ACADEMIA DE ȘTIINȚE A MOLDOVEI

FENOMENUL MIGRAŢIEI ÎN CONŢINUTUL

REGLEMENTĂRILOR JURIDICE

Membru corespondent al AŞM

Doctor habilitat, profesor Ion GUCEAC

Chişinău 2016

Migraţia populaţiei a atins proporţii planetare

Milioane de migranţi au străbătut, în diferite proporţii, continente şi ţări ale lumii,

numeroase grupuri etnice şi straturi sociale.

Deosebit de mare este fluxul de oameni spre ţările

industrializate:

- în anul 1990 în SUA locuiau în jur de 20 de milioane de

imigranţi de primă generaţie,

- în Europa – 15,5 milioane (numai în Germania locuiau 1 675

000 de turci),

- în jur de 8 milioane – în Australia şi Canada.

Spre mijlocul anilor 90 în Europa de Vest locuiau circa 13

milioane de musulmani, din care 4 milioane doar în Franţa.

Potrivit ONU, până în 2010, numărul estimat al migranţilor

internaţionali a fost de 214 milioane, ei reprezentînd 3% din

populaţia totală a lumii.

În 2010, cel mai mare număr de migranţi internaţionali a

locuit în Europa (70 milioane), Asia (61 milioane) şi America

de Nord (50 milioane).

În perioada 2008-2010 Statele Unite ale Americii, Spania şi

Italia au fost ţările din topul imigrării. Mexic, China şi

Pakistan – primele ţări din topul emigrării.

Potrivit ONU, în 2013, numărul estimat de migranţi

internaţionali era de 232 milioane, dintre care aproximativ 59

% locuiesc în regiuni dezvoltate,

Un astfel de val al migraţiei este determinat de:

decolonizarea şi formarea noilor state, promovarea de către

state a unor politici noi, care încurajau plecarea oamenilor sau îi

impuneau să procedeze astfel;

modernizarea şi dezvoltarea tehnologică;

noile realizări înregistrate în domeniul transportului, migraţia

devenind mai uşoară, rapidă şi mai puţin costisitoare;

perfecţionarea reţelelor de comunicare, în rezultat fiind

posibilă consolidarea relaţiilor dintre migranţi şi familiile lor din

ţara de origine .

Dacă la începutul şi mijlocul secolului trecut, migrarea

persoanelor dintr-o ţară în alta era în mare măsură

determinată de motivaţia lor individuală pentru a găsi

condiţii mai bune de trai şi se măsura în sute de mii de

migranţi, atunci în ultimele decenii migraţia a devenit una

din formele de manifestare a globalizării şi reprezintă o

mişcare a milioanelor de indivizi apţi de muncă, persoanelor

strămutate şi refugiaţilor din motive politice, etnice etc.

La intersecţia secolelor XX-XXI

Sistemul proceselor de migrare globală a afectat şi

Republica Moldova. Perioada de după proclamarea

independenţei se caracterizează prin intensificarea migraţiei

externe atît definitive, cît şi a celei temporare, numărul

persoanelor plecate din ţară depăşind numărul persoanelor

intrate cu asemenea scopuri în Republica Moldova.

Numărul total al imigranţilor în Republica Moldova în

perioada 1993-2013 a fost de 40 973 .

1) cel mai mare grup revine persoanelor originare din statele

CSI (Ucraina, Rusia, Armenia, Azerbaidjan, Bielorusia).

2) reprezentanţii din ţările din Asia şi lumea a treia (Siria,

Iordania, Sudan, Turcia şi Israel).

3) ţările europene se situează pe poziţia a treia (România,

Bulgaria, Germania, Italia).

Din statistica Biroului migraţie şi azil din

Republica Moldova

Pe parcursul anului 2015 au fost recepţionate cereri, cu

1788 cereri mai mult decât în anul 2014.

În perioada anului 2015 a fost acordat dreptul de şedere

provizorie şi permanentă pentru de străini. Dintre care:

străini au obţinut drept de şedere permanentă şi - drept de

şedere provizorie.

Din cei 4207 de străini sosiţi, s-au stabilit cu traiul în

oraşe (61%) şi – în localităţi rurale (39%).

După motivul imigrării, 1200 persoane (28,5%) au sosit pentru

imigrare la muncă, 1442 (34,5%) străini au obţinut dreptul de

şedere pentru reîntregirea familiei, 817 (19%) – pentru studii,

pentru alte cazuri – 466 (11%), activităţi religioase, umanitare şi

de voluntariat 282 (7%) de străini.

Cadrul instituţional în domeniul migraţiei

Republica Moldova dispune de un cadru instituţional dezvoltat în

domeniul managementului migraţiei şi formulării politicilor

migraţionale, constituit din:

Biroul Migraţie şi Azil,

Departamentul Poliţiei de Frontieră,

Centrul de Combatere a Traficului de Persoane,

Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării

Europene, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi

Familiei,

…toate cooperînd cu societatea civilă şi comunitatea internaţională.

Paradigmă a lumii contemporaneUrmărind ceea ce se petrece în Republica Moldova, dar mai ales în

statele din Europa de Est, constatăm:

- migraţia în proporţii crescânde nu este alimentată doar de procesele de

globalizare sau integrare europeană;

- tot mai mare amploare capătă aşa numitul fenomen al „anarhiei

mondiale”, pentru care este caracteristic slăbirea statelor şi apariţia unor

„ţări bancrotizate”.

Trăsături ale paradigmei lumii contemporane

dezintegrarea unor state;

înteţirea conflictelor etnice şi religioase;

apariţia structurilor criminale mafiotice internaţionale;

creşterea numărului de refugiaţi până la zeci de milioane;

răspândirea armei nucleare şi a altor genuri de armament de

distrugere în masă;

extinderea terorismului;

masacrele de pretutindeni şi epurările etnice.

Interpretarea noţiunii “migraţie”

Migraţia (din lat. migration - migraţie) reprezintă deplasarea în

masă a unor populaţii de pe un teritoriu pe altul, determinată de

factori economici, sociali, politici sau naturali.

În sens larg, prin migraţia populaţiei se înţelege circulaţia

oamenilor într-o varietate de contexte şi situaţii.

N.B. Interpretarea noţiunii “migraţie”, în sens larg, nu ţine cont de

unele criterii importante precum: durata, frecvenţa, regularitatea,

direcţia ţintă, modul de deplasare în spaţiu etc.

Alte interpretări :

Într-un sens îngust, migraţia - o formă completă de deplasare

teritorială.

În Enciclopedia Britannica, migraţia este definită ca schimbarea

definitivă a reşedinţei de către o persoană sau un grup de persoane.

Migraţia reprezintă “schimbarea permanentă sau temporară a

locului de reşedinţă a unui individ”, “proces continuu”, condiţionat

de interacţiunea dintre anumiţi factori:-cei care acţionează la locul iniţial (ţara) de reşedinţă a migrantului;

-cei care acţionează la etapa deplasării migrantului; cei care acţionează în locul

(ţara) intrării migrantului;

-factorilor de natură individuală (preferinţele de ordin personal),

-totalitatea caracteristicilor demografice etc. (E. Ravenstein)

Dacă demografia este soarta, atunci circulaţia populaţiei (adică

migraţia n.n.) reprezintă motorul istoriei (S. Huntington ).

Interpretarea migraţiei – lacună în dreptul internaţional

Ar fi logic să presupunem că o definiţie unificată a termenului

“migraţie” există în dreptul internaţional.

Cu toate acestea, nici într-un izvor de drept internaţional, noţiunea

“migraţie” nu are o definiţie, în special fiind utilizaţi termeni

apropiaţi după conţinut, cum ar fi:

“aflare”, “intrare”, “flux masiv”, “mutare”, “revenire în ţară

Carta Națiunilor Unite îşi pune drept scop:

menţinerea păcii şi securităţii internaţionale;

dezvoltarea relaţiilor prieteneşti între naţiuni, întemeiate pe

respectarea principiului egalităţii în drepturi a popoarelor şi dreptului

lor de a dispune de ele însele;

realizarea cooperării internaţionale în rezolvarea problemelor

internaţionale cu caracter economic, social, cultural sau umanitar, în

promovarea şi încurajarea respectării drepturilor omului şi libertăţilor

fundamentale pentru toţi, fără deosebire de rasă, sex, limbă sau

religie.

nu conţine menţiuni privitor la “migraţie”, cu toate că printre

scopurile de bază se numără şi respectarea “drepturilor omului şi

libertăţilor fundamentale pentru toţi, fără deosebire de rasă, sex, limbă

sau religie”.

Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (art. 13)

Consacră, în calitate de drept fundamental al omului, dreptul

oricărei persoane de a circula în mod liber şi de a-şi alege

reşedinţa în interiorul graniţelor unui stat, precum şi dreptul de a

părăsi orice ţară, inclusiv a sa, şi de a reveni în ţara sa.

În textul acesteia noţiunea “migraţie” nu se regăseşte.

Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi

politice: statele părţi se angajează să respecte şi să garanteze tuturor

indivizilor care se găsesc pe teritoriul lor şi ţin de competenţa lor

drepturile recunoscute în acest pact, fără nicio deosebire, în special

de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă

opinie, origine naţională sau socială, avere, naştere sau întemeiată

pe orice altă împrejurare.

Pactul International cu privire la drepturile

economice, sociale şi culturale: statele părţi să garanteze ca

drepturile enunţate în el să fie exercitate fără “nicio discriminare

întemeiată pe rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau

orice altă opinie, origine naţională sau socială, avere, naştere sau

orice altă împrejurare”.

Pactele nu conţin prevederi cu privire la migraţie.

Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a

Libertăţilor Fundamentale, recunoscând în calitate de scop –

realizarea unei uniuni mai strînse între membrii săi, unul dintre

mijloacele pentru a atinge acest scop fiind apărarea şi dezvoltarea

drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, nu include în

conţinutul său normativ referinţe privitor la migraţie sau

migranţi.

Convenţia Europeană referitoare la statutul juridic al

lucrătorului migrant recunoaşte necesitatea reglementării situaţiei

juridice a lucrătorilor migranţi.

Convenţia nu operează cu noţiunea “migraţie”, însă oferă definiţia

de „lucrător migrant” (cetăţeanul unei Părţi contractante care a fost

autorizat de către o altă Parte contractantă să îşi stabilească

reşedinţa pe teritoriul său pentru a se încadra într-o muncă

salariată).

Pactul European privind imigraţia și azilul

- constituie baza politicilor Uniunii Europene privind imigrația și

azilul, în spiritul responsabilității reciproce și al solidarității dintre

statele membre și al unui parteneriat reînnoit cu țările terțe.

- vizează: controlul imigrației ilegale și încurajarea returnărilor

voluntare ale imigranților în țările de origine sau de tranzit;

sporirea eficacității controalelor la frontieră; constituirea unui

cadru european în materie de azil; crearea unui parteneriat

cuprinzător cu țările terțe pentru a încuraja sinergia dintre migrație

și dezvoltare.

Nu interpretează noţiuni specifice migraţiei.

Constituţia Organizaţiei Internaţionale pentru Migrări

-include noţiunea de “migrare internaţională” care cuprinde

“migrarea refugiaţilor, a persoanelor strămutate şi a altor persoane

constrânse să-şi părăsească ţara şi care au nevoie de serviciile

internaţionale de migrare”.

-recunoaşte importanţa cooperării statelor şi organizaţiilor

internaţionale guvernamentale şi neguvernamentale în materie de

cercetare şi consultare asupra problemelor de migrare.

Este semnificativă şi prin faptul că prevede instituirea

Organizaţiei Internaţionale pentru Migraţie (OIM) - principala

instituţie interguvernamentală specializată în acest domeniu.

Fenomenul migrației în textul Constituției

Constituţia Australiei (art. 51) include, în domeniile în care Parlamentul

este împuternicit să adopte legi, relaţiile sociale ce ţin de “imigraţie şi

migraţie”.

Constituţia Ucrainei (art. 92) în categoria relaţiilor sociale reglementate

exclusiv prin lege sunt nominalizate procesele demografice şi

migraţioniste.

Constituţia Austriei (art. 10) include în competenţa Federaţiei

reglementarea şi supravegherea intrării şi ieşirii de pe teritoriul Federaţiei,

inclusiv imigrarea şi emigrarea, eliberarea paşapoartelor, expulzarea,

lipsirea de dreptul de intrare în ţară etc.

Constituţia Braziliei (art. 22, alin. XV) include în competenţa exclusivă a

Uniunii legislaţia în domeniul emigraţiei şi imigraţiei, intrarea în ţară, extrădarea şi

deportarea străinilor.

Constituţia Germaniei (art.73): autorităţile federative dispun de

competenţă legislativă în diverse domenii printre care libertatea

deplasării, imigrarea şi emigrarea.

Constituţia Portugaliei în art. 44, numit Dreptul la deplasare şi

emigrare, consacră dreptul tuturor cetăţenilor de a emigra, de a ieşi

şi de a reveni în ţară.

Constituţia Bosnia şi Herţegovina, include în sarcina instituţiilor

statale (art. III lit. ), stabilirea politicilor şi reglementarea imigraţiei,

refugiaţilor şi acordarea azilului.

Constituţia Argentinei (art. 25) guvernul federal trebuie să

stimuleze imigrarea din Europa. În acest sens guvernul nu este în

drept să limiteze sau să împiedice, … intrarea pe teritoriul

Argentinei a străinilor care îşi doresc să prelucreze pământul, să

dezvolte industria, să conducă mijloace auto sau să realizeze

activitate didactică în domeniul ştiinţelor şi artelor.

Constituţia Republicii Democratice Congo (art. 202) pune în

competenţa exclusivă a puterii publice centrale reglementarea

relaţiilor ce ţin de extrădare, imigrare, emigrare.

Constituţia Georgiei (art. 3) declară competenţă exclusivă a

organelor supreme ale puterii de stat legislaţia privind emigrarea şi

imigrarea, ieşirea şi intrarea în ţară …

Constituţia Italiei (art. 35): statul recunoaşte libertatea emigrării,

dar în condiţiile respectării îndatoririlor stabilite de lege.

Constituţia Angolei (art. 26): oricărui cetăţean străin sau emigrant,

în conformitate cu legislaţia naţională şi tratatele internaţionale, i se

garantează dreptul de a cere azil, în cazul intimidării din motive

politice.

Constituţia Haiti (art. 29) acordă dreptul de azil emigranţilor

politici, cu condiţia respectării legii.

Сonstituţia Nicaragua (art. 60) recunoaşte dreptul la emigrare şi

imigrare, anumite restrângeri fiind stabilite de lege.

!!! Nu toate constituţiile utilizează noţiunea de „migraţie”, cu toate că majoritatea absolută declară drepturi fundamentale, care, într-o anumită măsură, legiferează şi încurajează dreptul la libera deplasare a persoanei.

Astfel, Constituţia Republicii Moldova (art. 27), garantând dreptul la libera circulaţie, asigură oricărui cetăţean dreptul de a-şi stabilidomiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a ieşi, de a emigraşi de a reveni în ţară.

Constituţia Italiei (art. 16): toţi cetăţenii pot circula şi se pot stabili în mod liber în orice parte a teritoriului naţional, cu condiţia respectării limitărilor pe care legea le stabileşte în mod general, din motive de sănătate sau de urgenţă. Nicio restricţie nu poate fi determinată de motive politice. Toţi cetăţenii sunt liberi să iasă şi să revină pe teritoriul ţării, cu condiţia îndeplinirii obligaţiilor legale.

Unele aspecte juridice ale fenomenului migraţiei

în legislaţia unor state:

În Legea Canadei cu privire la migraţie şi protecţia refugiaţilor,

noţiunea “imigrare” este utilizată în 11 cazuri, dar fără interpretarea

noţiunii respective. Legea este formată din două compartimente: unul se

referă la imigrarea în Canada, iar celălat – la protecţia refugiaţilor.

Refugiaţii nu sunt încadraţi în categoria de “imigranţi”. Probabil că din

aceste considerente termenul “imigrant” nici nu este utilizat în conţinutul

acestei Legi.

În SUA, în Legea cu privire la imigrare şi cetăţenie termenul

“imigrant” este suprapus termenului de “străin”.

Acceptarea celor mai bune practici în domeniul migraţiei în

legislaţia Republica Moldova

• Legea cu privire la migraţia de muncă. Obiectul de reglementare

include şi desfăşurarea activităţilor de muncă provizorii ale lucrătorilor

imigranţi, interpretează câteva categorii din domeniul migraţiei:

migraţia de muncă; lucrător imigrant; lucrător emigrant.

• Legea cu privire la integrarea străinilor în Republica Moldova:

creează mecanisme de integrare a străinilor pe teritoriul Republicii

Moldova; reglementează procesul de integrare a diferitelor categorii de

străini în viaţa socială, economică şi culturală a statului; defineşte

autorităţile competente, programele de integrare, obligaţiile străinilor

care beneficiază de programele de integrare ş.a.

Strategia naţională în domeniul migraţiei şi azilului (2011-2020)

Obiectivul principal: reglementarea managementului proceselor

migraţiei şi azilului; armonizarea cadrului juridic naţional cu

prevederile dreptului internaţional şi legislaţia UE; reglementarea

circuitului persoanelor, menit să servească drept contribuţie pentru

dezvoltarea socio – economică; securitatea ţării şi realizarea

obiectivelor de integrare europeană.

Interpretează noțiunile: migraţie externă temporară, migraţie

definitivă.

Strategia are ca scop dezvoltarea unor politici

interconectate în următoarele domenii:

sistemul de azil,

migraţia,

gestionarea integrată a frontierei,

politica de acordare a vizelor,

respectarea drepturilor şi libertăţilor omului,

lupta împotriva ameninţărilor generate de creşterea fenomenului

migraţiei,

securitatea documentelor şi protecţia datelor personale etc.

Reglementarea migraţiei, atât la nivel intern, cât şi

internaţional, impune o definire a categoriilor conceptuale ale

acestei instituţii.

Abordarea mai largă a conţinutului noţiunii de “migraţie” în

spaţiul doctrinei juridice ar contribui la:

identificarea obiectului raporturilor juridice în acest

domeniu,

identificarea expresă a statutului migrantului, armonizarea

legislaţiei naţionale cu cea internaţională,

la ordonarea terminologiei juridice din acest domeniu.

În această ordine de idei, reglementarea juridică a migrației,

cu utilizarea unei terminologii juridice potrivite şi pe înţelesul

tuturor, rămâne şi astăzi un obiectiv important al ştiinţelor

juridice.