Analiza sistemelor

administraţiei publice

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

Administraţia publică –

– subsistem al societăţii

1

MOTTO: ”Se poate guverna de departe , Dar se poate administra numai de aproape”

Decret francez-1852

Administraţia publică – subsistem al societăţii

Termenul de a administra are mai multe accepţiuni:

• Din punct de vedere etimologic, el provine din latină şi înseamnă a da o mână de

ajutor, a conduce, a dirija.

• În limbaj curent, prin “administraţie“1 se poate înţelege:

- conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;

- sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;

- conducerea unui agent economic sau a unei instituţii socialculturale;

- un compartiment din unităţile productive sau din instituţiile social-culturale care nu

desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă.

Dintre multiplele sensuri ale acestui cuvânt cel care ne interesează este cel de

administraţie publică – ca formă de exercitare a puterii executive în stat.

“Dictionary of American Governement and Politics”2 reţine pentru sintagma

“public administration“ următoarele explicaţii:

- funcţia executivă în guvern;

- executarea (aplicarea) politicilor publice;

- organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor

guvernării;

- arta şi ştiinţa conducerii aplicate în sectorul public. Administraţia publică reprezintă,

însă, un termen mult mai larg decât conducerea publică (managementul public),

întrucât ea nu se limitează numai la management, ci include şi împrejurările politice,

sociale, culturale şi legale care influenţează conducerea treburilor publice.

Aşadar, termenul de administraţie are două sensuri principale:

1 Alexandru, I. – Ştiinţa administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001, pg. 342 Alexandru, I., Popescu, I., Cărăuşan, M., Dincă, D. - Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002

2

- pe de o parte, el desemnează maniera în care sunt rezolvate treburile curente cu

caracter public, procedeele folosite pentru rezolvarea acestora şi modul în care sunt

gestionate serviciile publice;

- pe de altă parte, el reprezintă ansamblul autorităţilor şi agenţilor care se consacră

conducerii acestor treburi curente.

Ca parte a sistemului social, administraţia publică are ”două elemente

componente esenţiale şi indispensabile , şi anume : elementul structural-organic şi

elementul funcţional”3

- pe de o parte, funcţiunea, care semnifică activitatea de stabilire a mijloacelor

necesare pentru satisfacerea intereselor generale, a scopurilor avute în vedere;

- pe de altă parte, organul, ce reprezintă instrumentul pus la

îndemână să realizeze, adică ansamblul instituţiilor care sunt responsabile cu aplicarea

deciziilor adoptate.

Studiul organizării administrative a pus în evidenţă existenţa a două mari

categorii de organe administrative:

- în primul rând, organele administraţiei publice care deservesc colectivităţi

teritoriale, având nevoi specifice şi care deţin competenţa teritorială de a organiza

servicii: administraţia centrală, administraţia teritorială de stat, administraţia

locală (din comune, oraşe, municipii) şi cea judeţeană;

- în al doilea rând, instituţiile publice care trebuie să răspundă unor interese care

necesită o organizare tehnică şi autonomă.

Oricare stat reprezintă atât un aparat de comandă, cât şi o întreprindere de

servicii care trebuie să funcţioneze pentru binele comun, în mod corespunzător fiecărei

etape istorice şi condiţiilor concrete din fiecare ţară. Fiecare serviciu este el însuşi un

ansamblu de agenţi (funcţionari) care utilizează mijloace materiale, financiare, tehnice

şi proceduri juridice în vederea atingerii unui scop în domeniul interesului public.

Fără serviciile publice, statul ar fi paralizat, incapabil să se menţină, sa-şi

justifice existenţa. Administraţia are menirea de a satisface acele nevoi care sunt de

importanţă vitală pentru viaţa colectivităţii.

3 Iorgovan A, Drept administrativ.Tratat elementar, vol.I, Ed.Hercules 1993, p.813

Aşadar, conceptul de administraţie publică, în orice societate, fie ea clasică sau

modernă, reprezintă un instrument al statului, indispensabil pentru atingerea unor

deziderate majore determinate de acesta pentru realizarea unor valori politice stabilite

prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii

publice.

Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generale ale statului

sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscute de către stat.

Prin scopul său, administraţia publică este strâns legată de:

• puterea legiuitoare care îi circumscrie obiectul;

• puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate adeseori în sfera

administraţiei publice;

• puterea executivă fără, însă, a se identifica cu aceasta.

Prin administraţie publică se înţelege ansamblul organelor care, pe baza legii şi

în executarea acesteia, realizează o acţiune specifică.

- Concepută ca un sistem de organizare, administraţia publică este alcătuită dintr-o

serie de componente bine structurate cu atribuţii diferite, care conlucrează între ele.

- Activitatea desfăşurată de acestea are în vedere organizarea şi asigurarea executării,

precum şi executarea în mod concret a legilor.

- Finalitatea ei presupune satisfacerea unor nevoi şi interese generale ale colectivităţii

umane prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea

unor prestaţii către particulari, executare ce se realizează de către autorităţile statale sau

de către autorităţile autonome alese.

În consecinţă, administraţia publică apare ca o activitate desfăşurată de către

autorităţile publice ce utilizează prerogativele puterii publice în scopul satisfacerii

nevoilor de interes public.

- În concepţia profesorului Charles Debbasch, administraţia publică “este aparatul de

gestiune a problemelor publice. Ea este ansamblul serviciilor publice a căror

desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de către puterea politică.“

- În aceeaşi optică, profesorul Paul Negulescu afirma că “activitatea statului

manifestată prin activitatea diverselor servicii publice şi supusă ordinii legale,

4

constituie administraţiunea“, el definind administraţia publică drept “aceea

instituţie complexă care reuneşte toate serviciile destinate satisfacerii intereselor

generale, regionale sau comunale“.

În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge

trei direcţii metodologice4 principale:

1. orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept

administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea

puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme ca:

- principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării)

- activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a

regelui;

- activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor),

departamentelor ministeriale;

- activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor

acestora (prefect, guvernator, primar, consilier);

- activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor

publice.

2. orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a

statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor dintre

autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii puterii

de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică exclusivă

(unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:

- organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea

de stat;

- modul de formare a instituţiilor statului;

- principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.

În cazul acestei orientări nu putem vorbi despre un sistem administrativ

unic,deoarece pe lângă subordonare, apare in prim plan cooperarea dintre organele

administrative,precum,si controlul exercitat de către Guvern,fie direct, fie cu ajutorul

4 Oroveanu M.,Tratat de ştiinţa administraţiei,Editura Cerma,Bucuresti,1996,pg.9

5

altor autoritaţi.Când spunem colaborare ne referim la administraţia publică locală,

reprezentată de primarii şi consilii locale,care se află intr-o stransă colaborare cu

administraţia de stat,reprezentată de către Guvern şi seful de stat.

3. orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele organizării

administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor

entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în numeroase

ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a

administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.

Organizarea administraţiei publice şi funcţionarea acestei trebuie făcută

raportânduse la mediul inconjurator, cu care aceasta poate avea relaţii pozitive sau

negative. Acest lucru este foarte important deoarece duce la stimularea organului

administrativ de a-şi eficientiza activitatea sa, cât şi la voinţa de a-şi pastra

caracteristicile structurale fundamentale. Relaţiile dintre administraţie si mediul

înconjurator poate fi de deschidere sau închidere, însă această alegere condiţionează

modul în care administraţia îşi îndeplineste funcţia în societate.

Cunoaşterea şi aprofundarea relaţiilor structurale interne ale administraţiei

publice - instituţiile şi autorităţile administrative, colectivităţile locale etc., nu se pot

realiza în bune condiţii dacă nu stabilim, mai întâi, care sunt relaţiile, pe de o parte,

între administraţia publică centrală sau locală, ca subsisteme ale sistemului social

global, şi celelalte elemente ce formează subsisteme distincte şi care, împreună ,

compun mediul sau cadrul social înconjurător al administraţiei publice.

Distincţia dintre administraţia publică centrală şi cea locală are la bază

utilizarea mai multor criterii cumulative, criterii care au în vedere competenţa

teritorială şi materială a organelor ce compun administraţia publică şi natura interesului

pe care îl promovează.

Prin urmare, administraţia publică centrală îşi exercită competenţa teritorială la

nivelul întregului teritoriu naţional, iar cea locală doar la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale în care au fost alese autorităţile respective. Însă dacă privim

dintr-o altă perspectivă, organele ce compun administraţia publică centrală dispun fie

de o competenţă materială generală, precum Guvernul, fie de una de domeniu, cum

6

sunt ministerele, pe când autorităţiile locale au o competenţă materială ce se

circumscrie în jurul realizării interesului local. Desigur mai e şi promovarea interesului,

care poate fi general-naţional, evident de către administraţia centrală, sau al localităţii

respective, de către administraţia publică locală.

Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune

şi oraşe sunt consiliile locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi

primarii, ca autorităti executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile

prevăzute de Legea privind alegerile locale. Consiliile locale şi primarii funcţionează

ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune şi

oraşe, în condiţiile legii.

În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei

publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în

vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este ales în

condiţiile Legii privind alegerile locale. Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi

consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor aceştia

îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu

privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

Consiliul local are iniţiativă si hotărăşte, în conditiile legii, în toate problemele de

interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi

publice, locale sau centrale.

Consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal,

direct, secret şi liber exprimat, în conditiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti Guvernul numeşte câte un prefect.

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice.

Controlul legalităţii actelor administrative ale autorităţilor publice locale si judeţene,

sub controlul jurisdicţional al legalităţii din partea autorităţilor statale este realizat de

către reprezentantul Guvernului in judeţe, respectiv prin prefect. Astfel prefectul poate

ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al

celui local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal.

7

Nu există raporturi de subordonare nici între administraţia judeţeană şi cea locală,

respectiv dintre consiliile judeţene şi consiliile din orase şi comune.

Controlul de legalitate exercitat de către prefect este precedat de către controlul de

legalitate efectuat de personalul de specialitate din cadrul autorităţilor administratiei

publice locale, control care se efectuează din oficiu şi înainte de a se emite actul

administrativ, iar în cazul în care se constată ca actul conţine unele prevederi care

contravin legii, ele sunt inlăturate.

Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de

judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp

şi consilieri. Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi

exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, este şeful administraţiei publice

locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice

locale, pe care îl conduce si îl controlează, răspunde de buna funcţionare a

administraţiei publice locale, în conditiile legii, şi mai ales reprezintă comuna sau

oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau

străine, precum si în justiţie.

În exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiter de stare civilă, a

sarcinilor ce îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi

desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de protectie civilă, precum şi a altor atribuţii

stabilite prin lege primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau în

oraşul în care a fost ales. În această calitate primarul poate solicita, inclusiv prin

intermediul prefectului, în conditiile legii, concursul şefilor serviciilor publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile

administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul

propriu de specialitate.

8

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru Ioan, Administraţia Publică: Teorii, Realităţi, Perspective, Ediţia a

III-a revazuta şi adăugită, Editură Lumina Lex, Bucureşti, 2002

2. Alexandru Ioan, Curente de gândire privind administraţia publică, Editura

Economică, Bucureşti, 2000

3. Alexandru Ioan; Popescu Ion; Carausan Mihaela; Dinca Dragoş, Drept

administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002

4. Alexandru Ioan, Ştiinţa administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001

5. Ani Matei, Analiza sistemelor administraţiei publice, Editura Economică,

Bucureşti, 2003

6. Iorgovan A, Drept administrativ.Tratat elementar, vol.I, Ed.Hercule, Bucureşti,

1993

7. Oroveanu M., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerma, Bucuresti, 1996

9