7

1. POLITICILE PUBLICE PENTRU

COMUNITĂȚILE DEFAVORIZATE

1. Introducere. Cadru conceptual

1.1. Informaţii generale

Prezentul material a fost redactat în cadrul proiectului “ Reconsiderarea

instrumentelor de politică publică în procesul incluziunii pentru grupurile

vulnerabile”,ID PEH094 . Instituţia responsabilă pentru întocmirea Metodologiei

privind instrumentele folosite în implementarea de politici publice este Asociaţia

de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES).

Asociaţia de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES)

este persoană juridică de drept privat cu scop nepatrimonial, independentă,

organizată potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi

fundaţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 31

ianuarie 2000, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2005, cu

modificările şi completările ulterioare.

Misiunea Asociaţiei de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă

(ACCEDES) este educativă, de informare şi diseminare a cunoaşterii, ştiinţifică,

culturală şi socială.

Asociaţia de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă (ACCEDES)

are ca scop creşterea calităţii mediului economic, educaţional, social şi cultural,

având o bază sustenabilă, prin elaborarea, organizarea, promovarea şi

implementarea de programe, proiecte şi activităţi specifice.

Sediul social al Asociaţiei de Cultură, Cercetare şi Dezvoltare Sustenabilă

(ACCEDES), la data înfiinţării, este în România, judeţul Vîlcea, Rîmnicu Vîlcea ,

str. Gral. Ghe. Magheru, nr. 2, bloc V2, scara A, apartament 30.

8

1.2. Scurtă introducere privind principlalele

orientări in materia protecției comunităților

defavorizate.

Protecția grupurilor vulnerabile, a comunităților defavorizate reprezintă

în prezent unul din obiectivele majore ale acțiunii factorilor politici la nivel

național și european.

În documentele oficiale dar și în literatura de specialitate au fost

avansate o serie de definiții ale termenului de grup vulnerabil1, definiții ce

evidențiază interpretări diferite ale acestuia, fără să existe însă un consens

privind caracteristicile grupurilor care ar putea fi tratate ca vulnerabile (aceste

definiții se referă la persoane defavorizate, persoane marginalizate, persoane

excluse social sau supuse riscurilor de excluziune socială sau persoane

vulnerabile).

Astfel, au fost incluse în acesta categorie o varietate largă de persoane din

toate categoriile copii, tineri bătrâni, șomeri, lucrători cu program redus de lucru,

persoane cu dizabilități, fiind utilizate și o serie de caracteristici ale acestora

precum sex, vârstă, etnie, rasa, cultura, localizare geografică, educație, ocupație

etc.

În lipsa unei definitii oficiale a grupurilor vulnerabile, atât la nivelul

Uniunii Europene, cât și la nivelul țării noastre, grupurile vulnerabile au fost

descrise cel mai adesea cu ajutorul unor indicatori precum riscul de săracie şi

excluziune socială, deprivarea materială multiplă, accesul pe piața muncii,

nivelul educației, vârsta, stărea de sănătate, tipul de gospodrie sau comunitate,

participarea socială până la indicatori care delimitează probleme sociale, precum

instituționalizare, exploatare, trafic, violență domestică sau consum de droguri.

1 Cu privire la varietatea defințiilor și organizarea lor poate fi găsită în Raport de cercetare privind economia socială în România din

perspectivă europeană comparată, MMPS, Bucureşti, 2010, ANEXA 5, p.17 și următoarele, Gupurile vulnerabile și economia sociala. Romi și

femei in dificultate. Manual de intervenție. Asociația pentru Dezvoltara și Promovare economico-socială CATALACTICA 2011, ISBN 978 – 973-

618-284-6

9

În România, una din metodele de abordare a situației grupurilor vunerabile

în scopul integrării și incluziunii acestora, a fost reprezentată de elaborarea si

implementarea unui spectru larg de politici publice, programe și intervenții

sectoriale adresate acestor grupuri.

Pornind de la obiectivul ca toţi cetăţenii să aibă oportunităţi egale de a

participa în societate, să fie apreciaţi şi valorizaţi, să trăiască în demnitate, iar

nevoile lor elementare să fie satisfăcute şi diferenţele respectate au fost elaborate

și adoptate o serie de documente stategice cuprinzand politici adresate acestora

precum Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei

2014-20120 și Planul de Acțiune al Guvernului României, adoptate prin

Hotărârea de Guvern nr. 383 din 27 mai 2015, STRATEGIA din 14 ianuarie

2015 a Guvernului României de incluziune a cetăţenilor români aparţinând

minorităţii rome pentru perioada 2015-2020. Aceste documente cuprind un set

structurat de măsuri de politici ce contribuie la atingerea obiectivelor prevăzute în

Strategia Europa 2020 pentru România.

România se înscrie în Strategia 2020 în domeniul luptei împotriva sărăciei

și excluziunii. În anul 2010 Guvernul a aprobat obiectivele României pentru

Strategia Europa 2020, stabilind :

1. rata de ocupare să ajungă la 70%;

2. investiţiile in cercetare si dezvoltare - 2%;

3. rata părăsirii timpurii a scolii - 11,3%.

În provința promovării incluziunii sociale, in special prin reducerea

sărăciei, Romania și-a propus drep țintă reducerea cu 580.000 a numărului de

persoane aflate in risc de sărăcie si excluziune socială. Obiectivul global este

reprezentat de promovarea susţinută a unei societăţi coezive şi incluzive, de

creşterea bunăstării populaţiei complementar cu resorbţia rapidă a problemelor

grave de sărăcie extremă şi excluziune socială.

10

Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei 2014-

20120 identifică și propune politici și intervenții pentru următoarele categorii de

grupuri vulnerabile

1. Persoane sărace.

2. Copii și tineri lipsiți de îngrijire și sprijin

3. Persoane vârstnice singure sau dependente

4. Romi

5. Persoane cu dizabilităţi

6. Alte grupuri vulnerabile (persoane fără domiciliu, victimele violenței

domestic, persoane care suferă de dependență de substanțe, persoane lipsite

de libertate sau aflate sub control judiciar, victime ale traficului de ființe

umane, refugiați și imigranți )

7. Persoane care trăiesc în comunități marginalizate

Măsurile avansate pentru realizarea integrării/incluziunii depline a

comunitaților defavorizate presupun asigurarea accesului indivizilor la

oportunităţile şi resursele necesare pentru a participa pe deplin la viaţa

economică, social şi culturală şi pentru a se bucura de un standard de viaţă

considerat normal/dezirabil în societatea în care trăiesc.

Politicile elaborate au ca obiective: ocuparea forței de muncă, protecția

socială, educația, sanătatea, locuirea, participarea socială, integrarea

comunităților marginalizate, dezvoltarea capacității instituționale de reducere

a sărăciei și promovare a incluziunii sociale. Se urmărește de asemenea,

creșterea capacității sistemului public la toate nivelurile pentru a da

posibilitatea tuturor actorilor relevanți să colaboreze pentru a dezvolta și

implementa politici pentru combaterea sărăciei și a excluziunii sociale.

Potrivit studiului elaborat de angajatii BIRD/BM ,,Studiu de

fundamentare pentru Strategia Natională privind incluziunea socială și

reducerea săraciei", pentru atingerea acstor obiective este necesara adoptarea

unei abordări integrate în procesul de elaborare a politicilor, de acordare a

11

serviciilor şi de utilizare a resurselor locale. În acest fel se poate îmbunătăţi

modul în care autorităţile naţionale şi locale planifică şi folosesc resursele

existente în scopul reducerii sărăciei şi a excluziunii sociale.

1.3. Accepțiunea termenului de politică publică.

Potrivit Strategiei privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul

administraţiei publice locale 2011 – 2016, scopul final al guvernării şi al

politicilor publice este să asigure prosperitatea şi competitivitatea într-un mod

sustenabil din punct de vedere economic, bunăstarea socială, ordinea şi siguranţa

publică şi protecţia mediului înconjurător iar calitatea acestora poate fi evaluată

numai prin raportarea la eficienţă, la capacitatea de a răspunde problemelor

intervenite la nivelul unei comunități.

Politicile publice reprezintă acţiuni realizate de către organele statale

(centrale sau locale) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate, prin care

cu ajutorul unui program de acţiune coordonat, acestea reușesc să modifice

mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Politicile publice s-au

conturat ca domeniu în perioada de după cel de-al doilea război mondial, o dată

cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor guvernamentale.

Așa cum am subliniat anterior, politicile publice vizând comunitățile

defavorizate au cunoscut o evoluție ascendentă, în special în ultimi ani, datoritã,

pe de o parte, reprezentanților acestor comunități și pe de altă parte, instituțiilor

naționale și internaționale care au inclus problematica acestor comunitati și în

general a grupurilor vulnerabile pe agenda politică.

Termenul de „politică publică”, în limba engleză – public policy –, a

pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent din România la sfârşitul

anilor ’90 cunoscând de-a lungul timpului mai multe definiţii şi interpretări.

Deoarece termenul se traduce in limba română politică, iar politica este privește

12

activitățile desfășurate de partidele politice, de instituţiile legitimate prin

mecanisme democratice (Parlament, Guvern şi aparatele proprii de lucru ale

acestora), pentru a nu se crea o confuzie între activitatea politică și politica

publică a fost adoptată soluţia, avansată prima dată de francezi şi respectiv de a

fi folosită sintagma politici publice.

În ceea ce privește definirea termenului, au existat numeroase abordări.

Definiţia cea mai simplă este probabil cea formulată de Thomas Dye, potrivit

căreia politicile publice sunt „tot ceea ce o administraţie decidă să facă sau nu”2.

Potrivit abordării instrumentaliste politicile publice sunt „un set de decizii

interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie

de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.” 3

Într-o altă abordare, politicile publice sunt „un set de decizii intercorelate

luate de un actor politic sau de un grup de actori în ceea ce priveşte selectarea

scopurilor şi mijloacele de atingere a lor într-o anumită situaţie în care aceste

decizii ar trebui să fie, în principiu, în puterea de a le aduce la împlinire a acelor

actori”4.

Potrivit unei alte orientări ,,o politică publică este o reţea de decizii legate

între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru

atingerea lor în situaţii specifice"5.

Există două abordări principale în formularea politicilor publice6:

Politicile axate pe scopuri – au ca obiectiv elementele strategice

la nivel înalt sau domeniile de politici în general. Aceste politici tind spre

rezolvarea unor probleme generale și complexe, instituind o serie de

obiective de dezvoltare pe termen mediu. În dezvoltarea și implementarea

unor astfel de strategii este necesară implicarea mai multor autorități.

Exemple de politici publice din această categorie: Planul Național de

2 Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4. 3 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994, p. 5. 4 Jenkins, William, „Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective”, 1978, London, p.4 5 Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti, 2001, p. 9. 6 Definiţiile sunt preluate din Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la

nivelul administraţiei publice centrale, Hotărârea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.

13

Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabilă, Programul de Reducere a

Sărăciei, Politica de Dezvoltare Rurală, etc.

Politicile axate pe probleme – au ca obiect rezolvarea

probleme sau aspecte specific, sectoriale și care țin de o anumită arie a

politicilor. In cele mai multe cazuri denumirea atribuită documentului de

politică indică obiectivele pe care se concentrează acesta (ex:

îmbunătățirea sistemului de licențiere a universităților, ameliorarea

situației copiilor instituționalizati, reducerea ratei șomajului în rândul

tinerilor din mediul rural, reducerea numărului de evadați din închisori,

soluționarea problemelor cu poluarea din marile aglomerări urbane, etc).

1.4. Contextul românesc al politicilor publice

În România, instituţionalizarea termenului de politici publice a rezultat în

în special ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții ca

Banca Mondială, SIGMA OECD/CE sau FMI, precum și în contextul aderării la

Uniunea Europeană ca o reformă care a modificat abordarea activităţilor

desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea de la o perspectivă orientată către

menţinerea instituţiilor, către una în care principalul criteriu de apreciere să fie

rezultatul atins în desfașurarea activității.

Astfel, Hotărârea de Guvern nr. 775 / 2005 prin care a fost aprobat

Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a

politicilor publice la nivel central a stabilit o serie de reguli care reglementează

procesul decizional la nivelul ministerelor şi altor organe specializate la nivelul

administraţiei centrale. Ulterior, cadrul legal a fost completat prin adoptarea

Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi

planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale7,

7 Adoptată prin H.G. 870/2006 privind Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor

publice la nivelul administraţiei publice centrale

14

strategie ce a urmărit să stabilească nevoile, obiectivele, direcțiile de acțiune și să

clarifice structura și procedurile instituționale cu privire la elaborarea,

implementarea, monitorizarea și evaluarea politicilor publice. H.G. 1.361/2006

privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte

normative supuse aprobării Guvernului a reprezentat un pas înainte în

clarificarea modalităților de fundamentare a impactului prin intermediul

instrumentelor prevăzute de lege, aceeași linie fiind urmată și prin adoptarea

Strategiei privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul administraţiei publice

locale 2011 – 2016 precum și a Strategiei privind mai buna reglementare

2014 ‐ 20208. Obiectivul general al Strategiei privind mai buna reglementare

2014 ‐ 2020 este reprezentat de îmbunătățirea calității instrumentelor de

implementare a politicilor publice reprezentate de reglementări (acte normative,

proceduri etc.), precum şi a procesului de inițiere, adoptare, implementare şi

evaluare a acestora.

Obiectivul propus urmează a fi atins prin:

1. Simplificarea fondului activ al legislației

2. Creşterea calității fluxului reglementărilor

3. Creșterea capacității organelor administratiei publice pentru

implementarea politicilor privind mai buna reglementare.

Toate aceste acte normative au dus la crearea unei experiențe de

reglementare la nivelul administrației publice centrale referitoare la domeniul

politicilor publice, dar și al evaluării impactului reglementărilor. La nivelul

autorităților locale, această experiență este limitată datorită faptului că legislația

inițiată până în prezent nu a vizat nivelul administrației publice locale, dar există

totuși prin transfer de expertiză de la nivelul central la cel local, un stimulent

reprezentat de realizarea de proiecte de investiții finanțate cu ajutorul finanțărilor

nerambursabile.

8 Hotărârea Guvernului nr. 1076 din 3 decembrie 2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014 ‐ 20208

publicată în: Monitorul Oficial NR. 917 din 17 decembrie 2014

15

Politicile publice pot fi structurate în forme diferite – acte normative,

strategii, planuri, programe -, fiind un efect al deciziei de a acţiona, prin măsuri

bine definite şi eşalonate în timp, pentru rezolvarea unei probleme de interes

pentru întreaga societate. Ele includ un set de activităţi, reflectate într-un set de

documente, care trebuie să producă schimbări cuantificabile pentru cetăţeni.

Documentele de politici publice reprezintă acele instrumente decizionale

create pentru a stabili obiectivele generale ale unei politici guvernamentale,

precum şi diferite rezolvări pentru problemele apărute pe parcursul guvernării.

Potrivit Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare

şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale

publicată în Monitorul Oficial nr. 637 din 24 iulie 2006 acestea sunt:

1. Strategia. Strategia este un document de politici publice pe termen

mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica Guvernului într-un domeniu de

politici publice în care se impune luarea unor decizii privind o gamă variată de

aspecte. Strategia este elaborată atât în vederea formulării unei noi politici publice

în domeniul în cauză, precum şi în situația în care politicile publice existente

necesită o îmbunătăţire semnificativă.

2. Planul. Planul este un document al cărui scop este să asigure

implementarea politicilor, el putând fi întocmit după ce strategia sau propunerea

de politici publice pentru implementarea căreia este conceput a fost adoptată. În

raport de scopul politicii şi de perioada implementării acesteia, planul poate fi

elaborat pe termen mediu situație in care are un grad mai mare de generalitate

sau pe termen scurt specific politicii existente. Obiectivele, direcţiile generale,

rezultatele politicilor cuprinse în plan sunt cele incluse în strategia elaborată, însă

sunt completate cu mai multe detalii legate de activităţile ce vor fi desfășuate,

instituţiile implicate, responsabilități, termenele de realizare şi resurse utilizate.

3. Propunerea de politică publică. Este un document ce urmărește

rezolvarea unor probleme de politici publice specifice, utilizat fie în cazul în care

16

au fost identificare o serie de variante de rezolvare a problemei, fie în cazul în

care este necesar un acord conceptual privind fondul viitoarei reglementării.

O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe acte

normative. Procesul de elaborare a politicii publice poate fi privit dintr-o dublă

perspectivă. Pe de o parte acesta este un proces analitic a cărui finalitate este

reprezentată de rezolvarea unei probleme din cadrul comunității, iar pe de altă

parte, este un proces politic. Din perspectiva procesului analitic, elaborarea

politicilor publice reprezintă identificarea unor soluţii pentru problemele cu care

se confruntă comunitatea, făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii

scopurilor publice. În acest caz, esențială pentru procesul de elaborare a politicii

este identificarea corectă a problemei, gasirea și analizarea unui set de soluţii

optim, selectarea alternativei care asigură rezolvarea problemei în cel mai

efficient mod. Din perspectiva procesului politic, în procesul de elaborare a

politicii publice prezintă relevanță demersurile facute pentru a se controla

procesul de luare a deciziei, urmărindu-se interesul propriu grupului politic care

controlează acest proces.

Concluzionând, procesul de elaborare a politicilor publice constă într-o

succesiune de activităţi care au ca scop final elaborarea unor acte normative

adoptate în şedinţe de guvern, supuse ulterior validării de către Parlament.

Un rol deosebit de important în cadrul acestui proces revine actorilor unei

politici publice, a participanților la realizarea politicii publice. Sintagma actori ai

unei politici publice indică indivizii, organizaţiile şi instituţiile implicațe în

procesul de elaborare a politicilor publice, indiferent de gradul de acestora de

implicare. Actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, societăţii civile, cât şi

organizaţiilor internaţionale9.

Actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul Ministru, sau pot

fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984)

grupează participanţii la elaborarea politicilor publice în actori din interiorul

9 Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions. Oxford University Press.

17

sistemului politico-adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii

publici, Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ

(grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, massmedia, participanţii în

campaniile electorale).

În România, la nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în

procesul de formulare a politicilor publice sunt potrivit reglementărilor actuale:

1. Parlamentul. Parlamentul este o instituţie centrală în procesul de

elaborare a politicilor publice datorită atribuţiilor sale de legiferare conferite de

Constituție. Comisiile de specialitate ale Parlamentului au şi ele un rol important

în revizuirea iniţială a propunerilor legislative, ele putând formula recomandări

pozitive sau negative asupra unei propuneri legislative sau pot propune

amendamente. Un rol important în contextul adoptării unei politici publice

revine și consilierilor membrilor Parlamentului care, prin activitatea defașurată

pot influența decisiv o politică publică având impact în identificarea

alternativelor. Principalele lor atribuţii sunt de a oferi expertiză parlamentarilor

prin realizarea de cercetări, de a analiza propunerile legislative şi de a ţine

legătura cu cetăţenii.

2. Consiliul Legislativ – structură specifică a Parlamentului care ține

evidența proiectelor legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga

legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;

3. Cancelaria Primului – Ministru are următoarele funcții10

:

de strategie, contribuind la formularea de optiuni prealabile de politici

publice și la fundamentarea strategiilor și a direcțiilor de acțiune la

nivel guvernamental;

de coordonare interinstituțională, vizând sporirea capacității

autorităților centrale de elaborare, implementare și monitorizare a

politicilor și actelor normative guvernamentale.

10

Hotărâre 464/07.06.2016 a Guvernul României privind atribuţiile, organizarea şi funcţionarea Cancelariei PrimMinistrului, publicată în

Monitorul Oficial al României nr 515 din 20160707

18

de reprezentare, asigurând reprezentarea statului pe plan intern și

internațional în domeniul său de activitate;

de reglementare, în domeniul propriu de activitate

4. Secretariatul General al Guvernului (SGG)11

– structură din cadrul

Guvernului, care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice

existente în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, de

natură juridică, economică şi tehnică ale activităţii guvernamentale, fiind

implicată și în procesul de formulare a politicilor în România.

Atribuţiile conferite acestei entități privesc:

dezvoltarea capacităţii manageriale a Guvernului în privința

fundamentării, elaborării, implementarii şi evaluarii politicilor publice,

inițierea unui mecanism de coordonare a procesului de elaborare şi

implementare a politicilor publice

eficientizarea comunicării şi coordonării în cadrul procesului de

formulare a politicilor publice.

5. Unităţile de politici publice (UPP) de la nivelul ministerelor

înființate prin H.G. nr. 775/200512

ca entități fără personalitate juridică

constituite la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative, prin ordin

al conducătorului instituţiei. Atribuțiilor lor sunt următoarele:

Elaborează împreună cu departamentele de specialitate documente de

politici publice

Răspund de trimiterea documentelor de politici publice către UPP/SGG

UPP/SGG şi de comunicarea, in general, cu aceasta

11 Principalele activități desfasurate de această entitate sunt:

Elaborează proceduri, manuale, ghiduri utilizate în procesul politicilor publice

Coordonează metodologic unităţile de politici publice din cadrul ministerelor

Asigură punerea în aplicare a H.G. 775/2005, H.G. nr. 1361/2006 şi, parţial, H.G. nr. 1226/2007

Monitorizează şi evaluează procesul de analiză preliminară a impactului

Acordă consultanţă ministerelor în elaborarea documentelor de politici publice

Are responsabilităţi în domeniul planificării strategice 12 H.G. nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor

19

Urmăresc respectarea procedurilor procedurilor prevăzute de legisla în

vigoare în cadrul propriului minister

Monitorizează implementarea politicilor publice

Au responsabilități în domeniul planificării strategice.

6. Consiliile interministeriale permanente – au rolul de a asigura

coerenţa procesului de fundamentare şi implementare a politicilor

guvernamentale din domeniul în care își desfîășoară activitatea.

Actorii non-instituţionali ai politicilor publice sunt reprezentați așa

cum am aratat anterior de mass-media, grupurile de interese, societatea

civilă și institutele de cercetare.

Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar de multe ori ea

contribuie la crearea unei realităţii sociale deoarece poate să dea amploare

problemelor prezentate sau chiar să dea naştere unor noi probleme. Societatea se

bazează într-o măsură mai mare sau mai mică pe informaţiile furnizate de mass-

media. Unii autori afirmă că mass-media poate influenţa agenda decidenţilor prin

manipularea informaţiilor pentru definirea acelor probleme pe care societatea in

ansambul ei le consideră importante13

, sugerând alternative pentru soluţionarea

problemelor.

În privința rolului grupurilor de interese, se apreciază că una dintre cele

mai importante resurse pe care acestea le deţin sunt informaţiile care s-ar putea să

nu fie disponibile altor actori de politică publică. Alte categorii de resurse

deţinute de grupurile de interese sunt de tip organizațional sau de tip politic. În

multe din situații, grupurile de presiune contribuie financiar la derularea

campaniilor electorale ale partidelor sau candidaţilor care ajung la putere.

Aceste grupuri tind să influenţeze agenda factorilor de decizie mai mult

prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, decât prin promovarea

lor. Adesea încearcă să promoveze alternativele preferate într-o discuţie o dată ce

13 Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential Readings. New Jersey, Prentice Hall.

20

agenda a fost deja stabilită de un alt participant la procesul de elaborare a politicii

publice .

Societatea civilă poate juca un rol important în procesul de adoptare a

politicilor publice. În România există legislaţie special dedicată consultării

publice, care încurajează participarea societăţii civile la procesul luării deciziei.

Adoptarea Legii Accesului Liber la Informatii Publice (L 544/2001)14

, a

Legii Transparentei Actului Decizional al Administrației Publice Centrale si

Locale (L52/2003)15

, a Strategiei sistemului de planificare, formulare și

coordonare a politicilor publice care prezintă documentele de politici publice și

procesul de elaborare și coordonare a acestora, a HG 775/2005, au consacrat

intenția Guvernului Romaniei de a crea cadrul legislativ necesar desfășurării

dialogului și de a lua in considerare opiniile societății civile românesti într-o

formula instituționalizată , încă din faza de proiect a actului normativ. Pe de altă

parte, aceste instrumente permit grupurilor interesate să interacționeze cu factorii

de decizie implicați în inițierea unei politici publice si să contribuie la adoptarea

unor acte normative care să le influenteze în mod pozitiv existența.

Institutele de cercetare pot fi organizate în cadrul universităţilor sau

independent de acestea. Cercetătorii din sistemul universitar au o abordare mai

teoretică şi filozofică asupra fenomenelor sociale şi de aceea, în unele cazuri

rezultatele cercetării lor sunt mai greu de folosit în practică. Acest grup de actori

au o influenţă mai mare asupra stabilirii alternativelor, decât asupra stabilirii

agendei.

14 Conform prevederilor sale, orice autoritate sau instituţie publică, precum şi orice regie autonomă, are obligaţia de a pune la dispoziţia

cetăţenilor, în baza unei solicitări, informaţii referitoare la propria activitate cu condiția ca acestea să nu se refere la categorii precum: siguranţa naţională, date personale, anchete judiciare etc. Informaţiile trebuie furnizate în termen de 10 zile. Prin informație de interes public se întelege orice

informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau

modul de exprimare a informației În cazul solicitării unor informaţii mai. complexe, termenul poate fi prelungit la 30 de zile, cu anunţarea solicitantului în prealabil. Dacă solicitarea nu a fost adresată instituţiei potrivite, responsabilul pentru aplicarea legii are obligaţia de a spune

solicitantului care este autoritatea potrivită. 15 Legea prevede în esenţă că şedinţele şi dezbaterile autorităţilor de mai sus sunt publice, minutele acestor întâlniri trebuie consemnate

şi făcute publice. Proiectele de hotărâri trebuie făcute cunoscute publicului cu 30 de zile înainte de adoptarea deciziei, anunţul de intenţie trebuie

publicat pe site-ul instituţiei şi afişat la sediul acesteia, dat mass mediei şi tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor

informaţii. Minimum 10 zile trebuie dedicate primirii de sugestii. La cererea unei asociaţii legal constituite, autoritatea iniţiatoare este obligată să organizeze o dezbatere publică a proiectului de hotărâre.

21

1.5. Ciclul politicilor publice

Procesul politicilor publice cuprinde trei faze:

Elaborarea

Implementarea

Evaluarea

Fiecăreia din cele trei faze îi corespund o serie de etape specifice.

Politicile publice, ca efect al deciziilor luate de guvernanţi, reprezintă

astfel un proces, la care participă mai mulţi actori, care implică luarea unor

decizii, stabilirea unor legături cu alte politici publice adoptate sau în curs de

adoptare, cu rezultate diferite pentru cei vizați de acțiunile întreprinse (sau care

nu au fost întreprinse).

Pentru a simplifica înțelegerea acestui process, în literatura de specialitate a

fost introdus, conceptul de ciclu al politicilor, în care procesul este împărţit în

mai multe etape.

Ciclul unei politici este o înșiruire logică a diferitelor stadii sau etape ale

procesului de înfăptuire a politicii respective. Procesul de înfăptuire a unei politici

publice are la bază același model, indiferent de natura şi domeniul în care

urmează a fi implementată respectiva politică.

Împărţirea procesului politicilor publice în mai multe stadii şi substadii şi

examinarea acestora reprezintă un mod mai simplu de a înţelege acest proces.

Etapele ar putea fi potrivit specialiștilor în materie ( figura 1.1):

A. Identificarea problemei/ stabilirea agendei, referitor la modul în care

problema ajunge pe agenda guvernului;

B. Formularea politicilor, fază în care sunt formulate diferite opţiuni

pentru o politică de adoptat;

C. Luarea deciziilor, etapă în care este ales un anumit mod de acţiune;

D. Implementarea, etapă în care politicile sunt puse în practică;

22

E. Monitorizarea și evaluarea politicii publice, fază în care administraţia

şi alţi actori implicaţi monitorizează rezultatele, existând posibilitatea ca

politica să fie reformulată dacă nu sunt atinse scopurile fixate inițial.

Figura 1.1/ CICLUL POLITICILOR PUBLICE

Identificarea problemei/ stabilirea agendei

Constă în identificarea acelor probleme care urmează a fi rezolvate în urma

parcurgerii etapelor unui ciclu al procesului politicilor publice. Problemele

reprezintă nevoi umane, indiferent de modul în care sunt identificate, care nu pot

fi satisfăcute pe cale privată și care reclamă o rezolvare la nivel general. De

regulă, problemele de pe agenda publică sunt relevante pentru agenda

guvernamentală/ instituțională dacă:

afectează un număr semnificativ de persoane

au impact ridicat

sunt viabile în timp

Această etapă se realizează, în cea mai mare parte, la nivel politic, cu

participarea structurilor instituționale însărcinate cu planificarea strategică și are

ca rezultat un program de priorităţi strategice ce urmează să fie realizat în

IDENTIFICARE

A PROBLEMEI

FORMULAREA

POLITICII

PUBLICE

LUAREA

DECIZIILOR

MONITORIZAR

EA ȘI

EVALUAREA

IMPLEMENTA

REA POLITICII

PUBLICE

23

termene determinate şi care va ordona activităţile iniţiate şi desfăşurate în cadrul

agendei.

Experţii politici16

afirmă în mod clar că rezultatele cercetării ştiinţifice nu

joacă un rol important în procesul de stabilire a agendei politice deoarece

problemele care ajung în atenţia celor care iau decizii sunt bazate pe realitatea

construcţiei sociale. In aceste situații de regulă percepțiile sunt la fel de

importante ca și realitatea, iar presa este văzută ca fiind actorul principal în

această etapă. Chiar dacă expertiza ştiinţifică joacă rareori un rol important în

formularea problemei într-un domeniu de politică publică, nu trebuie diminuată

importanța sa pe în cadrul ciclului politicilor publice, deoarece studiile

comparative sunt considerate drept un instument eficient pentru identificarea

problemelor şi definirea strategiilor.

De foarte multe ori atât societatea civilă cât și grupurile de interese au o

influenţă foarte mare putâd influența factorii de decizie ca o anumită problemă

să intre pe agenda politică, uneori mergându-se chiar până la modificarea

priorităţilor agendei de lucru.

Formularea politicilor

În general se apreciază că un proces decizional reuneşte activităţi şi actori

în jurul a două faze principale: faza de formulare şi cea de legitimizare17

.

Formularea politicilor publice presupune la rândul ei parcurgerea a două subetape

ale procesului decizional: cea de generare a alternativelor și cea de evaluare a

variantelor de opțiuni.

În cadrul etapei de formulare a politicii publice sunt analizate cauzele care

au generat problema înscrisă pe agenda guvernamentală, precum și posibilitățile

de soluționare a acesteia. Această etapă presupune efectuarea unor activități

diverse care se diferenţiază între ele în teorie, dar care în practică se pot

16 Dearing, James W. and Everett M. Rogers (1996). Agenda-Setting. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. 17 Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.

24

suprapune sau chiar confunda. Formularea înglobează atât planificarea raţională,

cât şi reacţiile subiective, marja de opţiuni reducându-se la ceea ce factorii de

decizie pot accepta sau nu. În esenţă, procesul constă în a determina care acţiuni

sunt posibile şi care nu18

. Potrivit părerilor formulate de specialiști există trei

factori importanţi pentru a putea realiza această trecere:

identificarea momentului optim de acțiune;

o bună cunoaștere și înțelegere a problemei în aşa fel încât

propunerea de politică publică să o poată rezolva;

realizarea consensului politic în vederea susţinerii propunerii.

În etapa de evaluare a variantelor de opțiuni sunt identificate, definite și

selectate alternativele dintre care în urma unor analize, va fi aleasă cea mai

eficientă pentru rezolvarea problemei. Inițiatorii politicilor publice – fie prin forțe

proprii, fie cu ajutorul specialiștilor – realizează o evaluare preliminară a tuturor

efectelor produse de politica publică, numită evaluare ex-ante, în care este descris

atât impactul politicii asupra proceselor economice și sociale apărute la nivelul

societății în general, cât și efortul financiar care afectează bugetul de stat sau

bugetul instituțiilor și organizațiilor implicate.

Luarea deciziei

Etapa de decizie din cadrul procesului de formare si aplicare a unei politici

publice a primit o atenție deosebită îndeosebi în anii '50 si '60, când analizele se

centrau pe modelele de luare a deciziilor în cadrul organizațiilor și, îndeosebi, al

instituțiilor administrației publice. La acel moment au fost elaborate principalele

modele ale deciziei.

Decizia constă în alegerea unei soluţii în conformitate cu un criteriu de

alegere, care face această soluţie acceptabilă pentru terţi. Legitimizarea este un

element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie,

susţinere.

18 M. Porfiroiu, E. Iorga, Manual de politici publice, Ed. Economica, 2011, p. 11

25

Literatura de specialitate discută cu precădere trei modele majore de

analiză a proceselor de luare a deciziei respectiv: modelul raţional, modelul

incremental, şi modelele mixte.

Modelul raţional. Modelul prescrie o serie proceduri care să aibă ca efect

obținerea celor mai eficiente soluții, modelul aducând îmbunătățiri importante

modului de funcționare a structurilor administrative.

Acest model pornește de la idea că că toți factorii de decizie au preferințe

comune cu privire la modul de abordare și rezolvare a unei probleme, că toate

alternativele relevante și mijloacele rezolvare a unei probleme precum și

consecințele acestora pot fi determinate, și că decidenții cunosc toate alternativele

și consecințele acestora.

Astfel, potrivit modelului rațional o decizie este luată utilizându-se

următoarea procedură:

- Este identificată problema ce urmează a fi rezolvată de politica publică;

- Se stabilește un obiectiv sau un scop, în baza unei ierarhii a preferinţelor

individuale;

- Sunt selectate instrumentele utilizate pentru atingerea obiectivului,

funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată;

- Sunt prevăzute, analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni;

- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările

şi îl apropie cel mai mult de obiectivul său, având fie cel mai redus cost, fie

conduce la rezolvarea problemei aproape în totalitate .

Acest tip de decizie porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective

clare şi că le urmăresc în mod raţional respectiv detin informatiile necesare, le

procesează, compară alternativele și în final opteaza pentru cea mai eficientă.

În administrația publică transpunerea acestui, acest model presupune

existența un centru unic de decizie, că decidentul (omul birocratic) decide

aplicând metodic regulile, că analizează toate alternativele posibile, că are la

dispoziţie o gamă completă de informaţii. Un astfel model de luare a deciziei ar

26

trebui să indice cele mai bune soluţii care să conducă în final la rezolvarea unei

probleme, dar în realitatea cotidiană foarte rar se pot întâlni cumulativ aceste

condiţii. Mai mult, încercarea de a prevedea fiecare efect al fiecărui factor care

poate să intervină în proces este dificilă, oricât de complex ar fi conceput

modelul, ceea ce ne arată că acest model poate fi intâlnit destul de rar, cel mult în

rezolvarea unor probleme foarte simple.

Modelul incremental. Acest model decizional este considerat ca fiind

opus teoriei raţionale, însă mai detaliat în ceea ce priveşte modul în care

decidenții publici hotărăsc asupra politicilor publice. Charles Lindblom poate fi

considerat autorul acestei teorii.

Potrivit lui C. Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări mici,

adăugiri la politicile existente. Criteriul de apreciere al unei politici publice bune

este reprezentat de realizarea acordului între părţile interesate implicate. Din

perspectiva acestui model, decidentul aduce mici modificări ale unor politici

existente măsurând în permanenţă efectul acestora. Dacă se obţin rezultate

favorabile, politica este aplicată în continuare cu o nouă modificare. Cu alte

cuvinte este vorba despre o politică a paşilor mărunţi, o politică care remediază

defectele existente, evitând greşelile mari.

Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:

Alegerea obiectivelor şi analiza empirică a acţiunilor necesare

pentru atingerea lor sunt interdependente.

Factorul de decizie ia în considerare doar o parte dintre

alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar

incremental, adică foarte puțin, de politicile existente.

Pentru fiecare alternativă sunt analizate numai câteva dintre

efecte, considerate mai importante,

Problemele sunt în mod continuu redefinite,

Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o

problemă

27

Deciziile incrementale au în vedere în special soluții de

ameliorare ale situaţiei existente fara a rezolva complet problema.

Modelul coşului de gunoi . Teoreticienii acestui model de luare a deciziei

au ca ipoteză de lucru faptul că toate celelalte modele avansate presupun un nivel

de intenţionalitate, de înţelegere a problemelor şi de predictibilitate a relaţiilor

dintre actori, fapt care este în contradicţie cu ceea ce se poate vedea în practica de

zi cu zi. Din acest motiv March şi Olsen (1979), considerând că modelele

prezentate anterior sporesc artificial gardul de raţionalitate, au propus modelul

coşului de gunoi. Autorii susţin că alegerea soluţiilor în politicile publice sunt mai

bine descrise de un model al coşului de gunoi în care toată lumea aruncă diverse

probleme din care rezultă un amestec neomogen, la care toată lumea a contribuit,

pentru ca în final din acest coş să se aleagă soluţiile pentru politici. Luarea

deciziilor este așadar, un proces extrem de ambiguu şi imprevizibil şi este doar

parţial legat de căutarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Factorii de

decizie îşi definesc obiectivele şi mijloacele de atingere ale acestora pe măsură

ce înaintează în proces, fără ca ele să fie cunoscute a priori. Cu alte cuvinte, nu

există un model de luare a deciziilor, ci deciziile sunt luate adesea ad-hoc, în

raport de constrângerile sau oportunitățile apărute.

Implementarea politicii publice

Este procesul prin care se înfăptuiește politica publică și care constă în

totalitatea activităţilor prin care o opţiune de politici publice este pusă în aplicare.

Implementarea se poate realizea fie prin adoptarea unui act normativ deciziile

adoptate devenind executorii, fie prin elaborarea şi aplicarea unui plan de acţiune

corespunzător determinându-se și instrumentele prin care politica este pusă în

aplicare.

Există un mare număr de condiţii care trebuiesc realizate pentru ca o

politică să fie implementată cu succes. În primul rând trebuie să existe resursele

(resurse umane, financiare, timp etc) necesare pentru ca politica să fie pusă în

28

aplicare. În al doilea rând trebuie realizat consensul politic astfel încât politica

adoptată să poată fi pusă în aplicare.

Datorita importanței acestei etape pentru prezenta metodologie,

implemetarea politicii publice precum și instrumentele de implementare vor

constitui obiectul de analiza al sectiunilor următoare.

Monitorizarea și evaluarea politicilor publice

Monitorizarea şi evaluarea reprezintă etapele finale ale ciclului politicii

publice, etape corelate și interdependente și care se derulează simultan cu

procesul de implementare a politicii.

În contextul ciclului politicilor publice, monitorizarea şi evaluarea depind

de etapele de identificare, de formulare a problemei şi de cea a alegerii celei mai

bune alternative.

Conform H.G. nr. 775/ 2005 (art. 4, lit. i), monitorizarea este o etapă a

procesului politicilor publice care cuprinde culegerea de informaţii cu privire la

gradul în care au fost atinse rezultatele implementării unei anumite politici

publice. Scopul procesului de monitorizare este reprezentat de analiza modului de

implementare a politicilor şi de identificare a eventualelor abateri de la scopurile

stabilite iniţial. Procesul de monitorizare presupune colectarea informaţiilor şi a

datelor statistice necesare evaluarii ex-ante, utilizând indicatori relevanţi şi

măsurabili cu ajutorul cărora să poată fi urmărit și evaluat procesul implementării.

Evaluarea este procesul prin care se măsoară succesul politicii în atingerea

obiectivelor stabilite inițial, și gradul în care atingerea obiectivelor poate fi

atribuită implementării politicii și nu altor factori. Astfel, evaluarea poate

îndeplini o serie de funcţii principale, ea fiind:

un instrument al deciziei publice

un instrument de gestiune economică

un instrument de management

un mijloc de comunicare

29

un instrument de legitimare a acţiunii publice

un mijloc de formare și de îmbunătățire a politicilor

Hotărârea de Guvern nr.775/2005 impune obligativitatea includerii în

propunerea de politică publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi

termenele la care să se realizeze evaluarea. Câteva dintre criteriile de evaluare a

unei politici publice stabilite de acest act normativ sunt19

:

a) măsura în care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu

cele stabilite în etapa de formulare a politicilor publice;

b) raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor şi cele preconizate în etapa

de formulare a politicilor publice şi precizate în strategia de implementare;

c) respectarea conţinutului activităţilor şi a termenelor stabilite în planul de

acţiune

Evaluarea politicilor publice ca proces urmăreşte:

1 Creșterea gradului de responsabilizare a administraţiei publice cu privire

la propriile acţiuni ;

2. Crearea cadrului legislativ prin care să fie impulsionată implicarea

societăţii civile în toate etapele procesul politicilor publice (creşterea

transparenţei actului guvernării);

3. Creşterea gradului de eficienţă a precum și îmbunătățirea calităţii

activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei publice centrale;

3) Identificarea gradului în care politicile publice sunt au condus la

rezolvarea nevoilor beneficiarilor politicii publice prin determinarea impactului

asupra grupului tintă;

Evaluarea reprezintă asadar, momentul final al ciclului unei politici

publice ce transmite reacţia de răspuns generată de efectele politicii publice

asupra grupului țintă, declanşând astfel un nou ciclu.

19

Art. 22 din Hotărârea de Guvern nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central, publicată în

Monitorul Oficial NR. 685 din 29 iulie 2005

30

2. Implementarea de politici

publice în sprijinul

comunităților defavorizate

2.1. Noțiuni generale

Așa cum este specificat în capitolul anterior, procesul politicilor publice

cuprinde trei faze: elaborarea, implementarea și evaluarea (vezi figura 1). După

ce factorii decizionali au selectat soluția optimă la problema solicitată devenind

politică publică, aceasta va fi transmisă tuturor actorilor implicați pentru crearea

legitimității derularii acesteia. Uneori este nevoie ca în această etapă20

, decidentul

să acumularea de noi resurse (negocieri, concretizarea unor parteneriate, personal

nou angajat), să schimbe structurile organizaţionale – să creeze organizaţii noi, să

modifice/sporească responsabilităţile vechilor organizaţii. Atât formularea

politicii, cât şi punerea ei în aplicare implică participanţi cu diferite nivele de

înțelegere a problemei de pe care politica încearcă să o rezolve.

Faza procesului politicii prin care trebuie să se atingă obiectivele stabilite

o formeaza execuția. Deciziile adoptate, din cadrul acestei etape devin executorii

şi vor fi puse în practică. Implementarea reprezintă acea fază a unei politici

publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind de la un cadru

normativ de intenţii, texte sau discursuri politice. Tot în această etapă se vor alege

instrumentele prin care politica este pusă în aplicare (de natură legislativă,

instituţională etc.), respectiv agenţia implementatoare (Guvernul, alte autorităţi

publice, organizaţii din mediul privat etc.). În practică, actorii care sunt

răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a

20

http://www.politicipublice.ro/uploads/Manual_Politici_Publice_IPP.pdf

31

supraevalua importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau

economică) care precede realizarea politicii.

În Hotarârea de Guvern nr. 775 / 2005 pentru aprobarea Regulamentului

privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la

nivel central este specificată înțelegerea conceptului de implementare astfel:

”implementarea acelei variante de politică publică reprezintă acea etapă ce

constă în ansamblul activităților prin care o variantă de politici publice este pusă

în aplicare, prin adoptarea unuia sau mai multor acte normative, respectiv

aplicarea unui plan de acțiune specific”21

. Monitorizarea si evaluarea politicilor

publice sunt acele activități ce se desfăsoară în timpul și după implementarea

politicilor publice și urmăresc stabilirea în ce masură sunt realizate obiectivele

politicii publice. În etapa de monitorizare se specifică aspectele ce vor fi

avaluate și anume:

modificările instituționale care au survenit în urma implementării politicii

publice;

modificările asupra situației grupurilor-țintă vizate, atât pe parcursul

implementării, cât și la finalizarea acesteia;

costurile implementării;

respectarea termenelor și a conținutului activităților din cadrul planului de

acțiune;

întârzierile în realizarea activităților și motivul producerii lor.

Criteriile de evaluare ale politicii publice vizează:

măsura în care rezultatele implementării corespund celor stabilite în etapa

de formulare;

raportul dintre costurile obținerii rezultatelor și cele preconizate / precizate

în strategia de implementare ;

respectarea conținutului activităților și termenele stabilite în planul de

acțiune. 21

idem

32

PROPUNEREA DE POLITICĂ PUBLICĂ este un cadru reglementat22

și conține și aspecte cu privire la:

a) Beneficiarii, reprezintă orice individ, comunitate, grup social vizat

(direct sau indirect) de implementarea politicii publice.

b) Variantele de soluționare expuse succinct inclusiv cea care ulterior

va fi supusă spre implementare, bugetul acesteia și modul în care ele ar putea fi

implementate (proiectele de acte normative care trebuie elaborate, acțiunile pe

care respective implementare le presupune etc.).

c) Varianta de soluționare recomandată prezintă impactul în plan

economic, social și eventual ecologic pe care implementarea variantei

recomandate îl va avea. Sunt descrise grupurile sociale vizate de respectiva

opțiune de politică publică, precum și măsura în care acestea vor beneficia sau

vor fi afectate în urma implementării opțiunii recomandate.

d) Monitorizarea si evaluarea politicilor publice cuprinde: In faza

de monitorizare: Instituții si departamente însărcinate cu monitorizarea politicii

publice; Metodologia monitorizării (indicatori utilizați23

); Respectarea

termenelor și Costurile implementării (preconizat/ realizat); Descrierea

desfășurării activităților cuprinse în planul de acțiune si compararea acestora cu

conținutul activităților prezentat în propunerea de politici publice

corespunzătoare; Întârzieri, neconcordanțe, depăsiri de buget (motivații) și

Recomandări, iar în faza de evaluare: Metodologia de evaluare folosită

(indicatorii evaluării); Indeplinirea obiectivelor în raport cu cele precizate în

propunerea de politici publice; Descrierea activităților desfăsurate, precum si

evaluarea acestora în funcție de indicatorii precizați; Concluziile evaluării.

22 Hotarârea de Guvern nr. 775 / 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor

publice la nivel central 23 Exemple de indicatori:

- indicatori administrativi - prezintă acțiunea guvernamentală din punct de vedere administrativ și managerial și redau capacitatea de

planificare eficientă, capacitatea de a respecta termene limită, capacitatea de a utiliza rațional resursele pentru atingerea obiectivelor stabilite etc.;

- indicatori de performanță - pot fi economici, politici si sociali, ecologici ai dezvoltării umane etc. fiind urmăriți pentru a evalua impactul efectiv al politicilor publice. Pot fi utilizați în funcție de alte sectoare și indicatori specifici.

33

Implementarea24

este probabil cea mai importantă etapă a procesului

politicilor publice deoarece de reușita acestei etape depine realizarea politicilor

publice. Realizarea cu succes a implementării presupune cunoștințe puternice în

domeniul de activitate, din partea celor implicați. Comunicarea bună și abilitățile

de coordonare sunt esențiale pentru succesul întregii etape deoarece

implementarea depinde de numeroși factori interni și externi, instituțiile

responsabile, partenerii sociali și grupurile ținta.

A executa, a implementa, a pune în practica, a aplica sunt termeni care

descriu aceeași idee. Execuția reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie

sș se atinga obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin

executorii și trebuie sa fie puse în practica. Implementarea reprezintă acea fază a

unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte și efecte pornind de la un

cadru normativ de intenții, texte sau discursuri politice. Nimeni nu poate ignora

evaluarea fezabilitatii politicii, dacă este momentul oportun pentru actualizarea

unei anumite politici, care va fi posibilă reacție publică și ce efect va avea

abordarea aleasa asupra diferitelor interese și asupra opiniei publice în general.

Pentru a aborda procesul implementării politicilor publice vom evidenția

aspectele generale ale acestei etape cu privire la caracteristicile și cerințele

implementarii politicii publice și setul de metode de implementare a politicii

publice.

Carcteristicile implementării 25

politicilor publice sunt următoarele:

- nu este un proces coerent şi linear. Astfel, schimbarea obținută ca

urmare a implementării politicii publice este multi direcţională, secvențială,

frecvent discontinuă şi impredictibilă.

- nu este sarcina unei singure agenţii, fiind acţiune comună a diverselor

agenţii sau grupuri (în final practic toți stakeholderii).

- generează câştigători şi învinşi. Impărțirea în grupuri avantajate și

respectiv dezavantajate avand destul de des și un caracter politic ridicat.

24 http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/MODELE-DE-IMPLEMENTARE-ALE-POL15414171424.php#_ftn3 25 Lambru M., Politici publice și administrație, Universitatea din București, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială, 2006, p. 86

34

- greutate pentru obținerea resurselor necesare implementării

politicilor publice. Există categorii de Proiecte şi programele ce au bugete

consacrate, spre deosebire de politicile publice care nu deţin, în general, fonduri

pentru implementare. Evoluția și dezvoltarea politicii publice presupune a realiza:

lobby pentru obținerea de fonduri, de a identifica sursele existente pentru

implementare şi de a susţine şi negocia redistribuirea acestora.

Astfel, cerințele implementarii politicii publice conform USAID, Agenţia

Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională implică:

- Legitimare – reprezintă acceptarea politicii publice ca fiind importantă,

dezirabilă şi realizabilă

-Instituire-formare necesită transformarea reformei propuse în

angajament în scopul realizării obiectivelor politicilor publice.

-Acumulare de resurse presupune asigurarea bugetului politicii publice,

prezent şi viitor, a resurselor umane alocate suficiente, pentru sprijinirea

cerinţelor realizării implementării ei.

- Modelul (structura) organizaţională presupune reglarea obiectivelor/

sistemelor/ procedurilor/ structurilor în cadrul agenţiilor responsabile cu

implementarea politicii publice.

-Acţiuni de mobilizare aduc împreună toate părțile implicate în

implementarea politicilor și a resurselor, în vederea identificării şi realizării

strategiilor de acţiune.

-Impactul monitorizarii reprezintă o cerinţă a implementării politicilor

publice și implică monitorizarea sistemelor evidențiind factorii de decizie,

obstacole în implementare precum şi impactul intenţionat sau neintenţionat ca

efect al eforturilor implementării.

Astfel, USAID a realizat26

un ansamblu de metode de implementare ,

flexibil și aplicabil politicilor publice dintr-o gamă largă de sectoare, dar şi

cerinţele secvenţiale ale implementării politicilor publice. În cele ce urmează sunt

26 a dezvoltat și prelucrat

35

prezentate metode folosite în managementul strategic privind implementarea

politicilor publice:

a. Analiza părţilor interesate implică identificarea indivizilor sau

grupurilor (stakeholder) care au interes, sau miză în procesul de luarea deciziei

in vederea oferirii sprijinului sau opoziţiei precum și evaluarea resurselor

disponibile. Metoda presupune: realizarea unei liste a acestor actori, clasificarea

lor în susţinători, opozanţi respectiv părţi neutri; evaluarea resurselor disponibile

sprijinind sau opunându-se politicilor publice; capacitatea de a angaja aceste

resurse; identificarea grupurilor cele mai importante. Scopul analizei

stakeholderilor este precizarea intereselor indivizilor şi grupurilor în momentul

în care se ia o decizie și de ce este necesar să fie luate în considerare aceste

interese. Analiza se centrează pe două elemente cheie: interesul pe care

grupurile/actorii îl au într-o problemă particulară; cantitatea şi tipul resurselor

mobilizate pentru a influenţa rezultatele problemei respective.

Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză se

referă la cei care se află în poziţii ce pot produce daune ori pot slăbi autoritatea

sau suportul politic al decidentului/organizaţiei; a căror prezenţă sau suport

furnizează un beneficiu net ori întăresc organizația sau sporesc autoritatea

decidentului; care sunt capabili să influenţeze direcţia acţiunilor organizaţiei. De

asemenea, având capacitatea de a influenţa în mod direct rezultatele politicii, se

iau în considerare acele grupuri sau actori care deţin resurse reale şi mobilizabile

ce pot fi aplicate pentru/ împotriva organizaţiei şi care au interese vis-a-vis de

problema respectivă; acei actori ce dețin o poziţie faţă de problemă dar şi resurse

care pot fi aduse pentru susţinere. Analiza stakeholderilor este utilă pentru a

câştiga o mai bună înţelegere a intereselor şi resurselor actorilor importanţi pentru

luarea deciziei de politică şi implementarea acesteia.

36

Sunt două momente în care analiza stakeholderilor este decisivă27

: dacă

politica publică este formulată, deciziile privind cine este în favoarea ei fiind

luate, accentul se pune pe stakeholderii decisivi şi modul cum aceștia pot afecta

rezultatele politicii; dacă politica publică este în faza de formulare a strategiei de

implementare, este importantă o analiză a stakeholderilor pentru a se cunoaşte

unde există suport pentru politică.

b. Localizarea politică reprezintă analiza stakeholderilor pentru a crea

o reprezentare grafică a mediului politic pentru o anumită politică publică, privind

opoziţia şi susţinerea implementării politicii, în vederea găsirii acelor variante ce

pot reface coaliţiile susţinătorilor şi opozanţilor.

c. Seminariile de politici publice reprezintă o metodă care permite

schimbul informaţilor între stakeholderi, discuţia problemelor şi construirea

consensului dar şi dezvoltarea unor planuri de acţiune.

d. Negocierea reprezintă un ansamblu de metode analitice ce presupun

negocierea problemelor existente, determinarea rezultatelor acceptabile şi

definirea strategiilor câştigătoare. Sunt integrate tehnicilor de comunicare inter-

personale pentru realizarea discuţiilor, rezolvarea conflictelor şi realizarea

înţelegerii/acordului.

e. Coordonarea se referă la legătura dintre stakeholderii care au

diverse roluri în implementare astfel încât paşii reformei pe care îi parcurg să fie

complementari contribuind la obținerea rezultatelor proiectate ale reformei

politicii publice. Coordonarea implica trei etape: schimbul de informaţii, schimbul

de resurse şi acţiunea comună.

27

Lambru M., Politici publice și administrație, Universitatea din București, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă

Socială, 2006, p. 105

37

2.2. Implementarea politiciticilor publice

1. Planificarea implementării politicilor publice

După ce a fost evaluată alternativa de politică publică cea mai adecvată

aceasta trebuie să fie aprobată de către factorii de decizie, după care urmează

etapa de planificarea politicii publice, planificarea implementării28

. În această

etapă sunt elaborate activități detaliate cu privire la implementarea politicii

publice care vizează obținerea rezultatelor așteptate ale acțiunilor și ale politicii

publice.

Planificarea implementării necesită cunoștințe avansate în domeniul de

activitate și ține cont de toți factorii esențiali interni și externi ce influențază

procesul de implementare, dar și instituțiile responsabile, partenerii sociali,

grupurile țintă, beneficiarii și instituțiile implicate în procesul de implementare.

Succesul etapei de implementare a politicii publice ține de eficiența

comunicarea și abilitățile de coordonare sunt esențiale. În timpul planificării

implementării politicii publice trebuie avute în vedere următoarele aspecte

importante:

1. se folosesc toate instrumentele de politici publice menționate în

politica publică – acte normative, activități informative și de

coordonare, finanțare;

2. se face planificarea sumară a măsurilor de implementare însoțite de

termene limită realiste;

3. se planifică diversele etape de elaborare și consultare;

4. se construiesc diverse proceduri parlamentare și proceduri pentru

alcătuirea bugetului;

28

http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-

planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 119

38

5. se stabilește secvența activităților de implementare și indicate acele

activități a căror realizare este importantă pentru debutul altor

activități;

6. se acorda o atenție specială activităților de colectare de date și

prevederilor referitoare la monitorizare și evaluare, de a avea

suficiente date concrete asupra rezultatelor politicii publice și

rezultatelor acțiunilor concrete;

7. se stabilește termenul limită al evaluării ex-post al implementării

politicii publice, prevăzându-se resursele necesare realizării acesteia.

Etapa de planificare a implementării29

poate fi împărțită în mai multe

niveluri de elaborare.

1. Nivelul de elaborare este cel mai general este, fiind inclus într-un

document de politică publică („planificare sumară”) la secțiunea „Următorii

pași”. Aici sunt indicate principalele direcții de activitate și sarcinile generale

pentru fiecare în parte. Tot aici se definește calendarul implementării cu termene

trimestriale sau chiar semestriale.

2. Planificarea pe termen mediu a implementării politicii publice

conține direcțiile generale de activitate împărțite în sarcini mai detaliate și acțiuni

cruciale („milestones”); calendarul devine precis lăsând loc modificărilor.

Important în acest moment este stabilirea secvenței logice de sarcini și activități

în scopul creării unei succesiuni care vizează implementarea politicii publice.

3. Planul anual de activitate este un instrument uzual folosit de

instituțiile publice pentru planificarea activităților. Planul anual de activitate

conține activități concrete ce trebuie realizate pentru atingerea obiectivelor

specifice ale politicii publice. Acest nivel include date concrete pentru diferite

evenimente (grupuri de lucru, seminarii, conferințe), etape și termene concrete

pentru transmiterea proiectelor de acte normative necesare instituțiilor implicate,

etc. Planurile anuale sunt formulate atât pentru politici publice, cât și pentru

29 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-

evaluarea-i, p. 120

39

instituții, departamente și oficiali. Planurile sunt făcute ținând cont de

constrângeri financiare stabilite prin bugetul anual aprobat. În cazul în care există

mai multe surse de finanțare a activităților, toate resursele vor fi planificate cu

atenție pentru a se evita dubla finanțare sau lipsa totală a finanțării. Rezultatele

acestor activități formează rezultatul politicii publice și sunt exprimate prin

rezultate concrete ale acțiunilor.

Dintre metodele ce pot servi planificării, vom vorbi despre schema Gantt și

Analiza drumului critic (Critical path) ca fiind două modele utilizate în cazul

proiectelor industriale de anvergură precum și a unor proiecte sau inițiative în

cadrul organizațiilor administrației publice ce presupun desfășurarea

concomitentă a mai multor activități. Aceste metode de planificare a activităților

contribuie substanțial în etapa de monitorizare și evaluare a politicilor publice.

A. Metoda Gantt 30

este o metodă de planificare prin care este prezentată

succesiunea activităților din cadrul unui proiect, în funcție de rezultatele acestora

și timpul necesar desfășurării lor. Informațiile obținute în urma aplicării metodei

sunt cuprinse într-o schemă cunoscută și sub denumirea de schemă Gantt.

Metoda Gantt cuprinde următoarele etape:

identificarea activităților care urmează a se desfășura în cadrul unui proiect;

identificarea timpului necesar desfășurării lor;

identificarea momentelor de început și de sfărșit ale activităților.

Aceste informații sunt reprezentate grafic într-un tabel. În stânga tabelului

sunt prezentate activitățile care urmează să se desfășoare în cadrul proiectului. În

capul de coloană este prezentat calendarul desfășurării activităților prezentate pe

coloana din stânga. Porțiunile hașurate din tabel (vezi figura 2.1) reprezintă

perioadele necesare desfășurarii activităților prezentate în stânga. O anumită

activitate poate începe într-o anumită lună a anului (de ex. luna martie) pentru a fi

finalizată la începutul lunii de finalizare a activităâii (de ex. luna mai). După cum

30

http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-

planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 121

40

se poate observa și în figura 2.1, o anumită activitate (în exemplu activitatea

numărul 3) poate fi începută înainte ca alte activități să fi fost terminate.

Figura 2.1 Schema Gantt

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-

de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 121

Se ordonează activitățile și se stabilește secvențialitatea lor printr-o

coordonare superioară a diferitelor departamente implicate în desfășurarea

activităților din cadrul proiectelor. Dacă un anumit departament nu inițiază

activitatea exact în momentul prevăzut în schema Gantt, există riscul ca anumite

activități să necesite perioade de desfășurare extinse, fapt ce determină terminarea

în termen a întregului proiect. Totuși graficul Gantt prezintă și o serie de avantaje

importante care pot asigura coordonarea eficientă a activităților desfășurate în

vederea implementării unei politici publice. El permite o mai bună vizualizare a

activităților proiectului, astfel încât să fie posibilă obținerea unei performanțe

crescute prin scăderea timpului alocat activităților, fără ca, în acest fel, să fie

afectată calitatea rezultatelor intermediare obținute.

B. Analiza drumului critic31

reprezintă o metodă de planificare a

activităților care permite identificarea cu precizie a momentelor intermediare de

realizare a unui proiect. Aceasta urmărește să identifice cea mai scurtă perioadă

în care un proiect poate fi realizat. Analiza drumului critic permite identificarea

următoarelor elemente:

31

Idem, p. 122

41

- sarcinile ce trebuie îndeplinite;

- ce activități se pot desfășura în paralel;

- cel mai scurt timp în care poate fi implementat în totalitate proiectul;

- resursele necesare pentru implementare;

- secvențialitatea activităților, calendarul de implementare;

- sarcini prioritare;

- cel mai eficient mod de reducere a perioadei de implementare în

cazul proiectelor

Presupunând ca avem de desfășurat activitățile (numerotate de la A la F),

cu secvențialitatea lor, figura următoare reprezintă un exemplu de grafic al

drumului critic. Nodurile rețelei sunt momente de sfârșit precum și de începere a

activităților. Pentru identificarea drumului critic se începe citirea graficului de la

stânga la dreapta. În acest fel sunt identificate momentele în care activitățile pot fi

cel mai devreme începute (earliest event times - EET). Apoi, se parcurge graficul

de la dreapta la stânga pentru a identifica momentele în care activitățile pot fi cel

mai târziu terminate (latest event time – LET). Aceste momente sunt prezentate

în partea de dreapta jos a nodurilor. Nodurile în care EET este egal cu LET

reprezintă nodurile care marchează drumul critic. În figura 2.2 drumul este marcat

cu linie dublă.

Figura 2.2. Exemplu de grafic corespunzător unei analize a drumului

critic

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-

suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 123

42

Asemenea graficului Gantt32

, analiza drumului critic presupune o

coordonare perfectă între diferitele departamente însărcinate cu desfășurarea

activităților reprezentate în schema Gantt. Dacă această coordonare nu este

asigurată există riscul apariției unor întârzieri în realizarea unor rezultate

intermediare ale proiectului, fapt care afectează data limită de terminare a

proiectului.

Activitățile specificate în etapa de implementare trebuie să fie suficient de

detaliate astfel încât să se cunoască cu precizie perioada de derulare a acestora.

Atât rezultatele intermediare cât și cele finale trebuie cunoscute, astfel încât să fie

posibilă identificarea momentului de terminare a proiectului. Cu toate acestea,

chiar și atunci când aceste elemente nu pot fi asigurate, cele două metode de

planificare se pot dovedi utile în crearea unei imagini de ansamblu în ceea ce

privește desfășurarea activităților de implementare a unei politici publice, precum

și mai târziu în cadrul procesului politicilor publice, în etapa de monitorizare și

evaluare a politicilor publice.

C. Metoda tabelului cu scoruri ponderate33

(TSP - „Balanced

Scorecard”) este un instrument de management pentru firmele private, pentru a

evidenția necesitatea măsurării resurselor, input-ului și rezultatelor în contextul

perspectivelor strategice ale companiei. Ea a fost larg folosită pentru planificarea

strategică în cadrul instituțiilor din sectorul public. Metoda este cunoscută ca un

instrument de management al funcționării sectorului public în SUA, Marea

Britanie, Australia și țările scandinave. Modelul original al TSP a fost modificat

pentru a răspunde nevoilor specifice ale instituțiilor publice și este un sistem de

management ce s-ar putea aplica la planificarea la nivelul instituției, precum și

procesului de planificare a marilor strategii sectoriale, iar în cadrul politicilor

publice este „axate pe scopuri”. Este o metodă populară în dezvoltare, existând

32 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-

si-evaluarea-i, p. 123 33 idem

43

programe IT care oferă un instrument tehnic pentru colectarea datelor necesare și

gestionarea strategiei TSP. Metoda TSP este un proces care constă în anumite

etape de lucru necesar a fi urmate pentru atingerea unui bun rezultat.

Instrumentele de management strategic sunt necesare pentru un

management proactive al unei instituții sau pentru implementarea unei anumite

politici. Pentru managerii din administrația publică aceasta este o provocare

specială pentru că modul de gândire tradițional tinde să se concentreze pe punerea

în practică a sarcinilor administrative și respectarea pasivă a legislației. Prin

această metodă se stabilește un echilibru între diferite dimensiuni ale planificării,

implementării, monitorizării și evaluării.

Figura 2.3. Structura TSP

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-

suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 125

Elementele de bază34

ale TSP sunt:

1. Declarația privind misiunea și viziunea –este construită pornind de la

declarația de misiune clar definită a unei instituții, precum și de la viziunea care

34 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-sievaluarea-i,

p. 126

44

proiectează o imagine a viitorului spre care instituția dorește să se îndrepte sau pe

care politica trebuie să o obțină. Conține urmatoarele elemente:

• motivul pentru a existat și o opinie despre utilități și necesități ale

instituției publice;

• poziția instituției în cadrul societății și relațiile sale cu alți actori;

• domeniul de aplicare, a responsabilităților instituției în cadrul

societății;

• rolul/urile pe care dorește să-l/le îndeplinească în domeniul său;

• responsabilitățile strategice ca o valoare adăugată sau beneficiile

pentru clienți sau instituții, parteneri implicați și grupuri țintă.

2. Sensul viziunii este acela de a da instituției publice o direcție comună

acceptată și împărtășită. În cele ce urmează punctăm criterilei pentru o viziune de

succes:

• Este o viziune clar mai bună decât stadiul actual

• Trebuie să aibă un caracter flexibil

• Reprezintă o provocare, dar nu este imposibil de realizat

• Este clară, ușor de înțeles și de reținut

• Este „un vis pentru foarte bine”

• Conferă energie și motivează pentru atingerea scopului

• Creează un sentiment de unitate pentru procesul de elaborare a

politicilor

• Este definită ca un slogan

3. Alegerea perspectivelor strategice – în cadrul metodei TSP, modul de

lucru obișnuit este acela de a privi provocările strategice din patru perspective

diferite, prezentate în imaginea de mai sus (Figura 2.3). Pentru o instituție

publică, perspectiva principal este „Eficacitatea socială”. Aceasta este perspectiva

din punctul de vedere al cetățeanului și al decidentului politic reflectând

randamentul și rezultatul instituției având la bază managementul performanței.

Celelalte trei perspective se refera la: viziunea asupra managementului resurselor

45

și modul în care se folosesc aceste resurse; viziunea asupra proceselor și

structurilor; viziunea asupra mediului de lucru și a personalului (renovare,

capacitate de lucru și competențe).

4. Acordarea unei ponderi perspectivelor și inițiativelor – se acorda

perspectivelor strategice, evaluate în funcție de importanță, funcție de viziunea și

misiunea strategiei. Perspectivele astfel evaluate sunt folosite pentru monitorizare

și evaluare în vederea obținerii concluziei generale privind succesul strategiei de a

atinge obiectivele strategice. Ponderea este propusă și agreată la fel ca și la

analiza multicriterială – de către comisii de experți, discuții în grupul de

management sau folosind metoda Delphi.

Figura 2.4. Exemplu de perspective35

cărora li s-au acordat ponderi din

cadrul Strategiei Naționale pentru Export a României

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-

pp-si-evaluarea-i, p. 127

Modul de lucru: Se acordă o pondere inițiativelor. Fiecare inițiativă

primește un punctaj: 0 (nu a început), 1 (nu a atins obiectivul), 3 (a depășit

obiectivul). În final, inițiativele evaluate sunt adunate și folosite la monitorizarea

și evaluarea strategiei. Astfel, cu metoda TSP, este evaluată doar atingerea

scopurilor la trei niveluri – minim, realist și maxim.

5. Factori decisivi ai succesului,36

criteriile de evaluare și fixare a

scopurilor – Pentru fiecare dintre cele patru perspective menționate anterior

trebuie definite trei elemente.

35 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-

pp-si-evaluarea-i, p. 127 36 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-

evaluarea-i, p. 128

46

Figura 2.5. Întrebările care trebuie adresate

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-

de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 128

- Factorii decisivi ai succesului37

sunt acele aspecte/ circumstanțe în

care succesul sau eșecul, pe termen lung, va avea un efect hotărâtor asupra

instituției sau politicii. Factorii decisive ai succesului sunt prezentați în figura 2.6.

Figura 2.6. Factori decisive ai succesului

Sursa: http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-

de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i, p. 129

- Criteriile de evaluare reprezintă o măsură/ instrument/ mijloc care

descriu cel mai bine succesul unei instituții în raport cu factorul critic al

succesului cu care este în relație. Criteriile de evaluare pot fi calitative sau

37 Idem, p. 129

47

cantitative. Pentru fiecare factor de succes este de preferat să nu existe mai mult

de trei criterii de evaluare.

- Scopurile descriu starea dorită a criteriului de evaluare. Atingerea

acestuia poate fi verificată și indică progresul pe termen scurt. Scopurile definesc

nivelul de implementare al factorilor de succes și de multe ori se referă la

misiunile sau funcțiile stabilite pentru viitorul apropiat.

6. Perspectiva timpului – Primul lucru care trebuie definit când procesul

de planificare a strategiei a început este perioada de timp a strategiei. Această

perioadă variază în funcție de fiecare instituție, nu este mai mică de 4 – 5 ani.

Factorii decisivi ai succesului sunt formulați pe termen. Scopurile ar trebui

revizuite în fiecare an în majoritatea cazurilor. Procesul TSP se repetă anual și

include evaluarea progresului, precum și revizuirea conținutului TSP. Rezultatele

monitorizării implementării TSP reprezintă baza pentru negocierile anuale ale

rezultatelor între Minister și organismele subordonate în cazul strategiei

organizației și între instituția responsabilă cu implementarea și instituții, parteneri,

grupuri țintă în cazul implementării politicii.

7. Procesul este organizat similar cu alte abordări ale planificării strategice

– stabilirea grupurilor de management, împărțirea sarcinilor pe subgrupe,

organizarea de: seminarii, a grupurilor de lucru, a sesiunilor de brainstorming

similar cu alte exerciții de planificare.

Precondiția pentru dezvoltarea TSP este dialogul dintre membri grupului

de management al instituției înainte de stabilirea unui acord cu privire la timpul

necesar pentru activitatea de elaborare a strategiei. În condiții normale procesul

durează aproximativ 5-8 zile lucrătoare de seminar cu participarea personalului

din conducere. Implicarea personalului este un alt aspect important. Pe toată

durata procesului trebuie să existe o comunicare deschisă a rezultatelor obținute

de personalul instituției. Este esențial un feedback din partea personalului pentru

ca strategia să reflecte opinii comun împărtășite și mai târziu să se garanteze un

angajament de implementare a strategiei.

48

Condițiile critice și pericolele metodei TSP38

. Aspectele metodologice

importante, rezultatul procesului, precum și avantajele, condițiile critice și

pericolele pot fi prezentate pe scurt după cum urmează:

Grupul executiv nu elaborează strategia, ci desemnează pe altcineva să o

elaboreze;

Conducerea de la vârf are opinii divergente privind nevoia unei strategii ;

Personalul nu este format pentru a fi implicat în activitatea de elaborare a

strategiei;

Întârzierile în obținerea unor rezultate pe termen scurt conduc la pierderea

încrederii;

Metoda TSP este introdusă ca un sistem pentru informarea conducerii,

criteriile/măsurile sale de evaluare sunt folosite doar pentru control și nu

în scopul comunicării.

Esența utilizării metodei tabelului cu scoruri ponderate este gândirea

strategică și comunicarea facilă.

2.Monitorizarea și evaluarea politicilor publice39

Evaluarea implementării politicii publice este o evaluare ex-post și

reprezintă etapa finală logică a ciclului de politici publice. Rezultatele evaluării și

recomandările formează un set de aspecte necesare elaborării agendei pentru

următorul ciclul de politici publice. Evaluarea ex-post este împărțită în două

tipuri: monitorizare (evaluarea intermediară) și evaluare finală. Auditul și

controlul tradițional reprezintă o activitate de evaluare. Aceste trei abordări

principale ale evaluării performanței și implementării politicii publice se axează

pe diferite aspecte:

a. Inspecție, audit și control, reprezintă abordarea tradițională

folosită pentru a se asigura că resursele (contribuțiile inițiale) sunt transpuse

38 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-

si-evaluarea-i, p. 130 39 Idem, p. 131

49

eficient în rezultate. Abordarea este concepută pentru a asigura conformitatea cu

regulamentele și procedurile și pentru a promova transparența. Inspecția, auditul

și controlul: Vizează conformitatea cu cerințele legale și nivelul de răspundere;

Se concentrează pe relația resurse/realizări și pe conformitate și transparență;

Vizează procesele organizaționale interne; Sunt importante, dar nu sunt potrivite

pentru măsurarea performanței.

b. Monitorizarea asigură majoritatea informațiilor privind

performanța pe parcursul procesului de implementare a politicii publice. Se

folosește în cazul rapoartelor anuale. Datele sunt colectate în funcție de domeniul

de activitate precum structura programului, resursele programului, performanța,

clientul și rezultatele. De asemenea, datele socio-economice sunt folosite și

pentru a asigura o „perspectivă generală” în cazul în care rezultatele pe termen

lung fac parte din cadrul de planificare și raportare.

Monitorizarea vizează: relațiile dintre resurse/ realizări și rezultate;

graficele de implementare pentru a îmbunătăți termenele de realizare; indicatorii

de performanță obținuți pe bază de rezultate

Caracteristicile generale ale indicatorilor de monitorizare sunt:

Datele colectate în cadrul programului ca atare;

Include datele de bază privind modul în care resursele sunt transpuse în

realizări, dar și realizările ca atare;

Cuprind date de bază disponibile referitoare la rezultate;

Datele sunt colectate în mod constant ca parte a derulării activității și sunt

revizuite periodic de manageri;

Se așteaptă ca beneficiarii serviciilor să raporteze;

Extrem de relevante pentru raportarea anuală a performanței

Indicatorii de măsurare pentru monitorizare trebuie să se stabilească în

mod realist, luându-se în considerare faptul că producerea rezultatelor și a

impacturilor în cazul multor politici publice poate necesita o perioadă lungă de

timp.

50

c. Evaluarea finală, se bazează în primul rând pe informațiile privind

datele colectate în cadrul procesului de monitorizare, din rapoartele anuale. Dacă

nu se realizează monitorizarea, trebuie să se colecteze unele informații despre

procesul de implementare pentru evaluarea finală. Datele sunt colectate, în

general, în funcție de obiectivele stabilite și de rezultatele politicii publice.

Deseori se folosesc datele socio-economice din birourile naționale de statistică,

dar în cazurile politicilor publice ample se realizează studii speciale pentru

evaluarea finală a impacturilor politicii publice. Evaluarea finală: se concentrează

pe rezultate și pe impactul pe termen lung al politicii publice; se refera la

conceptele și informarea procesului decizional pe termen lung al politicii publice

Scopul realizării evaluării finale este acela de a furniza o analiză generală

completă și de a stabili concluziile privind rezultatele atinse prin intermediul

politicii publice, precum și recomandările privind acțiunile ulterioare necesare în

domeniul relevant al politicii publice. Evaluarea finală este corelată în mod logic

cu elaborarea agendei pentru următorul ciclu de politici publice.

3. Metode folosite pentru monitorizarea și evaluarea politicii publice40

Evaluarea este importantă pentru a stabili măsura în care o politică publică

și-a îndeplinit obiectivele și pentru a clarifica dacă cei care trebuiau să beneficieze

de aceasta au beneficiat cu adevărat.

Evaluarea ex-post a politicii publice folosește același set de metode

calitative și cantitative de analiză ca și cele din etapa de evaluare ex-ante. În

evaluarea ex-post, aceste metode se aplică rezultatelor obținute, scopul fiind acela

de a analiza sistematic eficacitatea intervențiilor de politici publice și a procesului

general de implementare și aportul politicii publice. Importantă este stabilirea

metodei sau metodele de colectare a datelor care sunt cele mai eficiente pentru

fiecare evaluare. Evaluarea ex-post este corelată direct cu abordarea pe baza

40 http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-de-metode-in-planificarea-pp-si-

evaluarea-i, p. 133

51

măsurării performanței. Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde

de indicatorii de performanță corect stabiliți și de frecvența colectării

informațiilor pentru măsurare și evaluare.

Figura 2.7. Metode folosite la monitorizare și evaluare:

Sursa http://www.mcsi.ro/Minister/Despre-MCSI/Unitatea-de-Politici-Publice/Documente-suport/manual-

de-metode-in-planificarea-pp-si-evaluarea-i

Surse de date folosite la evaluare: analiza datelor administrative privind

grupurile țintă; analiza datelor din sistemele informaționale de management;

colectarea și analiza datelor de măsurare a performanței referitoare la resursele de

personal și financiare; monitorizarea unor cazuri specifice pentru stabilirea

caracteristicilor specifice ale politicii publice; analiza comportamentului

clientului, din punctul de vedere ale interacțiunilor cu organizația;

Evaluarea impactului unei politici publice in cadrul evaluării ex-post

se derulează în special pentru evaluarea finală, cu scopul de a evidenția impactul

unei politici publice, al unui program sau al unei intervenții pentru obținerea unor

rezultate specifice și pentru diferite grupuri de persoane. Evaluarea impactului

politicii publice vizează identificarea efectelor unei politici publice fie din punctul

de vedere al așteptărilor, fie prin comparație cu alte intervenții sau cu situația în

care nu se intervine deloc.

Structura evaluării ex-post a politicilor publice. Evaluările privind

funcționarea și rezultatele unei politici publice sunt revizuite în context. Uneori

52

aceste evaluări sunt necesare pentru politicile publice care nu au scopuri,

obiective și rezultate clar definite. Ne referim la politicile publice elaborate sub

forma unor noi legi implementate, atunci când nu s-a efectuat în prealabil

activitatea de analiză a politicilor publice caz în care se defineasc post factum

posibilele scopuri și obiective. Sursele de informații în acest tip de cazuri pot fi

reprezentate de materiale de pregătire a noii legislații, documente de

fundamentare, dezbateri parlamentare etc. Chestiunile generale care trebuie

abordate în cadrul fiecărei evaluări sunt: structura și natura politicii publice

propuse; obiectivele și rezultatele politicii publice; impactul așteptat și factorii ce-

l afectează; evaluarea modelelor de livrare a serviciului respective;

Persoanele implicate în evaluare pot fi clasificate astfel:

Destinatari direcți, sunt persoanele vizate special de politica

publică sau de program sau care sunt direct afectate de politica publică sau de

program: destinatari eligibili – grupul țintă; destinatari neeligibili (dacă există);

participanți; ne-participanți (care s-au angajat sau nu în program); destinatari

eligibili care nu au beneficiat de program.

actori implicați in livrarea politicii publice, este format din cei

implicați în livrarea politicilor publice sau programelor, adică: cei care

elaborează/implementează politicile publice; personalul implicat direct în livrare,

de exemplu directorii de programe, consilierii personali, organizațiile

independente contractate pentru livrarea de servicii; actorii secundari implicați în

livrare, adică personalul din cadrul autorității locale și contractorii independenți.

4. Factori care facilitează implementarea cu succes a unei politici publice

Literatura de specialitate41

identifică următorii factori care influenţează

implementarea cu succes a unei politici publice:

a) logica politicii publice,

41

Marton Balogh, Politici publice, suport de curs IDD, Cluj Napoca, 2013-2014, p. 69

53

b) natura relaţiilor de cooperare pe care le necesită, şi

c) disponibilitatea unor persoane dedicate şi având aptitudinile necesare

pentru coordonarea implementării.

a) Logica politicii publice definită ca un lanţ de ipoteze care pot fi

adevărate, false sau nu universal adevărate. Dacă ipotezele prezintă probabilitate

ridicată să fie false, atunci este mai puţin probabil că programul duce la atingerea

obiectivelor stabilite iniţial. Dacă politica publică adoptată dă mai multă autoritate

celor care implementează, cu atât aceştia au o capacitate mai mare de a se

conforma comportamentului prescris prin ipoteze. Cu cât este mai puternic

suportul politic pentru o politică deja adoptată şi pentru metodele de coerciţie, cu

atât este mai mare capacitatea celor care implementează de a asigura

comportamentul prescris prin ipoteze. O politică publică poate fi considerată ca

fiind nerealistă dacă nu poate specifica un lanţ plauzibil de comportamente care

să ducă la obţinerea rezultatelor dorite.

b) Asamblarea politicii publice implică eforturi de asigurare a

elementelor esenţiale pentru implementarea politicii publice, din partea celor care

le controlează. Cu cât numărul elementelor care trebuie asamblate este mai mare,

mai variat, cu atât este mai probabil că vor apărea probleme pe parcursul

procesului de implementare. Există un set de elemente care vor fi luate în

considerare atunci când se urmăreşte implementarea cu succes a unei politici

publice: elementele ce vor fi asamblate (presupuse de ipoteze şi care leagă

politica de rezultate); controlul acestor elemente; motivaţiile lor; resursele ce sunt

la dispoziția instituției care implementează politica publică; consecinţele dacă

aceste elemente nu pot fi obţinute în intervalul de timp dorit sau nu pot fi obţinute

deloc.

Eforturile de a asigura elementele necesare implementării implică

folosirea unor strategii din domeniul politicii, adică cei care deţin elementele

necesare implementării trebuie să fie convinşi să le furnizeze. Deţinerea autorităţii

legale este aproape întotdeauna o resursă importantă pentru cei responsabili de

54

implementare, dar nu este o resursă suficientă pentru a garanta cooperarea.

Actorii responsabili pentru implementare trebuie să folosească uneori strategii

politice, cooptarea şi compromisul, pentru a asambla anumite elemente ale unui

program şi pentru a le menţine implicate pe parcursul întregului proces.

c) Disponibilitatea unor persoane de a se ocupa de managementul

programului sunt coordonatori de programe, în favoarea politicii, doritori să

investească timp, energie şi resurse pentru a vedea că politica este pusă în

practică. Responsabilitatea pentru managementul implementării o au

administratorii acelor instituţii care furnizează servicii similare sau care au o

anumită legatură cu domeniul noii politici. Pentru o implementare cu succes este

important să se înţeleagă motivaţiile şi resursele actorului responsabil cu

implementarea pentru a prezice probabilitatea cu care politica publică va produce

rezultatele dorite. Coordonatorii de programe joacă un rol important în adaptarea

politicilor publice de la nivel naţional la condiţiile locale, deoarece pot informa

coordonatorii de la nivel central despre potenţialele probleme de la nivel local sau

pot să furnizeze informaţii care să fie folosite pentru anticiparea şi prevenirea

neîndeplinirii unor sarcini.

5. Probleme potenţiale în implementarea unei politici publice

Există42

două abordări privind abordarea sistematică a procesului de

implementare. Prima abordare presupune scrierea scenariului, adică specificarea

lanţului de activităţi care vor duce la atingerea obiectivelor unei politici publice.

Această abordare se bazează pe anticiparea paşilor care trebuie urmaţi pentru

atingerea obiectivelor finale si este foarte folositoare pentru anticiparea

problemelor care ar putea să apară pe parcursul implementării unor politici deja

adoptate. Cea de-a doua abordare are un caracter mai general şi porneşte în sens

invers de la obiectivele care se doresc a fi atinse şi se urmăreşte determinarea

modalităţilor prin care să se ajungă la obţinerea lor. Această abordare este

42

Marton Balogh, Politici publice, suport de curs IDD, Cluj Napoca, 2013-2014, p. 71

55

folositoare pentru a genera alternative de politici publice care ar putea avea şanse

mari pentru o implementare cu succes.

a) Scrierea scenariului de realizare a implementării implică specificarea

lanţului de activităţi care leagă o politică publică de rezultatele dorite. Scrierea

scenariului reprezintă o metodă pe care iniţiatorii unei politici publice o pot folosi

pentru a planifica activităţile care trebuie realizate pentru implementarea acesteia

cu succes. Astfel, trebuie analizat modul de acţiune al actorilor care ar putea fi

implicaţi în procesul de implementare, precum şi tacticile prin care acţiunile lor

pot fi influenţate, anticipând cele mai negative scenarii. Pentru o planificare

realistă a procesului de implementare, această etapa conține un set de trei

activităţi: a) scrierea scenariului; b) analiza critică a scenariului; c) revizuirea

scenariului.

Scrierea scenariului constă în stabilirea unei serii de activităţi:

acțiunile de realizat; responsabilii pe fiecare acțiune în parte; 3) intervalul de timp

pentru realizarea fiecărei acţiuni; motivația realizării fiecărei acţiuni.â

Analiza critică a scenariului constă în a determina dacă un

scenariu este realist sau nu, gradul în care actorii implicaţi în implementarea unei

politici publice sunt capabili să realizeze acţiunile întocmai. Este important să se

determine actorii care: pot dar nu doresc să participe la implementare, precum şi

tacticile care ar putea fi folosite pentru evitarea unor astfel de situaţii; care nu au

fost incluşi iniţial în scenariul de implementare şi care s-ar putea opune politicii

publice.

Revizuirea scenariului constă în rescrierea scenariului din

perspectiva criticilor formulate pentru realizarea unui scenariu care să fie realist.

b) Abordarea cercetării de jos în sus implică procesul de gândire a unei

politici publice începând de la analizarea comportamentului ce trebuie schimbat

trecând apoi la selectarea acţiunilor care ar putea duce la schimbarea

comportamentului respectiv.

56

În timpul implementării politicii publice pot apare situații dificile care să

încetinească derularea politicii, situații care se datorează unor cumuli de factori

dintre care amintim:

resurse insuficiente pentru finalizarea implementării (umane, financiare,

timp, etc.)

lipsa planificării strategice, care poate să întârzie implementarea politicii

de multe ori este o perioadă lungă de timp între luarea deciziei și

implementarea efectivă, iar conceptul inițial se poate schimba necesitând

reformulare

procesele de implementare au particuaritățile lor și pot diferi de dispozițiile

stabilite oficial

în decursul implementării nu întotdeauna se verifică continuu punerea ei în

aplicare sau reacțiile grupului țintă

targhet pe obiectivele şi procesele formale/ procedurale, în detrimentul

rezultatelor calitative şi cantitative reale ale intervenţiei

necesită participarea unor oameni cu moduri diferite de a înțelege contextul

și obiectivele politicii

birocrația și instabilitatea politică din România, fiind implicate prea multe

persoane în drumul dintre factorii de decizie și executanți

neutilizarea unor instrumente alternative în implementare (cele voluntare -

ONG-urile)

În implementarea43

unei politici date, se evaluează care dintre modelele

normative de politică publică pot fi utilizate pentru realizarea sa.

După A. Miroiu există două modele ale implementării44

fiecare cu

punctele sale tari, dar şi punctele sale slabe. Tentaţia este aceea de a găsi o

abordare care să preia avantajele, sau punctele tari ale fiecăruia. Astfel, P.

43

Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Institutul de PP, București 2009

http://www.politicipublice.ro/uploads/Manual_Politici_Publice_IPP.pdf, p.67 44

Miroiu A. Introducere în analiza politicilor publice, Capitolul6. Implementarea Politicilor, p3,

http://www.politicipublice.ro/uploads/Introducere_in_analiza_politicilor_publice.pdf

57

Sabatier susține și formulează conceptului de coaliţie de susţinere, prin

intermediul căruia se mută accentul de la decizia privind o politică la problema

căreia i se adresează acea politică, analizând strategiile folosite de diferiţii actori

funcţie de interesele lor.

Cele două modele sunt:

a. Modelul implementării de sus în jos a politicilor dezvoltat de

Pressman şi Wildavsky, definește implementarea ca etapă în procesul de

înfăptuire a politicilor care este diferită de cele prin care o politică este elaborată

şi aleasă, şi este ulterioară acestora. Implementarea constă în punerea în practică,

în aplicarea politicilor. Ea cuprinde trei stadii45

: Elaborarea de standarde de

implementare începând cu cerinţele legale și transformate în norme

administrative, elaborarea şi promulgarea de directive, norme, reglementări

pentru funcţionarii din agenţia sau agenţiile guvernamentale responsabile cu

aplicarea ei pâna la luarea deciziei de aplicare a politicii; Distribuirea

resurselor implică procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac

contracte se aprobă şi se aplică și personalul fiecărei agenţii şi fiecărui birou

însărcinat cu implementarea politicii; Supervizarea implementării necesită

activităţi precum: monitorizarea; auditul; evaluarea finalizate sub titulatura de

”proceduri de monitorizare a fiecărui stadiu de implementare a politicilor”.

Trăsătura principală46

a acestui model este aceea că se porneşte de la o decizie

guvernamentală şi se iau în discuţie următoarele probleme: în ce măsură sunt

acţiunile reprezentanţilor agenţiilor guvernamentale şi ale grupurilor implicate

consistente cu obiectivele şi procedurile cuprinse în politica respectivă? în ce

măsură sunt atinse în timp obiectivele? care sunt principalii factori care afectează

rezultatele politicii? cum a fost reformulată în timp politica pe baza experienţei?

b. Modelul implementării de jos în sus a politicilor pornește de la modul

în care obiectivele propuse sunt îndeplinite în procesul de implementare. El nu

45

Miroiu A. Introducere în analiza politicilor publice, Capitolul6. Implementarea Politicilor, p15,

http://www.politicipublice.ro/uploads/Introducere_in_analiza_politicilor_publice.pdf 46

Idem

58

ţine însă cont de alte aspecte importante ale acestui proces: se concentrează doar

asupra decidenţilor şi tinde să neglijeze alţi actori implicaţi în procesul de

înfăptuire a politicilor publice; ignoră / subestimează rolul birocraţilor aflaţi la

nivele inferioare şi al grupurilor ţintă, care influenţează politicile; neglijează

efectele contraproductive sau perverse ale implementării politicilor; tinde să

separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici; uneori

apar situaţii în care există o singură agenţie care implementează o politică, sau o

agenţie care conduce şi controlează acest proces. Modelul de jos în sus are

avantajul că ia în considerare rolul relaţiilor formale şi informale care constituie

reţelele de actori, publici şi privaţi, implicaţi în formularea şi aplicarea unei

politici. El accentuează că succesul sau eşecul unei politici depinde nu de puţine

ori de capacitatea sau voinţa birocraţilor aflaţi la nivele inferioare de a o aplica

sau de felul în care se implică alţi actori.

De importanţă majoră în implementarea unei politici publice este alegerea

instrumentului de reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern,

responsabilitatea societăţii civile). De asemenea, o etapă important o reprezintă

evaluarea fezabilităţii politicii, a momentului prielnic pentru actualizarea politicii

și posibilă reacţie publică precum și efectul abordării asupra diferitelor

interese/opiniei publice în general. În mod efectiv, există o distanţă semnificativă

între dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie și procesele concrete care se

derulează în practică.

Punerea în aplicare a unei politici publice se prezintă sub forma unei

ecuaţii cu trei parametri: caracteristicile programului, comportamentele celor

însărcinaţi cu punerea în aplicare, reacţiile grupurilor-ţintă și trebuie tratată ca

atare. În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie

de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor.

59

Un model al procesului de implementare a unei politici publice47

urmărind

circuitele decizionale şi factorii exogeni care determină performanţa unei politici

este prezentat în figura 2.8

Figura 2.8. Implementarea politicilor publice

Sursa: Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Institutul de PP, București 2009

În Manualul de politici publice, Institutul de politici publice, Profiroiu

Marius Constantin și Iorga Elena abordează întreg acest proces. Astfel,

”Procesul punerii în aplicare/practică a unei politici publice reprezintă o etapă

complexă cu o serie de activităţi distribuite pe parcursul unei perioade de timp

îndelungat, a cărei delimitare este incertă şi care introduce în acţiune mulți actori.

În literatura de specialitate48

se vorbeşte de existenţa a patru modele teoretice de

implementare a politicilor publice:

1. Modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente precum

instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi

responsabilitate;

2. Modelul participativ – se referă mai mult la instrumente indirecte de

control, cum ar fi stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare,

47 idem 48 M. Potůček, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories,

Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p. 67

60

negociere, cooperare şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul

implementării;

3. Modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din presupunerea existenţei unei

pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite politici şi care

comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp

împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească

aceleaşi obiective.

4. Modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează politica, în

încercarea de a atinge în mod gradual soluţia optimă, optimizează structura

obiectivelor lor şi tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia se

întâmpină adesea dificultăţi. Cauzele disfuncţionalităţilor de implementare sunt:

- numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă

diferită asupra problemei şi cu un nivel diferit de implicare în rezolvarea ei;

- diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult de

clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca obiectivele iniţiale să nu

fie atinse;

- ambiguitatea scopului iniţial;

- obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;

- nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini;

- a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi;

- grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat etc.;

- lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat;

- în timp, circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fostacaparată de

alte probleme, aparent mai importante.

Problematica implementării49

depinde de perspectiva abordată:

a. Din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile

autorizate de către conducere, care coincide întocmai rezultatelor obţinute de 49 Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy

Studies Review (1987)

61

către nivelele inferioare; este deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest

lucru este ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele

instrumentale ale organizării; pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru

a conduce trebuie să fie capabili să-şi transforme politicile în acţiuni şi rezultate”

b. Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de

negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus, pe procesul de

realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un

proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor

agende de lucru proprii şi, prin urmare, ai unor perspective diferite asupra

procesului. Toate aceste realităţi sunt importante în desfăşurarea politicii şi

implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi

diverşi participanţi implicaţi.

Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare se pun

câteva întrebări: de ce observăm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în

executarea politicilor publice? este cu adevărat posibilă o punere în aplicare

perfectă, având în vedere complexitatea lumii moderne?

Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie satisfăcute

pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim. Unele dintre aceste

precondiţii necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara sferei de

influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile legale,

cadrul instituţional sunt percepute de către executanţi drept nişte constrângeri.

Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera competenţei lor, pot fi modificate sau

modelate de executanţi, într-o anumită măsură50

. Astfel:

a) orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în vedere;

b) accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă şi disponibilitatea resurselor;

c) justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează conceperea politicii

publice, faptul că între consecinţele sperate şi intervenţiile publice există,

cu adevărat, o relaţie;

50 Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981

62

d) existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi

executanţi;

e) faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat

cu claritate şi liber pe atitudinile sale;

f) bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire la obiectivele

care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora;

g) existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate în

conformitate cu o înşiruire corectă;

h) perfectă comunicare şi o coordonare între executanţi;

i) supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din partea executanţilor, cu

privire la autoritatea decizională.

63

3. INSTRUMENTE DE POLITICI

PUBLICE

3.1. Definirea și clasificarea instrumentelor de

politică publică

Scopul adoptării unei politici publice este reprezentat de rezultatele

obținute prin implemenarea sa, rezultate care să influențeze în mod benefic

situatia economic, socială sau juridică a grupului țintă. Reușita implementării este

asadar, o condiție esențială a ciclului unei politici publice.

Implementarea cu succes a unei politici publice presupune utilizarea unor

mijoace sau instrumente optime pentru realizarea scopului acesteia, pentru

transpunerea în practică a alternativei alese ca fiind cea mai potrivită.

Instrumentele reprezintă orice acțiune (sau abținere) care conduce către sau

contribuie la atingerea unui obiectiv specific propus.

Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care

guvernarea le are le dispoziţie pentru a implementa politicile publice51

.

Într-o altă accepțiune, instrumentele de politică publică reprezintă „Tipuri

variate de acţiuni prin care factorii de decizie din structurile guvernamentale se

adresează problemelor de politici publice”52

În practică, decidenții din sectorul public au la dispoziție numeroase și

variate instrumente de implementare. Atât instrumentele deja aflate în utilizare

cât și cele care pot fi inovate în pregătirea sau desfășurarea unei politici publice

sunt diverse. În cazul în care o autoritate publică decide să să acționeze sau nu,

ea trebuie să aleagă dintre mijloacele reale pe care le are la dispoziţie pe care

considerate adecvate atingerii obiectivului propus.

51

A. Miroiu, Introducere în analiza politicilor publice, 2001 52 Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989, p. 196

64

Cunoaşterea unui număr mare dintre aceste instrumente prezintă

importanță atât pentru factorii de decizie cât și pentru analiştii politicilor publice,

întrucât pe de o parte problemele cu care se confruntă decidenții din sectorul

public sunt complexe, şi soluţii perfecte nu pot fi găsite cu ușurință, iar pe de altă

parte aceste instrumente au un grad diferit de eficienţă, legitimitate şi suport

politic, ceea ce influenţează măsura în care ele pot fi aplicate în diferite situaţii

reale.

În contextul existenței unei mari varietăți de de instrumente care pot fi

utilizate pentru a implementa politicile publice, apare ca necesară încercarea de

clasificare sau grupare a acestora. In consecință, diferiţi cercetători au încercat să

identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate în procesul

implementării politicii publice şi să le clasifice după diferite criterii. În literatura

de specialitate a fost avansată idea ca o guvernare face faţă problemelor publice

apelând la patru tipuri de resurse:

Centralitatea: presupune faptul că spre ea converg toate canalele de

informaţii; guvernarea utilizează informaţia pe care o dobândește, dreptul ei de a

fi informată sau de a fi ascultată, fără a trebui să facă uz de constrângeri legale.

Fondurile: guvernarea deţine o serie de bunuri pe care le poate

utiliza pentru a stimula comportamentele sau pentru a le transforma în altceva.

Principala categorie de resurse este reprezentată de resursele monetare care au

dobândit o importanţă foarte mare în ultimele decenii.

Autoritatea: presupune deținerea puterii legale sau oficiale având

capacitatea ca prin organele sale să prescrie modele de comportament, să

interzică savârșirea unor actiuni, să stimuleze, să certifice, să garanteze etc.

Organizarea: guvernarea are la dispoziţie aparatul de stat (respeciv

detine resursele umane, materiale , financiare și legale ) care îi permit să realizeze

acţiuni concrete.

Deși criteriile de clasificare avansate sunt influențate de preferinţele şi de

formarea profesională a propunătorilor, prezintă importanță cunoaşterea

65

avantajelor şi a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice în

vederea alegerii setului de instrumente optim necesar rezolvării unei probleme.

O primă clasificare prezentată în acest material a fost propusă de Weimer

şi Vining, care au propus împărţirea instrumentelor de politici publice în cinci

categorii generale53

:

1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea şi simularea pieţei:

Scopul folosirii acestor instrumente este acela de a beneficia de toate avantajele

oferite de mecanismele pieţei. Intră în această categorie: acțiunile vizând

eliberarea pieţei (dereglementarea, legalizarea sau îndepărtarea sancţiunilor

aplicate unui anumit model de comportament, de exemplu legalizarea prostituţiei

sau a drogurilor – şi privatizarea), facilitarea pieţei (alocarea realizată prin

intermediul drepturilor de proprietate şi crearea de noi bunuri care să poată fi

tranzacționate prin intermediul mecanismelor de piaţă – de exemplu permisele

pentru poluare), simularea pieţei – organizarea licitaţiilor;

2) taxele şi subvenţiile - utilizate în special ca instrumente de influenţare

a comportamentului;

3) actele normative: reprezintă instrumentele cu cel mai ridicat grad de

implicare din partea statulu și cel mai des utilizate. Acestea pot fi subclasificate în

raport de forța juridică în două categorii mari: legislaţia de bază şi reglementările

(de exemplu referitoare la preţuri, cantităţi, certificări, etichetări, licenţe, etc);

4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme decât ale pieţei: aceste

acțiuni vizează furnizarea de bunuri şi servicii direct de către structurile

guvernamentale, fie prin furnizare directă de către instituţiile publice, fie prin

intermediul companiilor de stat sau prin subcontractare ori cesionare;

5) furnizarea de protecţie prin intermediul asigurărilor (obligatorii sau

subvenţionate) şi prin constituirea de rezerve de stat, sau ajutoare financiare

directe asistenţă de tranziţie (de exemplu, asistenţă pentru realocarea

53 Weimer şi Vining, op cit, 1989, p. 197-252

66

proprietarilor de case atunci când aceştia sunt expropriati din cauza unor lucrări

publice);

O altă clasificare a fost propusă în urma de către Howlett şi Ramesh,

utilizând drept criteriu de departajare a instrumentelor de politică publică nivelul

implicării statului (Howlett şi Ramesh, 1995). Astfel, pe o scală de la maxim la

minim au fost propuse următoarele instrumente:

1) Instrumente voluntare/ cu nivel minim de implicare a statului:

familia şi comunitatea, organizaţiile non-guvernamentale şi piaţa;

2) Instrumente obligatorii/ cu nivel maxim de implicare a statului:

legislaţia, furnizarea directă, companiile publice;

3) Instrumente mixte/ cu nivel mediu de implicare a statului:

campaniile de informare şi convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţii ale

dreptului de proprietate;

1. Instrumente voluntare / cu nivel minim de implicare a statului

Această categorie de instrumente presupun un nivel minim de implicare

din partea structurilor statale, sau chiar o lipsă totală de implicare. Guvernarea

poate alege în mod deliberat să nu acționeze într-un anumit domeniu sau în

rezolvarea unei anumite probleme, apreciind că acea prblemă va putea fi cel

mai bine soluţionată de către piaţa privată sau de către familie/comunitate, ONG,

etc. Deși aceste instrumente sunt folosite încă pe o scară restrânsă, importanţa

lor este în continuă în contextual economic-social actual.

Instrumentele cu un nivel minim de intervenţie din partea statului statului

pe care le vom detalia în continuare sunt: familia şi comunitatea, organizaţiile

non-guvernamentale şi piaţa privată.

a) Familia şi comunitatea. Familia şi comunitatea pot fi actori esențiali ai

unei politici publice. Putem aprecia însă că în acest moment rolul pe care îl joacă

acest instrument de politică publică este extreme de redus.

67

Familia și comunitatea se pot implica în rezolvarea unei game largi de

activități îndeosebi în domeniul protecţiei sociale (îngrijirea vârstnicilor sau a

bolnavilor, asistența pentru copii, îngrijirea persoanelor cu handicap) sau în

domeniul educaţiei. Instituţiile publice pot decide să mărească rolul acestui

instrument prin stoparea furnizării unui serviciu în speranţa că familia sau

comunitatea va prelua prestarea acestuia. Chiar dacă acest instrument nu implică

costuri în sarcina guvernului, el nu poate fi folosit pentru soluţionarea unor

probleme complexe.

b) Organizaţiile non-guvernamentale. Organizaţiile non-

guvernamentale se pot implica în rezolvarea problemelor din cadrul societăţii,

completând acțiunea statului în privința furnizării unor bunuri sau servicii

care în mod tradiţional sunt prestate de către sectorul public sau de cel privat.

Organizatiile pot gasi noi soluții pentru probleme cu care se confrunta

populatia, dar aceste soluții devin relevante doar daca ele pot influenta

procesul de dezvoltare la nivelul întregii comunitati. Administratia si

organizatiile neguvernamentale pot oferi, deci, nu alternative în competitie, ci

solutii complementare pentru problemele comunitatii, fapt ce deschide calea

catre o adevarata colaborare între ele54

.

Domeniile în care organizaţii neguvernamentale își semnalează

prezența din ce în ce mai puternic sunt, în principal, în domeniul sănătăţii, al

educaţiei sau în cel social. Organizaţiile non-guvernamentale sunt un

instrumente de politică publică care oferă rapiditate şi flexibilitate ridicată de

răspuns mai ales în situaţiile de criză. În plus ele reprezintă un instrument care

rezolvă problemele în mod echitabil pentru că se adresează cu preponderenţă

persoanelor în nevoie. Organizaţiile neguvernamentale nu pot interveni în

rezolvarea unor probleme sociale complexe.

In privința parteneriatului administratie publica-ONG, sunt de reţinut

cateva aspecte specifice managementului fiecarui tip de organizatie in parte,

54Carte alba la Forumul Naţional ONG, 1998: “Organizaţiile neguvernamentale şi conceptul de parteneriat” de Mihai Liseţchi, Ion

Olteanu

68

ce constituie avantaje pentru apelul la ONG-uri ca instrumente de politici

publice:

resurse diferite: autorităţile au posibilitatea de a aloca fonduri

publice, precum şi de a emite reglementări, in timp ce ONG au posibilitatea

accesarii de fonduri publice sau private, expertiza pentru soluţionarea unor

probleme specifice precum şi capacitatea de a mobiliza voluntari.

mod de lucru: autorităţile au o capacitate de operare limitată la

atribuţiile prevăzute în statutele de înființare proprii, respectiv, o capacitate

de reacţie greoaie datorată birocraţiei si tendinţei de a acorda prioritate

problemelor generale, in timp ce ONG-urile au o mai flexibilitate mai mare,

capacitate de reacţie mai rapidă si tendinţa de a se focaliza pe probleme

specifice.

structura şi cultura organizaţională: autorităţile sunt organizaţii

mari ce detin structuri complexe și care au o puternică cultură organizațională

, in timp ce ONG sunt organizaţii mai mici, dotate cu structuri interne simple;

costurile ONG –urilor sunt mai reduse, întrucât apelează în mare

măsură la activităţi bazate pe voluntariat.

c) Piaţa privată. Piaţa privată reprezintă principalul instrument din această

categorie folosit în guvernare. Piața constituie o modalitate eficientă de furnizare

a celor mai multe bunuri deoarece asigură că eforturile sunt direcţionate numai

spre acele categorii de bunuri sau servicii care au valoare pentru societate, lucru

reflectat în dorinţa indivizilor de a plăti pentru obținerealor.

Cu toate acestea, este un instrument inechitabil pentru că oferă bunuri şi

servicii numai celor care posedă resursele necesare pentru a plăti bunul respectiv.

De asemenea, ea se dovedește a fi un instrument ineficient și în cazul bunurilor

publice ce au un regim juridic diferit de cele private și nu pot fi furnizate prin

intermediul pieţei, iar liberalizarea completă a unei pieţe nu poate fi folosită

aproape niciodată ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politică

69

publică. De obicei liberalizarea unei pieţe este însoţită de alte instrumente,

precum reglementarea (pentru protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau

de subvenţii pentru promovarea acţiunii dorite.

2. Instrumente obligatorii/ cu un nivel maxim de intervenţie a

statului

Acestea sunt instrumente care implică un grad ridicat coerciție din partea

statului în scopul atingerii modelului de conduită impus subiectelor cărora li se

adresează. Instrumentele din această categorie implică conformarea diferitelor

categorii de actori la acţiunea lor, in limitele fixate de Constituție. Acest lucru

înseamnă că guvernul, în exercitarea autorităţii sale, poate impune cetăţenilor să

aibă anumit tip de comportament, să desfăşoare anumite activităţi sau să se

abțină de la savârsirea unor acțiuni, poate să înfiinţeze companii publice pentru

realizarea unor activităţi economice dorite sau poate furniza servicii prin

intermediul aparatului administrativ.

Conform lui Howelett şi Ramesh (1995), instrumentele cu un nivel maxim

de intervenție a statului sunt: legislaţia, companiile publice şi furnizarea directă.

a) Legislaţia Prin legislaţie se înţege ansamblul de acte normative (legi,

hotărâri, decizii, reguli, standarde, autorizaţii, ordine de execuţie, etc) în vigoare

la un anumit moment. Prin intermediul legislaţiei, guvernul prescrie un anumit

comportament dorit instituţiilor (instituţii publice sau private) şi cetăţenilor ,

comportament pe care, la nevoie, îl poate aduce la îndeplinire cu ajutorul forței

de constrângere a statului. Rolul legislaţiei este de a reglementa posibilele

deficienţe care ar putea apărea ca urmare a modului de operare a forţelor pieţei.

De exemplu, prin intermediul legislaţiei se stabilesc standardele de producere a

unor bunuri şi servicii, precum apa, colectarea deşeurilor, construirea locuinţelor,

cantitatea dintr-o substanţă poluantă ce poate fi emanată în aer de către o

întreprindere, etc. Legislaţia economică poate să încurajeze desfășurarea anumitor

70

activități sau dimpotrivă să limiteze sau să interzică altele, să reglementeze

preţurile, volumul producţiei sau condiţiile de înfiinţare a unei societăți. Legislaţia

în domeniul sănătăţii urmăreşte asigurarea siguranţei în consumarea unor

alimente, prevenirea creării unor focare de infecţie sau a răspândirii unor boli, etc.

Pe plan social, reglementările statale urmăresc protejarea interesele cetăţenilor, de

exemplu prin reglementarea pieţei muncii , instituirea unor sisteme de protecție

social sau elaborarea de standarde de calitate, standarde de nepoluare etc

Utilizarea acestui instrument de politică publică prezintă atât o serie de

avantaje cât și de dezavantaje. Legislaţia este considerată un instrument eficient

de politică publică pentru că permite o mai bună coordonare a eforturilor şi a

procesului de planificare, iar în plus guvernul deţine multe informaţii pe baza

cărora poate să prezică care este comportamentul dorit în societate. Este o

modalitate mai putin costisitoare cea de a interzice comportamentele nedorite

prin impunerea unor standarde, decât folosirea unor stimulente la care nu va fi

obţinut răspunsul favorabil decât în care potenţialii beneficiari manifestă o

preferinţă pentru aceste stimulente.

Folosirea legislaţiei ca intrument de politică publică are în acelaşi timp şi o

serie de dezavantaje. Aceasta poate să inhibe procesul distorsineze pietele, sa

dezvolte comportamente conservatoare în detrimental inovației. Legislaţia este

un instrument inflexibil pentru că nu poate fi adaptată situaţiilor particulare şi nu

reglementează toate situaţiilor posibile. În plus, poate să promoveze ineficienţa

economică prin impunerea unor restricţii privind desfăşurarea unor activităţi

economice, spre exemplu.

b) Companiile publice. Companiile publice sunt societăți comerciale în

cadrul cărora participaţia la capitalul social este deţinută, direct sau indirect, de

stat sau de autorităţi publice, acestea implicându-se în managementul direct al

companiei.

Societățile naționale acţionează în domenii considerate strategice. O altă

caracteristică a companiei publice este faptul că în desfăşurarea activităţii

71

economice aceasta nu urmăreşte obţinerea profitului. Pentru acest timp de

companii producerea bunurilor şi folosirea acestora în folosul populaţiei este mai

importantă decât obţinerea unui profit sau în cazul obținerii unui profit acesta se

transformă în fonduri publice.

Dezavantajele utilizării acestui instrument sunt însă mari, iar recunoaşterea

lor a reprezentat un puternic impuls către privatizarea unora dintre aceste

întreprinderi deoarece sunt dificil de controlat; pot fi ineficiente, căci pierderile

lor sunt adesea suportate din fonduri publice; sunt supuse presiunilor politice.

Deasemena, datorită poziţiilor lor de monopol pe piață, ele trec o parte a

costurilor asupra consumatorilor.

c) Furnizarea directă a unor bunuri şi servicii se realizează prin

intermediul taxelor colectate de la contribuabili, deci al bugetului. Sectorul public

poate îndeplini anumite sarcini, funizând bunuri şi servicii. De exemplu, statul

asigură apărarea naţională, relaţiile internaţionale, serviciul de poliţie , pompieri,

asigurările sociale, educaţia, construirea și ingrijirea drumurilor publice,

asigurarea sănătăţii populaţiei, realizarea recensământului populaţiei, etc. Aceste

servicii sunt uşor a fi prestate de către sectorul public datorită resurselor,

cunoştinţelor şi informaţiilor care sunt acumulate. Cu toate acestea, piaţa pe care

acestea bunuri şi servicii sunt furnizate nu este supusă regulilor competiţiei şi de

aceea costurile de furnizare s-ar putea să fie supradimensionate, lucru pentru care

contribuabilii trebuie să plătească.

Dezavantajele acestui instrument constau in birocratie excesivă, politizare,

decizii incoerente, inflexibilitate.

3. Instrumente mixte /cu un nivel mediu de implicare a statului

Prin intermediul acestor instrumente, guvernul încearcă influenţarea

deciziilor diferiţilor actori, dar decizia finală aparţine acestora. Conform lui

Howelett şi Ramesh (1995), instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului

sunt: campaniile de informare şi convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţiile.

72

a) Campaniile de informare şi convingere

A informa înseamnă a furniza cetățeanului într‐un mod ușor de înteles

informații complete, corecte și obiective pentru ca el să‐și îndeplinească

datoriile. În primul rând, informarea presupune cunoaștere. Ea impune o

abordare directă și se poate defini ușor prin sarcini, prin termene și prin efecte.

A constientiza reprezintă un proces mai îndelungat, în care cetățeanul este

sensibilizat și constientizat cu privire la interesul comun asupra unor practici

diverse. În primul rand, constientizarea este legata de sensibilizarea subiectului

căruia i se adresează campania. Este un process de lungă durată în care

conștientizarea trebuie obținută pas cu pas, conducând la o schimbare de

mentalitate care să dureze.

Campaniile de informare implică diseminarea unor informaţii care pot

avea un caracter mai general (de exemplu statistici economice şi sociale, atracţiile

turistice din România), dar pot fi şi direcţionate pe anumite probleme mai

specifice (de exemplu, efectele negative ale fumatului, ale consumului excesiv de

alcool, droguri, prevenire abandon școlar etc.). Aceste campanii nu implică

obligativitatea din partea publicului de a răspunde într-o anumită modalitate.

Campaniile de convingere urmăresc schimbarea preferinţelor şi

comportamentului subiectelor cărora li se adresează. Un exemplu de campanie de

convingere este cea referitoare la îmbunătăţirea sănătăţii populaţiei prin reducerea

consumului de tutun sau sare, zahăr şi alcool, ori a consumului de apă zilnic.

Acest tip de instrument de politică publică consideră că comportamentul

privat trebuie să rămână privat şi că pentru corectarea unei acţiuni nedorite nu pot

fi aplicate măsuri de coerciţie legitime. Ele pornesc de la premise că un

comportament poate fi schimbat dacă există o motivaţie suficient de puternică,

însă rezultatele nu sunt certe sau predictibile. Campaniile de informare şi

convingere dau cele mai bune rezultate atunci când sunt folosite împreună cu alte

instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci când se aşteaptă un rezultat imediat,

73

precum în situaţiile de criză. Diferiţi autori consideră însă că ele pot fi folosite în

situaţiile pentru care nu există o soluţie identificată încă.

b) Subvenţiile Conform lui Howlett şi Ramesh (1995), subvenţiile se referă

la transferurile financiare care se fac către anumite persoane fizice sau juridice

pentru a recompensa financiar o activitate dorită. În acest fel sunt influenţate

percepţiile indivizilor cu privire la costurile şi beneficiile diferitelor alternative,

decizia finală aparţinând însă acestora, iar şansele de a se obţine comportamentul

dorit cresc datorită existenţei subvenţiilor. Subvențiile pot îmbrăca forma:

granturilor, reducerilor de taxe, voucher-elor şi împrumuturilor.

Granturile sunt folosite pentru încurajarea sau recunoaşterea unui rezultat

dorit și se acordă în domenii care de regulă aduc beneficii societății. De exemplu,

granturile pot fi oferite producătorilor pentru a creşte producţia unui produs dorit.

Granturile pot fi oferite pentru universităților, şcolilor, pentru îmbunătăţirea

transportului public, etc. ii.

Reducerile de taxe pot îmbrăca forma deducerilor sau amânarilor la plata

taxelor, folosirea unor rate preferenţiale în calcularea taxelor, oferirea de credite

pe baza taxelor care urmează a fi colectate, etc. iii.

Voucher-ele sunt hârtii care au o valoare monetară şi care sunt oferite de

guvern consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le

foloseşte pentru a obţine bunul dorit de la un furnizor preferat, care în schimb dă

voucher-ul guvernului pentru a primi contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt

folosite pentru încurajarea consumului dintr-un anumit bun sau serviciu,

reprezintă subvenţii acordată consumatorului. În Romania acestea sunt folosite in

agricultura pentru plata unei parti din costul lucrărilor.

Împrumuturile pot lua forma împrumuturilor acordate de o instituţie

publică la o dobândă sub cea practicată de piaţa privată (pentru prima locuință,

prima mașină). Diferenţa dintre dobânda cerută şi cea practicată pe piaţa privată

reprezintă împrumutul.

74

Avantajele utilizării subsidiilor ca instrumente de implementare a unei

politici sunt55

:

sunt uşor de aplicat atunci când există o concordanță între ceea ce

doreşte publicul şi ceea ce doreşte guvernarea, iar costurile utilizării lor nu sunt

foarte ridicate;

sunt flexibile, căci cei subvenţionaţi pot ei înşişi să le folosească

date fiind circumstanţele în care acţionează;

subsidiile încurajează inovaţia, răspunsuri noi;

sunt politic acceptabile, căci, pe de o parte, cei care beneficiază de

ele sunt mai puţini şi sprijină puternic acordarea lor, dar pe de altă parte costurile

sunt suportate de întreaga populaţie, astfel încât opoziţia la ele e mai difuză şi mai

slabă.

Utilizarea acestor instrumente prezintă însă și o serie de dezavantaje:

acordarea subsidiilor presupune existența unor resurse importante;

efectele dorite se obţin într-un timp mai lung, neputând fi utilizate în

condiții de criză;

costurile obţinerii informaţiilor privind modul de alocare a

subsidiilor pot fi foarte mari;

ele pot fi redundante, dacă activităţile dorite s-ar desfăşura şi fără

acordarea lor, ceea ce înseamnă că uneori subsidiile reprezintă o risipă de fonduri.

c) Licitaţiile dreptului de proprietate Prin licitarea dreptului de proprietate

se creează pieţe care în mod normal nu ar exista (Howlett şi Ramesh, 1995). Piaţa

este creată prin stabilirea licitării unui număr limitat de drepturi de utilizare a

unei resurse, fapt care coduce către crearea unei lipse artificiale a resursei

respective. Astfel se pun în funcţie mecanismele pieţei în stabilirea preţului.

De exemplu, o serie de ţări au decis să folosească această metodă pentru a

controla cantitatea de substanţe toxice care pot fi emanate în aer sau apă.

55

A. Miroiu, op cit, p.87.

75

Guvernele stabilesc cantitatea totală de poluanţi care pot fi emişi şi apoi vând prin

intermediul licitaţiilor dreptul de a emana o anumită cantitate. Firmele care doresc

să folosească un poluant în procesul de producţie, trebuie să cumpere dreptul de a

face acest lucru înainte de a cumpăra substanţa poluantă în sine; acele firme care

au alternative mai ieftine de a produce un bun fără a folosi substanţa poluantă, vor

apela la această metodă.

Licitarea dreptului de proprietate reprezintă un bun instrument pentru

controlul cantităţii de substanţe poluante folosite în procesul tehnologic,

încurajând în acelaşi timp firmele să găsească alte alternative de producţie. Cu

toate acestea, acest instrument reduce posibilitatea intrării pe piaţă a unor firme

noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot intra pe piaţă vor încerca să

speculeze. În plus, licitarea creează inechitate pentru că pot beneficia de anumite

drepturi doar cei care pot plăti pentru ele şi nu aceia care au nevoie.

d) Taxele şi taxele pe consum Taxele sunt folosite ca un instrument de

politică public coercitiv pentru a induce un tip de comportament sau pentru a

descuraja un comportament nedorit. Fondurile obținute din introducerea acestor

taxe sunt colectate la buget și folosite pentru a finanţa diferite cheltuieli. Taxele

pe consum sunt cel mai des folosite pentru a controla externalităţile negative, ele

reprezentând o penalizare financiară pentru descurajarea unui comportament.

Autoritatea statală impune un preţ pentru un anumit comportament, iar cei

care îl practică trebuie să plătească. De exemplu, taxele de viciu – taxele pe

consumul de cafea, tutun sau alcool se încadrează în această categorie. Cât din

comportamentul nedorit are loc este determinat de răspunsul la taxă, costul în

plus stabilit poate să ducă la realizarea unei analize cost-beneficiu pentru a

determina dacă acţiunea să înceteze sau să fie redusă la un nivel la care

beneficiile să depăşească costurile. Autoritatea va stabili nivelul taxei pe consum

la un nivel la care beneficiile sociale sunt egale cu costurile sociale.

76

3.2. Alegerea instrumentelor pentru implementare

politicilor publice

În procesul de implementare a politicii publice, factorul de decizie are în

faţa sa o varietate de instrumente între care poate să aleagă. Instrumentele de

politici publice sunt rareori utilizate separat. Sensul acestei afirmații este

susceptibil de două interpretări:

În primul rând, intervenția anumitor instrumente este multiplă;

spre exemplu, o campanie de conștientizare este în același timp una de

informare și de promovare. Similar, o acțiune directă este în același timp o

investiție (o alocare de resurse) financiară.

În al doilea rând, atingerea unui obiectiv specific necesită

frecvent mai mult de un singur instrument. Fiecare asemenea suită de

instrumente constituie în final câte o opțiune de politici publice. Două sau mai

multe opțiuni alternative vor fi evaluate comparativ potrivit analizei de impact

Corecta alegere a instrumentelor administrative de implementare a

politicilor publice a reprezentat un domeniu mult analizat, problema fiind

abordată de diferit în raport de pregătirea profesională a cercetătorilor:

Pe de o parte economiştii, abordează această problemă ca pe un

exerciţiu logic de potrivire între caracteristicile anumitor instrumente și

problemele care reclamă soluţionare. Cu alte cuvinte anumite probleme impun

folosirea anumitor instrumente deoarece posedă caracteristicile necesare

rezolvării lor.

Pe de altă parte cercetătorii din domeniul ştiinţelor politice, au

afirmat că, din punct de vedere strict tehnic, aceste instrumente sunt într-o

măsură mai mică sau mai mare substituibile şi ca urmare ei, așa ca oricare poate

fi utilizat, însă şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care coordonează

acest proces de alegere, deoarece coordonarea politicilor publice este o condiţie

sine qua non a succesului implementării.

77

Alegerea instrumentului potrivit pentru transpunerea în practică a politicii,

constrângerile sau limitările existente care au ca efect aleagerea unui instrument

în detrimentul altuia, au determinat teoreticienii domeniului să afirme că decizia

în acest sens depinde de mai mulţi factori (Linder, S.H., Peters, B.G., 1989)

precum:

caracteristicile instrumentelor:

intensitatea resurselor;

centrarea: cât de mare este selectivitatea grupurilor vizate, cât de

precisă este acţiunea etc.;

riscul politic: cât de mare e sprijinul şi cât de mare este opoziţia la

folosirea acelui instrument, care sunt şansele de succes etc.);

constrângerile asupra activităţii statului: cât de mult este acceptabilă

coerciţia etc.;

modul de realizare a politicilor în ţara respectivă (în Franţa

politicile apelează la activităţi cu un caracter mai pronunţat centralist spre

deosebire de S.U.A. unde sunt preferate politici care presupun descentralizarea

activităţilor);

cultura organizaţională a organizațiilor guvernamentale care

urmează să implementeze politica;

contextul problemei: natura problemei ce necesită rezolvare actorii

implcați, obiectivele propuse, activitățile alese etc.;

preferinţele decidenţilor ( preferințe inluențate de profesiile lor, de

afilierile lor instituţionale şi politice, de cunoştinţele lor etc.).

Cea mai simplă abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost

propusă de B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995, p. 159). El consideră că în

implementarea unei politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic,

orice instrument poate fi folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politică.

78

Cu toate acestea, factorii de decizie preferă anumite instrumente. B. Doern

argumentează că în societăţile democratice sunt preferate instrumente mai puţin

coercitive şi se trece la cele mai coercitive dacă ele nu sunt eficiente sau apar

presiuni sociale pentru a folosi instrumente mai coercitive.

Bressers şi O'Toole (1998) propun o analiză mai amănunţită. Acestia

pornesc analiza de la următoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor:

• limitarea sau expansiunea, respectiv măsura în care instrumentul ales

pentru implementrea politicii, pune la dispoziția actorilor implicați modalităţi

alternative, atractive şi fezabile de comportament;

• resursele, respectiv faptul că instrumentele furnizează sau iau grupului

ţintă resurse;

• posibilitatea alegerii: respectiv dacă instrumentele lasă actorilor

implicați dreptul de a-și determina singuri acțiunile sau forţează anumite

comportamente;

• caracterul unilateral sau multilateral - dacă instrumentul vizează numai

acţiunea organismelor guvernamentale sau implică şi acţiuni ale altor actori;

• apelul la normativitate (la reglementări) respectiv care este raportul între

utilizarea reglementărilor comparative cu stimulentele economice;

• proporţionalitatea adică în ce masură mărimea sau intensitatea acţiunii

guvernamentale este condiționată de mărimea sau intensitatea grupului ţintă.

În al doilea rând, aceștia consideră că alegerea unui instrument se

realizează în contextul unei reţele în care sunt implicaţi mai mulţi actori.

Reţelele se caracterizează prin două trăsături – coeziunea şi

interrelaţionarea:

Coeziunea este acea stare a unei rețele care stabilește măsura în care

indivizii, grupurile şi organizaţiile care o compun au în comun obiectivele,

scopurile relevante în problema în cauză, precum și tendința de a acționa în

comun pentru rezolvarea unei probleme.

79

Interrelaţionarea stabileste în ce masură actorii implicaţi în cadrul

reţelei interacţionează între ei, stabilesc contacte atât în cadrul procesului de

realizare a politicii respective, cât şi în alte contexte.

Se poate observa faptul că cele două caracteristici ale rețelei sunt

independente între ele: pot exista reţele în care actorii șă-au fixat scopuri, dar

relaţionările dintre ei sunt slabe sau, dimpotrivă, puternice; după cum pot exista

reţele în care actorii au scopuri divergente, iar contactele dintre ei sunt puternice

sau, dimpotrivă, slabe. Bressers şi O'Toole argumentează că, în general, cu cât

caracteristicile unui instrument ajută la menţinerea caracteristicilor existente din

cadrul reţelei, cu atât e mai probabil ca el să fie selectat pentru implementarea

politicii56

.

În concluzie, criteriile de alegere a instrumentelor de politici sunt:

1. Dintre mai multe instrumente va fi ales instrumentul care produce cele

mai multe efectele active și cele mai puține externalități.

2. Dintre instrumentele care produc externalități, va fi ales cel care are cea

mai bună proporție a externalităților pozitive față de cele negative.

3. Dintre instrumentele care produc externalități negative, va fi ales

instrumentul cu cele mai multe externalități negative contracarabile.

4. Costurile măsurilor de contracarare și externalitățile negative permise

vor fi considerate costuri ale politicii publice în evaluarea impacului acesteia.

*

* *

Analizând varietatea de instrumente de implementare a politicilor publice

constatăm faptul că până în prezent în țara noastră, în privința implementării

politicilor pentru comunităților defavorizate a dominat grupa instrumentelor

obligatorii, de reglementare, respectiv emiterea de acte normative, susţinerea

întreprinderilor de stat şi asigurarea serviciilor sociale prin instituţii publice.

56

Citat în A. Miroiu, op cit.

80

Acestea sunt instrumente care au statul ca actor central, care presupun cheltuieli

mari și care, din păcate, au avut o eficacitate redusă.

Rolul statului ca actor cheie nu poate fi însă neglijat.

Grupa instrumentelor de voluntariat este prezentă în România prin

activitățile derulate de organizaţiile neguvernamentale care au început să îşi

consolideze statutul de bun furnizor de servicii sociale. Parteneriatele pe care

acestea le derulează cu instituţiile de stat, le compensează limitele inerente.

Atât familia şi comunitatea cât şi pieţele private sunt mai slab reprezentate

în rândul instrumentelor de politică socială din România. Or, tocmai acestea sunt

cele care:

a. nu consumă resurse din bugetul de stat

b. sunt cele mai adaptate nevoilor beneficiarului

c. responsabilizează beneficiarul

În acest context orientarea factorilor de decizie spre alegerea unor

instrumente din categoria celor voluntare în contraprestație cu cele

obligatorii poate avea efecte benefice atât pentru reușita implementării

politicii publice, creând beneficii grupului țintă cât și pentru societate în

general.

81

4. PARTICIPAREA ONG ȘI

SOCIETĂȚI CIVILE LA

PROCESUL DECIZIONAL.

INSTRUMENTE UTILIZATE ÎN

CADRUL POLITICILOR

PUBLICE

4.1. Implicarea ONG-urilor și a societății civile57

în

procesul decizional

ONG-urile desfășoară activități ce aduc contribuţii importante

procesului decizional prin: activităţile de monitorizare asupra actului

guvernamental, susținând transparenţa procesului de luare a deciziilor de

interes public; crescând răspunderea autorităţilor și nivelul de participare a

cetăţenilor, facilitând implicărea directă a grupurilor defavorizate în

dezvoltarea şi implementarea de soluţii pentru problemele cu care se

confruntă societatea.

Ele sunt mecanisme eficiente prin care cetăţenii sunt reprezentaţi şi

participă la guvernare, având multiple profiluri, interese şi aspiraţii prezente

în societate, ce devin coerente, reprezentate şi vizibile în viaţa publică. Ele au

un rol important în identificarea şi promovarea interesului public. Modul în

care participă societatea civilă la îndeplinirea obiectivului politic principal,

asigură relevanța și aplicabilitatea practică precum și implicarea în procesul

politic de luare a deciziilor. Conectarea la acest proces se realizează în două

etape:

57

https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802eedd3, p 1-16

82

- se identifică nivelurile de participare și vor fi dispuse în ordine

crescătoare a intensității, de la simpla furnizare de informații la consultare,

dialog și, în final, parteneriat între ONG-uri autoritățile publice.

- se identifică etapele procesului politic de luare a deciziilor și a celor

șase măsuri luate de către autoritățile publice din ordinea de zi, care stabilește

punerea în aplicare, până la monitorizare și reformulare, precum și

instrumente care se pot aplica în orice etapă și care furnizează procesului de

participare sprijin transversal.

Aceste elemente sunt apoi combinate pentru a forma o matrice de

participară civilă, care oferă o prezentare vizuală a naturii interdependente a

procesului. Diversele niveluri de participare și implicarea ONG-urilor în

diferitele etape ale procesului politic de luare a deciziilor variază în funcție de

intensitatea participării. Există patru niveluri progresive de participare, de la

cel mai mic, la cel mai participativ. Acestea sunt: informare; consultare;

dialog; și parteneriat.

1. Informațiile stau la baza tuturor măsurilor ulterioare în implicarea

ONG-urilor în procesul politic de luare a deciziilor. Acesta este un nivel

relativ scăzut de participare, care de obicei constă din furnizare de informații

într-un singur sens de la autoritățile publice. Informațiile sunt relevante pentru

toate etapele procesului decizional.

2. Consultarea este o formă de inițiativă în care autoritățile publice

solicit opinia ONG-urilor cu privire la anumite programe de dezvoltare și

include, de obicei, informarea ONG-urilor de către autorități cu privire la

evoluțiile politice actuale și solicit comentarii, opinii și reacții. Inițiativa și

temele vin din partea autorităților publice, nu a ONG-urilor. Consultarea este

relevant pentru toate etapele procesului decizional, în special pentru

elaborare, monitorizare și reformulare.

3. Dialogul folosit de oricare dintre cele două părți, poate fi fie cel

general sau de colaborare. Un dialog larg (general) este o comunicare în

83

ambele sensuri, construită pe interese comune și obiective potențial

împărtășite pentru a asigura un schimb periodic de opinii, de exemplu audieri

publice deschise la reuniuni de specialitate între ONG-uri și autoritățile

publice. Un dialog de colaborare este construit pe interese comune pentru

dezvoltarea unei anumite politici și are drept rezultat o recomandare, o

strategie sau o legislație comună. Asfel, dialogul larg are o mai mica

capacitate decât dialogul de colaborare, acesta constând în reuniuni comune,

adesea frecvente și periodice pentru dezvoltarea de strategii cheie de politici

ducând adesea la acorduri între părți. În toate etapele ciclului politic de luare

a deciziilor, este crucial în stabilirea, redactarea și reformularea agendei de

lucru.

4. Parteneriatul presupune împărțirea responsabilităților în fiecare

etapă a procesului politic de luare a deciziilor de la stabilirea agendei de lucru,

redactare, decizie și punerea în aplicare a inițiativelor politice. Este cea mai

înaltă formă de participare, reunirea ONG-urile și autorităților publice se

realizează pentru o cooperare strânsă, asigurându-se în același timp că ONG-

urile continuă să fie independente și că au dreptul de a se angaja și de a

acționa indiferent de situația și de parteneriat. În aceasta etapa sunt incluse

următoarele tipuri de activități: trasarea unei sarcini specifice către un ONG,

furnizarea de servicii, precum și forumuri participative și stabilirea de co-

organisme de luare a deciziilor, inclusiv pentru alocarea resurselor. El are loc

în toate etapele procesului politic de luare a deciziilor și este în special

relevant la stabilirea agendei de lucru sau pentru etapele de implementare.

Etape în procesul politic de luare a deciziilor

Cele șase etape, ciclice, ale procesului de politică publică de luare a

deciziilor sunt: stabilirea agendei de lucru, elaborarea de politici, luarea

deciziilor, punerea în aplicare a politicilor, monitorizarea și reformularea

84

politicii. Astfel, în fiecare etapă, ONG-urile și autoritățile publice au

posibilitatea de a interacționa.

1. Stabilirea agendei de lucru este convenită de către parlament și

guvern, dar poate fi modelată de către ONG-uri, sau grupuri de ONG-uri, prin

intermediul campaniilor și lobby-urilor pentru probleme, nevoi și preocupări.

Noile inițiative de politică sunt adesea rezultatul influenței campaniilor ONG-

urilor. În această etapă ONG-urile își propun să influențeze factorii de decizie

în numele unui interes colectiv și să acționeze într-un mod complementar

dezbaterilor politice. Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice

sunt prezentate în tabelul 4.1. si Tabelul 4.2.

Tabel 4.1. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Pledare ridicarea de probleme, preocupări și nevoi pentru un

grup specific de utilizatori, a unui punct de vedere sau a

unui interes public general care nu este încă acoperit de

legislație sau de alte documente de politici, instrumente

sau măsuri;

Informare și

contientizare

împărtășirea constatărilor ONG-urilor autorităților

publice, implicarea și reprezentarea membrilor, a

utilizatorilor și a grupurilor cheie de cetățeni și activarea

unor căi de comunicații cu cetățenii; ascultare, reacții și

informare;

Expertiză și

consiliere

experții cu cunoștințe despre un anumit subiect joacă un

rol cheie în stabilirea agendei politice. Analiza și

cercetarea acestora identifică nevoi actuale și viitoare în

societate și oferă perspective cruciale;

Inovare dezvoltarea de noi soluții și abordări, demonstrarea

modului în care acestea pot fi incluse pe agenda politică;

Furnizarea de cheie în formarea politicilor și crearea de servicii

85

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

servicii alternative sau ne-existente pentru un anumit grup de

utilizatori.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

Tabel 4.2. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

furnizează informații la zi, exacte și în timp util într-

un format accesibil pentru toate părțile interesate;

Procedurile să dezvolte și să adere la un proces transparent de

luare a deciziilor. Să furnizeze proceduri clare,

deschise și accesibile pentru participare;

Furnizarea de resurse participarea activă a societății civile prin, de

exemplu, dispoziții bugetare, sprijin în natură sau

servicii administrative;

Receptivitatea asigură implicarea activă a reprezentanților

autorității publice în domeniu; să asculte, să

reacționeze și să ofere feedback

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.3.)

Tabel 4.3. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Accesul simplu și liber la informații relevante, exacte și

actualizate privind procesul politic, documente și factorii

de decizie politică, de exemplu, baze de date on-

line;Cercetare pentru a înțelege o preocupare și a dezvolta

86

soluții propuse; Organizare de campanii și lobby de către

ONG-uri pe baza promovării contientizării, cum ar fi

documente de politică, afișe și pliante, site-uri,

comunicate mass-media și demonstrații publice; Site cu

acces cuprinzător la documente cheie și anunțarea de

evenimente publice.

Consultare Petiții - pot fi făcute prin instrumente online, cum ar fi

petiție electronic sau forum web; Consultare, online sau

alte tehnici, pentru a aduna subiecte de interes și sugestii

de la părțile interesate.

Dialog Audieri și forumuri publice cu părțile interesate pentru a

identifica și interpreta sensibilitățile și interesele

diferitelor grupuri; Forumuri și consilii ulterioare ale

cetățenilor pentru a discuta cu cetățenii și ONG-urile;

Contact cheie cu guvernul care permite societății civile să

aibă acces la informații privind inițiativele politice

actuale.

Parteneriat Grupul sau comitetul de lucru format ca un grup

permanent sau ad-hoc de experți pentru a consilia cu

privire la preferințele pentru diverse politici.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

2. Elaborarea de politici. Autoritățile publice prezintă procese bine

stabilite pentru politica de redactare, unde ONG-urile sunt adesea implicate în

domenii precum identificarea problemelor, propunerea de soluții și furnizarea

de dovezi pentru propunerea lor preferată cu, de exemplu, interviuri sau

cercetare. Facilitarea oportunităților pentru consultare ar trebui să fie un

element cheie în această etapă, precum și diverse forme de dialog pentru a

87

colecta informații de la factorii cheie interesați. Contribuția ONG-urilor și

sarcinile autorităților publice sunt prezentate în tabelul 4.4. si Tabelul 4.5.

Tabel 4.4. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Pledare garantează că se iau în considerare nevoile și interesele

părților interesate afectate de proiectul de politică;

Informare și

contientizare

ONG-urile informează membrii, utilizatorii și grupurile

cetățenilor cheie cu privire la procesul de elaborare;

Expertiză și

consiliere

furnizează analize și cercetări privind toate aspectele

sau ridică priorități suplimentare care să fie incluse în

proiectul de politică;

Inovare oferă soluții prin introducerea de noi abordări, soluții

practice și modele concrete care aduc beneficii anumitor

grupuri de utilizatori;

Furnizarea de

servicii

contribuie la redactarea politicii pentru a asigura că

nevoile specifice ale utilizatorilor sunt luate în

considerare și că sunt îndeplinite condițiile necesare;

Funcția de

supraveghere

urmărește procesul de elaborare pentru a se asigura că

preocupările factorilor interesați sunt luate în considerare

și că procesul este transparent și incluziv

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

Tabel 4.5. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

Să furnizeze informații cuprinzătoare în timp util cu

privire la procesele actuale de consultare;

Procedurile Să dezvolte să adere la standardele minime de

consultare, cum ar fi obiective clare, reguli de

participare, termene, contacte deschise etc. Să

88

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

organizeze reuniuni de consultare, inclusiv invitația

de participare a tuturor factorilor interesați potențiali;

Furnizarea de resurse Să furnizeze termene adecvate și mijloace de

consultare pentru a asigura participarea la diferite

niveluri ale societății civile;

Receptivitatea Să asigure implicarea activă a reprezentanților

autorității publice din domeniu; să asculte, să

reacționeze și să ofere feedback.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.6.)

Tabel 4.6. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Accesul deschis și liber la documente de politici, inclusiv

cu punct unic de informare pentru redactarea politicii, cu

informații disponibile în diferite formate care să ajungă la

public; Site cu acces cuprinzător la documente cheie și

anunțarea de evenimente publice; Organizare de campanii

și lobby pentru modelarea proiectului de politică prin

documente de poziție, scrisori, manifeste; Difuzări web de

la audieri, reuniuni și dezbateri care permit oamenilor să

privească și să asculte în timp real; Cercetare care să ofere

contribuție la procesul de elaborare a politicii.

Consultare și

dialog

Audieri și comisii pentru întrebări și răspunsuri cu factorii

interesați pentru a identifica și a interpreta punctele

sensibile și preocupările și a strange propuneri, față-în-

89

față sau on-line; Seminarii și reuniuni ale experților care

implică participarea unor experți în dezvoltarea cercetării

specializate sau studii de specialitate care pot fi utilizate

în elaborare; Comisii din mai mulți factori interesați și

organisme de consultare care constau din sau conțin

reprezentanți ai sectorului ONG-urilor; ar putea fi

permanente sau ad-hoc.

Parteneriat Co-redactare: implicarea activă în elaborarea unor părți

ale procesului legislativ

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

3. Luarea deciziei. Formele de luare a deciziilor politice variază în

funcție de contextul național și legislativ. Caracteristici comune sunt:

stabilirea unei directive ale politicii guvernamentale de către un minister; sau

legislație, cum ar fi aprobarea unei legi prin vot parlamentar; sau referendum

public, care necesită ulterior punerea în aplicare a unei legislații. Proiectele de

legi și moțiunile sunt deschise contribuției și participării din partea ONG-

urilor, iar autoritățile publice trebuie să evalueze punctele de vedere și opiniile

înainte de luarea deciziei. La această etapă, consultarea este centrală pentru

decizia informată. Astfel, puterea finală de ”a alege” aparține autorităților

publice, cu excepția cazului în care decizia este luată prin vot public,

referendum sau printr-un mecanism de co-decizie.

Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate

în tabelul 4.7. si Tabelul 4.8.

Tabel 4.7. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Pledare influențarea factorilor de decizie înainte de un vot;

Informare și

contientizare

informarea membrilor, a utilizatorilor și a grupuri de

cetățeni cheie cu privire la deciziile politice și efectul lor

90

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

potențial;

Expertiză și

consiliere

furnizarea de analize detaliate pentru a informa și

influența factorii de decizie;

Funcția de

supraveghere

ulterior procesului de luare a deciziilor, asigurând că

acesta este democratic, transparent și de eficiență optimă

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

Tabel 4.8. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

Să furnizeze informații privind politicile aflate în

procesul de luare a deciziilor;

Procedurile Să ofere și să urmeze procedurile pentru mecanisme

de luare a deciziei prin colaborare;

Furnizarea de resurse Să permit și să sprijine participarea activă a societății

civile prin asocierea ONG-urilor în etapa de decizii;

Receptivitatea Să asculte, să ia în considerare și să răspundă la

contribuția societății civile.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.9.)

Tabel 4.9. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Organizarea de campanii și lobby pentru a influența

factorii de decizie, de exemplu prin utilizarea de pliante,

site-uri, comunicate mass-media și demonstrații publice

Consultare și Sesiuni plenare deschise sau sesiuni ale comitetului

91

dialog pentru a se asigura accesul liber la dezbateri în timpul

procesului de luare a deciziilor.

Parteneriat Luarea în comun a deciziilor prin intermediul forumurilor,

al conferințelor de stabilire a consensului și al altor

reuniuni participative;

Luarea de decizii prin colaborare, cum ar fi bugetarea

participativă/

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

4. Punerea în aplicare a politicilor. În această etapă ONG-uri sunt

cele mai active, de exemplu în livrarea de servicii și execuția proiectelor. O

mare parte din activitatea desfășurată de ONG-uri în etapele anterioare includ

încercări de a influența punerea în aplicare a politicii. În această fază este

important: rezultatul intenționat ce se va realiza; accesul la informații clare și

transparente cu privire la așteptări și oportunități; parteneriatele active.

Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate în

tabelul 4.10. si Tabelul 4.11.

Tabel 4.10. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Informare și

contientizare

axate în primul rând pe sensibilizarea publicului,

explicarea avantajelor sau a dezavantajelor și a

impactului politicii;

Furnizarea de

servicii

un factor cheie în punerea în aplicare a inițiativelor de

politică, care de multe ori poartă principala

responsabilitate pentru livrare;

Funcția de

supraveghere

evaluează și asigură că politica este pusă în aplicare așa

cum a fost destinată, fără efecte secundare nocive

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

92

Tabel 4.11. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

Să furnizeze informații privind strategiile de punere

în aplicare, procedurile privind licitațiile publice și

liniile directoare ale proiectului;

Procedurile Să urmeze normele și reglementările stabilite pentru

punerea în aplicare a politicii.

Furnizarea de resurse Să permit participarea activă a societății civile în

etapa de implementare prin, de exemplu, dispoziții

bugetare, sprijin în natură sau servicii administrative;

Receptivitatea Să fie disponibile și să reacționeze la nevoile

specifice care rezultă din circumstanțe în jurul

implementării politicii.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.12.)

Tabel 4.12. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Accesul deschis și liber la documentele din sectorul

public cu privire la proiectele și deciziile de punere în

aplicare; Site cu acces cuprinzător la documente cheie și

anunțarea de evenimente publice; Alerte e-mail care

anunță proiectul viitor și oportunitățile de finanțare;

Întrebări frecvente online sau alte canale pentru a oferi

informații prezentate ca întrebări și răspunsuri, orientate

spre furnizarea de ajutor practice și îndrumare; Procedură

de licitație anunțată public pentru a oferi un proces

93

deschis și transparent pentru furnizarea de servicii.

Consultare Evenimente, conferințe, forumuri și seminarii pentru a

informa și a discuta despre punerea în aplicare a politicii

cu ONG-urile și cu publicul.

Dialog Seminarii de construire a capacității pentru a spori

cunoștințele și capacitatea relevant pentru punerea în

aplicare; Seminarii de instruire pentru ONG-uri și

autoritățile publice pe anumite subiecte relevante pentru

implementare, cum ar fi achiziții, proiecte și cereri de

finanțare.

Parteneriat Parteneriat strategic în cazul în care ONG-urile și

autoritățile publice formează un parteneriat pentru a pune

în aplicare politica -acesta poate varia de la un program

pilot de mică anvergură până la responsabilitatea deplină

a implementării.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

5. Monitorizarea. La acest nivel rolul ONG-urilor este de a monitoriza

și de a evalua rezultatele politicii implementate. Este important să existe un

sistem de monitorizare eficient și transparent care asigură că politica /

programul atinge scopul propus.

Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate

în tabelul 4.13. si Tabelul 4.14.

Tabel 4.13. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Pledare să monitorizeze și să spună dacă inițiativa de politică a

ajuns la beneficiarii doriți și a avut rezultatul intenționat

pentru societate;

Expertiză și să strângă dovezi sau să facă cercetări privind impactul

94

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

consiliere politicii; include think-tank-uri (“grupuri de reflexie și

influență”) și institute de cercetare;

Furnizarea de

servicii

responsabilitatea de a monitoriza efectele program ului

în ceea ce privete calitatea, durabilitatea, eficiența și

exemple de cazuri reale;

Funcția de

supraveghere

un rol prioritar în monitorizarea efectelor politicii, pentru

a asigura că obiectivele dorite sunt atinse.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

Tabel 4.14. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

Să furnizeze informații privind stadiul actual al

politicii;

Receptivitatea Să asculte și să reacționeze la puncte specifice

ridicate de ONG-uri și de societatea civilă

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.15.)

Tabel 4.15. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Accesul deschis și liber la informații cu privire la evoluția

politicii; Strângerea de dovezi pentru a colecta cazuri și

statistici privind livrarea proiectului; Evaluarea politicii și

a impactului acesteia, prin conferințe și raportare; Studii

de cercetare independente pentru a extrage învățămintele

cheie.

95

Consultare Mecanisme de feedback pentru a urmări progresul, cum ar

fi sondaje, sondaje de web sau chestionare.

Dialog Grup sau comitet de lucru alcătuit din ONG-uri (atât

utilizatori cât și furnizori) responsabile cu monitorizarea

și evaluarea inițiativei de politică

Parteneriat Grup sau comitet de lucru alcătuit din ONG-uri și

autorități publice reunindu-se într-un parteneriat strategic

pentru a monitoriza și a evalua inițiativa de politică

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

6. Reformularea politicii. Cunoștințele dobândite ca urmare a punerii

în aplicare a politicii, împreună cu nevoile care evoluează în societate adesea

necesită o reformulare a politicii. Acest lucru se bazează pe accesul la

informații și oportunități de dialog pentru a identifica nevoile și inițiativele.

Această reformulare permite inițierea unui nou ciclu de luare a deciziilor.

Contribuția ONG-urilor și sarcinile autorităților publice sunt prezentate

în tabelul 4.16. si Tabelul 4.17.

Tabel 4.16. Contribuțiile ONG-urilor

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Pledare să facă lobby pentru reînnoirea politicii prin exprimarea

limitărilor sau a efectelor secundare ale politicii actuale,

pentru a satisface nevoile utilizatorilor sau ale

cetățenilor;

Expertiză și

consiliere

să întreprindă cercetări și analize pentru a identifica

lacunele inițiativei de politică actual și să ofere

justificarea pentru reformulare;

Inovare să dezvolte noi abordări pentru politica respectivă; acest

lucru poate fi un element cheie în politica de reînnoire;

96

Acțiuni Contribuții ale ONG-urilor

Furnizarea de

servicii

să identifice obstacolele și să strângă dovezi pentru a

ilustra nevoile în evoluție care necesită o reformulare a

politicii.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

Tabel 4.17. Sarcinile autorităților publice

Acțiuni Sarcinile autorităților publice

Schimbul de

informații

să furnizeze informații cu privire la o posibilă

revizuire a politicii și percepția acestora asupra

schimbărilor necesare din politică;

Procedurile să furnizeze proceduri clare, deschise și accesibile

pentru participare;

Furnizarea de resurse să permit și să sprijine participarea activă a societății

civile;

Receptivitatea să asculte și să acționeze în urma sesizărilor din

partea ONG-urilor.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09

000016802eedd3

La fiecare nivel progresiv de participare al ONG-ului sunt utile un set

de instrumente și mecanisme (table 4.18.)

Tabel 4.18. Instrumente și mecanisme

Nivel de

participare

ONG

Instrumente și mecanisme:

Informații Accesul deschis și liber la informații care oferă evaluări,

rezultate ale studiilor și alte elemente de probă cu privire

la politica existentă;

Consultare Conferință sau reuniune pentru a stabili următorii pași

planificați de către autoritatea publică; Consultare online

97

pentru a strânge opiniile societății civile cu privire la

modalitatea de urmărire a politicii / proiectului.

Dialog Seminarii și forumuri deliberative pentru implicarea

factorilor interesați în dezvoltarea de noi direcții în

domeniul politicii, de exemplu cafenea publică, spațiu

deschis, alte metode de brainstorming.

Parteneriat Grup sau comitet de lucru în cazul în care ONG-urile

formează un grup de experți în comun cu alți factori

interesați și autorități publice cu scopul de a recomanda o

politică revizuită.

Sursa:https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documen

tId=09000016802eedd3

Există anumite instrumente sau mecanisme ce oferă suport

transversal participării civile pe parcursul întregului proces de luare a

deciziilor:

1. E-participare este un instrument electronic ce oferă un potențial

important pentru îmbunătățirea practicii democratice și participarea societății

civile prin: transparența, responsabilitatea și capacitatea de reacție a

instituțiilor, precum și promovarea angajamentului cetățenilor și pentru

creșterea capacității, a accesibilității și incluziunii procesului democratic.

2. Consolidarea capacităților de participare. Astfel, ONG-urilor

locale, regionale și naționale se implică activ în formularea de politici,

dezvoltarea de proiecte și furnizarea de servicii, incluzând: seminarii de

instruire pentru a îmbunătăți înțelegerea rolurilor reciproce ale ONG-urilor și

ale autorităților publice în acest angajament, precum și programe de schimb

pentru a facilita înțelegerea realităților celuilalt.

3. Structuri pentru cooperare între ONG-uri și autoritățile publice.

Astfel, au fost dezvoltate organisme de coordonare ce includ: organisme

guvernamentale, cum ar fi o persoană de contact pentru societatea civilă în

98

fiecare minister sau un organism de coordonare la nivel central în calitate de

interlocutor unic; structuri comune cum ar fi comitetele cu mai mulți factori

interesați, grupuri de lucru, consilii de experți și alte organisme de consultare;

alianțe/coaliții de ONG-uri care își reunesc resursele și dezvoltă poziții

comune.

4. Documentele-cadru privind cooperarea între ONG-uri și

autoritățile publice. Se incheie acordurile cadru pentru a sublinia

angajamentele, rolurile și responsabilitățile și procedurile de cooperare.

Aceste documente stabilesc o bază clară pentru relație și facilitează prin

aceasta un dialog continuu și înțelegerea reciprocă între ONG-uri și

autoritățile publice. Documentele cadru includ acorduri bilaterale cu

parlamentul sau guvernul, documente de strategie pentru cooperare și

programe oficiale pentru cooperare, adoptate de către autoritățile publice.

Matricea de participare civilă

Pentru a ilustra și a clarifica relația, matricea de participare civilă

sintetizează etapele procesului politic de luare a deciziilor și legătura lor cu

nivelurile de participare. La fiecare etapă din procesul de luare a deciziilor

există diferite niveluri de participare a ONG-urilor. Matricea de participare

civilă poate fi folosită în diverse moduri, cum ar fi cartografierea nivelurilor

de angajare a societății civile în orice proces politic dat; evaluarea participării

ONG-urilor într-un punct oarecare al unui process; sau ca o resursă practică

de planificare de către ONG a activităților legate de politică. Matricea (table

4.19) ilustrează elementele corelative ale participării la procesul de luare a

deciziilor și arată modul în care instrumentele utile menționate mai sus pot

atinge nivelul dorit de participare la fiecare pas din procesul de luare a

deciziilor.

99

Tabel 4.19 Matricea de participare civilă

Sursa : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802eedd3

4.2. Implementarea politicilor publice din

persepectiva participării societății civile

În opinia noastră, implementarea politicilor trebuie abordată ca un proces

dintr-o triplă perspectivă: politică, managerială şi administrativă. Punerea în

aplicare a unei politici publice nu se poate face fără înţelegerea noţiunii de

capacitate administrativă, fără de care nu putem vorbi despre o funcţionare

eficientă a instituţiilor statului. De fapt, simpla creştere a capacităţii

administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde

parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare

cu personal şi de atitudinea acestora referitoare la funcţiile lor.

Atât în ţările dezvoltate, cât şi în cele în tranziţie, managerii care se ocupă

de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale trebuie inevitabil să

găsească soluţii care depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi, în multe

cazuri, se extind dincolo de sectorul public, încorporând sectorul privat şi

100

organizaţiile nonprofit. Implementarea politicii aduce împreună grupuri şi

organizaţii diverse, care trebuie să atingă anumite obiective. În această

multitudine de actori, nu există doar o singură entitate care să fie responsabilă de

succesul implementării politicii în sensul tradiţional. Autoritatea şi

responsabilitatea sunt combinate într-o anumită măsură, astfel încât

managementul ierarhic al structurilor şi procedurilor să funcţioneze efectiv.

Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mulţi actori

presupune dezvoltarea unor viziuni asumate de către aceştia, influenţarea şi

determinarea susţinătorilor şi oponenţilor, negocierea angajamentelor, rezolvarea

conflictelor, cooperarea cu o gamă largă de stakeholderi, stabilirea programelor

de muncă pe căi participative ş.a.m.d. , reprezintă coordonarea, care deseori este o

sursă potenţială de conflicte.

Daca ne referim la implicarea organizațiilor ne-guvernamentale (ONG)58

în derularea politicii publice, procesul de luarea deciziei și implementare a

politicilor publice se impune a fi unul de tipul de jos în sus, fiind necesare

mecanisme de consultare desfășurate într-un cadru legal. Dar aceasta nu

înseamnă că societatea civilă trebuie să fie doar reactivă, răspunzând la apelul

autorităților privind consultarea pe anumite proiecte de legi sau propuneri de

politici publice. Există o multitudine de instrumente pentru a fi proactivi și pentru

a stabili un cadru permanent de dialog și cooperare cu administrația publică.

Pentru a-și îndeplini misiunea, o organizație neguvernamentală, indiferent

de tipul acesteia trebuie sa-și dezvolte acele instrumente care i se potrivesc cel

mai bine profilului și propriei tipologii și să stăpânească bine instrumentele de

comunicare și puterea de convingere. Acestea sunt dintre cele mai diverse și este

necesar ca o organizație care intenționează să influențeze diverse politici publice

să își dezvolte competențe pentru activități precum: scriere şi editare de texte;

realizarea de cercetări/studii; organizare de evenimente; discurs public;

58

Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

101

publishing, producţie audio video, etc. Cele mai eficiente intrumentele de

influenţarea a deciziilor de politici publice pe care organizaţiile

neguvernamentale le au la îndemână sunt prezentate sintetic în tabelul 4.20.

Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

Tabel 4.20. Tipuri de publicații

Publicație Frecvență Scop

Raport de cercetare Mai puțin

frecvent Facilitează înțelegerea problemei

Detaliază problema

Argumentează soluții

Contribuie la planificarea pentru dezvoltare pe

termen lung

Buletin de alertă

timpurie

Periodic Informează factorii de decizie cu privire la

evoluțiile recente ale problemei

Activează și concentrează evaluarea nevoilor

Raport de evaluare a

nevoilor în situații de

urgență

Când este

necesar Identifică dimensiunea și impactul unei măsuri

de urgență

Recomandă o măsură de urgență adecvată

Mobilizează resursele

Policy Brief și Policy

Memo

Când este

necesar Definește o problemă urgentă de politică

publică

Identifică și evaluează opțiunile de politică

public

Recomandă una sau mai multe alternative de

politică publică

Raport de monitorizare

și evaluare

Continuu

(monitorizare)

Periodic

(evaluare)

Evaluează progresul pe baza țintelor fixate

Recomandă schimbări pentru corectarea

implementării

Analizează legăturile dintre contribuţiile

(inputs), activităţile, rezultatele acţiunii

(outputs)

Fundamentează noi intervenții, în funcțe de

cele vechi

Raport de evaluare ex-

ante a impactului unei

intervenții publice

Când este

necesar Identifică nevoi la care răspunde intervenția

Previzionează oportunitatea și impactul

intervenței și drumul cel mai bun de urmat

Evaluează costurile în raport cu beneficiile

scontate

Evaluează capacitățile de management și

mecanismul de implementare precum și

calendarul intervenției

Evaluează sustenabilitatea și elementele

102

1. Publicațiile. Publicațiile puse la dispoziția opiniei publice și a

factorilor de decizie reprezintă un instrument pentru a poziționa ONG-ul ca

actor coerent și influent în stabilirea agendei publice și în formularea de

politici. Pentru ca aceste publicații, numite Policy Brief-uri și Policy Memo-

uri, să reprezinte instrumente efective de influențare a agendei publice, este

absolută nevoie de expertiză solidă în domeniile abordate din interiorul

organizațiilor.

Figura 4.1. Policy Brief-uri și Policy Memo

Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

Pentru ca Policy Brief-ul sau Policy Memo-ul să aibă succes în rândul

factorilor de decizie sunt necesare atingerea urmatoarelor caracteristici: clar,

concis, la obiect, bine structurat, realist, bazat pe fapte, convingător dar și

rapoartele de cercetare, buletinele de alertă timpurie, rapoartele de evaluare a

nevoilor, rapoartele de monitorizare și evaluare – folosite pentru procesul de

influențare a deciziilor de politici publice.

O capcană tipică pentru autorii publicațiilor din rândul organizațiilor

neguvernamentale este concentrarea prea mare asupra aspectelor negative ale

103

intervențiilor publice. Un raport prea incisiv, care doar critică, are puţine şanse de

a fi utilizat.

2. Întâlniri de tip Chatham House 59

a fost dezvoltată în cadrul

Institutului Regal de Afaceri Internaționale, cunoscut mai bine sub numele de

Chatham House, organizație nonguvernamentală din Marea Britanie care are

misiunea de a analiza și a găsi soluții pentru problemele internaționale majore.

Metoda derivă din modul de funcționare a acestui institut și se axează pe

principiul confidențialității: când o întâlnire se desfășoară sub regim Chatham

House, participanții sunt liberi să folosească toate informațiile care au fost

discutate, dar identitatea și afilierea emitenților trebuie să rămână secretă. Centrul

Român de Politici Europene a constatat în practică avantajele acestei metode. De

exemplu, în vederea obținerii unor informații esențiale pentru realizarea unui

policy brief se organizează o masa rotundă cu tema ”Cooperarea energetică

România – Republica Moldova și noile provocări de securitate energetică”, în

care a reunit oficiali, experți și analiști din cele două țări. Astfel, oficialii aflați în

diferitele poziții publice sunt mult mai deschiși în a-și exprima opiniile și accepta

poziții diferite de ale lor într-un cadru protejat de confidențialitate, de tip expert,

fără participarea presei.

3. Conferințe reprezintă un instrument de comunicare60

, folosit pentru a

transmite informații și pentru a crea cadrul unei dezbateri; sub forma unei mese

rotunde sau a unei dezbateri, ea facilitează întâlnirea dintre reprezentanți ai

diferitor instituții și organizații, schimbul de păreri și de informații, cunoașterea și

educarea reciprocă a factorilor interesați. În cadrul acestei întâlniri, se pune

atenția asupra unor aspecte esențiale, atingând astfel scopul de informare, de

comunicare către publicul țintă a poziției noastre. Evenimentul își atinge

obiectivul și impactul dorit dacă mesajul este structurat și pragmatic și vizează

factorii de decizie, societatea civilă, inclusiv ONG-urile și cetățenii.

59 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

60 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

104

4. Grupuri / jurii/ simpozioane cetățenești61

inițiază un dialog pe o

problemă importantă pentru comunitate. Acestea pot fi de multe tipuri: cafenele

publice, dezbateri și audieri publice, grupuri cetățenești, jurii cetățenești,

simpozioane cetățenești, summituri cetățenești, forumuri deliberative ș.a.

5. Coaliții ONG reprezintă o modalitate de a face advocacy și de a

influența politicile publice. Crearea de coaliţii cu alte ONG-uri poate întări

capacitatea administrativă, să conducă la generarea unui impact crescut al

propriilor propuneri aducând valoare adăugată agendei guvernamentale.

6. Acordurile de parteneriat cu instituțiile public62

reprezintă un

proces orientat spre atingerea unei finalităţi pe care părţile asociate o urmăresc,

aflându-se într-un raport de colaborare, fiind în același timp și un mijloc pentru a

rezolva o problemă ce nu poate fi rezolvată bine de niciuna dintre părţi în mod

individual. Parteneriatele pot asigura acest cadru de dialog, mai ales în contextul

în care cadrul legal actual nu asigură un proces de formulare de politici publice

suficient de incluziv. Pe termen lung, parteneriatele repetate pot conduce și la o

instituționalizare a proceselor de consultare, astfel încât să dea naștere unui

parteneriat activ, continuu, între stat și actorii neguvernamentali.

Pentru ca parteneriatul să fie unul funcţional, părțile implicate trebuie să

respecte o serie de condiții: Actorul neguvernamental trebuie să aibă o

capacitate crescută pentru analiză tehnică, dar și strategică; Actorul instituțional

implicat în parteneriat (echipa desemnată ca responsabilă) trebuie să acopere

componenta de expertiză tehnică, dar și pe cea decizională (la un nivel adecvat).

Un obiectiv bun, comun pe termen lung este acela de a determina ”adoptarea”

unui parteneriat cu societatea civilă ca principiu general în administrația

publică.

7. Întâlniri directe cu reprezentanții instituțiilor publice/Audiențe şi

audieri 63

reprezinta instrumentul prin care putem avansa direct propuneri pe

61

idem 62 Sursa: http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-ONG.pdf

63 idem

105

probleme de interes public reprezentanților administrației. Potrivit legii Nr. 544

din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,

fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să comunice din oficiu

programul de audienţe al autorităţii sau instituţiei publice.

8. Audierile publice, forumurile deliberative și dezbaterile publice sunt

instrumente pe care autoritățile le pun la dispoziția cetățenilor și, implicit, a

reprezentanților organizațiilor neguvernamentale, pentru a-și exprima punctul de

vedere pe o problemă dată. Asemănător, forumurile deliberative sunt folosite

pentru a colecta de la cetățeni opinii despre o anumită politică publică. Dacă

pentru a maximiza rezultatele unei audieri pozițiile prezentate trebuie să fie bine

informate și articulate, în cazul forumurilor deliberative având ocazia de a asista

la prezentări din partea experților din domeniul respectiv. Audierile publice sunt

similare cu dezbaterile publice în termeni de impact, cu deosebirea că acestea din

urmă aduc în plus și componenta de dezbatere, reprezentanții administrației

având posibilitatea să ”prezinte punctul de vedere al administrației, să îl

argumenteze, să se exprime în acord sau în dezacord cu ceilalţi participanţi,

etc”64

” .

Tipurile de instrumente de politici publice folosite cel mai des de către

guverne sunt:

a. Instrumente de reglementare care stabilesc drepturile, obligațiile

și restricțiile, precum și standardele stipulate în legi și regulamente;

b. Instrumente financiare care cuprind subvenții, deduceri de

impozite, condiții preferențiale pentru tranzacții, etc;

c. Instrumente informative care cuprind activități de diseminare a

informațiilor, cursuri de formare, publicații, etc;

d. Instrumente instituționale care cuprind crearea sau reorganizarea

instituțiilor publice pentru a asigura funcțiile publice necesare sau pentru a furniza

servicii publice și a îmbunătăți calitatea lor;

64

www.ce-re.ro

106

e. Delegarea funcțiilor către organizații ale societății civile care

presupune un mecanism alternativ de furnizarea a serviciilor publice, folosindu-se

capacitatea ONG-urilor și a organizațiilor umanitare.

*

* *

În vederea implementării unei politici publice, în cadrul proiectului au fost

realizate mai multe acțiuni, folosind diferite instrumente. Astfel, în cadrul

proiectului am fost desfasurate o serie de actiuni printre care amintim .

I. Chemare la acțiune “Șanse egale pentru fiecare” - ”Deoarece

există un proiect legislativ de modificare a Legii Tinerilor, prin prezenta audiere

publică dorim să aflăm dacă este oportună modificarea art. 23 lit. b, prin

includerea în textul amintit și a altor categorii de tineri cu oportunități reduse.”.

Astfel a fost exprimat în scris punctul de vedere, prin oferirea de răspunsuri și

soluții argumentate la următoarele întrebări :

1. Considerați că singura categorie de tineri (care ar trebui să

beneficieze de condiții speciale privind facilitarea și stimularea inserției

profesionale) este doar aceea a tinerilor cu dizabilităţi fizice? Argumentați

răspunsul. Astfel, s-au colectat un număr de 31 de opinii (depoziții)

afirmative cu privire la nevoia includerii în lege nu doar a tinerilor cu

dizabilități fizice. Opinii (depoziții) negative, care nu susțin această nevoie, a

fost una singura. Opinii (depoziții) ale celor indeciși sau care nu își asumă

public niciuna din poziții – pro sau contra, nu au fost.

2. Credeți că legea ar trebui să acorde o atenție specială și altor

categorii de tineri cu oportunități reduse în afara celor cu dizabilități fizice?

Dacă da, care sunt aceste categorii? S-au colectat un număr de 32 de opinii

(depoziții) afirmative cu privire la alte categorii de tineri cu oportunități

reduse ce ar trebui introduse în lege.

107

3. Care credeți că ar fi impactul social și uman în urma modificării

art. 23, lit. b, prin includerea acestor categorii de tineri cu oportunități reduse?

S-au colectat un număr de 32 de opinii (depoziții) afirmative cu privire la

impactul social și uman al includerii în lege a acestor categorii de tineri cu

oportunități reduse. Opinii (depoziții) negative, respectiv respondenți care nu

consideră ca includerea în lege a acestor categorii de tineri cu oportunități

reduse ar avea impact social și uman, nu au fost.Opinii (depoziții) ale celor

indeciși sau care nu își asumă public niciuna din poziții – pro sau contra, nu

au fost.

În scopul realizării unei cât mai largi consultări publice, au fost

transmise peste 74 de invitații directe în medii diverse, complementare, direct

implicate și/sau interesate de problematica integrării tinerilor cu oportunități

reduse, iar pentru a asigura caracterul absolut deschis al audierii publice

inițiate și pentru a facilita implicarea tuturor celor interesați de tematica

audierii, grupul de inițiere a adresat invitația și prin anunț în media scrisă,

prin informări succesive pe canale social media (site-uri, facebook, twitter,

blog-uri).65

Organizarea opiniilor colectate a urmărit:

aria de acoperire geografică a celor interesați de subiect; 68%

reprezintă ponderea opiniilor scrise colectate din partea societății civile, respectiv

23 opinii, iar 10% reprezintă ponderea opiniilor scrise ale decidenților politici,

respectiv 3 opinii. Raportat la domeniile de activitate ale depozanților, opiniile

scrise relevă următoarea distribuție: reprezentanți ai ONG urilor – 13 depoziții, ai

sistemului de învățământ – 1 depoziție, ai sindicatelor – 4 depoziții,

structurile societății civile și ale mediului politic, interesate de

tematica pusă în discuție, reliefează un spectru destul de larg de instituții şi nivele

de decizie, şi anume: decidenți locali – 2 depoziții, parlamentari – 1 depoziții,

65

Raport sinteză final ” “Șanse egale pentru fiecare”, din cadrul prezentului proiect.

108

organizarea opiniilor pro tinerilor cu oportunități reduse, împotriva

tinerilor cu oportunități reduse și a celor indeciși încă. 97 %, respectiv 31 de

opinii scrise pro integrarii profesionale a tinerilor cu oportunități reduse și

respectiv 3%, respectiv 1 opinie scrise contra integrarii profesionale a tinerilor

cu oportunități reduse.

numărul și structura celor care au susținut verbal opinia scrisă,

transmisă deja ante eveniment. Din cei 24 de vorbitori înscriși, numărul efectiv

al vorbitorilor care şi-au susținut și potențat public depoziția s-a ridicat la 22 de

persoane, ceea ce reprezintă 92 % din numărul total al celor care au prezentat o

depoziție scrisă, procedura audierii publice impunând cerința depunerii în

prealabil a unei depoziții scrise pentru susținerea verbală în timpul evenimentului

propriu-zis. Dintre cei 22 de depozanți vorbitori: 1 a fost decident politic,

respectiv parlamentar; 1 reprezentant al Agenției Judetene de Ocupare si

Formare Profesională; 13 reprezentanți de ONG-uri; 3 reprezentanți de

sindicate; 3 reprezentanti ai institutiilor publice; 1 reprezentant al sistemului

de învățământ.

II. Grupul “Împreună pentru educaţie”, constituit din

reprezentanţi ai ong-urilor şi sindicatelor, a iniţiat campania de advocacy

“Aproape de tine”, care are drept scop iniţierea unei audieri publice pentru

infiinţarea unui centru de zi pentru copiii de etnie romă (1000 trăiesc în Cartierul

„Sfântul Gheorghe”, aflat la periferia oraşului, la aproximativ 1 Km de drumul

naţional DN 64), cu vârste cuprinse între 6 şi 10 ani. Din studiul Băncii

Mondiale.Toward and Equal Start: Closing the Early Learning ap for Roma

Children in Eastern Europe, 2012, 44% dintre copii romi cu vârste cuprinse între

7-11 ani prezintă riscul de abandon a şcolii (UNICEF Romania, Country

programme action plan 2013/2017) și peste 75% dintre copiii romi nu

finalizează învăţământul gimnazial (UNESCO, Institutul Naţional de Statistică).

De asemenea, romii cu vârsta sub 20 de ani reprezintă un procent de 47,33% din

109

populaţia totală de romi, cei cu vârste de peste 30 de ani însumează 66,8% din

populaţie, iar din acest procent,10,8% reprezintă romi cu vârsta peste 50 de ani.

În concluzie, populaţia romă este una tânără, în judeţul Vâlcea, ponderea acestei

etnii fiind de 38,9%66

. Astfel a fost exprimat în scris punctul de vedere, prin

oferirea de răspunsuri și soluții argumentate la următoarele întrebări :

1. Care este opinia dumneavoastră în ceea ce priveşte necesitatea

înfiinţării unui centru de zi pentru copiii romi cu vârste cuprinse între 6 si 10

ani (ciclul primar) din cartierul „Sfântul Gheorghe” din Drăgăşani? Detaliaţi.

La aceasta primă întrebare s-a colectat un număr de 29 de opinii (depoziţii)

afirmative şi o opinie contrară cu privire la nevoia înfiinţării unui centru de zi

pentru copiii romi cu vârste cuprinse între 6 si 10 ani (ciclul primar) din

cartierul „Sfântul Gheorghe”

2. Cum credeţi că va fi influenţată viaţa comunităţii şi a copiilor

romi pe termen mediu şi lung? Argumentaţi. Un număr de 30 de opinii

(depoziţii) afirmative cu privire la beneficiile pe termen mediu şi lung

aferente înfiinţării unui centru de zi pentru copiii romi din cartierul „Sfântul

Gheorghe” .

3. Exprimaţi un punct de vedere privind extinderea programului la

toate ciclurile de învăţământ (preşcolar şi gimnazial) din această comunitate de

romi. Detaliaţi. Cele 30 de opinii exprimate sunt "pro" extinderii programului

destinat copiilor romi şi la celelalte cicluri de învăţmânt, neexistând contra-

argumente sau exprimări indecise asupra temei propuse spre dezbatere la cea de

treia întrebare.

Organizarea opiniilor colectate a urmărit:

aria de acoperire geografică a celor interesaţi de subiect; Astfel, 73

% reprezintă ponderea opiniilor scrise colectate din partea societăţii civile,

respectiv 22 opinii, iar 27 % reprezintă ponderea opiniilor scrise ale decidenţilor

politici, respectiv 8 opinii. Dacă facem referire la domeniile de activitate ale

66

Raport sinteză Campania ”Aproape de tine”, din cadrul prezentului proiect.

110

depozanţilor, opiniile scrise ale reprezentanţilor societăţii civile relevă următoarea

distribuţie: reprezentanţi ai ONG urilor – 9 depoziţii, ai sistemului de învăţământ

– 4 depoziţii, ai sindicatelor – 6 depoziţii, cetăţeni – 3 depoziţii.

structurile societăţii civile şi ale mediului politic, interesate de

tematica pusă în discuţie; Structura opiniilor scrise exprimate de către decidenţii

politici reliefează un spectru destul de larg de instituţii şi nivele de decizie, şi

anume: decidenţi locali – 2 depoziţii, consilii judeţene – 1 depoziţie, membri ai

unor partide politice – 1 depoziţie, reprezentanţi instituţii publice (sănătate,

învăţământ) – 4 depoziţii.

organizarea opiniilor pro (29), împotriva (1). Astfel, 97 %, respectiv

29 de opinii scrise pro-înfiinţării centrului de zi și respectiv - 3 %, respectiv 1

opinie scrisă contra-înfiinţării centrului;

numărul şi structura celor care au susţinut verbal opinia scrisă,

transmisă deja ante eveniment. Pentru susţinerea verbală a depoziţiilor în timpul

audierii publice s-au înscris 25 de vorbitori. Numărul efectiv al vorbitorilor

(martorilor) care şi-au susţinut şi potenţat public depoziţia s-a ridicat la 16

persoane, ceea ce reprezintă 54 % din numărul total al celor care au prezentat o

depoziţie scrisă, procedura audierii publice impunând cerinţa depunerii în

prealabil a unei depoziţii scrise pentru susţinerea verbală în timpul evenimentului

propriu-zis. Fiecare dintre vorbitori a avut la dispoziţie un timp alocat egal, limitat

la 3 minute, judicios contorizate, pentru susţinerea publică a depoziţiei, ceea ce a

creat şanse egale pentru toţi cei înscrişi. Dintre cei 16 depozanţi vorbitori: 5 au

fost decidenţi politici, respectiv decidenţi locali (primari), membri de partid,

reprezentanţi ai instituţiilor publice ; 11 reprezentanţi ai societăăii civile,

respectiv: ONG-uri, membri de sindicat, reprezentanţi ai sistemului de

învăţământ.

Pe baza analizei depozițiilor și a concluziilor evidențiate, se evidențiază

următoarele recomandări, pentru luarea unei decizii publice optime pe tema

111

“Înfiinţarea unui centru de zi pentru copiii de etnie romă din ciclul primar din

cartierul Sf.Gheorghe - Drăgăşani”

cu impact la nivel naţional: - modificarea cadrului legislativ şi a

politicilor educaţionale astfel încât programe de tip “centru de zi” să fie incluse

într-o Strategie naţională de prevenire a abandonului şcolar, destinate atât

minoritarilor cât şi majoritarilor;

cu impact la nivelul administratiei publice locale: Consiliul Local,

în calitate de ordonator de credite: sa emită Hotărâri privind constituirea şi

funcţionarea Centrului de zi, precum şi propuneri de alocări bugetare anuale

pentru desfăşurarea activităţilor în condiţii optime; să asigurare creşterea calităţii

infrastructurii ( bază materială, întreţineri, reparaţii); să atragă ONG-urile şi

agentii economici locali în parteneriate de tip public-privat pentru susţinerea

funcţionării Centrului şi a viitoarei extinderi a programului la toate ciclurile de

învăţământ.

cu impact la nivelul unităţii de învăţământ (Şcoala nr.8) prin:

cointeresarea, motivarea şi stimularea financiară suplimentară a cadrelor didactice

participante la programul tip after-school; asigurarea participării cadrelor

didactice la programe de formare continuă, pentru a raspunde cât mai bine

nevoilor educaţionale aferene derulării activităţilor din Centrul de zi.

În scopul facilitării monitorizării şi evaluării procesului de elaborare a

politicilor publice din perspectiva societăţii civile și a ONG-urilor, o propunere

de îmbunătăţire a procesului de consultare publică în domeniul politicilor publice

vizează transparentizarea întregului proces de elaborare, consultare, avizare şi

adoptare a proiectului de document de politici publice, după modelul realizat pe

site-urile Camerelor Parlamentului României. Astfel, din perspectiva Academiei

de Advocacy, premisele unei consultări publice reale, coerente şi eficiente

impugn completarea bazei de date a documentelor de politici publice construite

112

şi gestionate de Secretariatul General al Guvernului cu informaţii şi documente

cum ar fi:

consultările publice efectuate de către iniţiator, în etapa de elaborare a

proiectului de document de politici publice, cu caracteristici precum data

consultării publice, participanţii, minuta consultării publice;

observaţiile şi propunerile colectate de la societatea civilă în etapa de elaborare

împreună cu nota justificativă privind preluarea sau nu a acestora;

ministerele şi autorităţile publice desemnate a fi consultate, cu termenele de

consultare aferente;

traseul legislativ parcurs, cu termenele aferente;

traseul legislativ ce urmează a fi parcurs, cu termenele aferente;

observaţii şi sugestii formulate în etapa de consultare;

consultările publice organizate pe parcursul traseului legislativ, cu caracteristici

precum data consultării publice, participanţii, minuta consultării publice;

anunţul consultărilor publice ce urmează a fi organizate pe parcursul traseului

legislativ;

data organizării şedinţei interinstituţionale, dacă este cazul, cu minuta aferentă;

data organizării consiliului interministerial permanent, dacă este cazul, cu

minuta aferentă;

toate documentele care însoţesc proiectul de document de politici publice, şi

anume: punctele de vedere scrise colectate de la ministerele şi autorităţile

publice desemnate a fi consultate; declaraţia de obiecţii; declaraţia de obiecţii

actualizată; punctele de vedere scrise colectate de la reprezentanţi ai societăţii

civile; nota justif icativă privind preluarea sau nu a propunerilor şi sugestiilor

primite din partea societăţii civile; avizele emise de ministerele şi autorităţile

publice consultate; varianta finală adoptată a documentului de politici

publice.

113

Bibliografie

1. Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton

Mifflin, 1994

2. Arnaud, Serge, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes

publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p.

3. Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs,

NJ, Prentice Hall, 1992.

4. Dearing, James W. and Everett M. Rogers (1996). Agenda-Setting.

Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

5. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles

and Policy Decisions. Oxford University Press.

6. Jones, Charles O., An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd.

Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984

7. Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia,

Bucureşti, 2001

8. Porfiroiu M., E. Iorga, Manual de politici publice, Ed. Economica, 2011,

9. Jenkins, William, „Policy Analysis: A Political and Organizational

Perspective”, 1978, London

10. Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989, p. 196

11. Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential

Readings. New Jersey, Prentice Hall.

12. *** Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi

planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale,

Hotărârea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.

13. *** Strategia privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul

administraţiei publice locale 2011 – 2016

14. *** Stategia Națională privind incluziunea socială și reducerea săraciei

2014-2020 și Planul de Acțiune al Guvernului României, adoptate prin

114

Hotărârea de Guvern nr. 383 din 27 mai 2015, STRATEGIA din 14 ianuarie

2015 a Guvernului României de incluziune a cetăţenilor români aparţinând

minorităţii rome pentru perioada 2015-2020.

15. *** Studiu de fundamentare pentru Strategia Natională privind

incluziunea socială și reducerea săraciei, BIRD/BM

16. *** Ghid privind elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor

publice la nivel central, mai 2004, Secretariatul general al Guvernului UPP

17. *** Carte alba la Forumul Naţional ONG, 1998: “Organizaţiile

neguvernamentale şi conceptul de parteneriat” de Mihai Liseţchi, Ion

Olteanu

18. *** Raport de cercetare privind economia socială în România din

perspectivă europeană comparată, MMPS, Bucureşti, 2010, ANEXA 5, p.17

și următoarele, Gupurile vulnerabile și economia sociala. Romi și femei in

dificultate. Manual de intervenție. Asociația pentru Dezvoltara și

Promovare economico-socială CATALACTICA 2011, ISBN 978 – 973-

618-284-6

19. http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/GHID_DE_MONITORIZARE_SI_

EVALUARE_FINAL.pdf

20. http://dialogcivic.gov.ro/wp-content/uploads/2016/03/IPP-Cum-sa-te-

implici-in-formularea-politicilor-publice.pdf

21. http://www.mmuncii.ro/j33/images/Documente/Familie/2013_Ghid%20d

e%20bune%20practici_SANSA.pdf

22. http://www.crpe.ro/wp-content/uploads/2013/05/ghid-de-consultare-

ONG.pdf

23. http://old.advocacy.ro/upload/fisiere/5334_implicarea_societatii_civile_in

_elaborare_monitorizare_evaluare_politici_publice.pdf

24. http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/MODELE-DE-

IMPLEMENTARE-ALE-POL15414171424.php#_ftn3