1

GUVERNANA ECONOMIC N UNIUNEA EUROPEAN (1) Supravegherea fiscal i supravegherea macroeconomic

CONTEXT

Guvernana economic n UE se baza pn le reforma actual pe trei elemente:

- Politica monetar la nivelul UE, realizat de BCE1;

- Procedura deficitelor excesive (prevzut n Tratat2) + Pactul de stabilitate i cretere (PSC), n afara Tratatului3, care creeaz o constrngere pentru deficitele bugetare naionale, n condiiile n care politicile fiscale au rmas prerogative naionale;

- Supravegherea multilateral prin intermediul Orientrilor Generale ale Politicilor Economice (OGPE), prevzut de asemenea n Tratat i care reflect obiectivul conform cruia Statele membre i consider politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun i le coordoneaz n cadrul Consiliului4

Acest aranjament instituional a rezistat de la introducerea monedei euro i pn la izbucnirea crizei, perioad n care ocurile asimetrice au lipsit sau au fost lejere. Criza economic i financiar mondial a scos ns n eviden deficienele aranjamentelor instituionale curente. Lipsa unei baze juridice n tratat face dificil realizarea unei reforme puternice care ar presupune o integrare politic mai puternic care s permit o guvernarea economic complet la nivelul UE. De aceea, singura posibilitate realist este recurgerea la clauzele tratatului n vederea utilizrii mai eficace i a mbuntirii instrumentelor deja existente, cu eventuale inovaii procedurale. n acest sens, exist un consens general privind necesitatea ntririi de urgen a cadrului Uniunii economice i monetare (UEM) n scopul de a consolida stabilitatea macroeconomic i sustenabilitatea finanelor publice.

Apariia unor dezechilibre de proporii, printre care s-au numrat discrepane importante i persistente la nivelul competitivitii, s-a dovedit, n momentul declanrii crizei, extrem de duntoare pentru Uniunea European, i n special pentru moneda euro. n anii care au precedat criza, costurile de finanare sczute au alimentat alocarea necorespunztoare a resurselor, deseori ctre utilizri mai puin productive, ducnd la niveluri de consum nesustenabile, bule imobiliare i acumularea de datorii externe i interne n unele state membre.

n comunicarea i n raportul referitoare la UEM@10: succese i provocri dup 10 ani de Uniune Economic i Monetar5, Comisia a propus o ampl agend politic al crei scop era mbuntirea funcionrii UEM. Mai precis, comunicarea a subliniat necesitatea extinderii supravegherii economice astfel nct s fie posibile detectarea i soluionarea dezechilibrelor macroeconomice ntr-o etap incipient. Supravegherea extins era considerat ca fiind perfect justificat n domenii precum competitivitatea extern i

1 Art. 127 TFUE

2 Art. 126 TFUE

3 Regulamentul 1466/97 i Regulamentu1 1467/97

4 Art. 121 TFUE

5 European Economy nr. 2/2008, Comisia European, DG Afaceri economice i monetare.

2

contul curent, marcate de discrepane semnificative ntre statele membre, aprute dup lansarea monedei euro.

De altfel, strategia Europa 2020, innd cont de interaciunile economice i financiare puternice din cadrul zonei euro i de impactul acestora asupra monedei unice, propune elaborarea unui cadru strategic specific zonei euro care s permit corectarea dezechilibrelor macroeconomice majore.

Pactul de stabilitate i cretere a fost deseori contestat: fie considerat prea dur i neglijnd stimularea creterii economice (de altfel, n 2005 PSC a fost flexibilizat uor), fie considerat dimpotriv, prea indulgent, permind abateri nesancionate efectiv, i diminund astfel efectele preconizate. n contextul crizei economice i financiare, s-a creat un consens n sensul nspririi PSC, prin prevederea unor instrumente de ntrire a implementrii lui i asigurrii complementaritii cu cadrele bugetare naionale.

De asemenea, Grupul operativ privind guvernana economic, prezidat de preedintele Consiliului European i nfiinat de Consiliul European din martie 2010, a recunoscut c dezechilibrele reprezint o problem deosebit, n special pentru membrii zonei euro. De asemenea, a fost recunoscut necesitatea unei monitorizri aprofundate a evoluiilor macroeconomice prin intermediul unui set de indicatori-cheie, n cadrul unui mecanism

de alert. n linii generale, s-a convenit c supravegherea macroeconomic ar trebui s funcioneze n paralel cu supravegherea bugetar n temeiul Pactului de stabilitate i cretere.

Consiliul European din iunie 2010 a fost de acord cu nevoia urgent de a consolida coordonarea politicilor economice. Astfel, Consiliul European a menionat urmtoarele orientri:

ntrirea aspectelor preventive i corective ale PSC, inclusiv cu sanciuni i innd cont de situaia specific a rilor din zona euro;

Acordarea, n cadrul supravegherii bugetare, unui rol mai proeminent nivelului i evoluiilor datoriei i sustenabilitii generale;

Asigurarea c toate statele membre vor avea reguli bugetare naionale i cadre bugetare naionale pe termen mediu n concordan cu PSC;

Asigurarea calitii datelor statistice

Consiliul European din 16 septembrie 2010 a salutat elaborarea unui nou cadru de

supraveghere macroeconomic pentru monitorizarea i corectarea n timp util a discrepanelor i dezechilibrelor nesustenabile n materie de competitivitate i a decis ca supravegherea sporit s se bazeze pe conceptul de Semestru european de coordonare a politicilor

3

PACHETUL LEGISLATIV PENTRU GUVERNANA ECONOMIC

Pachetul de guvernan economic reprezint traducerea concret n acte legislative a comunicrilor recente ale Comisiei, din 12 mai i 30 iunie 20106, pe tema guvernanei economice.

Pachetul legislativ este format din ase texte de lege, care acoper trei subiecte mari:

Coordonarea mai puternic a politicilor fiscale, incluznd o ampl reform a Pactului de stabilitate i cretere (PSC). Responsabilitatea fiscal este ncurajat prin impunerea unui set de cerine minime pentru cadrele fiscale naionale n vederea alinierii lor cu cerinele tratatului. PSC va deveni mai axat pe reguli, iar sanciunile vor deveni consecina normal a nclcrii, de ctre o ar sau alta, a angajamentelor asumate;

Supravegherea economic extins pentru a preveni, detecta i corecta dezechilibrele macroeconomice i divergenele de competitivitate;

ntrirea mecanismelor de punere n aplicare, prin introducerea unei game mai mari de sanciuni i stimulente, aplicate gradual, la o faz mai timpurie a procesului de supraveghere dect n prezent

1. Supravegherea fiscal

Partea din pachet referitoare la supraveghere fiscal este compus din patru propuneri: doua regulamente care amendeaz regulamentele existente (Regulamentul 1466/97 i Regulamentul 1467/97) privind componenta preventiv, respectiv componenta corectiv a PSC, un regulament referitor la aplicarea eficace supravegherii bugetare n zona euro i o directiv privind cerinele aplicabile cadrului bugetar al statelor membre.

1.1. Componenta preventiv

1.1.1. Situaia dinaintea reformei

Componenta preventiv a PSC este menit s garanteze c statele membre aplic politici bugetare prudente, pentru a evita periclitarea sustenabilitii finanelor publice i potenialele consecine negative pentru ntreaga UEM. n consecin, statele membre sunt invitate s prezinte programe de stabilitate i convergen n care s i precizeze planurile de atingere a obiectivelor bugetare pe termen mediu (OTM), care sunt

definite ca procent din PIB n termeni structurali (prin ajustare ciclic i excluderea msurilor care produc un efect unic, de moment (one-off) i a celor temporare) pentru fiecare stat membru. Statele membre care nu i-au atins nc obiectivul pe termen mediu sunt invitate s convearg nspre acesta ntr-un ritm anual de 0,5 % din PIB n termeni structurali.

Cu toate acestea, progresul n direcia obiectivelor pe termen mediu a fost n general insuficient. Mai mult dect att, soldul structural s-a dovedit a fi, n practic, o indicaie insuficient a poziiei bugetare de baz a unei ri, din cauza dificultii de a evalua

6 COM(2010) 250; COM(2010) 367;

Fi de informare nr. 70 (http://www.cdep.ro/afaceri_europene/afeur/2010/fi_657.pdf)

4

poziia ciclic a economiei n timp real i din cauz c acesta nu ia suficient n considerare creterea sau scderea volumului veniturilor excepionale care nu sunt direct legate de ciclul economic (n special domeniul imobiliar i evoluiile de pe piaa financiar). De aceea, n mai multe ri, poziiile bugetare aparent solide din perioada de dinainte de criz mascau o dependen puternic de veniturile excepionale pentru finanarea cheltuielilor.

1.1.2. Situaia dup reform

Pentru a rspunde acestor neajunsuri, reforma componentei preventive pstreaz obiectivele actuale pe termen mediu i cerina de convergen anual de 0,5 % din PIB, dar le face operaionale n virtutea unui nou principiu de politic bugetar prudent.

Conform acestui principiu, creterea cheltuielilor anuale nu trebuie s depeasc o rat prudent de cretere pe termen mediu a PIB-ului (trebuind chiar s fie net inferioar acesteia, n cazul n care OTM nu a fost atins), cu excepia cazului n care OTM a fost depit n mod semnificativ, sau a cazului n care creterea suplimentar a cheltuielilor n raport cu aceast rat prudent de cretere pe termen mediu este contrabalansat prin msuri discreionare pe partea veniturilor. Scopul principal este s se garanteze c veniturile excepionale nu sunt cheltuite, ci sunt alocate pentru reducerea datoriilor. Noul principiu va reprezenta punctul de referin pentru evaluarea planurilor bugetare prezentate de statele membre n programele lor de

stabilitate i convergen.

n plus, n caz de nerespectare a ratei convenite de cretere a cheltuielilor i a msurilor de pe partea veniturilor, statele membre n cauz pot primi o avertizare din partea Comisiei, iar n cazul n care nerespectarea persist i/sau devine foarte grav, acestea pot primi o recomandare a Consiliului, n conformitate cu articolul 121 din tratat,

invitndu-le s ia msuri corective. Aceast recomandare, emis n contextul componentei preventive, va fi susinut, pentru prima dat, i doar pentru rile din zona euro, de un mecanism de executare n temeiul articolului 136 din tratat, sub

forma unui depozit purttor de dobnd, n valoare de 0,2 % din PIB. Pentru impunerea acestui depozit purttor de dobnd se introduce un mecanism de vot invers7. Depozitul va fi restituit cu dobnda acumulat n momentul n care Consiliul are certitudinea c s-a pus capt situaiei care a condus la constituirea acestuia.

1.2. Componenta corectiv

1.2.1. Situaia dinaintea reformei

Componenta corectiv a PSC are rolul de a evita erori majore n politicile bugetare, care ar putea pune n pericol sustenabilitatea finanelor publice i ar putea constitui o ameninare potenial la adresa UEM. Acest fapt se traduce prin obligaia statelor membre de a evita deficitele publice excesive, care sunt definite n raport cu un prag

numeric de 3 % din PIB n cazul deficitului i de 60 % din PIB, sau suficient de aproape de acest nivel, n cazul datoriei. Procedura de deficit excesiv (PDE) care

7 Consiliul poate respinge recomandarea Comisiei doar cu majoritate calificat i nu ca n prezent, cnd

Consiliul aprob recomandarea Comisiei cu majoritate calificat. Aceast procedur asigur o cvasi-automat sancionare a statelor care nu ndeplinesc criteriile PSC.

5

implementeaz interdicia privind deficitele excesive prevede o succesiune de etape care, pentru rile din zona euro, include impunerea de eventuale sanciuni financiare.

Aplicarea PDE s-a fcut cu anumite deficiene. n timp ce criteriile de stabilire a deficitului i a datoriei sunt, n principiu, similare, iar un nivel ridicat al datoriei reprezint probabil o ameninare mai grav la adresa sustenabilitii finanelor publice dect deficitele mari ocazionale, procedura de deficit excesiv are ca obiect aproape n

exclusivitate pragul de 3 % din PIB, datoriile jucnd un rol marginal pn n prezent. Acest lucru se datoreaz naturii mai puin clare a pragului datoriei fa de cel al deficitului, incluznd aici ambiguitatea noiunii de ritm satisfctor de reducere a datoriei i faptul c rata datoriei este mai puternic influenat de anumite variabile care se situeaz n afara controlului guvernului, n special de inflaie. PDE este susinut, n principiu, printr-un mecanism de executare puternic, deoarece sanciunile financiare pot i trebuie s fie impuse n caz de necorectare repetat a deficitului excesiv. Aceste sanciuni intr ns n joc probabil prea trziu pentru a reprezenta un mijloc eficient de descurajare a erorilor majore n materie de politic bugetar, nu n ultimul rnd din cauza faptului c situaia financiar a rii n cauz poate s se fi deteriorat att de mult nct ameninarea unei sanciuni financiare s devin mai puin credibil, chiar n momentul n care ar trebui s devin real. n sfrit, recenta criz a subliniat faptul c, n timp ce obligaia de a corecta deficitele excesive contribuie la consolidarea ateptrilor privind meninerea solvabilitii statului, calendarul coreciei i profilul ajustrii ar trebui probabil s reflecte considerente care privesc UEM n ansamblu.

1. 2.2. Situaia dup reform

Pentru a rspunde acestor deficiene, urmtoarele reforme s-au adoptat:

Criteriul datoriei prevzut n PDE trebuie s devin operaional, n special prin adoptarea unui criteriu numeric de referin pentru a decide dac rata datoriei scade suficient nspre pragul de 60 % din PIB. Concret, o pondere a datoriei de peste 60 %

din PIB trebuie considerat a fi n suficient scdere n cazul n care ecartul fa de valoarea de referin de 60 % din PIB s-a redus n ultimii trei ani cu o rat 1/20 pe an. Nerespectarea acestui criteriu numeric de referin nu va nsemna totui, n mod necesar, c pentru ara n cauz se va declana procedura de deficit excesiv, deoarece aceast decizie trebuie s ia n considerare toi factorii relevani, n special n ceea ce privete evaluarea evoluiei datoriei, cum ar fi creterea nominal foarte sczut care poate mpiedica reducerea datoriilor, mpreun cu factorii de risc legai de structura datoriei, gradul de ndatorare al sectorului privat i datoriile implicite legate de mbtrnirea populaiei.

n conformitate cu accentul mai mare pus pe datorie, o mai mare atenie trebuie acordat factorilor relevani n caz de nerespectare a criteriului deficitului, atunci cnd datoria unei ri se situeaz sub pragul de 60 % din PIB. De abordarea mai flexibil propus cu privire la luarea n considerare a factorilor relevani n vederea stabilirii existenei unui deficit excesiv ar putea beneficia de asemenea rile care ntreprind reforme ale sistemului de pensii, dincolo de perioada de tranziie de cinci ani, prevzut n prezent. Dispoziiile speciale ale PSC referitoare la reformele sistemului de pensii n ceea ce privete criteriul deficitului sunt de asemenea extinse la criteriul datoriei, prin

6

stabilirea aceleiai perioade de tranziie de cinci ani pentru luarea n considerare a costurilor nete ale acestor reforme cu ocazia evalurii conformitii cu criteriul datoriei.

Executarea este consolidat prin introducerea unui nou set de sanciuni financiare pentru statele membre din zona euro, care vor trebui s faciliteze un sistem de executare bazat pe bugetul UE i care se vor fi implementate mult mai devreme, conform unei abordri progresive. Este avut n vedere mecanismul de vot invers, pentru impunerea noilor sanciuni pe parcursul etapelor succesive ale PDE.

Criteriile de evaluare a respectrii recomandrilor n fiecare etap, inclusiv posibilitatea de a permite o prelungire a termenelor limit pentru corectarea deficitului excesiv, sunt clarificate prin accentuarea explicit a variabilelor bugetare care pot fi considerate ca fiind sub directul control al guvernului, n special a cheltuielilor, prin analogie cu

abordarea propus pentru componenta preventiv. Dincolo de aceste condiii specifice fiecrei ri, se introduce posibilitatea de extindere a termenelor i n cazul unei crize economice generale.

1. 3. Cerinele aplicabile cadrelor bugetare naionale

Datorit caracterului specific descentralizat al elaborrii politicii bugetare n UE i necesitii generale de transpunere a normelor UE la nivel naional, s-a considerat c este indispensabil ca obiectivele cadrului de coordonare bugetar al UEM s fie reflectate n cadrele bugetare naionale. Cadrul bugetar naional este ansamblul de elemente care constituie baza guvernanei fiscale naionale, mai exact structura politicilor instituionale specifice fiecrei ri, care determin elaborarea politicii bugetare la nivel naional. Este vorba de urmtoarele elemente:

(i) Contabilitate i statistic

existena unor sisteme de conturi publice care s acopere toate sub-sectoarele guvernamentale, care s fie supuse unui control intern i audit adecvate.

publicarea n timp util i la intervale regulate a datelor fiscale pentru toate sub sectoarele guvernamentale (att cash, ct i ESA 95).

(ii) Prognoze

utilizarea scenariului cel mai probabil sau al unuia mai prudent n elaborarea planificrii fiscale.

luarea n consideraie a prognozelor COM atunci cnd se elaboreaz prognozele naionale.

publicarea prognozelor utilizate pentru programarea fiscal (inclusiv metodologii, parametri, ipoteze) i a rezultatelor auditului acestor prognoze.

(iii) Reguli fiscale

Statele membre (SM) trebuie s utilizeze reguli fiscale care s asigure conformitatea cu prevederile Tratatului n ceea ce privete politicile bugetare (n special respectarea valorilor de referin privind deficitul bugetar i datoria public i adoptarea unui orizont multi-anual de planificare fiscal, inclusiv respectare MTO).

7

este necesar ca SM s specifice scopul regulii, modalitile de monitorizare a respectrii regulilor, consecinele n cazul neconformrii, circumstanele n care regula nu este aplicabil.

aceste reguli trebuie s fie respectate n legile anuale bugetare.

(iv) Cadre bugetare pe termen mediu (CBTM)

SM trebuie s adopte un CBTM care s permit adoptarea unui orizont de planificare fiscal de cel puin 3 ani.

CBTM trebuie s includ proceduri pentru stabilirea: unor obiective bugetare multi-anuale cuprinztoare i transparente n ceea ce privete deficitul, datoria i ali indicatori fiscali; proiecii detaliate pentru fiecare element major al cheltuielilor sau veniturilor (la nivel de sub-sector guvernamental, pe anul n curs

i ulterior); o declaraie a guvernului privind prioritile guvernului pe termen mediu (n ceea ce privete cheltuielile i veniturile, la nivel de sub-sector guvernamental).

consistena bugetelor anuale cu CBTM.

(v) Transparen

integrarea tuturor operaiunilor fondurilor i organismelor extra-bugetare.

2. Supravegherea macroeconomic

Mecanismul de prevenire i corectare a dezechilibrelor macroeconomice este alctuit din dou proiecte de propuneri de regulamente. Prima propunere schieaz procedura de dezechilibru excesiv, iar cea de a doua vizeaz msurile de executare conexe.

Prima propunere de regulament prevede un cadru pentru identificarea i corectarea dezechilibrelor macroeconomice, inclusiv a problemelor legate de tendinele de deteriorare a competitivitii. Ea vine astfel n completarea procesului de supraveghere macrostructural a statelor membre prevzut de strategia Europa 2020.

Procedura de dezechilibru excesiv este un element complet nou al procesului de

supraveghere economic. Ea include o evaluare periodic a riscurilor apariiei unor dezechilibre, precum i un mecanism de alert, cuplat cu reguli concepute pentru a permite adoptarea unor msuri de corecie n cazul unor dezechilibre macroeconomice nefavorabile care depesc domeniul politicii bugetare. Procedura de dezechilibru excesiv se aplic tuturor statelor membre.

Supravegherea pornete de la un mecanism de alert care vizeaz identificarea statelor membre confruntate cu niveluri potenial problematice ale dezechilibrelor macroeconomice. Mecanismul de alert const ntr-un tablou de bord completat de o analiz critic.

Tabloul de bord va fi alctuit din mai muli indicatori pentru fiecare stat membru. Pentru fiecare indicator se vor stabili i se vor anuna pragurile de alert. Ele vor detecta att nivelurile excesiv de ridicate, ct i nivelurile excesiv de sczute ale variabilei. Pragurile trebuie privite ca valori indicative pentru exerciiul de evaluare i nu trebuie interpretate mecanic. Este necesar ca aceste praguri s fie completate de o analiz economic i de o expertiz specific fiecrei ri. Comisia va furniza un bilan aprofundat al situaiei

8

fiecrui stat membru pentru care mecanismul de alert indic posibilitatea sau riscul apariiei unor dezechilibre.

n urma acestei analize aprofundate a Comisiei sunt posibile trei concluzii:

Dac dezechilibrele macroeconomice nu sunt considerate problematice, Comisia va propune s nu se mai ia msuri suplimentare;

n cazul n care consider, dup efectuarea bilanului aprofundat, c exist dezechilibre macroeconomice (sau riscul ca acestea s apar), Comisia va recomanda Consiliului s adopte recomandrile preventive necesare pentru statele membre vizate, n conformitate cu articolul 121 alineatul (2) din tratat. n

spiritul orientrilor generale de politic economic i n funcie de natura dezechilibrului, recomandrile preventive pot viza probleme din mai multe domenii de politic;

Dac bilanul aprofundat indic dezechilibre grave sau dezechilibre care pun n pericol buna funcionare a Uniunii economice i monetare ntr-un anumit stat membru, Consiliul poate, la recomandarea Comisiei, s adopte recomandri n conformitate cu articolul 121 alineatul (4) din tratat, declarnd existena unui dezechilibru excesiv i recomandnd statului membru vizat s ntreprind aciuni de corecie pn la un anumit termen i s i prezinte msurile strategice n acest sens prin intermediul unui plan de aciuni de corecie. n funcie de natura dezechilibrului, recomandrile de politic ar putea aborda aspecte de politic bugetar, salarial, macrostructural i macroprudenial sub controlul autoritilor naionale.

Pentru statele membre din zona euro, mecanismul de executare ar putea conduce n cele

din urm la aplicarea sanciunilor descrise n regulamentul privind msurile de executare pentru corectarea dezechilibrelor macroeconomice excesive din zona euro.

De asemenea, nerespectarea suficient a recomandrilor bazate pe supravegherea dezechilibrelor poate fi considerat, la rndul su, un factor agravant la evaluarea situaiei bugetare n temeiul Pactului de stabilitate i cretere, crendu-se astfel sinergii care se consolideaz reciproc ntre diverse paliere de politic la nivelul controlului aplicrii.

Cea de a doua propunere de regulament se refer la msurile de executare pentru corectarea dezechilibrelor macroeconomice excesive. Ea nsoete regulamentul privind procedura de dezechilibru excesiv i pune accentul pe controlul aplicrii n statele membre din zona euro. Propunerea precizeaz c, n cazul n care eueaz n mod repetat n efortul de a lua msuri n urma recomandrilor privind corectarea dezechilibrelor excesive, statele membre vor fi obligate s plteasc o amend anual pn n momentul n care Consiliul stabilete c au fost ntreprinse aciunile de corecie necesare.