Wallace Procesul de guvernanta in UE

80
Capitolul 1 O privire de ansamblu Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack Cuprins Introducere UE şi predecesorii săi Câteva observaţii preliminare 3 4 5 UE în context UE—o arenă unică? 7 8 Introducere Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşte guvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atunci preşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică a statelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor de politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajul este exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile de elaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora. Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi. Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele care generează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborarea politicilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici com- parate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acest subiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şi explorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare a politicilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţi- ilor supranaţionale sunt transformate în politici comune. Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elabo- rare a politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza cărora acesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective. De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate din literatura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studierea formulării politicilor în diverse sectoare. Partea a Ii-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domenii în care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de

Transcript of Wallace Procesul de guvernanta in UE

Page 1: Wallace Procesul de guvernanta in UE

Capitolul 1

O privire de ansambluHelen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack

Cuprins

Introducere

UE şi predecesorii săi

Câteva observaţii preliminare

3

4

5

UE în context

UE—o arenă unică?

7

8

Introducere

Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşteguvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atuncipreşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică astatelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilorde politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajuleste exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile deelaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora.Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi.

Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele caregenerează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborareapoliticilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici com-parate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acestsubiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şiexplorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare apoliticilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţi-ilor supranaţionale sunt transformate în politici comune.

Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elabo-rare a politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza căroraacesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective.De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate dinliteratura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studiereaformulării politicilor în diverse sectoare.

Partea a Ii-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domeniiîn care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de

Page 2: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

regimuri mai vechi sau mai recente, politici complexe de ansamblu şi preocupări sectoriale speci-fice, precum şi politici mai mult sau mai puţin structurate în mod oficial. în această ediţie apare unstudiu de caz nou, referitor la politica în domeniul ocupării forţei de muncă (în capitolul 11). Studi-ile de caz preluate din ediţiile anterioare au fost revizuite extensiv pentru a ilustra fie dimensiunilediferite ale domeniului acestora, fie schimbările majore care au avut loc în ultimii ani.

Partea a IlI-a oferă anumite concluzii referitoare la caracterul procesului şi direcţiile în careevoluează acesta. în acelaşi capitol prezentăm câteva observaţii preliminare cu privire la naturaUE şi la provocarea ridicată de înţelegerea formulării politicilor în acest sistem politic aflat înevoluţie continuă.

UE şi predecesorii săi

Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat în general termenul UniuneaEuropeană (UE). UE este constituită din cele trei Comunităţi iniţial separate, fiecare cucompetenţe, caracteristici şi domenii de activitate diferite, suplimentate de alţi "piloni" de coope-rare organizată. Aceste elemente variate ale UE sunt următoarele (de menţionat că datele tratatelorsunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificării): . . .

D Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), înfiinţată în 1951 prin Tratatul dela Paris;

a Comunitatea Economică Europeană (CEE), înfiinţată în 1957 prin Tratatul de la Roma;

• Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), înfiinţată tot în 1957 prin alt Tratat dela Roma;

a împreună, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea Europeană (CE), iar însens mai larg ca "primul pilon", după ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea Euro-peană (TUE) din 1992 a introdus termenul UE;

D Al "doilea pilon", urmărind dezvoltarea politicii externe şi de securitate comune (PESC),recunoscut în Actul Unic European (AUE) din 1986 şi oficializat în TUE;

• Al "treilea pilon", urmărind dezvoltarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne( JAI), instituit tot prin TUE în 1992;

• Mai ales dispoziţiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care aîncorporat şi tratatele Schengen;

• Ulterior, tot în 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunităţii Europene (TCE), carea renumerotat în mod derutant numeroase dispoziţii ale tratatului (în prezentul volum indicămambele numerotări pentru dispoziţiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schim-bat anumite reguli, dar nu şi arhitectura generală a UE; şi

• Iniţiativele de reformă din 2002-4, întemeiate pe lucrările Convenţiei privind viitorulEuropei, care au condus la Tratatul Constituţional, semnat la Roma în octombrie 2004 şisupus după aceea proceselor de ratificare în toate cele 25 de state membre şi, inter alia, des-tinat să simplifice tratatele şi să unească pilonii într-un cadru comun.

Page 3: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O PRIVIRE DE ANSAMBLU

Numărul membrilor UE a crescut de la şase ţări în 1951 la 15 în 1995 şi la 25 în mai 2004, cu alteextinderi în perspectivă, după cum urmează:

1951 Belgia, Franţa, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda

1973 + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie

1981 + Grecia

1986 + Portugalia, Spania

1995 + Austria, Finlanda, Suedia

2004 + Cipru, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,Slovenia, Ungaria

Printre candidaţii actuali se numără: Bulgaria, Croaţia, Macedonia, România şi Turcia, cu alte stateîn aşteptare (vezi capitolul 16).

Câteva observaţii preliminare

Patru elemente trebuie clarificate încă de la începutul acestei lucrări. în primul rând, procesul deelaborare a politicilor UE se bazează pe experienţa vest-europeană. Până în 2004, statele membreale UE şi ale diverşilor precursori ai acesteia erau ţări vest-europene cu economii de piaţă şiregimuri politice liberal-democratice, chiar dacă unele dintre acestea, în special Grecia, Portugaliaşi Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE în anii '80, iar din 1991, Ger-mania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrată Germană sub un regim comu-nist. Nu afirmăm că aceste ţări aparţineau în totalitatea lor unui model politic şi economic precis,dar totuşi aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare apoliticilor UE. Totuşi, în prezent UE s-a extins către est, incluzând deja opt ţări din Europa Cen-trală şi de Est, cu moşteniri foarte diferite. O întrebare importantă ce decurge este în ce măsurăcorespondenţa dintre caracteristicile ţărilor membre şi procesul european va fi durabilă într-o Uni-une mai mare şi mai diversă.

Un al doilea element preliminar este că experienţa vest-europeană, în care îşi are originea UE,are drept caracteristică esenţială un consistent multilateralism. UE reprezintă o formă foarteintensă de multilateralism, însă Europa Occidentală era o regiune cu o predispoziţie evidentă deangajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat în parte de trăsăturiistorice şi geografice specifice, dar pare să aibă de-a face şi cu o cultură politică ce a investit încooperarea instituţional izată cu vecinii şi partenerii, cel puţin în perioada postbelică. Acesta este înparte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaţionale a devenit mai structurată şi maiconcertată decât în cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explică în parteceva din nervozitatea legată de absorbirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est, care nu au trecutprin aceeaşi experienţă.

în al treilea rând, de la înfiinţarea sa, UE a fost activă într-o gamă destul de largă de politici,extinzându-şi în timp domeniul său de influenţă. Cele mai multe regimuri internaţionale sautransnaţionale sunt mai degrabă unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum estecă această gamă de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor,după cum arată studiile de caz. Mai mult, aceleaşi instituţii UE şi aceiaşi factori de decizie naţio-nali au caracteristici şi comportamente diferite şi produc rezultate diferite, în funcţie de tipul de

Page 4: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

politică în cauză şi de perioadă. Astfel, după cum vom vedea, nu există o singură modalitate, uni-versal valabilă, de a captura esenţa elaborării politicilor la nivel european. Toate generalizările tre-buie nuanţate, deşi, după cum vom vedea în capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principaleale procesului de elaborare a politicilor.

în al patrulea rând, prezentul volum este tipărit în momentul în care au loc importante schimbărisistemice la nivelul UE. UE va fi schimbată de extinderea către est, o dimensiune pe care ne-amstrăduit s-o luăm în considerare pe tot cuprinsul cărţii. Rămâne de văzut când şi dacă noul TratatConstituţional va fi ratificat şi ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE.Totuşi, există şi alţi factori majori de schimbare. Evidenţiem trei dintre aceştia: eforturile de adinamiza economia europeană, atât prin uniunea economică şi monetară (UEM) (capitolul 6), cât şiprin obiectivul reformei economice în cadrul Strategiei Lisabona (parţial acoperită în capitolul 11);încorporarea politicilor de securitate internă şi imigrare, prin "spaţiul de libertate, securitate şijustiţie" (capitolul 18); şi actualele evoluţii în direcţia consolidării politicii externe europene şi aautonomiei în apărare (capitolul 17). După cum va deveni clar, atât din descrierile individuale aleacestor subiecte, cât şi din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamentală a naturiiprocesului de elaborare a politicilor UE.

Tiparele de elaborare a politicilor UE în aceste trei domenii au o caracteristică notabilă: fiecareeste construit în mare măsură în afara cadrului comunitar clasic. Unele instituţii UE, cel puţin pânăacum, au rămas la periferia evoluţiilor principale. în special Comisia, Curtea Europeană de Justiţie(CEJ) şi Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, în timp ce dinamica principală s-a con-cretizat în interacţiunile intense dintre factorii de decizie naţionali, atât cu noile agenţii, precumBanca Centrală Europeană (BCE) sau Europol, cât şi cu noile forumuri consultative, în specialpentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiţiile făcute în noile aranjamente instituţionale înfiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalismstructurat, nu în vederea incorporării lor în procedurile comunitare tradiţionale (comunitarizare).Studiile de caz sugerează că acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etapă în tranziţia de la politi-cile naţionale la "comunitarizare". Oricât ar fi de tentant să interpretăm aceasta ca un triumf al"interguvernamentalismului" (un proces în care predomină statele tradiţionale) asupra"supranaţionalismului" (un proces în care noile instituţii europene beneficiază de autonomie şiautoritate politică), vom argumenta că în prezent apar noi modalităţi transnaţionale de elaborare apoliticilor UE.

De aceea, capitolul 2 prezintă o abordare largă şi eclectică în identificarea unei game în moddeliberat extinse de teorii şi concepte cu care se examinează şi se explică elaborarea politicilor UE.Credem că trebuie evitate dihotomiile prea stricte între supranaţionalism, pe de o parte, şi intergu-vernamentalism, pe de altă parte, ori între modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte,şi relaţiile internaţionale, pe de altă parte. în schimb, studiem o varietate de abordări, bazându-nepe diverse tradiţii teoretice, atât ale politicii comparate, cât şi ale relaţiilor internaţionale, pentru a"generaliza" în mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE deprocese interne şi internaţionale comparabile, în special în regimuri politice multistratificate. Deasemenea, subliniem faptul că elaborarea politicilor şi guvernanta în societăţile contemporane sesupun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificări din cadrul UE nu suntfenomene unice.

Page 5: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O PRIVIRE DE ANSAMBLU

wmmmmsmmmaM

UE în context

Cele mai multe studii asupra UE se concentrează să descrie ceea ce se întâmplă în şi prin instituţi-ile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg şi Strasburg: Comisia Europeană, Con-siliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ).Cei nefamiliarizaţi cu subiectul ar trebui să ţină seama de existenţa unei organizaţii complet sepa-rate, şi anume Consiliul Europei, creat în 1949, cu sediul la Strasburg, iniţial numai cu membrivest-europeni, dar în prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structurăinterguvernamentală clasică, cu excepţia Curţii Europene a Drepturilor Omului, care este maidegrabă autonomă. Totuşi, nu ar trebui să privim instituţiile UE ca existând într-un vid. Cei maimulţi dintre factorii decizionali care creează şi aplică normele şi legislaţia UE provin chiar dinstatele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activităţii acestora are loc în calitate de factoridecizionali naţionali, pentru care dimensiunea europeană este o prelungire a arenei politice, nu oactivitate separată. într-adevăr, o mare parte a politicii UE este pregătită şi realizată de factori dedecizie şi agenţi naţionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. în schimb, aceştia iau în con-siderare modul în care regimurile UE le pot uşura sau îngreuna activităţile obişnuite, aplicândrezultatele acordurilor realizate la nivelul UE în activitatea lor zilnică. Dacă am putea calculaproporţiile, am putea constata că în practică circa 80% din această activitate zilnică normală esteghidată de preocupări şi constrângeri de natură internă. Aceeaşi observaţie este în general valabilăşi în ceea ce priveşte grupurile sociale şi economice sau reprezentanţii politici care încearcă săinfluenţeze dezvoltarea şi conţinutul politicilor UE.

Poate părea imposibil ca 80 de procente din legislaţia socio-economică a statelor membre să fiemodelată de UE, iar în acelaşi timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naţionali sădecurgă din preocupări interne. Totuşi, ceea ce deosebeşte UE ca arenă politică este exact amalga-mul dintre aceste două niveluri de guvernare. Cererile de politică şi capacităţile politice definite lanivelul statelor sunt aşezate într-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele maimulte dintre acestea fiind apoi aplicate în aceste state. Mai mult, după cum vom vedea din câtevastudii de caz incluse în acest volum, funcţionarea acestor regimuri europene variază substanţial de laun stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultatediferenţiate şi variaţii semnificative între diversele ţări. De aceea, este la fel de important să înţelegematât contextul instituţional naţional, cât şi instituţiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofundaansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999).

Totuşi, această imagine pe două niveluri nu ia în considerare toate aspectele. în toate statelemembre UE există niveluri de guvernare subnaţională, respectiv autorităţile locale sau regionale,ale căror responsabilităţi sunt modelate în mod variat de către regimurile UE. Multe dintre acesteautorităţi locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituţiile UE, iar în unele ţări celedintâi pot fi autorităţile cheie în ceea ce priveşte punerea în aplicare a anumitor politici şi normeUE. în plus, procesele naţionale de elaborare a politicilor în Europa depind din ce în ce mai mult dealte tipuri de agenţii şi instituţii, care se află la intersecţia dintre sferele publică şi privată, şi care, deasemenea, variază mult de la o ţară la alta. O trăsătură notabilă a Europei Occidentale din ultimuldeceniu, în prezent replicată în Europa Centrală şi de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcţiide politică publică în afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales în domeniul regle-mentării, poate cel mai întins domeniu de activitate al UE. Trecerea către agenţii mai autonome sausemiautonome, ori către forme de "autoreglementare" reprezintă o distanţare faţă de versiuneatradiţională a unui guvern puternic în direcţia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul

Page 6: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK

de elaborare a politicilor UE este să adauge un alt strat, transformând coordonarea inter-agenţiiîntr-una din trăsăturile sale cheie, după cum vom vedea în diverse studii de caz.

însă nici această imagine multidimensională nu este suficientă pentru a descrie întregul peisaj.Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statulnaţional. în multe domenii de politică publică, inclusiv cele în care este activă UE, există consultărişi regimuri transnaţionale mai largi. Acestea variază în mare măsură în ceea ce priveşte soliditateaşi intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se întinde de lanivelul naţional, prin cel european, până la nivelul global. Mulţi factori decizionali sunt activi latoate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor constă în a alege între aceste niveluri sau în alocareasegmentelor unui anumit domeniu către diverse niveluri. Câteva dintre studiile noastre de caz ilus-trează acest fenomen şi subliniază pregnanţa în creştere a acestuia. O întrebare importantă estedacă instituţiile UE reprezintă principalul element prin care se fac conexiunile între nivelulnaţional şi cel global.

încă un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UEpornesc de la tratatele UE, cu competenţele alocate în mod explicit UE, considerând apoi extin-derea acestor competenţe ori refuzul de a extinde aceste competenţe decizionale. Aceste descrieripun UE în centrul imaginii şi tind să o transforme în punctul nodal al formulării politicilor. Alteregimuri politice transnaţionale europene - acestea fiind numeroase - tind să fie văzute ca soluţiiimperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politică. Prezentul volum contestă această percepţie.Dimpotrivă, argumentăm că UE este doar una dintre arenele, chiar dacă de departe cea mai pene-trantă, în care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie să comparăm şi să contrastăm UEcu alte regimuri politice, atât cele foarte structurate (precum Organizaţia Tratatului Atlanticului deNord (NATO) pentru apărare), cât şi cele relativ neoficiale (precum cele care în trecut au permisdezvoltarea cooperării transfrontaliere între forţele naţionale de poliţie). Apoi putem nuanţamotivele pentru care procesul UE este atât de important în anumite domenii, dar nu şi în altele, lafel cum putem examina modul în care experienţele altor tipuri de regimuri politice europene arputea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE.

Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Acesteperspective diferite pot fi necesare în funcţie de diviziunea puterilor şi a influenţelor între acesteniveluri şi arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguranţă, va trebui să ne focalizăm pe ceeace se întâmplă în şi prin instituţiile UE. Dar avem nevoie şi de o vedere periferică, pentru a analizaprocesele de la nivelul ţărilor (atât procesele naţionale, cât şi cele subnaţionale), nivelul global,precum şi cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie să fim conştienţi de faptul că acti-vităţile de elaborare a politicilor se deplasează între acestea în mod fluid şi dinamic.

UE—o arenă unică?

După cum am menţionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE seconcentrează pe instituţiile proprii UE. Principalele trăsături ale acestora sunt descrise în capitolul3, iar rolurile jucate de către acestea în procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o temărecurentă în prezentul volum. Vom analiza trăsăturile generale prezente în cele mai multe domeniiale politicilor UE, precum şi caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimenteşi perioade.

Dar în ce măsură trăsăturile specifice ale sistemului instituţional al UE produc un proces distinctde elaborare a politicilor UE? în mod obişnuit, comentatorii UE au subliniat trăsăturile sale dis-tinctive şi au argumentat deseori că acestea duc la un tip specific de politică. La lectura capitolelorulterioare trebuie reţinută problema validităţii acestei ipoteze. Pentru a elabora un răspuns, este

Page 7: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O PRIVIRE DE ANSAMBLU

necesar să se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate în mod legitimcu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveţia, încea mai mare parte cu caracter de confederaţie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgiasau Germania. Alţii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, în special cele care se foca-lizează pe economie, precum Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), oridiversele uniuni vamale şi zone de liber schimb din restul lumii. în funcţie de obiectul comparaţiei,pentru evaluarea instituţiilor UE şi a performanţelor acestora vor fi utile diferite "repere".

După cum vom vedea în capitolul 2, această chestiune a reprezentat una din cele mai importantesurse de controversă între analiştii politici ai UE. De o parte se află cei care văd UE ca un exemplu,eventual foarte evoluat, de organizaţie transnaţională sau internaţională. De altă parte sunt cei careconsideră UE o comunitate politică în devenire, în acest sens similară unui stat. Analizele insti-tuţiilor UE efectuate de aceste două tabere diferă substanţial. Un al treilea grup consideră că poli -tea europeană contemporană se schimbă oricum, formele tradiţionale de politică şi guvernaremodificându-se într-un mod destul de radical. Se argumentează că, în final, ar fi mai legitim să sevorbească de "guvernantă", şi nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a apărut în urmaunei reconfigurări a modelului de guvernantă europeană, cu o evoluţie a aranjamentelor insti-tuţionale şi a proceselor asociate, care au caracteristici noi şi interesante.

La început, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup decât de primele două. Totuşi,capitolele ulterioare vor dezvălui anumite domenii în care UE are competenţe la fel de întinse cacele asociate în mod normal guvernantei naţionale, în timp ce alte capitole vor descrie regimurieuropene mult mai lejere şi mai fragile. Tiparele instituţionale variază între aceste două tipuri decazuri. Capitolul 3 oferă o descriere anatomică a instituţiilor, împreună cu o caracterizare deansamblu a cinci modalităţi principale de elaborare a politicilor UE, care variază în funcţie dedomeniu şi de perioadă. Studiile de caz ulterioare identifică numeroase variaţii ale tiparelor insti-tuţionale ce pot fi observate în anumite domenii, împreună cu trăsăturile organice ale proceselorinstituţionale. Aceste variaţii îngreunează caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,acesta din urmă devenind subiectul unor vii controverse atât între practicieni, cât şi între analişti.

Oricât s-ar argumenta specificitatea şi caracterul aparte al instituţiilor UE, nu ar trebui să uitămcă, în cea mai mare parte, oamenii, grupurile şi organizaţiile active în aceste instituţii îşi desfăşoarăactivitatea "normală" de a urmări nişte rezultate politice. Nu este necesar să presupunem că acti -vităţile lor au alte scopuri, doar pentru că arena instituţională este diferită de celelalte în care suntimplicaţi. Politica UE este pur şi simplu o politică normală, orice s-ar considera a fi trăsăturile nor-male ale politicii interne, şi prin extensiune, ale formulării politicilor în ţările europene. Totuşi, tre-buie să fim atenţi la diferenţele de comportament, oportunităţi şi constrângeri care decurg dinimplicarea într-un proces multi-nivel şi multistratificat. în jurul acestor caracteristici ale UE au loccele mai importante dezbateri analitice, asupra cărora ne vom apleca în capitolul 2.

Page 8: Wallace Procesul de guvernanta in UE

Capitolul 2

Elaborarea politicilor UEteoretizăriMarkA. Pollack

Cuprins

Introducere 14Teorii cu privire la integrarea europeană 15

Neofuncţionalismul 15Interguvernamentalismul 17Interguvernamentalismul liberal 17"Noile instituţionalisme" înteoria alegerii raţionale 19Constructivismul şi remodelarea identităţilorşi preferinţelor europene 21Teorii cu privire la integrare în prezent 24

Elaborarea politicilor UE în perspectivăcomparată 25

Separarea orizontală a puterilor:UE ca sistem federal 27Separarea verticală a puterilor 29

Politica legislativă: cătrebicameralism 29

Politica executivă: delegare şiputere discreţionară 31Politica judiciară şi CEJ 33

Către o ştiinţă normală? 33

Perspectiva guvernantei:UE ca regim politic 34

Guvernare fără guvern 35Guvernantă multistratificată şireţele UE de elaborare a politicilor 37Globalizare, europenizare şi chestiunealegitimităţii democratice 38Argument, persuasiune şi"orientare deliberativă" 40Guvernantă legitimă? 42

Concluzii 42

Rezumat

Cunoştinţele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate înmare parte de limbajul teoretic, astfel că înţelegerea principalelor teorii referitoare la UEeste un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate şiexplorate trei curente sau grupări principale de teorii. Mai întâi, examinăm diversele teoriiale integrării europene care iniţial au contrastat modelele neofuncţionaliste de integrare

13

Page 9: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continuă dominare aguvernelor naţionale; ulterior, această dezbatere a fost în mare parte înlocuită de o adoua dezbatere, între teoreticienii alegerii raţionale şi analizele constructiviste. în aldoilea rând, vom analiza numărul în creştere de studii care abordează UE din perspectivapoliticii comparate şi a politicilor publice comparate, concentrându-se pe aspectele fede-rale sau cvasifederale ale UE şi pe politica legislativă, executivă şi judiciară a Uniunii. înal treilea rând, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicată UE, care o descrie peaceasta din urmă ca pe un experiment de guvernantă non-ierarhică, public-privată şideliberativă, şi care se concentrează în mare parte pe aspectele normative ale legitimităţiidemocratice a UE. împreună, aceste teorii pun întrebări importante şi oferă ipotezedistincte cu privire la actorii cheie şi procesele dominante în elaborarea politicilor UE.

Introducere

Acest capitol schiţează fundamentele teoretice ale cărţii, prin trecerea în revistă a teoriilor privindintegrarea europeană, politica comparată şi guvernanta, prezentând în mod clar concepteleanalitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu încearcă să elaboreze o unică teorie caresă explice integrarea europeană, sau chiar şi numai procesul de elaborare a politicilor în cadrul UE,aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. într-adevăr, o temă constantă a acesteicărţi, de la prima sa ediţie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesivă cu privire la proce-sul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se în schimb ideea că modalităţile de elaborare apoliticilor pot diferi considerabil şi sistematic în funcţie de domeniu. Totuşi, teoriile cu privire laintegrarea europeană şi elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analiticepentru descrierea şi explicarea diversităţii în elaborarea politicilor UE, atât în funcţie de domeniu,cât şi de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului şi categoriilor analitice utilizate în capitoleleurmătoare.

Capitolul este împărţit în patru secţiuni. Prima secţiune oferă o scurtă prezentare a celor maiinfluente teorii despre integrarea europeană, respectiv neofuncţionalismul, interguvernamentalis-mul, instituţionalismul şi constructivismul, acordând o atenţie specială implicaţiilor fiecărei teoriiîn ceea ce priveşte elaborarea politicilor UE. A doua secţiune depăşeşte literatura despre integrare,utilizând un set de categorii analitice folosite în cadrul teoriilor raţionaliste elaborate în contextulpoliticii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanţilor, proceselor şi politi-cilor pe care le observăm în UE. Astfel, acordăm o atenţie specială conceptului de UE privit ca sis-tem politic, caracterizat de o separare orizontală şi verticală a puterilor, care, în opinia noastră, areanumite implicaţii pentru natura elaborării politicilor şi pentru actorii cheie din aceste proceseeuropene. A treia secţiune examinează elaborarea recentă a unei "perspective de guvernantă"asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercore-late, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reţea" al elaborării politicilor UE, apariţia unei"guvernante multistratificate" implicând actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali, con-testarea capacităţii de guvernantă a guvernelor naţionale şi a capacităţii de guvernantă şi legiti-mităţii limitate aUE, precumşi perspectiva "supranaţionalismului deliberativ" ca răspuns parţial lachestiunea legitimităţii democratice dincolo de limitele statului naţional. A patra secţiune încheiecapitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor

14

Page 10: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

europene, precum şi cu chestiunile pe care le ridică în studiul elaborării politicilor în UniuneaEuropeană.

Teorii cu privire la integrarea europeană

Timp de mulţi ani, studiul academic al Comunităţilor Europene (CE), conform denumirii deatunci, era practic sinonim cu studiul integrării europene. Realizările iniţial modeste şi în mareparte tehnocratice ale CE păreau mai puţin semnificative decât potenţialul pe care-1 reprezentaupentru integrarea treptată a ţărilor Europei Occidentale într-un un regim politic supranaţional.Atunci când procesul integrării avansa în mod satisfăcător, precum în anii '50 şi '60, neofuncţiona-liştii şi alţi teoreticieni încercau să explice procesul prin care integrarea europeană trecea de la încer-cări sectoriale modeste la ceva mai mare şi mai ambiţios. Când lucrurile păreau să meargă prost,din anii '60 până la începutul anilor '80, interguvernamentaliştii şi alţii încercau să explice de ceprocesul integrării nu avansa atât de rapid pe cât speraseră fondatorii săi. Deşi existau deosebiriîntre teorii, putem afirma cu certitudine că literatura iniţială asupra CE a încercat să explice proce-sul integrării europene (nu, de exemplu, al elaborării politicilor) şi pentru aceasta s-a bazat în ceamai mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaţiilor internaţionale.

în prima ediţia a acestui volum, Carole Webb (1977) a rezumat dezbaterea dintre şcolile degândire pe atunci dominante în domeniul integrării europene, neofuncţionalismul şi interguverna-mentalismul, preluând din fiecare abordare un set de implicaţii şi ipoteze cu privire la natura pro-cesului de elaborare a politicilor CE. în mod similar, aici analizăm neofuncţionalismul şi opiniilecorespunzătoare cu privire la procesul de elaborare a politicilor UE, iar apoi răspunsul interguver-namentalist, precum şi versiunea sa actualizată, "interguvernamentalismul liberal" al lui AndrewMoravcsik, din anii '90. în plus, examinăm teoriile mai recente despre integrare—instituţionalis-mul şi constructivismul—care oferă imagini foarte diferite ale procesului de integrare şi au impli-caţii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

Neofuncţionalismul

în 1958, imediat după instituirea CEE şi a Euratom, Ernst Haas şi-a publicat celebra sa lucrare TheUniting of Europe, lansând o teorie "neofuncfionalistă" a integrării regionale. După cum au deta-liat ulterior Haas şi alţi cercetători (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg şi Scheingold1970), neofuncţionalismul propunea un proces de "difuzare funcţională", în care decizia iniţială aguvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, cărbunele şi oţelul, sub autoritatea unorinstituţii centrale creează presiuni pentru extinderea autorităţii instituţiilor în domenii învecinate,precum rata de schimb, impozitarea şi salariile. Astfel, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sec-torială va produce consecinţa neintenţionată şi neprevăzută a promovării integrării în alte domenii.

George (1991) identifică o a doua modalitate a procesului de difuzare, numită de el "difuzarepolitică", în care atât actorii supranaţionali (precum Comisia), cât şi cei subnaţionali (grupurile deinteres sau de altă natură din statele membre) creează presiuni suplimentare în direcţia integrării.Haas a sugerat că, la nivel subnaţional, grupurile de interese care funcţionează într-un sector inte-grat trebuie să interacfioneze cu organizaţia internaţională însărcinată cu gestionarea sectorului lor.în timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrării, transferându-şi astfel cererile, aşteptările

15

Page 11: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

şi chiar loialităţile de la guvernele naţionale către un nou centru, devenind astfel o forţă importantăacţionând în direcţia integrării. Mai mult, la nivel supranaţional, organisme precum Comisia vorîncuraja acest transfer de loialităţi, promovând politici europene şi negociind aranjamente întrestatele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acesteidifuzări sectoriale şi politice, afirmau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială se va autosusţine,ducând la crearea unei noi entităţi politice cu centrul la Bruxelles.

Pentru scopul urmărit de această carte, cea mai importantă contribuţie a neofuncţionaliştilor lastudiul elaborării politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare apoliticilor. După cum a arătat Webb, această metodă comunitară ideală se baza în mare parte peobservarea câtorva sectoare specifice (politica agricolă comună (PAC), vezi capitolul 7, şi uniuneavamală, vezi capitolele 4 şi 15) în perioada anilor de formare ai Comunităţii, şi prezenta o imaginedistinctă a elaborării politicilor CE ca un proces condus de o Comisie întreprinzătoare şi caracte-rizat de o deliberare supranaţională între reprezentanţii din Consiliu ai statelor membre. în aceastăperspectivă, metoda comunitară nu era doar un ansamblu juridic de instituţii de elaborare a politi-cilor, ci şi un "cod procedural" condiţionând aşteptările şi comportamentul participanţilor la pro-ces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniţiale, continua Webb (1977:13-14), erauurmătoarele patru:

1. Guvernele acceptă Comisia ca partener de negociere şi se aşteaptă ca aceasta să joace un rolactiv în construirea unui consens asupra politicilor.

2. Guvernele se angajează reciproc să acţioneze în vederea soluţionării problemelor şi în acestsens negociază în vederea adoptării unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind maipuţin importantă decât atingerea acestui obiectiv.

3. Guvernele, Comisia şi alţi participanţi la proces au un comportament receptiv, nu fac cereriinacceptabile, şi sunt dispuşi să accepte sacrificii pe termen scurt în schimbul unor câştiguripe termen lung.

4. Unanimitatea reprezintă regula, făcând necesară continuarea negocierilor până la depăşireatuturor obiecţiilor sau până la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin câştigurileobţinute în altul. Problemele nu sunt văzute separat, ci într-un proces decizional continuu,astfel încât devin posibile concesiile şi compensaţiile indirecte.

Această metodă comunitară, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE în perioada1958-1963, cei şase membri fondatori reunindu-se împreună cu Comisia pentru a pune în practicăelementele esenţiale ale uniunii vamale a CEE şi ale PAC. Totuşi, în 1965, Charles de Gaulle,p reş e-dintele francez, a declanşat aşa-numita "criză de la Luxemburg", insistând asupra importanţeisuveranităţii naţionale şi încălcând astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE,care urma să treacă în mare parte către votul prin majoritate calificată (VMC) în 1966, a continuatsă ia defacto cele mai multe decizii în unanimitate, Comisia a ieşit slăbită din confruntarea cu deGaulle, iar statul naţional părea să se afirme din nou. Mai mult, aceste tendinţe au fost consolidatede evoluţiile din anii '70, când recesiunea economică a dus la apariţia unor noi bariere netarifare încalea comerţului dintre statele membre CE şi când aspectele interguvernamentale ale Comunităţiiau fost întărite prin crearea în 1974 a Consiliului European, o reuniune periodică a şefilor de stat şide guvern ai UE. în plus, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), un organism intergu-vernamental format din reprezentanţi ai statelor membre, a evoluat într-un organism decizional deo importanţă crucială pentru pregătirea legislaţiei ce urma a fi adoptată de Consiliul de Miniştri.De asemenea, studiile empirice au revelat importanţa instituţiilor naţionale cu funcţii de "interme-diar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea

16

Page 12: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

sistemului monetar european (SME) în 1978 (vezi capitolul 6), au fost realizate în afara structuriiTratatului CEE, fără vreun aport oficial din partea Comisiei sau a altor instituţii supranaţionaleale CE.

Interguvernamentalismul

Reflectând aceste evoluţii, o nouă şcoală "interguvernamentalistă" şi-a făcut apariţia în domeniulteoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit căreiastatul naţional, departe de a fi depăşit, se dovedise a fi "încăpăţânat" să reziste. în mod evidentîncepând cu de Gaulle, dar şi ulterior, odată cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Bri-tanie, Irlanda şi Danemarca, în 1973, guvernele statelor membre au lăsat să se înţeleagă faptul căse vor opune unui transfer treptat al suveranităţii către Comunitate şi că procesul decizional al CEva reflecta în continuare primatul statului naţional. în aceste împrejurări, Haas (1976) însuşi aanunţat "desuetudinea teoriei integrării regionale", în timp ce alţi cercetători, precum Paul Taylor(1983) şi William Wallace (1982), argumentau că neofuncţionaliştii subestimaseră resursele statu-lui naţional. în acelaşi timp, cercetările istorice ale lui Alan Milward şi ale altora (Milward 2000;Milward şi Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform căreia guvernele statelor membre ale UE,iar nu organizaţiile supranaţionale, au jucat rolul central în evoluţia istorică a UE, şi că acestea eraîntărite, nu slăbite, de procesul integrării.

în contrast cu neofuncţionaliştii, imaginea interguvernamentalistă sugera că "tehnicile denegociere şi de construire a consensului care au apărut în Comunităţi sunt simple rafinări ale diplo-maţiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). într-adevăr, primele ediţii ale acestui volum găseauprobe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominantă de elaborare a politi-cilor în numeroase domenii (deşi nu în toate).

Interguvernamentalismul liberal

Perioada de la jumătatea anilor '60 până la jumătatea anilor '80 a fost caracterizată drept "eraapatiei", atât în ceea ce priveşte procesul de integrare, cât şi cercetările asupra UE (Keeler 2004;Jupille 2005). în timp ce un grup de cercetători dedicaţi din domeniu a continuat în aceastăperioadă să avanseze în studierea empirică a UE, multe dintre aceste lucrări evitau teoriile com-plexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificări limbajul teoretic al dezbateriidintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti. Odată cu "relansarea" procesului de integrare lajumătatea anilor '80, totuşi, cercetările asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretică s-a înviorat,în timp ce o parte a cercetărilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amode-lelelor neofuncţionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman şi Sandholtz 1989),Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes că şi aceşti paşi înainte puteau fi expli-caţi de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea şi preferinţele statelor membreale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model în treietape, ce combină: (1) o teorie liberală asupra formării preferinţelor naţionale cu (2) un modelinterguvernamental de negociere la nivelul UE şi (3) o perspectivă a alegerii instituţionale sublini-ind rolul instituţiilor internaţionale în furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernelestatelor membre. în prima etapă, cea liberală, a modelului, şefii de guvern naţionali agregă intere-sele alegătorilor interni, precum şi propriile interese, şi-şi articulează preferinţele naţionale faţă deUE. Astfel, preferinţele naţionale sunt complexe, reflectând economia, partidele şi instituţiile dis-tincte ale fiecărui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin partici-parea la UE, după cum au susţinut unii neofuncţionalişti. ,:

17

Page 13: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

în a doua etapă, cea interguvernamentală, guvernele naţionale îşi pun preferinţele pe masa denegociere la Bruxelles, unde acordurile reflectă puterea relativă a fiecărui stat membru, şi unde orga-nizaţiile supranaţionale, precum Comisia, exercită prea puţină influenţă asupra rezultatelor. Spredeosebire de neofuncţionalişti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale şi de intermediereale Comisiei şi pe îmbunătăţirea nivelului de interes comun între statele membre din cadrul Con-siliului, Moravcsik şi alţi interguvernamentalişti subliniau negocierea dură dintre statele membreşi importanţa puterii de negociere, a pachetelor de acorduri şi a "compensaţiilor" ca determinanţi ainegocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE.

în al treilea rând, Moravcsik prezintă o teorie a alegerii raţionale aplicată alegerii instituţionale,argumentând că statele membre adoptă anumite instituţii UE — precum "punerea în comun" asuveranităţii prin VMC sau delegarea suveranităţii către actori supranaţionali precum Comisia şiCurtea— pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din această perspectivă, statelesuverane care intenţionează să coopereze se confruntă permanent cu o puternică tentaţie de a trişasau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea în comun prin, şi delegarea suveranităţiicătre organizaţii internaţionale, argumentează el, permite statelor să se angajeze în mod credibilfaţă de promisiunile făcute reciproc, prin monitorizarea respectării de către state a acordurilorinternaţionale şi clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaţionale, precum cele de insti-tuire a CE/UE.

în termeni empirici, Moravcsik argumentează că acordurile interguvernamentale istorice aleUE, precum Tratatele de la Roma din 1957 şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992,nu au fost determinate în primul rând de antreprenori supranaţionali, efecte neprevăzute de difuzareale integrării realizate anterior sau coaliţii transnaţionale ale grupurilor de interese, ci mai degrabăde un proces treptat de convergenţă a preferinţelor între cele mai puternice state membre, care apoiau realizat acorduri preliminare între ele, oferind compensaţii statelor membre mai mici, şidelegând puteri strict limitate organizaţiilor supranaţionale, care au rămas servitori mai mult saumai puţin obedienţi ai statelor membre.

Deasupra celor trei etape ale acestui model se găseşte un "cadru raţionalist" de cooperare inter-naţională. Se presupune că actorii relevanţi au preferinţe fixe (pentru avere, putere etc.) şi acţioneazăsistematic pentru atingerea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor impuse de instituţiile prinintermediul cărora acţionează. După cum subliniază Moravcsik (1998: 19-20):

Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze carene permit să dezagregăm un fenomen pe care încercăm să-1 explicam —în acest caz, rundele succesive denegocieri internaţionale — prin elemente, fiecare dintre acestea putând fi tratat separat. Pentru a explica fiecareelement sunt utilizate teorii mai detaliate — desigur, fiecare respectă ipotezele cadrului raţionalist general. Ele-mentele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaţie multicauzală a unui rezultat complex, precum un acordmultilateral major (subliniere în original).

în cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principală cuprivire la integrarea europeană, şi totuşi ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul întrebăriide către cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale provenind din două direcţii. Un primgrup de cercetători, reuniţi sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raţionale şi a instituţiona-lismului istoric, a acceptat ipotezele raţionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplude negociere interguvernamentală, din care lipseau instituţiile, ca pe o descriere exactă a procesu-lui UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua şcoală de gândire, bazându-se pe insti-tuţionalismul sociologic şi constructivism, a ridicat obiecţii de natură fundamentală împotrivaindividualismului metodologic al teoriei alegerii raţionale în favoarea unei abordări în care prefe-rinţele şi identităţile naţionale erau modelate, cel puţin parţial, de normele şi regulile UE.

18

Page 14: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

"Noile instituţionalisme" în teoria alegerii raţionaleAnaliza instituţională a UE nu s-a dezvoltat în mod izolat, ci reflectând o reintroducere treptată şigenerală a instituţiilor într-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul şi neorealis-mul), în care acestea fuseseră fie absente, fie considerate periferice, sau doar reflecţii ale unor fac-tori cauzali şi procese mai adânci, cum ar fi capitalismul fie distribuţia puterii pe plan intern însocietate ori în sistemul internaţional. Prin contrast cu aceste reprezentări ale politicii ce nu ţineaucont de instituţii, care au dominat o mare parte a ştiinţei politice între anii '50 şi '70, în cursulanilor '80 şi la începutul anilor '90 s-au dezvoltat trei tipuri de "instituţionalisme", fiecare dândo definiţie distinctă instituţiilor şi propunând o descriere diferită a modului în care acestea "con-tau" în studiul politicii (March şi Olsen 1984, 1989; Hali şi Taylor 1996).

Primul dintre acestea a apărut în cadrul unei abordări bazate pe teoria alegerii raţionale aplicateîn cadrul studiului politic, fiind lansat de cercetătorii politicii americane. Instituţionalismulalegerii raţionale s-a născut prin efortul cercetătorilor americani din domeniul ştiinţelor politice dea înţelege originile şi impactul instituţiilor Congresului american asupra comportamentului le-gislativ şi rezultatelor politicilor. Mai precis, cercetătorii din domeniul alegerii raţionale au obser-vat că modelele majoritare de luare a deciziilor în Congres anticipau o instabilitate a politicilor,deoarece o majoritate simplă de legiuitori putea oricând să formeze o coaliţie pentru schimbarea-legislaţiei existente, şi totuşi numeroşi cercetători specializaţi în domeniul Congresului americanau constatat o stabilitate considerabilă a politicilor acestuia. în acest context, Kenneth Shepsle(1979, 1986) argumenta că instituţiile din cadrul Congresului, în special sistemul comitetelor,puteau produce un "echilibru indus prin structură", prin stabilirea unor alternative admisibile sauinadmisibile, şi prin structurarea puterii de vot şi de veto a diverşilor actori în procesul decizional.Mai recent, Shepsle şi alţii şi-au îndreptat atenţia asupra problemei "instituţiilor de echilibru",respectiv felul în care actorii aleg sau concep instituţii pentru asigurarea unor câştiguri reciproce şimodul în care aceste instituţii se schimbă sau persistă în timp.

Inovaţia lui Shepsle şi evoluţia ulterioară a abordării alegerii raţionale aplicată în domeniulinstituţiilor au produs un număr de rezultate teoretice cu aplicaţii potenţiale atât în politica com-parată, cât şi în cea internaţională. Spre exemplu, Shepsle şi alţii au examinat destul de detaliat pu-terea de "stabilire aagendei" aparţinând comitetelor Congresului, care pot trimite pentru dezbatereîn plen acte legislative care deseori sunt mai uşor de adoptat decât de modificat. într-o altă dez-voltare, cercetătorii au elaborat modele "mandant-mandatar" ale delegării congresionale cătreautorităţile birocratice de reglementare şi instanţe şi au problematizat condiţiile în care mandanţiilegislativi pot— sau nu — să-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet şi McCubbins 1991).Mai recent, Epstein şi O'Halloran (1999) şi alţii (Huber şi Shipan 2002) au iniţiat o "abordarebazată pe costurile de tranzacţie" asupra modului de constituire a instituţiilor politice, argumentândcă, în mod deliberat şi sistematic, legiuitorii concep instituţii politice pentru minimizarea costurilorde tranzacţie asociate cu elaborarea politicilor publice.

Deşi formulate şi aplicate iniţial în contextul instituţiilor politice americane, concluziile insti-tuţionalismului alegerii raţionale pot fi transpuse în alte contexte interne şi internaţionale şi au fostpreluate rapid de cercetătorii din domeniul UE. Reacţionând la importanţa din ce în ce mai mare aregulilor instituţionale ale UE, precum procedurile de cooperare şi codecizie, aceşti autori au argu-mentat că modelele pur interguvemamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimatimportanţa cauzală a regulilor formale ale UE în modelarea rezultatelor politicilor. într-o aplicaretimpurie a teoriei alegerii raţionale în ceea ce priveşte UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, aargumentat că ineficienta şi rigiditatea PAC şi a altor politici UE nu se datorau pur şi simplu inter-guvernamentalismului UE, ci şi unor reguli instituţionale specifice, precum luarea deciziilor înunanimitate şi menţinerea statu-quo-ului în cazul în care statele membre nu convin asupra unei

19

Page 15: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

politici comune (vezi capitolul 7). Până Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrettşi mulţi alţii au încercat să modeleze selecţia- şi în special funcţionarea- instituţiilor UE, inclu-siv adoptarea, executarea şi adjudecarea politicilor publice ale UE, în termeni de alegere raţională.Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevantă din politica comparată, din acest motivfiind trecute în revistă în partea a doua a acestui capitol.

Prin contrast, abordările instituţionalismului sociologic şi cele constructiviste în domeniulrelaţiilor internaţionale defineau în mod mult mai amplu instituţiile, incluzând norme şi convenţiiformale, precum şi reguli informale. Acestea argumentau că instituţiile putea "constitui" actori,modelându-le identităţile şi astfel preferinţele într-un mod pe care abordările de tip "alegere raţio-nală" nu îl puteau captura (vezi secţiunea următoare).

Instituţionaliştii istorici s-au poziţionat între aceste două tabere, concentrându-se pe efecteleproduse în timp de către instituţii, şi în special asupra modalităţilor prin care un set de instituţii,o dată înfiinţat, poate influenţa sau constrânge comportamentul actorilor care l-au înfiinţat. în for-mulările sale iniţiale (Hali 1986; Thelen şi Steinmo 1992), instituţionalismul istoric a fost văzut caavând efecte duale, influenţând atât constrângerile asupra actorilor individuali, cât şi preferinţeleacestora, transformând astfel teoria într-o "umbrelă" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelortabere, raţionalistă şi constructivistă. Totuşi, ceea ce distinge instituţionalismul istoric este accen-tul pus pe efectele în timp ale instituţiilor asupra politicii. în ceea ce reprezintă poate cea maisofisticată prezentare a gândirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta că instituţiile politice sunt ca-racterizate prin ceea ce economiştii numesc "randamente crescătoare", în măsura în care creeazăstimulente pentru ca actorii să nu abandoneze instituţiile existente, adaptându-le numai treptat, carăspuns la circumstanţele în schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizată prin anumitefenomene inter-relaţionate, inclusiv inerţia sau "blocajele" prin care instituţiile existente se potmenţine în echilibru pe perioade lungi în ciuda unor schimbări politice considerabile, un rol semni-ficativ al sincronizării şi succesiunii, în care evenimente relativ mici şi aleatoare în momente cri-tice la începutul unei succesiuni modelează evenimentele ulterioare, şi dependenţa de parcurs,în care deciziile anterioare îi determină pe actori să-şi menţină opţiunile instituţionale şi depolitică moştenite din trecut, chiar atunci când rezultatele sunt în mod evident ineficiente.

înţelese în această lumină, analizele instituţionalismului istoric pornesc de obicei de la ipotezeraţionaliste cu privire la preferinţele actorilor, şi trec la examinarea modului în care instituţiile potmodela în timp comportamentul actorilor raţionali prin blocaje instituţionale şi fenomene dedependenţă de parcurs. în ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce în ce mai mult în ana-liza modului de dezvoltare a UE, diverşi autori subliniind dimensiunea temporală a integrăriieuropene (Armstrong şi Bulmer 1998).

Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependenţa de parcurs în UE încearcă săprivească integrarea europeană drept un proces care se desfăşoară în timp, şi examinează condiţi-ile în care este cel mai probabil să apară procese dependente de parcurs. Pornind în principal de laipoteze raţionaliste, Pierson argumentează că, în ciuda primatului iniţial al guvernelor statelormembre în conceperea instituţiilor şi politicilor UE, pot apărea "clivaje" în capacitatea guvernelorde a controla dezvoltarea ulterioară a instituţiilor şi politicilor, din patru motive. în primul rând, dinraţiuni electorale, guvernele membre provenind din societăţi democratice pot aplica o "rată deactualizare" ridicată viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termenlung a controlului la nivel naţional în schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. în al doilearând, chiar atunci când guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinţele neintenţionate alealegerilor instituţionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi saunu prin acţiuni ulterioare. în al treilea rând, este probabil ca preferinţele guvernelor membre să seschimbe în timp, cel mai evident din cauza alternării la putere, lăsând guverne noi cu preferinţe noi

20

Page 16: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

să moştenească un acquis comunitar negociat de, şi în funcţie de, preferinţele unui guvern anterior.Dată fiind cerinţa frecventă a unui votului unanim (sau obstacolul mare reprezentat de VMC)pentru inversarea alegerilor instituţionale sau opţiunilor de politică din trecut, este probabil caguvernele statelor membre să se găsească "imobilizate de greutatea iniţiativelor din trecut" (Pierson1996&: 137). în sfârşit, instituţiile şi politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor insti-tuţii rezistente la schimbare, ci şi prin dezvoltarea treptată de jos a unui sprijin solid pentru insti-tuţiile existente, pe măsură ce actorii sociali se adaptează şi îşi creează un interes în menţinereaunor anumite politici UE. în domeniul politicii sociale, de exemplu, Curtea Europeană de Justiţie(CEJ) a elaborat o jurisprudenţă asupra unor chestiuni precum egalitatea între femei şi bărbaţi şisănătatea şi securitatea la locul de muncă ce a depăşit cu siguranţă aşteptările iniţiale ale statelormembre; totuşi, anularea acestor decizii s-a dovedit o opţiune dificilă, atât datorită necesităţii rea-lizării unui acord unanim pentru invalidarea deciziilor CEJ, cât şi datorită faptului că electoratulintern a devenit interesat de continuarea aplicării lor (vezi capitolul 10).

în cele mai bune cazuri, analizele instituţionalismului istoric nu oferă numai observaţia banalăcă instituţiile sunt "îndărătnice", ci şi un instrumentar pentru prezicerea şi explicarea condiţiilor încare ar trebui să anticipăm blocaje instituţionale şi un comportament de dependenţă de parcurs. Maiprecis, ar trebui să ne aşteptăm ca, ceteris paribus, instituţiile şi politicile să fie mai rezistente laschimbare atunci când modificarea lor necesită un acord unanim între statele membre sau con-simţământul unor actori supranaţionali precum Comisia sau Parlamentul, precum şi când politicileexistente ale UE mobilizează un sprijin transnaţional care sporeşte costurile desfiinţării sau modi-ficării semnificative a acestora. Ambii factori variază de la un domeniu la altul, şi de aceea ar tre-bui să anticipăm o anumită variaţie în stabilitatea şi caracterul dependent de parcurs al instituţiilorşi politicilor UE. De exemplu, fondurile structurale UE ar părea la prima vedere un candidat idealpentru un comportament dependent de parcurs, cum este cazul PAC. Totuşi, în contrast cu PAC, fon-durile structurale trebuie să fie re-autorizate la intervale periodice prin acord unanim al statelormembre, oferind statelor recalcitrante şanse periodice de a vota împotriva acestora2. Mai mult,deoarece fondurile structurale sunt concepute în mod explicit ca redistributive, transferând bani dela statele şi regiunile bogate către cele sărace, statele membre şi cetăţenii acestora se bazează pe şisprijină în mod diferit fondurile structurale. Rezultatul practic al acestor diferenţe este faptul căguvernele UE au putut să reformeze mai repede fondurile structurale, dependenţa de traseu fiindmai puţin semnificativă decât în cazul PAC, care într-adevăr a rezistat aproape tuturor schim-bărilor, când acestea nu erau foarte graduale (vezi capitolele 7 şi 9).

Pe scurt, atât pentru instituţionaliştii alegerii raţionale, cât şi pentru cei istorici, instituţiile UE"contează", modelând în mod previzibil atât procesul de elaborare a politicilor, cât şi rezultateleacestuia, şi într-adevăr modelând pe termen lung procesul de integrare europeană. Totuşi, în ambelecazuri se presupune că efectele instituţiilor UE se fac simţite numai în ceea ce priveşte stimulen-tele diverşilor actori publici şi privaţi — se consideră că actorii înşişi rămân neschimbaţi în prefe-rinţele şi identităţile lor fundamentale. într-adevăr, în ciuda diferenţelor în chestiuni de substanţă,interguvernamentalismul liberal, instituţionalismul alegerii raţionale şi cea mai mare parte a insti-tuţionalismului istoric au probabil aceeaşi agendă de cercetare raţionalistă—o comunitate decercetători care au ipoteze fundamentale similare şi care doresc să testeze ipoteze cu privire la ceimai importanţi factori determinanţi ai integrării europene.

Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europeneTeoria constructivistă nu a început cu studiul UE - într-adevăr, după cum arată Thomas Risse(2004) într-o excelentă anchetă, constructivismul s-a implicat în studiile europene relativ târziu,

21

Page 17: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

odată cu publicarea unei ediţii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Con-strucţia Socială a Europei" în 1999. Totuşi, de atunci teoreticienii constructivişti şi-au aplicat rapidinstrumentele teoretice în domeniul UE, promiţând să arunce lumină asupra efectelor salepotenţial profunde asupra popoarelor şi guvernelor Europei.

Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descrisă în mod succint. într-adevăr, ca şialegerea raţională, constructivismul nu este o teorie substanţială cu privire la integrarea europeană,ci o orientare "meta-teoretică" mai largă, cu implicaţii pentru studiul UE. După cum explică Risse(2004: 161):

probabil, cel mai util este să descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie socială care insistă căagenţii umani nu există independent de mediul lor social şi sistemele de sensuri împărtăşite în mod colectiv aleacestuia ("cultură" în sens larg). Aceasta contrastează cu individualismul metodologic al alegerii raţionale con-form căruia "unitatea elementară de viaţă socială este acţiunea umană individuală". Concluzia fundamentală adezbaterii acţiune-structură, care stă în centrul multor lucrări ale constructiviştilor sociali, nu este că structurileşi agenţii se co-determină reciproc. Elementul crucial este că abordarea constructivistă insistă asupra carac-terului constitutiv al structurilor (sociale) şi al agenţilor. Mediul social în care ne găsim "constituie" ceea cesuntem, identităţile noastre ca fiinţe sociale (referinţele au fost eliminate).

Pentru constructivişti, instituţiile sunt înţelese în sens larg ca incluzând nu numai regulile formale cişi normele informale, şi se consideră că aceste reguli şi norme îi "constituie" pe actori, adică le mode-lează identităţile şi preferinţele. De aceea, preferinţele actorilor nu sunt date şi fixate în mod exo-gen, ca în modelele raţionaliste, ci sunt endogene instituţiilor, iar identităţile indivizilor suntmodelate şi remodelate de mediul lor social. Ducând acest argument la concluzia sa logică, în gene-ral constructiviştii resping concepţia raţionalistă despre actori ca maximizatori ai utilităţiifuncţionând conform unei "logici a consecinţelor", în favoarea concepţiei lui March şi Olsen(1989: 160-2) a unei "logici a adecvării". în această perspectivă, actorii care se confruntă cu o anu-mită situaţie nu consultă un set prestabilit de preferinţe, calculându-şi acţiunile pentru a-şi maxi-miza utilitatea, ci îşi îndreaptă privirile spre roluri construite social şi reguli instituţionale, şi seîntreabă ce tip de comportament este adecvat în acea situaţie. De aceea, constructivismul oferă operspectivă fundamental diferită asupra acţiunii umane faţă de abordările alegerii raţionale şisugerează că instituţiile influenţează identităţile, preferinţele şi comportamentul individual în modmai profund decât cred teoreticienii alegerii raţionale.

Din ce în ce mai mulţi cercetători au argumentat că instituţiile UE modelează nu numai com-portamentul, ci şi preferinţele şi identităţile indivizilor şi guvernelor membre (Sandholtz 1993;Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susţinut puternic de Thomas Christiansen,Knud Erik Jorgensen, şi Antje Wiener în introducerea lor la ediţia specială a Journal of EuropeanPublic Policy (1999: 529):

Un număr substanţial de dovezi sugerează că, în calitate de proces, integrarea europeană are un impact trans-formator asupra sistemului statal european şi unităţilor sale constitutive. Integrarea europeană în sine s-aschimbat în timp, şi este rezonabil să presupunem că în cursul acestui proces s-au schimbat atât identitateaagenţilor, cât şi, ulterior, interesele acestora. în timp ce acest aspect al schimbării poate fi teoretizat în cadrul per-spectivelor constructiviste, va rămâne în mare parte invizibil în abordările ce neglijează procesele de formarea identităţii şi/sau presupun interesele ca fiind date în mod endogen.

Cu alte cuvinte, autorii încep cu afirmaţia că UE într-adevăr remodelează identităţile şi preferinţelenaţionale, şi resping abordările raţionaliste datorită incapacităţii acestora de a anticipa şi explicaaceste fenomene. Nu este surprinzător că descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu tăriede teoreticienii raţionalişti (Moravcsik 1999; Checkel şi Moravcsik 2001).

22

Page 18: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Conform lui Moravcsik (1999: 670) teoreticienii constructivişti pun întrebări interesante şi impor-tante cu privire la impactul integrării europene asupra indivizilor şi statelor. Totuşi, argumenteazăacesta, constructiviştii nu au reuşit să aducă o contribuţie semnificativă la înţelegerea empirică a inte-grării europene, din două motive. în primul rând, constructiviştii nu reuşesc să elaboreze "ipoteze dis-tincte falsificabile", optând în schimb pentru cadre ample de interpretare care pot justifica aproapeorice rezultat posibil, nefiind astfel supuse falsificării prin analiză empirică. în al doilea rând, chiarîn cazul în care constructiviştii emit ipoteze care în principiu sunt falsificabile, în general nu for-mulează şi testează aceste ipoteze pentru a distinge clar între predicţiile constructiviste şi echivalen-tele lor raţionaliste. Până când constructiviştii îşi vor testa ipotezele faţă de celelalte modele,predominant raţionaliste, argumentează el, constructivismul nu va "coborî din nori" (Checkel şiMoravcsik 2001).

Constructiviştii ar putea răspunde că Moravcsik privilegiază explicaţiile bazate pe alegerea raţiona-lă şi stabileşte un standard mai ridicat pentru ipotezele constructiviste (deoarece cercetătorii raţio-nalişti în general nu încearcă să-şi testeze ipotezele faţă de formulările constructiviste concurente).Mai mult, mulţi cercetători "post-pozitivişti" contestă imaginea lui Moravcsik despre studiileeuropene ca "ştiinţă", cu pretenţii de obiectivitate şi o lume obiectivă, cognoscibilă. Pentru aceşticercetători, apelul lui Moravcsik la testarea unor ipoteze falsificabile apare ca o cerinţă ten-denţioasă pentru ca teoriile "nonconformiste" să joace după cum cântă regulile unei ştiinţe socialeraţionaliste, şi în principal americană (Jorgensen 1997: 6—7). în măsura în care constructiviştiiresping într-adevăr pozitivismul şi testarea sistematică a ipotezelor concurente, dezbaterea dintreraţionalişti şi constructivişti pare să fi ajuns Ia un impas "metateoretic" - în sensul că aceştia nureuşesc să convină asupra unui standard comun de judecare a ceea ce constituie un sprijin pentruuna sau alta dintre abordări.

Totuşi, în ultimii ani din ce în ce mai mulţi teoreticieni constructivişti au aderat la pozitivism —noţiunea că ipotezele constructiviste pot şi trebuie testate şi validate sau falsificate empiric — iaraceşti cercetători au produs un corpus de studii constructiviste care încearcă în mod riguros sătesteze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor şi formarea preferinţelor colective în UE(Wendt 1999; Checkel 2003; Risse 2004: 160). Unele dintre aceste studii, inclusiv analiza exten-sivă a atitudinilor funcţionarilor Comisiei realizată de Liesbet Hooghe (2002, 2005), precum şicâteva studii cu privire la funcţionarii naţionali care iau parte la comitetele UE (Beyers şi Dierickx1998; Egeberg 1999), utilizează metode cantitative pentru a testa ipotezele cu privire la natura şifactorii determinanţi ai atitudinilor funcţionarilor, inclusiv socializarea în instituţiile naţionale şieuropene. Aceste studii, realizate cu rigoare metodologică şi cu o raportare onestă a rezultatelor,par să demonstreze că socializarea la nivelul UE, deşi nu este exclusă, joacă un rol relativ mic încomparaţie cu socializarea la nivel naţional, ori că socializarea UE interacţionează în modalităţicomplexe cu alţi factori. Alte studii, inclusiv studiul lui Checkel (1999, 2003) asupra normelorprivind cetăţenia în UE şi Consiliul Europei şi analiza lui Lewis (1998, 2003) asupra procesuluidecizional în Coreper, utilizează metode calitative, nu cantitative, dar sunt concepute în mod simi-lar pentru a testa ipoteze falsificabile, pentru a stabili dacă şi în ce condiţii funcţionarii UE suntsocializaţi în direcţia unor norme, preferinţe şi identităţi noi.

în consecinţă, clivajul metateoretic care-i separă pe raţionalişti şi constructivişti pare să se fiîngustat substanţial şi este probabil că cercetătorii din domeniul UE au deschis drumul către con-fruntarea şi - eventual - reconcilierea celor două abordări teoretice. Trei cercetători (Jupille, Capo-raso şi Checkel 2003) au prezentat recent un cadru pentru promovarea integrării - sau cel puţin aunui dialog fructuos - între abordările raţionalistă şi constructivistă ale relaţiilor internaţionale.Raţionalismul şi constructivismul, argumentează autorii, nu sunt în mod iremediabil incomensu-rabile, ci pot interacţiona prin "patru modalităţi distincte de conversaţie teoretică", respectiv:

23

Page 19: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

D testare competitivă, prin care teoriile concurente sunt puse să explice un eveniment sau oclasă de evenimente;

• o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consideră că fiecare teorie explică un anu-mit sub-set al realităţii empirice, astfel încât, de exemplu, maximizarea utilităţii şi negociereastrategică sunt utile în anumite circumstanţe, în timp ce socializarea şi formarea preferinţelorcolective sunt utile în alte cazuri;

• o abordare în "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume într-o secvenţă de acţiuni (de exemplu, o explicaţie constructivistă a preferinţelor naţionale), întimp ce altă teorie ar putea explica mai bine evoluţiile ulterioare (de exemplu, o explicaţieraţionalistă a negocierilor ulterioare dintre actori); şi

a "încorporarea" sau "subsumarea", în care o teorie afirmă că o înglobează pe cealaltă, astfelîncât, de exemplu, alegerea raţională devine o subcategorie de comportament uman explica-bil în ultimă instanţă în termeni de construcţie socială a raţionalităţii moderne.

Analizând, în ediţia specială citată, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso şi Checkel(2003) observă că majoritatea contribuţiilor la dezbaterea dintre raţionalişti şi constructivişti uti-lizează testarea competitivă, în timp ce numai câteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a)au adoptat abordările domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumării. Totuşi, ei constată unprogres considerabil al dezbaterii, în care ambele părţi acceptă în general un standard comun detestare empirică drept criteriu al unei teoretizări utile a politicilor UE.

Teorii cu privire la integrare în prezent

Teoriile cu privire la integrarea europeană sunt în prezent mult mai complexe decât în 1977, cânda fost publicată prima ediţie a acestui volum. în locul dezbaterii tradiţionale dintre neofuncţiona-lişti şi interguvernamentalişti, anii '90 au fost martorii apariţiei unei noi dihotomii în studiileeuropene, între cercetătorii raţionalişti şi cei constructivişti. La sfârşitul anilor '90, părea căaceastă dezbatere s-ar putea transforma într-un dialog metateoretic al surzilor, raţionaliştii cata-logându-i pe constructivişti drept "slabi", iar constructiviştii denunţându-i pe raţionalişti pentruataşamentul lor obsesiv faţă de parcimonie şi modele formale. Totuşi, în ultimii câţiva ani s-a for-mat un dialog mai productiv între cele două abordări şi a apărut un flux constant de studii empiricecare ne permit să decidem între pretenţiile concurente ale celor două abordări. Mai mult, în timp cedezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti era limitată aproape exclusiv lastudiul integrării europene3, dezbaterea actuală dintre raţionalişti şi constructivişti în studiileeuropene oglindeşte dezbateri mai întinse între aceleaşi şcoli în câmpul mai larg al teoriei relaţiilorinternaţionale. într-adevăr, nu numai că studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaţi-ilor internaţionale, dar în multe cazuri sunt avangarda teoriei în domeniul relaţiilor internaţionale,în măsura în care UE serveşte ca laborator de studiu pentru procese mai largi, precum globalizarea,instituţionalizarea şi socializarea.

în ciuda acestor progrese substanţiale, literatura privind integrarea europeană nu a produs nici unconsens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizăriiexcesive, teoreticienii mai optimişti tind să fie atraşi din rândurile neofuncţionaliştilor şi construc-tiviştilor, care subliniază potenţialul integrării, primii prin difuzare funcţională şi politică, ceilalţiprin schimbări graduale ale identităţilor şi preferinţelor elitelor şi maselor în urma unei cooperăriprelungite şi productive. în termeni empirici, aceşti analişti subliniază frecvent dezvoltarea rapidăa unor noi instituţii şi politici în al doilea şi al treilea pilon, precum şi utilizarea crescândă a aşa-

24

Page 20: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate în afaracompetenţei UE. Pe de altă parte, criticii raţionalişti şi interguvernamentalişti tind să fie sceptici cuprivire la afirmaţiile legate de difuzare şi socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisieiîn ultimul deceniu şi puţinele dovezi privind socializarea funcţionarilor naţionali în direcţia prefe-rinţelor sau identităţilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzării politice înultimii ani. Pentru aceşti cercetători, UE este poate "un regim politic de echilibru", în care presiu-nile funcţionale în direcţia integrării s-au consumat în cea mai mare parte, şi în care nivelul actualde integrare instituţională şi a politicilor este improbabil să se schimbe substanţial în viitorulapropiat (Moravcsik 2001: 163). Totuşi, alţii indică "deficitul democratic" al UE, tensiunile extin-derii, precum şi dificultăţile ratificării Tratatului Constituţional (TC) ca dovadă a tendinţelor dedezintegrare din sânul Uniunii. Pe scurt, în timp ce literatura referitoare la integrarea europeană aavansat substanţial în ultimul deceniu, rămâne la fel de greu de atins un consens privind cauzele şiviitorul procesului de integrare.

Elaborarea politicilor UE în perspectivă comparată

Până acum am examinat preocupările din literatura UE referitoare, în primul rând, la cauzele şi ori-entarea integrării europene ca proces, cu surse teoretice în principal din domeniul relaţiilor inter-naţionale, asociind UE cu procesele de integrare regională sau cooperare internaţională. Totuşi,mulţi cercetători au abordat UE în mod foarte diferit, ca pe un regim sau sistem politic similar altorsisteme politice interne. Această tendinţă a fost foarte pronunţată în lucrările federaliştilor, care aucomparat în mod explicit UE cu sistemele federale şi confederale din Germania, Elveţia şi SUA(Friedrich 1969; Pinder 1968; Burgess 1989; Capelletti, Seccombe, şi Weiler 1986; Scharpf 1988;Sbragia 1992, 1993), precum şi în lucrările unor teoreticieni precum Lindberg şi Schengold(1970), care au abordat UE ca pe un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrări), actoriguvernamentali şi politici publice (ieşiri). în acelaşi timp, un număr sporit de cercetători din dome-niu, inclusiv coordonatorii şi autorii primei ediţii (1977) a acestui volum, au urmărit în mod deli-berat să evite chestiunea integrării şi destinaţiei finale a UE, concentrându-se în schimb pe o maibună înţelegere a procesului de elaborare a politicilor UE în toată complexitatea şi diversitatea sa.

Făcând abstracţie de aceste eforturi de pionierat, cele mai multe studii asupra UE, în special celerealizate în SUA, au continuat să fie predominant efectuate de cercetători din domeniul relaţiilorinternaţionale. Totuşi, pe la jumătatea anilor '90, această situaţie a început să se schimbe, din ce înce mai mulţi cercetători încercând în mod explicit să înţeleagă UE ca pe un sistem politic utilizândinstrumentele teoretice elaborate în studiul sistemelor politice interne. Această perspectivă a fostsusţinută cel mai eficient de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care, într-o serie de publicaţii, a lansatun apel în acest sens specialiştilor în studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumentaHix, neglijaseră politica UE, precum şi caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea Europeană,afirma acesta, în mod evident nu era un stat weberian, lipsindu-i în special un monopol asupra uti-lizării legitime a forţei; totuşi el îi urma pe Lindbergh şi Scheingold, sugerând că UE putea fiteoretizată ca sistem politic, cu o reţea densă de instituţii legislative, executive şi judiciare careadoptau politici publice obligatorii şi astfel influenţau "alocarea autoritară a valorilor" în soci-etatea europeană. Mai mult, Hix sugera că politica UE are loc într-un spaţiu bidimensional, inte-grarea reprezentând una din dimensiuni, cealaltă fiind tradiţionala diviziune stânga-dreapta cuprivire la gradul şi natura intervenţiei guvernamentale în funcţionarea economiei. Astfel, UE

25

Page 21: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

putea şi trebuia studiată utilizând "instrumentele, metodele şi teoriile trans-sistemice din studiulgeneral al guvernării, politicii şi elaborării politicilor publice. în acest mod, activităţile educativeşi de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al ştiinţelor politice" (Hix 1999: 2).

Apelul său către comparativişti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentând că formulareadihotomică a diviziunii muncii între politica internaţională şi cea comparată reprezenta o supra-sim-plificare şi un pas înapoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare către fragmentarea sub-domeniilor ştiinţelor politice. într-adevăr, "convergenţa tendinţelor empirice şi intelectuale, înspecial în domeniul economiei politice, subminează din ce în ce mai mult . .. distincţia dintre com-parativ şi internaţional" (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10; vezi şi Hurrell şi Menon 1996). înmod empiric, fenomenul globalizării a atras atenţia cercetătorilor asupra legăturilor dintre evoluţi-ile internaţionale şi politica internă, nu numai în UE, ci şi la nivel global. Din ce în ce mai multeteorii—"a doua imagine inversată" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu douăniveluri" al lui Robert Putnam (1988) şi diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohaneşi Milner 1998; Caporaso 1997)—au identificat mecanisme ce leagă politica internă de evoluţiile peplan internaţional, sugerând că simplele abordări comparative ar putea trece cu vederea aceastăinteracţiune intern-internaţional. Mai mult, după cum s-a văzut anterior, teoriile politice instituţiona-liste au promis exact un cadru teoretic unic, conectând politica americană, comparativă şi inter-naţională (Milner 1998; Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10). în aceste împrejurări, "ar fi perversdacă eroziunea acestor frontiere între discipline ar fi respinsă în studiile europene, al căror obiect destudiu pare să se afle exact la intersecţia celor două subdomenii!" (Jupille 2005).

Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma importantă în studi-ile despre UE pe care mulţi o aşteptau, şi multe lucrări utile au integrat politica internă şi inter-naţională într-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totuşi, cercetătorii din domeniul ştiinţelorpolitice comparative au trecut din ce în ce mai mult la studii europene, parţial deoarece UE a intratîn ceea ce înainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", şi parţial deoarece din ce în cemai mulţi cercetători au acceptat afirmaţia lui Hix conform căreia UE putea fi teoretizată ca un"sistem politic". Această deplasare a comparativiştilor către studiile UE este reflectată în datelecantitative colectate de Jupille (2005), demonstrând dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniţia-tivă aproape exclusiv bazată pe RI la una care se desfăşoară atât în paginile jurnalelor de RI, cât şiîn cele de studii comparate. Deşi aceste lucrări comparative pe tema UE sunt extraordinar dediverse, cuprinzând numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) şi cercetări empirice, multe din elepot fi caracterizate ca având o natură comparativă, pozitivistă, intrând în paradigma alegeriiraţionale. în primul rând, după cum argumentează cu tărie Hix (1998), numeroase studii privindpolitica UE pleacă de la ipoteza că aceasta nu este un sistem sui generis de guvernantă, ci o vari-antă a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiată şi înţeleasă cu ajutorul unor mode-le standard despre elaborarea politicilor în alte contexte (în principal naţionale). în ultimii ani, dince în ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica americană, deoarece se poate argumentacă UE seamănă cu SUA în sensul că există atât o separare orizontală a puterilor, cât şi una verti-cală.

în al doilea rând, multe dintre lucrările trecute în revistă în această secţiune sunt în mod implicitsau explicit raţionaliste, pornind de la ipoteza că actorii (state, indivizi sau organizaţii supra-naţionale) au preferinţe fixe, determinate în mod exogen, şi acţionează sistematic pentru maxi-mizarea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor sistemului instituţional al UE. Din ce în ce maimulte teorii nu numai preiau limbajul alegerii raţionale (respectiv alegerea raţională "soft"), ci şielaborează modele formale şi de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE.

în final, multe din lucrările discutate aici pot fi caracterizate ca fiind în mod implicit sau explicitpozitiviste, adoptând şi adaptând standardele ştiinţelor naturale, încercând să testeze în mod sis-

Page 22: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tematic ipotezele teoretice, şi deseori (deşi cu certitudine nu întotdeauna) utilizând metode canti-tative şi calitative. Multe dintre aceste lucrări au apărut în cunoscute jurnale americane şi europenede ştiinţe politice, precum American Journal of Political Science, American Political ScienceReview, British Journal of Political Science şi European Journal of Political Science. însă,căminul lor spiritual este cu siguranţă jurnalul European Union Politics, care publică un flux con-tinuu de articole cuprinzând modele formale ale procesului decizional, şi utilizând în mod inova-tor seturi de date noi şi existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politicdin UE. într-adevăr, editorii jurnalului şi mulţi dintre cei care contribuie cu articole susţin în modexplicit un model de "ştiinţă normală", în care cercetătorii deduc teorii aplicabile unor aspectespecifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativă, executivă, sau judiciară) şi încearcă săle testeze cu cele mai precise date disponibile, în special cantitative sau statistice (Gabel, Hix şiSchneider 2002). O trecere completă în revistă a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectiveleprezentului volum; de aceea, ne concentrăm pe două dimensiuni, cele mai relevante pentru studiulelaborării politicilor, respectiv divizarea orizontală sau "federală" a puterilor între nivelul UE şi celal statelor membre şi divizarea verticală sau cea a "separării puterilor", între ramurile legislativă,executivă şi judiciară ale Uniunii.

Separarea orizontală a puterilor: UE ca sistem federalUE nu s-a născut ca o uniune federală, şi, în opinia celor mai mulţi analişti, nici în prezent nureprezintă o federaţie complet dezvoltată. Din punct de vedere politic, chiar termenul "federal" afost contestat, facându-se trimitere la acesta în mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumiţicercetători se întreabă dacă UE poate fi sau trebuie descrisă ca un stat federal:

Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai îngustă şi mai slabă decât orice federaţie naţionalăexistentă—atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o federaţie. . . . UE a fost concepută şi rămâneîn primul rând o instituţie internaţională limitată la coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cubunuri şi servicii, precum şi a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi pre-rogativele instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este doarîn mică măsură federală, aceasta nici măcar nu poate fi recunoscută ca fiind un stat (Moravcsik 2001: 163-4).

Totuşi, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe mulţi dintre fondatoriimişcării europene, precum şi multe din cercetările timpurii referitoare la UE. Recunoscând puter-nica rezistenţă a guvernelor naţionale în faţa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet şicolegii săi au optat în schimb pentru o abordare sectorială şi graduală, capturată mai bine în teorianeofuncţionalistă decât în abordările federaliste tradiţionale. Din anii '80, totuşi, CE dezvoltasetrăsături cu similarităţi analitice celor ale federaţiilor existente. De aceea, teoriile federalismului aucrescut în importanţă, nu numai ca ideal normativ motivând integrarea europeană, ci şi ca un cadruteoretic pozitiv, capabil să explice şi să anticipeze funcţionarea UE ca sistem politic.

Termenul "federalism" a fost subiectul multor definiţii contradictorii, dar cele mai multe sebazează pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care defineşte federalismuldrept "un aranjament instituţional în care: (a) autoritatea publică este divizată între guvernelestatelor şi un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii în care ia deciziidefinitive; şi (c) o înaltă curte federală soluţionează disputele legate de federalism". Totodată, încele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dublă, interesele populare saufuncţionale fiind reprezentate într-o cameră inferioară aleasă în mod direct, în timp ce unităţile teri-toriale sunt de obicei reprezentate într-o cameră superioară, ai cărei membri pot fie aleşi direct (caîn Senatul american) sau numiţi de guvernele statelor (ca în Bundesrat-ul german). în ambele sen-

m

Page 23: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantată la nivel constituţional întreUE şi statele membre şi un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) şi Consi-liul de Miniştri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat oferă un instrumentar utilpentru studierea elaborării politicilor în UE.

Poate cel mai dificil aspect, ca şi în alte sisteme federale, este problema distribuţiei puterilorîntre nivelul federal şi cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spreexemplu, au sugerat că funcţiile de stabilizare macroeconomică şi distribuţie sunt exercitate celmai bine la nivel federal, întrucât aceste funcţii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc lanivelul statelor. într-adevăr, cele mai multe federaţii mature acordă un puternic rol în domeniul fis-cal guvernului federal, pentru a atenua şocurile asimetrice dintre state şi redistribuind fonduri de lastatele mai bogate către cele mai sărace (BSrzel şi Hosli 2003: 180—1). în general, după cum a ară-tat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare — federal/UE versusnaţional/statal — poate fi teoretizată prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politicevariază în funcţie de factori contextuali, funcţionali, motivaţionali şi instituţionali. .. ..••..

Mai mult, amploarea oscilaţiei între nivelurile statal şi federal este considerabilă. Deşi divizareaputerilor între cele două niveluri poate fi garantată la nivel constituţional, aceste alocări consti-tuţionale ale autorităţii sunt deseori formulate în termeni vagi, iar în practică guvernele federale şistatale au o jurisdicţie concurentă, nu exclusivă, în cele mai multe domenii. Atât constituţia SUA,cât şi tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinzătoare şi flexibile care autorizează legislativul federalsă reglementeze comerţul interstatal (clauza privind comerţul interstatal în SUA, ori articolul 95TCE — fostul articol 100a CEE, modificat de AUE — în UE), sau chiar să adopte orice acte legisla-tive considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federa-ţiei. Deseori observăm cicluri sau ritmuri de federalism în care guvernele federale centralizeazăputerea şi autoritatea, urmate periodic de refluxuri în care statele urmăresc o reechilibrare sau odevoluţie a puterii înapoi către acestea. în această perspectivă, istoria UE poate fi văzută ca o seriede iniţiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare în anii '50 şi relansarea procesuluide integrare în anii '80), urmate de perioade defensive şi de devoluţie (de exemplu, rezistenţa luide Gaulle în anii '60 şi refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue şi Pollack 2001: 98). Dinaceastă perspectivă, conflictul asupra integrării europene nu este un proces sui generis, ci un pro-ces structurat în mod constituţional de oscilare între state şi guvernele centrale, familiar din altesisteme federale.

Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepţional al UE, respectivabsenţa sau cel puţin slăbiciunea "federalismului fiscal" şi predominanţa "federalismului de regle-mentare". Cele mai multe sisteme federale se angajează în transferuri fiscale substanţiale pestegraniţele statale, însă bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ scăzut de 1,27% din PIB-ul UE,fiind dedicat în cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricolă şi de coeziune (vezicapitolele 7, 8 şi 9). De aceea, UE nu se poate angaja într-o redistribuţie substanţială sau în stabi-lizare macroeconomică prin politica fiscală (vezi capitolul 6), influenţând doar indirect structurastatelor asistenţiale din Europa, care rămân predominant naţionale (vezi capitolul 11). în schimb,Uniunea s-a angajat mai ales în activităţi de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 şi 13),câştigându-şi porecla de "stat reglementar" în lucrările lui Giandomenico Majone (1996) şi alealtora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). în perspectiva lui Majone, reglementărileUE au fost dirijate atât de cerere, cât şi de ofertă. Din perspectiva cererii, imperativul creării uneipieţe interne unice a obligat statele membre ale UE să adopte reglementări comune sau armonizatela nivelul UE, în special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare în calea schimburilorşi pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, forţei de muncă şi capitalului în Uniune.Din perspectiva ofertei, o Comisie Europeană antreprenorială a privit reglementarea ca o modali-

28

Page 24: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

tate viabilă de a-şi mări competenţele, în ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetarstrict al UE.

Astfel, în termeni empirici, Uniunea s-a angajat într-un proiect vast de reglementare economică,ghidat în mare parte de crearea şi menţinerea pieţei unice, iar aceste reglementări UE au fost adop-tate conform unei "modalităţi de reglementare" de guvernantă în care Comisia joacă un rol antre-prenorial cheie, Consiliul şi PE un rol colectiv ca legislativ bicameral, iar CEJ şi instanţelenaţionale un rol dual în asigurarea respectării reglementărilor UE şi în eliminarea reglementărilornaţionale care ar putea împiedica libera circulaţie a forţei de muncă (vezi capitolul 10). Ca şi în altesisteme federale, adoptarea unor reglementări cuprinzătoare la nivel central a purtat Uniunea spredomenii de reglementare neprevăzute iniţial de fondatorii tratatelor, generând, începând cu anii'90, controverse semnificative şi cereri crescânde de respectare a principiului "subsidiarităţii",noţiune conform căreia UE ar trebui să guverneze cât mai aproape de cetăţean şi, astfel, că ar tre-bui să reglementeze numai atunci când este necesar pentru asigurarea finalizării pieţei interneşi/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar în domeniul reglementării, sepa-rarea orizontală a puterilor nu este fixă, ci fluidă, iar rezultatul nu este un şir ordonat de straturi, ciunul în care UE şi autorităţile statelor membre sunt concurente, îmbinate şi în continuă mişcare.

Separarea verticală a puterilor

Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidentală, dar în mod similar cu SUA, UEbeneficiază de o separare verticală a puterilor în care trei ramuri distincte de guvernare joacăfiecare un rol conducător în funcţiile legislativă, executivă şi judiciară ale guvernării. Aceasta nuînseamnă că o anumită instituţie are un control unic asupra uneia dintre funcţii; într-adevăr, dupăcum arată Amie Kreppel (2002: 5), concepţia madisoniană privind separarea puterilor "necesităîntr-o anumită măsură o împletire a puterilor în toate cele trei arene (executivă, legislativă şi judi-ciară)", în cazul UE, spre exemplu, funcţia legislativă este în prezent împărţită între Consiliul deMiniştri şi PE, agenda fiind stabilită de către Comisie; funcţia executivă este împărţită întreComisie, statele membre şi (în anumite domenii) agenţiile independente de reglementare; iarfuncţia judiciară între CEJ, Tribunalul de Primă Instanţă şi un număr mare de instanţe naţionalelegate direct de CEJ prin procedura deciziilor preliminare (vezi capitolul 3).

Reflectând această separare a puterilor, cercetătorii din domeniul politicii comparate au acordat,în ultimul deceniu, o atenţie deosebită teoretizării, anticipării şi explicării comportamentului legis-lativ, executiv iş ydiciar, utilizând teorii standard preluate din studiile politice americane şi com-parate, bazat pe paradigma alegerii raţionale. O scurtă trecere în revistă a literaturii va ilustraaplicarea teoriilor comparate şi raţionaliste în fiecare dintre aceste trei domenii, precum şi promi-siunile şi limitele acestei aplicări.

Politica legislativă: către bicameralism

Un prim curent în cadrul literaturii raţionaliste/comparate, cel mai relevant pentru preocupărilenoastre în privinţa elaborării politicilor în UE, este literatura din ce în ce mai consistentă asupraprocesului legislativ al UE. Bazându-se în mod substanţial pe teoriile despre comportamentul legis-lativ (respectiv modul în care votează legiuitorii) şi despre organizarea legislativă (modalităţileîn care adunările legislative îşi organizează activitatea), cercetătorii politicii legislative a UE auadaptat, aplicat şi testat teorii standard din domeniul politicii legislative, pentru a înţelege procesuldecizional în cadrul Consiliului de Miniştri şi al Parlamentului, puterile acestora şi asemănareacrescândă a acestora cu un legislativ bicameral clasic.

29

Page 25: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

Spre exemplu, unii autori au încercat să formuleze modele explicând puterea de vot relativă astatelor membre în Consiliul de Miniştri şi formarea coaliţiilor între guvernele membre în funcţiede diverse reguli decizionale. în cazul unanimităţii, de exemplu, regulile legislative ale UE oferăfiecărui guvern membru o pondere egală, acesta având un drept de veto împotriva deciziilor carei-ar putea înrăutăţi situaţia. Totuşi, trecerea la VMC creează posibilitatea ca statele să formeze coali-ţii învingătoare care să le reflecte interesele şi ponderile în cadrul sistemului VMC al UE. în acestcontext, unii cercetători au utilizat modele formale din ce în ce mai elaborate de vot în Consiliupentru a stabili puterea relativă de negociere a diverselor state membre; iar în ultimele conferinţeinterguvernamentale (CIG) guvernele membre au făcut din ce în ce mai multe presiuni pentru for-mule de vot care, în opinia lor, le-ar maximiza influenţa legislativă. Mai mult, sunt relevante şipreferinţele relative ale guvernelor membre: guvernele cu preferinţe apropiate de centrul dis-tribuţiei într-o anumită chestiune au astfel cele mai multe şanse să se găsească într-o coaliţieînvingătoare indiferent de ponderea formală a acestora, în timp ce alte guverne pot avea preferinţe"marginale" (în ceea ce priveşte fie integrarea, fie dimensiunea stânga-dreapta), cu mai multeşanse de a fi izolate în procesul decizional al UE, iarăşi independent de ponderile formale4. însfârşit, Consiliul tinde să funcţioneze în baza unei norme informale de realizare a consensuluioricând este posibil (vezi capitolul 3), astfel încât ipoteza preluată din teoria jocurilor referitoare lacoaliţiile minime învingătoare, care stă la baza celor mai multe modele de alegere raţională, poatefi nesatisfâcătoare în înţelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu (Hayes-Renshaw şi Wallace2005).

în ultimele două decenii, PE a fost de asemenea supus unor modelări teoretice şi studii empiriceextensive, un număr din ce în ce mai mare de cercetători studiind organizarea legislativă a PE şi com-portamentul la vot al membrilor săi (MPE) din perspectiva studiilor legislative comparate. Primelestudii având ca obiect Parlamentul, din anii '80 şi de la începutul anilor '90, au subliniat, în mod oare-cum izbitor, că variabila care indică cel mai bine comportamentul de vot al MPE nu este cetăţenia, ci"grupul parlamentar" de apartenenţă MPE, studiile empirice asupra voturilor exprimate demonstrândo coeziune extraordinar de ridicată în rândurile partidului de centru-stânga al socialiştilor europeni,partidului popular european de centru-dreapta şi al altor grupuri mai mici (vezi Kreppel 2001). Maimult, aceşti MPE participau la alegeri şi votau într-un "spaţiu de chestiuni" bidimensional, incluzândnu numai familiara dimensiune naţionalism/supranaţionalism, ci şi o dimensiune mai tradiţională,"internă", a dihotomiei stânga-dreapta (Hix 2001). Mulţi observatori ai PE au observat tendinţa celordouă grupuri parlamentare principale de a forma coaliţii supradimensionate, în mod evident pentruasigurarea unor largi majorităţi şi pentru a creşte influenţa PE în faţa Consiliului. Totuşi, studiilerecente au indicat un început de retragere dinspre coaliţii supradimensionate către tipare mai "nor-male" de coaliţii câştigătoare minime, de stânga sau de dreapta (Kreppel şi Hix 2003). Alte studii s-au concentrat pe organizarea legislativă a PE, inclusiv puternicele sale comitete, ai căror membrijoacă un important rol de stabilire a agendei în pregătirea legislaţiei de dezbătut în plenul Parlamen-tului, având astfel un efect tangibil asupra politicilor pe care UE le poate adopta (Kreppel 2001;McElroy 2004). Poate şi mai important, aceşti cercetători au arătat că PE poate fi studiat din ce în cemai mult ca un "parlament normal", ai căror membri votează în mod previzibil şi coerent într-unspaţiu politic dominat de concurenţa familiară dintre partidele de stânga şi cele de dreapta (Hix,Noury şi Roland 2002).

în cursul anilor' 80 şi '90, puterile legislative ale PE au crescut treptat, de la "procedura de con-sultare" relativ modestă şi neconstrângătoare stabilită prin Tratatul CEE, la procedura de "cooper-are", creată în anii '80, şi reforma "procedurii de codecizie", introdusă în anii '90 (vezi capitolul3). Această extindere a puterii legislative a PE a adus după sine dezvoltarea unei literaturi înflori-toare, generând două dezbateri viguroase cu privire la natura şi amploarea influenţei în diverse

Page 26: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Prima dezbatere se referă la procedura de cooperare.George Tsebelis (1994) a argumentat că aceasta oferea Parlamentului o "putere condiţionată de sta-bilire a agendei", în măsura în care îi dădea posibilitatea de a face anumite propuneri pe care Con-siliul putea mai degrabă să le adopte decât să le modifice. Alţii au contestat acest argument, arătândcă amendamentele propuse de PE nu aveau un statut special fără aprobarea Comisiei, care rămâneaprincipalul organism de stabilire a agendei în procesul legislativ al UE (Moser 1996). Studiileempirice par să confirme predicţiile de bază ale modelului Tsebelis, respectiv o influenţă mult maimare a Parlamentului asupra legislaţiei în cadrul procedurii de cooperare decât în baza mai vechiiproceduri de consultare (Tsebelis 1996; Kreppel 1999; Jacobs, Corbett şi Schackleton 2000: 187-8).

O a doua controversă se referă la impactul Parlamentului în cadrul procedurii de codecizie intro-duse de Tratatul de la Maastricht din 1993 privind Uniunea Europeană (TUE)(codecizie I) şi reformate de Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 (codecizie II). într-o serie dearticole controversate, Garrett şi Tsebelis au argumentat că de fapt PE a. pierdut puteri legislativeîn trecerea de la cooperare la codecizie I. Alţi cercetători au contestat ipotezele propuse de Garrettşi Tsebelis, arătând că specificaţiile alternative ale modelului preziceau o putere mult mai modestă destabilire a agendei pentru PE în cazul cooperării, şi/sau o poziţie mai puternică a PE în codecizie(Scully 1997a, 19976, 1997c; Crombez 1997; Moser 1997). în orice caz, TA a simplificat proce-dura de codecizie, creând o procedură de codecizie (II) mai simetrică, în care "Consiliul şi Parla-mentul sunt legiuitori cu importanţă egală, iar regimul legislativ al UE este cu adevărat bicameral"(Tsebelis şi Garrett: 24). Câteva studii importante din acest volum ilustrează rolul PE în proceselelegislative, dar şi bugetare, ale UE.

Politica executivă: delegare şi putere discreţionară r ., -.,,

De-a lungul istoriei UE, cercetătorii au dezbătut rolul cauzal al actorilor supranaţionali în proce-sele de integrare şi elaborare a politicilor la nivel european, neofuncţionaliştii în general afirmând,iar interguvernamentaliştii negând, orice rol cauzal important al organizaţiilor supranaţionale.Totuşi, în general, nici o şcoală nu a generat ipoteze testabile cu privire la condiţiile şi modalităţileîn care instituţiile supranaţionale exercită o influenţă cauzală independentă asupra procesului deintegrare europeană. în ultimul deceniu, instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat din ce în cemai multă atenţie problemei delegării către organizaţii supranaţionale, precum Comisia, şi a acţi-unilor şi stabilirii agendei întreprinse de către acestea. în general, aceste studii abordează douăseturi specifice de întrebări. în primul rând, acestea se întreabă de ce şi în ce condiţii un grup demandanţi (state membre) ar delega puteri unor mandatari (supranaţionali), precum Comisia, BCEsau CEJ. în privinţa primei întrebări, raţionalişti precum Moravcsik (1998), Majone (2000) şi Pol-lack (2003) s-au inspirat din literatura teoretică privind delegarea în contextul politicilor ameri-cană, comparată şi internaţională, pentru a emite şi testa ipoteze cu privire la motivele pentru careguvernele UE delegă anumite puteri şi funcţii Comisiei şi altor actori supranaţionali.

Simplificând considerabil, studiile explicând delegarea în baza costurilor de tranzacţie susţin căstatele membre mandante, ca actori raţionali, delegă puteri organizaţiilor supranaţionale în primulrând pentru a scădea costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special permiţând guver-nelor membre să se angajeze credibil în acorduri internaţionale şi să beneficieze de competenţa rele-vantă oferită de actorii supranaţionali. în ciuda accentelor diferite, lucrările empirice ale acestorcercetători au demonstrat că, într-adevăr, statele membre ale UE delegă puteri Comisiei, BCE şiCEJ în cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în spe-cial prin monitorizarea conformităţii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratate("contracte incomplete") şi prin adoptarea rapidă şi eficientă a reglementărilor de punere în apli-

m

Page 27: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK :

care, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de statele membre. Totuşi,aceleaşi studii recunosc în general că modelele bazate pe costurile de tranzacţie nu reuşesc să prog-nozeze tiparele delegării către PE, care pare să fi obţinut puteri delegate în primul rând ca răspunsla preocupările privind legitimitatea democratică, nu pentru a reduce costurile de tranzacţie aleelaborării politicilor.

Instituţionaliştii alegerii raţionale au acordat o atenţie semnificativă unei a doua întrebări ridicatede modelele mandant-mandatar: ce se întâmplă dacă un mandatar- cum ar fi Comisia, CEJ sauBCE - se comportă într-un mod care deviază de la preferinţele mandanţilor? Răspunsul lor trimiteîn principal la procedurile administrative pe care mandanţii le pot stabili pentru a defini ex antedomeniul de competenţă al activităţilor mandatarilor, precum şi procedurile de supraveghere carepermit supravegherea ex post şi sancţionarea mandatarilor devianţi. Aplicată în contextul UE,analiza mandant-mandatar conduce astfel la ipoteza conform căreia autonomia mandatarului vari-ază probabil în funcţie de domeniu şi perioadă, de preferinţele statelor membre, de distribuţiainformaţiilor între mandanţi şi mandatari şi de regulile decizionale ce guvernează aplicarea sancţi-unilor sau adoptarea legislaţiei (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis şi Garrett 2000).

O mare parte a acestei literaturi se concentrează pe problema relativ mai puţin cunoscută a"comitologiei" - comitetele reprezentanţilor statelor membre instituite pentru a supravegheamodul în care Comisia pune în aplicare dreptul comunitar. Pentru teoreticienii alegerii raţionale,comitetele de comitologie acţionează ca mecanisme de control concepute de statele membre man-dante pentru a-şi supraveghea agentul supranaţional (Comisia) în sarcinile sale executive. Mai pre-cis, cercetătorii din şcoala alegerii raţionale au analizat diferenţele dintre cele trei tipuri primare decomitete de comitologie — respectiv, comitetele consultative, comitetele de gestiune şi comitetele dereglementare — precizând că, în modelele formale de proces decizional executiv, procedura comite-tului consultativ limitează cel mai puţin Comisia, spre deosebire de procedura comitetului de regle-mentare, iar procedura comitetului de gestiune ocupă un loc intermediar (Steuenberg, Koboldt şiSchmidtchen 1996, 1997). în aceste împrejurări, afirmă raţionaliştii, influenţa Comisiei ca man-datar ar trebui să varieze în funcţie de tipul de comitet care guvernează un anumit domeniu, iarcercetările preliminare sugerează că, într-adevăr, guvernele statelor membre proiectează şi uti-lizează comitetele de comitologie ca instrumente de control şi că autonomia şi influenţa Comisieivariază în funcţie de procedurile administrative şi de supraveghere adoptate de Consiliu (Dogan1997; Franchino 2001; Pollack 2003).

în sfârşit, cercetătorii politicii executive din cadrul UE au început să dedice din ce în ce maimultă atenţie unui fenomen relativ nou: BCE şi gama diversă de agenţii independente de regle-mentare la nivelul UE. BCE, în prezent banca centrală colectivă a zonei euro, este fără îndoială celmai spectaculos exemplu de delegare supranaţională din istoria UE. într-adevăr, atât cercetătoriialegerii raţionale, cât şi specialiştii UE, au considerat BCE ca fiind cea mai independentă bancăcentrală din lume, atât din cauza mandatelor lungi ale membrilor săi, care nu pot fi reînnoite, cât şidatorită izolării Băncii şi atribuţiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim alstatelor membre. Pentru cercetătorii raţionalişti, crearea BCE este un caz clasic de delegare pentrumărirea credibilităţii angajamentelor statelor membre faţă de o monedă comună stabilă şi nein-flaţionistă (Moravcsik 1998; Majone 2000). Totuşi, argumentând dintr-o perspectivă sociologic-instituţionalistă, Kathleen McNamara (2002; şi capitolul 6) a afirmat că avantajele funcţionale aledelegării către bănci centrale independente sunt discutabile, şi crearea BCE reprezintă astfel unproces de "izomorfism instituţional", în care formele organizaţionale considerate reuşite şi legiti-me într-un cadru se difuzează şi sunt copiate în alte cadre "chiar dacă aceste reguli sunt inadecvatedin punct de vedere material la nevoile acestora".

32

Page 28: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

în fine, în ultimul deceniu a apărut un număr ridicat de agenţii ale UE, precum Agenţia Euro-peană pentru Medicamente (AEM) şi Agenţia Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (AESA),pe lângă multe altele (vezi capitolul 13). Deşi cele mai multe dintre aceste agenţii sunt încă înprimii ani de viaţă, cercetările de până acum le-au catalogat diversele funcţii, precum şi gama largăde mecanisme de control concepute de guvernele statelor membre pentru a limita puterea acestoragenţii în modalităţi corespunzătoare diverselor sarcini ale acestora. Aceasta sugerează iarăşi căguvernele statelor membre delegă funcţii actorilor executivi din motivele specificate în teoriileraţionaliste şi adaptează mecanismele de control la funcţiile şi preferinţele anticipate ale respec-tivelor agenţii (Kreher 1997; Everson et al. 2001).

Politica judiciară şi CEJ

De asemenea, instituţionaliştii alegerii raţionale s-au angajat în cercetări din ce în ce mai sofisticate cuprivire la natura politicii judiciare a UE şi la rolul CEJ în procesul de integrare. Geoffrey Garrett(1992) a fost primul care, în baza analizei mandant-mandatar, a argumentat că, în calitate de man-datar al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligată să urmeze preferinţele celor mai puternicestate membre. Aceste state membre, afirma Garrett, înfiinţaseră CEJ ca pe o modalitate desoluţionare a problemelor "contractării incomplete" şi de monitorizare a conformităţii cu obligaţi-ile UE şi acceptau în mod raţional jurisprudenţa CEJ, chiar atunci când deciziile le erau nefavora-bile, datorită unui interes pe termen lung în aplicarea dreptului comunitar. într-o asemenea situaţie,argumentau Garrett şi Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica "puncte focale construite" întremai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta să decidă împotriva preferinţelorstatelor membre UE mai puternice, după cum sugeraseră Burley şi Mattli (1993) într-un faimos arti-col bazat pe teoria neofuncţionalistă.

Alţi cercetători au argumentat cu tărie că modelul lui Garrett supraestima mecanismele de con-trol aflate la dispoziţia statelor membre puternice şi uşurinţa sancţionării unei Curţi activiste, carede fapt era mult mai autonomă decât sugera Garrett. Aceste opinii sugerează că CEJ a putut duceprocesul de integrare juridică mult dincolo de preferinţele colective ale guvernele membre. Acestlucru se datorează parţial costurilor ridicate ale statelor membre în anularea sau nerespectareadeciziilor CEJ, şi pe de altă parte faptului că CEJ are aliaţi puternici sub forma instanţelor naţionaleşi petenţilor individuali, care trimit Curţii sute de cazuri pe an prin procedura "deciziilor prelimi-nare" stabilită prin articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli şi Slaughter1995, 1998 a; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Stone Sweet şi Brunell 1998a, 1998 b; Alter 2001).După Stone Sweet şi Caporaso (1998: 129), "trecerea la supremaţie şi efect direct trebuie înţeleasăca o acţiune curajoasă" a Curţii.ş, Totuşi, în contrast cu analizele tradiţionale mandant-mandatar, Stone Sweet şi colaboratorii săisugerează că puterea discreţionară excepţională a Curţii faţă de guvernele membre înseamnă că artrebui să ne îndreptăm atenţia şi către ceilalţi interlocutori ai CEJ, mai ales instanţele naţionale,care generează majoritatea cazurilor aduse în faţa CEJ, precum şi litiganţii individuali, care uti-lizează dreptul comunitar pentru atingerea obiectivelor lor în cadrul sistemelor juridice naţionale(Mattli şi Slaughter 1998«; Alter 2001; Conant 2002). Aceste studii au demonstrat complexitateaintegrării juridice a CEJ, relaţiile dintre actorii politici şi juridici supranaţionali, naţionali şi sub-naţionali, precum şi limitele dreptului comunitar în contextele juridice naţionale.

Către ştiinţă normală?Cercetătorii îndreptându-se spre studiul UE au abordat elaborarea politicilor comunitare utilizândinstrumentele teoretice ale politicii comparate, modelele formale şi informale preluate din teoria

33

Page 29: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK

alegerii raţionale, precum şi un angajament pozitivist către o testare empirică sistematică. Litera-tura rezultantă, deşi uneori foarte abstractă şi inaccesibilă cititorului obişnuit, a dus la înţelegereamult mai bună a elaborării politicilor UE, a rolurilor şi influenţei Comisiei, Consiliului, Parlamen-tului şi Curţii, precum şi a relaţiei dintre instituţiile UE şi interlocutorii naţionali şi subnaţionali aiacestora. Mai mult, odată cu crearea şi difuzarea unor baze de date noi, posibilitatea testării şi fal-sificării sistematice a teoriilor va creşte în anii următori, transformând UE într-o arenă din ce în cemai promiţătoare pentru practica "ştiinţei normale".

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic

Până acum, cititorul ar putea concluziona cu uşurinţă din acest capitol că istoria teoretizării UE esteo progresie lineară de la teoriile relaţiilor internaţionale către teoriile politicii comparate, fiind acor-dată o atenţie din ce în ce mai mare abordărilor alegerii raţionale şi testării pozitiviste a ipotezelor.O asemenea concluzie ar fi totuşi înşelătoare. Cercetătorii din domeniul relaţiilor internaţionalecontinuă să-şi pună întrebări importante cu privire la procesul integrării europene şi să teoretizezecu privire la UE în contextul cooperării regionale şi integrării regionale între statele din diversepărţi ale lumii. Abordarea specifică domeniului politicii comparate aplicată în studiul UE nu aînlocuit studiul integrării regionale din perspectiva relaţiilor internaţionale, ci există în paralel cuacesta. La fel de important, aceste abordări coexistă în prezent cu o a treia abordare, etichetată înmod tipic "perspectiva guvernantei", care se bazează atât pe RI, cât şi pe politica comparată, şicare consideră că UE nu este nici o organizaţie internaţională, nici un "sistem politic" intern, ci unsistem nou apărut de "guvernantă fără guvern".

Perspectiva guvernantei nu este o teorie unică cu privire la UE sau integrarea europeană, ci o gru-pare de teorii înrudite subliniind teme comune (Jachtenfuchs 2001; Jachtenfuchs şi Kohler-Koch2004). Simon Hix (1998) a contrastat în mod util şcoala guvernantei cu alternativa saraţionalistă/comparativă/pozitivistă, argumentând că perspectiva guvernantei constituie o agendăde cercetare distinctă în patru privinţe. în primul rând, perspectiva guvernantei teoretizează guver-nanta UE ca fiind non-ierarhică, mobilizând reţele de actori privaţi şi publici, care se angajează îndeliberare şi eforturi de soluţionare a problemelor, la fel de mult prin instituţii informale ca şi princele formale. In al doilea rând, practicienii perspectivei guvernantei sunt suspicioşi cu privire lamodelele "standard", susţinând necesitatea unui "nou vocabular" (Schmitter 1996: 133) pentru acaptura trăsăturile distinctive ale guvernantei UE5. în al treilea rând, cercetătorii din domeniulguvernantei UE subliniază deseori (deşi nu întotdeauna) capacitatea UE de a promova "delibera-rea" şi "persuasiunea" — un model de elaborare a politicilor în care actorii sunt deschişi la schim-barea credinţelor şi preferinţelor acestora, şi în care argumentele pot conta Ia fel de mult sau poatechiar mai mult decât puterea de negociere. în al patrulea rând, teoreticienii guvernantei, ca şi com-parativiştii, exprimă în mod frecvent o preocupare normativă cu privire Ia "deficitul democratic"din UE; dar în timp ce, în evaluările lor, comparativiştii pun accentul pe modelele majoritare sauparlamentare de democraţie, mulţi teoreticieni ai guvernantei pun accentul pe potenţialul UE ca"democraţie deliberativă", în care soluţionarea colectivă a problemelor oferă o alternativă supe-rioară din punct de vedere normativ de elaborare a politicilor într-o Uniune multinaţională. în final,se poate adăuga că, în timp ce Hix şi alţi comparativişti sunt angajaţi faţă de un model pozitivist detestare a ipotezelor şi generalizare, cercetătorii guvernantei tind să evite testarea ipotezelor în

34

Page 30: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

favoarea unei "descrieri în tuşe groase" şi a unei critici normative a guvernantei contemporane încadrul UE.

Literatura privind "guvernanta" astfel definită s-a extins în mod notabil pe parcursul ultimuluideceniu6. Ne concentrăm aici pe câteva aspecte cheie: (1) conceptul de "guvernantă" derivat din lite-ratura comparată şi cea a relaţiilor internaţionale; (2) aplicări timpurii ale acestuia în contextul UE,în cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificată" şi reţelele de elaborare a politicilor; (3) oliteratură substanţială cu privire la capacitatea de guvernantă a statelor membre şi a instituţiilor UEşi problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă; şi (4) un set nou şi inovator deafirmaţii cu privire la UE ca proces de " supranaţionalism deliberativ" capabil să rezolve acestedileme normative.

Guvernare fără guvern

în critica formulată de Hix (1998), perspectiva guvernantei este prezentată ca o abordare suigeneris, tratând UE ca fiind fundamental diferită alte regimuri politice, necesitând abordări teoreti-ce noi — spre deosebire de modelele "standard". Totuşi, literatura privind guvernanta UE se spri-jină mult pe conceptul - sau conceptele - de guvernantă elaborate de cercetătorii din domeniilepoliticii comparate şi relaţiilor internaţionale.

în domeniul politicii comparate, termenul de guvernantă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cudefiniţii şi accente diferite — astfel, Rod Rhodes (1996) identifică cel puţin şase utilizări distincte aletermenului în literatură, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativă, "nouagestiune publică" şi conotaţiile normative ale "bunei guvernante". Totuşi, cei mai radicaliteoreticieni ai guvernantei consideră că guvernele contemporane nu au cunoştinţele şi informaţiilenecesare pentru a rezolva probleme economice şi sociale complexe, guvernanta trebuind astfelconcepută mai larg ca reprezentând interacţiunile negociate ale actorilor publici şi privaţi într-oanumită arenă politică. în această perspectivă, societatea modernă este "radical descentralizată",iar guvernul este numai unul dintre numeroşii actori ai acestui proces mai larg de guvernantăsocioeconomică (Kooiman 1993).

Poate cea mai sistematică definiţie a guvernantei a fost oferită de Rhodes (1996: 660), caredefineşte guvernanta în termeni de "reţele auto-organizate, interorganizaţionale", şi trece la iden-tificarea a patru caracteristici de bază ale "guvernantei", care disting termenul de noţiuneatradiţională de "guvernare":

D Interdependenţa dintre organizaţii. Guvernanta este mai cuprinzătoare decât guvernarea,acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului însemna că frontierele dintre sec-toarele public, privat şi voluntar devin flexibile şi opace.

• Interacţiuni continue între membrii reţelei, generate de necesitatea de a face schimb deresurse şi de a negocia obiective împărtăşite reciproc.

• Interacţiuni de tip joc, bazate pe încredere şi reglementate de regulile jocului negociate şiconvenite de participanţii la reţea.

D Un grad semnificativ de autonomie faţă de stat. Reţelele nu sunt subordonate statului; aces--«; tea se auto-organizează; deşi statul nu ocupă o poziţie suverană privilegiată, acesta le poate

direcţiona indirect şi imperfect.Din această perspectivă, guvernanta prin reţele public-privat complementează clasificareatradiţională a lui Williamson (1985) în "pieţe" şi "ierarhii" văzute ca două tipuri ideale de "alocareautoritară a resurselor şi de exercitare a controlului şi coordonării". în acest sens, guvernanta nu este

Page 31: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK

nouă, în măsura în care guvernele au cooperat întotdeauna cu actorii publici şi privaţi la furnizareade servicii, dar adoptarea politicilor neoliberale în Europa şi SUA a condus la o deplasare generalăcătre guvernarea prin aceste reţele, pe măsură ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice şiîncearcă să transfere responsabilitatea furnizării serviciilor către sectoarele privat şi voluntar.

'••' Mai mult, această trecere de la guvernare la guvernantă ridică noi întrebări analitice şi norma-tive, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentării, direcţionării şi răspunderii. Fragmentareapoate apărea atunci când birocraţiile statelor centralizate subcontractează furnizarea serviciilorpublice către o gamă largă de organizaţii publice, cvasipublice şi private, reducând controlulguvernului central asupra rezultatelor politicilor. în cel mai bun caz, argumentează Rhodes şi alţii,guvernele pot "orienta" politicile publice într-o anumită direcţie, dar în practică rezultatele politi-cilor vor depinde de interacţiunile unui număr ridicat de actori, asupra cărora guvernele au numaiun control imperfect. în final, faptul că guvernele subcontractează funcţii publice unor agenţiiindependente şi actorilor privaţi pune întrebări cu privire la răspunderea democratică faţă de elec-torat - întrebări care, de asemenea, stau la baza literaturii privind guvernanta din domeniul relaţi-ilor internaţionale.

în cadrul teoriei relaţiilor internaţionale (RI), analiza guvernantei începe în mod tipic de la per-spectiva sistemică a statelor coexistând într-o stare de anarhie, şi nu de la elaborarea politicilorpublice în cadrul statelor, iar întrebarea de bază este dacă şi în ce condiţii statele pot coopera pen-tru a realiza câştiguri comune, în ciuda absenţei unui guvern global care să asigure respectareaacordurilor dintre acestea. în acest context, o ordine internaţională poate fi păstrată chiar în absenţaunui guvern mondial, prin procese de guvernantă internaţională, care, după Rosenau (1992: 4),

; . . nu sunt sinonime cu guvernarea. Ambele se referă la un comportament şi activităţi orientate către un scop,la sisteme de conducere; dar guvernarea sugerează mai degrabă activităţi susţinute de o autoritate formală, prinputeri poliţieneşti pentru a asigura punerea în aplicare a politicilor instituite, în timp ce guvernanta se referă Iaactivităţi bazate pe obiective împărtăşite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabilităţi legale prescrise înmod formal, şi care nu se bazează în mod necesar pe puteri poliţieneşti pentru asigurarea respectării acestora.Cu alte cuvinte, guvernanta este un fenomen mai cuprinzător decât guvernarea. Aceasta include instituţiiguvernamentale, dar subsumează şi mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele şi organiza-ţiile din acest domeniu progresează şi îşi ating obiectivele.

Alţi teoreticieni din domeniul relaţiilor internaţionale au examinat funcţionarea regimurilor inter-naţionale, definite ca "instituţii sociale care constau în principii, reguli, norme, proceduridecizionale şi programe convenite ce guvernează interacţiunile actorilor în domenii specifice"(Young 1997: 4). Mai mult, în timp ce teoriile tradiţionale privind regimurile presupuneau căstatele erau actorii primari sau unici în cadrul regimurilor internaţionale — în esenţă, perspectivainterguvernamentală discutată în prima secţiune a acestui capitol — un număr din ce în ce mai ridi-cat de teoreticieni RI au argumentat în favoarea importanţei unor tipuri diferite de reţele, inclusiv areţelelor"transguvernamentale" de autorităţi publice de nivel inferior sau actori judiciari inter-acţionând peste frontiere cu echivalenţii lor străini (Slaughter 2004), şi reţelelor "transnaţionale" deactori privaţi formând un fel de "societate civilă globală" pentru influenţarea directă a statelor şi acomportamentului individual prin acţiuni comune, precum campanii şi boicoturi internaţionale(Wapner 1996)7.

Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernantei - accentul pus pe reţelele non-ierar-hice, pe interacţiunile public-privat şi pe guvernanta fără guvernare - provin din tradiţii paraleleale guvernantei, atât în politica comparată, cât şi în relaţiile internaţionale.

36

Page 32: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Guvernantă multistratificată şi reţele UE de elaborare a politicilor

Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache şi Flinders 2004: 3), perspectivaguvernantei aplicată la studiul UE îşi găseşte originile, cel puţin parţial, în lucrările lui Gary Marks(1992,1993) cu privire la crearea şi punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunându-se interguvernamentaliştilor precum Moravcsik, acesta argumenta că funcţionarea fondurilorstructurale din anii '80 şi '90 oferea probe în favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una în careguvernele centrale pierdeau din puteri, atât în favoarea Comisiei Europene (care juca un rol cheieîn conceperea şi aplicarea fondurilor), cât şi a autorităţilor locale şi regionale din fiecare stat mem-bru (cărora, prin reforma din 1988 a fondurilor, li s-a acordat un rol de "parteneriat" în planificareşi aplicare). Argumentând în acest sens, Bache şi Flinders (2004: 3) arată următoarele:

Conceptul de guvernantă multistratificată . . . cuprindea atât dimensiuni verticale, cât şi orizontale. Prin "mul-tistratificat" se înţelegea interdependenţa în creştere a guvernelor care funcţionau la diferite niveluri teritoriale,în timp ce "guvernanta" semnala mărirea interdependentei dintre guverne şi actori neguvernamentali la diverseniveluri teritoriale.

Mai precis, analiza guvernantei multistratificate (GMS) a lui Marks a îmbinat concluziile funda-mentale ale literaturii privind reţelele de elaborare a politicilor, cu accentul său pe aceste reţele şipe comunităţile de elaborare a politicilor publice din diverse domenii, cuprinzând actori publici şiprivaţi, cu perspectiva unei UE în care actorii supranaţionali şi subnaţionali subminau dominaţia şicontrolul tradiţional al guvernelor naţionale.

Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale UE au pus sub semnul întrebării afirmaţiileempirice cuprinzătoare ale lui Marks, arătând în special că guvernele statelor membre ale UE aujucat un rol central în reformele succesive ale fondurilor, şi că aceste state membre au rămas"intermediari" eficienţi, controlând incursiunile Comisiei şi ale autorităţilor subnaţionale în dome-niul rezervat în mod tradiţional suveranităţii statale (Pollack 1995; Bache 1998; vezi şi capitolul9). în urma acestor contestări, susţinătorii guvernantei multistratificate au dat înapoi într-o anumitămăsură de la pretenţiile anterioare, mai cuprinzătoare, privind efectele transformatoare ale politiciistructurale a UE, continuând totuşi să exploreze atât dimensiunea verticală a reformei teritoriale,cât şi dimensiunea orizontală a reţelelor europene de elaborare a politicilor.

în ceea ce priveşte aspectul vertical, Liesbet Hooghe, Gary Marks şi alţii au revenit la politicileregionale ale UE, încercând să delimiteze şi să explice diferenţa substanţială a nivelului de putereacordat de către fondurile structurale ale UE actorilor supranaţionali şi subnaţionali în diverselestate membre. în anumite cazuri, demonstrează autorii, autorităţile regionale noi şi în special celeexistente au putut să profite de resursele UE şi locul acestora în nou-apărutele reţele de elaborarea politicilor pentru a-şi mări autonomia regională, în timp ce în alte state, ca Marea Britanie şi Gre-cia, guvernele naţionale au reuşit să-şi păstreze un considerabil rol de "intermediar" între UE şiguvernele subnaţionale (Hooghe 1996). Totuşi, la nivel mai general, autorii descriu şi încearcă săexplice ceea ce ei numesc "un imens transfer de autoritate" de la guvernele naţionale către arenaeuropeană şi autorităţile subnaţionale şi regionale într-un număr considerabil de state, inclusivFranţa, Italia, Spania, Belgia şi Marea Britanie. Rămâne de văzut dacă această devoluţie a fostpropulsată în întregime sau parţial de integrarea europeană sau din considerente pur naţionale, dareste clar că multe autorităţi regionale au luat o poziţie activă în elaborarea politicilor europene, sta-bilind birouri permanente la Bruxelles (cel mai des, autorităţile regionale germane şi belgiene),uneori făcând parte din delegaţiile statelor acestora în Consiliul de Miniştri, atunci când politicileUE interferau cu prerogative regionale garantate prin constituţie (Marks, Hooghe şi Blank 1996).Ca şi literatura privind federalismul, GMS se concentrează în mare parte pe aspectele teritoriale ale

37

Page 33: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK

guvernantei în Europa. Totuşi, spre deosebire de literatura federalistă, cercetătorii din domeniulGMS sunt preocupaţi nu numai de distribuţia autorităţii între statul naţional şi UE, ci în general detransferul de autoritate de la guvernele naţionale către actori supranaţionali şi subnaţionali (Hoogheşi Marks 2001; Bache şi Flinders 2004).

Alţi cercetători s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reţea ale integrării europene,bazându-se pe teoria reţelelor pentru a descrie şi explica funcţionarea reţelelor transnaţionale şitransguvernamentale, care pot devia de la "comunităţile de elaborare a politicilor" relativ închise,cuprinzând actori publici şi privaţi din domenii precum cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, la"reţelele de problematici", mai deschise şi mai poroase, predominante în domenii precum regle-mentarea de mediu. Deschiderea şi interdependenţa acestor reţele, se argumentează, determină atâtinfluenţa relativă a diverşi actori, cât şi conţinutul politicilor UE (în special în etapele iniţiale aleacestora, când Comisia propune politici în consultare cu diverşi actori publici şi privaţi) (Petersonşi Bomberg 1999; Peterson 2004). Mai mult, această guvernantă sub formă de reţea a fost accen-tuată şi mai mult în ultimul deceniu prin crearea unor reţele formale şi informale ale autorităţilornaţionale de reglementare, în domenii precum politica concurenţei (antitrust), reglementarea utili-tăţilor publice şi reglementarea sectorului financiar. Prin contrast cu cei mai mulţi cercetători aipoliticii legislative, care accentuează importanţa regulilor formale în modelarea comportamentu-lui actorilor şi a rezultatului politicilor (Hix 1998; Jupille 2004), cercetătorii reţelelor de elaborarea politicilor pun accentul pe politica informală a Uniunii, în care aceste reţele de actori privaţi şipublici determină substanţial orientările politicilor care sunt prezentate ulterior Consiliului şi Par-lamentului European în vederea adoptării lor oficiale.

în sfârşit, altă ramură a tradiţiei guvernantei multistratificate examinează fenomenul "europe-nizării", adică procesul prin care instituţiile şi politicile UE influenţează instituţiile şi politicilenaţionale în diversele state membre. în termeni generali, aceste studii datează din anii '70, când unnumăr redus de cercetători a examinat felul în care aderarea la UE a influenţat instituţiile politiceşi politicile publice naţionale (vezi, de exemplu, H. Wallace 1973; Bulmer şi Patterson 1987). încursul anilor '90, studiul europenizării s-a dezvoltat, un număr în creştere de cercetători încercândsă explice atât procesul, cât şi variaţia semnificativă a rezultatelor observate atât în statele mem-bre, cât şi în diverse domenii. într-o formulare foarte influentă, Cowles, Caporaso şi Risse (2001)au sugerat că amploarea europenizării ar trebui să fie produsul comun al: (1) presiunilor deadaptare decurgând din "potrivirea" mai bună sau mai proastă între UE şi instituţiile şi politicilenaţionale şi (2) al variabilelor interne, inclusiv numărul de restricţii interinstituţionale ("vetopoints") şi culturile organizaţionale şi politice ale instituţiilor naţionale existente. Ulterior, cercetă-torii au schiţat mecanisme raţionaliste şi constructiviste alternative prin care UE putea influenţapolitica internă—în primul rând prin limitarea opţiunilor naţionale, în a doilea rând prin inducereaunor norme noi şi prin remodelarea identităţilor şi preferinţelor naţionale (BOrzel şi Risse 2000).Mai recent, Frank Schimmelfennig şi Ulrich Sedelmeier (2002,2005) au condus echipe de cercetă-tori care au testat ipoteze raţionaliste şi constructiviste alternative cu privire la efectul aderării laUE în noile state membre. Aceştia găsesc unele dovezi privind o învăţare a politicilor şi osocializare condusă de UE, anticipată de modelele constructiviste, dar conţinutul şi calendarulreformelor din noile state membre sugerează că cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-ocondiţionare explicită de către aceasta, un mecanism raţionalist clasic.

Globalizare, europenizare şi chestiunea legitimităţii democratice

O a doua ramură majoră a abordării în termeni de guvernantă a studiului asupra UE s-a dezvoltatdin literatura europeană de economie politică a anilor '80 şi '90, fiind asociată unor cercetători pre-

38

Page 34: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

cum Wolfgang Streeck (1996) şi Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrări analizează şiîntreprind o critică normativă a unei UE care ar submina autonomia şi capacitatea de guvernantăinternă a statelor membre prin "integrare negativă", în timp ce eşuează în încercarea de a institui ocapacitate de guvernantă care să fie atât substanţială, cât şi legitimă din punct de vedere democra-tic la nivelul supranaţional al UE. De obicei, această critică este formulată în două etape. în primulrând, se argumentează că reglementările UE privind piaţa internă şi deciziile CEJ au erodat, invali-dat sau înlocuit permanent reglementările sociale naţionale, periclitând astfel obiectivele sociale şipreferinţele exprimate democratic de către alegătorii naţionali şi adunările legislative ale acestora.Mai mult, se argumentează că deseori, chiar atunci când legislaţia UE şi jurisprudenţa CEJ lasăneatinse legile, sistemele de impozitare şi programe de protecţie socială naţionale, dispoziţiileprivind libera circulaţie în cadrul Uniunii pot lansa un proces de concurenţă reglementară în careguvernele naţionale se confruntă cu presiuni în sensul ajustării reglementărilor naţionale, pentru ale face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o "cursă în jos", guvernele naţionaleconcurând pentru scăderea fiscalităţii şi a reglementărilor aplicate firmelor care ameninţă să semute în alte jurisdicţii. Recenta adoptare a euro şi limitările impuse deficitelor bugetare naţionalecuprinse în Pactul de Stabilitate şi Creştere al UE ar fi limitat şi mai mult autonomia naţională,privând statele de instrumentele de politică fiscală ce s-au dovedit eficiente în trecut pentruurmărirea unor scopuri economice şi sociale (vezi capitolul 6). în cuvintele lui Claus Offe (2000),acquis-ul comunitar (corpul de norme şi legi emise de UE) ameninţă în prezent acquis-ul naţionalal democraţiei liberale şi sistemelor dezvoltate de protecţie socială. Amploarea şi caracterul aces-tei presupuse curse în jos rămân discutabile, Scharpf (1999) şi alţii recunoscând că amploareadereglementării concurenţiale pare să varieze sistematic în funcţie de domenii. în plus, anumiţicomentatori sugerează că nu este vorba atât de o "cursă în jos", cât de includerea preferinţelor pre-dominante, în special a celor neoliberale. în orice caz, perspectiva subminării reglementărilornaţionale şi a statelor asistenţiale ridică o serie de provocări analitice şi normative însemnate, înspecial social-democraţilor şi cercetătorilor teoriei democratice.

Această provocare adresată guvernantei naţionale ridică o a doua întrebare, şi anume: dacăaceastă cursă în jos poate fi evitată, iar democraţia recâştigată, la nivelul UE. în această privinţă,mulţi dintre cei care participă la dezbatere sunt pesimişti, indicând natura distantă şi opacă a pro-cesului decizional la nivelul UE, rolul puternic al funcţionarilor aleşi în mod indirect în Consiliulde Miniştri şi al funcţionarilor numiţi ai Comisiei Europene, slăbiciunea PE şi caracterul secundaral alegerilor pentru acesta, precum şi preferinţa tratatelor pentru liberalizarea pieţelor, îndefavoarea reglementărilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiardacă ar fi abordate aceste defecte instituţionale ale tratatelor UE, Joseph Weiler (1995) şi alţii ausugerat că Europa nu are un demos, un grup de oameni uniţi printr-un spirit de comunitate care arputea reprezenta baza democraţiei la nivelul UE. Din toate aceste motive, argumentează teoreti-cienii guvernantei, UE se confruntă cu un "deficit democratic" şi o profundă criză de legitimitate.O mare parte din literatura privind guvernanta este dedicată propunerilor de creştere a răspunderiidemocratice şi a capacităţii de guvernantă a Uniunii. în timp ce în trecut instituţiile UE se bazaserăîn primul rând pe "legitimitatea ieşirilor" (respectiv, eficienţa sau popularitatea efectelor politicilorUE), în prezent sunt din ce în ce mai multe apeluri în favoarea unor reforms care ar mări "legitimi-tatea intrărilor" (respectiv, răspunderea democratică a instituţiilor UE în faţa electoratului).

în această literatură putem identifica trei direcţii distincte de reformă: parlamentarizare, consti-tuţionalizare şi deliberare. Parlamentarizarea ar implica inter alia mărirea puterilor legislative şibugetare ale PE, întărirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creşterea importanţei chestiunilorUE (nu a celor naţionale) în alegerile europene şi subordonarea Comisiei faţă de Parlament, ca în

39

Page 35: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK

sistemele parlamentare naţionale ale Europei. Totuşi, unii critici au îndoieli cu privire la modelulparlamentar, sugerând că această abordare ar putea exacerba, nu ameliora, criza de legitimitate aUE, supunând pe termen lung comunităţile naţionale, demoi, unei poziţii minoritare într-o Uniunecu 25 de membri (Weiler 1995).

O a doua propunere, mai modestă, este "constituţionalizarea", însemnând crearea unor reguli deansamblu şi a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparenţă şi partici-pare publică la elaborarea politicilor UE. Comisia a deschis această dezbatere publicând CarteaAlbă privind guvernanta (Comisia 2001 d), care propunea diverse reforme, inclusiv publicareaonline a informaţiilor privind politicile şi propunerile de politici, un cod de conduită pentru con-sultarea cu grupurile societăţii civile, norme întărite privind accesul publicului la documentele UE,precum şi instituirea unui dialog sistematic cu guvernele locale şi regionale din statele membre.Totuşi, s-ar putea argumenta că nici aceste reforme nu ar aduce UE la nivelul guvernelor naţionale,care rămân mult mai vizibile, transparente şi responsabile în faţa cetăţenilor decât instituţiile UE.

Astfel, din ce în ce mai mulţi autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o"democraţie deliberativă" în care cetăţenii, sau cel puţin reprezentanţii acestora, ar delibera colec-tiv în căutarea celei mai bune soluţii pentru problemele comune.

Argument, persuasiune şi "orientare deliberativă"

Această accentuare a deliberării provine în mare parte din opera lui Jlirgen Habermas (1985,1998), a cărui teorie a acţiunii comunicative a fost adaptată la studiul relaţiilor internaţionale şi aguvernantei UE. Principala afirmaţie a abordării, popularizată de Risse (2000) în domeniul relaţi-ilor internaţionale, este că nu există două, ci trei "logici ale acţiunii sociale", respectiv: logica con-secinţelor (sau a maximizării utilităţii), subliniată de teoreticienii alegerii raţionale; logicaadecvării (sau comportamentul de urmare a regulilor) asociată teoriei constructiviste; şi o "logicăa argumentării", derivată în mare parte din teoria lui Habermas a acţiunii comunicative.

Acţiunea comunicativă habermasiană, sau ceea ce Risse (2000: 7) numeşte logica argumentării

. . . presupune că actorii încearcă să conteste pretenţiile de valabilitate inerente în orice afirmaţie cauzală saunormativă şi urmăresc un consens comunicaţional cu privire la perceperea de către ei a unei situaţii şi justifi-carea principiilor şi normelor care le ghidează acţiunea. De asemenea, raţionalitatea argumentativă presupunecă participanţii la un discurs sunt dispuşi să fie convinşi de un argument mai bun şi că relaţiile de putere şi ie-rarhiile sociale trec în fundal. . . Interesele, preferinţele şi percepţiile actorilor nu mai sunt fixe, ci supuse unorprovocări discursive. Atunci când prevalează raţionalitatea argumentativă, actorii nu încearcă să maximizezesau să satisfacă anumite interese sau preferinţe, ci să conteste şi să justifice pretenţiile de valabilitate inerenteacestora—şi sunt pregătiţi să-şi schimbe opinia asupra lumii sau chiar interesele în urma unui argument maibun.

Mai simplu, actorii politici nu negociază pur şi simplu în baza unor preferinţe fixe şi a puterii rela-tive a lor, pot şi să "argumenteze", chestionându-şi propriile credinţe şi preferinţe, fiind deschişispre persuasiune şi forţa unui argument mai bun. Mai mult, în opinia multor teoreticieni aidemocraţiei, aceste procese duc la promisiunea unei "democraţii deliberative" dezirabile din punctde vedere normativ, în care actorii sociali se angajează într-o căutare colectivă sinceră a adevăru-lui şi a celei mai bune politici publice disponibile, unde chiar cei care pierd aceste dezbateriacceptă rezultatul în temeiul participării lor la procesul deliberativ şi datorită înţelegerii argu-mentelor principiale prezentate de concetăţenii lor (Elster 1998; Bohman 1998).

în ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraţii deliberative, Habermas şi discipolii săiacceptă că o acţiune comunicativă autentică, sau raţionalitatea argumentativă, este de aşteptat

m

Page 36: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

numai în baza unui set (destul de restrictiv) de trei condiţii. în primul rând, participanţii la o delibe-rare trebuie să fie capabili de empatie, să vadă lumea prin ochii celorlalţi. în al doilea rând, par-ticipanţii trebuie de asemenea să împărtăşească "o experienţă comună, . . . un bagaj deinterpretări colective ale lumii şi propriilor persoane, furnizat de limbă, istorie comună sau cul-tură", în a treilea rând, o situaţie ideală cere ca discursul să fie public şi ca toţi actorii să aibă accesegal la acesta (Risse 2000: 10-11). Acestea sunt precondiţii solicitante, cu atât mai mult la nivelinternaţional, unde nu poate fi presupusă o experienţă comună şi unde relaţiile de putere suntubicue. Din acest motiv, recunoaşte Risse (2000: 19-20), ar trebui să anticipăm o deliberare sauargumentare internaţională numai în anumite condiţii, în special:

• existenţa unei experienţe comune oferite de un grad ridicat de instituţionalizare internaţiona-lă în respectivul domeniu;

D incertitudinea intereselor şi/sau necunoaşterea situaţiei de către actori; şi

D instituţii internaţionale bazate pe relaţii non-ierarhice permiţând interacţiuni dense în condiţiiinformale de tipul reţelelor.

Aceste condiţii cu siguranţă nu sunt întotdeauna îndeplinite în politica internaţională. Când suntprezente, cercetătorii constructivişti anticipează că actorii internaţionali se vor angaja în argu-mentare, nu în negociere. Studiile empirice asupra deliberării se confruntă cu dificultăţimetodologice semnificative în realizarea distincţiei dintre argumentare şi negociere, ori dintreacţiune comunicativă autentică şi "pălăvrăgeală" (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). în ciudaacestor dificultăţi, din ce în ce mai multe studii au indicat cel puţin unele semne de deliberare îninstituţiile internaţionale, de exemplu, Consiliul de Securitate al ONU ( Johnstone 2003).

în ultimii ani, în cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenţie extraordinară promisiuniideliberării din trei motive. în primul rând, UE a fost identificată de teoreticienii guvernantei ca unmediu caracterizat de "interacţiuni dense în condiţii informale de tipul reţelelor", indicând UE ca peun loc foarte promiţător pentru găsirea unor probe de deliberare internaţională. în al doilea rând,natura constructivistă a literaturii privind deliberarea a fost atractivă pentru cercetătorii UE nesa-tisfăcuţi de individualismul metodologic al teoriei alegerii raţionale (Eriksen şi Fossum 2000,2003). în al treilea rând, perspectiva a ceea ce Christian Joerges (2001a) a numit "supranaţiona-lism deliberativ" oferă o posibilă soluţie provocării normative a legitimităţii democratice în cadrulUE.

în termeni empirici, cercetătorii UE au identificat promisiunea deliberării în trei forumuri aleUE: comitetele de comitologie, Convenţia Constituţională din 2003-4, şi mecanismele "noiiguvernante" ale "metodei deschise de coordonare" a UE. în privinţa primelor, Christian Joerges şiJUrgen Neyer (1997a, 19976) se bazează pe descrierea habermasiană a democraţiei deliberative,precum şi pe analiza constructivistă din ştiinţele politice, pentru a argumenta că aceste comitete decomitologie oferă un forum în care experţii naţionali şi supranaţionali se întâlnesc şi delibereazăîn căutarea celor mai bune sau mai eficiente soluţii la problemele politicilor comune. în aceastăperspectivă, comitologia este o versiune tehnocratică a democraţiei deliberative, în care normeleinformale, deliberarea, argumentele bune şi consensul contează mai mult decât regulile formale devot, care sunt rareori invocate. Totuşi, cercetătorii alegerii raţionale argumentează că statele mem-bre UE concep şi utilizează comitetele de comitologie în mod sistematic ca instrumente de control,şi că dovezile deliberărilor în aceste comitete rămân parţiale şi vagi (Pollack 2003: 114—45). Alţicritici pun sub semnul îndoielii valoarea normativă a "supranaţionalismului deliberativ" încomitetele de comitologie, menţionând că această deliberare între experţi are loc în mare partedeparte de public (Ztlrn 2000).

41

Page 37: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARKA. POLLACK

O a doua arenă europeană identificată ca scenă promiţătoare pentru deliberare a fost Convenţiaprivind viitorul Europei, care s-a reunit în 2003 pentru a lua în considerare modificarea tratatelorUE, propunând un proiect de constituţie, deşi iarăşi dovezile unei deliberări autentice, spre deose-bire de negocierea în baza unor interese fixate, rămân neclare şi controversate (Maurer 2003; Closa2004; Magnette 2004).

în al treilea rând, promisiunea deliberării a fost subliniată şi de cercetătorii MDC, aceastămetodă fiind codificată şi aprobată de Consiliul European de la Lisabona în martie 2000. Aceastaeste o formă neobligatorie de coordonare a politicilor, în baza stabilirii colective a unor linii direc-toare, obiective şi repere, împreună cu un sistem de "evaluare colegială" periodică în care guver-nele membre prezintă partenerilor din UE programele naţionale proprii, în vederea analizării şicomentării acestora (vezi capitolul 3). MDC rămâne controversată atât la nivel politic, cât şi încomunitatea academică (vezi capitolul 11). Pentru mulţi comentatori, MDC oferea un mijloc flexi-bil de abordare a problemelor comune de politică fără a interfera cu domeniile sensibile alesuveranităţii naţionale, reprezentând o "a treia cale" între comunitarizare şi guvernantă pur naţiona-lă, precum şi un test potenţial al deliberării habermasiene (Hodson şi Maher 2001; Scott şi Trubek2002). Totuşi, studii empirice atente au mai temperat afirmaţiile cele mai îndrăzneţe ale susţinăto-rilor MDC. Unii cercetători au argumentat că, în ceea ce priveşte chestiunile sensibile din punct devedere politic, reprezentanţii naţionali se rezumă la prezentarea unor poziţii naţionale fixe, anga-jându-se în mod clar în negociere, nu în comportament argumentativ (vezi, de exemplu, Jacobssonşi Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrâs şi Jacobsson 2004; De la Porte şi Nanz 2004; şi capitolul II) 8 .

Guvernantă legitimă?

Perspectiva guvernantei se bazează atât pe politica comparată, cât şi pe relaţiile internaţionale, şipune întrebări importante din punct de vedere analitic şi normativ cu privire la funcţionareareţelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel naţional,supranaţional şi subnaţional, europenizarea variabilă a instituţiilor şi politicilor naţionale, limi-tările pe care UE le impune asupra capacităţii de guvernantă a statelor şi limitele propriei capaci-tăţi de guvernantă a Uniunii, presupusul deficit democratic şi criza de legitimitate a Uniuniiactuale, şi, în sfârşit, perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu sigu-ranţă, perspectiva guvernantei nu este lipsită de deficienţe sau critici, şi chiar susţinătorii acesteiarecunosc faptul că rămâne o constelaţie de afirmaţii înrudite, nu o singură teorie coerentă. Maimult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică şi normativă a perspectiveiguvernantei a avut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibili-ităţii ipotezelor sale. Totuşi, cercetătorii guvernantei UE au făcut progrese semnificative în formu-larea unei agende de cercetare şi în prezentarea mai multor probe empirice şi a unor ipoteze mainuanţate despre schimbare teritorială, europenizare şi deliberare într-o Uniune extinsă.

42

Page 38: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

Concluzii

în 1972 Donald Puchala i-a asemănat pe teoreticienii integrării UE orbilor care ating un elefant,fiecare simţind o parte diferită a elefantului şi descriind un animal foarte diferit. în prezent, teori-ile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinzând trei abordări distincte, având loc dezbateri vii atâtîn cadrul, cât şi între cele trei abordări. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate şi slăbiciu-ne a teoriei asupra integrării şi parţialitatea concluziilor acesteia, dar există şi o interpretare maioptimistă a nenumăratelor teorii care încearcă să explice funcţionarea UE şi destinaţia finală a inte-grării europene. Anii '90 şi începutul anilor 2000 au fost martorii unei retrageri cel puţin parţiale ateoretizărilor grandioase asupra procesului de integrare în favoarea unei serii de întrebări interme-diare cu privire la o varietate de subiecte, incluzând inter alia funcţionarea proceselor legislative,executive şi judiciare ale UE, perspectiva socializării sau deliberării în instituţiile UE, efecteleintegrării europene asupra instituţiilor şi politicilor naţionale, precum şi o gamă largă de altechestiuni. Această diversitate de chestiuni intermediare a produs o diversitate teoretică similară,numeroase teorii încercând să problematizeze şi să explice diferite aspecte ale UE, existând un dia-log mai consistent între teorii şi abordări teoretice şi din ce în ce mai multe lucrări empiricetemeinice din toate cele trei tradiţii.

Din punct de vedere practic, dezbaterile teoretice prezentate mai sus pun de asemenea un setcomun de întrebări referitoare la actorii cheie în elaborarea politicilor UE şi la natura acestui pro-ces, în primul rând, în privinţa actorilor, ultimele decenii au produs un set din ce în ce mai sofisti-cat şi mai nuanţat de ipoteze teoretice referitoare la actorii cei mai influenţi în procesul deelaborare a politicilor UE. Spre deosebire de discuţiile dintre neofuncţionalişti şi interguverna-mentalişti, care au contrastat destul de puternic instituţiile supranaţionale şi guvernele statelormembre UE, abordările instituţionaliste mai recente generează ipoteze specifice şi testabile cuprivire la puterea de negociere a guvernelor membre în Consiliu, cu privire la puterile legislativeale Parlamentului în cadrul unor diverse proceduri de vot, cu privire la stabilirea agendei şi puteri-le de punere în aplicare ale actorilor executivi, precum Comisia, şi cu privire la CEJ şi diverşiiinterlocutori ai acesteia. După cum vom vedea în studiile de caz din acest volum, atât statele mem-bre, cât şi instituţiile supranaţionale "contează" în elaborarea politicilor UE, dar rolurile şi influ-enţa lor rămân foarte variabile, în funcţie de diversele modalităţi de elaborare a politicilor UE.

în al doilea rând, în ceea ce priveşte procesele de elaborare a politicilor, teoriile analizate în acestcapitol prezintă un set de ipoteze cu privire la natura acestui proces, pe care, din raţiuni de simpli-tate, le putem grupa sub rubricile raţionalismului şi constructivismului. în prima perspectivă, cearaţionalistă, procesul de elaborare a politicilor este unul de negociere între actori cheie(supranaţionali şi/sau guvernamentali), fiecare urmărind să maximizeze utilitatea aşteptată în bazaunor preferinţe fixate şi în cadrul constrângerilor instituţiilor formale ale UE. în a doua perspec-tivă, cea constructivistă, elaborarea politicilor UE poate conduce la socializarea actorilor îndirecţia normelor şi identităţilor europene şi/sau a logicii argumentării susţinute de cercetătoriisupranaţionalismului deliberativ. înainte de a aborda aceste chestiuni ample în studiile noastre decaz, trebuie totuşi să evaluăm starea cunoştinţelor noastre despre instituţiile UE şi gama completăde modalităţi de elaborare a politicilor în Uniunea actuală—o sarcină dusă la bun sfârşit de HelenWallace în capitolul 3.

43

Page 39: Wallace Procesul de guvernanta in UE

MARK A. POLLACK

Note

1 Autorul mulţumeşte lui Helen Wallace,William Wallace, Orfeo Fioretos şi DanielWincott pentru comentariile asupraversiunilor iniţiale ale acestui capitol, precumşi College of Liberal Arts din cadrul TempleUniversity pentru sprijinul în cercetare. Oaplicare mai lungă şi mai empirică a cadruluiteoretic tripartit prezentat aici poate fi găsităla Pollack (2005).

2 Conform Tratatului Constituţional (articolele1-55), Consiliul European poate decide înunanimitate să hotărască prin majoritatecalificată la adoptarea cadrului financiarmultianual.

3 Haas (1961) vorbise de un "proces europeanşi universal", crezând că procesul dedifuzare funcţională putea fi generalizat şi înalte cazuri de organizare regională. Totuşi, arenunţat la aceste afirmaţii (1976), iardezbaterea dintre neofuncţionalişti

şi interguvernamentalişti a fost limitatăulterior la studiul integrării europene.

4 Pentru o dezbatere viguroasă asupra utilităţiianalizei indexului de putere şi a importanţeiluării în considerare a preferinţelor împreunăponderile formale de vot, vezi Garrett şiTsebelis 1996, precum şi ediţia specială din1999 a Journal of Theoretical Politics, 11/3.

5 Departe de a fi o caricatură a lui Hix, aceastăcerere de noi teorii şi concepte este largrăspândită în cadrul literaturii guvernantei.

Bache şi Flinders (2004: 2), de exemplu,citează aprobator afirmaţia lui Fritz Scharpfconform căruia "instrumentele conceptualecu care subdisciplinele de ştiinţă politică alerelaţiilor internaţionale şi politicii comparateabordează studiul instituţiilor europene sunt

-, inadecvate pentru a aborda interacţiunimultistratificate. Se argumentează că UE nuseamănă nici cu politica internă, nici cuorganizaţiile internaţionale, neputând fiexplicată prin abordări aplicate fie politicii

, dintr-un stat, fie politicii dintre state. Caatare, aceste discipline tradiţionale trebuiesă se angajeze în dialog pentru a facilitaînţelegerea unei lumi complexe şiimprevizibile". Pentru o afirmaţie similară şila fel de intensă, vezi Eriksen şi Fossum(2002: 2).

Printre cele mai importante lucrări se numărăJachtenfuchs 1995, Scharpf 1999,Jachtenfuchs 2001, Hooghe şi Marks 2001,precum şi Jachtenfuchs şi Kohler-Koch2004.

Pentru o discuţie detaliată a studiilor depolitică comparată şi relaţii internaţionalededicate guvernantei, vezi Pollack şi Shaffer(2001a), din care s-a inspirat aceastăsecţiune.

Pentru o bibliografie cuprinzătoare asupraMDC, vezi OMC Research Forum, 'OMCBibliography', disponibil online lahttp://eucenter.wisc.edu/OMC/open12.html.

Lecturi suplimentare

Introduceri excelente în teoriile despreintegrarea europeană pot fi găsite în textul clar şiconcis al lui Rosamond (2000), precum şi îneseurile lui Wiener şi Diez (2004). Keeler (2004)şi Jupille (2005) oferă analize edificatoare şicomplete ale tendinţelor din literatura ultimelorcinci decenii, în special cea americană. Haas(2004 [1958]) rămâne locus classicus privind

neofuncţionalismul, iar Hoffman (1966) textulfundamental privind interguvemamentalismul.Pentru evoluţiile mai recente, vezi Moravcsik(1998) pentru interguvemamentalismul liberal,Aspinwall şi Schneider (1999), Dowding (2000)şi Jupille şi Caporaso (2000) în ceea ce priveşteinstituţionalismul, precum şi Risse (2004) şiJupille, Caporaso şi Checkel (2003) privind

44

Page 40: Wallace Procesul de guvernanta in UE

ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI

constructivismul şi UE. Hix (1994) este unmanifest fervent pentru studiul comparat al UE,iar textele sale ulterioare (1999, 2005) trec cuacuitate în revistă abordările de politicăcomparată pentru diverse aspecte ale elaborăriipoliticilor UE. Literatura privind guvernantarămâne extrem de diversă, dar treceri în revistăutile sunt oferite de Scharpf (1999),Jachtenfuchs (2001), Hooghe şi Marks (2001) şiJachtenfuchs şi Kohler-Koch (2004). Pollack(2005) oferă o versiune extinsă a acestui capitol.

Aspinwall, M. D., şi Schneider, G. (1999), 'SameMenu, Separate Tables: The InstitutionalistTurn in Political Science and the Study ofEuropean Integration', European Journal ofPolitical Research, 38: 1-36.

Dowding, K. (2000), 'Institutionalist Research onthe European Union: A Criticai Review',European Union Politics, 1: 125-44.

Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe(Stanford: Stanford University Press); retipăritîn 2004 de Notre Dame University Press.

Hix, S. (1994), The Study of the EuropeanCommunity: The Challenge to ComparativePolitics', West European Politics, 17/1:1-30.

Hix, S. (1999), The Political System of theEuropean Union (Londra: Palgrave).

Hix, S. (2005), The Political System of theEuropean Union, ediţia a doua (Londra:Palgrave).

Hoffmann, S. (1966), 'Obstinate or Obsolete?The Fate of the Nation-State and the Case ofWestern Europe', Daedalus, 95/3: 862-915.

Hooghe, L, şi Marks, G. (2001), Multi-LevelGovernance and European Integration(Lanham, MD: Rowman & Littlefield).

Jachtenfuchs, M. (2001), 'The GovernanceApproach to European Integration', Journal ofCommon Market Studies, 39/2: 245-64.

Jachtenfuchs, M. şi Kohler-Koch, B. (2004),'Governance and Instituţional Development', înWiener şi Diez (coord.), European IntegrationTheory (Oxford: Oxford University Press),97-115.

Jupille, J. (2005), 'Knowing Europe: Metatheoryand Methodology in EU Studies', în Cini şiBourne (coord.), Palgrave Guide to EuropeanUnion Studies (Londra: Palgrave), în curs deapariţie.

Jupille, J. şi Caporaso, J. A. (1999),'Institutionalism and the European Union:Beyond International Relations andComparative Politics', Annual Review ofPolitical Science, 2: 429-44.

Jupille, J., Caporaso, J. A., şi Checkel, J. (2003),'Integrating Institutions: Raţionalism,Constructivism, and the Study of the EuropeanUnion', Comparative Political Studies, 36/1-2:7-40.

Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe:Social Purpose and State Power from Messinato Maastricht (Ithaca: Corneli University Press).

Pollack, M. A. (2005), 'Theorizing the EuropeanUnion: International Organization, DomesticPolity, or Experiment in New Governance?',Annual Review of Political Science, voi. 7, datla tipar.

Risse, T. (2004), 'Social Constructivism andEuropean Integration', în Wiener şi Diez(coord.), European Integration Theory (Oxford:Oxford University Press), 159-76.

Rosamond, B. (2000), Theories of EuropeanIntegration (Londra: Palgrave).

Scharpf, F. W. (1999), Goveming in Europe:Democratic and Effective? (Oxford: OxfordUniversity Press).

Wiener, A., şi Diez, T. (2004) (coord.), EuropeanIntegration Theory (Oxford: Oxford UniversityPress).

45

Page 41: Wallace Procesul de guvernanta in UE

Capitolul 3

0 anatomie instituţională şi cincimodalităţi de a face politicăHelen Wallace

Cuprins

Structura instituţională aUniunii Europene

Comisia EuropeanăConsiliul Uniunii EuropeneConsiliul EuropeanParlamentul EuropeanCurtea Europeană de JustiţieCadrul instituţional mai larg

Consultare şi lobbyControl şi supraveghere

484854596263656572

Operaţiuni 73Instituţiile naţionale 73

O singură metodă comunitarăsau mai multe modalităţi? 74

O metodă comunitară tradiţională 75Modalitatea de reglementare a UE 77Modalitatea distributivă a UE 79Coordonarea politicilor 81Transguvernamentalismul intensiv 82

Rezumat

Acest capitol priveşte procesul de elaborare a politicilor UE în contextul său insti-tuţional, într-o perioadă în care extinderea începând cu luna mai 2004 la 25 de membriridică o serie de probleme noi. întrucât UE este o componentă a politicii şi proceselor deelaborare a politicilor din statele membre, nefiind separată de acestea, printre instituţi-ile relevante se numără cele naţionale (şi subnaţionale, respectiv locale şi regionale),precum şi instituţiile create de tratatele UE. Trăsăturile proceselor naţionale sedifuzează în UE, iar diferenţele dintre statele membre se reflectă în politicile UE şimodul de aplicare a acestora. în acest capitol va fi explicată structura instituţională aUE, şi în special Comisia, Consiliul, Consiliul European, Parlamentul European şiCurtea Europeană de Justiţie. Printre noile tendinţe se numără apariţia agenţiilor cvasi-autonome, precum BCE şi Europol. Instituţiile UE şi cele naţionale interacţioneazădiferit, în funcţie de domeniu. Sunt identificate cinci variante ale procesului UE de elabo-rare a politicilor: o metodă comunitară clasică, modalitatea de reglementare a UE,modalitatea distributivă a UE, coordonarea politicilor şi transguvernamentalismul inten-

47

Page 42: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

siv. Ultimele două sunt foarte puternice în domeniile mai nou intrate în sfera de compe-tenţă a UE.

Structura instituţională a Uniunii Europene

UE a evoluat din trei Comunităţi iniţial separate (CECO, CEE şi Euratom), fiecare cu instituţii pro-prii. Acestea au fuzionat oficial în 1967. Iniţial, principalele elemente erau următoarele: un fel deexecutiv colectiv — Comisia Europeană, un forum colectiv pentru reprezentanţii guvernelorstatelor membre — Consiliul (de Miniştri), un mecanism de arbitraj obligatoriu şi interpretarejuridică—Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), precum şi un forum parlamentar — ParlamentulEuropean (PE, iniţial "Adunare") - membrii acestuia provenind din clasa politică a statelor mem-bre, ulterior aceştia fiind aleşi în mod direct. în plus, Comitetul Economic şi Social a oferit unforum pentru consultarea altor sectoare ale societăţii; mai târziu, în anii '90 a fost creat ComitetulRegiunilor pentru a permite consultarea cu autorităţile locale şi regionale. Puterile şi responsabili-tăţile sunt stabilite în tratate, fiind revizuite periodic (vezi tabelul 3.1).

în anii '90, CE s-a transformat în ceea ce în general este numită Uniunea Europeană, un termencare are două sensuri destul de diferite. Unul dintre sensuri implică o legătură mai puternică întrestatele membre. Celălalt cuprinde într-un singur cadru mai larg diferitele Comunităţi, precum şicelelalte arene de cooperare apărute, în special cele care în urma TUE sunt denumite cei doi"piloni" de aşa-numită cooperare interguvernamentală: "al doilea pilon" pentru politica externă şide securitate comună (PESC; vezi capitolul 17) şi "al treilea pilon" pentru justiţie şi afaceri interne(JAI; vezi capitolul 18). Noul Tratat Constituţional (TC), după ratificare, va include aceşti piloniîntr-un cadru instituţional şi procedural unificat. Totuşi, este de reţinut că structura instituţionalănu este stabilă, fiind supusă unor dezbateri, controverse şi revizuiri periodice. Vom rezuma câtevaelemente cheie ale aranjamentelor instituţionale (vezi fig. 3.1 mai jos) — cititorii deja familiarizaţicu acestea pot aborda direct secţiunea referitoare la cele cinci modalităţi de elaborare a politicilorîn UE.

Comisia Europeană

Comisia a fost concepută atât ca secretariat, cât şi ca proto-executiv în sistemul instituţional al UE.în prima sa versiune, ca înaltă Autoritate a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (înfi-inţată în 1951), aceasta avea o natură mai degrabă executivă, bucurându-se de o autonomie con-siderabilă, în cursul acestui experiment a apărut termenul de "supranaţional". La crearea CEE în1958, unele state membre au avut ezitări cu privire la consecinţele creării unei instituţii puternicautonome. De aceea, Comisia a primit un mandat ambiguu, cu puteri substanţiale în anumitedomenii (în special politica în domeniul concurenţei, vezi capitolul 5) şi competenţe mai reduse încelelalte, rămânând în sarcina Comisiei să-şi dezvolte credibilitatea, experienţa şi bazele unei puteripolitice proprii.

Comisia îşi exercită responsabilităţile în mod colectiv. Comisarii, în mod tradiţional doi dinfiecare stat membru mai "mare" şi câte unul din celelalte, iar din noiembrie 2004 câte unul dinfiecare din cele 25 de state membre, constituie un "colegiu" de înalţi funcţionari. Deciziile şi propu-nerile acestora către Consiliu şi PE trebuie convenite de întregul colegiu, dacă este necesar prin

48

Page 43: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 44: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 45: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Comisia ca instituţie este organizată în direcţii generale (DG), cunoscute în mod tradiţional dupănumerotarea lor, iar din 1999 şi prin denumirea domeniului lor principal de activitate. Tabelul 3.2ilustrează structura acestora în 1999, în timpul Comisiei Prodi, structură ce ar putea fi revizuită denoua Comisie, nu în ultimul rând datorită numărului sporit de comisari. Angajaţii direcţiilor gene-rale sunt funcţionari publici europeni, recrutaţi în cea mai mare parte din statele membre prin con-curs, fiind suplimentaţi de experţi naţionali detaşaţi şi de personal temporar. Puterile şi"personalităţile" direcţiilor generale variază mult, ca şi relaţiile cu comisarii "lor". Pe măsură ce aufost alocate noi competenţe Uniunii, au fost adăugate noi direcţii generale, în mod nu întotdeaunafoarte coerent. Fiecare DG este lider într-un anumit domeniu, ca chef de file, dar cele mai multechestiuni necesită coordonarea mai multor DG, această coordonare fiind uneori realizată de Secre-tariatul General, sub egida Secretarului General. Serviciile specializate oferă consiliere speci-fică, în special Serviciul Juridic, precum şi serviciile lingvistic şi statistic. Un indicator alvolumului de muncă al Comisiei este numărul traducerilor efectuate: în 2003, DG Traduceri atradus 1.416.817 pagini, din care aproape 60% din engleză (de la puţin peste 35 % în 1992), puţinpeste 28% din franceză (circa 47% în 1992), aproape 4% din germană, şi aproape 9% din celelaltelimbi (Translating for a Multilingual Community, DG Traduceri, mai 2004). Comisarii au propri -ile birouri private, sau cabinete, care sunt ochii, urechile şi vocile acestora, în interior şi faţă de alteinstituţii, inclusiv cele ale statelor membre.

Puterile Comisiei variază mult în funcţie de domeniu. în domeniul concurenţei Comisia aplicăîn mod direct multe dintre reguli; în numeroase domenii elaborează proiectele legislative care apoitrebuie aprobate de Consiliu şi PE; defineşte, în consultare cu statele membre, modul defuncţionare a programelor de cheltuieli; monitorizează aplicarea naţională a regulilor şi pro-gramelor UE; în general, în relaţiile economice externe negociază în numele UE cu ţări terţe lanivel individual sau în negocieri multilaterale; în anumite domenii, una din funcţiile sale cheie esteelaborarea unei expertize la nivelul UE, în baza căreia pot fi comparate şi coordonate politicilenaţionale; iar în alte domenii Comisia este un observator mai pasiv al cooperării dintre statelemembre. în plus, ar trebui menţionat că deşi teoretic Comisia funcţionează colectiv, în practicăexistă dezbateri şi chiar controverse între comisari şi între direcţiile generale ale acestora, astfelîncât deseori pot fi observate politici contradictorii.

în ansamblu, în domeniile clasice de cooperare comunitară, Comisia are o putere de iniţiativă pecare o păzeşte cu gelozie, aceasta dându-i şansa de a stabili agenda. Din acest motiv, Comisia esteo ţintă pentru oricine vrea să influenţeze conţinutul politicilor UE. Una din chestiunile cheie estefelul în care Comisia exploatează oportunităţile disponibile. Printre resursele sale se numărăcapacitatea de a-şi crea o anumită expertiză, potenţialul dezvoltării unor reţele de elaborare apoliticilor şi a unor coaliţii, posibilitatea dobândirii unor clienţi dependenţi, precum şi posibilitateade a ajuta statele membre să-şi rezolve propriile probleme. Diverse versiuni ale acestora suntsubiect de dezbatere în literatura teoretică şi sunt abordate în studiile de caz din acest volum.

Totuşi, după cum vom vedea, în multe domenii Comisia are un rol mai puţin antreprenorial, fieneputând exploata oportunităţile disponibile, fie deoarece natura politicilor oferă Comisiei maipuţine posibilităţi de a juca un rol central. în plus, ar trebui să menţionăm că există o problemă mailargă a capacităţii. Comisia este o instituţie destul de mică, cu un personal de numai circa 20.000de angajaţi, nu prea mulţi pentru a elabora sau aplica politici în 25 de state diferite. De aceea, multedepind de modul în care Comisia colaborează cu instituţiile naţionale, care operează cele maimulte norme şi programe comunitare. în timp, această trăsătură a procesului de elaborare a politi-cilor a devenit mai explicită. într-adevăr, după cum arată câteva dintre studiile de caz (vezi, de exem-plu, capitolele 5, 9, 11 şi 14), balanţa pare să se încline spre recunoaşterea unui rol mult maisistematic al agenţiilor naţionale (sau locale) în aplicarea politicilor comunitare.

m

Page 46: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 47: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 48: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Astfel, parteneriatul dintre nivelurile naţional şi european de guvernare a devenit una din trăsă-turile marcate ale elaborării politicilor UE. Un mecanism cheie în acest sens este aşa-numitul sis-tem al "comitologiei". în esenţă acesta este foarte simplu: atât pentru pregătirea politicilor, cât şipentru aplicarea politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare şi coop-erare cu funcţionarii naţionali relevanţi. în timp, s-a dezvoltat o reţea densă de comitete consulta-tive, de reglementare şi de gestiune, care oferă aceste canale, cum se întâmplă de altfel în fiecareţară. în cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice şi politice. Celemai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variază în funcţie de dome-niul de politică şi care realizează un echilibru variat între reprezentanţii naţionali şi Comisie.Funcţionarea unora dintre aceste comitete este descrisă în câteva dintre studiile noastre de caz.

Comisia a avut câteva momente de impact politic ridicat, mai ales la începutul anilor '60 şi lajumătatea anilor '80, sub preşedinţia lui Walter Hallstein şi, respectiv, Jacques Delors. De aseme-nea, a avut perioade de impact scăzut, după criza de la Luxemburg din 1965-66 (când preşedintelede Gaulle a retras miniştrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfârşitul anilor '70, şi în a douajumătate a anilor '90. în ultima vreme, problemele s-au datorat parţial unui management intern şiunei coordonări slabe, unui personal suprasolicitat şi unei conduceri terne. însă pare să fi existat şiun transfer de influenţă dinspre Comisie către alte instituţii UE şi către guvernele statelor membre.

Consiliul Uniunii Europene

Consiliul UE este atât o instituţie cu funcţii colective în cadrul Uniunii, cât şi creaţia guvernelorstatelor membre. în principiu şi de drept există un singur Consiliu, împuternicit să ia decizii înorice privinţă. De obicei, membrii săi sunt miniştri din guvernele statelor membre, dar miniştriicare iau parte la reuniuni, precum şi felul în care aleg să fie reprezentate guvernele, variază înfuncţie de subiectele discutate. Timpul şi practica au rezolvat aceste chestiuni, Consiliul elaborândconfiguraţii specializate în funcţie de domeniu. Figura 3.2 rezumă modelul de lucru de bază. S-auconfigurat grupări foarte specializate, fiecare având domeniul său şi dezvoltându-şi propria culturăde cooperare.

în măsura în care există o ierarhie a acestor grupări, Consiliul Afaceri Generale (CAG), compusdin miniştrii de externe, era considerat Consiliul cel mai important. Importanţa sa se datora roluluisuperior de coordonare al miniştrilor de externe în cadrul guvernelor statelor membre. în partedatorită faptului că, în realitate, miniştrii de externe nu pot arbitra întotdeauna, primii miniştrii s-auimplicat din ce în ce mai mult, prin intermediul Consiliului European, deşi în anumite chestiuniinterdepartamentale miniştrii de externe rămân principalii factori decizionali (vezi capitolele 8, 9,15 şi 16). Proliferarea în ultimii ani a chestiunilor de politică externă a făcut ca reuniunile CAG săfie din ce în ce mai dominate de chestiuni de politică externă, lăsând mai puţin timp sau disponibili-tate pentru coordonarea altor subiecte (vezi capitolul 17). Reformele ulterioare au introdus în 2003un Consiliu pentru Afaceri Generale şi Relaţii Externe (CAGRE), cu două subdiviziuni, primapentru coordonare, iar cealaltă pentru politicile externe. După instituirea UEM, a crescut impor-tanţa Consiliului Afaceri Economice şi Financiare (Ecofin) (vezi capitolul 6). Pe măsură ce auapărut alte domenii de competenţă UE, au fost create şi formaţiuni corespunzătoare ale Consiliu-lui - JAI este un exemplu recent semnificativ (vezi capitolul 18), iar politica de apărare comună vafi următorul. Multiplicarea configuraţiilor Consiliului a generat multe critici cu privire la frag-mentarea activităţii, determinând un efort de reducere a numărului de configuraţii distincte.Caseta 3.1 rezumă configuraţiile actuale şi activităţile uzuale ale acestora.

Reuniunile miniştrilor sunt pregătite de funcţionarii naţionali din comitetele şi grupurile de lucruale Consiliului. în mod tradiţional, cele mai importante dintre acestea sunt Comitetul Reprezen-

54

Page 49: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 50: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

UE şi de a sta într-o strânsă legătură cu capitalele naţionale. Coloana vertebrală a Consiliului esteconstituită de numeroasele grupuri de lucru (înjur de 250) care realizează negocierea detaliată apoliticilor. Membrii lor provin din reprezentanţele permanente sau din capitalele naţionale — prac-tica variază. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite în grupurile de lucru, alte 10-15% înCoreper sau alte comitete superioare, iar miniştrii înşişi decid aproximativ 10-15 procente. Acesteproporţii sunt destul de asemănătoare celor din practica normală a unui guvern naţional, unde deobicei reuniunile cabinetului sunt pregătite de comitete de funcţionari.

Guvernele naţionale lucrează în paralel cu Consiliul. Funcţionarii naţionali urmăresc fiecarenivel al discuţiilor Consiliului şi fiecare dezbatere, pregătind poziţii ministeriale şi coordonândpoziţiile naţionale. Miniştrii naţionali sunt implicaţi în multe dintre aceste lucrări, în funcţie depracticile naţionale şi de gradul de interes politic pentru fiecare subiect în ţările respective. O mareparte a acestei implicări are loc la nivelul ministerelor individuale, unde funcţionarii relevanţi seconsultă cu alte segmente ale guvernului central, regional sau local, cu agenţiile publice şi organi-zaţiile sectorului privat sau neguvernamentale relevante. Agregarea poziţiilor naţionale cade însarcina unităţilor de coordonare din fiecare guvern membru. Iarăşi, practicile variază de la o ţară laalta, unele abordări fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. Astfel, o descrierecuprinzătoare a deliberărilor Consiliului trebuie să includă acea parte datorată implicării perma-nente a administraţiilor naţionale.

Ce face Consiliul în diversele sale configuraţii? în cea mai mare parte negociază asupra propu-nerilor detaliate de acţiune a UE, iar deseori face asta în baza unei propuneri a Comisiei. UneoriConsiliul indică în prealabil Comisiei că ar fi binevenit un proiect într-un anumit domeniu. înprezent, în cele mai multe cazuri în care propunerile au fost redactate în primul rând de Comisie,PE este co-legiuitor, împreună cu Consiliul (vezi mai jos). în aceste domenii, rezultatul procesuluidepinde de interacţiunile dintre cele trei instituţii. Dinamica procesului rezidă în modul în care aparcoaliţii în cadrul Consiliului, precum şi între membrii Consiliului şi celelalte instituţii ale UE.

în alte domenii, Comisia şi PE joacă roluri mai marginale, iar Consiliul îşi controlează mai multpropria agendă—printre exemple se numără PESC şi JAI. în acest caz, este utilizat în mai maremăsură propriul Secretariat General al Consiliului. în mod tradiţional, acesta nu era un organismînsărcinat cu elaborarea politicilor, ci un facilitator al deciziilor colective. Totuşi, în ultimii ani,creşterea volumului de muncă legat de PESC şi JAI a determinat extinderea considerabilă a Secre-tariatului Consiliului. Reformele succesive ale tratatelor înfăptuite pe parcursul ultimului dece-niu au ţinut seama de faptul că PESC are nevoie de un suport administrativ. De aceea, statelemembre au decis să extindă secţiunile relevante ale Secretariatului Consiliului (vezi capitolul 17).După TA, o secţiune a Secretariatului Consiliului a fost consolidată pentru a se ocupa de JAI (vezicapitolul 18). în urmaTN, a fost luată iniţiativa importantă de a-1 desemna pe Javier Solana ca Secre-tar General al Consiliului şi înalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan externşi a ajuta la dezvoltarea unor politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros. în paralel,a fost numit un Secretar General Adjunct pentru a superviza activitatea generală a Secretariatului,în consecinţă, acum trebuie să considerăm Secretariatul Consiliului ca pe un actor în procesul deelaborare a politicilor, mai mult ca înainte, deşi aceste aranjamente urmează a fi modificate iarăşidupă ratificarea TC, când va fi numit un Ministru de Externe al UE, combinând rolul actual de înaltReprezentativ al lui Solana cu cel de vicepreşedinte al Comisiei pentru Afaceri Externe.

Procedurile Consiliului sunt gestionate de preşedinţia acestuia. Aceasta revine alternativ statelormembre din şase în şase luni. Preşedinţia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile întreminiştri şi funcţionari, cu excepţia unui număr mic de comitete care au preşedinţii alese. Totuşi, înurma TC, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci când acesta abordează afaceriexterne. Rolul preşedinţiei presupune pregătirea agendelor, precum şi desfăşurarea reuniunilor.

56

Page 51: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 52: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Preşedinţia vorbeşte în numele Consiliului în dialogul cu alte instituţii ale UE şi cu parteneriiexterni, în chestiuni exceptând PESC. Deseori, preşedinţiile Consiliului şi Comisiei trebuie săcolaboreze îndeaproape, de exemplu în negocierile externe, unde competenţele sunt divizate întrenivelurile UE şi naţional. în domeniul legislativ, preşedinţiile Consiliului şi PE trebuie să cola-boreze pentru a reconcilia perspectivele diferite asupra modificărilor legislative. O chestiunerecurentă este măsura în care guvernele încearcă să impună preferinţele naţionale în perioada încare deţin preşedinţia, sau dacă experienţa le împinge să se identifice cu interesele colective aleUE. Deoarece cooperarea politică în cadrul UE s-a dezvoltat direct între guverne, şi nu la îndem-nul Comisiei ori prin proceduri formale, preşedinţiile succesive au trebuit să acţioneze ca princi-pali coordonatori. în mod tradiţional, acesta a fost cazul PESC şi JAI. Există anumite îndoieli cuprivire la funcţionarea preşedinţiei rotative într-o Uniune cu 25 de membri, deşi Convenţia care aredactat Tratatul Constituţional nu a putut conveni asupra unor aranjamente alternative, precumpreşedinţiile "în echipă".

Trebuie reţinut că totuşi Consiliul este instituţia UE care aparţine guvernelor statelor membre.Funcţionează astfel deoarece acesta este modul în care guvernele statelor membre preferă să ges-tioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor şi o anumită latură de socializare deter-mină Consiliul, în special formaţiunile sale specializate, să dezvolte o amiciţie specifică. Uneoricluburile de miniştri — în agricultură sau mediu etc. — pot utiliza acordurile încheiate la Bruxellespentru a-şi forţa propriile guverne să accepte angajamente care altfel nu ar fi fost adoptate la nivelnaţional. Totuşi, miniştrii şi funcţionarii care se reunesc în Consiliu sunt subordonaţi guvernelorlor, sunt membri ai partidelor politice naţionale şi răspund în faţa alegătorilor. Astfel, în generalprima lor prioritate este să urmărească ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politică naţională.

Consiliul petrece o mare parte a timpului acţionând ca forum de discuţii pentru a formularăspunsurile guvernelor statelor membre la propunerile Comisiei. Realizează acest lucru prinnegociere continuă, încercând mai ales să ajungă la un consens. Regulile decizionale formale vari-ază în funcţie de domeniu şi perioadă — uneori unanimitate, uneori majoritate calificată (VMC), iaralteori (deşi rar) majoritate simplă. Regulile decizionale fac obiectul unor controverse şi au fostmodificate prin reforme succesive ale tratatelor, în special în urma TN şi a Tratatului Constituţional,pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu populaţia statelor membre. în ansamblu, VMC adevenit regula formală în domeniile în care regimul comunitar există în mod tradiţional, în timp ceunanimitatea este o cerinţă în domeniile în care regimurile UE sunt embrionare, ori acolo undeguvernele şi-au păstrat cu tenacitate controlul asupra procesului. într-un an obişnuit, circa 30 de pro-cente din deciziile Consiliului se referă la subiecte supuse regulii unanimităţii, în timp ce 70% suntsupuse regulii VMC, doar puţine luându-se cu o majoritate simplă (vezi fig. 3.3).

Există multe neînţelegeri cu privire la desfăşurarea efectivă a acestui proces. Tradiţia urmăririiconsensului este foarte puternică, iar voturile efective sunt rare, chiar atunci când sunt tehnic posi-bile - se votează explicit numai în circa 20% din deciziile eligibile. în cazul votului prin majoritatecalificată, deseori conştientizarea posibilităţii votului determină guvernele ezitante să se concen-treze pe obţinerea unor amendamente în concordanţă cu preocupările lor, iar nu pur şi simplu peblocarea deciziilor. în cazul unanimităţii, guvernele sunt în general mult mai înclinate să întârziesau să obstrucţioneze acordurile, ori să-şi exercite puterea de blocare până la acceptarea vederilorlor, de obicei în cazul deciziilor majore privind bugetul şi cheltuielile (vezi capitolele 8 şi 9). înpractică, voturile efectiv exprimate la nivel ministerial se concentrează în doar câteva domenii:circa jumătate sunt decizii operaţionale în domeniul agriculturii şi pisciculturii, iar restul sunt dis-tribuite între diverse chestiuni de reglementare, în special piaţa unică şi sănătatea publică.Tabelul 3.3 rezumă structura recentă a voturilor negative şi a abţinerilor pe stat membru. Altedetalii pot fi găsite în Hayes-Renshaw şi Wallace (2005).

58

Page 53: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Consiliul era în trecut principalul legiuitor în domeniul politicilor UE. Totuşi, după ce PE adobândit puteri în acest domeniu, sistemul s-a îndreptat către un model bicameral. Astfel, Consi-liul ajunge acum la "poziţii comune" care trebuie reconciliate frecvent cu modificările legislativepropuse de MPE printr-o procedură de "conciliere". Aceasta a însemnat că în prezent Consiliul tre-buie să ofere mai explicit o justificare publică a preferinţelor sale colective, ceea ce reprezintă omodificare importantă a procesului.

în anumite domenii, Consiliul rămâne factorul decizional de ultim resort. Destul de interesant,printre acestea se numără şi anumite domenii tradiţionale, precum agricultura, unde PE are puţineoportunităţi de a interveni (vezi capitolul 7), precum şi unele domenii noi, unde statele membre,prin Consiliu, menţin controlul asupra politicii UE. JAI şi PESC sunt exemplele principale în acestsens. UEM oferă o imagine contrastantă—în acest caz, controlul principal al monedei unice a fostatribuit BCE, lăsând Ecofin şi noul Consiliu Euro-12 (incluzând numai miniştrii din statele mem-bre ale căror monede fac parte din UEM) cu o influenţă decizională redusă (vezi Capitolul 6).

Consiliul European

Consiliul European s-a născut din reuniunile "la vârf ocazionale ale şefilor de stat (Franţa şi Fin-landa au preşedinţi cu anumite competenţe sporite, aceştia luând parte la reuniuni) sau de guvern(respectiv primii miniştri). Două reuniuni foarte importante, una având loc la Haga în 1969 şi alta laParis în 1972, au stabilit agenda anilor următori. începând cu 1974, la îndemnul lui Giscard d'Es-taing, pe atunci preşedintele Franţei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puţinde două ori pe an. Reformele ulterioare ale tratatelor au oficializat în mai mare măsură ConsiliulEuropean. Totuşi, Consiliul European funcţionează într-o anumită măsură în afara structurii insti-tuţionale principale, urmând a fi încorporat pe deplin după ratificarea Tratatului Constituţional.Atunci Consiliul European va dobândi o preşedinţie mai stabilă, atribuită unei persoane alese pen-tru un termen de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii. Pregătirea reuniunilor sale, precumşi redactarea concluziilor, depind în esenţă de preşedinţia curentă a Consiliului, iar agendasesiunilor sale este influenţată mult de preferinţele guvernului care ocupă preşedinţia. în modtradiţional, o reuniune din fiecare semestru a fost ţinută în ţara preşedinţiei, dar TN a precizat căatunci când UE va ajunge la optsprezece (sic!) membri, toate sesiunile se vor ţine la Bruxelles. Prinobicei şi în urma practicii, delegaţiile naţionale sunt limitate la preşedinte sau prim ministru şiminiştrii de externe, iar uneori miniştrii de finanţe. Din ce în ce mai mulţi miniştri şi funcţionari aureuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocupările momentului.

Rolul Consiliului European a variat în timp. Conceput iniţial ca un loc de discuţii neoficiale, înanii '70 şi '80 a devenit un forum pentru rezolvarea problemelor asupra cărora miniştrii nu puteauconveni sau asupra cărora existau dezacorduri în cadrul guvernelor statelor membre. Prin tradiţie,Consiliului European i s-a lăsat sarcina de a rezolva controversele majore periodice cu privire laveniturile şi cheltuielile UE, după cum explică la modul general capitolul 8, iar capitolul 9 ilus-trează acest lucru în raport cu fondurile structurale. în plus, Consiliul European, începând cunegocierile asupra AUE din 1985, a devenit un forum cheie pentru determinarea reformăriitratatelor. Este discutabil dacă transferul deciziilor la un nivel politic atât de înalt a însemnat uneşec al aranjamentelor instituţionale "normale" sau a fost un semn de succes al UE, agenda sadevenind mai proeminentă politic.

La sfârşitul anilor '80 şi în cursul anilor '90, rolul şi comportamentul Consiliului European s-auschimbat. Acesta a devenit din ce în ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numea "deciziileistorice" ale UE, în special în chestiunile importante şi mai strategice legate de noile sarcini debază ale UE şi cele care-i definesc "identitatea" ca arenă de acţiune colectivă. Unele dintre studi-

59

Page 54: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 55: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 56: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

ile de caz, în special capitolul 6 asupra UEM, capitolul 8 asupra perspectivelor financiare, capitolul16 asupra extinderii către est, capitolul 17 asupra PESC şi capitolul 18 asupra JAI înregistreazăpoziţiile Consiliului European ca principale repere în evoluţia politicilor UE. Nivelul activităţii acrescut, cu şase sesiuni în 1999, părând să existe o preocupare din ce în ce mai mare din parteacelor mai mulţi lideri naţionali în a prelua controlul asupra orientării UE, inclusiv Ia ConsiliileEuropene "de primăvară" care urmăresc progresul realizat în legătură cu Strategia Lisabona.Birourile acestora au în prezent o legătură electronică directă (Primenet), iar în context naţional separe că aceşti lideri sunt angajaţi mai strâns în modelarea politicilor europene la nivel naţional.

Parlamentul European

PE este compus, începând cu iunie 2004, din 785 de membri (MPE) aleşi proporţional şi direct încele 25 de state membre. Iniţial, acesta era compus din parlamentari naţionali, dar în 1978 o modi-ficare a tratatului a introdus alegeri directe, primele fiind ţinute în 1979. Sediul său, datorită sen-sibilităţii statelor membre, este împărţit între Luxemburg, Strasbourg şi Bruxelles. MPE au diversebiografii, unii fiind politicieni naţionali, alţii având o experienţă profesională diferită, iar câţiva autransformat PE în cariera lor primară. PE este organizat în grupuri parlamentare, dintre care celemai mari şi mai importante sunt Partidul Popular European şi Socialiştii Europeni. Aceste grupuriau devenit din ce în ce mai importante în timp. O mare parte a lucrărilor PE se desfăşoară încomitetele sale specializate, care au început să analizeze din ce în ce mai detaliat anumite politici,mai în amănunt decât multe parlamente naţionale.

în primii ani ai UE, PE a avut doar un rol marginal în procesul de elaborare a politicilor, avândnumai puteri consultative, exceptând posibilitatea demiterii Comisiei prin moţiune de cenzură. încursul anilor '70, PE a câştigat competenţe importante în ceea ce priveşte bugetul UE, în special înanumite domenii de cheltuieli (deşi, în mod semnificativ, nu şi în cele mai multe domenii agricole)(vezi capitolul 8). în anii '80 şi '90, rolul PE s-a transformat, acesta dobândind puteri legislativeprin succesive reforme ale tratatelor. Acestea au fost raţionalizate de TA prin codecizie cu Consi-liul într-o arie largă de domenii, cooperare cu Consiliul în alte domenii, în special în ceea cepriveşte UEM, şi consultare în acele domenii în care guvernele membre erau îngrijorate de impli -carea MPE în proces, inclusiv agricultura şi JAI. TC va aduce o anumită simplificare. în plus, PEtrebuie acum să-şi dea un aviz conform oficial asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numărăunele acorduri cu ţări terţe şi extinderea (vezi caseta 3.2).

Rezultatul net al acestor schimbări este că în prezent PE este o forţă în numeroase domenii. înmulte privinţe, este un partener necesar pentru Consiliu, deşi unul cu o autoritate electorală con-testată, datorită ratei de participare mai curând scăzute în alegerile europene (în multe state mem-bre), în numeroase domenii în care se stabilesc norme detaliate, PE are un impact real, după cumarată unele dintre studiile de caz ale acestui volum, de aceea fiind la rândul său ţinta celor careîncearcă să influenţeze legislaţia (vezi, de exemplu, capitolele 12 şi 13). Totuşi, există altedomenii—JAI, PESC şi, destul de surprinzător, PAC—unde acesta nu are nici un cuvânt de spus.în 1999, PE a dobândit o mai mare proeminenţă politică, datorită rolului său în demisia ComisieiEuropene, în urma proastei gestiuni financiare. în 2004, PE a întârziat instalarea noii Comisii, criti-cându-i compoziţia. Probabil că această importanţă politică în creştere a PE va influenţa şi maimult în viitor procesul de elaborare a politicilor.

62

Page 57: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Curtea Europeană de Justiţie

Va fi devenit clar destul de repede pentru observatorii atenţi ai UE că rolul legii şi al statului dedrept sunt de o importanţă critică în ancorarea politicilor UE. Dacă sistemul juridic putea asigurao rată ridicată de conformitate, un mod de a oferi interpretări definitive asupra textelor disputate şiun mijloc de a oferi compensaţii celor pentru care fusese creată legea, atunci procesul UE înansamblu ar fi obţinut o soliditate şi predictabilitate care l-ar fi făcut durabil. CEJ a fost instituităde primele tratate; în această privinţă, tratatele nu s-au schimbat, cu excepţia necesităţii de a facefaţă nivelului de muncă crescut şi extinderilor succesive ale Uniunii.

CEJ, cu sediul la Luxemburg, include în prezent 25 de judecători şi 8 avocaţi generali, care emitavize preliminare asupra speţelor. AUE din 1986 a instituit o a doua curte, Tribunalul de PrimăInstanţă, compus în prezent din 25 de judecători, care ajută la gestionarea fluxului ridicat de cauze.CEJ este astfel un fel de curte supremă, capabilă să ofere o jurisprudenţă unică şi să rezolve litigi-ile, atât cele transmise de instanţele naţionale, cât şi cele aduse direct în faţa sa. Sancţiunile Curţiisunt în cea mai mare parte forţa propriilor decizii, susţinute uneori de capacitatea de a impuneamenzi celor care au încălcat dreptul comunitar (în general, asupra firmelor). TUE a acordat CEJputerea de a amenda statele membre pentru neaplicarea dreptului comunitar. Mai mult, în urmapropriilor sale decizii (în special speţele Factortame în domeniul pescuitului; vezi capitolul 14), sepot cere daune împotriva guvernelor care nu aplică corect dreptul european. Şedinţele instanţelorsunt publice, dar deliberările sunt private şi, dacă este necesar, deciziile se iau cu majoritate devoturi; rezultatul votului nu este publicat şi nu sunt emise opinii minoritare.

De la începutul anilor '60, printr-o serie de cazuri cheie s-au stabilit principii importante aledreptului european, precum: supremaţia dreptului comunitar asupra legislaţiei statelor membre;efectul direct al dreptului comunitar în ordinea juridică naţională; doctrina proporţionalităţii şi ceaa nediscriminării în funcţie de cetăţenie între rezidenţii statelor membre UE. Astfel, CEJ a mersmai departe decât se specificase în Tratat în clarificarea rolului legii şi al statului de drept. în anu-mite domenii, deciziile Curţii s-au numărat printre forţele cheie în evoluţia politicilor UE (vezicapitolele 4, 5, 10 şi 14). Tabelele 3.4a, 3.4Z? şi 3.5 rezumă structura şi volumul cauzelor aduse înfaţa celor două instanţe. Această prezentare foarte cuprinzătoare, realizată special pentru acestvolum, a cauzelor aduse în faţa CEJ pe domeniu, ne oferă o imagine foarte completă a structuriiactivităţii acesteia. Numărul cauzelor aflate pe rolul Curţii este impresionant, ajungând la 400 înanii '80 şi crescând la peste 500 începând cu 1999, numărul de cauze ale Tribunalului de PrimăInstanţă fiind la rândul său impresionant, deşi în ambele cazuri ar trebui scăzute cele referitoare lapersonalul UE. Pare să existe o creştere a numărului de cauze după fiecare extindere a UE. Agri-cultura ocupă de departe primul loc, fiind urmată de libera circulaţie a persoanelor, libertatea destabilire şi libera circulaţie a bunurilor, care generează multe procese, la fel ca şi chestiunileprivind fiscalitatea, deşi cu unele variaţii în timp. Procesele referitoare la concurenţă şi ajutoarelede stat rămân importante. în ultima vreme, cauzele privind mediul şi protecţia consumatorilor audevenit mai numeroase, reflectând creşterea activităţilor de elaborare a politicilor în acestedomenii. Studiile de caz din acest volum vor detalia rolul Curţilor.

Această puternică dimensiune juridică are o influenţă substanţială asupra procesului de elabo-rare a politicilor. Factorii decizionali acordă o importanţă mare sensului juridic al textelor pe carele redactează; diverse grupuri vizează anumite norme juridice în scopul atingerii obiectivelor lor,deoarece ştiu că acestea sunt favorizate de sistemul instituţional; reformatorii politicilor pot une-ori utiliza deciziile Curţii pentru a modifica impactul politicilor UE; şi se presupune că regulile vorfi în general respectate. Astfel, factorii decizionali trebuie să aleagă cu grijă articolele din tratat uti-lizate ca temei legal şi să ia în considerare cu atenţie tipul de legislaţie care trebuie adoptat.

63

Page 58: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Caseta 3.2 Puterile Parlamentului European

ConsultarePropunerile Comisiei către Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PEpoate sugera modificări, poate întârzia adoptarea unei rezoluţii pentru oficializarea avizu-lui, sau poate trimite chestiunea înapoi la comitetul sau comitetele relevante.

Se aplică: agriculturii şi (puţinelor) chestiuni JAI care sunt incluse în cadrul "comunitar".

Cooperare (articolul 252 TCE, fostul articol 189c CEE)Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o "poziţie comună" şi PE pentru oprimă lectură, în care acesta poate propune modificări. La a doua lectură, PE poateîncerca să modifice poziţia comună a Consiliului sau o poate respinge prin majoritateabsolută. Consiliul poate trece numai în unanimitate peste votul de respingere al PE.Alternativ, PE şi Consiliul pot încerca să negocieze un acord prin procedura de conciliere.

Se aplică: unor aspecte limitate ale uniunii economice şi monetare.

Codecizie (articolul 251 TCE, fostul articol 189b CEE)Atât Consiliul, cât şi PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectură. Dacă sunt îndezacord la a doua lectură, PE poate respinge propunerea prin majoritate absolută. SauPE poate modifica poziţia comună a Consiliului prin majoritate absolută, caz în care areloc o conciliere între Consiliu şi PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lec-tură atât de Consiliu (VMC), cât şi de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunereaeste respinsă dacă nu există un acord.

Se aplică după Tratatul de la Amsterdam (TA): celor mai multe domenii de legiferare,dacă nu sunt formulate excepţii explicite sau dacă nu se încadrează într-una din celelalteproceduri.

Aviz conformîn anumite cazuri PE, printr-un vot unic, trebuie să-şi dea avizul conform cu o majoritateabsolută a membrilor săi.

Se aplică: anumitor acorduri internaţionale, tratatelor de extindere şi acordurilor cadruprivind fondurile structurale.

Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 CEE)PE poate încerca să modifice cheltuielile "obligatorii" sau să amendeze cheltuielile"neobligatorii". Trebuie să aprobe bugetul în ansamblu, iar ulterior efectuează descăr-carea de gestiune pentru cheltuielile efective ale anilor anteriori (vezi caseta 8.1)

Instalarea Colegiului de comisari (articolele 214 alin. (2) TCE, fostul articol 158 alin. (2)CEE)PE îi audiază individual pe comisarii nominalizaţi şi pune la vot aprobarea întreguluicolegiu.

Cenzurarea Comisiei (articolul 201 TCE, fostul articol 144 CEE)PE poate cenzura colegiul comisarilor cu o majoritate de două treimi din membrii săi.

Notă: Tratatul Constituţional ar extinde unele dintre aceste competenţe.

64

Page 59: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

UE emite trei categorii principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile înstatele membre după ce sunt promulgate de instituţiile UE. Directivele trebuie transpuse în legis-laţia naţională, ceea ce acordă o anumită flexibilitate statelor membre, dar în limitele stabilite deCEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate aplicate în împrejurări specifice sau anumitordestinatari, cum este cazul politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5). Toate cele trei tipuride acte pot fi emise de Comisie (în baza competenţelor delegate), de Consiliu sau împreună deConsiliu şi PE (în baza codeciziei). Toate acestea pot fi contestate în instanţele naţionale şieuropene. în temeiul Tratatului Constituţional (articolul 1-33), după ratificarea sa, actele juridicevor fi redefinite astfel: regulamentele sunt redenumite legi europene; directivele sunt redenumitelegi-cadru europene; regulamentele europene sunt acte non-legislative, utilizate în esenţă pentrupunerea în aplicare, ce pot fi direct obligatorii pentru toţi, ori în ceea ce priveşte rezultatul de atins;iar deciziile europene sunt acte non-legislative şi obligatorii fie pentru toate statele membre, fiepentru cele cărora li se adresează.

Vigoarea sistemului juridic european este una din trăsăturile distinctive ale UE. Aceasta asusţinut consolidarea procesului european, deşi în ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudentă cuprivire la deciziile sale. De asemenea, ar trebui menţionat că în anumite domenii statele membreau depus eforturi deosebite pentru a exclude CEJ. O parte a justificării structurii cu trei piloni dinTUE a fost păstrarea PESC şi JAI în afara sistemului juridic european. Chiar dacă TA încorporea-ză anumite elemente ale JAI şi Schengen în sistem, rămâne de văzut în ce măsură acestea vor fiaduse sub jurisdicţia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniţial la nivel declarativ,urmând însă a fi ancorată în sistemul juridic al UE după adoptarea Tratatului Constituţional,adaugă o importantă nouă dimensiune. într-o anumită măsură aceasta îl apropie de cealaltă ordinejuridică europeană, bazată pe Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ataşată ConsiliuluiEuropei.

Cadrul instituţional mai larg

Sistemul instituţional al UE include un număr de organizaţii suplimentare care au uri impact asuprapoliticilor UE sau oferă instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative, altele prevăd mecanis-sme de control, în timp ce unele dintre ele conţin şi un element operaţional autonom.

Consultare şi lobby

Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic şi Social (şi Comitetul Consultativ pentruCECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice în procesul de elaborare a politicilor.Crearea acestuia s-a inspirat din tradiţiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare.Totuşi acesta nu a devenit un organism influent în procesul de elaborare a politicilor. în schimb,grupurile socioeconomice au găsit alte puncte de acces mai directe începând cu anii '60, atât princonfederaţii la nivelul UE, cât şi prin organizaţii sectoriale ale comercianţilor şi producătorilor.Acestea au devenit şi mai active în perioada dezvoltării pieţei unice europene. De asemenea,firmele mari au încercat să stabilească legături cu instituţiile UE, unele din ele tot din anii '60, dardin ce în ce mai puternic de la începutul anilor '80. O evoluţie mai recentă a fost creşterea activi-tăţii grupurilor reprezentând interesele sociale, consumatorii, ecologiştii, organizaţiile femeilor şidin ce în ce mai multe alte grupuri şi organizaţii neguvernamentale (ONG). Ilustrări ale activi-tăţilor acestor grupuri diverse pot fi găsite în multe din studiile noastre de caz..] TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor, drept răspuns la impli-carea extensivă a autorităţilor locale şi regionale în influenţarea acelor politici UE care aveau

66

Page 60: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 61: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 62: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 63: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 64: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 65: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 66: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

impact asupra lor. Comitetul oferea un forum multilateral politicienilor regionali şi locali dinstatele membre, precum şi posibilitatea îmbunătăţirii credibilităţii politice locale a acestora.Totuşi, cel puţin la fel de important este lobby-ul direct al autorităţilor subnaţionale (locale şiregionale), multe dintre acestea cu birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleaşi autorităţisubnaţionale depun eforturi pentru influenţarea politicilor naţionale şi a aplicării programelorcomunitare. Capitolele 9 şi 14 comentează acest lucru în raport cu fondurile structurale şi politicacomună în domeniul pescuitului.

Control şi supraveghere

La jumătatea anilor '70 au început să apară preocupări referitoare la lipsa controlului extern asupraprocesului de elaborare a politicilor UE. în acea perioadă, PE avea puţine competenţe, iar parla-mentele naţionale acordau relativ puţină atenţie legislaţiei şi programelor UE. Creşterea şi diversi-ficarea bugetului UE şi a programelor de cheltuieli au fost cauzele controverselor cu privire laadecvarea supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curţii Europene de Conturi prin tratatulbugetar din 1975. Din 1978 aceasta, de la sediul său din Luxemburg, a început să evalueze în modsistematic atât veniturile, cât şi cheltuielile. Atât în rapoartele anuale, cât şi în anumite rapoartespecifice, aceasta a atras atenţia asupra slăbiciunilor procesului bugetar gestionat de Comisie şiagenţiile naţionale. Ar trebui menţionat că circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE suntefectuate de agenţiile naţionale. Capitolul 8 descrie unele activităţi ale Curţii de Conturi, precumşi impactul acestora. Timp de mulţi ani, criticile sale nu au avut nici un efect—statele membre ezi-tau să se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupări, iar Comisia subevalua înmod constant importanţa unei gestiuni financiare solide. La sfârşitul anului 1998 această situaţies-a schimbat, datorită controversei cu privire la presupusa proastă gestiune financiară a Comisiei.

Un alt nou instrument de control post hoc este Ombudsmanul European, ataşat PE, în baza dis-poziţiilor TUE. Obiectivul, împrumutat din practica nordică, este de a furniza cetăţenilor un canalpentru tratarea cazurilor de proastă administrare. Până acum, existenţa acestuia nu a avut un impactsemnificativ, deşi este posibil să fi contribuit la o anumită deschidere a procesului de elaborare apoliticilor.

O parte a controlului şi supravegherii este efectuată de instituţiile naţionale, atât parlamentare,cât şi financiare. Parlamentele naţionale nu au fost recunoscute oficial în sistemul instituţional pânăla începutul anilor '90. Fiecare stat membru îşi elaborase procedurile proprii, mai curând limitate,de supraveghere parlamentară naţională a politicilor UE. Aceeaşi nemulţumire care a dus la o anu-mită consolidare a procedurilor europene a început să provoace o dezbatere asupra supravegheriinaţionale. Atât TUE, cât şi TA menţionează importanţa încurajării acesteia, iar această chestiune afost ridicată, fără vreo soluţie clară, în Convenţia privind viitorul Europei care a redactat TC.Totuşi, factorii decizionali de la nivelul UE, în special Comisia, sunt supuşi unor presiuni din ce înce mai mari în vederea acordării unei atenţii sporite discuţiilor parlamentare naţionale, şi se pre-zintă mai des în faţa comisiilor parlamentare de anchetă. Această creştere a sensibilităţii faţă de pre-ocupările naţionale devine o trăsătură mai pregnantă a procesului de elaborare a politiciloreuropene. Acest lucru este subliniat de stabilirea unor birouri parlamentare naţionale la Bruxelles(la mijlocul anului 2004 aveau astfel de birouri Danemarca, Finlanda, Franţa, Italia, Irlanda, Letonia,Lituania, Polonia, Slovenia, Suedia şi Marea Britanie). în unele opinii, cooperarea intensificatădintre PE şi parlamentele naţionale este considerată o direcţie promiţătoare. în alte opinii, expe-rienţa de până acum, de exemplu prin COSAC (Confe"rence des Organes Specialise"es aux AffairesEurop^ennes), nu a fost prea încurajatoare. COSAC reuneşte de două ori pe an reprezentanţi aicomisiilor parlamentare de control asupra CE.

72

Page 67: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Operaţiuni

Cea mai veche agenţie autonomă europeană este Banca Europeană de Investiţii (BEI), instituităprin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era şi este de a acorda împrumuturi pentru investiţii însprijinul obiectivelor UE, atât în cadrul UE, cât şi în ţările terţe asociate. Aceasta funcţionează cao bancă privată, cu un rating AAA pe pieţele financiare. Activitatea sa este mai mult sau mai puţincoordonată cu programele administrate direct de către Comisie, precum fondurile structurale.Aceasta a avut o potenţială perioadă de vârf la începutul anilor '90, după prăbuşirea sistemuluicomunist în Europa Centrală şi de Est. Totuşi, s-a luat decizia înfiinţării unei Bănci Europene pen-tru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD), nouă şi separată, acţionari fiind statele postcomuniste întranziţie şi alte state occidentale.

Ar trebui menţionat şi alt fenomen: mai ales în ultimul deceniu, a existat tendinţa ca UE să sub-contracteze o parte din activităţile sale de punere în aplicare a politicilor către alte agenţii, oglindindastfel o practică destul de comună în multe state membre. Sarcinile de administrare a programelorpentru care Comisia nu avea personal disponibil sau experienţă au fost transferate unor agenţii noisau existente; de exemplu Oficiul European pentru Asistenţă Umanitară de Urgenţă (ECHO) şi ofi-ciul care administrează programul Socrate de schimburi educaţionale. Un alt grup de agenţii ges-tionează funcţii de reglementare, precum Agenţia Europeană de Evaluare a Medicamentelor.Europol este alt exemplu. Un al treilea grup prestează servicii directe instituţiilor UE, precum cen-trul de traduceri. Au existat anumite discuţii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, deexemplu, prin instituirea unui Oficiu European al Concurenţei, separat în mod clar de Comisie (vezicapitolul 5).

Cel mai important exemplu de agenţie operaţională nouă şi autonomă este Banca Centrală Euro-peană (BCE) din Frankfurt (vezi capitolul 6). Lupta din 1998 privind primul preşedinte al acesteiaa indicat importanţa unei agenţii care urma să fie extrem de independentă într-un domeniu crucial,cu mare vizibilitate politică. Dezvoltarea identităţii funcţionale şi operaţionale a BCE a demarat înmod impresionant. Rămâne de văzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; câţiva miniştri definanţe deja şi-au exprimat în mod clar dorinţa de a avea un control mai ridicat.

Astfel, se observă o proliferare a agenţiilor destinate aplicării regimurilor şi programelor UE.Acest caracter difuz al aranjamentelor pentru aplicarea politicilor şi programelor a crescut înultimul deceniu. Pare să fie o trăsătură de durată a procesului de elaborare a politicilor UE, în spe-cial în ceea ce priveşte punerea în aplicare a acestora, fiind astfel de natură să fragmenteze struc-turile instituţionale. Aceasta ar trebui să ne schimbe noţiunea despre Comisie ca organ executivcentralizat şi centralizator.

Instituţiile naţionale

Am rezumat mai sus câteva trăsături definitorii ale instituţiilor şi agenţiilor UE. Totuşi, ar trebui săsubliniem că aceste instituţii sunt în sens literal proprietatea statelor membre ale UE. în plus, insti-tuţiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituţionale aUE şi parteneri în procesul de elaborare a politicilor UE. Dimensiunea europeană nu este doar unsupliment la activităţile guvernelor naţionale; în mod real şi tangibil, guvernele naţionale şi alteautorităţi şi agenţii furnizează o mare parte din seva operaţională a UE. Până la urmă, ceea ce facesistemul UE este să extindă resursele disponibile statelor membre. Studiile de caz din acest volumilustrează o varietate de moduri pentru a realiza această extindere. în consecinţă, învăţarea modu-lui de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naţionale a fost una dincele mai importante încercări cu care s-au înfruntat guvernele naţionale în ultimii 50 de ani.

73

Page 68: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Această problemă a trebuit soluţionată de guvernele centrale din fiecare stat membru, iarrăspunsurile au variat mult. Generalizând, se poate spune că experienţa a fost destul de diferită faţăde ceea ce se aşteptau mulţi comentatori. Tendinţa nu a fost atât de ajustare defensivă faţă depierderea competenţelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce în ce mai nuanţată, înmajoritatea statelor, în vederea încorporării şi încapsulării dimensiunii europene. Totuşi, aceastanu a însemnat că guvernele centrale pot funcţiona ca "intermediari" între nivelurile naţional şi UE.Punctele de acces transfrontalier şi oportunităţile construirii unor reţele şi coaliţii transnaţionale auproliferat, atât pentru agenţiile publice, cât şi pentru actorii privaţi. Actorii naţionali joacă roluriimportante şi influente în toate etapele procesului de elaborare a politicilor europene.

Totuşi, oportunităţile de acces şi influenţă nu sunt distribuite uniform în statele membre. Agenţiieconomici şi ONG-urile par să poată funcţiona cel mai flexibil la ambele niveluri, cel UE şi celnaţional. Autorităţile subnaţionale s-au ajustat acestei situaţii, deşi rămâne de văzut cât de multăinfluenţă exercită. Parlamentele naţionale s-au adaptat mult mai lent, fiind printre instituţiilenaţionale cele mai afectate de apariţia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politi-cilor.

O singură metodă comunitară sau mai multe modalităţi?

Esenţială în abordarea noastră asupra elaborării politicilor în UE este argumentul că aceastainclude câteva modalităţi diferite, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste diferitemodalităţi de elaborare a politicilor—am identificat cinci—sunt rezultatul următoarelor elemente:evoluţia şi experimentarea în timp în UE, schimbarea proceselor naţionale de elaborare a politi-cilor, şi evoluţia comportamentului economic şi social. Putem observa redistribuiri importante alerolurilor şi comportamentului diverşilor actori cheie în ceea ce priveşte abordarea dilemelor şiinstrumentele utilizate pentru a face aceasta. în contextul UE, un alt factor este dezbaterea continuăreferitoare la echilibrul dintre puterile UE şi cele ale statelor membre, desfăşurată din ce în ce maimult pe fundalul fenomenului de globalizare. Această chestiune rămâne controversată, atât în ceeace priveşte "politica înaltă" a UE, cât şi în privinţa "adecvării funcţionale" a uneia sau alteia dintremodalităţile de elaborare a politicilor. De asemenea, foarte important este contextul contemporanal UE, care a evoluat în timp de la numai şase ţări relativ similare (deşi gradul de similaritate poatefi exagerat) la 25 de state mai curând eterogene, cu tradiţii, practici şi caracteristici socio-economi-ce diverse.

Ar trebui subliniat din nou un aspect: elaborarea politicilor UE nu are loc niciodată într-un vid,ci dimpotrivă, într-un context în care există locaţii multiple de abordare a chestiunilor, de la nivelullocal la cel global, trecând prin procese formale şi informale. Figurile 3.4 şi 3.5 indică două ima-gini diferite ale elaborării politicilor în locaţii multiple. Factorii decizionali europeni trebuie să ges-tioneze conexiunile dintre aceste locaţii, iar uneori trebuie să aleagă forumul preferat pentruabordarea unei anumite chestiuni. în secţiunile următoare ne vom concentra pe modalităţile deelaborare a politicilor în UE; fiecare dintre acestea are interfeţe cu alte locaţii sau forumuri, dupăcum demonstrează cele mai multe dintre studiile de caz ale acestui volum.

în această secţiune stabilim cinci variante ale procesului european de elaborare a politicilor:

• o metodă comunitară tradiţională; •••• i '

• modalitatea de reglementare a UE;

74

Page 69: Wallace Procesul de guvernanta in UE
Page 70: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

D un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene în conceperea, negocierea şi exe-cutarea politicilor şi gestionarea interfeţei cu "exteriorul";

D un rol mai puternic pentru Consiliul de Miniştri prin negociere strategică şi soluţii de ansam-blu;

• o ancorare a părţilor interesate, în acest caz a intereselor agricole, prin cooptarea lor într-unproces european care le oferea recompense mai bune decât politica naţională;

• un angajament al agenţiilor naţionale ca organe executive subordonate ale unui regim con-venit în comun;

D o distanţare de influenţa reprezentanţilor aleşi la nivel naţional şi oportunităţi limitate deimplicare a PE;

D o interferenţă ocazională, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autorităţii juridice aregimului comunitar; şi

D recursul la elaborarea colectivă a politicilor, ca expresie a unei "solidarităţi" durabile.

Modelul îl constituia o formă de elaborare "supranaţională" a politicilor, în care competenţele erautransferate de la nivelul naţional la cel european. Acesta era structurat după o logică funcţionalistă,în care puteau fi incluşi cei interesaţi de un anumit sector, construind loialităţi transnaţionale,fiind mediat însă de o formă de politică în care elitele politice şi economice colaborau pentru pro-movarea intereselor diverse şi uneori diferite ale acestora. De asemenea, această colaborare gene-ra ceea ce Scharpf (1988) numea "capcana deciziilor comune", care ridica obstacole în calearevizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia. O abordare similară a fost pro-pusă în primii ani pentru transporturi şi pentru energia nucleară civilă în cadrul Euratom, dar nu afost adoptată. Pe de altă parte, politica comercială a UE are unele caracteristici ale acestei abordări,dată fiind delegarea considerabilă către UE a gestionării instrumentelor şi acordurilor comerciale(vezi capitolul 15).

Se dezbate chestiunea corespondenţei dintre acest model şi realitate, chiar şi în ceea ce priveşteagricultura. Capitolul 7 sugerează că realitatea poate fi diferită, una în care politica naţională deter-mina în mai mare măsură rezultatele. Destul de interesant, nici politica în domeniul pescuitului,care dorea să imite regimul PAC, şi care includea o puternică delegare a puterilor pentru ges-tionarea cotelor, nu se încadrează foarte bine în acest model, după cum arată capitolul 14. Totuşi,această versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referinţă, atât pentru practicieni,cât şi pentru comentatori. Totuşi, până la jumătatea anilor '80, la ordinea zilei au ajuns doi succesoriai acestei metode comunitare tradiţionale: modalitatea de reglementare a UE şi modalitatea dis-tributivă a UE.

Există extrem de puţine exemple recente ale unor noi politici comune introduse conformmetodei comunitare tradiţionale, cu un proces instituţional ierarhic şi centralizat, o delegare clarăa puterilor şi urmărind o "integrare pozitivă". Moneda unică este poate cel mai bun exemplu.Totuşi, în acest caz, după cum vom vedea în capitolul 5, puterile instituţionale delegate sunt cen-trate pe BCE, nu pe Comisie, şi se aplică numai segmentului monetar al UEM, nu şi celui eco-nomic. Această formă de delegare către agenţii cu funcţii specifice, nu către Comisie, poate fi otendinţă recentă, pentru care există anumite probe în domeniul justiţiei şi afacerilor interne -cazurile Europol şi Eurojust (vezi capitolul 18) - şi în domeniul politicii externe şi de securitatecomune — cazul noii Agenţii Europene de Apărare (vezi capitolul 17).

76

Page 71: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea de reglementare a UE

Odată cu dezvoltarea politicii în domeniul concurenţei (vezi capitolul 5) şi a pieţei unice europene(vezi capitolul 4), a apărut o modalitate alternativă de elaborare a politicilor. Rădăcinile sale seregăsesc în ambiţia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naţionale alestatelor membre. Dar în mare parte impulsul acesteia se datorează schimbărilor din cadruleconomiei internaţionale, urmărirea competitivităţii pe pieţele interne şi internaţionale devenindastfel critică pentru capacitatea firmelor de a se ajusta şi de a prospera. Factorilor decizionali dinlumea "occidentală" industrializată li s-au cerut diverse reglementări care să faciliteze aceastăajustare. în SUA existau deja tradiţii de reglementare publică şi de autoreglementare privată carereprezentau o abordare alternativă a gestiunii pieţei. O versiune a acestei abordări de reglementarea început să se dezvolte în Europa Occidentală, deşi în formate diverse, în funcţie de ţară.

S-a văzut că arena europeană era foarte potrivită pentru dezvoltarea unei modalităţi de regle-mentare în elaborarea politicilor, descrisă de unii comentatori ca o formă de "integrare negativă".Soliditatea procesului juridic european, maşinăria de promovare a cooperării tehnice şi distanţafaţă de interferenţele parlamentare erau factori care au încurajat această evoluţie, prin eliminareabarierelor naţionale în calea creării pieţei unice (vezi capitolul 4). în plus, procesul de negociere,în cadrul şi prin intermediul Comisiei Europene şi a Consiliului de Miniştri, i-a ajutat pe factoriidecizionali naţionali să depăşească unele constrângeri politice care creaseră anumite rigidităţi înprocesul naţional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptată pentru generarea unui cadruglobal de reglementare care ar fi putut îmbina standardele transnaţionale cu diferenţele naţionale,într-adevăr, implantarea sa a fost atât de reuşită, încât această abordare europeană a fost uneori pro-movată ca model pentru dezvoltarea unei reglementări globale mai largi. Pot fi găsite exemple încapitolele 12, 13 şi 15.

Această modalitate de reglementare oferă cadrul unor numeroase decizii şi norme la nivelmicro, pentru modelarea relaţiilor cu statele membre şi actorii economici din cadrul UE, precum şipentru cei implicaţi în regimurile internaţionale relevante. Ea a fost caracterizată de următoareleelemente:

n Comisia ca arhitect şi gardian al obiectivelor şi normelor de reglementare, din ce în ce maimult prin referire la criterii economice, deseori colaborând cu părţile interesate şi comu-nităţile de experţi;

D Consiliul ca forum (atât la nivel ministerial, cât şi de funcţionari) de convenire a unor stan-darde minime şi de ghidare a armonizării (cel mai des în direcţia unor standarde mai înalte),aceasta fiind suplimentată de recunoaşterea reciprocă a preferinţelor şi controalelor naţionale,operate diferit în funcţie de ţară;

D CEJ şi Tribunalul de Primă Instanţă ca mij loace de asigurare a aplicării uniforme a normelor, spri-jinite de instanţele naţionale prin aplicarea lor la nivel local, permiţând accesul întreprinzătorilorindividuali la despăgubiri în cazul neaplicării sau al unor discriminări în aplicare;

• PE ca unul din mijloacele de luare în considerare a factorilor non-economici (de mediu,regionali, sociali etc), cu un impact din ce în ce mai mare odată cu creşterea puterilor sale legis-lative, dar cu puţină influenţă asupra punerii în aplicare a reglementărilor; şi

D oportunităţi mari pentru părţile interesate, în special actorii economici, dar uneori şi alţi actorisociali, de a fi consultaţi şi de a influenţa forma şi conţinutul normelor pieţei europene.

77

Page 72: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Această modalitate de reglementare a fost aplicată cel mai evident pentru realizarea unei pieţeunice fără bariere interne (capitolul 4), o versiune mai evoluată a acesteia fiind aplicată în politicaUE în domeniul concurenţei (capitolul 5). în măsura în care UE are o politică industrială, aceastaeste aplicată prin pârghii de reglementare şi prin regimul concurenţei, în vederea realizării unorajustări industriale. Elementele de politică socială ale UE (vezi capitolul 10) sunt construite înprincipal prin reglementare juridică şi crearea pieţelor. O mare parte din activitatea UE în dome-niul mediului (vezi capitolul 12) a fost reglementarea proceselor industriale. Un exemplu înrudit —biotehnologia şi siguranţa alimentelor—este explicat în capitolul 13. Mai mult, interacţiunile UEcu restul lumii sunt o reflectare externă a abordării sale interne asupra reglementării şi ajustăriiindustriale, precum şi a referinţelor ce apar în politica internă, după cum se arată în capitolul 13 înprivinţa biotehnologiei, capitolul 15 în privinţa politicii comerciale, şi în capitolul 16 în raport cuEuropa Centrală şi de Est. Destul de interesant, capitolul 7 sugerează că modalitatea reglementarăcaracterizează din ce în ce mai mult funcţionarea PAC, pe măsură ce se introduc reforme.

Soliditatea acestei modalităţi este considerabilă, iar eforturile de a o analiza reprezintă o partesubstanţială a literaturii asupra integrării vest-europene. în cursul anilor '90, reglementarea aînlocuit PAC ca paradigmă predominantă printre numeroşi practicieni ai UE. Aceasta avea avan-tajul de a reflecta o abordare concentrată pe o traiectorie de modernizare, prin care rigidităţile"vechii" economii politice vest-europene ar fi fost înlocuite de instrumente mai flexibile, în princi-pal juridice, de încurajare a pieţei şi prin care se putea stabili o relaţie diferită, mai puţin corpo-ratistă, cu actorii socio-economici. Literatura cu privire la modalitatea de reglementare a fostmarcată de atenţia acordată rolului grupurilor de interese, al lobby-ului şi al actorilor corporativi(mai curând firme decât organizaţii patronale), prin abordări bazate pe reţelele, coaliţiile şi alianţelepe care aceştia le formează, şi printr-un interes sporit faţă de statul de drept ca instrument de elabo-rare a politicilor.

Totuşi, în peste douăzeci de ani de experienţă în crearea pieţei unice, putem observa schimbări şilimite ale acestei modalităţi de reglementare. Astfel, de exemplu, se pare că aceasta a avut un succesdeosebit în abordarea reglementării produselor, dar ceva mai redus în privinţa standardelor de pro-ces, unde intervin diferenţele dintre nivelurile de dezvoltare economică sau preferinţele sociale,uneori cu variaţii la nivel subnaţional şi naţional (vezi capitolele 12 şi 13). De asemenea, modali-tatea a avut mai puţin succes în reglementarea serviciilor, pieţelor financiare şi a utilităţilor, undeobservăm o trecere către versiuni mai descentralizate şi mai puţin ierarhice de reglementare. înaceste cazuri observăm în statele membre, dar şi în economia mondială, apariţia unor agenţii dereglementare mai mult sau mai puţin independente faţă de guverne, precum şi forme noi de auto-reglementare. în cadrul UE, se experimentează cu noi agenţii de reglementare cvasi-independente,precum Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentelor (vezi capitolul 13), parteneriate ghi-date ale agenţiilor naţionale, în colaborare cu Comisia—în special în cazul politicii în domeniulconcurenţei, consorţii transnaţionale ale organelor naţionale de reglementare—în special în sec-torul energiei, şi reţele mai lejere de autoreglementare—în special în privinţa funcţionării pieţelorfinanciare sau a guvernării corporative. Astfel, devine mult mai greu să se identifice conturul uneisingure modalităţi coerente de reglementare a UE. O chestiune actuală este cum va fi aplicată şicum vor fi afectate noile state membre cu economii mai puţin avansate, cu capacităţi administra-

tive şi juridice mai limitate, şi cu preferinţe sociale mai puţin explicite până acum, de aceastămodalitate de reglementare. O altă problemă o constituie fricţiunile dintre reglementările UE şi

unele regimuri internaţionale şi parteneri relevanţi.

78

Page 73: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea distributivă a UE

De-a lungul timpului, procesul de elaborare a politicilor UE a fost capturat în mod persistent într-opolitică distributivă, respectiv alocarea resurselor unor diferite grupuri, sectoare, regiuni şi ţări,uneori în mod explicit şi deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute în altscop. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente distributive în repertoriul de politici în com-petenţa Comunităţii. PAC a fost finanţată pe bază colectivă, şi multă vreme a constituit cea mai mareparte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit atât clienţii finanţării europene, cât şi bene-ficiarii unor preţuri mai ridicate, profitând de un transfer de resurse atât de la contribuabili, cât şide la consumatori. Expresia "solidaritate financiară" îşi are originea în aceşti primi ani ai CEE. Dela începutul anilor '70, s-au depus eforturi pentru elaborarea unei politici comune similare îndomeniul pescuitului (capitolul 14). în ambele cazuri, arena europeană a fost utilizată pentru a pro-teja grupuri sociale marginalizate în economia internă şi necompetitive pe pieţele globale, deşi cuun anumit cost pentru celelalte grupuri sociale.

Atunci când s-a ajuns la controverse asupra distribuţiei sarcinilor şi beneficiilor participării laUE, în special după aderarea Marii Britanii în 1973, atenţia s-a concentrat asupra bugetului camăsură a impactului apartenenţei la UE. După cum arată Laffan şi Lindner în capitolul 8 (şi dupăcum au arătat mai în detaliu ediţiile anterioare ale acestui volum), factorii decizionali europeni autrebuit să facă nişte alegeri dificile cu privire la stabilirea aranjamentelor financiare, atât în pri-vinţa veniturilor, cât şi a cheltuielilor, care să fie echitabile pentru toate statele membre. Acest aspectcontinuă să fie un element foarte controversat în UE, fiind acum complicat şi mai mult de aderareaa zece noi state membre mai puţin prospere.

Odată cu promovarea pieţei unice la jumătatea anilor '80, dezbaterea cu privire la impactul dis-tributiv al integrării a renăscut, de data aceasta fiind formulată mai explicit în limbajul bogăţiei şisărăciei relative. în vocabularul factorilor decizionali a fost inclus termenul "coeziune"; acestaconota un angajament de a acorda mai multă atenţie divergenţelor economice şi sociale, precum şinecesităţilor regiunilor şi grupurilor sociale rămase în urmă. Aceasta părea să semnaleze o trecerede la distribuţia aleatoare a resurselor la o redistribuire prin transferuri planificate de resurse. Prin-cipalul mecanism de realizare a cheltuielilor a fost reprezentat de "fondurile structurale" (vezicapitolul 9), care a implicat cofinanţarea UE şi naţională a programelor şi proiectelor pentru, pe deo parte, agenţiile responsabile cu formarea profesională şi crearea locurilor de muncă şi, pe de altăparte, autorităţile regionale şi locale. Deşi cea mai mare parte a cheltuielilor a fost concentrată înprincipalele ţări de "coeziune" — Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania, iar ulterior landurile esticeale Germaniei — anumite programe au fost deschise şi unor beneficiari din celelalte state membre.Astfel, UE a început să poată utiliza stimulente financiare pentru influenţarea evoluţiilor din statelemembre. în plus, au fost introduse diverse alte instrumente în domenii precum cercetarea, cu obiectivemai curând programatice decât redistributive.

Această modalitate distributivă cuprindea:

• Comisia ca redactor al programelor, în parteneriat cu autorităţile locale şi regionale sau părţileinteresate şi agenţiile sectoriale, utilizând stimulente financiare pentru a atrage atenţia;

D statele membre din Consiliu, sub presiunea autorităţilor locale şi regionale sau a altor părţiinteresate, convin asupra unui buget cu anumite elemente redistributive;

a un PE în care parlamentarii acestuia reprezintă adesea o sursă suplimentară de presiunipolitice regionale;

79

Page 74: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Q autorităţile locale şi regionale, care obţin puteri sporite prin angajarea în arena europeană, din1993 prin Comitetul Regiunilor, o instituţie embrionară care să le reprezinte preocupările,multe dintre acestea cu propriile birouri în Bruxelles;

Q o anumită cooptare a altor părţi interesate în procesul de elaborare a politicilor UE; şi

D o reorientare a bugetului UE către cheltuirea unor sume destul de ridicate pentru coeziune şiîn mod proporţional mai puţin în agricultură.

Această deschidere către contacte mai directe între nivelurile european şi subnaţional deguvernare, precum şi politica dezvoltată în jurul acestora, au generat expresia "guvernantă multi-stratificată" folosită pentru caracterizarea procesului UE în general (Marks 1993). Aceasta se bazape două elemente esenţiale: în primul rând, guvernele centrale naţionale nu mai puteau monopo-liza contactele dintre nivelurile naţional şi UE de elaborare a politicilor; şi, în al doilea rând, acestangajament la nivel european a creat oportunitatea consolidării unui fenomen de regionalizare.Rezultatul a fost că regimurile politice interne ale statelor membre au fost parţial remodelate înurma procesului european de elaborare a politicilor, prin care stimulentele financiare puteau influ-enţa noile relaţii politice. Perspectiva guvernantei multistratificate a inversat o mare parte a dis-cuţiei cu privire la funcţionarea UE, punând accentul pe politica la faţa locului, nu pe imaginileunei metode comunitare centrate la Bruxelles, şi a unei modalităţi reglementare antreprenoriale.

Totuşi, abordarea nu este lipsită de critici. Capitolul 9 sugerează că nu există dovezi care săsusţină acest argument, în sensul că activitatea subnaţională nu ar trebui confundată cu impactulacesteia. Se argumentează că guvernele centrale din statele membre au rămas conducătoriinegocierilor cu privire la cheltuielile UE. în discuţiile actuale cu privire la viitorul bugetului UE încondiţiile extinderii, modelul distributiv tradiţional este perturbat, punându-se un accent mult maimare pe poziţiile nete ale statelor membre, cu coaliţii concurente de plătitori neţi, beneficiari istoricişi solicitanţi gălăgioşi din noile state membre (vezi capitolul 8). Aici dezbaterea se referă mai multla poziţiile ţărilor, nu la redistribuţia regională. O altă problemă este impactul negativ al criteriilorde la Maastricht referitoare la UEM asupra bugetelor publice, care atrag atenţia asupra altor măsuride politică în defavoarea programelor de cheltuieli.

Ideea unei modalităţi distributive a UE concentrată parţial pe o redistribuţie deliberată este con-testată şi din alte două motive: o deplasare către ideea bunurilor colective şi presiunile în favoareacheltuielilor pentru responsabilităţile externe. Două domenii suplimentare de cheltuieli au devenitmai proeminente în ultimii ani. Unul se referă la cheltuielile pentru promovarea inovării, cercetăriişi dezvoltării, iar celălalt la măsurile pentru susţinerea politicilor JAI. Programul cadru UE pentrucercetare şi dezvoltare a reprezentat în 2003 circa 4% din bugetul UE, cheltuielile sale fiind con-centrate în principal pe priorităţi colective de cercetare, iar nu pe o cotă uniformă din resursele rele-vante, deşi în mod tradiţional Comisia a fost foarte atentă să distribuie finanţările în modechilibrat între statele membre. Proeminenţa acestui domeniu a crescut considerabil după ce Con-siliul European din martie 2000 a adoptat Strategia Lisabona, destinată să facă Europa "cea maicompetitivă şi dinamică economie din lume", inclusiv prin mărirea considerabilă a cheltuielilor deC-D, atât publice, cât şi private. Preocupările cu privire la apatia economiei europene au dobânditrelevanţă datorită creşterii economice slabe din ultimii ani, ducând la apeluri mai vocale înfavoarea unor investiţii UE mai substanţiale în C-D, indiferent dacă prin mecanismele bugetaretradiţionale ale UE sau prin agenţii europene noi (Sapir et al. 2004). între timp, preocupările legatede securitatea internă şi impactul migraţiei încep să genereze apeluri în favoarea unor cheltuieli, deexemplu, pentru măsuri colective de control al frontierelor (vezi capitolul 18). Aceste tendinţe suge-rează că vor exista mai puţine temeiuri pentru utilizarea pe viitor a perspectivei guvernantei mul-tistratificate asupra programelor de cheltuieli ale UE.

80

Page 75: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Cealaltă evoluţie bugetară nouă este creşterea puternică a cheltuielilor UE în urma activităţilorsale de politică externă, care (în funcţie de modalitatea de calcul) reprezintă între 8 şi 10 procentedin bugetul UE. Iarăşi, putem întrevedea ceva de tipul unui "bun colectiv", şi nu o distribuţie intra-UE a costurilor şi beneficiilor. Procedurile asociate acestui domeniu de cheltuieli diferă de celeprevalente în cazul cheltuielilor interne, rolul PE fiind diferit. De aceea, modalitatea distributivăface obiectul unor schimbări interesante, care la rândul lor ar fi modificate dacă se va ajunge la unacord asupra dezvoltării unor mecanisme colective de întărire a politicilor externe şi de securitateeuropene (vezi capitolul 17).

Coordonarea politicilorUn contrast vechi în studiul colaborării europene este cel dintre modalităţile descrise mai sus şi

ceea ce pe scurt ar putea fi numită "tehnica OCDE". Organizaţia pentru Cooperare şi DezvoltareEconomică, clubul de la Paris al ţărilor occidentale industrializate, oferă de la începutul anilor '60un forum în care membrii săi pot evalua şi compara reciproc modalităţile de dezvoltare a politicilorpublice.

în primii ani de existenţă, Comisia a utilizat această tehnică pentru dezvoltarea unor forme lejerede cooperare şi coordonare în domenii adiacente competenţelor economice de bază ale UE, înideea construirii unor argumente în favoarea obţinerii unor puteri directe. Astfel, de exemplu, înanii '70 Comisia a promovat consultări sistematice între statele membre asupra problemelor demediu, iar în final a obţinut prin AUE puteri legislative formale pentru UE. S-au depus eforturisimilare pentru dezvoltarea coordonării politicilor macro- şi microeconomice, precum şi îndomenii ca cercetarea şi dezvoltarea, sau aspecte ale politicii educaţionale. Coordonarea politicilorera considerată un mecanism de tranziţie de la politicile naţionale la un regim european colectiv.După cum demonstrează capitolul 14, această abordare a fost unul din elementele cheie în efor-turile de conservare a stocurilor piscicole. Capitolul 18 oferă un alt exemplu de coordonare a politi-cilor ca tehnică de realizare a unei practici mai bune în absenţa unor regimuri centralizate. Pentrususţinătorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar îngeneral a fost considerată o opţiune inferioară.

Abordarea se bazează mult pe experienţă şi pe acumularea argumentelor tehnice în favoareadezvoltării unei abordări comune şi a promovării modernizării şi inovării. Caracteristicile acesteiasunt:

D Comisia în calitate de creator al unor reţele incluzând experţi sau comunităţi epistemice şipărţi interesate şi/sau societatea civilă;

D implicarea unor experţi "independenţi" care să promoveze idei şi tehnici;

D convocarea unor grupuri la nivel înalt în Consiliu, pentru activităţi de brainstorming saudeliberative, nu de negociere, deseori concepute pentru a dezvolta diverse forme de presiunecolegială; şi

a dialog (uneori) cu comitete specializate din PE, ca susţinători ai unor anumite abordări (profi-tând de mai marea disponibilitate a MPE, spre deosebire de echivaienţii lor naţionali, de aanaliza aprofundat anumite politici problematice).

Mai recent s-a putut observa că această abordare de coordonare, consolidată de moda contempo-rană a "benchmarking"-ului şi a comparaţiilor sistematice între politici, este dezvoltată nu camecanism tranzitoriu, ci ca o modalitate cu drepturi depline de elaborare a politicilor UE. într-ade-văr, unii vor argumenta în mod normativ ( J. Scott şi Trubek 2002) că această evoluţie trebuie înţe-

81

Page 76: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

leasă ca apariţia unor noi forme de guvernantă postmodernă. La pregătirea ediţiei anterioare aacestui volum existau prea puţine lucrări analitice asupra acestei modalităţi, în afara unor comen-tarii disparate asupra proceselor K6ln, Cardiff şi Luxemburg de coordonare a politicilor. Totuşi,trei factori au dus la accentuarea coordonării politicilor ca tehnică. Unul a fost trecerea la o formăde UEM cu o politică monetară unică, însă doar cu coordonarea politicilor macroeconomice,depunându-se eforturi pentru a trece de la o formă mai slabă de coordonare pre-UEM a politicilor,la forme de coordonare mai intensă şi mai structurată prin orientări generale ale politicilor eco-nomice etc. (vezi capitolul 6). Un al doilea impuls a fost furnizat de Strategia Lisabona, adoptatăîn martie 2000, care a identificat şi ridicat "metoda deschisă de coordonare" (MDC) la rangul detehnică distinctă, utilizând stimulente "soft" pentru modelarea comportamentului, spre deosebirede metodele "hard", deseori obligatorii din punct de vedere juridic, necesare pentru asigurareaconformităţii. Aceasta urma să fie utilizată în acele domenii socioeconomice (în principal micro-economice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea-şi era improbabil să obţină în viitor -competenţe delegate substanţiale. Se argumenta că MDC putea fi o modalitate de angajare aguvernelor statelor membre, a părţilor interesate şi a societăţii civile în evaluări comparativerepetate, "benchmarking" şi coordonare permanentă ca scopuri în sine (Raportul Sapir 2004;Raportul Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaşterea variaţiilor dintre ţări în ceea cepriveşte politicile şi performanţele economice, ceea ce a făcut mai greu să se argumenteze înfavoarea unor modele uniforme de politică ce ar putea fi aplicabile în întreaga Uniune, mai ales oUniune care devine şi mai diversă după extindere.

Politica ocupării forţei de muncă (vezi capitolul 11) ilustrează foarte bine dezbaterile şi trăsă-turile care au propulsat MDC ca tehnică. în acest caz, principalul impact al implicării UE este com-pararea experienţelor naţionale, locale şi sectoriale în ceea ce priveşte adaptările de pe piaţa forţeide muncă. Obiectivul nu este atât instituirea unui cadru comun unic, cât împărtăşirea experienţelorşi încurajarea difuzării celor mai bune practici. în literatura deja cuprinzătoare cu privire la MDCgăsim evaluări extrem de diferite a eficienţei acesteia. Acestea variază de la un scepticism conside-rabil cu privire la valoarea unei forme atât de laxe de elaborare comună a politicilor, după cum seargumentează în capitolul 11,1a entuziasm cu privire la succesul acesteia — şi potenţialul săuviitor — ca mecanism de extindere a influenţei UE în procesele de politică internă ale statelor mem-bre unde rămân obstacole serioase în calea transferului formal al competenţelor către UE. Estegreu de ales între aceste evaluări concurente, mai ales ţinând cont de fundalul unei economiieuropene inactive, unde cauzalitatea şi rezultatele sunt foarte greu de stabilit, şi unde unele dintreschimbările urmărite sunt de comportament social, în speranţa ameliorării performanţelor eco-nomice. Şi în acest caz extinderea produce dificultăţi, deoarece eterogenitatea pe care o adaugăgamei de comparaţii şi indicatorilor reformelor socioeconomice face noţiunea unor modeleeuropene de elaborare a politicilor foarte implauzibilă - şi poate inadecvată. O complicaţie a aces-tor tehnici de coordonare a politicilor este că dispersează responsabilităţile politice între actoriirelevanţi, făcând mai dificilă stabilirea responsabilităţii politice.

Transguvernamentalismul intensiv

De-a lungul istoriei UE, au existat exemple de cooperare în domeniul politicilor care au depins înprincipal de interacţiunea dintre factorii decizionali naţionali, cu o implicare relativ redusă a insti-tuţiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales în domenii care abordează chestiuni sensibile privindsuveranitatea naţională şi care nu sunt incluse în competenţele de bază ale Uniunii, de creare şireglementare a pieţelor. în general, această cooperare a fost descrisă ca "interguvernamenta-

82

Page 77: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

lism"— atât de practicieni, cât şi de comentatori. De obicei a fost considerată o formă mai slabă şimult mai puţin constrângătoare de elaborare a politicilor. La începutul anilor '60, generalul deGaulle a avut un rol cheie în promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmăreau să treacădomenii delicate de cooperare dinspre CEE către un cadru în mod esenţial interguvernamental.Guvernele susţinătoare ale integrării s-au opus cu tărie acestor planuri. Totuşi, la începutul anilor'70 cooperarea s-a dezvoltat, mai ales în două domenii - politica monetară şi cea externă - în gene-ral în afara cadrului instituţional al UE. în ambele domenii şefii de stat şi de guvern erau actoriimportanţi, deseori preferinţele lor dezvoltându-se în grupări mai mici ce nu includeau toţi mem-brii UE. în anumite momente, cooperarea franco-germană a fost un important catalizator alevoluţiei politicilor. în anii '80, şi chiar mai mult în anii '90, unele state membre ale UE au ales sădezvolte o cooperare în afara cadrului UE, stabilind o graniţă externă comună cu frontiere interneliberalizate, prin Acordurile Schengen, excluzând în mod deliberat unii parteneri UE de la regimuliniţial.

Totuşi, termenul "interguvernamental" nu reflectă cu adevărat caracterul acestei modalităţide elaborare a politicilor în UE. Acesta aminteşte prea mult de cooperarea dintre guverne în multealte organizaţii internaţionale, unde intensitatea cooperării este destul de limitată. De aceea,preferăm termenul "transguvernamental", pentru a sugera intensitatea mai mare şi structurarea maidensă a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregătit în modcumulativ în direcţia unui angajament propriu şi a unei discipline destul de extensive, dar au con-siderat ansamblul cadrului instituţional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau încă imatur pentru afi adoptat.

Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin:

D implicarea activă a Consiliului European în stabilirea orientării de ansamblu a politicilor;

D predominanţa Consiliului de Miniştri (sau a unui forum echivalent de miniştri naţionali) înconsolidarea cooperării;

D rolul limitat sau marginal al Comisiei;

• excluderea PE şi a CEJ;

• implicarea unui grup distinct de factori decizionali naţionali cheie;

D adoptarea unor aranjamente speciale pentru gestionarea cooperării, în special SecretariatulConsiliului;

D opacitatea procesului faţă de parlamentele naţionale şi cetăţeni; dar şi

D capacitatea ocazională de a furniza o politică comună substanţială.Am putea fi tentaţi să considerăm că acest transguvernamentalism intensiv este doar o formă slabă

de cooperare. Totuşi, doi factori pun la îndoială această concluzie. în primul rând, este modalitateapreferată de elaborare a politicilor şi în alte regimuri europene puternice. NATO este un exempluevident; Agenţia Spaţială Europeană este altul, foarte diferit. în ambele cazuri, a fost realizată ocolaborare destul de extinsă şi durabilă, chiar dacă cu unele limitări evidente. în al doilea rând, încadrul UE această modalitate a fost în fapt un vehicul de elaborare a unei cooperări extensive şicumulative, incluzând treptat elementele unui tratat, această cooperare fiind însă una construită înafara celor mai multe instituţii ale UE.

în cazul UEM (capitolul 6), începând din anii '60, miniştrii de finanţe şi înalţii funcţionari naţio-nali, precum şi conducătorii băncilor centrale, au realizat o cooperare cu o intensitate durabilă şi struc-turare densă, astfel încât ideea gestionării unei monede unice a devenit fezabilă, iar apoi acceptabilă.

83

Page 78: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE

Destul de interesant, evoluţia UEM s-a bifurcat apoi între, pe de o parte, o puternică delegare către unregim colectiv, pentru politica monetară, BCE fiind agentul colectiv (metoda comunitară), şi, pe dealtă parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioadă de transguvernamentalism intensivpoate duce la o trecere de la o modalitate de elaborare a politicilor la alta. Totuşi, controversele dintoamna anului 2003 cu privire la aplicarea constrângerilor Pactului de Stabilitate şi Creştere asuprastatelor membre care l-au încălcat ilustrează rezistenţa faţă de un regim colectiv, în special din parteastatelor membre mai mari.

în sfera politicii externe (capitolul 17) prima cooperare politică europeană (CPE) datează din1970, fiind urmată de PESC în 1993. Iniţial, cooperarea în domeniul apărării a rămas în două cadreseparate, NATO şi Uniunea Europei Occidentale (UEO), existând o concurenţă clară între acestea.Totuşi, din 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, modalitatea NATO de cooperare stabilind mulţidintre parametrii prin care apărarea este introdusă în contextul UE. Din multe motive, domeniulPESC continuă să ilustreze diferenţele dintre statele membre cu privire la preferinţele şi capaci-tăţile lor de politică, diferenţe accentuate de controverse puternice, în special în ceea ce priveşteintervenţia în Irak din 2003. De asemenea, aceste diferenţe au apărut şi în cursul dezbaterilorprivind reforma tratatelor UE în 2002-2004, când una din chestiunile cheie a fost dacă şi cum să seamelioreze capacităţile instituţionale colective ale UE de a extinde PESC şi capacitatea de apărarecolectivă aferentă. Totuşi, destul de interesant, făcând abstracţie de controversele privind inter-venţia din Irak şi reforma tratatului, procesul transguvernamentalismului intensiv s-a dovedit maisolid şi mai puţin voluntarist decât părea la prima vedere. în practică, există mai multă, nu maipuţină cooperare între guvernele UE într-o serie de chestiuni de politică externă şi de apărare, atâtla nivel practic, cât şi la nivel discursiv. Evoluţia statului major comun al UE şi decizia de laînceputul anului 2004 de a institui o Agenţie Europeană de Apărare sunt exemple interesante detransguvernamentalism cumulativ, care coexistă cu controversele prelungite asupra trecerii de latransguvernamentalism la "comunitarizare".

în JAI (capitolul 18) s-au unit două procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultărileinformale, atât bilaterale, cât şi multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamentalădin ce în ce mai vii, încă de la începutul anilor '70. Pe de altă parte, a fost construit un cadru sepa-rat, cu instituţii ad hoc mai laxe, prin Acordurile Schengen, la început în mod intenţionat separatde UE, fiind apoi incorporat în UE prin Tratatul de la Amsterdam. în plus, evenimentele—atâtcreşterea fluxurilor migratorii, cât şi ameninţarea terorismului şi a criminalităţii transfrontaliere—au accentuat cererea de cooperare. Pe de o parte, aceste procese diferite de cooperare converg înprezent, incluzând transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI către o formă de metodăcomunitară; dar, pe de altă parte, persistă un amestec de diferite modalităţi de elaborare a politi-cilor în care transguvernamentalismul continuă să fie o caracteristică pregnantă.

Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE la sfârşi-tul anilor '90 şi la începutul anilor 2000. în fiecare caz, cadrul UE a devenit mai larg acceptat, dararanjamentele instituţionale detaliate sunt atipice. în cazul UEM, pe de o parte, o Bancă CentralăEuropeană, o reţea de bănci naţionale şi un privilegiat Comitet Economic şi Financiar alfuncţionarilor naţionali din domeniul finanţelor au stabilit o variantă a metodei comunitare, în timpce, pe de altă parte, în ceea ce priveşte politica macroeconomică, predomină tehnicile de coor-donare a politicilor, cu elemente persistente de transguvernamentalism şi supravegherea Consiliu-lui European. Centrul politicii externe şi de apărare este Consiliul European, flancat de miniştri şifuncţionari din domeniul apărării şi externelor, colaborând cu un secretariat situat până acum înConsiliul de Miniştri (nu în Comisie), şi consultări substanţiale între capitalele naţionale. în cazulJAI, politicile sunt elaborate de ministerele naţionale şi agenţiile executive relevante, cu un nousecretariat în Consiliu, o mult mai mare implicare a Comisiei, câteva agenţii comune, precum

84

Page 79: Wallace Procesul de guvernanta in UE

O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Europol, unele acorduri juridice fiind bazate pe convenţii, în timp ce altele se întemeiază pe drep-tul european clasic.

Aceste trei cazuri sugerează posibilitatea desfăşurării în prezent a unei importante schimbări sis-temice în cadrul procesului de elaborare a politicilor UE. Statele membre ale UE atribuie noi domeniisensibile de politică publică unor regimuri colective sau comune, utilizând însă formate instituţionaleasupra cărora păstrează un control considerabil. Aceste regimuri au instituţii mai laxe, deşi aranja-mentele UEM au mers cel mai departe în consolidarea aranjamentelor instituţionale. Totuşi, acesteinstituţii par uneori capabile să elaboreze politici solide, sau cel puţin să fie orientate în direcţia creăriicapacităţii de a furniza o politică solidă.

De aceea, după cum se poate vedea, UE funcţionează printr-o varietate de diferite metode, cutipuri diferite de practică instituţională, în plus, acestea schimbându-se în timp. Aceste metode auevoluat în mod organic, şi continuă să evolueze ca răspuns la factorii interni şi externi, atât proce-durali, cât şi funcţionali. Aceste cinci modalităţi de elaborare a politicilor oferă o tipologie—un setde tipuri ideale — pentru explorarea modelelor schimbătoare de elaborare a politicilor UE. Studiilede caz ar trebui citite în lumina acestor trăsături evolutive şi experimentale ale elaborării politicilorUE, oferind exemple cu privire la succesele şi eşecurile politicilor, cu privire la inovaţii şi atrofieri.

Lecturi suplimentare

Există o literatură bogată cu privire la instituţiile UEşi dezvoltarea acestora. Peterson şi Bomberg (1999)oferă o analiză dinamică, precum şi ilustrăridetaliate ale tipurilor de politici, în timp ce Petersonşi Shackleton (2000) furnizează o prezentareactualizată. Scharpf (1999) oferă o perspectivăexcelentă şi critică, legând procesele naţionale şicele europene. Hix (2005) subliniază politicaprocesului. Nugent (2002) oferă un catalog completal instituţiilor UE, în timp ce Dinan (2004) le puneîntr-un context istoric. Printre numeroasele studiiasupra Comisiei, Edwards şi Spence (1997) şi Page(1997) oferă explicaţii şi perspective valoroase.Pentru Consiliu şi Consiliul European, vezi Hayes-Renshaw şi Wallace (1997, 2005) şi Westlake şiGalloway (2005). Jacobs, Corbett şi Shackleton(2000) furnizează o descriere cuprinzătoare aParlamentului European. CEJ şi sistemul juridiceuropean sunt acoperite de Dehousse (1998) şiMattli şi Slaughter (1998b). în privinţa dimensiuniinaţionale, vezi Maurer şi Wessels (2003); Cowles,Caporaso şi Risse (2001) şi Bulmer şi Lequesne

(2005). Aceste texte academice ar trebuisuplimentate de surse primare, inclusiv materialelecuprinzătoare disponibile pe paginile de internet aleinstituţiilor UE, pentru care punctul de acces estewww.europa.eu.int.

Bulmer, S., şi Lequesne, C. (2005) (coord.),Member States and the European Union (Oxford:Oxford University Press).

Cowles, M. G., Caporaso, J. A., şi Risse, T. (2001)(coord.), Transforming Europe: Europeanizationand Domestic Change (Ithaca: Corneli UniversityPress).

Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice(Londra: Macmillan).

Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History ofEuropean Union (Londra: Palgrave Macmillan).

Edwards, G„ şi Spence, D. (1997) (coord.), TheEuropean Commission, ediţia a doua (Londra:Longman).

85

Page 80: Wallace Procesul de guvernanta in UE

HELEN WALLACE O ANATOMIE INSTITUŢIONALĂ Şl CINCI TIPURI DE POLITICI

Hayes-Renshaw, R, şi Wallace, H. (1997), TheCouncil of Ministers (Londra: Macmillan).

şi (2005), The Council of Ministers,ediţia a doua (Londra: Palgrave Macmillan), încurs de publicare.

Hix, S. (2005), The Political System of the EuropeanUnion, ediţia a doua (Londra: PalgraveMacmillan).

Jacobs, R, Corbett, R., şi Shackleton, M. (2000),The European Parliament, ediţia a treia (Londra:JohnHarper).

Mattli, W., şi Slaughter, A.-M. (1998b), 'The ECJ,Governments, and Legal Integration in the EU',International Organization, 52/1:177-210.

Maurer A., şi Wessels, W. (2003) (coord.), Fifteeninto One? The European Union and its MemberStates (Manchester: Manchester UniversityPress).

Nugent, N. (2002), The Government and Politics ofthe European Union, ediţia a cincea (Londra:Palgrave Macmillan).

Page, E. (1997), People who Run Europe (Oxford:Clarendon Press).

Peterson, J., şi Bomberg, E. (1999), Decision-Making in the European Union (Londra:Macmillan).

şi Shackleton, M. (2002) (coord.), TheInstitutions of the European Union ediţia a doua(Oxford: Oxford University Press).

- (2005) (coord.), The Institutions of theşi-European Union, ediţia a doua (Oxford: OxfordUniversity Press), în curs de publicare.

Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe:Effective and Democratic? (Oxford: OxfordUniversity Press).

Westlake, M. şi Galloway, D. (2005) (coord.), TheCouncil of the European Union, ediţia a treia(Londra: John Harper).