DREPT ADMINISTRATIV CURS 12-25.05.2015

FUNCTIA PUBLICA SI FUNCTIONARUL PUBLIC

In cadrul autoritatilor si institutiilor publice isi desfasoara activitatea mai multe categorii de personal.O prima categorie o reprezinta personalul contractual sau aliatii in sensul larg al termenului al carui statut juridic e reglementat de legislatia muncii,in centrul careia se afla Codul Muncii.A 2-a categorie o formeaza persoanele care indeplinesc anumite demnitati publice alese sau numite, ca regula pe perioada unui mandat,in autoritati publice de la nivel central sau local(presedinte,ministrii,conducatorii altor autoritati centrale de specialitate,consilieri locali,judeteni etc). Demnitari regasim la nivelul tuturor celor 3 puteri ale statului.Constitutia utilizeaza sintagma de demnitati publice,distinct de cea de functii publice,in art 16 alin 3 prin care se reglementeaza faptul ca functile si demitatile publice civile sau militare pot sa fie ocupate de persoane care au cetatenia romana si domiciliul in Romania.

Pana la revizuirea din 2003 textul impunea caracterul exclusiv al cetateniei romane,la care s-a renuntat insa din perspectiva integrarii noastre in UE,realizata in 2007,ceea ce impune conferirea statutului de cetatean european cu toate drepturile care rezulta din el.

Functionarii publici sunt persoane numite intr-o functie publica,al caror statut juridic este reglementat de L 188/1999 privind statutul functionarilor publici si de alte legi organice prin care se reglementeaza statutele publice specifice aplicabile diferitelor categorii de functionari publici.Insasi L 188/1999 care este legea-cadru sau statutul general admite existenta unor categorii de functionari publici pentru care sa se adopte statute specifice cum ar fi politistii,personalul diplomatic si consular,functionarii parlamentari si alte categorii stabilite de lege.

Legea-cadru stabileste insa si raportul dintre statutul general si statutele speciale,in sensul limitarii obiectului de reglementare al statutelor speciale la aspecte care privesc drepturi,indatoriri si incompatibilitati specifice,altele decat cele prevazute de statutul general,precum si functii publice specifice. Prin exceptie de la aceasta regula,se admite ca pentru functionarii din cadrul MAI si al Ministerului de Externe,statutele specifice pot contine reglementari si cu privire la cariera.Un element comun functiilor si demnitatilor publice este faptul ca prin intermediul lor statul isi excercita functiile,titularii lor beneficiind de autoritate de stat in exercitarea lor,ceea ce le deosebeste insa e faptul ca demnitatile publice au o sorginte si un caracter politic,ele se exercita pe perioada unuia sau a mai multor mandate,uneori nr de mandate fiind limitat,pe cand functiile publice se exercita de regula pe o perioada nedeterminata,numai prin exceptie ele putandu-se realiza pe perioada determinata,atunci cand vizeaza functii temporar vacante.

Functia publica este exercitata de persoane care au dobandit asemenea statut prin proceduri specifice de recrutare in care criteriile de sleectie trebuie sa aiba la baza pregatirea,cunostintele,experienta,aspecte care vizeaza competenta persoanei de a le exercita.Desi ca regula functionarii publici au dreptul sa faca politica,cu anumite exceptii prevazute de Constitutie sau de lege,exercitarea unei functii publice trebuie realizayta intr-un mod in care influenta politicului si a tipurilor de interese pe care acesta le genereaza,sa nu se regaseasca. Este o regula care caracterizeaza tipurile de state care promoveaza sistemul de cariera in functia publica,consfintind inclusiv la rang constitutional asa cum este si Constitutia Romaniei care in art 73 alin 3 litera J trimite la o lege organica speciala privind statutul functionarului public,recunoscand identitatea acestei institutii juridice in raport cu altele,inclusiv cu cea a salariatului.

Litera E a acestui text constitutional trimite la o alta lege organica prin care sa se reglementeze regimul general privind raporturile de munca,sindicatele,patronatele si protectia sociala,adica statutul salariatului.Aceste prevederi constitutionale prezinta relevanta din perspectiva faptului ca in doctrina continua sa existe o disputa intre specialistii in dreptul muncii si cei in dreptul public cu privire la apartenenta functionarului public la una din cele 2 ramuri de drept ,pornind de la faptul ca functionarul public prestand si el o activitate,o munca pentru care este salarizat,ar fi in cele din urma tot un salariat.

Elementul care deosebeste functionarul public de salariat este faptul ca prin activitatea care o desfasoara implica exercitarea prerogativelor de putere publica,legea enumerand expres si limitativ tipurile de activitati care concretizeaza astfel de prerogative. Acest lucru atrage faptul ca functionarul public nu isi poate negocia drepturile si indatoririle specifice cu autoritatea sau institutia publica asa cum o face salariatul incheind un contract individual de munca si respectiv participand la un contract colectiv de munca.Numirea functionarului public se realizeaza printr-un act de numire emis de conducatorul autoritatii publice,care este un act administrativ unilateral de putere public caruia ii este atasata o fisa a postului,in care se regasesc atributiile functiei exercitate.

Jurisprudenta ICCJ,inclusiv doctrina,au fundamentat teza ca si in cazul functionarului public se regaseste un anumit contract,care e insa un contract administrativ de drept public,al carui continut este in cea mai mare parte reglementat de lege deoarece statutul functionarului public isi are izvorul intr-o lege organica generala sau speciala. Legea prevede ca functionarul public se afla intr-un raport de serviciu cu autoritatea sau institutia publica,in vreme ce salariatul se afla intr-un raport de munca cu angajatorul sau,care poate fi inclusiv o autoritate sau o institutie publica.

La nivelul uniunii statelor membre ale UE si al structurilor acesteia este promovat sistemul de cariera in functia publica,regasindu-se inclusiv un statut al functionarilor din cadrul UE,sistem promovat si de Romania dupa 1990.De altfel,functionarul public e o institutie traditionala in sistemul de drept romanesc,apartinand dreptului administrativ ,care a beneficiat de-a lungul timpului de o reglementare statutara,care i-a oferit identitate in raport cu alte categorii profesionale,cu exceptia regimului de tip totalitar cand,ca si alte institutii ale dreptului public,i-a fost negata existenta deoarece specificul acelui regim nu ingaduia existenta unor deosebiri si ierarhizari,fundamentandu-se conceptul de om al muncii si teza uniciatii raportului juridic de munca,aplicabila tuturor celor care prestau munca indiferent de tipul de ei.

Dupa 1990 functia publica si functionarul public si-au reintrat in drepturile lor firesti fiind recunoscute la nivel constitutional si reglementate la nivelul legislatiei primare.

Functionarul public este titularul unei functii publice,inteleasa ca un ansamblu de atributii si responsabilitati care se stabilesc in temeiul legii si in scopul realizarii prerogativelor de putere publica la nivelul administratiei publice centrale,locale si al autoritatilor administrative autonome.Legea utilizeaza mai multe criterii de clasificare a functiilor publice si anume:

1) privind continutul atributiilor,identificandu-se functii publice generale si speciale

2)nivelul la care sunt infiintate si categoria de organ public,existand:

a)functii publice de stat la nivelul administratiei centrale de specialitate,subordonata sau autonoma

b)functii publice teritoriale la nivelul institutiei prefectului si a serviciilor publice deconcentrate

c)functii publice locale la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale

3)nivelul studiilor superioare de lunga sau scurta durata si liceale in functie de care se identifica 3 clase de functionari publici .

4)nivelul atributiilor in functie de care exista inaltii functionari publici,functionarii de conducere si de executie.

5)experienta/vechimea in functia publica corespunzator careia gasim functionari definitivi si debutanti

Legea contine un capitol special pentru inaltii fuctionari publici care sunt categoria cea mai importanta sub aspectul continutului atributiilor si al procedurilor de accedere insa in egala masura afectata de instabilitate datorita fluctuatiilor care intervin in structura ei,determinate de specificul functiilor respective(prefect,subprefect,secretar general din administratia centrala) care au o legatura directa cu decizia politica si cu clasa politica in general. Precizam ca potrivit legii,inaltilor functionari publici le este interzisa apartenenta politica sub sanctiunea destituirii din functie.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici este o autoritate centrala de specialitate in subordinea MAI,care are misiunea de a realiza managementul general al functiei publice in Romania si de a contribui la dezvoltarea unui cod de functionari publici profesionist,stabil si impartial. Ea exercita atributii prin care elaboreaza politicile si strategiile privind functia publica,avizeaza legislatia aplicabila,monitoriaza si controleaza modul ei de aplicare,tine evidenta functiei si functionarilor publici si e implicata in toate procedurile care privesc derularea carierei unui functionar public inclusiv interventia unor forme de raspundere aplicabile acestora.

Legea recunoaste presedintelui ANFP dreptul de a ataca in fata instantei de contencios-administrativ actele autoritatilor publice prin care se incalca legislatia aplicabila functionarilor publici potrivit constatarilor rezultate din activitatea de control pe care o desfasoara,ceea ce atrage suspendarea de drept a actului atacat.

Aceasta atributia de a supraveghea legalitatea respectarii legislatiei privind functionarul public este asimilata rolului pe care prefectul il exercita in raport cu activitatea administratiei publice locale,ceea ce a determinat consacrarea aceleiasi solutii legislative privind exercitarea dreptului de a sesiza instanta de contencios-administrativ si denumirea prin legea nr 554/2004 a contenciosului-administrativ a celor 2 actiuni (ale prefectului si presedintelui ANFP) prin sintagma de tutela administrativa.

Drepturile si indatoririlor functionarilor publici ; pe langa drepturile care sunt recunoscute in calitatea lor de cetateni,legea-cadru recunoaste anumite drepturi si indatoriri care sunt specifice functionarilor publici si care prezinta particularitati pentru acestia,ex dr la opinie e un drept fundamental,recunoscut tuturor,insa in cazul functionarilor publici el se completeaza cu ceea ce doctrina denumeste "o obligatie de rezerva" potrivit careia functionarii publici nu au dreptul prin modul lor de a se exprima,de a se comporta sa afecteze prestigiul functionarilor publici,al institutiei,autoritatii din care fac parte sau al statului in ansamblul sau.

Dreptul la salariu este comun tuturor celor care desfasoara o activitate,dar in cazul functionarilor publici,ca si al personalului bugetar in ansamblul sau,sintagma care include si personalul contractual,salariul se stabileste prin lege,el nu poate face obiectul negocierii si nici nu poate fi stabilit,prevazut in alte acte juridice decat legea,asa cum s-a intamplat si continua sa se regaseasca o asemenea practica contrara legii.

Dreptul de a face parte dintr-un partid politic e recunoscut in principiu functionarilor publici cu anumite exceptii,insa legea instituie anumite limitari in ceea ce priveste detinerea unor functii de conducere politice sau dreptul de a candida pentru anumite functii elective in scopul de a se mentine o anumita neutralitate pentru functionarii publici.

INDATORIRILE au ca specific faptul ca functionarii publici sunt obligati sa respecte unele dintre ele,atat in exercitarea efectiva a activitatii,in timpul programului de serviciu,cat si in afara acestui program.Functionarului public ii este interzis sa aiba un comportament care indiferent de timpul sau de locul unde s-ar petrece,ar afecta onoarea si prestigiul corpului de functionari si a functiei publice in ansamblul sau. Perfectionarea profesionala are o semnificatie deosebita in cazul functionarilor publici,ceea ce a determinat consacrarea ei in lege intr-o sectiune separata ca drept si indatorie in egala masura.

Cariera functionarilor publici cuprinde toate etapele care privesc modul de dobandire al statutului de functionar public,respectiv nasterea raportului de serviciu,precum si modificarea,suspendarea,incetarea acestui raport,evaluarea functionarilor publici si raspunderea juridica a acestora.Sunt instituite anumite conditii pentru cei care doresc sa ocupe o functie publica,conditii care privesc cetatenia si domiciliul in Romania,cunoasterea lb oficiale a statuui,capacitatea de exercitiu,pregatirea,sanatatea,dar si asa-zise conditii de moralitate care impun ca persoana care candideaza sa nu fi fost condamnata pentru fapte care o fac incompatibila cu functia publica.

Ocuparea unei functii publice se face ca regula prin recrutarea prin concurs ,care reprezinta dreptul comun in materia functiei publice,existand si modalitatea promovarii,transferului si redistribuirii din corpul de rezerva al functionarilor publici.Corpul de rezerva este o structura specifica functiei publice care ii include pe acei functionari publici al caror raport de serviciu a incetat din motive care nu le sunt imputabile si care pot fi mentinuti in corpul functionarilor publici timp de 2 ani,de unde pot fi redistribuiti pe o functie publica in alta autoritate sau institutie in conditiile prevazute de lege.

Procedura de concurs ca si modalitatile de modificare,suspendare sau incetare a raportului de serviciu sunt prevazute de lege,legalitatea functiei publice si constitutionalitatea acesteia fiind valori prin care se protejeaza statutul functionarului public in sensul garantarii pentru acesta a dr la cariera.

Raspunderea disciplinara a functionarului public presupune particularitatea existentei unei comisii de disciplina formata din reprezentanti atat ai autoritatii publice,cat si ai functionarului prin care se deruleaza procedura de cercetare disciplinara si se propune conducatorului o anumita sanctiune pe care acesta trebuie sa o aplice,neputand aplica una mai grava,cel mult una mai usoara.Singura sanctiune care nu presupune cercetare e mustrarea morala.

O alta particularitate e cazierul administrativ in care sunt mentionate toate sanctiunile disciplinare aplicate unui functionar si care se elibereaza de ANFP in anumite situatii(participarea la diferite comisii,concursuri).Acordul colectiv de serviciu este corespondentul contractului colectiv de munca la salariati cu deosebirea ca obiectul lui e extrem de limitat,putand fi negociate clauze expres prevazute de lege care privesc conditiile de munca si perfectionarea functionarilor publici.

Regasim totodata comisia palitara care face parte din categoria organelor de gestiune a functiei publice ,formata din reprezentanti atat ai autoritatii cat si ai functionarilor,care este consultata si implicata in derularea carierei functionarilor publici. Prin toate aceste proceduri si institutii juridice legiuitorul a urmarit sa creeze un statut al functionarilor publici care sa-i consolideze identitatea in raport cu alte categorii de personal si sa-i permita realizarea prerogativelor de putere publica specifice functiei pe care o exercita.