UNIVERSITATEA NICOLAE TITULESCU BUCURETI FACULTATEA DE DREPT

DREPT FINANCIAR

SUPORT DE CURS pentru NVMNT LA DISTAN

PROFESOR TITULAR: PROF. UNIV. VIOREL RO

ANUL UNIVERSITAR 2010/2011

1

1. Introducere1.1 . Obiectivele CursuluiCursul i propune s reliefeze rolul cunoaterii legislaiei financiare n domeniul dreptului i s familiarizeze studenii cu instituiile de baz ale dreptului financiar, raporturile care se nasc n procesul de formare a resurselor financiare ale statului i ale comunitilor locale, cheltuielile i veniturile bugetare, reglementarea principalelor taxe i impozite, procedura fiscal, evaziunea fiscal, prevenirea dublei impuneri, controlul financiar i contenciosul fiscal, nelegerea i asimilarea acestora precum i s i stimuleze s realizeze conexiuni ntre aspectele teoretice i reflectarea acestora n practic.

1.2 . CompeteneDup parcurgerea acestui curs studentul va fi capabil s explice conceptele i principiile dreptului financiar, s aplice coerent normele juridice incidente, s analizeze critic practica autoritilor fiscale i a instanelor judectoreti n materie, s explice corelaiile dintre normele dreptului financiar i cele ale altor ramuri de drept, s analizeze reglementarea legal incident n corelaie cu reglementrile din rile UE, s analizeze evoluia reglementrii legale.

1.3 . Resurse i mijloace de lucruResursele recomandate pentru parcurgerea cursului sunt: Suportul de curs; Viorel Ro, Drept financiar. Sistemul bugetar, Universul Juridic (Bucureti 2009); Viorel Ro, Drept financiar, All Beck (Bucureti 2005); Site-ul Internet al Ministerului Finanelor http://www.mfinante.ro;

1.4 . Structura cursuluiCursul este structurat n 14 uniti de nvare i conine dou teme de control, dup unitile de nvare 5 i 10. Rezolvarea temelor de control se transmite prin e-mail ctre adresa paul.buta@univnt.ro.

1.5 . Cerine preliminare pentru parcurgerea cursuluiPentru parcurgerea cursului se recomand parcurgerea prealabil a cursului de drept constituional.

1.6 . Durata medie de studiu individualDurata medie de studiu individual pentru fiecare unitate de nvare este de 2 ore. 2

1.7 . Evaluarea studentuluiNota final va fi alctuit din rezultatul la examinarea final prin examen (70%) i evaluarea celor dou teme de control (cte 15% fiecare).

3

2. Cuprins1.1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

INTRODUCERE. Obiectivele Cursului . Competene . Resurse i mijloace de lucru . Structura cursului . Cerine preliminare pentru parcurgerea cursului . Durata medie de studiu individual . Evaluarea studentului

22 2 2 2 2 2 3

2.

CUPRINS

4

3. UNITATEA DE NVARE NR. 1: INTRODUCERE N FINANELE PUBLICE 123.1 3.2 3.3 3.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Statul, funciile sale i nevoile de resurse financiare ale acestuia Apariia i evoluia finanelor publice Principalele concepii asupra finanelor publice coala modern sau finanele publice moderne Noiunea, obiectul de studiu i definiia finanelor publice Comparaie ntre finanele publice (economia financiar a statului) i finanele 27 30 31 31 12 12 12 12 12 16 18 22 25

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6

private (economia privat) 3.5 3.6 3.7 . Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

4. UNITATEA DE NVARE NR. 2: NEVOILE PUBLICE; FUNCIILE FINANELOR PUBLICE; NOIUNEA DE DREPT FINANCIAR; DEFINIIA, 4

OBIECTUL I IZVOARELE DISCIPLINEI; CARACTERIZAREA NORMELOR DE DREPT FINANCIAR 324.1 4.2 4.3 4.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Nevoile publice Funciile finanelor publice Dreptul financiar. Alte denumiri ale disciplinei (drept financiar i fiscal, dreptul 43 44 45 47 55 55 55 Obiectul dreptului financiar (dreptului finanelor publice) Izvoarele dreptului financiar Delimitarea dreptului financiar fa de alte discipline 32 32 32 32 32 38

4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6 4.5 4.6 4.7

finanelor publice, drept bugetar i fiscal) i definiia acestuia

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

5. UNITATEA DE NVARE NR. 3: ACTIVITATEA FINANCIAR A STATULUI; BUGETUL PUBLIC NAIONAL5.1 5.2 5.3 5.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Activitatea financiar a statului i aparatul su financiar Bugetul public. Definiie i elemente specifice Natura juridic a bugetului Tipuri de bugete folosite n practic

5757 57 57 57 57 68 73 74 75 76 76

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.5 5.6 5.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

6. UNITATEA DE NVARE NR. 4: PRINCIPII I REGULI BUGETARE; SISTEMUL BUGETAR 77 5

6.1 6.2 6.3 6.4

. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Principii i reguli bugetare Sistemul bugetar i competenele de aprobare a bugetelor

77 77 77 77 77 87 95 95 95

6.4.1 6.4.2 6.5 6.6 6.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

7.7.1 7.2 7.3 7.4

UNITATEA DE NVARE NR. 5: PROCESUL BUGETAR. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Definiia i caracteristicile procesului bugetar Etapele procesului bugetar Ce este clasificaia bugetar? Cine are drept de iniiativ bugetar? Elaborarea proiectului bugetului public naional Cum se evalueaz veniturile i cheltuielile n proiectele de bugete ? Aprobarea (adoptarea) bugetului de ctre Parlament Respingerea bugetului Consecinele neaprobrii/neadoptrii n termen a bugetului Specialitatea votului dat pentru aprobarea bugetului Modificarea bugetului Suplimentarea creditelor bugetare Anularea creditelor bugetare Execuia bugetar

9797 97 97 97 97 98 98 100 101 103 104 106 106 107 108 109 110 111 117 118 118 118

7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5 7.4.6 7.4.7 7.4.8 7.4.9 7.4.10 7.4.11 7.4.12 7.4.13 7.4.14 7.5 7.6 7.7 7.8

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific . Tem de control

6

8.8.1 8.2 8.3 8.4

UNITATEA DE NVARE NR. 6: CHELTUIELILE PUBLICE. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Noiunea de cheltulieli publice Factorii determinani ai creterii cheltuielilor publice Criterii de clasificare a cheltuielilor publice Principiile efecturii cheltuielilor publice Reguli privind efectuarea investiiilor publice Concesiunea de bunuri i servicii Procedura de efectuare a cheltuielilor bugetare Modificarea destinaiei unor credite bugetare

120120 120 120 120 120 122 123 123 127 127 128 132 133 133 133

8.4.1 8.4.2 8.4.3 8.4.4 8.4.5 8.4.6 8.4.7 8.4.8 8.5 8.6 8.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

9. UNITATEA DE NVARE NR. 7: INTRODUCERE N SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE; PRINCIPALELE VENITURI NEFISCALE ALE STATULUI 1359.1 9.2 9.3 9.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Noiunea de venituri (resurse) publice Clasificarea veniturilor publice Principalele categorii de venituri publice nefiscale Datoria public 135 135 135 135 135 138 140 156 158 158 158

9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4 9.5 9.6 9.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

7

10. UNITATEA DE NVARE NR. 8: INTRODUCERE N SISTMUL VENITURILOR FISCALE 16010.1 10.2 10.3 10.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Apariia i evoluia taxelor i impozitelor Definiia impozitelor i taxelor Caracterizarea taxelor i impozitelor Cum se individualizeaz impozitele i taxele? Consimmntul la impozit Principiile de baz ale impunerii Principiile fiscalitii n Codul fiscal roman Principiile administrrii impozitelor n Codul de procedur fiscal Rata fiscalitii i efectele acesteia Clasificarea prelevrilor fiscale 160 160 160 160 160 161 162 172 180 180 185 186 186 186 193 193 194

10.4.1 10.4.2 10.4.3 10.4.4 10.4.5 10.4.6 10.4.7 10.4.8 10.4.9 10.4.10 10.5 10.6 10.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

11.11.1 11.2 11.3 11.4

UNITATEA DE NVARE NR. 9: IMPOZITELE DIRECTE. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Caracterizare general a impozitelor directe Impozite directe reale i impozite directe personale Caracterizarea celor mai importante impozite directe

195195 195 195 195 195 198 204 216 216 216

11.4.1 11.4.2 11.4.3 11.5 11.6 11.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

12.

UNITATEA DE NVARE NR. 10: IMPOZITELE INDIRECTE

217 8

12.1 12.2 12.3 12.4

. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Caracterizarea general a impozitelor indirecte Avantajele i dezavantajele impozitelor indirecte Principalele forme de manifestare a impozitelor indirecte Consideraii generale privind taxele speciale de consumaie sau accizele Reglementarea accizelor n Romnia Taxele generale pe vnzri. Taxa pe valoare adugat

217 217 217 217 217 219 221 221 223 224 233 233 233 234

12.4.1 12.4.2 12.4.3 12.4.4 12.4.5 12.4.6 12.5 12.6 12.7 12.8

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific . Tem de control

13. UNITATEA DE NVARE NR. 11: EVAZIUNEA FISCAL, CAZIERUL FISCAL I PREVENIREA DUBLEI IMPUNERI INTERNAIONALE13.1 13.2 13.3 13.4 . Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Evaziunea fiscal Paradisurile fiscale Cazierul fiscal Dubla impunere internaional

235235 235 235 235 235 240 241 243 248 248 248

13.4.1 13.4.2 13.4.3 13.4.4 13.5 13.6 13.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

14.14.1

UNITATEA DE NVARE NR. 12: PROCEDURA FISCAL. Introducere

249249

9

14.2 14.3 14.4

. Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Creana fiscal, titlu de crean fiscal i comunicarea acestuia Modaliti de individualizare a obligaiilor fiscale i mijloacele de prob Regulile de baz ale administrrii impozitelor i taxelor Competena organelor fiscale Inspecia fiscal Reguli privind colectarea creanelor fiscale Stingerea creanelor fiscale

249 249 249 249 252 253 254 256 256 256 269 269 269

14.4.1 14.4.2 14.4.3 14.4.4 14.4.5 14.4.6 14.4.7 14.4.8 14.5 14.6 14.7

Incidente n procedura fiscal: conflictul de interese, abinerea i recuzarea 255

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

15.15.1 15.2 15.3 15.4

UNITATEA DE NVARE NR. 13: CONTROLUL FINANCIAR. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore . Coninutul unitii de nvare Necesitatea controlului financiar Funciile controlului financiar Formele controlului financiar Inspecia fiscal (controlul fiscal)

271271 271 271 271 271 272 273 284 292 293 293

15.4.1 15.4.2 15.4.3 15.4.4 15.5 15.6 15.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

16.16.1 16.2 16.3

UNITATEA DE NVARE NR. 14: CONTENCIOSUL FISCAL. Introducere . Obiectivele/competenele unitii de nvare . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore

294294 294 294

10

16.4

. Coninutul unitii de nvare Noiuni generale despre contenciosul fiscal Contestaia la executarea silit

294 294 294 303 303 304

16.4.1 16.4.2 16.5 16.6 16.7

. Rezumat . Test de evaluare a cunotinelor . Bibliografie specific

11

3. Unitatea de nvare nr. 1: Introducere n finanele publice3.1 . IntroducereAceast unitate urmrete familiarizarea studentului cu rolul, funciile i nevoia de resurse financiare a statului, cu apariia i evoluia finanelor publice, cu principalele concepii asupra finanelor publice, cu noiunea, obiectul de studiu i definiia finanelor publice i se ncheie cu o comparaie ntre finanele publice (economia financiar a statului) i finanele private (economia privat).

3.2 . Obiectivele/competenele unitii de nvareDup parcurgerea acestei uniti de nvare vei reui s: Indicai care sunt sarcinile generale ale statului i motivul pentru care statul are nevoie de propriile-i resurse financiare; Artai n ce msur se concentreaz la dispoziia statului produsul intern brut; Indicai cum au aprut i evoluat finanele statului i care sunt trsturile acestora de-a lungul istoriei; Artai cum au evoluat concepiile asupra finanelor publice i principalele curente n finanele publice n zilele noastre; Delimitai noiunea de finane publice i obiectul de studiu al acestora; Indicai similaritile i deosebirile dintre finanele publice i cele private.

3.3 . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore 3.4 . Coninutul unitii de nvare3.4.1 Statul, funciile sale i nevoile de resurse financiare ale acestuia n zilele noastre este acceptat c finanele publice constituie baza activitii economice, politice, culturale, sociale a statelor moderne i c progresul naiunilor este determinat n mare msur de situaia finanelor publice. i fie c ne place, fie c ne displace (celor mai muli, ne displace) realitatea nu poate fi contestat: activitatea financiar a statelor moderne constituie componenta cea mai important a vieii economice, sociale i chiar politice a acestora, iar pe noi aceast activitate ne privete i ne atinge n mod direct aceast activitate. Aceasta, pentru c, prin intermediul instrumentelor financiare specifice finanelor publice, statele concentreaz la dispoziia lor i administreaz astzi,

12

ntre o treime i dou treimidin produsul lor intern brut 1. n medie deci, aproape jumtate din ceea ce dobndim prin munc ori prin efort creator, constituie ofranda noastr fcut statului (care ne apr pe noi i drepturile noastre2, iar ca s ne apere, ne asuprete prin impozite), reprezint partea noastr de contribuie la cheltuielile pe care statul le face n interes general. 3.4.1.1 De ce avem nevoie de stat ? Omul este, conform lui Aristotel, un animal politic, o fiin social care nu poate s triasc n afara comunitii. i aceasta, n pofida faptului c, potrivit aceluiai Aristotel, nu exist un sistem politic perfect n sine i nici reguli optime de convieuire social. La rndul lor, societile umane pot s existe, s se dezvolte i s-i mplineasc menirea, numai n structuri i forme organizate, iar forma de organizare care s-a impus, a rezistat pn n zilele noastreeste statul3. Dar pentru a-i putea ndeplini sarcinile care-i justific recunoaterea i existena, statul are nevoie de propriile sale venituri. Statul este forma juridic de organizare i de existen a comunitilor umane4, a popoarelor, care garanteaz mpotriva pericolelor din exterior i din interior propria sa siguran i pe aceea a indivizilor care l alctuiesc. Istoria umanitii a demonstrat c pentru societatea omeneasc statul este singura soluie pentru dezvoltarea material i spiritual a acesteia, pentru conservarea valorilor umane. 3.4.1.2 De ce are statul nevoie de resurse proprii i cum le obine ? Rspunsul este, n aparen, simplu: pentru c statul, spre a-i putea ndeplini funciile, face cheltuieli, deci are nevoie de veniturile cu care s le acopere. n1

Ph. Hardwick, J. Langmead, B. Khan, Introducere n economia politic modern, Ed. Polirom,

p. 254. 2 Dac ne-am constituit n state, am fcut-o numai ca s nu ne mai aprm noi nine drepturile noastre. I. Micescu, p. 164. 3 Statul, potrivit profesorului Ioan Muraru, este o entitate juridic abstract; luat ca atare, el nu poate fi vzut, auzit sau pipit, dei se manifest uneori ca o putere de comand, alteori ca un instrument de organizare i conducere a societii. n toate formele de manifestare, statul este forma de legitimare a puterii unora de a comanda altora. Dar constituirea statelor nu s a produs de la sine. Constituirea statelor a presupus intervenia inteligenei umane i a voinei de limitare deliberat i contient a libertilor umane ntr un interes superior, comun. De aceea, statul apare ca o construcie juridic abstract i pe care adesea mulimile l ignor sau l detest, dar pe care toi l invoc i l solicit atunci cnd viaa, libertatea sau averea le sunt puse n pericol. Statul, dei este o abstraciune, creeaz unora sperane, produce altora durere, nemulumire i chiar sentimentul revoltei. El este inta rzmerielor i insureciilor. Oamenii drm state pentru a le nlocui tot cu state . I. Muraru, S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ed. a IX-a, Ed. Lumina lex, 2001, p. 12-13.4

Despre cum o comunitate ajunge s fie o societate i apoi stat, vezi Ion Deleanu, Instituii i

proceduri constituionale, Editura C. H. Beck, 2006, p. 8.

13

fapt, lucrurile nu sunt deloc simple, pentru c o gospodrie ca aceea a statului, date fiind specificul i proporiile ei, este greu de organizat i de condus. Mijloacele i metodele prin care statul obine veniturile de care are nevoie nu sunt identice cu cele din economia privat. Spre a le obine, statul se folosete n principal de autoritatea lui, constrngndu-i supuii, prin msuri de autoritate, s contribuie la constituirea fondurilor publice, prin prelevarea unei pri din veniturile lor, urmat de folosirea resurselor astfel create n interes general. Dar i utilizarea resurselor obinute de stat prin mijloace i metode specifice este supus unor reguli speciale. Nevoia de resurse a statului nu este generat ns numai de necesitatea de funcionare a instituiilor sale, ci i de alte comandamente cum sunt: asigurarea cilor de comunicaii, a sistemului de nvmnt i sntate public, asistena celor aflai n dificultate din cauza vrstei, a sntii, a lipsei locurilor de munc ori a calamitilor, prevenirea ori limitarea efectelor crizelor economice, etc. Vom vedea ns, c statele adopt i msuri care au ca scop dirijarea ori corectarea fenomenelor economice, ncurajarea consumului, ori descurajarea acestuia, dup caz, ncurajarea exporturilor, dezvoltarea investiiilor etc., din raiuni care in tot de interesul general, aceste msuri fiind luate n realizarea unei funcii de intervenie, de reglare i dirijare a fenomenelor economice, conform cu obiectivele sociale urmrite. Economia care are ca scop procurarea i ntrebuinarea de bunuri i resurse pentru nevoile statului (acoperirea cheltuielilor publice i dirijarea fenomenelor i a dezvoltrii economice) este economia financiar a statului sau finanele publice. Aceast economie este cu att mai complex cu ct nevoia statului de bunuri i resurse este att mai mare, iar nevoile de resurse ale statului cresc pe msur ce statul evolueaz, pe msur ce ateptrile populaiei fa de stat cresc, pe msur ce crete rolul statului i se multiplic funciile acestuia5. Dar creterea numrului funciilor i a nevoilor de resurse la dispoziia statului implic i diversificarea metodelor i a mijloacelor de procurare a veniturilor necesare statului i ale instituiilor publice, iar aceasta reclam organizarea raional a societii i repartizarea just a sarcinilor ntre membrii ei nu doar prin regulile proprii economiei ci i dup anumite reguli de drept. Existena finanelor publice, a economiilor statelor i a unor mijloace specifice prin care statele i procur resursele necesare pentru ndeplinirea funciilor lor, este legat, de asemenea, de existena statelor i de folosirea banilor i a5

n concepia modern asupra finanelor publice, se admite, chiar i de ctre adversarii

intervenionismului statal, c n afara unui sistem care s produc hrana, s-o prelucreze, s-o ambaleze i s-o distribuie, care s fabrice stofe i mbrcminte, care s construiasc locuine i s le mobileze, s asigure servicii medicale i de nvmnt, s legifereze i s menin ordinea, s pregteasc aprarea colectivitii viaa ar fi grea (). Sistemul economic optim este acela care furnizeaz maximum din ceea ce au nevoie oamenii. J.K. Galbraith, tiin economic i interesul public, Ed. Politic, Bucureti, 1982, p. 11.

14

formelor valorice n repartizarea produsului social. De la apariia primelor elemente de finane la punctul de intersecie dintre comunitatea gentilic i ornduirea sclavagist - i pn n zilele noastre, finanele publice nu au mai prsit scena istoriei, ele fcnd parte integrant din sistemul relaiilor economice. Faptul c finanele au aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii i c au nsoit toate tipurile de organizare social dovedete caracterul obiectiv i istoric al acestora6. Activitatea financiar a statelor moderne i prin care i asigur resursele necesare ndeplinirii sarcinilor lor constituie, n zilele noastre, componenta cea mai important a vieii economice, sociale i chiar politice a acestora. Prin intermediul instrumentelor financiare folosite n scopul realizrii veniturilor publice, statele concentreaz i administreaz astzi, ntre 33% (cazul Statelor Unite ale Americii) i 60% (cazul Suediei)7din produsul intern brut. Cheltuielile pe care statul trebuie s le fac pentru ndeplinirea funciilor sale se realizeaz n bani, de aceea i veniturile din care se acoper aceste cheltuieli trebuie s mbrace forma bneasc: fr bani nu pot exista finane publice, fr veniturile sale realizate n form bneasc statul nu-i poate ndeplini sarcinile, iar dac aceste sarcini nu sunt ndeplinite statul este inutil. Pentru c veniturile publice se realizeaz prin contribuia tuturor, iar cheltuielile trebuie fcute n interes general, statul, prin instituiile care administreaz sau cheltuiete resursele, colectate de la populaie, trebuie s determine i s ordoneze obiectiv nevoile care se satisfac pe seama acestor resurse, s stabileasc n mod corect prioritile dar i soluiile optime de rezolvare, s aleag mijloacele cele mai potrivite prin care s se realizeze prelevrile din veniturile populaiei i din profitul agenilor economici, n funcie nu doar de randamentul ci i de efectele pe care acestea le produc, pentru c sporirea nesocotit a trebuinelor, a cheltuielilor i a prelevrilor nu poate conduce dect la periclitarea statului, a economiei sale i pentru c adevrata civilizaie mrginete, totui, nevoile pe care le satisface dup mijloacele de care dispune pentru aceasta. Constituie, de altfel, axiome ale finanelor publice: i) c nici o societate nu trebuie s consume mai mult dect produce i; ii) c progresul economic i social al unei ri nu poate fi realizat prin srcirea populaiei i a agenilor economici prin prelevri excesive, ci numai prin msuri care s asigure prosperitatea acestora.

6

I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar,

F.Georgescu, Finane publice, E.D.P., ed. 2, p. 33. Autorii citai consider chiar c finanele publice vor disprea atunci cnd nu va mai fi necesar existena lor, adic odat cu statele.7

Ph. Hardwick, J. Langmead, B. Khan, Introducere n economia politic modern, Ed. Polirom,

p. 254.

15

n procesul procurrii i repartizrii resurselor de care are nevoie statul pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, n toate tipurile de ornduire social se nasc anumite relaii (raporturi) sociale. Relaiile aprute n procesul de mobilizare i repartizare a resurselor necesare statului, n form bneasc, sunt denumite relaii financiare sau finane publice, iar normele de drept care le reglementeaz sunt cele de drept financiar. Sarcina finanelor publice const n asigurarea resurselor necesare ndeplinirii de ctre stat a funciilor sale. Parafraznd pe John Maynard Keynes8, am putea spune c rolul finanelor publice este acela de aprtor al civilizaiei i citnd pe Aristide Basilescu c economistul trebuie s fie cel mai oportunist dintre savani.9 Obiectul de studiu al finanelor publice, care este parte a tiinei economice, l reprezint mijloacele, metodele i instrumentele prin intermediul crora statul i procur resursele bneti necesare pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale i modul n care aceste resurse sunt folosite n beneficiul comun. Regulile de drept dup care se procur i se ntrebuineaz veniturile statului alctuiesc dreptul finanelor publice sau dreptul financiar, numit uneori, pentru motive asupra crora vom reveni i drept financiar i fiscal sau drept bugetar i fiscal. Aadar, dreptul financiar este parte a tiinei finanelor publice. Strns legate de stat i de funciile pe care acesta trebuie s le ndeplineasc, finanele publice au evoluat i s-au perfecionat odat cu statul i cu funciile acestuia, dar, dei fenomenul finanelor publice a fost i este indisolubil legat de stat, despre o tiin a finanelor publice i mai ales o tiin a dreptului financiar nu se poate vorbi ca fiind, aa cum vom vedea n continuare, tiine cu o istorie la fel de ndelungat ca aceea a statului. Dimpotriv. 3.4.2 Apariia i evoluia finanelor publice Apariia finanelor publice este legat de existena unei organizri de tip statal, statul neputnd s-i ndeplineasc sarcinile dac nu are i nu poate dispune de resursele proprii. Apariia finanelor publice a fost necesar i pentru a se putea separa gospodria statului de cea a indivizilor care alctuiesc populaia unui stat i pentru a se putea pune la punct mecanismul prin care fiecare individ s participe la cheltuielile statului, iar aceast participare s-i aduc un avantaj (care nu este, n primul rnd, ori numai de ordin economic). Evoluia finanelor publice i stadiul de dezvoltare la care se afl a fost posibil ns numai n condiiile utilizrii banilor ca etalon de valoare. La evoluia acestora a contribuit, desigur, experiena dobndit de state i generalizarea rezultatelor pozitive, concluziile trase din eecul unor msuri, dar i codificarea regulilor dup care statul trebuie s-i organizeze i s-i conduc gospodria, adic s-i realizeze veniturile i s le cheltuiasc n interes general.

8

Rolul economitilor, conform lui John Maynard Keynes, este acela de protectori ai

posibilitii civilizaiei.. 9 Aristide Basilescu, Moneda, Bucureti, 1923, Tipografia Gutenberg, f. 15).

16

Din momentul n care anumii oameni sunt nsrcinai cu conducerea treburilor obteti i rezolvarea litigiilor ivite n societatea scindat n clase antagoniste, cu aprarea proprietii i privilegiile celor avui, acetia nceteaz de a mai participa la procesul de producie, devenind consumatori de bunuri materiale i de bani. Odat cu statul i cu fora public pe care i-a creat-o pentru a-i ndeplini misiunea10, au aprut i primele instrumente ale finanelor publice, care vor cunoate: cheltuielile comunitilor, tributuri, biruri, dri, urmate de impozite, mprumuturile publice, controlul realizrii veniturilor i al cheltuielilor publice etc. n cele patru ornduiri social-economice cunoscute de omenire sclavagism, feudalism, capitalism i socialism finanele publice au mbrcat forma valoric, bneasc. n fiecare dintre acestea, finanele publice au ndeplinit un anumit rol, corespunztor condiiilor economice, politice i sociale n care au fiinat, pentru c finanele publice poart amprenta condiiilor n care are loc procesul de constituire i repartizare a fondurilor financiare. Dar, indiferent de tipul de organizare social, finanele publice au cteva trsturi comune. Aceste trsturi sunt: 1. caracterul obiectiv al finanelor publice. n lipsa unor resurse proprii, obinute prin mijloace specifice, statele nu i-ar putea ndeplini sarcinile; 2. caracterul universal al contribuiilor la constituirea resurselor publice. La formarea fondurilor necesare statului particip att persoanele care i desfoar activitatea n sfera produciei materiale, ct i cele din sfera nematerial cu o parte din veniturile lor. Astzi, la constituirea fondurilor publice particip muncitorii, funcionarii, fermierii, meteugarii i liber-profesionitii, precum i ntreprinderile private, publice sau mixte, cu o parte din veniturile lor, care mbrac forma salariilor i a altor ctiguri din munc, a rentei funciare, a profitului, a dividendelor, a dobnzilor i a comisioanelor etc. Contribuiile individuale la fondurile publice variaz ns de la o ornduire la alta, de la o categorie social la alta, de la o ar la alta i de la o perioad la alta; 3. caracterul obligatoriu al contribuiilor. Prelevrile de resurse la dispoziia statului au caracter obligatoriu. n caz de nerespectare a termenelor i a condiiilor de plat, la impozitele pe venit i pe avere statul aplic sanciuni (amenzi, penalizri, executare silit etc.) celor vinovai. n cazul taxelor i impozitelor pe consum, locul constrngerii politice l ia constrngerea fiziologic. Excepie fac mprumuturile de stat care au caracter facultativ;

10

Potrivit istoricului politic Karl A. Witfogel, primele civilizaii s-au dezvoltat n jurul apelor

Nil, Tigru, Eufrat, Fluviul Galben, civilizaii pe care le-a numit hidraulice i care necesitau lucrri hidrotehnice la scar mare pentru irigaii i pentru controlul inundaiilor. Aceasta a presupus constituirea, ntre altele, a unei reele necesare pentru dirijarea forei de munc, implicit constituirea forei politice de constrngere. Apud A. Axelrod i C. Philips, Dictatori i tirani, traducere de I. Aram, Ed. Lider i Ed. Sirius.

17

4. cheltuirea fondurilor publice de ctre stat n interes general. Cheltuielile publice chiar dac profit unor beneficiari anume determinai prin actul de repartizare a fondurilor: persoane fizice sau juridice, grupuri (pturi) sociale, ramuri (subramuri) ale economiei sau sectoare de activitate, ele se fac n interesul societii n ntregul su. Astfel, de exemplu, de pe urma cheltuielilor pentru achiziii de bunuri i servicii efectuate de stat pentru scopuri militare i civile, beneficiaz furnizorii acestora, de dobnzile pltite de stat pentru sumele mprumutate profit creditorii acestuia, de construciile de drumuri, poduri, ci ferate, porturi i aeroporturi etc. beneficiaz utilizatorii acestora i, n primul rnd, agenii economici. De pe urma cheltuielilor publice pentru nvmnt, sntate, asigurri sociale i altele asemenea profit nu numai cei care frecventeaz colile, primesc asisten medical ori social, dar i cei care folosesc fora de munc n societate. Prelund asupra sa o parte din cheltuielile cu caracter social, statul exonereaz pe ntreprinztori de efortul financiar necesar pregtirii de muncitori calificai i de specialiti cu nalt pregtire profesional de care acetia au nevoie. Toate aceste cheltuieli se fac ns ntr-un interes general al populaiei: al aprrii naionale, asigurrii transporturilor, asistena celor aflai n nevoie, ridicarea nivelului de instruire a populaiei etc. Sfera finanelor, de asemenea, difer de la o ornduire la alta. Astfel, n sclavagism i feudalism, sfera finanelor a fost limitat de slaba dezvoltare a produciei de mrfuri i a relaiilor bneti i de necesitile relativ reduse de mijloace pentru ntreinerea aparatului de stat. n capitalism, finanele au cptat o larg dezvoltare, ca urmare a generalizrii relaiilor marf-bani i a sporirii necesitilor de resurse bneti ale statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. n socialism, sfera finanelor a cunoscut o extindere determinat de nlocuirea proprietii private cu proprietatea comun asupra mijloacelor de producie i de faptul c statul capt funcii noi, legate de organizarea i dezvoltarea economic i social a rii. Finanele publice sunt fenomene complexe. Studiul lor nu se poate limita doar la descrierea instituiilor financiare, pentru cunoaterea lor fiind necesar luarea n considerare nu doar a factorilor financiari i economici, ci i a celor sociali, politici, juridici etc. 3.4.3 Principalele concepii asupra finanelor publice Istoria finanelor publice poate fi mprit n trei perioade i n trei coli mari, suficient de clar delimitate ntre ele, coli care corespund unor curente de gndire i unor concepii ce s-au manifestat i au marcat deciziile statelor n aceast materie i pe baza crora s-au cristalizat sistemele fiscale ale statelor moderne. Conform acestei etapizri, ce se bucur de consacrare n doctrina finanelor publice, se vorbete despre: 1. perioada veche a finanelor sau a scriitorilor politici 2. perioada colii clasice sau a liberalismului; 3. perioada contemporan sau modern. 18

3.4.3.1 Perioada veche a finanelor publice i teoriile dominante ale acesteia Este o perioad al crei debut este greu de determinat cu precizie ca, de altfel, i data la care se ncheie spre a face locul celei care va urma, respectiv perioadei denumit clasic a finanelor publice. Aceast etap mai prezint importan doar din punct de vedere teoretic i istoric, din punctul de vedere al celor care cerceteaz apariia i evoluia concepiilor asupra finanelor publice. 3.4.3.2 coala clasic a finanelor publice Bugetul, ca modalitate de determinare a cheltuielilor i veniturilor statului constituie piatra de temelie a statului parlamentar liberal. ncepnd din secolul al XVIII-lea, instituia bugetului se generalizeaz n rile Europei, ntre veniturile statului i veniturile monarhilor fcndu-se o delimitare net. n considerarea importanei acestei instituii i a ideilor care au fcut-o posibil, epoca nceput odat cu introducerea instituiei bugetului de stat, poate fi numit clasic sau liberal, iar coala care a creat-o clasic sau liberal. Numeroase lucrri au fost dedicate de atunci finanelor publice, ca parte a tiinei finanelor, unele insistnd asupra aspectelor administrative i juridice a materiei, altele, asupra componentelor politice i economice. Nu puini sunt cei care au tratat-o ntr-o viziune pluridisciplinar. Doctrina clasic asupra economiei i finanelor publice are ca punct de plecare dou reguli de baz: prima, preconizarea unei politici de libertate economic, n care finanele publice trebuie s aib doar rolul de a asigura funcionarea eficient a pieei, de unde i numele de coal liberal dat colii clasice, a doua, credina n marile legi naturale (a interesului personal, a liberei concurene, a populaiei, a cererii i ofertei, a salariului, a rentei i a schimbului internaional) i convingerea c legile economice sunt ineluctabile i se impun, mai devreme sau mai trziu, n ciuda oricror intervenii legislative, i aceasta fie c oamenii le cunosc, fie c le ignor. Principiul liberalilor este laissez faire, laissez passer. Interveniei puterii publice ei prefer s-i substituie laissez faire a fiecrui individ care trebuie s acioneze n conformitate cu interesul su personal, confruntarea acestor interese avnd ca rezultat final realizarea interesului general. Perioada clasicismului corespunde, mainismului, capitalismului ascendent din secolele XVIII-XX, precursorul liberalismului clasic fiind considerat Adam Smith11, autor al lucrrii An Inquiry into the Natural and Causes of Wealth of Nations (Cercetare asupra naturii i cauzei avuiei naiunilor, publicat n

11

Adam Smith (1723 (?) - 1790, economist, om politic i filozof. Lucrarea Avuia naiunilor,

cercetare asupra naturii i cauzelor ei, una din primele ncercri de a studia dezvoltarea istoric a industriei i comerului n Europa, a ajutat la crearea economiei ca disciplin academic modern i a furnizat una dintre cele mai bune argumentri pentru comerul liber i capitalism. A introdus n economie conceptul de mn invizibil.

19

1776, tradus i publicat n limba romn n 1962). n opoziie cu fiziocraii, Adam Smith respinge ideea impozitului unic, considernd ca productoare de venit: pmntul, capitalul i munca. Multiplicitatea impozitelor, pentru care militeaz, poate fi i ea generatoare de nedrepti, iar pentru a le evita, el formuleaz un numr de patru reguli devenite celebre (nerespectate n practic ns nici de ctre liberali)12: 1. impozitele trebuie s ating pe contribuabili proporional cu puterea lor de contribuie; 2. impozitele trebuie percepute dup norme precise privitoare la mrimea lor, la data cnd trebuie pltite i la modalitile de percepere. Contribuabilul trebuie s tie precis ce are de pltit i cnd trebuie s plteasc, pentru a-i organiza astfel gospodria nct s poat face fa datoriei lui de contribuabil; 3. fiecare impozit trebuie ridicat la timpul cnd convine cel mai bine contribuabililor; 4. perceperea impozitelor trebuie organizat astfel nct s cauzeze minimum de cheltuieli posibile. Adam Smith considera neproductiv munca funcionarilor de stat, a militarilor, a slujitorilor cultelor i a altor categorii sociale care nu creeaz bunuri materiale. Toi acetia consum o parte din valoarea creat de lucrtorii din manufacturi, de cei ocupai n agricultur i alte activiti productive, prelevat la dispoziia statului pe calea impozitelor. Suveranul, ca i toi ceilali funcionari ai justiiei sau armatei care servesc sub el, toat armata, toat flota, sunt toi muncitori neproductivi. Ei sunt slujitorii statului i sunt ntreinui cu o parte din producia anual a activitii altora13. Fr a nega necesitatea i utilitatea aparatului de stat, a justiiei i nici importana armatei i a flotei ori a altor instituii publice, autorul Avuiei Naiunilor avertiza asupra consecinelor negative pe care le pot avea, asupra dezvoltrii economice a rii, asupra procesului reproduciei sociale, cheltuielile publice i consumul neproductiv excesiv. n majoritatea rilor, scria Adam Smith, totalitatea sau aproape totalitatea venitului public e ntrebuinat pentru ntreinerea oamenilor neproductivi. Astfel de oameni sunt cei care alctuiesc numeroasele i strlucitele curi princiare, marile instituii bisericeti, flotele i armatele, care nu produc nimic n timp de pace, iar n timp de rzboi nu ctig nimic pentru a compensa cheltuielile fcute cu ntreinerea lor, cel puin atta timp ct dureaz rzboiul. Oamenii de acest fel, neproducnd nimic singuri, sunt toi ntreinui din produsul muncii altora. Cnd se nmulesc deci peste numrul necesar, ei pot consuma ntr-un an o parte att de mare din acest

12

I. N. Stan, Teoria impozitelor indirecte, (Institutul de Arte Grafice Lupta, Bucureti, 1945) Adam Smith, Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol. I, Ed. Academiei

citat de C. Corduneanu, Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. Codecs, 1998, p. 58.13

Republicii Populare Romne, Bucureti, 1962, p. 223.

20

produs, c nu rmne destul pentru ntreinerea muncitorilor productivi care vor trebui s-l produc din nou pentru anul urmtor.14 De vreme ce munca funcionarilor publici, a militarilor i a marinarilor mbarcai pe nave de rzboi este neproductiv, cheltuielile cu ntreinerea acestora reprezint consum definitiv de venit naional. De aici, se degaj concluzia c cheltuielile publice, ca fenomen financiar, se situeaz n sfera consumului. Cnd impozitele percepute de stat, de la supuii si, nu pot acoperi n totalitate cheltuielile publice, acesta face apel la mprumuturi purttoare de dobnzi, care antreneaz cheltuieli suplimentare i mpovreaz contribuabilii cu noi impozite. Adam Smith critic aceste practici, pe motiv c, prin contractarea de mprumuturi, o parte din produsul anual este abtut de la funcia sa de capital, spre a servi funciei de venit. O parte din acest produs este abtut de la ntreinerea muncitorilor productivi, spre a ntreine pe cei neproductivi, spre a fi cheltuit i risipit, fr nici o speran de a se reproduce nici mcar n viitor. Dac o mare parte din veniturile pmntului i ale capitalului se transfer de la deintorii acestora la creditorii statului, se ajunge pn la urm att la neglijarea pmntului ct i la irosirea sau emigrarea capitalului, pe scurt la slbirea (dac nu chiar la ruinarea) statelor respective. Aadar, n concepia lui Adam Smith nu numai cheltuielile publice, dar i mprumuturile de stat, ca fenomene financiare, sunt intim legate de consum i produc efecte dintre cele mai nefaste asupra economiei naionale. Concepiile numite clasice asupra finanelor reflect, de fapt, doctrina economic liberal predominant n perioada capitalismului ascendent, potrivit creia activitatea economic trebuie s se desfoare n conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer, i evitarea oricrei intervenii din partea autoritii publice care ar putea perturba iniiativa privat, libera concuren, aciunea legilor obiective ale pieei. Principiile formulate de ctre adepii doctrinei liberale, care au stat la baza finanelor clasice (sau de mod veche, cum mai erau denumite acestea de ctre unii economiti moderni) pot fi sintetizate astfel: 1. cheltuielile publice trebuie reduse la minimum i destinate s acopere, pe seama contribuiei generale, numai costurile serviciilor, instituiilor i lucrrilor publice strict necesare societii i pe care piaa nu le poate furniza; 2. dat fiind caracterul neproductiv al armatei, flotei, al muncii prestate de judectori, poliiti i ali ageni publici, cheltuielile publice pentru ntreinerea acestora conduc la diminuarea capitalului productiv al rii; 3. cheltuielile publice ar trebui finanate pe seama impozitelor suportate de membrii comunitii numai n msura n care ele se fac n interesul general al societii i nu pot fi integral acoperite de ctre beneficiarii direci ai serviciilor prestate de instituiile publice;

14

A Smith, op. cit. p. 230.

21

4. impozitele constituie un ru, deoarece influeneaz procesul reproduciei i afecteaz acumularea de capital productiv; ele constituie ns un ru necesar, deoarece asigur colectarea resurselor necesare finanrii cheltuielilor publice indispensabile societii; impozitul cel mai bun este acela care reclam cel mai mic efort din partea contribuabilului, ine seama de posibilitile acestuia i este dinainte cunoscut, iar nu arbitrar; 5. veniturile bugetare curente ar trebui s acopere n fiecare an cheltuielile publice, deoarece deficitul bugetar oblig statul s apeleze la emisiune de bani sau s contracteze mprumuturi pentru scopuri neproductive; Apelul la mprumuturi este, n concepia liberal, nefast, deoarece conduce la creterea datoriei publice care antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare cu plata dobnzilor aferente, constituind o grea povar pentru generaiile viitoare. 3.4.4 coala modern sau finanele publice moderne Catastrofala criz economic din perioada 1929-1933 i recesiunea care i-a urmat, a demonstrat c declinul economic nu se autocorecteaz i c iniiativa privat singur, nu poate asigura echilibrul economic i social att de necesar. Pe acest fond, prerile asupra rolului statului i a finanelor publice s-au schimbat profund, n noua concepie care s-a dezvoltat, locul aa-numitului stat-jandarm fiind luat de ctre statul-providen (statul-bunstrii) ori statul-intervenionist, stat care i-a lrgit mult sfera de aciune, funciile pe care i le-a asumat fiind nu doar mai diverse ci i mai complexe n coninutul lor. n aceast concepie, modern, asupra rolului statului i a finanelor publice ce s-a afirmat, se recunoate statului nu un drept ci i o obligaie de a interveni n viaa economic, se susine dreptul statului de a juca un rol activ n viaa economic, de a influena prin msuri de autoritate procesele economice, de a preveni crizele economice sau cel puin de a le limita efectele negative. n concepia modernitilor, finanele publice constituie instrumentul prin care statul trebuie i poate s intervin n viaa social-economic, n organizarea ntregii societi. Cheltuielile publice nu trebuie fcute doar pentru susinerea aparatului administrativ ci i n scopul creteri capacitii de producie, iar prin impozite trebuie s se urmreasc o egalizare n plan social i o redistribuire a venitului naional15.

15

M. S. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 11. Pierre Lalumiere subliniaz creterea pregnant

a rolului intervenionist al statului n economie dup criza mondial din 1929 - 1933, n cursul creia se dovedise c iniiativa privat era incapabil s asigure echilibrul economic i social necesar. Pentru ndeplinirea acestui rol, au fost folosite, pe o scar din ce n ce mai larg, cheltuielile publice, impozitele i alte instrumente financiare. Potrivit lui P. Lalumiere, cheltuiala public a fost conceput ca un mijloc de intervenie pe plan economic i social; dac ea continu s finaneze sarcinile administrative ale statului, ea trebuie s serveasc n egal msur la creterea capacitii de producie a economiei (cheltuieli publice de investiii) sau la redistribuirea veniturilor n favoarea categoriilor sociale defavorizate (cheltuieli publice de transfer). Impozitul este, de asemenea, considerat ca un procedeu de intervenie la ndemna

22

Fondatorul noii concepii este considerat englezul John Maynard Keynes , keynesismul fiind principala doctrin economic a capitalismului modern. Keynes, care a fcut o analiz a crizei i o politic a crizei , a examinat macroeconomia (problem de ansamblu) n opoziie cu micro-economia, a crei logic este piaa care, la rndul ei, este rezultatul unor comportamente individuale i a artat c factorii care determin comportamentul de ansamblu al economiei nu sunt un simplu multiplu de factori determinani ai comportamentelor individuale. Exemplificnd, Keynes a artat c economisirea fcut individual, n sine, este o msur de precauie neleapt, dar excesul de economii la scar colectiv poate avea repercursiuni negative asupra activitilor economice la nivel macro. De aici, concluziile lui Keynes c nu trebuie idealizat rolul pieei ca instrument de reglare a sistemului economic i c orice politic anti-criz trebuie gndit la nivel macro i trebuie s aib trei componente eseniale: 1. meninerea cererii prin excluderea oricrei reduceri a salariilor i prin reducerea impozitelor. n opoziie cu economitii clasici, Keynes susine c orice scdere a salariilor reale (adic a puterii de cumprare) antreneaz o scdere a consumului, consum care este factor determinant al cererii efective. De aceea Keynes consider c reducerea salariilor este un remediu periculos i c cererea trebuie ncurajat prin intermediul salariilor (care trebuie meninute) i prin reducerea impozitelor. 2. intervenia masiv a puterii publice n economie. n acest scop, statul trebuie s corecteze deficitul de investiii particulare printr-o politic de investiii publice masive, relansarea investiiilor avnd efect multiplicator prin locuri de munc n zone conexe investiiilor publice angajate, plata salariilor i creterea puterii de cumprare a populaiei, care, la rndul ei, antreneaz creterea cererii de bunuri i servicii i realizarea de investiii private. i toate acestea se vor reflecta apoi n bugetul public. n context, Keynes a pus n discuie validitatea politicii sistematice de liber schimb i a artat c industriile naionale ar putea fi mai bine aprate prin msuri intervenioniste, pentru c ar reui s absoarb mai bine omerii i c, prin astfel de msuri, echilibrul internaional nu este tulburat, pentru c aceste msuri nu fac dect s previn exportul de criz din rile care sunt victime ale sub-folosirii forei de munc;

statului; dac el continu s asigure acoperirea cheltuielilor publice, el trebuie s permit n aceeai msur o anumit egalizare a condiiilor sociale (amputarea prin impozit a veniturilor mari, detaxarea categoriilor sociale defavorizate) sau s provoace, prin incitare, dezvoltarea economic (exonerarea activitilor rentabile, majorarea impozitelor de la agenii marginali etc.). Prin utilizarea judicioas a cheltuielilor i a veniturilor, bugetul de stat devine un imens filtru, care prelev, pe calea impozitului, o parte din venitul naional i care l distribuie prin intermediul cheltuielilor corespunztoare pentru obiective economice sau sociale. P. Lalumiere, Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970, p. 17. A se vedea i nota pentru John Maynard Keynes.

23

3. aciuni asupra componentei monetare a economiei. Conform lui Keynes, moneda are un rol pozitiv sau negativ n funcionarea economiei i este, ea nsi, o for capabil s-i modifice parametrii fundamentali. El a acordat o importan special dobnzilor, artnd c investitorii iau decizii n funcie de profitul pe care l pot realiza (eficacitatea marginal a capitalului), iar acest profit depinde de costurile mprumuturilor contractate. Eficacitatea marginal a capitalului (profitul) trebuie s fie superioar dobnzilor. Nivelul dobnzii are ns un rol important n controlul inflaiei, dar nu exist un mecanism de pia care, singur, s fac posibil adaptarea permanent a dobnzilor la stadiul tehnologiei, a rentabilitii cheltuielilor de capital, a psihologiei investitorilor i conductorilor de ntreprinderi. De aceea, este indispensabil intervenia puterii publice, prin intermediul bncii centrale, singura autoritate care poate fixa nivelul dobnzii pe termen scurt i i poate influena nivelul pe termen lung. El se pronun hotrt pentru scoaterea monedei de sub automatismul etalonului-aur i pentru depirea, n situaii de criz, a poziiei de pruden clasic, prin creterea cantitii de moned n circulaie pentru a face posibil meninerea cererii. n acest fel, deficitul bugetar acceptat constituie resurs pentru noi activiti. Pentru keynesianiti, venitul naional nu este dect suma cheltuielilor de consum i de investiii. Nivelul venitului naional i gradul de utilizare a forei de munc depinde, n aceast concepie, de nivelul cheltuielilor. Dac cheltuielile de consum scad, din cauz c economiile populaiei cresc, scade i venitul naional i crete proporia omajului, or aceasta demonstreaz rolul consumului n creterea venitului naional. Scderea consumului i creterea economiilor, depind volumul investiiilor, provoac dezechilibre, scderea venitului naional i creterea omajului, respectiv crize economice. Reeta furnizat de keynesianiti const n intervenia statului, care, prin politica sa fiscal, de credit i mai ales prin consumul su neproductiv poate combate scderea consumului i apariia crizelor economice. n aceast concepie, pentru statul modern, finanele publice nu mai sunt un simplu loc de asigurare a acoperirii cheltuielilor sale, ci, nainte de toate, un loc de intervenie n economie, iar pentru specialiti, a devenit prioritar preocuparea pentru studierea instrumentelor cu ajutorul crora statul poate interveni n viaa economic, a modalitilor de influenare a proceselor economice, a relaiilor sociale. n noile condiii, de la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor publice, obiectul cercetrii se deplaseaz spre analiza mijloacelor de intervenie a statului prin intermediul cheltuielilor i al veniturilor. 3.4.4.1 Post-clasicismul i post-modernismul n finanele publice Suntem toi keynesianiti, a spus Richard Nixon i locul keynesianismului este la muzeu, conform ultraliberalilor, sunt poziii extreme fa de doctrina celui considerat fondatorul unei coli numit, dup locul unde i-a desfurat activitatea didactic i de cercetare John Maynard Keynes, coala de la 24

Cambridge, coal din care mai fac parte economiti celebri precum Joan Robinson, Nicholas Kaldor i Roy F. Harrod. Teoriile celui despre care se susine c a fcut o analiz (corect oare ?, n.n.) a crizei i o politic (reuit la timpul su, de vreme ce l-a ajutat s-i refac averea pierdut, n.n.) a crizei, nu au putut ns mpiedica nici criza economic din anii `70 ai secolului trecut i nici criza n curs. Doctrina relev, i nu doar de dat recent, tendine de conciliere a poziiilor clasicilor i modernitilor, dup unele aprecieri fiind posibil ca fiecare din cele dou orientri s fie juste, statul avnd o influen mai mare n unele privine i mai redus n altele. Pe acest fond de conciliere a poziiilor s-au nscut noi curenteneoclasice sau neoliberalei neokeynesianiste. ntre autorii noilor curente se numr economiti ca Milton Friedman (neoliberal, care consider c orice form de intervenie n economie este o intervenie n circulaia monetar i c rolul dominant n procesul economic revine banilor, iar stabilitatea monetar ar fi premisa stabilitii economice i - ca orice liberal - c piaa este bun, numai intervenia statului este proast) i James Tobin16 (care se pronun pentru un rol activ al statului prin intermediul bncii centrale i, n cazuri justificate, prin intermediul politicii fiscale), ambii laureai ai premiului Nobel, dar i politologul american Robert Dahl care a sugerat rilor care au abandonat modelul conducerii hiperplanificate a economiilor urmtoarele: dac vrei ntr-adevr, s luai exemplu de la economiile cele mai avansate, nu v lsai copleii de dogmatismul economiei de pia. n realitate, economiile cele mai avansate i prospere ale lumii mpletesc formele economiei de pia (ele nsele de o diversitate considerabil) cu interveniile programate ale puterilor publice asupra pieei (i, n acest caz, diversitatea fiind nebnuit de mare). 3.4.5 Noiunea, obiectul de studiu i definiia finanelor publice Cu vremea, cuvntul finane a cptat un sens foarte larg, incluznd: bugetul statului, creditul, operaiile bancare i de burs, relaiile cambiale i altele, adic resursele, relaiile i operaiile bneti. n zilele noastre, se identific frecvent noiunea de finane cu aceea de bani, de venituri n bani, de resurse bneti, ori de creane i obligaii de plat n bani, indiferent de subiectul acestora. n vorbirea curent i n literatura de specialitate se folosesc mai multe expresii fcnd parte din familia cuvntului finane, cu sensuri mai mult sau16

James Tobin (5 martie1918 11 martie2002), economist american, consultant economic al preedintelui american John F. Kennedy i profesor la Universitatea Yale. n 1955 a ctigat medalia John Bates Clark, iar n anul 1981, premiul Nobel pentru economie. J. Tobin a aprat i a dezvoltat ideile economiei keynesiene, susinnd c guvernele trebuie s intervin n economie pentru a stabiliza producia i a evita recesiunile. Munca sa academic a inclus contribuii deschiztoare de drumuri la studiul investiiilor, politicii monetare i fiscale i pieelor financiare. A propus introducerea unei taxe pentru tranzaciile cu strintatea (cunoscut sub numele de taxa Tobin) menit a reduce speculaiile de pe piaa valutar socotite neproductive veniturile urmnd a fi folosite pentru finanarea unor proiecte n beneficiul rilor lumii a treia sau pentru a sprijini Naiunile Unite.

25

mai puin apropiate: finane, finane publice, finane private. n prezent, n limbajul comun, obinuit, termenul finane desemneaz fie resursele bneti ale cuiva, averea n bani a cuiva, dar i tiina care are ca obiect de studiu gestionarea patrimoniilor publice sau private, tiina administrrii fondurilor17. Ct privete noiunea de finane publice, aceasta a cptat, n doctrina strin ca i n cea romn, definiii diferite, avnd ns n comun ideea c acestea se refer, ntr-o form sau alta, la veniturile i cheltuielile statului, ori la satisfacerea nevoilor publice. n toate interpretrile i definiiile ce se dau noiunii, accentul cade pe acea latur a finanelor pe care autorul (autorii) o consider mai semnificativ, mai concludent, mai important pentru caracterizarea acesteia. n acelai timp, s-a remarcat c, n realitate, ntre resursele bneti prelevate la dispoziia statului n vederea satisfacerii nevoilor sociale, modalitile concrete prin care se procur i se distribuie aceste resurse, instrumentele prin care statul intervine n viaa economic, metodele de gestionare a resurselor financiare publice i formele juridice pe care le mbrac toate acestea, exist legturi strnse. O anumit legtur a finanelor nu exclude pe celelalte, ci ajut la nelegerea complexitii fenomenelor financiare18. Legea finanelor publice n vigoare astzi (Legea nr. 500/2002 19) dispune, n art. 1, c aceast lege stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar. Am putea deci, pune semnul egalitii ntre noiunea de finanele publice i aceea de gospodrie a statului. Administrarea unei gospodrii publice este ns mai complex dect a unei gospodrii private i presupune cunotine din domenii diverse: tehnice, politice, economice i juridice, presupune mult abilitate, este o adevrat art. De aceea, nici la data cnd a fost fcut i cu att mai puin astzi nu poate fi acceptat afirmaia lui Mirabeau20potrivit creia, pentru a fi un bun ministru de finane, adic un administrator delegat al gospodriei statului, nu se cere dect s cunoti cele patru operaii aritmetice i s fii un om de bun sim. Constatm, prin urmare, c studiul finanelor publice presupune studiul activitii statului considerat ca subiect economic sau activitatea financiar a

17

N. Hoan, op. cit. p. 112. I. Vcrel i colectivul, op. cit. p. 32. M. Of. nr. 597 din 13 august 2002.

182 19 20

Honore Gabriel Riqueti, conte de Mirabeau (1749-1791), orator i om politic, participant la

Revoluia Francez, a fost preedintele Adunrii Constituante (1791). Acelai Mirabeau a mai spus: dai-mi finane bune ca s v dau o politic bun. ApudN.G. Leon, Elemente de tiin financiar, p. 3.

26

statului. Activitatea financiar a statului este activitatea statului, a unitilor administrativ teritoriale i a instituiilor publice pentru procurarea mijloacelor necesare acoperirii cheltuielilor de interes generali pentru corectarea fenomenelor economice. Aceast activitate este foarte variat i condiionat de mprejurri variabile n timp i loc. ntre aceste variabile se numr condiiile de dezvoltare economic a gospodriilor private pe care se ntemeiaz gospodria public, condiiile politice i concepiile dominante n diversele etape de dezvoltare istoric a societilor, implicit concepiile de conducere a economiei financiare. Afar de faptul c fenomenele economice, din care fac parte i finanele publice, sunt de o imens complexitate i c regimurile economice sunt n continu schimbare, finanele publice constituie i forme de manifestare a statului, a felului n care el i face simit prezena. De aceea, finanele publice au i un pronunat caracter politic, iar acestea sunt motive pentru care nu exist i nu pot exista, n acest domeniu, principii absolute i eterne care, aplicate, s dea acelai rezultat oriunde i oricnd. i dac este adevrat c sunt fapte i experiene care au conferit unor principii valoare de legi universale, nu este mai puin adevrat c starea de echilibru ntre veniturile i cheltuielile statelor, care constituie cheia de bolt a bunelor finane publice, se stabilete pe baza condiiilor variabile ale evoluiilor economice, politice i sociale din perioada de referin, pentru fiecare stat n parte. De aceea, finanele publice au i un pronunat caracter politic. 3.4.6 Comparaie ntre finanele publice (economia financiar a statului) i finanele private (economia privat) Pentru c noiunea de finane are mai multe nelesuri i pentru a preveni orice confuzie, dar i pentru a nelege specificul activitii financiare a statului, trebuie s facem distincie ntre finanele publice i cele private, ntre economia financiar a statului i economia privat, ntre sectorul public i cel privat, s relevm asemnrile i deosebirile dintre acestea. Se impune ns s amintim, mai nti, c economia de pia se caracterizeaz prin: 1. descentralizare, n sensul c, n acest tip de economie, prioritate au deciziile agenilor economici privai i ale consumatorilor, deciziile lor fiind determinate, ntr-un spaiu de raionalitate, de interesul obinerii de profit, a creterii productivitii i satisfacerea nevoilor personale. n economia de pia ntreprinderile sunt cele care i stabilesc volumul produciei, nivelurile i natura investiiilor i preurile i fac posibil schimbul de mrfuri i servicii; 2. confruntare, care se ntemeiaz pe circulaia informaiilor i concuren, care asigur dinamismul economiei. n economia de pia se confrunt oferta cu cererea, care determin preul, singura constrngere pentru ntreprinztori fiind aceea a costurilor de producie. Confruntare exist ns i ntre agenii economici i salariai; 3. cutarea profitului, pentru c profitul este motorul economiei particulare. Afar de faptul c reprezint raiunea oricrei activiti economice, agenii 27

economici privai nu pot supravieui fr profit i nu pot face investiii n lipsa profitului: Profitul de azi face investiiile de mine i locurile de munc de poimine, de aceea, obinerea de profit de ctre agenii economici privai nu este o problem care i privete doar pe ei. 4. n sfrit, economia de pia este deschis n interior i la exterior i aceasta, n pofida faptului c exist o permanent tentaie a crerii de monopoluri i de limitare a efectelor concurenei. ntr-adevr, agenii economici sunt obligai s-i desfoare activitatea n respectul regulilor concurenei loiale, iar n ce privete societile admise la tranzacionarea aciunilor lor pe pia (societile deschise), acestea au, n mod special, obligaii de transparen a gestiunii, de sinceritate i corectitudine n privina contabilitii i a credibilitii organismelor de control a activitii i gestiunii lor. Economia de pia este deschis i la exterior, n sensul c o atare economie se caracterizeaz prin libertatea schimburilor i refuzul protecionismului21. 3.4.6.1 Prin ce se deosebesc i prin ce se aseamn finanele publice de finanele private? Asemnrile i deosebirile au ca puncte de plecare: natura fenomenului economic, subiecii celor dou tipuri de relaii economice, scopurile urmrite, modul de realizare a veniturilor de care dispun i regimul n care dispun de acestea, durata pentru care sunt organizate, modul de conducere, posibilitile de a influena moneda naional, modul de reglementare etc. n ambele cazuri este vorba de activiti cu finalitate economic, de aceea asemnrile rezult din natura unic a fenomenului (economic), n vreme ce deosebirile se datoreaz scopurilor urmrite, mijloacelor utilizate pentru atingerea acestor scopuri i regimului de reglementare a acestor activiti. Subiectul economieifinanciare a statului i a finanelor publice este statul, iar expresia de finane publice este asociat cu statul, cu unitile administrativ-teritoriale i alte instituii de drept public, n legtur cu resursele, cheltuielile, mprumuturile i datoriile acestora, n vreme ce subiecii economiei private sunt persoane fizice i persoane juridice de drept privat, finanele private fiind asociate cu ntreprinderile economice, cu bncile i societile de asigurare, n legtur cu resursele i cheltuielile acestora, cu mprumuturile primite sau acordate, cu creanele de ncasat i obligaiile de plat, cu veniturile i cheltuielile particularilor. alt deosebire ntre economia public i economia particular rezid n scopurile pe care le urmrete fiecare dintre acestea. Finanele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp ce finanele private sunt puse n slujba realizrii de profit de ctre ntreprinztorii individuali sau de ctre acionarii (asociaii) societilor comerciale i a satisfacerii unor nevoi individuale.

-

21

M. Bouvier, p. 93

28

Statul, n economia financiar, urmrete procurarea de mijloace care s-i permit ndeplinirea acelor nevoi a cror acoperire i-a asumat-o prin politicile de guvernare, de aceea statul produce i percepe numai att ct i cer nevoile timpului, iar veniturile statului sunt condiionate de necesiti i nu vor trece dect n mod excepional peste aceste limite, caz n care va nregistra deficit. Scopul statului este, n primul rnd, de a produce bunuri (de regul, imateriale) care s foloseasc nu personal conductorilor economiei financiare, ci colectivitii ntregi i n numele creia lucreaz. Bunurile imateriale produse n economia financiar a statului alctuiesc baza de dezvoltare cultural i material a unui popor. Ele se oglindesc n nvmnt, n sistemul de asigurri, n sistemul de sntate, n administraie, n justiie, n armat etc., adic n utilitile publice. Scopul n economia privat este de a satisface direct nevoile subiectului economic, fie c aceste nevoi sunt de natur material i imediat, fie c sunt de natur imaterial. Economia privat urmrete, prin activitatea ei, asigurarea unor venituri care, pe lng satisfacerea nevoilor curente, s dea i posibilitatea unor acumulri de capitaluri. Cu alte cuvinte, gospodriile particularilor nu se mulumesc cu satisfacerea nevoilor imediate, ci adun rezerve pentru nevoi eventuale sau viitoare. n economia financiar a statului resursele necesare realizrii funciilor i sarcinilor statului se procur de la persoane fizice i juridice, n principal prin msuri de constrngere, luate de autoritile publice i doar ntr-o proporie redus pe baze contractuale. mpotriva statului nu se pot lua msuri de executare silit, cnd instituiile publice centrale i locale nu efectueaz cheltuielile publice stabilite de legea bugetar. Spre deosebire de stat i instituiile publice, ntreprinderile private i procur resursele financiare de care au nevoie pentru desfurarea activitii lor n completarea resurselor proprii, de pe pia, pe baze contractuale, n condiiile rezultate din confruntarea cererii i ofertei de capital de mprumut. Ele nu-i pot procura resurse prin constrngerea deintorilor de sume temporar disponibile, iar mpotriva lor se pot aplica msuri de executare silit, atunci cnd acestea nu i-au ndeplinit obligaiile legale sau nu i-au onorat angajamentele contractuale. Sub aspect juridic, cea mai important dintre deosebiri const n faptul c gestiunea finanelor publice este supus dreptului public, iar gestiunea financiar a ntreprinderilor urmeaz regulile dreptului comercial. Cele mai multe dintre utilitile publice oferite de stat sunt imateriale, de aceea ele nu pot fi exprimate n bani, fiind astfel ngreunat orice comparaie ntre cheltuielile de producie i valoarea rezultatelor, pe cnd n economia privat calculul rentabilitii este uor de fcut pe baza bilanului de profit i pierderi. Statul produce, de regul, bunuri imateriale care nu sunt obiecte de circulaie, pentru ca s se poat stabili 29

-

-

-

-

-

o valoare de pia, ca n economiile private. Astfel, nu se pot evalua n bani, sigurana intern sau extern, cultura poporului, sntatea public sau dezvoltarea simului moral, datorate activitii statului. La bunurile imateriale se poate socoti numai preul lor de cost, i se poate face un control calitativ al foloaselor ce le dau colectivitii, dar nu se poate socoti valoarea lor de schimb. Economia privat este organizat pentru o durat limitat n timp, pe cnd economia public este organizat pentru o durat nelimitat. n principiu, statul este etern, pe cnd economia privat are o durat limitat de nsi posibilitatea de trai a subiectelor economice. Economia financiar a statului avnd un domeniu de activitate foarte ntins i fiind condus de funcionari, care nu au interes personal i directla rezultatul muncii, se deosebete de economia particular unde subiectele economice sunt direct interesate n rezultatele activitii. Statul poate lua anumite msuri n legtur cu moneda naional, n care se constituie fondurile publice i n care se fac toate operaiile de ncasri i pli, n timp ce ntreprinderile private nu pot influena direct, n mod legal, aceast moned, pe care i ele o folosesc.

n fapt, n economia de pia, izvorul finanelor publice l constituie finanele private, acestea constituind punctul de plecare al tuturor fluxurilor financiare n cadrul economiei naionale. Fr economie i finane private, nu pot exista finanele publice.

3.5 . RezumatStatul este necesar societii, fiind singura form de organizare care permite rezolvarea eficient a nevoilor ntregii societi sau a unor anumite categorii sociale. Pentru realizarea acestora nevoi statul are nevoie de resurse financiare proprii, resurse pe care le dobndete prin economia public. Cea mai important caracteristic a economiei publice este aceea c obinerea de resurse de ctre stat se realizeaz, n cea mai mare parte, prin contribuia (voit sau nevoit) a societii, prin taxe, impozite i contribuii. Odat cu dezvoltarea organizrii statale concepiile cu privire la finanele publice s-au cristalizat, dezvoltndu-se coli de gndire care au fiecare o viziune distinct asupra rolului statului, a modului n care ar trebui s interacioneze statul i contribuabilii n economia privat precum i a scopului n care pot fi (i implicit i a cunatumului n care pot fi) percepute taxe i impozite de la contribuabili. Obiectul acceptat al dreptului financiar este acela de a stabili principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar. 30

Economia public se deosebete de cea privat n toate aspectele eseniale ale acesteia din urm i anume descentralizarea, confruntarea, cutarea profitului i deschiderea la interior i exterior.

3.6 . Test de evaluare a cunotinelor1. Analizai legtura dintre stat i nevoia de resurse a acestuia n considerarea funciilor pe care statul trebuie s le ndeplineasc. 2. Discutai trsturile comune ale finanelor publice. 3. Comparai concepia clasic i concepia modern asupra finanelor publice;

3.7 . Bibliografie specificBibliografie obligatorie: Viorel Ro, Drept financiar. Sistemul bugetar, Universul Juridic (Bucureti 2009), pp. 5 - 40 Bibliografie facultativ: Viorel Ro, Drept financiar, All Beck (Bucureti 2005), pp. 1-31; M. t. MINEA, Flavius COSTA, Dreptul finanelor publice, vol. I, Wolters Kluwer (Bucureti 2008), pp. 17-32; Rada POSTOLACHE, Drept financiar, CH Beck (Bucureti 2009), pp. 1-9; N. G. LEON, Elemente de tiine financiare, vol. I, (Bucureti 1925), pp. 1-111. Cartea Romneasc

D. D. AGUNA, D. OVA, Drept financiar public, All Beck (Bucureti 2005), pp. 1-8.

31

4. Unitatea de nvare nr. 2: Nevoile publice; Funciile finanelor publice; Noiunea de drept financiar; Definiia, obiectul i izvoarele disciplinei; Caracterizarea normelor de drept financiar4.1 . IntroducereAceast unitate urmrete familiarizarea studentului cu principalele categorii de nevoi ale populaiei i care dintre acestea ar trebui s fie i care sunt satisfcute de ctre stat, cu funciile finanelor publice i cum se realizeaz acestea, cu specificul dreptului financiar i a caracterului normelor de drept financiar, cu raportul dintre dreptul financiar i alte discipline.

4.2 . Obiectivele/competenele unitii de nvareDup parcurgerea acestei uniti de nvare vei reui s: Indicai care sunt principalele categorii de nevoi ale populaiei i care sunt nevoile care sunt satisfcute de ctre stat; Artai care sunt funciile finanelor publice i cum se realizeaz acestea; nelegei specificul dreptului financiar i a caracterului normelor de drept financiar; Sesizai raportul dintre dreptul financiar i alte discipline.

4.3 . Durata medie de parcurgere acestei uniti de nvare este de 2 ore 4.4 . Coninutul unitii de nvare4.4.1 Nevoile publice Unele dintre nevoile oamenilor sunt satisfcute n mod natural i gratuit (aer, ap, soare), altele, prin efort individual direct ori contra cost (mbrcminte, locuin, hran), altele ns, cum sunt: aprarea n faa agresorilor, ordinea public, sntatea, nvmntul, cile de comunicaii, protecia celor aflai n nevoie etc., presupun, pentru satisfacerea lor n mod eficient: mai nti unirea, organizarea oamenilor n comuniti (statele i subunitile administrativ teritoriale)22 i apoi efort colectiv, contribuia tuturor pentru a le putea satisface n interes comun, n interesul general al membrilor comunitilor, interes care este conform (sau aproape conform) cu al fiecruia n parte. Efortul individual depus ntru satisfacerea nevoilor personale, chiar i atunci cnd presupune contribuii multiple, se materializeaz n afacerile private, efortul colectiv depus22

Fiin esenialmente social, omul se desvrete n societate i este productor de relaii

sociale. I Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C. H. Beck, 2006, f. 28.

32

pentru satisfacerea nevoilor comune, n ceea ce am putea numi afacerile comunitilor, finanele publice sau finanele statului. Din punctul de vedere al finanelor publice i n considerarea modului de satisfacere a nevoilor populaiei, acestea pot fi clasificate n: nevoi individuale (private) i nevoi generale (publice, colective), categorii crora, de dat mai recent li s-a adugat una nou, aceea de nevoi semipublice. Nevoile, aa zis private, pot fi satisfcute pe seama bunurilor private, nevoile generale numai pe seama utilitilor publice. Ct privete nevoile semipublice, acestea au un caracter mixt, aa cum vom vedea n continuare. Raiunea de a fi a finanelor publice este aceea de a satisface nevoile generale, dar afirmaia nu poate fi absolutizat. Satisfacerea unor nevoi generale (nvmnt, spitale, sistem de asigurri, ordinea i linitea public, aprarea naional) aduce i beneficii individuale, iar statul, prin msuri fiscale poate influena i economia privat, adic economia prin intermediul creia se satisfac nevoile individuale. Dar finane publice fr economie privat nu exist, nu pot exista, pentru c seva finanelor publice este, n statele cu economie de pia, economia privat. n principal, din economia privat, din finanele private, se extrag, prin msuri de autoritate, resursele bneti la dispoziia statului.23 Nevoile private sunt acele necesiti ale indivizilor care pot fi i sunt satisfcute cu maximum de avantaje i minimum de sacrificii de ctre fiecare membru al unei comuniti. Acest tip de nevoi sunt satisfcute pe seama bunurilor private, pe seama acelor bunuri care sunt capabile s ofere valorile de ntrebuinare necesare oamenilor cum sunt: alimentele, hainele, locuina i pe care consumatorii i le pot procura prin efort individual sau direct de la productori sau de la cei care le comercializeaz. Preul acestor bunuri se stabilete pe pia, n funcie de raportul existent ntre cererea consumatorilor i oferta productorilor. Din punctul de vedere al finanelor publice, bunurile private sunt bunurile al cror consum de ctre un individ reduce cantitatea disponibil pentru ceilali indivizi. Aceste bunuri sunt obinute individual ori sunt oferite de productori particulari i se gsesc pe piaa liber, dar n cantiti limitate din cauza dimensiunii factorilor de producie i a resurselor bneti imitate, ale potenialilor cumprtori. Specificul bunurilor private const n aceea c dac un cumprtor i apropie o cantitate oarecare dintr-un anumit bun, oferta acelui bun se micoreaz n mod corespunztor, celorlali cumprtori rmnndu-le o cantitate mai mic. Cu alte cuvinte, n cazul bunurilor private, consumul de astfel de bunuri a unei persoane intr n concuren cu consumul celorlalte persoane, pentru c un bun care servete la satisfacerea unor nevoi individuale, nu poate fi consumat dect de o singur persoan.23

Statele obin venituri i din alte surse (exploatarea proprietilor statului, vnzarea bunurilor statului, succesiuni vacante, donaii, mprumuturi), dar majoritatea resurselor statelor sunt obinute din prelevrile cu caracter obligatoriu de la agenii economici i de la populaie.

33

4.4.1.1 Nevoile generale i bunurile publice sau utilitile publice Nevoile publice sau nevoile generale suntnoiuni cu un coninut variabil i, n consecin, relative, pentru c sunt n continu evoluie: de la un an la altul, de la o ar la alta. Nevoile generale sau nevoile publice, n coninutul lor, depind de dezvoltarea serviciilor publice i de concepia dominant asupra statului i a funciilor pe care acesta trebuie s le ndeplineasc, a limitelor n care acesta poate interveni n viaa economic. Prin nevoi publicese nelege, de o manier foarte general, nevoile nscute din vieuirea n comun a oamenilor, ori nevoile simite de colectivitate24. Dar aceste definiii au dezavantajul de a fi lipsite de precizie, pentru c nu determin coninutul noiunii. ntr-adevr, pe lng nevoile individuale, oamenii au multiple alte nevoi generale sau sociale, nevoi care nu pot fi satisfcute pe seama bunurilor private. Astfel, oamenii au nevoie s fie aprai mpotriva eventualelor agresiuni venite din afara rii, s fie pzii mpotriva celor care ncalc regulile de conduit n societate, s fie sprijinii n lupta lor mpotriva forelor naturii (inundaii, incendii, furtun, uragan, seisme etc.), s fie protejai sub raport social etc. Asemenea nevoi au un caracter general, social sau colectiv i ele pot fi satisfcute numai pe seama unor aciuni i activiti sau servicii organizate de autoritile publice viznd asigurarea aprrii naionale, meninerea ordinii interne i a securitii civile, pstrarea echilibrului ecologic, protecia social etc. Nevoile generale, publice, colective sau obteti reclam existena unor instituii publice capabile s ofere cetenilor utilitile publice, denumite bunuri (utiliti) publice, bunuri (utiliti) socialesau servicii publice, de care acetia au nevoie i pe care nu le pot dobndi prin mijlocirea pieei. Bunul public este, din punctul de vedere al dreptului financiar, acel bun care poate fi consumat de un individ fr ca acest lucru s mpiedice consumul lui i de ctre ali indivizi. Bunurile publice profit ntregii colectiviti, tuturor membrilor societii, indiferent dac acetia au participat sau nu la efortul de finanare a acestora. Exemple: serviciul public al justiiei, aprarea naional, serviciile de ordine public, etc. Consumul utilitilor publice este indivizibil i neconcurenial. Dac un bun public este furnizat unui individ, el este, n acelai timp, disponibil i pentru ali indivizi, consumul bunurilor publice fiind, n principiu, lipsit de rivalitate. Spre deosebire de bunurile private, care se consum n mod individual i sunt concureniale, utilitile publice se folosesc n comun, adic sunt indivizibile i nu sunt concureniale, de ele putnd s beneficieze mai multe persoane n acelai timp. Aceasta nu nseamn ns c toate persoanele pot s beneficieze, n acelai timp, de un anume bun, serviciu sau utilitate public. Exemplu: un24

N. G. Leon, op. cit. p. 115.

34

pod, o osea, un spital, pot fi folosite n acelai timp de un numr limitat de persoane, dar aceasta nu schimb natura bunului. Spre deosebire de bunurile private care pot fi procurate prin intermediul pieei, utilitile publice pot fi asigurate numai cu ajutorul autoritilor publice, singurele n msur s organizeze instituii sau aciuni de larg interes social, ori s pun la dispoziie bunuri sau servicii de utilitate public. Aceste autoriti sunt chemate s identifice nevoile generale ale oamenilor i s se ngrijeasc de satisfacerea acestor nevoi, oferindu-le bunurile, utilitile sau serviciile de care acetia au nevoie. n cazul nevoilor colective, autoritile publice furnizeaz utiliti tuturor membrilor societii, fr criterii de eligibilitate i necondiionat de vreo contribuie direct din partea acestora la acoperirea cheltuielilor instituiilor publice care presteaz servicii pentru satisfacerea acestor nevoi. Cu alte cuvinte, serviciile sau utilitile publice sunt furnizate tuturor, fr nici o excludere. Aceasta nseamn c un bun public nu poate fi refuzat; o persoan nu se poate sustrage de la nvmntul pe care statul l ofer celorlali membri ai societii, un pacifist nu poate refuza msurile de securitate i aprare naional pe care statul le ia n folosul tuturor etc. Nevoile sociale sau nevoile generale n discuie se caracterizeaz, la rndul lor prin aceea c satisfacerea lor antreneaz cheltuieli din partea instituiilor care le asigur (coli, spitale, sistemul de asigurri, armat, poliie, justiie etc.), iar acoperirea cheltuielilor respective presupune existena unor venituri corespunztoare. Instituiile publice nu presteaz dect cu titlu de excepie servicii contra plat, de aceea finanarea cheltuielilor pe care le presupun serviciile prestate de acestea, ori bunurile publice puse la dispoziia tuturor, se asigur pe seama resurselor colectate de autoritile publice centrale i locale cu titlu de impozite, taxe sau contribuii. n cazul n care asemenea venituri, preluate cu titlu definitiv i nerambursabil, sunt insuficiente, n completare, se apeleaz la mprumuturi. Procurarea resurselor de care statul are nevoie pentru finanarea prestaiilor nu se face separat pentru fiecare serviciu public, ci n mod global, pentru ansamblul activitilor sale, iar resursele sunt obinute, n principal, prin msuri de autoritate, pe calea impozitelor, taxelor i contribuiilor prelevate de la populaie i agenii economici. Statul poate s-i ndeplineasc sarcinile ce-i revin n virtutea suveranitii financiare de care se bucur, adic a dreptului su de a-i procura veniturile pe cale de constrngere, fr s ofere contribuabililor o contraprestaie direct, dei, ntotdeauna populaia se ateapt ca eforul s-i fie rspltit prin servicii de valoare egal efortului pe care l-a fcut, ndeplinindu-i obligaiile de contribuabil. Prin contribuiile pe care statul le impune populaiei pentru a obine veniturile de care are nevoie, se produce un transfer de putere de cumprare, dar i o redistribuire de venituri i avere ntre membrii comunitii. Dar pe aceast cale, 35

statul urmrete i alte obiective, cum sunt: ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea disponibilitilor bneti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaioniste, evitarea ndatorrii peste msur a rii fa de strintate, asigurarea echilibrului financiar i a celui monetar, realizarea, n ultim instan, a echilibrului general economic. 4.4.1.2 Nevoile semipublice n afara nevoilor individuale i ale celor colective, la care ne-am referit pn aici, mai exist i o a treia categorie, intermediar, de nevoi, care ntrunete trsturi ale ambelor categorii, denumit cvasipublice sau semipublice. Este vorba de acele nevoi ale populaiei care pot fi satisfcute fie pe seama bunurilor private, fie pe seama bunurilor sau a utilitilor publice. n cazul nevoilor semipublice (de educaie i instrucie, n nvmntul fr caracter obligatoriu, ocrotire medical, protecie social, cultur etc.), satisfacerea lor prin acordarea de utiliti de ctre autoritile publice se face n mod selectiv, pe baza anumitor criterii de eligibilitate a beneficiarilor cum sunt: rezultatele la nvtur ale elevilor i studenilor i/sau de situaia material a acestora, vechimea n munc a solicitantului omer sau de studiile absolvenilor de liceu sau de facultate care nu i-au gsit un loc de munc, perioada de cotizare a pensionarului etc. Rezult c satisfacerea nevoilor membrilor societii nu se poate realiza ntotdeauna pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieei, i de aceea, n numeroase mprejurri, se recurge la prestaiile efectuate de diferite uniti publice specializate, care se cluzesc, n activitatea lor, dup deciziile autoritilor publice. Dar, spre deosebire de deciziile agenilor economici care sunt subordonate maximizrii profitului, deciziile autoritilor publice parlament, guvern, organe locale au n vedere maximizarea utilitilor sociale, economice i de alt natur, cuantificabile i necuantificabile, imediate i de perspectiv, au n vedere interesul general i binele comun. n viaa de toate zilele, bunuri private i bunuri publice pure, nu ntlnim dect la extreme, adesea bunurile publice avnd caracteristici ale bunurilor private i invers. Astfel, de exemplu, un automobilist care circul pe un pod sau pe o osea aglomerat, afecteaz oferta din bunul public reprezentnd posibilitatea de a circula pe pod sau pe respectiva osea prin congestionarea traficului i ntrzieri25. La fel, un televizor are i elemente specifice bunurilor publice, atunci cnd este utilizat de mai multe persoane. 4.4.1.3 Externalitile sau rul public i costurile sale Externalitile, denumite i efecte asupra unei tere pri sau efecte de vecintatereprezint ctiguri i/sau pierderi suportate de populaie sau doar de o parte a ei, ca urmare a aciunilor iniiate fie de productori, fie de consumatori, fie de ambii i pentru care nu se pltete nici o compensaie. Ele25

Ph. Hardwick, op. cit. p. 271.

36

apar i se manifest atunci cnd producia sau consumul unui bun de ctre un agent economic modific funcia de producie sau funcia de utilitate a unui alt agent economici reprezint, alturi de monopoluri, bunurile de folosin comun i bunurile publice, o form de eec al pieei.26 Externalitile sunt pozitivedac genereaz beneficii, lucru care se ntmpl atunci cnd reprezint efecte cauzate de o entitate care aduc avantaje unei alte entiti. Externalitile negative sunt cele care genereaz costuri i reprezint efectele produse de activiti ale cror costuri private sunt mai reduse dect costurile sociale, acestea din urm suportnd i costurile puse n sarcina unei tere pri. Externalitatea negativ are ca efect, cel puin pe termen mediu i lung, reducerea consumului total i a surplusului de producie, datoria statului fiind de a descuraja sau chiar de a interzice activitatea care o genereaz. Externalitile negative, care sunt mai mult sau mai puin severe, sunt proprii tuturor sistemelor economice, indiferent de gradul lor de dezvoltare, ele fiind considerate un ru public. Cauzele posibile ale externalitilor au fost grupate n patru categorii 27: 1. interaciunea dintre sistemul economic i mediu. Toi agenii economici folosesc resurse naturale ca aer, ap, materii prime din natur, pe care le transform n produse intermediare i finale. Resursele folosite se ntorc, n parte, n natur sub form de deeuri, noxe, aer i ape poluate etc. 2. lipsa pieelor dezvoltate pentru resursele mediului sau deficienele unor piee. Societile au piee dezvoltate pentru bunurile intermediare i finale pe care le produc i pentru resursele umane, fiind lipsite de piee pentru resursele mediului, unele dintre acestea fiind imposibile, n actualul stadiu de dezvoltare (exemplu: o pia a aerului curat), altele fiind pur i simplu ignorate: cazul resurselor neregenerabile, cum sunt petrolul, gazele naturale sau crbunele i n cazul crora pieele nu iau n calcul costurile sociale totale pentru generaiile viitoare. n ce privete deeurile, pieele sunt adesea deficitare, pentru c populaia este tentat s priveasc mediul ca pe un bun gratuit pentru depozitarea deeurilor; 3. interdependena dintre producie i consum care genereaz, concomitent, efecte i externaliti pozitive i negative. Exemplu: fabricile de ciment: nu ntmpltor, rile dezvoltate nu au fabrici de ciment pe teritoriul rii lor, pentru c ele creeaz locuri de munc, dar sunt i mari poluatoare pentru mediul nconjurtor i duntoare pentru sntatea populaiei i n primul rnd a salariailor; 4. drepturile de proprietate incomplete. Resurse precum apa, aerul, spaiul, n unele cazuri, chiar pmntul, nu sunt n proprietatea nimnui, iar consumatorii nu pot fi mpiedicai s le foloseasc. Or, exploatarea acestora genereaz nu numai externaliti pozitive ci i externaliti negative. De

26 27

I. Vcrel i colectivul, op. cit. p. 160. A se vedea Ph. Hardwick, op. cit. p. 280.

37

exemplu, pescuitul iraional n apele care nu aparin nici unui stat, poate avea consecine dezastruoase pe termen lung. Cele mai importante externaliti sunt cele care afecteaz mediul nconjurtor, cel n care oamenii urmresc s-i satisfac nevoile economice sau biologice i aceasta pentru c orice activitate economic ncepe i se termin cu mediul nconjurtor. Ele se pot nate att din activitatea de producie ct i din cea de consum i pot fi orientate pe direcia producie-producie, producie-consum, consum-producie sau consum-consum. Cele dou tipuri de externaliti sunt, adesea, interdependente. Astfel, de exemplu, o central electric nuclear genereaz externaliti pozitive prin locurile de munc (de care beneficiaz o parte dintre locuitori, dar i ali ageni economici din industrii complementare, cum sunt constructorii, sau diferite, cum sunt industria alimentar), furnizarea de energie electric ieftin (de care beneficiaz toi locuitorii unei comuniti). n acelai timp, o astfel de central poate polua mediul nconjurtor prin radiaii, deversri de ape contaminate i chiar accidente grave, afectnd alte domenii de activitate: pescuitul, agricultura, sntatea populaiei etc. Externalitile negative reprezint argumente pentru intervenia guvernamental cu rol corector, intervenia putnd avea diverse forme de manifestare: taxarea poluatorilor (la noi acest lucru se petrece, de exemplu, i prin taxarea difereniat pentru utilizarea drumurilor naionale de ctre utilizatorii de autovehicule, funcia de nivelul de poluare produs), acordarea de subvenii pentru limitarea utilizrii de bunuri poluante28, acordarea de subvenii pentru cei care suport efectele polurii, interzicerea sau limitarea unor activiti etc. 4.4.2 Funciile finanelor publice Finanele publice au un caracter obiectiv: ele exist pentru a servi la ndeplinirea sarcinilor i funciilor statului, la ndeplinirea unor nevoi (generale, ale tuturor membrilor comunitii) care nu ar putea fi satisfcute pe alt cale sau cu alte mijloace. Dar, n economiile de pia nu pot exista finane publice fr economie privat, pentru c sursa veniturilor se afl n finanele private. Fondurile bneti la dispoziia statului se realizeaz pe seama produsului intern brut i sunt utilizate pentru finanarea cheltuielilor de interes general, a nevoilor sociale. n fapt, ceea ce se petrece prin aciunea de mobilizare a resurselor de ctre stat nu este dect o repartizare a sarcinilor publice ntre contribuabili prin intermediul obligaiilor fiscale, a prelevrilor obligatorii de la acestea a unor sume de bani. Operaiunile financiare specifice finanelor publice, avnd ca finalitate realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor de interes general, constau, n28

Impunerea de taxe pentru generatorii de externaliti negative i acordarea de subvenii pentru

generatorii de externaliti pozitive este denumit taxa Pigou, dup numele autorului soluiei. n acest sens vezi Ph. Hardwick, op. cit. p. 281.

38

ultim analiz, n repartizarea sarcinilor publice ntre indivizi. ntr-adevr, orice problem financiar a statului se reduce la constatarea c funcionarea serviciilor publice antreneaz consumuri de servicii personale i de bunuri, iar acestea antreneaz, la rndul lor, costuri. Sarcinile i costurile care rezult din aceste consumuri trebuie repartizate ntre membrii societii, fiind necesar s se stabileasc cine suport aceste sarcini i n ce msur. Indiferent dac este vorba de cheltuieli sau de venituri, ntotdeauna avem de-a face cu o problem de repartiie a sarcinilor ntre persoane.29 Prin prelevrile de la contribuabili se constituie fondurile publice care fac posibil funcionarea instituiilor publice i efectuarea altor cheltuieli de interes general, cum sunt finanarea de la buget a unor obiective sociale, economice, de infrast