NOŢIUNI INTRODUCTIVE ÎN STUDIUL DREPTULUI

FINANCIAR

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar

pariţia primelor elemente de finanţe şi îndeosebi a finanţelor contemporane, constituie rezultatul unui proces

istoric complex şi îndelungat, care a cuprins întreaga viaţă economico-socială. Finanţele au apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii, au evoluat de la o orânduire social-economică la alta, conţinutul, funcţiile şi rolul lor fiind determinate de modul de producţie respectiv.

A

Finanţele au apărut atunci când, ca urmare a accentuării diviziunii sociale a muncii, a dezvoltării până la un anumit nivel a relaţiilor marfă-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale. Ca produs al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.

Apariţia organelor statului (organele puterii de stat: administraţia de stat, justiţia, armata permanentă), adică instituirea forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi băneşti pentru întreţinerea acestor organe.

10 11

De aici rezultă, că pentru a întreţine această forţă publică era nevoie de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri ( vite, blănuri, scoici etc), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut banii metalici.

Din acest punct de vedere, putem conchide că finanţele au apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism, extinzându-se mai pregnant în perioada capitalistă. în această ordine de idei putem afirma, că finanţele au caracter istoric, ele au apărut independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1

în literatura franceză de specialitate s-a afirmat, că finanţele sunt „operaţiuni financiare" privind cheltuielile publice, că "există cheltuieli publice care trebuie acoperite". Şi pentru aceasta "trebuie stabilit cine să suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe şi alte contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor publice.2

Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sunt şi subiecte economice" şi, în această calitate, ele desfăşoară o „economie financiară", ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective".3

într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu doar de autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti, în acest scop sunt necesare „operaţiuni financiare" sau acţiuni de

' Bîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie,construcţii şi transporturi, Bucureşti, 1972, p.4-8.2. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2' Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, vol.I.Cartea Românească, Cluj, 1925,p.51; Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări[uridice, Bucureşti, 1942, p.9.

12 -------

„economie financiară" , deci, în general, acte şi operaţiuni de constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare desfăşurării activităţii statului şi a celorlalte colectivităţi publice."

Argumentul istoric se evidenţiază şi în originea expresiilor "finanţe" sau "financiar", ce derivă din expresiile latine fiare, finis, financia pecuniara, care înseamnă a încheia o tranzacţie patrimonială prin plata unei sume de bani.5 Deci, având în vedere originea comună a expresiilor menţionate putem presupune sinonimia acestora. în acest sens, unii autori menţionează, că obiectul de reglementare a finanţelor publice se constituie din norme juridice financiare.6

Alţi doctrinari susţin ideea, că obiectul circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice poate să fie întitulat: drept financiar, drept financiar public, dreptul finanţelor publice. Dintre aceste intitulări, cea de drept financiar este mai răspândită în ultimele decenii, fiind mai simplă şi subînţelegându-se ca interes public7.

Un argument în plus al intitulării obiectului de studiu „drept financiar" îl avem în Constituţia Republicii Moldova din anul 1994, statuând „conceptul de sistem financiar", cu referire generală la „formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilorpublice"1'.

Conform acestei statuări constituţionale, sistemul nostru financiar este un complex de acte şi operaţiuni efectuate de instituţii publice în sfera financiară sau cu atribuţii financiare de control, privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului, unităţilor administrativ-teritoriale şi altor entităţi de interes public. Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-publică priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în relaţia lor sistemică, determinată de imperativul financiar al constituirii şi

*Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureşti 1994, p.12.5 Jeze G.,Op. Cit.,p. 2*Condor I.,Drept fiscal şi financiar, Editura" Tribuna Economică",Bucureşti 1996, p. 60.7 Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureşti 1998, p.8.8 Conform art.130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.

13

întrebuinţării fondurilor băneşti, elementar necesare existenţei şi activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor entităţi publice.

1.2. Necesităţi private, necesităţi publice

^ n societatea omenească, pe parcursul dezvoltării sale, au apărut o serie de necesităţi. Acestea sunt, pe de o parte, satisfăcute prin JL efortul individual al fiecăruia, pe de altă parte, prin activitatea publică, adică printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a tuturora. Când instinctul de conservare a stimulat omul să se asocieze pentru apărarea în comun contra adversarului vecin, atunci a apărut şi prima formă de organizare cu caracter public, primară, rudimentară, prin subordonarea la o conducere comună.

La această primă nevoie - de apărare în comun a teritoriului -s-au adăugat şi altele, a căror satisfacere a cerut un apel la efortul comun. Instinctul de conservare şi experienţa proprie umană au creat şi continuă să creeze loturi, de asemenea necesităţi, pe care le dă în seama colectivităţii, investite cu putere de a comanda acţiunea publică pentru satisfacerea acestor nevoi.

Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din prerogativele iniţiativei individuale, au lăsat în seama societăţii politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibilă cu puterile limitate ale individului izolat.

Deci, în dreptul financiar aceste necesităţi sunt:a) private;b) publice;

Nevoi private, sunt cele satisfăcute de fiecare membru al unei comunităţi umane, cu maximum de eficienţă (avantaje) şi minimum de sacrificii.

Deci, nevoile private sunt strâns legate de activitatea economică care este desfăşurată de individ, pentru satisfacerea cerinţelor lui, fără concursul unei instituţii publice.

Nevoile publice cer aportul întregii colectivităţi sau a unei părţi, pentru satisfacerea lor în condiţii optime.

în situaţia nevoilor publice care implică o activitate financiară, se presupune existenţa unor nevoi generale, comune şi permanente; nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi cu concursulfiecăruia şi al tuturora.

Deci, cauza primară care a determinat omenirea a se constitui în asociaţii rămâne aceeaşi: nevoile individuale, particulare sau generale şi nu nevoile speciale ale unei personalităţi abstracte. Numai mijlocul de satisfacere capătă o formă nouă şi mai perfectă.

Este de reţinut, că „indivizii asociindu-se", după cum afirmă Frederiko Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului individual, ci creează o forţă mai mare de realizare.

Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne neputincioasă. Pentru a fi completată are nevoie de concursulcolectivităţii.

Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia investită cu această comandă de a dirija satisfacerea unor nevoi comune,indivizibile şi permanente"9.

Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie satisfăcute prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de vedere, activitatea statului se compune din acte şi operaţiuni financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea, repartizarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor de stat, cărora li se adaugă activitatea de control financiar.

' Lăzeanu M, Curs de legislaţie financiară, Edit. „M. Bădeanu", Bucureşti 1942, p. 8-11.

14 15

1.3. Obiectul dreptului financiar

ctele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la

impozite şi modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la modul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc.

AOricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru

întreţinerea şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea necesităţilor publice de sănătate, învăţământ etc. - determinat de această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie un cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.

Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice, respectând delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea să se aplice „într-un regim de drept public", având în vedere că, în statele contemporane, alăturat „finanţelor publice", există şi „finanţe private". Realitatea economico-financiară din aceste state demonstrează, că „imperativul financiar" - necesitatea fondurilor băneşti - „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică", cu aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanţelor private".10

în contextul celor menţionate, componentele structurale ce constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile.

Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului financiar s-au păstrat două componente: cheltuielile publice şi veniturile publice.

Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de întreţinere a autorităţilor publice, forţelor armate, de dezvoltare a instituţiilor şi serviciilor publice etc.

Cheltuielile publice, în structura dreptului financiar şi-au păstrat însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare, însă sub aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei cheltuielilor statului a ajuns subordonată procedurii aprobării de către Parlament a fiecărui buget anual de stat. Aceasta a fost influenţată şi de tendinţa de creştere permanentă a cheltuielilor publice în fiecare din aceste state.

Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele mai multe diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul timpului11, păstrând constant procedeele tradiţionale ale impozitelor şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi.

Veniturile publice sunt componenta structurală a dreptului financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie, determinată atât de sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în concordanţă cu evoluţia accelerată a activităţilor economice, industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc, ale căror rezultate băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci, stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui cuantum bănesc corespunzător de cheltuieli publice.

Un alt element structural al obiectului de reglementare financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea

10 Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 şi 15-16.

16 ---------------

11 A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001, p.9-14.

------------ 17

promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc între acestea.

Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelarea cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate este demonstrată de faptul, că fiecare buget anual al statului este adoptat numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ etc.

Următorul element al dreptului financiar îl constituie individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării împărţirilor adniinistrativ-teritoriale şi al investirii autorităţilor locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri, oraşe, comune, sate etc.

Finanţele unităţilor administrativ4eritoriale s-au manifestat în structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot mai hotărâte a autorităţilor publice locale, a! perfecţionării administraţiei publice locale, în acest context, diversificarea serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea cheltuielilor bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat recunoaşterea dreptului acestor autorităţi de a stabili şi încasa impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea sistemului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale ca o componentă a dreptului financiar al statelor contemporane.

împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu i .iriicularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse investiţionale subordonate interesului public.

Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii organismelor internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de lormare şi întrebuinţare fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii, care se disting de structura financiară internă a statelor contemporane. între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele organizaţiilor internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor băneşti ale statelor membre ale organizaţiilor internaţionale, contribuţii care în acelaşi timp sunt venituri ale respectivelor organizaţii şi cheltuieli publice ale respectivelor state.

Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii (Wtori-jurişti, au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic exprimat m literatura economică de specialitate1' privind componentele fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest sens, literatura cconomico-jinanciară expune următoarele componente structurale ale sistemului financiar: finanţele întreprinderilor de stat, bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor ■nciale de stat, asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă realizate prin societăţi cu capital de stat, creditul acordat de băncile cu capital de stat şi împrumuturile contractate de stat.

Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil că fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupează acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare a unor fonduri băneşti ale statului, unităţilor adniinistrativ-teritoriale,

Vikărcl !., Bercea F., Bistriceanu ( i h . , Stolojan T., Angelache M., Uodnar M, Mnţteanu T., Finanţe publice, Ixl „Didactică şi Pedagogica", R.A., Bucureşti 1992, p.

18 19

întreprinderilor, băncilor, societăţilor de asigurare etc. De asemenea între aceste componente există relaţii băneşti şi deci ele alcătuiesc un sistem financiar. Dacă privim astfel problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.

însă, din punct de vedere juridic pe noi ne interesează nu obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - în teoria generală a dreptului - ca „sistem al dreptului" în structura căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate în „instituţii juridice şi ramuri de drept"'3.

în această ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă - au un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor comerciale ca societăţi comerciale, ca unităţi independente, având patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate profitabilă în condiţiile economice actuale.

în concluzie, menţionăm că dreptul financiar cuprinde ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar contemporan, care reglementează, în regim de drept public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi controlul financiar de interes public.

1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1.

Structura Jogico-juridică a normelor financiare

ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar la

nevoie prin forţa de constrângere a statului14.N

Normele dreptului financiar au un caracter general, impersonal şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică repetat în timp, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele.

Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările în care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede în mod ipotetic, că prin cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor generale pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc.

Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi permisive.

Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, de exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi

13 Boboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9.

20 ------------

" Boboş Gh., Op. Cit., p.132-133.15 M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.

21

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca în termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare16.

în acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că „nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de persoana autorizată de Ministerul Finanţelor".

Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziţii permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că "autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar".

Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi publice.

Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative, de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu privire la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii.

1.4.2. Aplicarea in timp şi spaţiu a normelor financiare

Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele statului să fie protejate şi realizate.

Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind

16 A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifkaţia bugetară, nr. 969-XI1I din 24.07.1996

22

un act de autorizare anuală a întregului proces financiar al statului care cuprinde: sursele anuale de venituri şi destinaţia anuală a cheltuielilor bugetului public naţional.

Potrivit acestor necesităţi, reglementarea juridică financiară cuprinde următoarele norme:

a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminată de timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii tuturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele şi celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse în acte normative referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste venituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea de stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a impozitelor, taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul de finanţare a activităţii instituţiilor publice etc; b) norme juridice speciale de adoptare a fiecărui buget anual de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de organul de stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste forme sunt cuprinse în legile de adoptare a fiecărui buget anual care se aplică limitat în fiecare dintre anii calendaristici.Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale17,

sunt guvernate de principiul teritorialităţii. în general, principiul teritorialităţii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a cheltuielilor bugetului public naţional18.

17 Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Dreptfiscal, Ed. „MUSEUM", Chişinău 2001, p. 23.18 în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul publicnaţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugeteleraioanelor, oraşelor şi satelor". Pe lângă componentele menţionate, Bugetul publicnaţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare".

------------ 23

1.6. Actele şi operaţiunile financiare

n temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar se săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în regimul de drept public determinat de interesele şi necesităţile băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice.

în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit şi se săvârşesc în condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare de specialitate financiară.

Cu acest cuprins normativ, actele şi operaţiunile din domeniul financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile din sfera financiar-privată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent "băneşti" sau „patrimoniale-băneşti" şi având un regim juridic de drept privat24.

Actele şi operaţiunile financiare se identifică prin aceea, că sunt emise şi săvârşite în scopul general al formării şi întrebuinţării fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv de realizare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi operaţiuni de împrumut public, de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti ale instituţiilor publice. Acestora li se alătură actele şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra actelor şi operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit public etc, şi acest fapt determină cuprinsul complex al categoriei actelor şi operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar.

Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi, din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.

A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror

realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare"25.

Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este relevant că sunt efectuate în scopul de a produce efecte juridice specifice exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor prevăzute de dreptul financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice.

Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare sunt săvârşite, în primul rând, de către organele de stat investite cu atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în compunerea bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe acte financiare sunt săvârşite de către organele Ministerului Finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativ-teritoriale, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată parte a actelor financiare sunt săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul realizării de venituri bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea activităţii curente a acestor ministere, organe şi instituţii publice.

Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste subiecte de drept sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral, deoarece interesul de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie urmărit şi îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă unilaterale, fiind exclusă emiterea lor consensuală sau în cadrul unor negocieri, de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii finanţate26.

Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea efectelor juridice ale acestor acte este garantată prin forţa de constrângere a statului, care se manifestă în cazurile de exercitare neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor

21 Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.

26 ------------

5 Drăganu T., Actele de drept administrativ, Ed. „Ştiinţifică", Bucureşti 1959, p. 8.6 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.

27

prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel constrângerea statală se exercită diferit în funcţie de periculozitatea socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor prin care sunt încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal -de exemplu, în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din împrumuturile interne sau externe garantate de stat27.

Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice financiare trebuie emise de către organele competente şi în limitele competenţei legale, cu un conţinut conform dispoziţiilor legale: în vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de aceste dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendată de către organele cărora le sunt acordate atribuţii de control a legalităţii acestor acte.

Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele financiare se aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general, particularităţile acestor acte juridice28.

La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate teritorială generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu aplicabilitate limitată la un exerciţiu bugetar şi cu o aplicabilitate nedeterminată de timp.

B) Operaţiunile financiare includ - exemplificativ - calculul veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice, plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor privind cheltuielile bugetare etc.

Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt săvârşite de către funcţionarii de specialitate financiar-contabilă din organele de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă aceasta, datorită faptului că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor

economici de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile de acest fel sunt săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor unităţi economice29.

Operaţiunile financiare se deosebesc de actele financiare „prin faptul că nu produc prin ele însele efecte juridice" şi în consecinţă sunt denumite „operaţiuni material-tehnice"30. însemnătatea acestor operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor „material-tehnic" care în domeniul financiar poate fi denumit „tehnic-financiar".

însemnătatea operaţiunilor financiare se mai apreciază şi în raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice financiare. De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare, documentul de plată semnat de conducătorul unei instituţii publice este urmat de întocmirea documentelor justificative ca operaţiuni de executare a respectivului act juridic financiar.

Prin varietatea lor, operaţiunile financiare sunt reglementate şi se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-financiare ale constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică.

1.7. Raporturile juridice financiare

a fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării juridice, în sfera financiară, raporturile juridice se stabilesc

între anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de specialitate, în procesul realizării practice a respectivei reglementări juridice şi deci, apar ca o realizare a unor norme juridice31.

L

în ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci,

27 A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002).2" Iovănaş L, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. „Didactică şi Pedagogică", Bucureşti 1977, p.231 şi urm.

28 ------------

29 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x

Drăganu T.,Op. Cit., p.77. 1|

BoboşGh.,Op. Cit.,p. 142.

29

elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele participante, conţinutul şi obiectul lor.

Subiectele participante în raporturile juridice financiare prezintă organele administrării financiare de stat şi control financiar ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte organe de stat, instituţii publice etc, cărora le revin drepturi şi obligaţii prevăzute de dreptul financiar.

Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un organ al administrării financiare şi de control financiar investit cu atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a celorlalte ministere şi altor organe centrale de stat. Organele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi instituţiilor publice locale etc.

Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice alt organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi de control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt reglementate atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetele locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a fondurilor băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice persoană fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau bunurile impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite.

în cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care ambele subiecte participante sunt organe de stat.

Organele administrative financiare de stat, participând în aceste raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt

înzestrate, au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al intereselor financiare de stat sau publice.

Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebeşte de regimul dreptului privat al raporturilor băneşti dintre cetăţeni, în cadrul cărora subiectele participante au o poziţie juridică egală şi înainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu în asemenea raporturi conform intereselor lor patrimoniale32.

Conţinutul raporturilor juridice din dreptul financiar este unic şi distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau naturii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor participante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile privind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor interne de stat etc, sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă conţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de impunere, de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridice administrative, băneşti civile sau comerciale etc.

Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care susţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material sau valorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre raporturile juridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile băneşti sau sumele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile juridice de finanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează veniturile publice, ce se realizează prin procedeele creditului public etc.

32 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

30 31

1.8. Relaţiile dreptului financiar cu alte ramuri de drept

onsiderarea dreptului financiar, ca ramură a dreptului este susţinută de faptul, că are un obiect propriu de reglementare, fiind considerat ramură distinctă a dreptului

datorită însemnătăţii pe care o are în susţinerea bănească a activităţii statale sau de interes public. în condiţiile divizării ramurilor dreptului în public şi privat, dreptul financiar este o ramură a dreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, dreptul financiar este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese generale sau publice. în scopul împlinirii necesităţilor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti destinate întreţinerii şi activităţii organelor de stat, instituţiilor şi serviciilor publice, reglementarea juridică a procedeelor şi mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public de natură financiară. Prin regim juridic înţelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaţii sociale, activităţi publice etc, supuse reglementării juridice, precum şi conceptele privind instituirea şi variantele reglementării acestor relaţii sau activităţi.

C

în cadrul dreptului public din statele contemporane, locul dreptului financiar este apreciat în parte diferit. în literatura franceză de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a patra ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional, dreptului administrativ şi dreptului internaţional public"33. Privit dintr-un alt punct de vedere, putem afirma, că dreptul financiar este parte componentă a ramurilor dreptului intern.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat, datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale53 Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. „Sirey", Paris 1989, p. 1.

32 ------------

pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia cetăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea cheltuielilor publice34. Aceste statuări constituţionale au însemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului financiar privind bugetul de stat şi procedura bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului asigurărilor sociale de stat etc, exprimând relaţia dintre dreptul constituţional şi dreptul financiar.

Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o relaţie de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul administrativ, cuprinzând normele referitoare la organizarea şi funcţionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde şi norme privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac parte din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor publice. în concordanţă cu aceasta, reglementarea juridică bugetului de stat şi bugetelor locale, a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca şi a controlului financiar este instituită cu specificul de reglementare administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi raporturilor juridice din domeniul financiar. în cadrul acestei interferenţe complexe, de remarcat, că aplicarea unor dispoziţii din dreptul financiar se completează cu anumite dispoziţii generale şi speciale din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contravenţiilor din domeniul financiar, se completează cu dispoziţii generale şi speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii şi sancţionării contravenienţilor. De asemenea în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii atât ale Legii privind finanţele publice locale cât şi ale Legii privind

3331 Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.

administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc, mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării bugetelor locale.

Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare anuale de stat şi locale. Natura de drept public al legislaţiei fiscale se apreciază însă nu autonom, ci în corespundere cu reglementarea cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor de stat, precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor compartimente structurale ale dreptului financiar.

Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este evidenţiată, mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale, aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a dreptului financiar internaţional.

Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare la bugetele anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi controlul financiar comunitar35.

TEORIA GENERALA A BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o

pungă din piele sau o pungă cu bani. Termenul a fost preluat în Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în toată lumea cu semnificaţia financiară36.

Tîn Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea

obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se numea: deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hârtia sau programul din mapă, reprezenta în mod simbolic: punga tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.

Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există totuşi expresii oficiale diferite. în Spania, de pildă, terminologia oficială este presupuesto sau presupuestos generales del estado; în Italia

35 A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. „Precis Dalloz", Paris 1972, p. 13-350.

34 --------------

"■ Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 1997, p. 4.

35

bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial s-a folosit expresia sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate utilizează termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.

în literatura de specialitate s-au expus numeroase definiţii, dar din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări fundamentale.

Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea, că bugetul statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmează a se efectua, şi de venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată, fiind aprobat de Parlament37.

A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat, că bugetul este: „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an, cheltuielile şi veniturile comunităţii"39. Această caracterizare legală este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa autorizatoare a bugetului. în această ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă privind condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile acestora pe o perioadă dată (de obicei un an ).

2.2. Funcţiile bugetului de stat

~ nsemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea .X. următoarelor funcţii bugetare40.

A) bugetul are funcţie juridică, pentru că anual se adoptăprintr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetară anuală*2),dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire lacuantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.

Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizează sub două aspecte:

- este legislativ;- este previzional.

în doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în acest sens se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora".

Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele, planurile de dezvoltare economică şi socială.

B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia luijuridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoarepolitică. Acest lucru se produce întrucât bugetul reflectă întregulprogram politic al guvernului, votarea lui de către Parlament

37 Wagner A., Trăite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şaguna D. D., Dreptfinanciar şi fiscal, voi II, Ed. „Deşteaptă-te Române" SRL, Bucureşti, 1992, p.7;Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. „Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986,p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3.38 A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2;Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p.17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droitfinancier et fiscal europeen, Ed. „Dalloz", Paris 1972, p, 23.* Cartou L, Op. cit., p. 23.

36 -----------

40 Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista Naţională de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.11 A se vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 42 Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, noţiunea dată are următorul conţinut: „lege anuală prin care Parlamentul adoptă bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor pentru un an bugetar".

------------ 37

presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale. 43

Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.

Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate influenţa politica regimului, determinând volumul şi diversitatea cheltuielilor bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora şi categoriei de contribuabili.

Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională44 atribuită în sfera bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare45. Pe lângă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul

t} Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele:

a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altănatură ale Guvernului;

b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilorGuvernului;

c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţiimacroeconomice stabile a statului;

d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţeloraflate la dispoziţia Guvernului;

e) expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, carevor fi realizate de buget.

14 Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova.15 A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art.131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.

38 ------------

executării bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, „responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi revine Guvernului". în aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea menţionată reglementează, că „la sfârşitul fiecărui an bugetar Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport", „structura acestuia fiind stabilită de acesta", prezentând acest „raport Guvernului", iar „Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat".

Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii franceze de specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o putere adevărată. Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul silogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în acest sens, „bugetul exprimă opera Guvernului"46.

Influenţa asupra stabilităţii regimului politic, se explică prin faptul, că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică. Ex.: revoluţia franceză de la 1879 din ameninţare de bancrută. Din 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti datoriile războiului. Acest deficit 1-a constrâns pe Regele Franţei să convoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naţiunii"*7.

Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că bugetul constituie un act fundamental al politicii economice şi sociale ale guvernului, apreciind după dublul aspect cheltuielile şi încasările. Aceasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui model economic şi social.

C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune determinarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în

6MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25. "Ibidem.

39

domeniul public şi evaluarea cât mai corectă a surselor care pot fi de natură fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală.

D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El consumă, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un act de administrare", „un deviz de administrare".

2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane

O n condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi JL cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizării bugetare, sunt evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă de cele cu structură unitară. în aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetară şi în acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi sau pus în aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetară48.

în statele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc, organizarea bugetară era la început simplă, deoarece, cuprindea numai bugetul de stat şi bugetele locale.

Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principale impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuinţe de învăţământ şi sănătate publică, întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe judecătoreşti, armată etc.

48 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47.

40 ---------------

Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare, având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ public, culturale şi sanitare, modernizarea şi dezvoltarea urbanistică etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente49.

Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului, structura bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii, serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc, ca şi conturi speciale pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.50.

în Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantă originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura economico-

19 In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central ai unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263-168.

41

financiară51 şi practica agenţilor economici. Expresia naţional înseamnă, că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură publică a statului.

Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală52. Cu acest cuprins bugetul public naţional este o variantă originală de organizare bugetară53 prin faptul, că pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul statului, având natură juridică financiară în regim de drept public.

Pe lângă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54, fiind prezentate şi adoptate de către Parlament55. De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56şi Hotărârea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier57, s-a constituit un fond extrabugetar având drept scop reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.

51 Antoniu N., Adochiţei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanţeleîntreprinderilor , Ed. „ASE", Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm.52 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIIIdin 24.05.1996.55 In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurărilor sociale de stat este parte componentă a bugetului federal american, neexistând dihotomia bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor sociale de stat (A se vedea Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinâu 2003, pp. 30-31).51 Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.55 Conform art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.56 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.57 M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.

42 -------------

în statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite ale Americii, Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile, cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă, organizarea bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile etc. componente.

Sub aspecte generale, organizarea bugetară federativă este asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale statelor membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile dintre bugetele federale ale statelor membre şi celor locale, procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare stat federativ.

în Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată printr-un act normativ denumit „Constituţie financiară" în cuprinsul căreia problema principală este cea a „repartiţiei juste" a fondurilor băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale statului federal german58. în scopul repartiţiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate în funcţie de competenţa materială a organelor administrative federale, ale landurilor şi locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt finanţate integral afacerile externe, căile ferate şi fluviale federale, poşta, apărarea ţării inclusiv protecţia frontierelor, autorităţile şi instanţele federale.

în comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea ştiinţifică a instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea infrastructurii economice regionale.

Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", în Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 şi urm.

43

Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale sunt finanţate instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială, unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi organizate, care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor, orăşeneşti şi comunale59.

în ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele landurilor, cu preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere că din acesta se suportă aproape jumătate din cheltuielile publice, iar cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor şi cel mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale prelevărilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale bugetelor locale60. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri a unor venituri şi cheltuieli, în mod „vertical", între bugetul federal şi bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp, datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală superioară", pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată repartizării financiare juste" din care se acordă subvenţii băneşti landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o redistribuire a fondurilor băneşti între bugetele landurilor în mod „orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc62. Asemenea

" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49.611 A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. „CE

USM", Chişinău 2003, p. 45-52. 61 A se vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.w A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal în Germania, Revista Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.

44 -------------

mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal" este reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse financiare în fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate63.

în Statele Unite ale Americii, organizarea bugetară cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. între aceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin „legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare" în funcţie de „competenţele statale" ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre şi ale organelor locale denumite „colectivităţi subordonate"64.

Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru sănătate şi altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar federal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile statului federal american65.

Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele şcolare", drumurile rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când veniturile acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind mai ales taxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice, automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este cedată pentru administrarea fiscală a colectivităţilor locale66.

Conform art.lO din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)

Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique, 'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de Iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 şi urm.65 Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în S.U.A., RevistaNaţională de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.66 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.

----------- 45

anului următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii şi de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale74.

Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când în alte state „gestiunea bugetară" se încadrează exact între datele de început şi de sfârşit ale exerciţiului bugetar75.

în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară, următoarele dispoziţii:

"La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76.

Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu anul calendaristic este raţională deoarece cazurile de venituri bugetare restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului calendaristic care se încasează şi respectiv efectuează la începutul anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu bugetar la altul, afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat.

3.2.2. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul pluralităţii de bugete.

Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consideră consacrat prin însăşi legile referitoare la contabilitatea ori la finanţele publice, întrucât dispoziţiile acestor legi folosesc expresia

„buget" de stat sau „bugetul" statului, conducând la concluzia că este vorba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77.

La fel ca şi principiul anualităţii, literatura financiară contemporană apreciază că principiul unităţii bugetare se sprijină pe două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se prezinte starea reală a situaţiei financiare a ţării, ceea ce, din punct de vedere politic, este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor statului.78

într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se cunoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea şi deci echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaţia evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual la altul. Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost apreciat ca „o regulă ideală" şi ca „o condiţie de sinceritate financiară"79.

Cu toate avantajele tehnico-financiare şi politice, în foarte multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare.

Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se, alăturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80, speciale, autonome81 etc.

71 Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.75 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56.76 Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.2996.

48 -------------

77 A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125.78 Duverger M., Finances publiques, Ed. „P. U. F.", Paris 1978, p. 314.79 Leon G., Op. cit., p. 373.10 r

art.47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996." c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.

49

Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare pentru înarmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate de calamităţi naturale, alte calamităţi deosebite.

Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un stat la altul. Cea mai îndelungată şi diversă practică în acest fel este cunoscută în Franţa, începând cu perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit „domeniul extraordinar", acumulat din "produsele victoriei şi cuceririlor" - impozite şi alte contribuţii impuse învinşilor şi ţărilor ocupate - şi utilizat în mod prioritar pentru soldele ofiţerilor şi soldaţilor82. în Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi speciale şi s-au creat pentru lucrări de comunicaţii publice.

Bugetele anexe au fost şi sunt practicate mai frecvent decât bugetele extraordinare, deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale frecvente mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice sau de activitate, exploatării unor servicii publice etc.

Categoria sectoarelor, ramurilor şi exploatărilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementată şi ea diferit de la un stat la altul, cu sau fără limitări ale obiectului de finanţare. Ceea ce rămâne comun acestor bugete este adoptarea lor în fiecare an de către Parlament, concomitent cu bugetul statului prin însăşi legea de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenţii pentru cheltuieli83.

în Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite „fonduri speciale"84. Acestea se „adoptă de Parlament"85, „ca anexă la bugetul de

*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377." Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,Moşteanu T., Op. cit., p. 345.M A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.*5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.

50

stat"86 sau de „organele reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale"87, ca anexă la bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel este „fondul rutier", reglementat prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199688şi Hotărârea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier.89

Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepţie de la principiul unităţii bugetare, pentru colectivităţi de interes public, cărora prin lege li s-a acordat autonomie şi care au personalitate juridică. Această autonomie, din punct de vedere financiar, înseamnă dreptul de a avea buget propriu, aprobat de către organul propriu de conducere a colectivităţilor publice cărora li s-a stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.

Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult în Franţa şi România, pentru aşa-numitele regii autonome organizate în ramurile strategice de interes naţional - industria de armament, energetica, exploatarea minelor şi gazelor naturale, poşta, transporturile feroviare etc.90.

3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent, alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat.

Acest principiu are în vedere, ca bugetul să cuprindă toate veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar.

Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalităţii prezintă atât avantaje, cât şi dificultăţi.

86 Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.

Conform art. 37 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. m M. O. nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 62-63.

------------ 51

Avantajul principal al universalităţii bugetului statului este de ordin politic. în împrejurarea în care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere şi adoptare este alcătuit din totalitatea veniturilor şi totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaşterea exactă a politicii regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de principiul unităţii bugetului de stat, fapt datorită căruia, principiile universalităţii şi unităţii bugetului de stat sunt privite şi apreciate uneori ca îmbinate şi anume „universalitatea ca aspect complementar al unităţii bugetului de stat"91.

Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii este atrasă de proporţiile mari ale bugetului brut care elaborat conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecinţa de a amplifica şi evidenţa contabilă bugetară.

Dificultăţile tehnico-financiare ale aplicării principiului universalităţii bugetare au promovat, alăturat procedeului bugetului brut, procedeul bugetului net.

în timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, în cazul în care veniturile sunt mai mari decât cheltuielile, se înscrie în partea de venituri a bugetului statului, iar în ipoteza contrară, deficitul rezultat atunci când cheltuielile sunt mai mari decât veniturile, se înscrie în partea de cheltuieli a bugetului de stat.

Procedeul bugetului net a fost însă şi criticat încă din primele etape ale aplicării lui, deoarece permite camuflarea cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat92.

Având în vedere avantajele şi dificultăţile constatate în practică, s-a recurs la procedeul bugetului mixt în care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de acţiuni,

" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129. '2 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.

52 -------------

instituţii etc, în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituţii etc. se înscriu numai soldurile nete93.

3.2.4. Principiul echilibrării bugetului de stat este considerat „principiu clasic"94 al doctrinei financiare.

Echilibrul bugetului de stat este conceput şi enunţat ca „echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi având astfel aprecierea publică de dovadă a unei bune politici financiare a statului"95.

Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinţa declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot accentua inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite.

Concepţia echilibrului bugetar este însă depăşită în prezent, mai ales datorită modificării raportului dintre economia liberal-capitalistă şi finanţele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere economic. Astfel, în unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au crescut şi se repetă de la un exerciţiu financiar la altul, cu toate că produsul social brut sporeşte de la un an la altul96.

în condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industrializate, care, datorită disponibilităţilor de capitaluri, oferă statului posibilitatea de a obţine constant împrumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunţând la practica

" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizează sistemul financiar al unui stat prin concepţia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezumă principiul său de gestiune prin următoarele: „20 lire sterline intrări, 19 lire sterline cheltuieli: fericire perfectă; 19 lire sterline intrări, 20 lire sterline cheltuieli: catastrofă si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

------------ 53

tradiţională a echilibrării în fiecare an a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă.

Diferit de aceasta, în statele contemporane în curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar consacră acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevăzând îndatoririle Ministerului Finanţelor, Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în timp al colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor".97 în acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale98 prevede expres, „că autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar"99. „Prin echilibrul bugetar se înţelege egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile bugetului"100.

în condiţiile unor concepţii diferite privind echilibrul bugetar şi mai ales a posibilităţilor diferite de la un stat la altul de a promova acest echilibru, doctrina financiară susţine acţiuni diverse. între acestea se remarcă constituirea, în etapele prospere ale ciclului economic, a unor fonduri băneşti de rezervă, ori de egalizare care să fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în etapele de declin economic. Acţiunile de acest fel sunt condiţionate de alternativa etapelor de declin şi de prosperitate ale ciclului economic, ca şi de hotărârile parlamentare de a spori impozitele şi taxele în etapele de prosperitate economică în vederea constituirii fondurilor băneşti de rezervă, ori de egalizare cu care să fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest

97 A se vedea art. 6 alin. (1), lit. „b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996.98 Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).91 Conform art. 12 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003)."*' Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).

54 --------------

fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care deţin resurse naturale în baza cărora instituie fonduri de stabilizare, fonduri pentru generaţiile viitoare etc, ce constituie o garanţie financiară pentru dificultăţile economice ale generaţiilor viitoare.

3.2.5. Principiul publicităţii bugetului de stat, are în vedere publicarea acestuia într-o sursă oficială de informare în masă pentru a fi adus la cunoştinţa opiniei publice, fiind un act de administrare a unui regim politic şi a orientărilor de natură financiară preferate de acesta. Astfel, „legile" se „publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege în sine, implică procedura obligatorie de publicare în Monitorul Oficial. în acest caz, dacă legea bugetară anuală nu va fi publicată în Monitorul Oficial, ea nu va intra în vigoare, adică nu va produce efecte juridice.

Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia financiară a statului, mersul executării bugetului de stat, evoluţia puterii de cumpărare a monedei naţionale, alăturat de dinamica producţiei industriale şi de creştere economică, influenţează asupra poziţiei de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capital.

în concepţia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) şi de a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului102.

Pe lângă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii, echilibrului bugetar şi publicităţii, în teoria financiară au fost exprimate şi alte principii, cum sunt specializarea bugetară promovată prin precizarea provenienţei tuturor veniturilor bugetare

Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L, Op. cit. p. 84.

------------ 55

şi a destinaţiei specifice a fiecărei categorii de cheltuieli bugetare103, precum şi principiul non-afecţiunii care - aşa cum este prevăzut în Regulamentul financiar al Comunităţii Europene - pretinde ca veniturile bugetare să fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare şi nu unor cheltuieli particulare104.

2.5. Natura juridică a bugetului de stat

in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost caracterizat diferit în literatura de specialitate. Cele mai

comentate teorii de acest fel sunt cele care susţin fie că bugetul statului este act-condiţiune de natură administrativă, fie că acest buget este întotdeauna o lege, fie că bugetul este şi lege şi act administrativ, sau este un act de planificare financiară.

D

a) Teoria bugetului de stat act-condiţiune de natură administrativă - a fost exprimată şi susţinută acordând prioritate determinată faptului că prin bugetele anuale se condiţionează atât veniturile, cât şi cheltuielile statului, sub aspecte parţial diferite, însă comune actelor administrative de acest fel105.

în ceea ce priveşte veniturile, într-adevăr prin bugetele statelor se stabileşte cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecăruia dintre principalele categorii de venituri bugetare. De asemenea, se specifică impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual în conformitate cu dispoziţiile din legile şi celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.

Dacă potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formulează concluzia că „bugetul veniturilor este un act-condiţiune".

Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest buget se stabileşte şi se aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consideră relevantă obligaţia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare anuale cum sunt cele de salarii şi alte plăţi într-un cuantum bănesc prestabilit, ce se efectuează pe baza dispoziţiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se lasă agenţilor administrativi aprecierea utilităţii lor şi decizia de efectuare în cuantumul condiţionat de legile organice. în temeiul acestui argument se apreciază că „şi bugetul cheltuielilor este un act-condiţiune".

b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneşte de la ideea că „ legea este orice decizie emanată de puterea legislativă", iar în împrejurarea în care „bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zisă"106.

Având în vedere că în statele constituţionale se susţine existenţa unei distincţii între legea formală şi cea materială, în dezvoltarea acestei teorii se afirmă că pentru caracterul de lege al unui act este mai important elementul formal decât cel material.

Raţionând astfel şi ţinând seama de faptul că fiecare lege trebuie să aibă un cuprins material care se găseşte şi în actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zisă.

într-o variantă a acestei teorii se apreciază că "bugetul statului este o lege numai în sens formal şi nu în sens material", pentru că el >.este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative"107.

"" A se vedea Şaguna D.D., Op. cit., p. 38 şi 44.m A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27.1115 leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV-eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26.

56 ---------------

8 Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154. 7 Trotabas L, Op. cit. p. 100.

57

c) Teoria potrivit căreia bugetul statului are naturăjuridică atât de lege, cât şi de act administrativ porneştede la deosebirea dintre legea formală şi legea materială şiajunge la concluzia că „bugetul este lege în părţile luicreatoare de dispoziţii generale şi act administrativ înpărţile lui creatoare de acte individuale şi concrete"108.

Dintre cele două păreri componente ale bugetului statului, cade altfel ale oricărui buget, partea de venituri este consideratăcreatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se aplicăprincipiul anualităţii impozitelor şi taxelor. în acest sens aprobareaanuală a părţii de venituri a bugetului statului este o adevărată legematerială, deoarece determină, în fiecare an, prin dispoziţie generală,perceperea impozitelor şi taxelor ca şi când ar fi reglementate din acel

moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de platăa impozitelor şi taxelor sunt „acte legislative materiale". Spredeosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetuluistatului este considerată creatoare de acte individuale şi concrete denatură administrativă, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de cătreParlament, se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente,referitoare la deschiderea de alocaţii bugetare şi alte procedee decheltuieli bugetare. Din moment când acest vot nu aduce nici omodificare a unor norme juridice preexistente acesta „rămâneconform unor reguli generale - un act individual de naturăadministrativă"109.

Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la opiniile exprimate în Dreptul administrativ, pentru că instituţia bugetară poate fi raportată şi comparată cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la această premisă pentru a ne explica natura juridică de „act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare mulţi teoreticieni. Majoritatea definiţiilor date susţin că bugetul este un „act" fără a se preciza natura actului şi faptului că am fi în

prezenţa unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de altă parte, se pune problema dacă bugetul este un act juridic şi în acest caz dacă întruneşte condiţiile de existenţă şi valabilitate a actului juridic în general şi a actului administrativ în special. Pentru a fi act juridic în general, trebuiesc întrunite condiţiile de fond şi de formă în sensul că bugetul ar trebui să exprime o manifestare de voinţă cu scopul de a produce efecte juridice (naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii).

Pentru a fi act administrativ ar trebui să corespundă cu următoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii administrative de autorităţi publice în calitatea lor de subiect special, investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat.

Astfel, actele respective dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare110.

Analizând definiţia actului administrativ şi comparându-1 cu actul bugetar, ajungem la concluzia că:

în primul rând, bugetul de stat, după elaborarea de către Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, în situaţia actului administrativ se poate elabora şi de alte organe ale administraţiei statului.

- în al doilea rând, acest program îl face numai Guvernul, în timp ce actul administrativ se poate elabora şi de alte organe ale administraţiei statului.în al treilea rând, programul Guvernului nu se bucură de prezumţia de legalitate, în timp ce actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate.în al patrulea rând, un act administrativ se pune direct în executare după ce a fost elaborat, pe când bugetul de stat se execută de la o anumită dată şi anume de la 1 ianuarie a anului viitor.

!"" Duguit L., Trăite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144. IW Ibidem. " Santai I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.

58 59

Prin urmare, faţă de cele prezentate mai sus, putem ajunge la concluzia că bugetul de stat nu este un act juridic de natură administrativă. El nu poate fi plasat nici în categoria altor acte juridice, întrucât din modalitatea în care se întocmeşte, se elaborează, se execută şi se controlează executarea, putem ajunge mai curând la concluzia că este expresia unei activităţi ce are în vedere programarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare raportate la o anumită perioadă de timp. în cadrul acestei activităţi de programare, se iau în vedere o serie întreagă de principii de natură economico-fînanciare şi chiar acte normative care reglementează sistemul impozitelor şi a taxelor.

Prin urmare, la baza bugetului stau operaţiuni specifice de sistematizare şi sintetizare a unor date concrete furnizate de diverşi subiecţi ce elaborează proiectele proprii bugetare, care prin intermediul Ministerului de Finanţe şi al Guvernului, conduc la obţinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat şi a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Pentru că acest program vizează interesele economico-sociale colective şi are menirea de a rezolva nevoile de acest gen ale unor comunităţi umane sau ale întregii comunităţi, se impune, ca printr-o modalitate juridică să se dobândească valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem că s-a recurs la formula aprobării bugetului de către Parlament şi adoptării lui printr-o lege. în concepţia noastră bugetul este un program care dobândeşte forţa obligatorie prin intermediul unei legi şi, prin urmare, dacă am ajunge la concluzia că are natura juridică a legii, atunci trebuie să ne raportăm la accepţiunea formală a legii şi nu la cea materială a legii'".

CAPITOLUL III

PROCESUL BUGETULUIDE STAT

3.1. Noţiunea de proces bugetar

onform dispoziţiilor legale, activitatea bugetară trece prin mai multe etape, şi anume: elaborarea proiectului bugetului

de stat, adoptarea, promulgarea şi executarea bugetului de stat.C

Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etapă a procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.

Adoptarea presupune dezbaterea şi votarea de către Parlament a legii de adoptare a bugetului de stat.

Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate implică analiza efectuată de Preşedintele statului a legii bugetare anuale, expunându-şi opinia fie de promulgare a legii de adoptare a bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului"2.

Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor la termenele Şi cuantumul prevăzut (care reprezintă obligaţii minime) şi efectuarea cheltuielilor conform destinaţiei prevăzute (care

111 Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat. Revista Naţională de Drept , nr. 4(19) 2002, p. 6-8.

60 ------------

2 A se vedea art.93 din Constituţia Republicii Moldova.

61

reprezintă obligaţii maxime ce nu pot fi depăşite). Această etapă este cea mai importantă deoarece presupune înfăptuirea concretă a previziunilor adoptate de Parlament. încheierea exerciţiului bugetar presupune, în baza datelor furnizate de evidenţa execuţiei bugetare, o dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aşa dar, prin procedura bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter normativ şi tehnic, înfăptuite de organe specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii bugetului de stat.

Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menţionează conceptul de proces bugetar, ca fiind „procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv".

3.2. Clasificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare

ugetul de stat al Republicii Moldova este alcătuit constant, potrivit necesităţii de a coordona veniturile şi

cheltuielile anuale, din două părţi: veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare113.

BA) Partea veniturilor bugetare114, în condiţiile instituirii

legislaţiei fiscale din statul nostru asemănător legislaţiilor fiscale din statele europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale, ne fiscale, din operaţiunile cu capital şi transferurile.

Veniturile fiscale. în cuprinsul actual al bugetului statului nostru, prima categorie de venituri este formată din impozitul pe

"' A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetară nr. 969-XIII din24.07.1996.114 A se vedea Anexa nr. 1 din Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetarănr. 969-XIII din 24.07.1996.

62 ------------

venit, constituind: impozitul pe venit reţinut de întreprinderi, instituţii şi organizaţii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale; 25 la sută din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativă; alte impozite pe venit; impozitul pe venitul întreprinderilor, asociaţiilor, organizaţiilor de stat; impozitul pe venitul întreprinderilor cu investiţii străine şi al întreprinderilor mixte; impozitul pe venitul persoanelor juridice străine obţinut din activitatea de pe teritoriul Republicii Moldova; impozitul pe venitul băncilor şi altor instituţii financiare; impozitul pe venitul activităţii de asigurare etc.

A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe mărfuri şi servicii, cum sunt: Taxa pe Valoarea Adăugată la mărfurile produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii şi la mărfurile importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite conform legislaţiei etc.

A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra comerţului internaţional, cum sunt: taxa vamală; tariful vamal la mărfurile şi obiectele importate; încasările consulare; taxele de export.

Pe lângă aceasta mai există şi alte impozite ce pot apărea în urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale şi nu pot fi încadrate în categoriile de venituri fiscale menţionate.

Veniturile nefiscale. Prima categorie este formată din: venituri din activitatea de antreprenoriat şi de proprietate, cum sunt: dividende aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni; venitul net al Băncii Naţionale a Moldovei; dobânzile la credite acordate din bugetul de stat; arenda pentru patrimoniul de stat etc.

A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe şi plăţi administrative, cum sunt: taxele percepute de poliţia rutieră; taxa pentru eliberarea de paşapoarte, buletine de identitate, legitimaţii şi certificate; taxa de stat pentru acţiunile examinate de judecătorii şi de alte instanţe judecătoreşti etc.

A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile şi sancţiunile administrative, cum sunt: amenzile şi sancţiunile administrative; amenzile aplicate de poliţia rutieră; amenzile aplicate

63

de poliţia economică; veniturile provenite de la confiscări, amenzile şi alte sancţiuni aplicate de Departamentul Vamal etc.

Pe lângă aceasta mai există şi încasări neidentificate ce pot apărea pe parcursul anului şi nu pot fi încadrate în categoriile de venituri nefiscale menţionate.

Categoria veniturilor din operaţiunile cu capital, în prezent cuprinde venituri realizate din vânzarea capitalului fix (vânzarea apartamentelor către cetăţeni, vânzarea patrimoniului de stat, vânzarea întreprinderilor de stat etc), veniturile din vânzarea terenurilor şi activelor nemateriale ( vânzarea brevetelor, elementelor know-how, produselor SOFT (complexe de programare) etc.)115, transferurile de capital din surse nestatale.

Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce includ transferurile de peste hotare pentru cheltuielile curente şi cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte state şi organizaţii internaţionale în contul bugetului de stat.

B) Partea de cheltuieli ale bugetului statului este formată din trei componente:

• clasifkaţia funcţională a cheltuielilor bugetare116;• clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare117;• clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare118.

Clasificaţia funcţionali a cheltuielilor bugetare, grupeazăaceste cheltuieli în funcţie de obiectivele urmărite de stat, fiind create pe categoriile principale de cheltuieli:

serviciul de stat cu destinaţie generală u9;

115 A se vedea Armeanic A., Votcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001, p. 148.1 '* A se vedea Anexa nr. 2 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetarănr.969-XHI din 24.07.1996.117 A se vedea Anexa nr. 3 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetarănr. 969-X1II din 24.07.1996.1 '* A se vedea Anexa nr. 4 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetarănr.969-XIII din 24.07.1996."* în această grupă intră - Autoritatea legislativă; Autoritatea executivă; Activitateafinanciară, bugetar-fiscală de control; Serviciile de planificare şi statistică etc.

64 ------------

activitatea externă120;apărarea naţională U1;jurisdicţia constituţională122;autorităţile judecătoreşti;123

menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională124;învăţământul125;cercetările ştiinţifice126;cultura, arta, religia, sportul şi acţiunile pentru tineret127;ocrotirea sănătăţii128;asigurarea şi susţinerea socială129;agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şigospodăria apelor;protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia;

120 în această categorie intră - Colaborarea internaţională; Realizarea acordurilorinternaţionale; relaţiile culturale, ştiinţifice şi informatice internaţionale; Organeleadministrative din această sferă.121 In această categorie intră - Armata naţională şi Forţele de menţinere a păcii.

m Poziţia 4(01) exclusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002, fiind declarată neconstituţională pct. 4(01) din Anexa nr. 2 în partea referitoare la încadrarea Curţii Constituţionale în „Autorităţile judecătoreşti" prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 19 din 29.04.1999. Grupa 4/1- Jurisdicţia Constituţională a fost introdusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002.

In această categorie intră - Consiliul Superior al Magistraturii; Instanţele judecătoreşti; Procuratura.

In această categorie intră - Organele afacerilor interne; Organele securităţii naţionale; Penitenciarele; Trupele de carabineri etc.

în această categorie intră - învăţământul preşcolar, primar, mediu, superior, postuniversitar; Cursurile şi instituţiile de perfecţionare a cadrelor etc.

în această categorie intră - Cercetările ştiinţifice fundamentale; Cercetările Ştiinţifice aplicate etc.

în această categorie intră - Activitatea în domeniul culturii; Radioteleviziunea; Presa periodică şi editurile; Organizarea odihnei etc.

în această categorie intră - Spitalele; Policlinicile, ambulatoriile şi punctele Mceroobstetricale etc.129 în această categorie intră - Pensiile militarilor; Instituţiile asigurării sociale; Pensiile şi indemnizaţiile lucrătorilor din instanţele judecătoreşti şi din Procuratură etc.

65

industria şi construcţiile130;transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica131;gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe132; complexul pentru combustibil şi energie; deservirea datoriei de stat (interne şi externe); completarea rezervelor de stat; alte servicii legate de activitatea economică133; cheltuieli neatribuite de la alte grupuri principale134; excedent; deficit.

în Franţa, cheltuielile bugetului de stat sunt grupate într-un buget funcţional având următoarea structură:

a) funcţii economice: industrie, energie, agricultură,transporturi, construcţii etc;

b) funcţii sociale: educaţie, învăţământ, asistenţă socială etc;c) funcţii regaliene: poliţie, justiţie, apărare, relaţii externe,

diverse;d) funcţii tutelare: locuinţe, urbanism, gospodărie

comunală etc.135.Chsitlcaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare, care mai este

denumită şi Clasificaţie bugetară după criteriul administrativ, ministerial sau departamental, grupează veniturile

'■*' în această categorie intră - Industria extractivă; Industria prelucrătoare; Industriauşoară; Construcţiile etc.'" In această categorie intră - Transportul auto, naval, feroviar şi aerian;Comunicaţiile şi informatica; Gospodăria drumurilor etc.132 In această categorie intră - Gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe;Gospodăria comunală etc.'" In această categorie intră - Susţinerea de stat a micului business; Alte servicii legatede activitatea economică etc.IM în această categorie intră - Fondul de rezervă a Guvernului; Cheltuielileneatribuite la alte grupuri.135 Muzellec R., Op. Cit., p. 249.

66 ------------

după instituţiile însărcinate cu încasarea lor, iar cheltuielile după instituţiile împuternicite cu efectuarea lor. în cadrul fiecărei instituţii, alocaţiile bugetare sunt efectuate în funcţie de structura organizatorică a acestora: administraţie centrală, servicii exterioare, corpul de control. Clasificaţia bugetară după criteriul organizaţional, se face după două criterii:

ministere, departamente, municipii, raioane şi alţibeneficiari de mijloace bugetare136;întreprinderi, instituţii, organizaţii, plăţile şi acţiunilefinanţate de la buget137.

Clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare are menirea de a preciza speciile şi subspeciile de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din bugetul statului şi anume:

cheltuieli curente138;cheltuieli capitale139;acordarea de împrumuturi de la buget şi rambursarealor140;

IM în această categorie intră - Aparatul Parlamentului; Aparatul Preşedintelui; Curtea de Conturi; Cancelaria de Stat; Ministerul Finanţelor; Departamentul Vamal; Consiliul Coordonator al Audiovizualului; Serviciul „Hidrometeo"; Municipiile: Chişinău, Bălţi, Bender, Tiraspol; Raioanele: Anenii Noi, Ocniţa, Ştefan Vodă etc. "7 în această categorie intră - Aparatul central al ministerelor, departamentelor şi al altor autorităţi administrative; Autorităţile administrative din cadrul ministerelor; Visteria de Stat; Ambasadele; Consulatele etc. "* în această categorie intră:

a) cheltuieli pentru mărfuri şi servicii ( remunerarea muncii, solda militariloretc);

b) plata dobânzilor ( acordate de: Banca Naţională a Moldovei, băncilecomerciale; plata dobânzilor interne şi externe etc);

c) transferurile curente pentru: produse şi servicii, în scopuri de producţie,către bugete de alt nivel etc;

139 în această categorie intră :a) investiţii capitale şi reparaţii capitale;b) crearea rezervelor de stat;c) procurarea de pământ şi de active nemateriale;d) transferurile de capital (in interiorul ţării sau peste hotare).

pilata dobânzilor şi rambursarea creditelor contractate de ordonatorii principali de credite'4'; procurarea de acţiuni.

Spre deosebire de Republica Moldova, in Germania, planul bugetului general este împărţit sub aspecte instituţionale după criteriul administrativ sau departamental112.

Conform acestei clasificaţii se consemnează următoarele grupe principale de cheltuieli:

cheltuieli de personal;cheltuieli pentru administraţie, achiziţii militare, servicii de credit;cheltuieli pentru reparaţii şi subvenţii pentru scopuricurente;măsuri de construcţii;alte cheltuieli pentru investiţii şi măsuri de încurajareainvestiţiilor;cheltuieli de finanţare specială.

Grupele principale sunt împărţite în grupe superioare şi grupe, astfel încât se obţine mai întâi un număr de titluri format din trei cifre; în plus se pot folosi şi alte cifre suplimentare. Pentru o descriere în continuare şi mai îndeaproape, numerele de titluri posedă o cifră de recunoaştere funcţională după planul de funcţiune.

Bugetul (planul) general este menit să uşureze vederea de ansamblu asupra bugetului şi conţine pentru aceasta un rezumat al

""în această categorie intră :a) acordarea de împrumuturi interne;h) rambursarea imprumulmilur interne;ci acordarea de împrumuturi externe;d) rambursarea de împrumuturi externe.

'" în această categorie intră :a) piaia dobânzilor şi rambursarea creditelor externe;b) plata dobânzilor si rambursarea creditelor interne.

':; A se vedea BrummerhoiT [.)., Op. ci t . , p. 120- i 32.

68

bugetului, un rezumat asupra finanţării şi planul de finanţare bugetară a cheltuielilor.

în privirea de ansamblu asupra funcţiunilor este cuprins în mod comprimat bugetul împărţit funcţional şi se arată câte mijloace bugetare sunt alocate (planificate) pentru diferite sarcini în parte143

3.3.Elaborarea bugetului de stat

3.3.1.Noţiuni generaleO n cadrul procesului bugetar conceput ca ansamblu al actelor şi I operaţiunilor care se succed anual şi privesc elaborarea, JL adoptarea şi executarea bugetului statului, precum şi încheierea exerciţiului bugetar anual144, prima dintre aceste etape se declanşează în cursul anului astfel ca înainte de sfârşitul fiecărui exerciţiu să se ajungă la adoptarea, de către Parlament, a bugetului elaborat de organele executive de stat.

în cursul fiecărui exerciţiu financiar se procedează, de obicei, în cel deal treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat, pentru exerciţiul financiar următor.

Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului de Finanţe -- organ administrativ de specialitate iinanciară. în Anglia, bugetul este elaborat sub îndrumarea cancelarului tezaurului, iar în SUA, proiectul bugetului federal este întocmit de un serviciu special - Biroul bugetar - ce funcţionează pe lângă preşedintele executivului american.

Ca primă etapă a procedurii bugetare de stat, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru comportă îndrumări indudologice de specialitate financiară, operaţiuni de estimare şi calcul al veniturilor şi cheltuielilor bugetare de către toate instituţiile

; Ibidem."' ( ' l i g a !., Dreptul finanţelor publice. I ' d . „Didactică şi Pedagogică". Bucureşti,

' -<7(i : o. 224 - 225.

69

şi organele de stat ce au relaţii cu bugetul de stat, precum şi stabilirea categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general.

îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare a proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finanţe, care în calitatea lui de organ administrativ central de specialitate financiară, este abilitat să elaboreze norme metodologice care conform dispoziţiilor Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sunt obligatorii pentru toţi agenţii economici, instituţiile şi organele de stat care întocmesc bugete proprii"5.

3.3.2.Elaborarea proiectului legii bugetare anualeAutorităţile publice prezintă Ministerului Finanţelor

propunerile proprii de bugete ce includ:veniturile şi cheltuielile realizate în anul bugetar precedent;veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent; veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an după anul bugetar viitor;justificările cerinţelor referitoare la estimările preliminare de venituri şi cheltuieli distribuite de Ministerul Finanţelor'46 şi rezultatelor estimate ale programelor incluse în aceste cerinţe147.

Veniturile şi cheltuielile ministerelor şi altor organe centrale de stat, ca şi veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice, se calculează cu

!" Conform art. 18 şi 19 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.116 Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.M' Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

respectarea normelor speciale de venituri şi cheltuieli cum sunt cele privind cuantumul legal al salariilor şi celorlalte drepturi băneşti ale funcţionarilor sau personalului, consumurile de materiale, energie şi combustibil etc, în situaţiile pentru calculul identic al cheltuielilor admise la finanţare, din bugetul statului.

Calculate în acest fel toate acestea se înscriu în proiectele de bugete în ordinea şi cu denumirea şi numerotarea prevăzută în clasificaţia bugetară a veniturilor şi cheltuielilor.

Pentru cheltuielile cu natură de investiţii ale ministerelor şi altor organe centrale de stat ca şi ale instituţiilor publice subordonate acestora, este necesară o anumită documentaţie tehnico-economică şi este prevăzută şi o procedură de aprobare. Astfel, pentru investiţiile care se finanţează din bugetul statului este reglementat procedeul întocmirii unor liste de lucrări, utilaje, mobilier şi alte obiecte de investiţii, în cuprinsul cărora se specifică fiecare categorie de lucrări, utilaje etc, cu sumele de bani ce reprezintă costurile lor determinate cu ajutorul unor proiecte şi devize de calcul al costului, mai ales al lucrărilor de construcţii şi alte investiţii.

Aceste liste de investiţii însoţite de proiecte, devize de cost, rapoarte de necesitate etc, se centralizează de către fiecare minister sau alt organ central, se anexează la bugetele lor anuale şi se aprobă urmărindu-se o anumită procedură, care cuprinde:

evaluarea tehnică a fiecărei investiţii sau achiziţii;evaluarea financiară a costului total al fiecărei investiţiisau achiziţii;estimările cerinţelor de cheltuieli anuale ale fiecăreiinvestiţii sau achiziţii;estimarea veniturilor anuale sau a cotizaţiilor, dacăacestea există, posibile de a fi colectate de către Guvern carezultat al investiţiei sau al achiziţiei1^.

Conform art. 21 alin. ( 2 ) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

------------- 71

Procedura aprobării investiţiilor publice subordonate acestora, implică examinarea listelor de lucrări, utilaje etc, >i a documentaţiilor iehnieo-econoirnce de către Ministerul de finanţe, avizarea de către acest minister a celor constatate necesare şi justificate. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat, elaborate con torni tuturor acestor dispoziţii legale, se depun la Ministerul de Finanţe însoţite de documentaţia necesară pentru investiţii şi de expuneri de motive atât pentru venituri, cât şi pentru cheltuieli

Această desfăşurare a elaborării proiectului bugetului anual de stat de către Ministerul de Finanţe demonstrează că acest minister arc atribuţii de specialitate pretinse de particularităţile procedurii de întocmire a bugetului statului şi verifică temeinicia şi corectitudinea proiectelor de bugete ale celorlalte ministere, cere modificări ale veniturilor şi cheltuielilor propuse de celelalte ministere pentru cerinţe de echilibru financiar.

Deciziile Ministerului Finanţelor referitoare la partea de venituri şi la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit autorităţilor publice !a data stabilită de ministru! finanţelor.

în temeiul informaţiei primite, autorităţile publice reexaminează propunerile lor de buget şi le prezintă d i n nou Ministerului Finanţelor la data stabilită de acesta.

Dacă autorităţile publice nu sunt de acord cu deciziile Ministerului Finanţelor, divergenţele existente se soluţionează în ultimă instanţă de Guvern.

Datorită acestei competenţe ale Ministerului Finanţelor in literatura financiară de specialitate, se susţine existenţa im ei „superiorităţi de fapt a ministrului îinanţelor asupra ce lo r la l ţ i miniştri [ i", superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea bugetului, ci şi în etapa procedurală a executării bugetului de stat. 'Ţinând seama, că din punct de vedere al numirii şi al drepturilor in

cadrul Guvernului, ministrul finanţelor se atlă în situaţia de „egalitate mridică cu ceilalţi miniştri", se afirmă că ministrul finanţelor se află „într-o situaţie ordinară" în care superioritatea de fapt este acoperită de ..legalitatea juridică" cu ceilalţi miniştri1'1.

în urma stabilirii cifrelor de venituri şi cheltuieli ale bugetelor ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat, se întocmeşte sinteza veniturilor şi sinteza cheltuielilor bugetare anuale.

Sinteza veniturilor bugetului de stat cuprinde cifre de venituri anuale cu subdiviziunile legale - fiscale, nefiscale şi operaţiuni de capital.

Sinteza cheltuielilor cuprinde cifrele de cheltuieli mai întâi ale întregului buget de stat şi apoi ale celor ce se prevăd pentru părţile şi capitolele de cheltuieli specificate în clasificaţia cheltuielilor bugetare.

Aceste sinteze sunt utile şi necesare pentru cunoaşterea MruUurii economice a veniturilor şi cheltuielilor bugetare din fiecare exerciţiu bugetar, îndeosebi, a proporţiei dintre cheltuielile bugetare curente şi de capital sau a proporţiei dintre cheltuielile pentru retribuirea muncii şi cele pentru mărfuri şi servicii.

3,3.3. Aprobarea de către Guvern a proiectului legii bugetare anuale

După definitivarea elaborării proiectului legii bugetare anuale, care cuprinde anexele. Ministerul Finanţelor îl prezintă Guvernului împreună cu nota explicativă.

Anexele proiectului legii bugetare anuale includ:veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an după anul bugetar viitor;

dalele adiţionale, pievâzute de legea bugeiarâ anuală. Sola explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele indicatorilor macroeconomici, precum şi următoarele >trate°ii ale Guvernului:

MUSLJICC R. Op.cit..

strategiile de dezvoltare socială şi economică; strategiile de politici bugetar-fiscale; strategiile datoriei de stat; strategiile de sprijin financiar;strategiile relaţiilor bugetului de stat cu bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.

Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota explicativă înaintea adoptării hotărârii. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă.

Guvernul stabileşte procedura de apelare de către autorităţile publice a proiectului legii bugetare anuale şi a notei explicative.

Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanţelor.

După includerea amendamentelor, dacă acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.

3.3.4. Elaborarea proiectului legii bugetare în unele state contemporan.

în Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de lege. El începe cu iniţiativa de a face anumite cheltuieli şi de a percepe anumite încasări, continuă cu adoptarea sub formă de lege, fiind supus executării şi sfârşeşte cu controlul asupra cheltuielilor propriu-zise şi a descărcării de gestiune151.

Pentru iniţiativa bugetară, adică alcătuirea proiectului de buget, este competent executivul. De aceea, în Germania se vorbeşte de bugetul executiv, adică proiectul elaborat de Guvern. Alcătuirea proiectului de buget începe cu mai mult de un an înaintea anului bugetar respectiv. Elaborarea în faza pregătitoare revine Ministerului de Finanţe. Acesta anunţă ministerele printr-o circulară cu privirea de ansamblu asupra situaţiei financiare şi acestea primesc în

1 Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.

continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetară şi financiară cu indicaţiile de a înainta propunerile până la o anumită dată. Departamentele bugetare ale autorităţilor administrative inferioare înaintează cererile lor organelor superioare unde are loc de fiecare dată o coordonare între diferitele necesităţi de cheltuieli.

Prin negocierea cu organele administraţiei la diferite niveluri se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare152. După verificarea cererilor, Ministerul de Finanţe alcătuieşte proiectul de buget. După o a doua examinare şi verificare a presupuselor venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget.

Ministerul de Finanţe prezintă apoi proiectul legii bugetare întregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată.

Proiectul bugetar, parcurgând faza executivului este înmânat spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat în „Bundestag", în prima săptămână de şedinţă după 1 septembrie, însoţit de un raport financiar.

în SUA, proiectul bugetului federal este întocmit de către o comisie specială - Biroul bugetar - care funcţionează pe lângă preşedintele executivului american.

Proiectul bugetului federal elaborat de această comisie, însuşit de către Preşedintele republicii este înaintat de către acesta Congresului, însoţit de un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde: principiile generale ale politicii interne şi externe ale SUA; proiectul de buget pentru anul bugetar următor; contul de execuţie bugetară pe anul anterior; informaţii privind execuţia bugetului pe anul în curs153.

152 Ibidem.53 Şaguna D.D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti 1997, p. 48.

3.4. Examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale

3.4.1. Adoptarea legii bugetului în statele dezvoltate

doptarea bugetului de stat de către Parlament în multe state este reglementată prin dispoziţii specifice în sensul că implică o anumită procedură de examinare de către comisii

financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmată de dezbaterea fie separat în fiecare dintre cele două camere ale Parlamentului, fie de către cele două camere reunite şi, în final, discutarea pe articole şi votul deschis ori secret al legii bugetare anuale.

ADezbaterea sau „discuţiunea" parlamentară a bugetului de stat,

este şi ea diferită în multe state, mai ales, în funcţie de drepturile acordate fiecărei camere pentru votarea acestui buget. în unele state -ca de exemplu în Germania, Parlamentului îi rămân pentru discuţii până la fixarea bugetului prin legea bugetară, înaintea începerii anului bugetar, în cel mai bun caz trei luni. Acest termen este încălcat aproape cu regularitate.

în Constituţia financiară germană este prevăzut, ca bugetul să fie adoptat înaintea începerii anului bugetar prin Legea bugetului154.

Dacă nu se poate respecta adoptarea în prealabil a bugetului, atunci guvernul federal are dreptul la un buget de urgenţă.

Expunerea în Bundestag, este deschisă de ministrul de finanţe; în urma expunerii are loc cu regularitate o dezbatere generală asupra proiectului Guvernului. După prima lectură proiectul de buget al Guvernului, este remis cu posibile luări de poziţie ale Bundesrat-ului şi ale Comisiei bugetare a Bundestag-ului. Rezultatul discuţiilor în această comisie se face cunoscut printr-o luare de poziţie în plen.

Poziţia specifică a guvernului la întocmirea bugetului federal se argumentează şi prin faptul, că fără acordul guvernului privind modificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare nu poate fi modificat bugetul federal.

în a doua şi a treia lectură în plen, Parlamentul german analizează obiectivele propuse de Guvernul federal privind veniturile şi cheltuielile bugetare.

Analiza bugetară şi luarea deciziei finale de Bundesrat şi Bundestag privind bugetul federal, se finalizează cu adoptarea bugetului federal, şi anexei la legea bugetară. în caz de divergenţă, se recurge la o comisie de mediere a divergenţelor pentru a se definitiva cuprinsul Legii bugetare155.

în alte state, drepturile camerelor parlamentelor nu sunt egale. Astfel, în Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi decât Camera Lorzilor şi ca atare bugetul pe anul următor este prezentat mai întâi în Camera Comunelor. Discuţia bugetului în această cameră începe cu expunerea cancelarului tezaurului în care se precizează orientarea politică generală a guvernului şi proiectele acestuia de venituri şi cheltuieli publice. Această cameră poate accepta, refuza ori modifica cifrele de venituri şi cheltuieli propuse de guvern, examinează şi votează fiecare capitol de cheltuieli publice, pe când Camera Lorzilor primeşte proiectul de buget doar cu o lună înainte de încheierea sesiunii parlamentare, cu scop numai informativ, deoarece nu are dreptul să modifice bugetul aprobat de Camera Comunelor care, în cele din urmă, este supus Reginei spre sancţionare şi cu aceasta dobândeşte natura juridică de lege.

Cu unele deosebiri, în Franţa, Adunarea Naţională are şi ea drepturi prioritare în domeniul bugetului de stat, iar proiectul de buget ajunge la Senat, numai după prima lui lectură în cadrul Adunării Naţionale ale cărei opţiuni rămân decisive pentru cuprinsul bugetului de stat pe exerciţiul financiar următor.

Cu deosebiri mai mari privind dreptul bugetar în SUA, proiectul noului buget federal este propus de către Preşedintele SUA Congresului, întrunit din membrii Camerei reprezentanţilor şi ai Senatului, apoi acest proiect este discutat mai întâi în Camera reprezentanţilor, care însă are dreptul limitat de a modifica

151 Brummerhoff D., Op. cit., p. 127-132.

76 ------------

1 Ibidem.

77

veniturile bugetare. Senatul poate să majoreze ori să reducă veniturile şi cheltuielile bugetare propuse de Preşedintele SUA, precum şi să introducă noi venituri şi cheltuieli ale statului federal, rămânând ca în cele din urmă noul buget să fie definitivat cu aprobarea de către Preşedintele SUA a propunerilor celor două camere ale Congresului SUA156.

Procedura votului bugetului de stat reprezintă şi ea nişte particularităţi. în cele mai multe state se insistă cu prioritate asupra votului cheltuielilor bugetare sau publice. Deoarece, în ceea ce priveşte veniturile, prin votul bugetului se autorizează perceperea impozitelor, taxelor etc, prevăzute de legislaţia fiscală, precizându-se şi cuantumul bănesc al veniturilor bugetare necesare de realizare în noul exerciţiu financiar.

3.4.2. Adoptarea bugetului de stat în Republica MoldovaProcedura examinării şi adoptării bugetului de stat în

Republica Moldova diferă de alte ţări, deoarece, din punct de vedere organizatoric, Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de parlamentele formate din două camere.

Conform art. 25 alin.(l) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Guvernul prezintă Parlamentului până la 01 octombrie a fiecărui an proiectul legii bugetare anuale.

Proiectul legii bugetare anuale include anexele şi este însoţit de nota explicativă.

Adiţional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor prezintă calculele veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia Economie, Buget şi Finanţe, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta.

Pe lângă Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare anuale se examinează de toate Comisiile permanente şi Direcţia juridică a Parlamentului. La data stabilită de Parlament, Comisiile permanente şi Direcţia juridică prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei Economie, Buget şi Finanţe.

în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei juridice, Comisia Economie, Buget şi Finanţe întocmeşte raportul şi lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale şi le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.

Examinarea proiectului legii bugetare anuale în Parlament se efectuează în trei lecturi.

Legea bugetară anuală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură.

A ) Examinarea în prima lectură:în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul

Guvernului şi coraportul Comisiei Economie, Buget şi Finanţe asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează:

a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale;b) concepţiile de bază ale proiectului.

Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii bugetare anuale şi îl remite Comisiei Economie, Buget şi Finanţe pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.

în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în prima lectură.

B ) Examinarea în a doua lectură:în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea

Comisiei Economie, Buget şi Finanţe, examinează:a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

156 Gliga L, Op. cit., (ed. 1994), p. 68-69.

78 ------------ 79

Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii bugetare anuale şi îl remite Comisiei Economie Buget şi Finanţe pentru pregătirea de examinare în a treia lectură.

în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în a doua lectură.

C ) Examinarea în a treia lectură:în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea

Comisiei Economie, Buget şi Finanţe:a) examinează alocaţiile detaliate pentru autorităţile

publice;b) stabileşte alocaţiile care vor fi finanţate în mod prioritar;c) examinează alte detalieri din legea bugetară anuală.

Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legeabugetară anuală, care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fi publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a următorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare şi nu produce nici un efect juridic dacă a fost încălcat.

3.4.3. Douăsprezecimile bugetareCa ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat

anual, pentru ipoteza în care Parlamentul nu reuşeşte să dezbată proiectul de lege şi să voteze legea bugetară anuală până la începutul exerciţiului financiar următor, în teoria şi practica financiară s-au configurat două variante: cea a aprobării unor douâsprezecimi bugetare provizorii şi cea a încredinţării guvernului să îndrume execuţia bugetară pe baza bugetului din exerciţiul financiar anterior.

Douăsprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale căror venituri şi cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cele prevăzute şi propuse prin legea bugetară anuală ce nu a putut fi votată în termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se adoptă de către Parlament şi se pun în executare potrivit necesităţii de continuitate a executării bugetului de stat. Despre aceste douăsprezecimi s-a afirmat că ele pot fi părţi corespunzătoare

din bugetul viitor, ori că pot fi considerate ca buget provizoriu cu cuantumuri de venituri şi cheltuieli stabilite ad hoc157. Trebuie de remarcat, că procedeul douăsprezecimilor provizorii a fost aplicat în Belgia, Franţa şi Italia, recunoscându-se că odată aprobate, acestea dobândesc natura de buget al statului datorită votului parlamentar.

încredinţarea guvernului să îndrume execuţia bugetară pe baza bugetului din exerciţiul financiar anterior este procedeul preferat în prezent datorită simplităţii şi operativităţii lui. Acest procedeu are în vedere, că, dacă bugetul statului nu a fost adoptat înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică, în continuare bugetul anului precedent, până la adoptarea noului buget158.

Analizând statuările constituţionale trebuie de remarcat, că art. 38 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 reglementează procedeul douăsprezecimilor bugetare provizorii, parcurgând procedura adoptării de către Parlament a acestei fracţiuni bugetare, nefiind aplicate statuările constituţionale, în acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova statuează expres, că dacă bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat al anului precedent, fără adoptarea repetată de Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Deci, Guvernul poate trece la executarea bugetară fără adoptarea repetată a legii bugetare anuale din anul precedent de către Parlament. în acest context, considerăm, că dispoziţiile art. 38 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 sunt neconstituţionale, fiind oportună modificarea art.38 din legea menţionată.

157 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 417.158 Conform art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova.

80

3.5. Promulgarea legii bugetare anuale

otrivit dispoziţiilor art. 74 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova, legile adoptate de Parlament se trimit spre

promulgare Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative şi ţine exclusiv de competenţa şefului statului159.

PEste firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina

legea bugetară anuală, adoptată de Parlamentul Republicii Moldova, exercitându-şi atribuţiile constituţionale ce îi revin în această calitate, de a asigura buna funcţionare a autorităţilor publice.

Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova „Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile".

Promulgarea legii bugetare anuale este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite şefului statului să investească legea cu formulă executorie160, obligând autorităţile publice de specialitate financiară şi cu atribuţii financiare să procedeze la executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul următor de gestiune. Conform art. 94 alin.(l) din Constituţia statului nostru, decretul de promulgare a legii bugetare anuale emis de Preşedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru executarea pe întreg teritoriul statului, având caracter normativ. Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se promulgă într-un termen de două săptămâni161.

159 în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretareaunor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 9din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).160 în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire lainterpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul143 alineatul (1) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr.16 din 14. 03.1996).161 în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire lainterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia RepubliciiMoldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru orice motive, începând cu inacceptabilitatea unor texte şi terminând cu îndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare anuale poate fi cerută de către şeful statului numai o singură dată m şi este obligatorie pentru Parlament. în acest sens, trimiterea de către Preşedintele Republicii Moldova a legii bugetare anuale, cu obiecţiile sale, spre reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul şefului statului de a o promulga.

în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii bugetare anuale, cu sau fără luarea în consideraţie a obiecţiilor expuse în scrisoarea de remitere de şeful statului, Preşedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga legea bugetară anuală. Ulterior, Decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se publică în Monitorul Oficial163.

3.6. Procedura executării bugetului de stat

3.6.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare

xecutarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea bugetară anuală, presupune, realizarea veniturilor bugetare

stabilite pentru anul în curs şi efectuarea cheltuielilor bugetare pentru aceeaşi perioadă.

ESub aspect funcţional, pentru operaţiunile de executare a

bugetului statului se face distincţie între funcţionarii investiţi cu atribuţii de conducere şi cei cărora le revin numai atribuţii executive.

2 Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 163 Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

------------- 83

Primii sunt denumiţi executori de buget (ordonatori de credite)164, iar a doua categorie de funcţionari cuprinde contabilii cu atribuţiile specifice executive, această distincţie şi separaţie de funcţiuni având menirea de a garanta o execuţie conformă a bugetului de stat.

în termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor:

solicită de la autorităţile publice centrale planurile de finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate; întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală şi de alte acte legislative.

în termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaţiei bugetare. în anumite situaţii, Ministerul Finanţelor poate aproba alocaţii pentru fiecare program guvernamental165, cu condiţia adoptării fiecărui program de acest fel de Parlament.

Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor, care aprobă cererea de cheltuieli pentru un scop specific.

Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor.

Adiţional la repartizarea lunară, Ministerul Finanţelor, printr-o autorizaţie suplimentară (adiţională), poate plasa oricare alte condiţii pentru efectuarea cheltuielilor de către autorităţile publice, dacă aceste condiţii corespund prevederilor legii bugetare anuale şi altor acte legislative.

3.6.2. Executarea de casă a bugetului de statOperaţiunile de trezorerie sunt inevitabile în execuţia bugetului

anual de stat, pentru încasarea veniturilor bugetare în numerar, pentru eliberarea sumelor de bani necesare cheltuielilor care se efectuează în numerar, ca şi pentru evidenţa tuturor veniturilor realizate şi a cheltuielilor bugetare efectuate166.

Datorită necesităţii şi importanţei lor, operaţiunile detrezorerie sunt reglementate prin dispoziţii speciale care, din punctde vedere organizatoric, aplică una dintre următoarele două variante:

încredinţarea operaţiunilor de „executare de casă abugetului statului" - în condiţii de mandat - unei bănciimportante la care se deschid conturile de venituri şicheltuieli ale bugetului de stat;

organizarea trezoreriei statului, cu unităţi centrale şi locale, cărora le este rezervată efectuarea încasărilor şi plăţilor necesare execuţiei bugetului statului, ca şi păstrarea disponibilităţilor băneşti atât ale organelor de stat centrale şi locale, cât şi ale instituţiilor publice şi altor subiecte de drept167. Dintre aceste variante, cea a trezoreriei este preferată în mai multe state contemporane şi urmând exemplul acestora, a fost reglementată în statul nostru Trezoreria de Stat168.

Trezoreria de Stat este o unitate structurală a Ministerului Finanţelor, constituită din Trezoreria Centrală şi Trezoreriile Teritoriale, care exercită executarea de casă a bugetului de stat şi a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, administrarea mijloacelor valutare, a fondurilor şi mijloacelor extrabugetare, precum şi a fondurilor cu destinaţie specială169.

IM Executor de buget (ordonator de credite) - conducător al instituţiei, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate (A se vedea Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)).165 Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

84 -------------

166 Gliga I., Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 45.167 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 73.168 Conform art. 33 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetarnr. 847-XIII din 24.05.1996.169 A se vedea Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şibugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al MinisteruluiFinanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002).

------------- 85

activitate este aplicată, supravegheată şi controlată de către Ministerul Finanţelor şi celelalte organe cu atribuţii financiare.

în realizarea conformă a veniturilor bugetare, obligatoriu trebuie respectate, următoarele condiţii reglementate de cadrul normativ financiar:

nici un impozit, taxă sau alte obligaţii de natura acestora, nu pot fi înscrise în buget şi încasate, dacă acestea nu au fost stabilite prin lege;legea bugetară anuală adoptă pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a celorlalte venituri ale statului, care urmează să se perceapă;este interzisă perceperea sub orice titlu, sub orice denumire, de contribuţii directe sau indirecte în afara celor stabilite prin lege.

în timpul realizării veniturilor bugetului de stat, pot interveni compensări ale sumelor încasate în plus cu cele datorate ulterior de către contribuabili, precum şi necesitatea restituirii sumelor încasate fără temei legal, care nu pot fi compensate.

Realizarea veniturilor bugetare, presupune cunoaşterea şi aplicarea normelor juridice în materie, atât de către contribuabili, cât şi de organele competente privind execuţia bugetară. în principiu, activitatea de plată a veniturilor presupune iniţiativa debitorilor în cunoştinţă de cauză. Pentru situaţiile în care plata nu se face integral şi la termen, se trece la aplicarea măsurilor sancţionatorii şi la executarea silită a plăţii sumelor datorate bugetului de stat.

3.6.4. Procedura efectuării cheltuielilor bugetului de statîn procesul executării bugetului de stat, autorităţile publice pot

face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiţia ca aceste alocaţii să corespundă legii bugetare anuale şi să existe autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată din Ministerul Finanţelor.

Alocaţiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi redistribuite între destinatari.

Alocaţiile incluse în repartizarea lunară pentru utilizări specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizări fără notificarea şi aprobarea ministrului finanţelor.

La stabilirea cheltuielilor publice se au în vedere următoarele:a) în domeniul social, utilizarea resurselor financiare ale

statului pentru învăţământ, sănătate, ocrotire socială,cultură, artă, sport, protecţie ecologică şi altele, încondiţiile stabilite de lege;

b) susţinerea unor programe prioritare de cercetareştiinţifică;

c) în domeniul economic, facilităţi şi alte mijloace stabilite,potrivit legii, acordarea de subvenţii, acordarea de investiţiişi a altor acţiuni economice de interes public în limitaalocaţiilor bugetare anuale, aprobate în condiţiile legii;

d) asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordiniipublice;

e) finanţarea administraţiei centrale de stat şi a altorcheltuieli prevăzute de lege.

Este interzisă acoperirea cheltuielilor bugetului de stat, prin recurgerea la emisiunea monetară sau prin finanţarea directă de către bănci.

Sumele de bani aprobate prin legile bugetare anuale, pentru investiţii de utilitate publică, învăţământ, sănătate, cultură şi alte destinaţii prevăzute de lege, se acordă cu titlul de alocaţii bugetare.

Acestea pot fi definite ca fiind sumele de bani aprobate prin buget, în limitele cărora se pot efectua cheltuieli, cu destinaţie precizată, prin legea bugetară anuală. Alocaţiile bugetare conţin o sumă care se obţine de la buget, în vederea efectuării cheltuielilor prevăzute în acest buget, sumă ce are destinaţie precisă, în ceea ce priveşte destinatarul, tipul cheltuielilor, cuantumul limită fiind determinat. Alocaţiile bugetare se primesc de către destinatari în cadrul unei proceduri specifice. Operaţiunea prin care se realizează

89

trecerea efectivă a sumelor de la buget la destinatar se numeşte finanţare. Persoanele împuternicite de lege pentru a săvârşi în temeiul unor acţiuni de efecte juridice activitatea de finanţare senumesc executori de buget (ordonatori de credite).

în raport de locul organelor, instituţiilor în aparatul de stat,executorii de buget (ordonatorii de credite) sunt: principali,secundari şi terţiari.

Executorii de buget principali (ordonatorii de credite) ai bugetului de stat sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organecentrale de stat.

Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat finanţate din bugetul statului, sunt după caz: ordonatori, secundari sau terţiaride credite.

Executorii de buget principali (ordonatorii principali de credite)au o dublă calitate:

de a repartiza alocaţiile bugetare aprobate unităţilor ierarhice inferioare, în raport cu sarcinile acestora,precum şi, - aprobarea efectuării cheltuielilor din

bugetul propriu-ziscu respectarea dispoziţiilor legale.

Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate de la bugetul de stat sunt miniştri şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale.

Ordonatorii secundari de credite, aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale şi repartizează alocaţiilor bugetare aprobate unităţilor ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite.

Aceşti ordonatori sunt conducătorii unor instituţii publice care funcţionează în subordinea ministerelor şi primesc mijloace bugetare de la ordonatorii principali de credite atât pentru acoperirea cheltuielilor proprii, cât şi pentru repartizarea de mijloace unităţilor ierarhic inferioare.

Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice împuterniciţi să utilizeze creditele bugetare ce le-au fost repartizate, numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legii.

Ordonatorii de credite sunt obligaţi să urmărească ca cheltuielile unui articol, alineat sau a oricărui alt exerciţiu bugetar să nu fie utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui exerciţiu bugetar şi nici alocaţiile bugetare aprobate unui ordonator de credite -pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator.

Indiferent de categoria din care fac parte, ordonatorii de alocaţii sunt responsabili:

de respectarea dispoziţiilor legale în utilizarea creditelorbugetare;de folosirea cu eficienţă a sumelor de bani primite de labugetul de stat;de integritatea bunurilor încredinţate unităţilor pe carele conduc;de ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a

dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare. Cheltuielile alocate prin bugetul de stat se pot aproba de către ordonatorul de credite şi se pot efectua, numai dacă au fost în prealabil avizate, potrivit legii, de către conducătorul compartimentului financiar-contabil sau de alte persoane însărcinate cu executarea controlului financiar preventiv. Avizul priveşte legalitatea operaţiunilor, oportunitatea şi eficienţa sa.

în acest mod se evită, încălcarea legii şi efectuarea de operaţiuni fără eficienţă economică.

în caz de depistare de către Curtea de Conturi, Serviciul Control Financiar şi Revizie şi alte organe a cazurilor de utilizare contrar destinaţiei a mijloacelor bugetare de către ordonatorii de credite cât şi în cazurile de depistare a surplusurilor de mijloace bugetare şi resurse materiale, ca urmare a mistificărilor în calculele de apreciere a necesităţilor bugetare şi în evidenţa contabilă,

------------- 91

Ministerul Finanţelor poate reduce cu suma respectivă volumul alocaţiilor aprobate în bugetul ordonatorilor de credite respectiv. Şi, dacă este cazul se transmit organelor de anchetă materiale pentru urmărirea penală sau organelor competente pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

3.6.5. Virările de alocaţii bugetareDacă legea bugetară anuală nu este adoptată şi publicată până

la 31 decembrie, finanţarea cheltuielilor pentru anul curent se efectuează lunar în mărime de a douăsprezecea parte din suma cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar precedent.

Ministerul Finanţelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, efectuarea oricăror cheltuieli adiţionale, în cazul când legea bugetară anuală nu este adoptată până la 31 decembrie şi în situaţii excepţionale(calamităţi naturale sau război). Dacă Parlamentul aprobă propunerea Guvernului sau nu întreprinde nici o acţiune în decurs de 15 zile lucrătoare de la prezentarea propunerilor, cheltuielile adiţionale se efectuează.

în cazul când se adoptă legea bugetară anuală, cheltuielile adiţionale sunt considerate nule, dacă n-au fost executate până la intrarea în vigoare a legii bugetului pe anul în curs. Cele deja efectuate nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetară anuală adoptată ulterior efectuării acestor acte şi operaţiuni de executare a alocaţiilor bugetare va avea caracter retroactiv.

Dacă în procesul executării bugetului de stat sporeşte nivelul deficitului, Ministerul Finanţelor poate bloca cheltuielile în cuantum suficient pentru menţinerea nivelului deficitului aprobat prin legea bugetară anuală.

Blocarea cheltuielilor se efectuează prin reduceri proporţionale lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepţia celor de la articolele sau capitolele scutite de blocare prin legea bugetară anuală.

în anumite cazuri, Ministerul Finanţelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocări care nu sunt reduceri lunare ale tuturor cheltuielilor. Dacă Parlamentul aprobă propunerea

92

Guvernului sau nu întreprinde nici o acţiune în decurs de 15 zile lucrătoare de la prezentare, blocarea propusă produce efecte juridice. în acest caz, tăcerea Parlamentului este considerată ca o aprobare tacită a puterii reprezentative în blocarea unor cheltuieli bugetare. Deci, puterea executivă în anumite cazuri în virtutea principiului legal al echilibrului bugetar poate efectua acte şi operaţiuni fără investirea expresă, printr-un act al Parlamentului de a efectua asemenea acţiuni.

în funcţie de evoluţia încasării veniturilor în bugetul de stat, Ministerul Finanţelor poate modifica, cu 5 zile până la sfârşitul lunii curente, estimările de cheltuieli pentru perioada gestionară ulterioară, punând la curent autorităţile publice respective.

3.6.6. Rectificarea bugetului de statîn caz de necesitate, Ministerul Finanţelor prezintă

Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a legii bugetare anuale. Rectificarea include:

• estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii(inclusiv serviciul datoriei de stat) şi de deficit sauexcedent rezultat;

• estimări revizuite de rambursări ale sumei de principalasupra datoriei de stat;

• repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite înurma executării bugetului în anul bugetar precedent;

• estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, laanexele şi nota explicativă ce însoţesc proiectul rectificăriilegii bugetare anuale.

în cazul rectificării bugetului anual de stat, autorităţile publice înaintează Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar.

Fiecare cerere trebuie să includă o justificare pentru cheltuielile adiţionale şi propuneri de compensări sub formă de venituri majorate sau cheltuieli reduse.

Ministerul Finanţelor examinează cererea de cheltuieli adiţionale şi, în caz de acceptare a cererii, propune Guvernului să

------------- 93

aprobe o alocaţie adiţională pentru cheltuielile solicitate şi propunerile de compensare a acestora.

Guvernul, în caz de acceptare a propunerilor Ministerului Finanţelor, propune Parlamentului să adopte alocaţii adiţionale pentru cheltuielile solicitate şi propunerile de compensare a acestora sub formă de modificări la legea bugetară anuală şi, dacă este necesar, la alte acte legislative.

Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi întreprinde una din următoarele acţiuni:

respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale;aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, precumşi propunerile de compensări sub formă de veniturimajorate sau cheltuieli reduse;aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cumodificarea concomitentă a nivelului deficitului sau aexcedentului bugetar.

Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea bugetară anuală, cu condiţia să fie conformă obligaţiunilor interne şi externe ale Republicii Moldova.

Orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative, ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în conformitate cu art. 131 alin.(5) al Constituţiei Republicii Moldova statuând, că „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare".

în caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea Guvernului decide în ce măsură şi în ce scopuri se va utiliza acesta.

La sfârşitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport despre executarea bugetului de stat, care este prezentat Guvernului până la data 01 mai a anului imediat următor anului de gestiune, spre examinare şi aprobare, iar Guvernul, după aprobare, va prezenta până la 01 iunie Parlamentului.

CAPITOLUL

IV

CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT

4.1. Aspecte generale privind cheltuielile bugetare

^ n structura financiară contemporană, cheltuielile publice sunt identificate prin actele şi operaţiunile de întrebuinţare a JL fondurilor băneşti necesare statului şi altor colectivităţi publice în scopul şi cu finalitatea întreţinerii materiale a organelor de stat şi serviciilor publice, satisfacerii trebuinţelor social-culturale şi celorlalte necesităţi colective.

în concordanţă cu acest rol, în lucrările franceze de specialitate170, cheltuielile publice sunt individualizate prin trei elemente constitutive:

întrebuinţarea unei sume de bani;de către o persoană juridică - stat, instituţie, comunăetc;în vederea satisfacerii unei trebuinţe publice, deci în scopde utilitate publică.

într-adevăr, orice cheltuială publică sau bugetară se caracterizează prin elementul de întrebuinţare a unei sume de bani,

' A se vedea Jeze G., Op. cit., p.43.

95

VII

BUGETELE UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV- TERITORIALE

7.1. Rolul autonomiei locale sub aspect financiar

7. /. 1.Noţiuni generale In toate ţările democratice, o parte importantă a activităţilor economice se desfăşoară sub responsabilitatea administrativă, financiară şi legală a autorităţilor locale, iradul de implicare al administraţiilor publice locale în aceste ctivităţi diferă în funcţie de tradiţiile istorice, de mediul conomic, social şi politic din fiecare ţară.

Există o întreagă diversitate de modalităţi în care sunt oncepute responsabilităţile autorităţilor locale în diferite ţări ale îmii, dar nu există o soluţie unanim valabilă pentru modul în care esponsabilităţile se atribuie unei ori altei categorii de administraţie acală sau rămân în sarcina administraţiei centrale211. Transferul de tribuţii administrative către colectivităţile locale şi autorităţile cestora trebuie să fie asigurat cu finanţarea necesară, fie din resurse inanciare pe care autorităţile locale le percep direct sau le primesc de

1 Putem menţiona, că în Franţa, la mijlocul secolului al XlX-lea, guvernul şi-a dat seama â dacă se guvernează bine de la distanţă, se administrează bine doar de aproape şi deci u este neapărat nevoie ca toate hotărârile să fie luate la centru.

52 ---------------

la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor care le-au fost atribuite prin lege212.

Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor locale de a decide şi de a conduce în limitele stabilite de lege o parte semnificativă a treburilor publice, pe propria lor răspundere şi în interesul populaţiei din zonă213.

Necesitatea autoadministrării locale ţine de mai multe considerente şi anume:

• participarea populaţiei la elaborarea deciziilor în cadrulunei administraţii locale este o condiţie esenţială pentrudemocraţie;

• controlul exercitat de locuitorii comunităţii asupraadministrării treburilor publice este o garanţie a creşteriieconomice a comunităţii.

Autonomia locală este forma modernă de exprimare a distribuirii împuternicirilor între Guvernul central şi executivele locale. Opţiunea generală pentru descentralizarea responsabilităţilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale către autorităţile locale şi pentru transferul competenţelor decizionale privind realizarea resurselor necesare în acest scop are la bază serioase raţiuni de eficienţă economică şi de echitate socială214.

212 Bălan Emil, Administrarea finanţelor publice locale, Editura „Lumina Lex",Bucureşti, 1999, p. 10.213 Art.l, al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din18.03.2003//M.O. nr.49 din 19.03.2003.

2U Practica a dovedit că autorităţile locale sunt capabile să administreze resursele mai eficient decât administraţia centrală, pentru că sunt mai aproape de comunităţi, de cetăţeni şi, în consecinţă, sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat priorităţile, nivelul obiectivelor şi criteriile de performanţă în producerea şi prestarea serviciilor către populaţie. Importanţa rolului administraţiilor locale în economiile mo-derne este ilustrată de ponderea bugetelor locale în Produsul Intern Brut. în ţările din Europa Occidentală, de exemplu, bugetele locale reprezintă 10-30% din PIB. (A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea in statele contemporane, ed." CE VSM", Chişinâu 2003).

153

Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea funcţiilor şi a prerogativelor deţinute de Guvernul central între diferite ramuri ale administraţiei publice215. Ea se bazează pe următoarele principii:

• administrarea locală autonomă;• finanţe publice locale stabile;• un mecanism clar şi echitabil al transferurilor;• competenţe şi atribuţii;• asigurarea şi certitudinea referitor la mărimea bugetului

şi a capacităţii financiare216.Aceste principii necesită existenţa unui cadru legislativ, pe care

Republica Moldova în prezent şi-1 creează. Astfel, Constituţia Republicii Moldova, adoptată în 1994, a stabilit autonomia administrativă locală ca pe un principiu de bază al guvernării217. Sfârşitul anilor '90 ai secolului al XX-lea au înregistrat un progres pentru reforma administrativă locală, la 24 mai 1996 este adoptată Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr. 847-XHI), iar la 6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea privind administraţia publică locală (nr. 186-XIV), care mai apoi a fost modificată prin Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraţia publică locală (nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); în 1999, la 9 iulie, este adoptată Legea privind finanţele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie

215 Este semnificativ faptul că în anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea ţărilor lumiierau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începând cu perioadapostbelică şi până în prezent predomină tendinţa de descentralizare. Această tendinţăpoate fi explicată prin schimbarea structurii economice a ţărilor, pe de o parte, şi prinschimbarea preferinţelor politice ale cetăţenilor ca rezultat al experienţelor din trecut şi alnoilor condiţii, pe de altă parte (A se vedea Studii fi analize financiar-bugetare.Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară ţi financiară,Chiţinău, 2000, pag.205).216 A se vedea Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova.Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000, pag. 11.217 Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994// MonitorulOficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994.

154

1999, Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (nr. 523-XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale (nr.397-XV).

în ansamblul lor, aceste legi determină funcţiile şi împuternicirile autorităţilor centrale şi locale şi în domeniul finanţelor publice, în temeiul acestor legi, putem vorbi despre o descentralizare reală. Republica Moldova, ca şi celelalte ţări din Europa de Est şi cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, spre un sistem democratic de guvernare, de la centralizare la descentralizare.

Temelia oricărui sistem politic democratic este democraţia locală. Condiţia necesară şi obligatorie a democraţiei este autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraşelor/ municipiilor).

7.1.2. Autoadministrarea localăConceptul autoadministrării are la bază 3 elemente esenţiale:

1) autonomia locală;2) extinderea corespunzătoare a administrării locale;3) democraţia locală218.

1. Autonomia locală reprezintă un teritoriu în care se formează o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului ce are autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare, în limita competenţelor atribuite.

Autonomia locală se bazează pe următoarele principii:• existenţa unor organe proprii de administrare, care

reprezintă interesele cetăţenilor;• statul poate percepe impozite şi taxe de la comunitate

numai în temeiul legii;

.*" Informarea şi documentarea formatorilor în domeniul administraţiei publice locale. Fundaţia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chişinău, 1999, pag. 36.

------------- 155

• comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice activitate, care nu este interzisă prin lege219.

Realizarea acestor principii este posibilă numai prin existenţa unei capacităţi de finanţare adecvată la nivel local, metodele de finanţare locală fiind atribuţia exclusivă a statului. Astfel, delegarea, prin legislaţia fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entităţile locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi facilităţile fiscale de care dispun pentru a le finanţa, toate acestea constituind regula de aur a autonomiei locale.

2. Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune existenţa anumitor limite referitoare la punctul până la care descentralizarea autorităţii poate fi realizată (în practică, aceste limite nu pot fi stabilite cu precizie).

Descentralizarea instrumentelor de politică bugetară poate fi efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un instrument, în condiţiile în care acest obiectiv nu este puternic influenţat de alte instrumente. Pe baza sferei de activitate a comunităţilor locale, se pot deduce în mod necesar raţiuni care să

219 In accepţiunea literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezultă din următoarele raţiuni:

• reprezintă un element important al unui context instituţional specific economieide piaţă;

• diferenţierea regională a nevoilor şi dorinţelor reclamă non-standardizareatratamentelor bugetare la nivel naţional, adică elaborarea bugetului la„condiţiile" locale, şansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai maridacă deciziile sunt luate la nivel local;

• administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos,mai eficient, dacă acestea se bazează pe un regim al autorităţii şi administraţieidescentralizate (cunoaşterea condiţiilor locale, reducerea canalelor pe careelementele bugetare trebuie să le traverseze etc).

(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi financiară, Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).

reclame existenţa unui anumit grad de autonomie de natură fiscală la nivelul comunităţii220.

în acest sens, pot fi entităţi pentru care să nu existe nici o raţiune valabilă pentru a aplica soluţii standardizate la nivel naţional,

220 Conform acestei abordări se evidenţiază patru sisteme de autonomie locală (cu grade de libertate diferite în determinarea activităţilor în diverse domenii):

• Stipularea prin lege a obligaţiei autorităţilor locale de a realiza sau menţineanumite tipuri de activităţi în domenii diferite, în acest caz nu existălibertate de alegere, la nivelul comunităţii, a realizării sau nerealizării,poate fi introdus un anumit grad de libertate în deciziile vizândmodalitatea de realizare a unor activităţi;

• Stabilirea prin lege a unui număr minim de activităţi sau servicii într-undomeniu dat pentru comunităţile locale, acestea având libertateasuplimentării şi diversificării activităţilor sau serviciilor oferite;

• Neprevederea prin lege a obligaţiei comunităţii de a desfăşura activităţisau de a presta servicii în anumite domenii, însă garantarea de către stat arealizării acestora, decise liber de comunitate, în conformitate cu anumitenorme stabilite prin lege;

• Existenţa unor domenii în care comunităţile înseşi au iniţiativa să desfăşoare diferite activităţi fără autorizarea vreunei legi şi fără intervenţia şisusţinerea statului.

Primele trei sisteme de autonomie (a, b, c) pot să se refere la legislaţia cu privire la învăţământ, transporturi, asigurări sociale. Această analiză relevă un proces de descentralizare administrativă diferenţiat pe ţări.

Cel de al patrulea sistem de autonomie (d) evidenţiază independenţa cvasi-totală a comunităţii locale, fiind manifestată în domeniile cultură, sport, gospodărie edilitară. Independenţa poate fi şi în cadrul unor activităţi cu caracter economic. Aceste domenii se structurează sub forma unor organisme independente, având bugetul lor propriu. Dar aceste sisteme există teoretic, în practică, însă, în forma lor pură ele nu există, în practică un sistem poate cuprinde elemente şi din celelalte sisteme. Definirea sistemelor vine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, în Repu-blica Moldova, după părerea noastră, există sistemul de autonomie locală de tip „a", deoarece obligaţiile autorităţilor locale de a realiza anumite tipuri de activităţi în diferite domenii (învăţământ, sănătate, cultură, sport şi altele) sunt stipulate în legislaţia financiar-publică a republicii noastre

(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi financiară, Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).

156 157

existând însă raţiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile şi interesele locale, utilizând cunoaşterea condiţiilor locale pentru a găsi cea mai bună soluţie (cazul Unităţii Teritorial-Autonome Găgăuzia din Republica Moldova).

Extinderea sferei de activitate a comunităţilor locale în ţările occidentale, pe termen lung, a demonstrat că în aceste condiţii totuşi rata de creştere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare decât rata de creştere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluzând însă şi anumite transferuri).

în majoritatea ţărilor cu economie de piaţă consolidată, funcţiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală şi autorităţile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut, cum este în Republica Moldova statutul special al municipiului Chişinău şi al structurii teritorial-autonome Găgăuzia, fie conferite de către autoritatea centrală.

în asemenea ţări, autonomia locală are, de regulă, o semnificaţie politică, însăşi dezvoltarea economică impunând cerinţa unei egalităţi de tratament bugetar pe zone geografice mai întinse (de exemplu, în servicii publice, precum educaţia).

3. Democraţia locală. Autorităţile publice locale ca organe alese, sunt instituţii ale democraţiei reprezentative, în care autoadministrarea locală este înfăptuită, de obicei, prin intermediul consiliului local. Autoadministrarea locală include şi posibilitatea organizării unor consultări ale cetăţenilor (referendumuri locale).

Principiile menţionate mai sus exprimă valori recunoscute comune care pot fi găsite în constituţiile democraţiilor europene şi în Carta Autoadministrăm Locale, adoptată de Consiliul Europei în 1985. în acelaşi timp, ele nu există în mod independent şi exclusiv. Astfel, autonomia locală este completată de impactul autorităţilor centrale, deoarece administraţia locală există în cadrul statului. Descentralizarea este menită să permită autorităţilor locale să se autoconducă, fiind, totodată, controlate de organele centrale.

Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de

158

autonomie financiară. Dacă autorităţile locale nu dispun de resursele materiale, de competenţele legale şi de autoritatea politică de care au nevoie pentru a-şi asuma realmente responsabilităţile ce le revin prin aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat, rămânând un concept spiritual declarat şi nu unul real de înfăptuit. De aceea, pentru realizarea materială a fost necesară sintetizarea în plan juridic de Carta Europeană a Autonomiei Locale a elementului material de autonomie financiară.

7.1.3. Autonomia financiarăFundamentul autonomiei locale este autonomia financiara1™\

Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu.

Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale, la deţinerea autonomă şi liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană -"Exerciţiul autonom al puterii locale").

Elementele autonomiei financiare222 sunt:• Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice

locale trebuie să fie proporţionale cu competenţeleprevăzute de constituţie sau de lege;

• Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţiloradministraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi

Manole T., Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56.

Se formulează după Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la 1 septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova - la 1 februarie 1998.

------------- 159

impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-1 stabilească în limitele legale;

• Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de caredispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie săfie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru ale permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală acosturilor exercitării competenţelor acestora;

• Unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie mai greafinanciară necesită instituirea de proceduri de egalizare(nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate săcorecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţialede finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le suportă.Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângălibertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publicelocale în sfera lor de competenţă;

• Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fieconsultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor derepartizare a resurselor redistribuite care le revin;

• Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritorialetrebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unorproiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie săaducă atingere libertăţii fundamentale a politicilorautorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lorde competenţă;

• în scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţileadministraţiei publice locale trebuie să aibă acces, înconformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalului;

• Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşiexercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de caredispun, urmează să-şi stipuleze măsurile prioritare careurmează a fi finanţate de la bugetele unităţiloradministrativ-teritoriale;

• Concomitent, Guvernul central va putea delega unele dinfuncţiile sau atribuţiile sale pentru a fi exercitate de cătreautorităţile locale care, urmează a fi recompensate pentruaceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetulguvernului central;

• în acelaşi timp, resursele financiare acumulate de cătreautorităţile locale nu sunt accesibile pentru Guvernulcentral şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriilenecesităţi nu se compensează de la bugetul de stat;

• Autorităţile administraţiei publice ale unităţiloradministrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi potaproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.Fondurile de rezervă sunt destinate, în special, finanţăriiunor acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobareabugetelor respective;

• La baza bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale estepus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară).Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptulde a aproba şi efectua cheltuieli numai în limita resurselorfinanciare disponibile. Acolo şi atunci, unde şi când,autorităţile publice locale nu-şi vor asigura colectareaimpozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-şireducă devizul de cheltuieli;

• Unităţile administrativ-teritoriale sunt obligate să menţinădisciplina financiară în teritoriu223.

Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea cuantumului şi categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităţilor privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor) şi în ceea ce priveşte

223 Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (în vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate Internaţionale, Ediţie oficială, 1998, Voi. V, pag. 14.

161

exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la aceasta din urmă condiţie se poate afirma, că este realmente indispensabilă crearea de organisme fiscale în unităţile locale. Rolul statului, ca entitate centrală, apare în cadrul politicii generale de dezvoltare a organismelor şi instituţiilor autonomiei administrative locale, în generarea de experienţă şi sprijin pentru construcţia instituţională a organismelor fiscale subordonate autorităţilor locale.

Conform prevederilor de mai sus, asupra necesităţii autonomiei locale, Republica Moldova, dispunând de cadrul legislativ necesar, implementează prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. Astfel, Legea privind administraţia publică locală prevede „autonomia locală" - drept şi capacitate a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, o parte importantă din treburile publice. Autonomia priveşte, de asemenea, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale".224

Analizând ari. 3 al legii "Principiile de bază ale administrării publice locale", menţionăm că acestea beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează şi aprobă bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare şi să determine cuantumul impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii225.

Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede, că „bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea

"1 Art. 1 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O.nr. 49 din 19.12.2003).225 Art. 9 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O.nr. 49 din 19.12.2003).

162 ------------

privind finanţele publice locale"226. în aşa mod, la 16 octombrie 2003, a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale"227, care constituie baza legală ce reglementează structura bugetelor şi procesul bugetar al unităţilor administrativ-teritoriale.

7.2. Structura bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

tructura bugetelor unităţilor-administrativ teritoriale poate fi privită sub două aspecte:• după structura ierarhică a acestora (pe nivele);• după structura internă a fiecărui buget.

în acest context, dacă ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii privind finanţele publice locale prevede că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipiului Chişinău.

La fel, în continuare, legea prevede că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt de două niveluri:

A) bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor(comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţiamunicipiului Chişinău;

B) bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritorialeautonome cu statut juridic special şi bugetul municipalChişinău228.

2:5 Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).;r Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).* Ar t . l , al. 2-3 al Legii privind administraţia publică locală, nr. 123-XV din

ÎS. 10.2003 (M. O .din 19.12.2003).

------------- 163

S

Dacă analizăm structura bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, putem afirma că ea reprezintă veniturile şi cheltuielile acestora, conţinutul cărora va fi analizat aparte.

însă, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, au structură mai specifică, fiind constituite din:

a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şicheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt încompetenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilorsuplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor(municipiilor) din componenţa raionului.

Bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din:

a) bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statutjuridic special, care reprezintă totalitatea veniturilor şicheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt încompetenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridicspecial conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentaredelegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor(municipiilor) din componenţa unităţii autonome custatut juridic special.

Bugetul municipiului Bălţi, constituit din:a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor

şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt încompetenţa municipiului conform legislaţiei şi afuncţiilor suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) dincomponenţa municipiului Bălţi.

Bugetul municipiului Chişinău, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

164 ------------

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor din componenţa municipiului Chişinău.

7.3. Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

7.3.1. Noţiuni generale privind veniturile bugetelor locale

onform art. 4 al Legii cu privire la finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:

C/. Venituri proprii ale bugetelor unităţilor administrativ-

teritoriale, ce se constituie din impozitele şi taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal şi se virează direct şi integral la bugetele respective.

Conform art. 5, precum şi art. 289 (titlul VI - taxele locale) al Codului Fiscal, sistemul impozitelor şi taxelor locale include229:

• impozitul pe bunurile imobiliare;• impozitul pentru folosirea resurselor naturale;• taxa pentru amenajarea teritoriului;• taxa de organizare a licitaţiilor şi loteriilor pe teritoriul

unităţii administrativ-teritoriale;• taxa pentru amplasare a publicităţii;• taxa de aplicare a simbolicii locale;• taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii

de deservire socială;• taxa de piaţă;• taxa pentru cazare;• taxa balneară;

Codul fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997.

165

22S

• taxa pentru parcare;• taxa de la posesorii de câini;• taxa pentru prestarea serviciilor auto călătorilor.

2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr. 397-XV din18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituţiei publice obţinute, încondiţiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor şiprestarea serviciilor contra plată, precum şi din donaţiile,sponsorizările şi din alte mijloace băneşti intrate legal în posesiainstituţiei publice.

Mijloacele speciale ale instituţiilor publice se includ în bugetele respective, se consideră venituri şi sunt direcţionate pentru cheltuielile legate de desfăşurarea activităţii statutare a acestor instituţii, în conformitate cu principiile şi regulile de elaborare, aprobare şi executare a bugetelor corespunzătoare. Nomenclatorul lucrărilor şi serviciilor contra plată, efectuate şi prestate de instituţiile publice, şi mărimea taxelor la servicii, precum şi modul şi direcţiile de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către autorităţile administraţiei publice locale, conform competenţei lor.

3. Defalcări, conform normativelor procentuale stabiliteprin legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat.Acestea sunt mijloacele băneşti stabilite de la veniturile generale destat, aprobate de către Parlament prin legea bugetară anuală, pentrubugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şipentru bugetul municipal Bălţi sau de către consiliul raional,Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridicspecial, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinăupentru bugetele locale. Pentru cele din urmă, aceste normative suntstabilite anual de către consiliul raional, Adunarea Populară a unităţiiteritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipalBălţi şi consiliul municipal Chişinău.

4. Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare. Conformnormativelor procentuale aprobate de către autorităţilereprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritorialede nivelul al doilea.

166 ------------

Respectivele sunt mijloacele băneşti aprobate de către consiliile raionale, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinău pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile imobiliare.

5. Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale sau în alte scopuri speciale.

în acest context, art. 9 al Legii230 prevede următoarele tipuri de transferuri:

a) transferuri din contul fondului de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale acestora. Conform prevederilor legale fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale se formează din:m

• alocaţiile aprobate anual în bugetul de stat;• defalcările efectuate de către unităţile administrativ-

teritoriale ale căror venituri bugetare depăşesc cu 20%

0 Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).231 Art. 10 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din19.12.2003).

167

nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor pe teritoriul respectiv.

în aşa mod, unităţile administrativ-teritoriale în care cota veniturilor, ce revin unui locuitor, depăşeşte suma cheltuielilor medii pentru un locuitor cu 20%, transferă în fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale suma veniturilor ce depăşesc cu 20% necesităţile minime de cheltuieli ale unităţii administrativ-teritoriale respective.

Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grupă de cheltuieli aparte se face în baza cheltuielilor publice ce revin în medie la un locuitor, care, în anul bugetar următor, conform normelor legale, urmează a fi suportate de către unităţile administrativ-teritoriale.

Pentru unităţile administrativ-teritoriale care, conform normelor legale, suportă cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor;

b) transferuri cu destinaţie specială, pentru exercitarea funcţiilor suplimentare delegate de către Guvern. Acestea se prevăd în legea bugetară anuală şi în alte acte normative şi pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în caz de:232

• delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentareautorităţilor administraţiei publice locale;

• adoptare de acte legislative şi alte acte normative acăror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentarepentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelorunităţilor administrativ-teritoriale, modificareaorganizării administrativ-teritoriale etc.

Transferurile cu destinaţie specială, utilizate contrar destinaţiei se virează, până la sfârşitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. în cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul

252 Art. 11 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

168 ------------

Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinaţiei prin intermediul relaţiilor interbugetare.

Aceste prevederi, la fel se extind şi asupra transferurilor cu destinaţie specială efectuate de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi, utilizate contrar destinaţiei.

6. Fonduri speciale. Conform art. 37 al Legii privind finanţele publice locale, autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru susţinerea unor programe de interes local, cu respectarea dispoziţiilor legale.

Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi:• depunerile benevole ale persoanelor juridice şi fizice pentru

soluţionarea problemelor de interes local;• veniturile provenite din desfăşurarea loteriilor locale,

concursurilor şi altor măsuri organizate de autorităţileadministraţiei publice locale.

Sursele de formare a fondurilor speciale şi destinaţia lor se aprobă de către autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obţinute în conformitate cu prezentul articol se virează integral la un cont special al autorităţii administraţiei publice locale în trezorerie.

Cu toate cele menţionate mai sus sunt prevăzute şi unele excepţii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede, că veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot include şi defalcări, conform normativelor procentuale stabilite de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru bugetele locale, de la accizele şi taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective.

în fine, precizăm că veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget,

------------- 169

precum şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori. Aceasta fiind o prevedere generală a structurii veniturilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, dar legea stabileşte expres repartizarea acestor venituri în dependenţă de nivelul bugetului233.

7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău)Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor

(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se for-mează din:

1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri:

a) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) cătrecetăţeni;

b) veniturile din vânzarea pământului proprietate publică aunităţii administrativ-teritoriale, conform legislaţiei;

c) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate culegislaţia, de către consiliile locale;

d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);e) taxa pentru eliberarea de către autorităţile administraţiei

publice locale de nivelul al doilea a licenţelor pentrupracticarea anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor,conform legislaţiei;

0 taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine bugetelor locale; încasări din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor

domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale; plata pentru perfectarea actelor notariale de către secretarul consiliului local; alte venituri prevăzute de legislaţie.

i)

2" Art. 5 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49 din 19.03.2003).

2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generalede stat:

a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriulunităţii administrativ-teritoriale respective;

b) impozitul pe venitul persoanelor fizice.3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform

normativelor procentuale aprobate de către autorităţilereprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

4) Transferuri de la bugetul unităţii administrativ-teritorialede nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi.

5) Mijloace speciale obţinute din executarea lucrărilor,prestarea serviciilor sau din alte activităţi desfăşuratecontra plată de către instituţiile publice finanţate de labugetele locale.

6) Fonduri speciale, ce pot fi instituite având un caracterextraordinar sau investiţional.

7.3.3. Veniturile bugetelor raionaleVeniturile bugetelor raionale se formează din:1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de

impozite, taxe şi alte venituri:a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor

cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);e) plata pentru perfectarea actelor notariale de către

secretarul consiliului raional;f) alte venituri prevăzute de legislaţie.2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale

de stat:a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul

unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%;

g)

h

)

170 171

b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii mijloacelor de transport înmatriculate în Republica Moldova - cel puţin 50%.

3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliareconform normativelor procentuale aprobate de cătreconsiliul raional.

4) Transferuri de la bugetul de stat.5) Mijloace speciale.6) Fonduri speciale.

7.3.4. Veniturile bugetului centrala! unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special

Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din:

1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri deimpozite, taxe şi alte venituri:

a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor

cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);e) alte venituri prevăzute de legislaţie.2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale

de stat:a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul

unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - celpuţin 50%;

b) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi laserviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonomecu statut juridic special - cel puţin 10%;

c) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesoriimijloacelor de transport înmatriculate în RepublicaMoldova - cel puţin 50%;

d) accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puţin 50%.

3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conformnormativelor procentuale aprobate de către AdunareaPopulară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridicspecial.

4) Transferuri de la bugetul de stat.5) Mijloace speciale.6) Fonduri speciale.

7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău

Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din:

1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri:

a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;b) impozitul pe bunurile imobiliare;c) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;a) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor

cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;b) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către

cetăţeni;c) veniturile din vânzarea terenurilor ce aparţin domeniului

privat al municipiului Chişinău şi municipiului Bălţi,conform legislaţiei;

d) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate culegislaţia, de către consiliul municipal;

h) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); i) încasările din vânzarea bunurilor confiscate (conform apartenenţei patrimoniului);

172 173

j) taxa pentru eliberarea licenţelor pentru practicarea anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor, conform legislaţiei;

k) taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine bugetului municipal respectiv;

1) alte venituri prevăzute de legislaţie.1) Defalcărl de la următoarele tipuri de venituri generale

de stat:a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul

unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%;b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii

mijloacelor de transport înmatriculate în RepublicaMoldova - cel puţin 50%.

3) Transferuri de la bugetul de stat.4) Mijloace speciale.5) Fonduri speciale.Din analiza sistematică, putem constata, că legea234 expres a instituit

o diferenţiere a veniturilor în dependenţă de nivelul bugetelor, precum şi reieşind din statutul specific al unor unităţi administrativ-teritoriale.

7.4. Cheltuielile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

onform art. 7 alin. 2 al Legii privind finanţele publice locale235, „în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se

prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă".

C

234 Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).235 Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

174

Analizând prevederile art. 1 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar236, stabilim că alocaţiile sunt mijloace aprobate în bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu respectarea dispoziţiilor legale.

în acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării împrumuturilor contractate pentru cheltuieli de capital.

Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar) în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite. Contractarea de lucrări, servicii, bunuri materiale şi efectuarea de cheltuieli se realizează de către executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor legale şi în cadrul limitelor aprobate (rectificate).

Autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor bugetului unităţii respective.

Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală237.

Respectiv ca şi în cazul veniturilor, Legea privind finanţele publice locale stabileşte expres izvorul finanţării cheltuielilor în dependenţă de nivelul bugetului.

Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legif 38, de la bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:

1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;

2H Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).2l/ Legea privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49 din 19.03.2003).

Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 175

2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, adrumurilor, străzilor, podurilor locale;

3) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor dealimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei,salubrizarea localităţii, gestionarea deşeurilor de producţieşi menajere;

4) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţiatinerei familii şi familiilor cu mulţi copii, a mamei şi adrepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor,în partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi;

5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar,gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şicomplementar (extraşcolar), altor instituţii de învăţământcare deservesc populaţia localităţii respective;

6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurareaactivităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şicaselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);

7) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;8) cultura fizică şi sport;9) apărarea împotriva incendiilor;

10) întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi, a cimitirelor;10) înfăptuirea unor măsuri privind activitatea administrativ-

militară conform legislaţiei;11) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea

administraţiei publice locale este obligată să efectuezeanumite plăţi;

11) activitatea autorităţii executive;12) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi

atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţieipublice locale de nivelul întâi.

Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de stat şi primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru angajaţii instituţiilor specificate la pct.5), cu excepţia instituţiilor

176

complementare (extraşcolare), specificate la pct.6) şi pct.7), cu excepţia muzeelor, se efectuează din contul transferurilor cu destinaţie specială către bugetele locale de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

Aliniatul 4, art. 8 al aceleiaşi legi, stabileşte că de la bugetele raionale sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:

1) construcţia şi întreţinerea drumurilor de interes raional;2) construcţia obiectivelor publice de interes raional;3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia

celor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale denivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundarprofesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat curegim special, activitatea metodică în domeniulînvăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii caredeservesc populaţia unităţii administrativ-teritorialerespective;

4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilordin domeniul asistenţei sociale;

5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altoractivităţi pentru tineret;

6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;7) asigurarea ordinii publice;8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele

competenţei, a activităţilor administrativ-militare;9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea

administraţiei publice locale este obligată să efectuezeanumite plăţi;

10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonateconsiliului raional respectiv;

11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţiatribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţieipublice a raioanelor.

De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:

------------- 177

1) construcţia şi întreţinerea drumurilor pentru unitateateritorială autonomă cu statut juridic special;

2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorialăautonomă cu statut juridic special;

3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţiacelor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale denivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundarprofesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat curegim special, activitatea metodică în domeniulînvăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii caredeservesc populaţia unităţii administrativ-teritorialerespective;

4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilordin domeniul asistenţei sociale;

5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altoractivităţi pentru tineret;

5) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;6) asigurarea ordinii publice;6) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele

competenţei, a activităţilor administrativ-militare;7) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea

administraţiei publice locale este obligată să efectuezeanumite plăţi;

10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonateautorităţii reprezentative şi deliberative respective;

11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţiatribuite, conform legislaţiei, unităţii teritoriale autonomecu statut juridic special.

De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sunt finanţate cheltuielile ce ţin de339:

1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;

2*' Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, adrumurilor, străzilor şi podurilor;

3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal;4) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de

alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei,salubrizarea localităţii;

5) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţiatinerei familii şi a familiilor cu mulţi copii, a mamei şi adrepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor,întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale, înpartea ce nu intră în competenţa altor autorităţi;

6) construcţia de locuinţe pentru păturile socialmentevulnerabile ale populaţiei şi pentru alte categorii delocuitori prevăzute de legislaţia în vigoare, exploatareafondului locativ municipal;

7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar,gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şicomplementar (extraşcolar), instituţiilor de învăţămîntsecundar profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodică în domeniulînvăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii caredeservesc populaţia unităţii administrativ-teritorialerespective;

8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurareaactivităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şicaselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);

9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;10) cultură fizică şi sport;11) apărarea împotriva incendiilor;12) întreţinerea cimitirelor;13) întreţinerea expoziţiilor, teatrelor, televiziunii publice;14) asigurarea ordinii publice;15) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele

competenţei, a activităţilor administrativ-militare;

178 179

16) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritateaadministraţiei publice locale este obligată să efectuezeanumite plăţi;

17) activitatea autorităţii executive a municipiului şi adirecţiilor subordonate autorităţilor reprezentative şideliberative respective;

18) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţiatribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţieipublice a municipiilor.

în concluzie, analizând prevederile date, deducem că efectuarea acestora se face, în primul rând, pe niveluri, şi în al doilea rând, în dependenţă de importanţa activităţilor pentru care se efectuează cheltuielile, bazându-se pe principiul teritorialităţii.

7.5. Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

7.5.1. Noţiuni generalerin „proces bugetar" se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ, înfăptuite de

organe specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii execuţiei bugetare240.

PArt. 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar

prevede, că „procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv".

Conform acestor noţiuni, putem menţiona că procesul bugetar cuprinde următoarele etape generale:

• elaborarea proiectului de buget;• examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale;

24(1 Şaguna D.D., Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 2001, p.301.

180 ---------------

• execuţia bugetului;• încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară;• controlul bugetar.

Aceste activităţi se desfăşoară într-un cadru constituţional (legal) şi administrativ-instituţional.

Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice şi pentru procesul de elaborare a bugetului unităţii administrativ-teritoriale în Republica Moldova.

7.5.2. Organizarea elaborării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Procesul de elaborare a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în Republica Moldova mai întâi ia în considerare prevederile politicilor bugetar-fiscale şi monetar-creditare macroeconomice. Fluxul de informaţie pentru entităţile locale vine de la Ministerul Finanţelor în perioada iniţială de elaborare bugetară.

Conform Constituţiei Republicii Moldova (art. 109), Legii privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu modificările şi completările ulterioare), Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996 şi Legii privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, toate unităţile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiară şi, respectiv, au dreptul şi urmează să-şi elaboreze şi să adopte bugetul anual propriu în limita resurselor financiare disponibile, care se constituie din venituri proprii, defalcări de la veniturile generale de stat şi transferuri din fondul de susţinere financiară a teritoriilor creat în componenţa bugetului de stat. Baza legislativă sus-menţionată a creat un fundament coerent şi unitar, pentru a planifica un buget clar şi transparent la nivelul entităţilor locale.

Cu toate că la baza elaborării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare Şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele, totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara politicii generale

------------- 181

economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale lasă o amprentă organizatorico-funcţională şi tehnico-informaţională deosebită, dar care nu trebuie confundată cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează de sine stătător24'.

Planificarea bugetului, precum şi celelalte etape ale procesului bugetar sunt plasate într-un orar strict indicat de Legea finanţelor publice locale242.

Astfel, articolul 19 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003, prevede că bugetul unităţii administrativ-teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia, ţinându-se cont de următoarele prevederi:

a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanţelor remite autorităţii executive a unităţii administrativ-

*" Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 reglementează: „ca elemente independente, bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale formează bugetul consolidat". Analizând termenul „consolidat" în DEX (Dicţionarul Explicativ) putem menţiona, că acest termen are la bază explicaţia „durabilităţii sau trăiniciei" bugetelor menţionate. Interpretarea termenului dat se explică prin ceva „care durează, care rezistă într-o modalitate unică". Termenul „consolidat" apare în situaţia neconcordanţei a două „bugete trainic unite", dar „declarate independente", ceea ce ar fi în contradicţie cu Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". (Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat in vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova — la l februarie 1998). Considerăm, că termenul „consolidat" ar intra în contradicţie cu această Cartă, deoarece nu trebuie de confundat raporturile juridice între bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcţional şi tehnico-informaţional, cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează de sine stătător. Sistemul bugetelor „consolidate" s-a preluat din sistemul sovietic, conform căreia bugetele locale erau incluse în bugetul republican cu consecinţele subordonării execuţiei bugetelor locale faţă de execuţia bugetului republican ca principală componentă a bugetului unic de stat.

242 Capitolul III şi IV al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

182 -

teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bălţi şi direcţiei finanţe respective note metodologice privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor (i), prognozele normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat în bugetele respective şi unele momente specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat;

b) în termen de 10 zile după primirea notelor metodologicespecificate anterior, direcţia finanţe comunică autorităţilorexecutive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelulîntâi principiile de bază ale politicii statului în domeniulveniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor(i),prognozele normativelor de defalcări de la veniturilegenerale de stat şi de la impozitul pe bunurile imobiliare labugetele locale şi momentele specifice de calculare atransferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugetede la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelulal doilea şi de la bugetul municipal Bălţi;

c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice,autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritorialede nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturortipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate înanul(anii) următor(i) în unitatea administrativ-teritorialărespectivă, precum şi a proiectului bugetului local, care seprezintă pentru analiză direcţiei finanţe;

d) în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiilefinanţe depun la Ministerul Finanţelor pentru analizăprognoza tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează afi încasate în anul(anii) următor(i) în unitateaadministrativ-teritorială respectivă, precum şi proiectele debugete ale raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu

183

statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului Chişinău.

Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului Chişinău are caracter consultativ.

Totodată, Ministerul Finanţelor poate cere de la autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau ale municipiului Bălţi să modifice proiectele de buget în cazul în care acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar următor243.

Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în conformitate cu notele metodologice, elaborate de Ministerul Finanţelor - ca organ central de specialitate financiară a statului - care conţin metodologia acestui proces244.

La elaborarea pronosticului bugetului la venituri se ţine cont deurmătoarele particularităţi:______________________________243 Al. 3 , art. 19 al Legii privind finanţele publice locale , nr.397-XV din 16.10.2003(M.O.nr.248-253/996 din 19.12 .2003).244 Analizând cele menţionate mai sus, menţionăm careva particularităţi specifice aleelaborării bugetelor respective.

Astfel, un specific al elaborării bugetului in Republica Moldova e şi faptul, că la est imarea cheltu iel i lor pentru anul bugetar de plan nu se admite evaluarea ş i includerea de către executorii de buget a unor posibile datorii de creditor. Astfel se includ doar sumele de cheltuieli calculate pentru activitatea în anul respectiv.

Un alt specific al elaborării bugetului pentru unităţile administrativ-teritoriale constă in faptul că paralel cu elaborarea bugetului pentru anul de plan următor, se planifică elaborarea bugetului pe termen mediu, adică pentru următorii doi-trei ani atât la venituri , cât ş i la cheltuiel i , indicând numai sumele absolute pe tipuri de venituri şi categorii de cheltuieli , fără o descifrare amănunţită. Această planificare mul t ianua lă , care re iese d in strategi i l e de dezvo ltare economico- sodală a l e Guvernului, are totodată importanţă pentru trecerea treptată în Republica Moldova la elaborarea bugetului pe programe şi la măsurarea performanţelor activităţ ilor publice finanţate de la buget.

Particularităţile generale enumerate mai sus, sunt puse la baza est imării normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform cărora se determină relaţiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritorial-autonome Găgăuzia şi bugetul municipal Chişinău.

184

• pronosticul veniturilor se efectuează în baza estimării bazeifiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorială aparte petipuri de impozite şi alte încasări (drept sursă de informareserveşte prognoza indicilor economici şi financiari aiagenţilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale şiorganelor Departamentului Analize Statistice şi Sociologice);

• pentru determinarea încasărilor în bugetele unităţiloradministrativ-teritoriale de la impozitele regularizatoare sefolosesc normativele defalcărilor prevăzute în Legeaprivind finanţele publice locale şi concretizate în Legeabugetului de stat;

• la rândul său autorităţile publice raionale, ale UTAGăgăuzia şi ale municipiului Chişinău urmează săelaboreze proiectul normativelor de defalcări de laveniturile generale de stat pentru bugetele locale, care secomunică imediat teritoriilor respective;

• o sursă importantă de formare a veniturilor bugetelorunităţilor administrativ-teritoriale sunt transferurile dincontul fondului de susţinere financiară a teritoriilor. Conformprevederilor art. 10 al Legii privind finanţele publice locale, încalculul bazei fiscale pentru stabilirea transferurilor nu seinclud taxele locale, care sunt stabilite de către consiliile localeşi suma mijloacelor speciale obţinute de la prestareaserviciilor contra plată de către instituţiile bugetare245.

Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru întreţinerea instituţiilor publice şi finanţarea integrală sau parţială a altor activităţi se efectuează în baza unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, în baza cărora se stabilesc relaţiile interbugetare respective.

Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16-10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 185

7.6. Adoptarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

a capitolul examinării şi adoptării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, ca şi în cazul analizei structurii

acestora, acestea diferă în dependenţă de nivelul bugetelor, în acest context, să analizăm procedura examinării şi adoptării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi.

LConform art. 20 al Legii privind finanţele publice locale,

autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare şi aprobare consiliului local.

Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului local include:

a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobareabugetului;

b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:• veniturile şi cheltuielile prevăzute pentru anul bugetar

următor;• cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în

buget;• mijloacele speciale preconizate spre încasare de către

fiecare instituţie publică;• fondurile speciale;• efectivul limită al statelor de personal din instituţiile

publice finanţate de la buget;c) cuantumul fondului de rezervă;d) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;e) nota explicativă la proiectul bugetului.După prezentarea proiectului, consiliul local examinează

proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult 5

zile şi cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs acesta aprobă bugetul local pe anul bugetar următor.

După aprobarea bugetului local, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia finanţe respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată de secretarul autorităţii reprezentative şi deliberative respective.

în cazul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, procedura de elaborare şi adoptare nu diferă esenţial de procedura bugetară parcursă de nivelulîntâf46.

Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi, prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului municipal Bălţi spre examinare şi aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective.

Proiectele bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi bugetului municipal Bălţi, prezentate spre aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, includ:

a) proiectul deciziei autorităţii reprezentative şi deliberativeprivind aprobarea bugetului;

b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:• veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute

pentru anul bugetar următor;• normativele defalcărilor de la veniturile generale de

stat la bugetele locale;• normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile

imobiliare la bugetele locale;• mijloacele speciale preconizate spre încasare de către

fiecare instituţie publică;• fondurile speciale;• transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale;

Art. 21 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 lM.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003.

186 187

• efectivul limită al statelor de personal din instituţiile publice finanţate de la bugetul respectiv;

c) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;d) nota explicativă la proiectul bugetului.Autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii

administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi examinează proiectul bugetului, ca şi în cazul examinării bugetelor de nivelul întâi, respectiv în două lecturi.

însă, spre deosebire de primul caz, în cel de-al doilea legea stabileşte expres chestiunile ce trebuiesc examinate în prima lectură, precum şi în a doua.

în aşa mod, în prima lectură (conform art. 21, alin.(4) al Legii privind finanţele publice locale) autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă audiază şi examinează raportul preşedintelui raionului, Guvernatorului unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarului municipiului Bălţi şi primarului general al municipiului Chişinău asupra proiectului bugetului, examinează şi aprobă volumul total al veniturilor şi cheltuielilor bugetului respectiv.

în lectura a doua , autoritatea reprezentativă şi deliberativă examinează şi aprobă:

a) structura veniturilor;b) cheltuielile, structura şi destinaţia lor;c) balanţa bugetului şi sursele de finanţare;d) normativele defalcărilor de la veniturile generale de stat

la bugetele locale;e) normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile

imobiliare la bugetele locale;0 transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g) cuantumul fondului de rezervă; h) fondurile speciale;i) cheltuielile care vor fi finanţate în mod prioritar; j) efectivul limită al statelor de personal din instituţiile publice finanţate de la bugetul respectiv;

188

k) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului; 1) nota explicativă la proiectul bugetului.

Respectiv, în urma examinării, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi aprobă bugetele respective pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs.

în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe prezintă ministerului bugetul raionului, bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bălţi şi bugetul municipiului Chişinău pentru a fi incluse în bugetul consolidai247.

în cazul neaprobării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în termenul stabilit de legislaţie (până la data de 31 decembrie), finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaţiei bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare disponibile, până la aprobarea noului buget248.

în cazul când bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este aprobat până la începutul anului bugetar, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâij şi a transferurilor la bugetul respectiv se suspendă până la aprobarea bugetului.

Un specific ce ţine de elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este faptul corelării acestora cu Legea bugetului de stat. în aşa mod, în termen de cel mult 30 de zile de la data publicării legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea

onsiderâm, că termenul „consolidat" intra în contradicţie cu Carta Europeană a onomiei Locale, deoarece, nu trebuie confundate legăturile între bugetul de stat ninctT 1 UnităţHor admin'strativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-^ Şi tehnicoinforma«onal. cu construcţia juridică a două elemente te, care funcţionează de sine stătător.

f al LeS" Privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003.nr.248-253/996 di" 19-12.2003).

------------- 189

reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale aduce bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate.

Ca consecinţă, în caz de nerespectare a prevederilor menţionate mai sus, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă.

7.7. Executarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

7.7.1. Noţiuni generale n baza Constituţiei Republicii Moldova, Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, şi Legii privind finanţele publice locale, sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizării excesive a administrării printr-un singur buget al sistemului financiar-bugetar, cât şi executarea propriu-zisă a bugetului.

Pornind de la conceptul de delimitare executivă a bugetului public naţional, conducerea generală a executării bugetului public naţional ţine de competenţa Guvernului Republicii Moldova, răspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului Finanţelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale revine organelor de specialitate ale administraţiei publice locale.

Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanţele publice locale este reglementat:

• responsabilitatea pentru execuţia bugetelor locale revineprimarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor);

• responsabilitatea pentru execuţia bugetului raional revinepreşedintelui raionului;

• responsabilitatea pentru execuţia bugetului central alunităţii teritoriale autonome cu statut juridic special revine

190

Guvernatorului şi Comitetului executiv al acestei unităţi teritoriale;

• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipal Bălţirevine primarului municipiului Bălţi;

• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipalChişinău revine primarului general al municipiuluiChişinău.

Respectiv, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile legislaţiei în vigoare, sunt responsabile de:

a) corectitudinea şi veridicitatea datelor, indicilor şi altorinformaţii în a căror bază a fost elaborat bugetul respectiv;

b) asigurarea colectării depline şi în termenele stabilite aveniturilor proprii;

c) utilizarea conform destinaţiei a alocaţiilor bugetareaprobate;

d) respectarea termenelor de plată a salariilor către angajaţiiinstituţiilor publice finanţate de la buget şi de plată pentrulucrări, servicii şi bunuri materiale contractate în limiteleaprobate în bugetul respectiv.

La fel şi conducătorii instituţiilor publice finanţate de la buget sunt responsabili de respectarea limitelor alocaţiilor bugetare aprobate în devizele de cheltuieli, iar în caz de efectuare de către instituţia publică a unor cheltuieli neprevăzute în deviz, autoritatea executivă respectivă este în drept să nu acopere cheltuielile neasigurate cu suport financiar249.

Din analiza prevederilor legale250, putem menţiona, că procedura executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este compusă din următoarele etape:

" Examinând capitolul IV al Legii privind finanţele publice locale - Execuţia ^getelor unităţilor administrativ-teritoriale - observăm că se face referire numai la «ccuţia de casă a bugetelor, pe când executarea bugetului cuprinde, în afară de aceasta, încă trei etape.

Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din " °-1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).

------------- 191

repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor; execuţia părţii de venituri; execuţia de casă a bugetului; execuţia părţii de cheltuieli.

7.7.2. Repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor.Conform art. 25 al Legii privind finanţele publice locale, în

termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită de la toate instituţiile publice finanţate de la bugetul local propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia respectivă. Şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din desfăşurarea contra plată a altor activităţi şi generalizează propunerile primite.

în termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei bugetare şi până la data de 25 decembrie, îi remite direcţiei finanţe repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei bugetare.

Respectiv, în termen de 10 zile de la aprobarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a bugetului municipal Bălţi, direcţia finanţe efectuează următoarele acţiuni:

a) solicită de la instituţiile publice finanţate de la bugetelemenţionate propuneri de repartizare pe luni acheltuielilor aprobate în buget pentru instituţiarespectivă şi a veniturilor ei provenite din executarealucrărilor, prestarea serviciilor sau desfăşurarea contraplată a altor activităţi;

b) întocmeşte repartizarea pe luni a veniturilor prevăzutepentru încasare în bugetele menţionate;

c) întocmeşte repartizarea pe luni a transferurilor labugetele locale, prevăzute în aceste bugete.

în termen de până la data de 25 decembrie, preşedintele raionului, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul municipiului Bălţi şi primarul general al municipiului Chişinău aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaţiei bugetare.

Direcţia finanţe, pe baza repartizării pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, întocmesc totalizări ale repartizărilor pe luni ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipiului Bălţi şi bugetului municipiului Chişinău şi, până la 1 ianuarie, le depun la Ministerul Finanţelor.

7.7.3. Executarea părţii de venituriScopul execuţiei părţii de venituri ale bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale este realizarea integrală şi în termenele legale a veniturilor în bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este supusă cerinţelor de legalitate privind încasarea impozitelor, taxelor şi altor venituri care sunt cuprinse şi specificate în lista impozitelor, taxelor şi altor venituri bugetare, fiind parte din documentaţia anexată fiecărui buget.

în acelaşi timp execuţia părţii de venituri ale bugetului este supusă cerinţelor de stabilire, calcul şi plată conformă a fiecărui impozit, taxă şi altă formă de venit bugetar.

La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte şi operaţiuni251:

a. Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi stabilirea obligaţiilor faţă de bugetul respectiv:

- calcularea obligaţiei bugetare datorate de subiecteleplătitoare;

- calcularea şi reţinerea obligaţiei bugetare de către terţulplătitor pentru unele venituri datorate de unele persoane;

2S'ŞagunaD.D.,Op.cit.,p. 316.

192 193

- calcularea obligaţiei bugetare de organele teritoriale fiscale.b. încasarea veniturilor bugetare:

- prin bănci;- prin organele teritoriale fiscale;- prin intermediul instituţiilor sau persoanelor împu

ternicite.c. Urmărirea realizării veniturilor bugetare.Aceasta cuprinde o serie de măsuri ale organelor de percepere

în vederea asigurării integrale şi la termenele prevăzute a tuturor veniturilor bugetare.

Veniturile bugetare ale unităţilor administrativ-teritoriale se încasează de la contribuabili în conturile bancare ale trezoreriei teritoriale în felul următor252:

• prin virament în baza dispoziţiei de plată trezorerialăîntocmită distinct pentru achitarea fiecărui impozit sau taxe,indicând, în mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar altrezoreriei teritoriale, codul băncii, contul trezoreria! devenituri cu descrierea textuală a plăţii achitate în rubrica„destinaţiaplăţii', conform clasiftcaţiei bugetare;

• în numerar, prin ordinul de încasare a numerarului;• impozitele, taxele şi alte plăţi de la persoanele fizice se

încasează prin Aviz de plată în numerar.Perceptorii fiscali, care recepţionează plăţile de la persoanele

fizice, depun numerarul încasat de la plătitorii de impozite şi taxe la băncile comerciale prin/oaie de vărsământ la nivel de cont trezorerial de venituri. Achitarea impozitelor şi taxelor de către persoanele fizice în numerar se efectuează prin Aviz de plată în numerar.

7.7.4. Executarea de casă a bugetuluiDacă să ne referim la execuţia de casă a bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale, aceasta se efectuează prin sistemul trezorerial, reflectându-se în conturi distincte253:

a) încasările veniturilor în conformitate cu structuraclasificaţiei bugetare;

b) efectuarea de cheltuieli în limita alocaţiilor aprobate şiconform destinaţiei stabilite.

Sistemul trezorerial prin care se efectuează execuţia de casă a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi reglarea decontărilor dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria de Stat, formată din Trezoreria Centrală şi trezoreriile teritoriale.

Trezoreria Centrală, în baza legii bugetare anuale, efectuează alocări de transferuri de la bugetul de stat la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi la bugetul municipal Bălţi, precum şi defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat.

Conturile pentru gestionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi conturile instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete pot fi deschise numai în trezoreriile teritoriale respective.

Conform Legii finanţelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin, (4)), trezoreriile teritoriale au următoarele atribuţii:

a) efectuează, în baza deciziilor autorităţii reprezentative şideliberative a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul aldoilea şi a municipiului Bălţi, alocări de transferuri de labugetul respectiv la bugetele locale, precum şi defalcări înaceste bugete de la veniturile generale de stat şi de laimpozitul pe bunurile imobiliare;

b) asigură execuţia conformă a bugetelor instituţiilor publicefinanţate de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale denivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi;

c) asigură execuţia conformă a bugetelor satelor (comunelor),oraşelor (municipiilor), precum şi ale instituţiilor publicefinanţate de la aceste bugete din raza de activitate atrezoreriei teritoriale.

252 Manole T.,Op.cit., p.199.

194 ---------------

lin. 1 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 nr.248-253/996 din 19.11.2003).

------------- 195

7.7.5. Executarea părţii de cheltuieliExecutarea părţii de cheltuieli a bugetului unităţii

administrativ-teritoriale înseamnă efectuarea cheltuielilor publice în concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite.

Cheltuielile din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în baza repartizărilor lunare elaborate şi aprobate în ordinea stabilită, în limita alocaţiilor aprobate fiecărui ordonator de credite (executor de buget).

Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale, executor (ordonator) de buget este conducătorul autorităţii (instituţiei) publice, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate.

Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor administraţii, care pe lângă funcţiile ce decurg din apartenenţa la funcţia publică, beneficiază de un statut special, care îl împuterniceşte cu atribuţii decizionale în domeniul financiar-bugetar.

Ordonatorul efectuează toate operaţiunile succesive ale unei încasări sau plăţi, după apariţia datoriei sau a creanţei, inclusiv sau exclusiv ordinul de a plăti o cheltuială sau de a acoperi o încasare.

în domeniul cheltuielilor publice, în funcţie de condiţiile legale, ordonatorii angajează cheltuieli, determină suma de plată şi ordonarea plăţii.

Ordonatorii de credite (executorii de buget) sunt persoane juridice cu dreptul de a angaja şi utiliza alocaţiile bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor şi serviciilor publice respective şi de executarea dispoziţiilor legale. După funcţiile atribuite, ordonatorii de credite se clasifică pe tipuri, după cum urmează254:

1. Ordonatori principali de credite (executori primari de buget) ai bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, la care se referă: primarii satelor (comunelor), oraşe-

lor(municipiilor), preşedinţii raioaneiur,unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,primarul general al municipiului Chişinău.

2. Ordonatori secundari de credite (executori secundari debuget) pentru bugetele unităţilor administrativ-teritorialesunt: conducătorii instituţiilor publice finanţate de labugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu statut depersoană juridică.

3. Ordonatori terţiari de credite (executori terţiari de buget)pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale:conducătorii instituţiilor publice fără statut de persoanăjuridică, împuterniciţi să utilizeze mijloacele bugetare carele-au fost repartizate numai pentru necesităţile unităţilorpe care le conduc, potrivit prevederilor din bugeteleaprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale.

Rezultă din cele relatate mai sus că procesul de repartizare se derulează astfel:

• Repartizarea efectuată de către ordonatorii principaliîntre bugetul propriu şi bugetele ordonatorilorsubordonaţi;

• Repartizarea efectuată de către ordonatorii secundari acreditelor bugetare aprobate, pe unităţile subordonate şia celor cuprinse în bugetul propriu;

• Ordonatorii terţiari utilizează creditele ce le-au fostrepartizate.

întrucât repartizarea veniturilor se efectuează pe niveluri de bugete (bugete raionale, bugete locale), finanţarea ordonatorilor de credite se face respectiv din conturile trezoreriale de venituri pentru bugetul raional şi conturile trezoreriale de venituri pentru bugetele locale (sat/comună, oraş, municipiu).

Un alt aspect, în ce priveşte executorii de buget, este faptul că aceştia poartă responsabilitate de organizarea şi ţinerea la zi a

254 Art.31 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

196 --------------- 197

contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.25"

Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia acestora.

Rapoartele trimestriale se examinează şi se aproba de către autoritatea executivă respectivă.

Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii administrativ-teritoriale.

Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15 februarie a anului următor anului de gestiune.

După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind execuţia bugetului consolidat256.

:'5 Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).;5fl Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

198 ------------

FONDURILE ASIGURĂRILOROBLIGATORII DE

ASISTENTĂ MEDICALĂ

8.1. Caracterizare generală

sigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în

domeniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi egale în obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz, cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ncheierea contractului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane

A

------------- 199contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.255

Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-

y -t

teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia acestora.

Rapoartele trimestriale se examinează şi se aprobă de către autoritatea executivă respectivă.

Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii administrativ -teritoriale.

Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15 februarie a anului următor anului de gestiune.

După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind execuţia bugetului consolidat256.

255 Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).256 Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

198 ---------------

VIII

FONDURILE ASIGURĂRILOROBLIGATORII DE

ASISTENTĂ MEDICALĂ

8.1. Caracterizare generală

Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în domeniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi egale în obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz, cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ierea contractului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane

------------- 199

asigurate, a unei poliţe de asigurare, în temeiul căreia acesta va beneficia de întregul volum de asistenţă medicală prevăzut în Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi acordat de prestatorii de servicii medicale din republică. Obiect al asigurării obligatorii de asistenţă medicală este riscul asigurat, legat de cheltuielile pentru acordarea volumului necesar de asistenţă medicală şi farmaceutică, prevăzut în Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19962S7; Legea cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, nr. 1585-XIII din 27.02.1998258; Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorii de asistenţă medicală, nr. 1593-XV din 26.12.2002259.

8.2. Veniturile şi cheltuielile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

Plătitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoană fizică sau juridică - care a încheiat cu asigurătorul un contract de asigurare obligatorie de asistenţă medicală sau care devin asiguraţi prin efectul legii. în acest sens, plătitori ai primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală sunt:

• întreprinderile, instituţiile, organizaţiile, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, şi persoanele fizice ce desfăşoară activităţi profesionale şi antreprenoriale. în această categorie sunt încadrate şi autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, care are obligativitatea de a achita primele de asigurare;

257 M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.258 M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998.259 M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003.

200 --------------

• angajaţii unităţilor, indiferent de tipul de proprietate şiforma juridică de organizare. Din această categorie facparte salariaţii încadraţi pentru desfăşurarea unor activităţisau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ învigoare, indiferent de termenul de angajare şi forma deretribuire a muncii;

• categoriile de persoane neangajate pentru care plătitor alprimelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală esteGuvernul Republicii Moldova. în această categorie seîncadrează: copii de vârstă preşcolară; elevii dinînvăţământul primar, gimnazial, liceal şi mediu de culturăgenerală; elevii din învăţământul secundar profesional;elevii din învăţământul mediu de specialitate (colegii) cufrecvenţă la zi; studenţii din învăţământul superioruniversitar cu frecvenţă la zi; rezidenţii învăţământuluipostuniversitar obligatoriu; copii neîncadraţi la învăţăturăpână la atingerea vârstei de 18 ani; gravidele, parturienteleşi lăuzele; invalizii; pensionarii; şomerii înregistraţi oficial.

• alte persoane fizice cu domiciliu în Republica Moldova.Persoanele asigurate pot fi atât cetăţenii Republicii Moldova,

cât şi cetăţenii străini sau apatrizii aflaţi în Republica Moldova, în interesul cărora au fost plătite prime de asigurare obligatorii de asistenţă medicală.

Trebuie de remarcat, că efectele juridice privind prestarea serviciilor de către prestatorul de servicii medicale în baza poliţelor de asigurare de care se folosesc subiecţii acestora este valabilă doar pe teritoriul Republicii Moldova.

Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală reprezintă prima de asigurare obligatorie de asistenţă medicală.

Această primă fiind o sumă fixă sau o contribuţie procentualăin salariu şi la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, pe care

asiguratul este obligat să o plătească asigurătorului pentru preluareariscului persoanei asigurate, conform cadrului legal în vigoare şicontractului de asigurare. Primele de asigurare obligatorii de

------------- 201

asistenţă medicală se stabilesc ca contribuţii financiare în mărimi suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. în acest sens, aceste prime de asigurare se stabilesc în funcţie de suma prevăzută în legea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală, pe cap de locuitor.

Mărimea primei de asigurare în formă de contribuţie procentuală la salariu şi alte forme de retribuire a muncii, la onorarii se stabileşte anual prin lege şi reprezintă raportul mărimii primei de asigurare în formă de sumă fixă la salariul mediu anual pe economie prognozat pentru anul următor, exprimat în procente.

Mărimea primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este revăzută şi calculată anual de către Comisia Naţională de Asigurări în Medicină şi aprobat, concomitent cu bugetul de stat de către Parlament.

Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asistenţă medicală a populaţiei angajate se face din contul contribuţiilor angajatorului şi angajatului. Participarea angajatului la achitarea primei se determină diferenţiat în funcţie de mărimea salariului şi începe din momentul încheierii contractului de muncă.

Toate cheltuielile legate de acordarea către persoanele asigurate a asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală, asigurătorul le achită trimestrial, conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale.

Angajatorul este în drept să achite în avans cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale, conform condiţiilor stabilite în contract.

Factura se perfectează de prestatorii de servicii medicale în baza calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.

Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale şi analiza acestora o face asigurătorul prin intermediul agenţiilor sale teritoriale (ramurale).

8.3. Procesul elaborării, adoptării, promulgării şi executării fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

uprinzând actele şi operaţiunile de elaborare, aprobare şi executare sau îndeplinire a fondurilor anuale ale

asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, procedura acestui buget este supusă dispoziţiilor generale procedurale prevăzute de Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996260. Conform acestui act normativ, elaborarea şi execuţia fondurilor anuale ale asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală sunt supuse principiilor anualităţii, realităţii şi echilibrării, la fel ca elaborarea şi execuţia bugetului de stat, şi bugetului asigurărilor sociale de stat. Aceste extinderi ale principiilor şi normelor asupra fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală sunt justificate de faptul, că aceste fonduri fac parte din bugetul public naţional261 care este autonom faţă de bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.

C

La elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se urmăresc echilibrul dintre venituri şi cheltuieli, prevăzându-se surse băneşti pentru acoperirea cheltuielilor de tratament medical achitate conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale.

Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se efectuează de Compania Naţională de Asigurări in Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii privind evoluţia veniturilor şi cheltuielilor în anii precedenţi, precum şi estimarea

I w „

Bl A "l9"20 din 27-03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 3O.O5.2OO3. XIII H-6 Vedea art' 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-"i 24.05.1996 (în redacţia Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137 din

202

06 08 24'0

evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor în anul următor cu influenţele creşterii probabile a preţurilor şi tarifelor.

Elaborarea până la începutul ultimului trimestru a proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este supus avizării de către Ministerul Finanţelor şi aprobării de către Guvern.

Guvernul examinează proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă înaintea adoptării hotărârii. La solicitarea Guvernului, se prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă.

Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de către Compania Naţională de Asigurări în Medicină.

După includerea amendamentelor, dacă acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

După ce proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală a fost aprobat de Guvern, acesta este înaintat Parlamentului spre dezbatere şi adoptare, concomitent cu proiectului bugetului de stat pe acelaşi an următor.

Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală include anexele şi este însoţit de nota explicativă.

8.3.2. Examinarea şi adoptarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţi medicali

Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este examinat de Comisia de specialitate, Comisiile parlamentare şi Direcţia juridică a Parlamentului, care prezintă plenului Parlamentului un raport şi avize la data stabilită de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetului asigurărilor sociale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta.

în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei juridice, Comisia de specialitate întocmeşte raportul şi lista de recomandări asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.

Examinarea proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în Parlament se efectuează în trei lecturi.

în fiecare lectură Parlamentul examinează proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă.

Legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură.

A ) Examinarea în prima lectură:în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul

Guvernului şi coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi examinează:

a) direcţiile principale ale politicii Companiei Naţionale deAsigurări în Medicină privind fondurile asigurărilorobligatorii de asistenţă medicală;

b) concepţiile de bază ale proiectului.Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii fondurilor

asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de specialitate pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.

în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în prima lectură.

B ) Examinarea în a doua lectură:în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea

Comisiei de specialitate, examinează:a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;

204 205

c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de specialitate pentru pregătirea examinării în a treia lectură.

în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în a doua lectură.

C) Examinarea în a treia lectură:în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea

Comisiei de specialitate:a) examinează cheltuielile pentru prestarea serviciilor

medicale detaliate care vor fi efectuate;b) stabileşte cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale

care vor fi finanţate în mod prioritar;c) examinează alte detalieri din proiectul legii fondurilor

asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Până la 5decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legeafondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fipublicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie aurmătorului an. Termenul de 5 decembrie are uncaracter de orientare şi nu produce nici un efect juridic,dacă a fost încălcat.

Dacă legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală a anului precedent până la aprobarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul următor.

8.3.3. Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

Potrivit dispoziţiilor art. 74 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative şi ţine exclusiv de competenţa şefului statului262.

Este firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, adoptată de Parlamentul Republicii Moldova, exercitându-şi atribuţiile con-stituţionale ce îi revin în această calitate, de a asigura buna funcţionare a autorităţilor publice, inclusiv cea din sfera sănătăţii publice.

Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova „Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile".

Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite şefului statului să investească legea cu formulă executorie263, obligând Ministerul Sănătăţii, Compania Naţională de Asigurări în Medicină şi prestatorii serviciilor medicale să procedeze la executarea prevederilor legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul următor de gestiune. Conform art. 94 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală emis de Preşedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru executarea pe întreg teritoriul statului şi are caracter normativ. Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se promulgă într-un termen de două săptămâni264.

62 în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova , nr. 9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).263 9

in acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la mterpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul 143 linearul (1) din Constituţia Republicii Moldova , nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 16 din 14. 03.1996)

*n acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la ■nterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

206 207

Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pentru orice motive, începând cu inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii de asistenţă medicală şi terminând cu îndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală poate fi cerută de către şeful statului numai o singură dată265 şi nu este obligatorie pentru Parlament. în acest sens, trimiterea de către Preşedintele Republicii Moldova a legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu obiecţiile sale, spre reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul şefului statului de a o promulga.

în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu sau fără luarea în consideraţie a obiecţiilor expuse în scrisoarea de remitere de şeful statului, Preşedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Ulterior, Decretul cu privire la promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se publică în Monitorul Oficial266.

8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

Executarea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală constă în acumularea primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală şi a celorlalte venituri, în corelaţie practic necesară cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor asigurate a asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

AWeniturile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistentă medicală provin din primele de asigurare obligatorie de asistenţă

265 Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea RegulamentuluiParlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996).266 Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoarea actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

208 --------------

medicală, transferurile (subvenţiile)267 din bugetul de stat şi din alte venituri (din dobânzi, majorări de întârziere) prevăzute de lege.

Categoriile de plătitori, cărora prima li se calculează în calitate de contribuţie procentuală la salariu şi la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, achită primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală o dată pe lună, la momentul încasării mijloacelor financiare pentru retribuirea muncii.Persoanelor fizice, care desfăşoară activitate de întreprinzător, li se calculează contribuţia în formă de sumă fixă şi vor achita integral cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală până la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune. Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate şi nici nu desfăşoară activitate de întreprinzător, vor achita integral cuantumul anual al primelor de asigurare, calculate în formă de sumă fixă, până la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.

Transferurile constituie a doua categorie importantă a veniturilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

Ministerul Finanţelor va vira o dată pe lună în contul Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină transferuri (subvenţii), dar nu mai târziu de data de 10 a lunii corespunzătoare, calculate ca prime de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care plătitor al primelor de asigurare este Guvernul Republicii Moldova.

Alte venituri sunt: dobânzile şi majorările de întârziere. Majorările de întârziere sunt plătite de persoana asigurată în cazul neachitării la termenele legale a primelor de asigurare în fondurile

ţ'Onform art.9 şi 21 din Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele deachitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, nr.l593-XV

In 26.12.2002 (M.O. nr.18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ esteeglementat inconsecvent având în vedere termenul de „transte? şi „subvenţii.

uie de remarcat, că termenul de „subvenţie" nu mai este practicat în«atura de specialitate şi legislaţia Republicii Moldova, instituindu-se termenul

1*-i33£ikl?'(în acest sens a se vedea art. 1 din Legea privind finanţele publicew « nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Aceste venituri au un caracter ocazional şi apar în situaţia când plătitorii primelor nu şi-au onorat obligaţiile cu caracter public. Dobânzile sunt sumele de bani, care pot constitui venituri bugetare, în cazul apariţiei disponibilităţilor băneşti în_fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, fiind încheiate convenţii de depozit de Compania Naţională de Asigurări în Medicină cu trezoreria statului sau cu societăţile bancare.

B) Cheltuielile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală acoperă contravaloarea prestării serviciilor medicale din sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculează în baza facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale, conform condiţiilor stabilite în contract. Factura se perfectează în baza calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.

Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se utilizează potrivit destinaţiilor aprobate prin lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pot fi păstrate pe conturi bancare depozitare.

Eventualul deficit curent al fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se acoperă din disponibilităţile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală din anii precedenţi.

în caz de necesitate, Compania Naţională de Asigurări în Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii, poate propune Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Rectificarea include:

a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii şide deficit sau excedent rezultant;

b) repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite înurma executării fondurilor asigurărilor obligatorii deasistenţă medicală în anul financiar precedent;

c) estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, laanexele şi nota explicativă, ce însoţesc proiectul

rectificării legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi întreprinde una din următoarele acţiuni:

• respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale afondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală;

• aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale afondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,precum şi propunerile de compensări;

• aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cumodificarea concomitentă a nivelului deficitului sau aexcedentului fondurilor asigurărilor obligatorii deasistenţă medicală.

Orice decizie de a majora deficitul fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală sau de a reduce excedentul acestor fonduri se realizează printr-o modificare separată la legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. La sfârşitul fiecărui an financiar, Compania Naţională de Asigurări în Medicină întocmeşte o dare de seamă cu privire la realizarea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, fiind coordonat cu Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Finanţelor; apoi este prezentat Guvernului pana la data de 01 mai a anului imediat următor anului de gestiune, spre examinare şi aprobare, ulterior fiind aprobată de Parlament Pană la 01 iunie a anului următor anului de gestiune.

211

210

DATORIA ŞI GARANŢIADE STAT

9.1. Noţiuni generale privind împrumutul public

9.1.1. Aspecte generale^ n cadrul dreptului financiar din statele contemporane împrumuturile publice reprezintă un mijloc de completare a JL fondurilor băneşti de utilitate publică, inclusiv de completare a veniturilor bugetare.

Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public" este sinonimă cu „creditul public"268, iar în sfera acestuia se cuprind împrumuturile atât de stat, cât şi ale unităţilor administrativ-teritoriale.

In conformitate cu regulile generale care domină materia con-tractelor269, în cazul oricărui contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă să ofere celeilalte un echivalent pentru prestaţia pe care o primeşte270.

26K Gliga I., Op.cit., p. 275.269 A se vedea Pop L, Drept Civil Român, Teoria generală a obligaţiilor, Edit. „Lumina Lex", Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C, Bârsan C, Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, ediţia a VUI-a, Edit. „ALL Beck", Bucureşti, 2002, pp.91-92. 27(1 Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Edit. „Accent", Cluj Napoca, 2005, p. 171.

212 -------------

împrumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice şi juridice sau de la alte state, ori de la organizaţii financiare şi bancare internaţionale. Pentru exprimarea proporţiei cantitative a acestor împrumuturi este utilizată şi s-a răspândit preferenţial expresia „datorie de stat", care a ajuns să fie un indicator ce reflectă situaţia financiară a statelor la un moment dat.

De fapt datoria de stat este caracterizată ca „sumă totală a datoriei de stat interne şi a datoriei de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, exprimată în monedă naţională"271.

Teoria generală a împrumutului public cuprinde noţiunile şi conceptele privind necesitatea, utilitatea şi rolul acestui împrumut, formele principale şi derivate ale împrumutului şi datoriei publice, procedeele obişnuite şi extraordinare ale împrumutului de stat, emisiunea şi stingerea împrumuturilor publice272.

Necesitatea împrumutului public este expusă în cele mai multe lucrări de specialitate financiară având în vedere atât avantajele, cât şi dezavantajele acestor împrumuturi, cu specificarea că împrumutul public se adaugă procedeelor denumite impozite şi taxe având acelaşi scop de a „repartiza sarcinile financiare ale statului între cetăţeni",

271 Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noţiunea dată are un caracter tehnico-economic dar nu individualizează natura juridică. De aceea, propunem de lege ferenda introducerea unui alineat, completând art. 1 alin. 1 cu următorul conţinut: „Datorie de stat - situaţia juridică individuală în care se află patrimoniul administrativ al statului în ce priveşte obligaţiile acestui patrimoniu de a plăti unor creditori determinaţi anumite sume de bani".

Ca lucrări fundamentale de referinţă pentru împrumutul public, a se vedea: Allix &i Trăite ekmentaire de science des finances et de legislation financiere francaise, paris 1921, Edit. „A.Rousseau". pp. 691-790; Jeze G., Op. cit., pp.191-288 şi „La technique du credit public, Edit. „M. Giard", Paris, 1925, volumul monografiei - 442 e Pagini; Leon G.N., Elemente de ştiinţă financiară, vohll, Edit. „Cartea Românească", Bucureşti, 1930, p.107-306; Trotabas L. , Op. cit., p. 275-328, Gliga l, 0Pcit.(ed.l994), pp. 275-296; Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F.,Op. cit.(ed. 20°5), p. 171-207.

------------- 213

însă „în timp" respectiv asupra „cetăţenilor din două sau mai multe generaţii succesive"273.

Această precizare se dovedeşte riguroasă pentru toate împrumuturile de stat contractate sau lansate pentru o perioadă de timp mai îndelungată, împrejurare în care restituirea sau rambursarea împrumuturilor se suportă de generaţiile de cetăţeni ulterioare celei care a hotărât lansarea împrumuturilor respective.

Avantajele împrumuturilor de stat sunt următoarele:• consolidează patrimoniului statului prin valorile viitoare

reale create ca urmare a întrebuinţării în folos public asumelor de bani împrumutate;

• sunt mijloace de încurajare a economiilor băneşti şi deactivare a unor capitaluri particulare uşurând plasarea decapital autohton în economia republicii;

• reflectă credibilitatea creditorilor faţă de statul debitor şieconomia acestuia, fiind un factor de stabilitatefinanciară;

• angajează creditorii în dezvoltarea şi rentabilizareaeconomiilor statelor debitoare pentru rambursareaîmprumuturilor de stat acordate.

Dezavantajele împrumuturilor de stat în statele contemporane sunt următoarele:

• angajează generaţiile viitoare obligându-le să suportecheltuielile de rambursare contractate mai ales petermene îndelungate;

• reduc capitalul particular circulant din economianaţională cu consecinţe de împiedicare a procesuluinormal de dezvoltare a producţiei, influenţează creştereaşi micşorarea capacităţii contributive a cetăţenilor.

Confruntarea avantajelor şi dezavantajelor principale ale împrumuturilor de stat oferă concluzii diferite. Este, însă, evident că, în general, împrumutul public trebuie considerat un mijloc la care

273 Jeze G„ Op. cit., p. 195.

214 ---------------

este justificat să se recurgă numai atunci când se dovedeşte „inevitabil" şi pe cât posibil, nu în scopuri de consum - cum adesea practicau ţările în perioada de tranziţie spre economia de piaţă, prin care trece şi Republica Moldova - ci numai în scopuri investiţionale. Cu această ultimă condiţionare, împrumuturile de stat sporesc avuţia republicii prin: modernizarea mijloacelor de comunicaţie şi transport, modernizarea infrastructurii publice, dezvoltarea resurselor energetice, amplificarea exploatării resurselor naturale etc, toate acestea pot oferi generaţiilor viitoare avantaje şi posibilităţi sporite de rambursare a respectivelor împrumuturi.

9.1.2. Regimul juridic al împrumuturilor şi garanţiilor de stat

Având în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor publice, în teoria generală a acestor împrumuturi s-a consacrat şi conceptul că împrumutul de stat se poate contracta numai cu aprobarea puterii reprezentative274. în acest sens, se susţine că aprobarea de către parlament, în statele contemporane, este o condiţie esenţială pentru valabilitatea împrumutului. Pe lângă aceasta se susţine că executivul nu este investit cu atribuţii pentru emiterea împrumuturilor de stat.

Statuarea constituţională privind competenţa puterii legislative, a dreptului de a decide împrumuturile de stat corespunde cu faptul că şi impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare ordinare

Trebuie de remarcat că conceptul de „putere reprezentativă" nu trebuie privită in mod unilateral. în categoria autorităţilor reprezentative, conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sunt încadrate: consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi consiliul municipal Chişinău. Conform art. 14 din Legea menţionată mai sus, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi

e 1Derative pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente şi cheltuieli de capital de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât

ln rePublică, cât şi peste hotarele ei.

215

şi permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii leguitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele anuale de stat. în Republica Moldova, în prezent, art. 3 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996275, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecărui împrumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne şi externe, care sunt stabilite prin legea bugetară anuală. Prin legea bugetară anuală Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturile de stat interne şi externe.

Trebuie de menţionat că votul parlamentului este o garanţie politică pentru creditorii statului, în împrejurările în care veniturile publice ordinare şi permanente nu pot fi completate până la cuantumul necesar prin alte procedee financiare.

Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a prilejuit afirmarea opiniilor potrivit cărora, din punct de vedere al naturii juridice, împrumutul de stat este fie „act de suveranitate", fie „act legislativ", fie „contract de drept public"276. într-adevăr, orice împrumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumulează, în primul rând, elemente specifice atât actelor legislative, cât şi celor de suveranitate în toate statele, în care legile sunt cele mai importante acte de conducere şi, în consecinţă, sunt şi manifestări ale suveranităţii statale. în acest sens, art. 4 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996277 reglementează că „datoria de stat este o datorie suverană şi reprezintă obligaţia absolută a Republicii Moldova de a plăti dobânzile şi de a rambursa sumele principale, asigurată cu toate activele Republicii Moldova aflate la dispoziţia Guvernului".

în baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a plafoanelor distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat

275 M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996276 A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.277 M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996

216 ---------------

externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturi de stat interne şi externe, Guvernul Republicii Moldova se autorizează să contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru împrumuturi în temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi administrate de către Ministerul Finanţelor - organ central statal de specialitate financiară al guvernului republicii.

Guvernul, fiind reprezentat de Ministerul Finanţelor, are dreptul:

• să încheie contracte (acorduri) de împrumut de mijloacebăneşti în monedă naţională şi în alte monede legale;

• să emită hârtii de valoare de stat pe termen scurt, mediuşi lung278;

• să acorde instituţiilor creditoare din ţară şi de pestehotare garanţii de stat, exprimate în monedă naţională,precum şi în alte monede legale, pentru împrumuturilecontractate de agenţii economici din republică,indiferent de tipul de proprietate şi formaorganizatorico-juridică ale acestora;

Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de stat şi de garanţie de stat pentru împrumuturi este exprimată de Ministerul Justiţiei.

Garanţiile de stat pentru împrumuturi reprezintă o obligaţie condiţională care se îndeplineşte în condiţiile specificate în contractul (acordul) de garanţie, în cazul în care beneficiarul împrumutului este în imposibilitate să ramburseze împrumutul şi să plătească dobânzile aferente conform contractului (acordului) de împrumut. în cazurile în care resursele fondului de risc sunt insuficiente pentru a efectua plăţile obligatorii aferente garanţiei de

Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII dln 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de

clas'ficare a împrumuturilor:Termen scurt - perioadă de până la 365 de zile;Termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani;Termen lung - perioadă de 5 ani şi mai mult.

------------- 217

stat pentru împrumuturi, Ministerul Finanţelor are dreptul să transfere temporar în fondul de risc mijloace băneşti din veniturile încasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiţia recuperării ulterioare a acestora.

9.1.3. înregistrarea şi gestionarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat pentru împrumuturi

în scopul calculării şi ţinerii evidenţei tuturor obligaţiilor directe şi condiţionale ale Republicii Moldova, Ministerul Finanţelor este autorizat să instituie şi să ţină Registrul datoriei de stat şi Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi.

Registrul datoriei de stat este registru al obligaţiilor directe ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe. în Registrul datoriei de stat, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează obligaţiile directe ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe, informaţia privind dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, dată contractării, scadenţa, suma totală şi altă informaţie necesară.

Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi este registru al obligaţiunilor condiţionale ale statului, rezultate din emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat interne şi externe.

în Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează: obligaţiile condiţionale ale statului, rezultate din contractele (acordurile) de garanţie de stat pentru împrumuturi, informaţia privind acordarea şi încetarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi, denumirea de identificare a garanţiei, data acordării, scadenţa, suma totală, plăţile efectuate şi cele datorate, altă informaţie necesară.

Registrul datoriei de stat şi Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi se ţin în formă manuală sau electronică de către Ministerul Finanţelor şi sunt unicele înregistrări oficiale privind obligaţiile directe şi condiţionale ale Republicii Moldova. Acest organ de specialitate financiară este responsabil de ţinerea la zi a Registrului

218 ------------

datoriei de stat şi a Registrului garanţiilor de stat pentru împrumuturi.

Ministerul Finanţelor prezintă Băncii Naţionale a Moldovei, sistematic sau la cererea acesteia, informaţii privind conţinutul Registrului datoriei de stat şi al Registrului garanţiilor de stat pentru împrumuturi.

Acest minister de specialitate consultă anual Banca Naţională a Moldovei privitor la obiectivele sale în domeniul împrumuturilor de stat interne şi externe, sectorului public pentru următorul an financiar, inclusiv, privitor la sumele şi condiţiile în care aceste împrumuturi vor fi contractate.

Ministerul Finanţelor informează Banca Naţională a Moldovei despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hârtii de valoare de stat în formă fizică, şi garanţiile de stat pentru împrumuturi.

Ministerul Finanţelor în rapoartele periodice privind executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indică volumul şi conţinutul obligaţiilor directe şi condiţionale ale statului.

9.2. Datoria de stat internă

9.2.1. Aspecte generaleatoria de stat internă este parte integrantă a datoriei de stat, reprezentând totalul sumelor principale ale tuturor

obligaţiilor directe neonorate, contractate de Ministrul Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională. Instrumente generatoare de datorie de stat internă sunt:

Da) hârtiile de valoare de stat;b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi

instituţiile financiare ale Republicii Moldova;c) alte instrumente generatoare de datorie de stat internă.

Mijloacele în monedă naţională obţinute din împrumuturile

interne, contractate de Ministerul Finanţelor în limiteleP afoanelor stabilite de legea bugetară anuală, se utilizează pentru:

219

de stat

• acoperirea deficitului bugetului de stat;• stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior;• acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat;• acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea împru

muturilor de stat interne;• finanţarea proiectelor de investiţii.

Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, asigură gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea şi evidenţa rambursării acesteia, calculul şi plata dobânzii, precum şi prin efectuarea altor operaţiuni specifice.

Dobânda şi câştigurile de capital din hârtiile de valoare de stat reprezintă venituri impozabile în conformitate cu art. 18 lit. „g" şi art. 37 alin.(l), lit. „b" al Codului Fiscal. De exemplu, Ministerul Finanţelor vinde hârtii de valoare de stat pe termen scurt băncilor, prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, care apoi le revând populaţiei. Dacă hârtia de valoare este vândută şi preţul de vânzare poate fi mai mare decât cel de cumpărare, această diferenţă este supusă impunerii279. Trebuie de remarcat, că art. 24 alin.(8) din Legea pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului Fiscal nr. 1164-XIII din 24.04.1997 prevede, că dobânzile de la hârtiile de valoare de stat nu se vor impozita până la 01 ianuarie 2010. în ceea ce prevede câştigurile de capital realizate din operaţiunile cu hârtiile de valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate în conformitate cu art. 37 alin.(l), lit. „b" al Codului fiscal.

9.2.2. Hârtiile de valoare de statDin punct de vedere conceptual, hârtia de valoare de stat este o

brmă a datoriei de stat, reprezentând un contract de împrumut pe ermen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimată în monedă îaţională sau în altă monedă legală, care intervine între Republica

• Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E, Op.

20 -------------

Moldova în calitate de debitor şi persoane fizice sau juridice în calitate de creditor.

Ministerul Finanţelor, în numele Republicii Moldova, este autorizat să emită hârtii de valoare de stat.

Hârtiile de valoare de stat se emit în formă de înregistrare în cont sau în formă fizică şi sunt considerate documente juridice scrise.

Hârtiile de valoare de stat în formă de înregistrare în cont sunt hârtii de valoare nematerială, a cărei emisiune se efectuează în formă de înregistrare contabilă. Aceste hârtii de valoare a căror emisiune, evidenţă, precum şi confirmarea dreptului de proprietate asupra lor, se efectuează printr-o înregistrare în sistemul de înregistrări în cont de către Banca Naţională a Moldovei. Sistemul de înregistrare în cont este sistemul prin intermediul căruia hârtiile de valoare de stat în formă de înregistrare în cont sunt înregistrate şi menţinute de Banca Naţională a Moldovei în calitate de agent financiar al statului. Plata sumei principale şi a dobânzii aferente hârtiilor de valoare de stat în formă de înregistrare în cont se efectuează prin intermediul sistemului de înregistrări în cont a sumelor de bani acumulate din dobânda calculată din suma principală aferentă hârtiilor de valoare. Suma principală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat) este suma echivalentă cu valoarea nominală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă, ce urmează să fie achitată la scadenţă.

Hârtia de valoare de stat în formă fizică este un document tangibil (real) ce reprezintă o hârtie de valoare. Aceste hârtii de valoare de stat au imprimate numărul, valoarea nominală şi alte elemente de identificare ale acestora. Plata sumei principale şi a dobânzii aferente hârtiilor de valoare de stat în formă fizică se efectuează la răscumpărarea nemijlocită a acestor hârtii de către agentul financiar. Suma principală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat) este suma echivalentă cu valoarea nominală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă, ce urmează să fie achitată la scadenţă.

221

9.2.3. Hârtiile de valoare de stat pe termen scurtHârtiile de valoare de stat se emit pe termen scurt, mediu sau

lung280. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lung (obligaţiunile de stat) pot fi emise în formă de înregistrare în cont sau în formă fizică.

Hârtiile de valoare de stat emise pe termen scurt sunt:a) bunurile de trezorerie - hârtii de valoare cu scont emise

în formă de înregistrare în cont, cu scadenţa la 28, 91,182, 273 şi 364 de zile;

b) bonurile de acoperire a decalajului de casă - hârtii devaloare cu scont emise în formă de înregistrare în contpe orice termen de până la 365 de zile, în scopulconcordării veniturilor şi cheltuielilor bugetului. Hârtiede valoare cu scont este hârtia de valoare care se vinde laun preţ mai mic decât valoarea ei nominală. Sumaprincipală a hârtiei de valoare cu scont este sumaîmprumutată de creditor la data emisiunii hârtiei devaloare cu scont, echivalentă cu preţul ei de vânzare.

Referitor la destinaţie, aceste hârtii de valoare de stat pe termen scurt se emit în unele state ca titluri ale unor împrumuturi interne desti-nate acoperirii unor necesităţi financiare temporare - ca de exemplu pentru acoperirea creşterii unor cheltuieli de apărare naţională281, ori ca sursă de venit necesară unui serviciu special a cărei finanţare este autorizată ca extrabugetară282 şi alte necesităţi asemănătoare.

Hârtiile de valoare de stat se răscumpără în conformitate cu condiţiile de emisiune a acestora. în urma răscumpărării obligaţiile ce decurg din hârtiile de valoare de stat se sting.

2m Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIH din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de clasificare a împrumuturilor: termen scurt - perioadă de până la 365 de zile; termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani; termen lung -perioadă de 5 ani şi mai mult.

281 în acest sens, a se vedea Allix E., Op. cit., p.779.282 în acest sens, a se vedea Leon G., Op. cit., p. 153.

222 ---------

Dacă data la care trebuie să se efectueze una din plăţile aferente hârtiei de valoare de stat coincide cu o zi nelucrătoare, plata se va efectua în prima zi de lucru următoare, fără dobândă suplimentară.

Ministerul Finanţelor are dreptul să răscumpere o hârtie de valoare de stat înainte de scadenţă în cazurile în care acest fapt este specificat în condiţiile emisiunii hârtiilor de valoare de stat.

Acest minister este autorizat să acorde compensaţii pentru hârtiile de valoare de stat în formă fizică distruse, deformate sau deteriorate, sub condiţia că aceste hârtii de valoare de stat să fie identificate după elementele lor distinctive. Acordarea compensaţiei este condiţionată şi de siguranţa Ministerului Finanţelor că această compensaţie nu-1 va obliga la o rambursare dublă pentru aceleaşi hârtii de valoare de stat.

9.2.4. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lungAcestui compartiment îi sunt specifice împrumuturile de stat

pe termen lung, fiind lansate în economia naţională prin emisiunea şi vânzarea de obligaţiuni şi alte titluri valorice de împrumut. Aceste împrumuturi sunt practicate în forme diverse cu denumiri determinate mai ales de particularităţile obligaţiunilor şi celorlalte titluri de credit sau efecte publice utilizate283.

Potrivit caracterizărilor teoretice formulate pe baza practicii îndelungate, împrumuturile de stat de acest fel s-au dezvoltat în virtutea necesităţii de completare şi sporire a surselor publice destinate necesităţilor publice, însă numai după ce în economia naţională a statelor s-au conturat următoarele premise:

• existenţa unor capitaluri disponibile;• dezvoltarea pieţei specifice negocierii titlurilor de credit

şi altor titluri mobiliare;• încrederea oamenilor de afaceri în autorităţile publice;

' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.

223

• dezvoltarea capacităţii statului de a întreţine „serviciul datoriei publice"284.

în prezenţa capitalurilor disponibile ale pieţei de negocieri etc, concomitent cu împrumuturile de stat interne pe termen scurt s-au dezvoltat împrumuturile de stat interne pe termen lung, cu aceeaşi condiţie primară de a fi aprobate de către parlamente, având în vedere că aceste împrumuturi sunt de valori mai mari şi cu implicaţii economico-sociale de perspectivă îndelungată.

Actele legislative parlamentare care decid împrumuturile de acest fel prevăd atât destinaţia, cuantumurile băneşti, termenele, cât şi titlurile valorice, condiţiile de emisiune sau de vânzare a acestor titluri, precum şi modul de răscumpărare a lor şi deci de rambursare a fiecăruia dintre aceste împrumuturi.

Lansarea sau emisiunea împrumuturilor de acest fel constă de fapt în vânzarea sau punerea în circulaţie a titlurilor valorice reglementate în condiţii supuse cerinţelor de reuşită a împrumutului respectiv.

Cele mai utilizate titluri de valoare pentru aceste împrumuturi au fost şi au rămas obligaţiunile.

Pentru emiterea şi vânzarea obligaţiunilor acestor împrumuturi s-au conceptualizat trei noţiuni:

• valoarea nominală;• valoarea reală;• cursul.

Valoarea nominală a obligaţiunilor împrumuturilor de stat interne este suma de bani, exprimată în monedă naţională, aleasă ca unitate valorică a împrumutului şi înscrisă pe fiecare obligaţiune.

Valoarea reală este suma de bani cu care se cumpără o obligaţiune şi care poate fi diferită de cea nominală (valoarea iniţială imprimată pe obligaţiune), influenţată de situaţia financiară a statului şi de cea a capitalului de împrumut în economia naţională la data emisiunii fiecărui împrumut.

2'4JezeG.,Op.cit.,p.201.

224 -------------

Cursul obligaţiunilor este preţul exprimat în monedă naţională, preţ care poate fi egal - „al pari" - mai mic - „sub pari" -şi mai mare -„supra pari" - decât valoarea nominală. în cazul celor mai multe împrumuturi de stat interne, cunoscută fiind necesitatea stringentă a acestor împrumuturi, obligaţiunile se vând la un curs „sub pari", statul ajungând să încaseze efectiv o sumă de bani mai mică decât cea exprimând totalul nominal al obligaţiunilor emise şi vândute. Acest fapt se explică prin instabilitatea unor economii naţionale pe termen mediu şi lung.

Procedeele de emisiune, denumită şi plasare a împrumuturilor interne de stat pe termen lung sunt următoarele:

a) vânzarea obligaţiunilor unor bancheri;b) vânzarea de către stat prin subscripţie publică;c) vânzarea obligaţiunilor la bursă.

a) Vânzarea obligaţiunilor împrumuturilor interne de stat unor bancheri se practică în două variante:

• vânzarea către câţiva bancheri care cumpără obligaţiunileunui împrumut în proporţii diferite, potrivit interesului şidisponibilului lor de capital;

• cumpărarea sau preluarea obligaţiunilor unui împrumutde către un grup de bancheri asociaţi într-un consorţiu.

în ambele variante emisiunea împrumutului este mai simplă şi mai operativă pentru stat deoarece el primeşte, de obicei, imediat sumele de bani necesare. Eventual, bancherii sau consorţiul de bancheri creditori acordă imediat statului numai o parte din împrumut, rămânând ca restul să fie plătit de la o dată convenită. Concomitent, ambele aceste variante prezintă dezavantajul de a fi costisitoare pentru stat, pentru că bancherii cumpără obligaţiunile împrumutului de stat la un curs „sub pari".

Varianta emisiunii împrumutului pentru bancherii asociaţi în consorţiu, la rândul ei, se practică prin două variante:

• cumpărarea de către consorţiul de bancheri a întreguluipachet de obligaţiuni ale unui împrumut;

225

• prin preluarea de către consorţiu a obligaţiunilor unui împrumut public în condiţii de comision.

în primul dintre aceste cazuri, numărul obligaţiunilor şi veniturile aferente se împart între bancherii membri ai consorţiului conform convenţiei de organizare a fiecărui consorţiu. în cel de-al doilea caz, consorţiul de bancheri este doar un intermediar care preia obligaţiunile împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează contravaloarea lor şi din aceste încasări plăteşte statului treptat sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce i se cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului respectiv285.

b) Vânzarea directă de către stat a obligaţiunilor împru-muturilor prin subscripţie publică este procedeul de emisiune a cărui practică este condiţionată de existenţa unor disponibilităţi de capital, pe piaţa internă, în posesia unui număr cât mai mare de cetăţeni. în aceste condiţii, procedeul subscripţiei publice este cel mai rentabil pentru stat deoarece:

• sunt evitate cheltuielile de comision;• vânzarea obligaţiunilor de împrumut de stat la un curs „al

pari".Pentru reuşita emisiunii împrumuturilor interne de stat prin

subscripţia publică se apreciază necesară o largă publicitate despre condiţiile subscripţiei care de fapt este o vânzare a obligaţiunilor către cetăţeni prin intermediul trezoreriei de stat.

Pentru atractivitatea acestui procedeu, s-a recurs la lansarea unor obligaţiuni diverse: cu dobândă, cu câştiguri atribuite prin trageri la sorţi, ori cu dobândă şi cu câştiguri, a unor obligaţiuni convertibile în monedă străină, convertibile în aur etc.

285 Acest mecanism se aplică şi în Republica Moldova, în situaţia împrumutului intern efectuat de Ministerul Finanţelor, care prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei plasează obligaţiunile băncilor comerciale, care preia obligaţiunile împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează contravaloarea lor şi din aceste încasări plăteşte statului treptat sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce i se cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului respectiv.

226 ------------

împrumuturile externe de stat bazate pe vânzarea publică a unor obligaţiuni s-au practicat cu succes influenţat şi de un scop excepţional, de exemplu, subscripţia publică în timp de război pentru înzestrarea armatei naţionale, lansarea de obligaţiuni ale unui împrumut pentru acoperirea cheltuielilor excepţionale ale unor activităţi culturale etc.286.

în teoria împrumutului public sunt enunţate şi variante de combinare a subscripţiei publice cu împrumuturile prin bancheri, recurgându-se la bancheri pentru completarea sumei de împrumut necesară atunci când această sumă nu este obţinută de către stat în întregime prin subscripţie publică.

Tot în teoria împrumutului public este evidenţiat caracterul „voluntar" al acestor împrumuturi interne de stat. Caracterul voluntar este evidenţiat în comparaţie cu cel „forţat". în practica împrumutului public sunt cunoscute şi împrumuturi interne forţate, în cazul cărora subscripţia publică benevolă a fost înlocuită cu plasarea forţată a unor obligaţiuni de împrumut, de exemplu plătind o parte a salariilor funcţionarilor publici cu titluri ale împrumutului de stat care, de cele mai multe ori, au rămas nerambursate287.

c) Vânzarea obligaţiunilor de împrumut la bursa de valori s-a răspândit între procedeele de emisiune a împrumuturilor de stat interne datorită posibilităţii oferită de bursele de valori ca instituţii organizate în cadrul cărora se negociază, se vând şi se cumpără valori mobiliare.

Pentru aplicarea acestui procedeu de emisiune a împrumuturilor, statul este şi el obligat să respecte procedura specifică burselor, respectiv să recurgă la agenţi de schimb ca mtermediari autorizaţi să participe la negocierea fiecăreia dintre bursele de valori şi, în cazul împrumuturilor interne de stat, să pună în vânzare obligaţiunile de împrumut.

A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288. Ibidenv

227

Recurgând la acest procedeu de emisiune a obligaţiunilor de împrumut statul este interesat într-o vânzare a acestor obligaţiuni la un curs cât mai avantajos. In acest scop obligaţiunile unui împrumut se pun în vânzare la bursă treptat, modalitate denumită „prin robinet", evitându-se astfel scăderea cursului de vânzare a obligaţiunilor şi influenţându-se rezultatul financiar al împrumutului.

Pentru reuşita emisiunii titlurilor împrumutului public, care este premiza rezultatului acestui împrumut, s-au conceput şi aplicat anumite privilegii acordate creditorilor pentru a stimula subscripţia sau cumpărarea titlurilor de împrumut de stat. Cele mai răspândite privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite şi taxe; amânarea sau reeşalonarea plăţii impozitelor şi taxelor; exceptarea de la urmărirea silită a obligaţiilor fiscale de către deţinătorii titlurilor de împrumut. Aceste privilegii au fost calificate „imunităţi ale datoriei publice"288 şi împotriva lor s-au formulat obiecţii (dacă pot fi numai prezente sau şi viitoare, nelimitate în timp). Iar în acest caz, dacă nu este raţional să fie instituite cu clauza reducerii ori chiar retragerii lor în funcţie de evoluţia intereselor patrimoniale ale statului şi de conjunctura economică289.

Operaţiunile de lansare a împrumuturilor interne de stat, indiferent de procedeul ales pentru vânzarea obligaţiunilor de stat implică, în final, întocmirea unei evidenţe pentru care s-a conceput şi realizat „cartea datoriei publice" sau „registrul datoriei de stat"290.

Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de stat este întocmită în statele în care s-a legiferat obligativitatea acestei evidenţe speciale, având în vedere utilitatea ei pentru stat în cunoaşterea situaţiei curente a datoriei publice şi pentru creditori ca mijloc de dovadă a creanţelor lor în relaţiile cu statul împrumutat.

Referitor la rambursarea împrumuturilor interne pe termen lung, în practica tradiţională s-au răspândit aşa-numitele „anuităţi"291.

Anuităţile sunt, de fapt, procedeul de plată anual de către statul debitor a unor sume de bani reprezentând atât dobânda, cât şi părţi sau rate din împrumutul respectiv.

Anuităţile de acest fel se plătesc începând cu anul al doilea sau al treilea de la emisiunea sau lansarea împrumutului de stat.

Sub aspect valoric, în structura cantitativ-bănească a acestor anuităţi, partea reprezentând dobânda este determinată de procentul de dobândă decis prin actul normativ de aprobare a împrumutului de stat. Partea ce reprezintă rata de rambursare a împrumutului poate fi stabilită fie egal anual pe toată durata împrumutului, fie progresiv sau regresiv. în acest sens există anuităţi fixe, progresive şi regresive.

Cu însemnătate de clasificare a împrumuturilor de stat interne pe termen lung, s-au răspândit mai mult:

• „împrumuturile cu anuităţi terminabile";• „împrumuturile cu anuităţi viagere"292.

La împrumuturile cu anuităţi terminabile, anuităţile cuprind dobânda anuală aferentă cuantumului bănesc al fiecărei obligaţiuni şi rata anuală de rambursare a împrumutului de stat, calculată astfel ca la expirarea termenului prestabilit întregul împrumut să fie rambursat. în împrejurarea contractării acestor împrumuturi pe termene îndelungate de mai multe decenii, plata anuităţilor reprezintă un efort financiar suportabil pentru statul debitor care, plăteşte din bugetul anual sume de bani limitate drept cost al datoriei de stat.

Datorită acestor avantaje, împrumuturile de acest fel au fost utilizate în Anglia şi Franţa, încă din secolul XIX, obligaţiunile acestor împrumuturi fiind cumpărate mai ales de către societăţi comerciale şi societăţi de asigurare.

2B* Leon G.N., Op.cit., pp.193 şi urm.289 A se vedea Gliga L, Op.cit., (ed.1994), pp. 286-287.2V" Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIIIdin 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

228 --------------

*' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 287. !92 Leon G.N., Op.cit., p.168 şi urm.

229

La împrumuturile cu anuităţi viagere, după cum rezultă dindenumirea lor, anuităţile se deosebesc prin aceea că rata anuală derambursare a împrumutului de stat se stabileşte aplicându-se calcululprobabilităţilor de durată medie a vieţii oamenilor. Astfel, pe lângădobânda anuală datorată fiecărei obligaţiuni de împrumut, anuitateaviageră cuprinde rata anuală de rambursare a împrumutului, stabilităcu ajutorul acestui calcul al probabilităţilor şi statul debitor este datorsă plătească anuităţile respective pe toată durata vieţii persoanelorfizice care au cumpărat şi posedă obligaţiunile de împrumut cu

anuitate viageră293. Datorită particularităţilor anuităţilor viagere,împrumuturile de acest fel au fost şi sînt preferate de către persoanefizice motivate de dorinţa unei „asigurări de viaţă" rezonabile, înacelaşi timp considerându-se că venitul anuităţilor viagere esteîntrebuinţat mult mai mult în scopuri consumative decât pentruinvestiţii în acţiuni economice productive. Cu aceste particularităţi,împrumuturile cu anuităţi viagere au fost şi mai sunt utilizate înstatele europene occidentale, cumpărătorii obligaţiunilor acestor

împrumuturi fiind evident, numai persoane fizice294.

9.2.5. împrumuturile contractate de la Banca Naţională a Moldovei şi de la instituţiile financiare autohtone

împrumuturile interne de la băncile autorizate cu emisiunea monedei naţionale se practică tot în temeiul unor dispoziţii exprese ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat şi de cele mai multe ori tot pentru necesităţi financiare de executare a bugetelor de stat. în acest sens, art. 20 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că „Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, este autorizat să

295 Ca o variantă speculativă a împrumutului cu anuităţi viagere, din iniţiativa bancherului italian Laurent Tonţi, s-a aplicat - însă puţin răspândit - procedeul „tontinelor" cu specificul următor: obligaţiunile erau cumpărate de un grup de bancheri, iar anuităţile se plăteau în întregime celor rămaşi în viaţă până la decesul ultimului dintre aceştia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 294 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 288.

230

contracteze împrumuturi de la Banca Naţională a Moldovei şi de la instituţiile financiare din Republica Moldova, în limitele generale ale plafoanelor, prevăzute de legea bugetară anuală".

Suma dobânzilor aferente împrumuturilor contractate de la Banca Naţională a Moldovei constituie o alocaţie permanentă. Alocaţia permanentă cuprinde cheltuielile bugetare destinate pentru un anumit scop prevăzut de legislaţie şi care nu necesită o aprobare suplimentară prin legea bugetară anuală. Deci, acest împrumut de la Banca Naţională a Moldovei se acordă fără dobândă, la expirarea căruia urmează să fie rambursat din veniturile bugetare curente dacă acestea sunt realizate între timp în cuantum îndestulător şi, în ipoteza contrară, cu ajutorul unui alt împrumut de stat hotărât prin legea bugetară anuală sau printr-o lege adoptată în acest scop. în acest sens, art. 22 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că „datoriile rezultate din împrumuturile acordate Guvernului (reprezentat de Ministerul Finanţelor) de Banca Naţională a Moldovei se trec, în caz de imposibilitate de rambursare, la datoria de stat internă şi pot fi prorogate sau reperfectate în hârtii de valoare de stat, fiind stabilit prin legea bugetară anuală".

Pe lângă aceasta, Banca Naţională a Moldovei virează o cotă din beneficiul realizat, stabilită prin legea bugetară anuală, în contul bugetului de stat295.

Sub aspect juridic, în temeiul dispoziţiilor exprese ale legii bugetare anuale, se încheie un acord (protocol) cuprinzând datele împrumutului între Banca Naţională a Moldovei şi Ministerul Finanţelor în calitate de organ administrativ central de stat obligat să conducă operativ execuţia fiecărui buget anual al statului.

în cazul instituţiilor financiare din Republica Moldova, legea cadru în această materie nu reglementează condiţiile de împrumut intre stat şi aceste instituţii, ci doar menţionează că: „se pot contracta

295 In unele cazuri această cotă poate atinge 80 % din beneficiul realizat de Banca Naţională a Moldovei.

------------- 231

împrumuturi" şi „în limitele generale ale plafoanelor, prevăzute de legea bugetară anuală"296. în acest context, putem deduce că Guvernul, reprezentat de Ministerul Finanţelor, este autorizat să contracteze împrumuturi de la instituţiile financiare autohtone în condiţiile generale reglementate de legislaţia civilă a Republicii Moldova, fiind plătită şi o dobândă.

9.3. Datoria de stat externă

9.3.1. Aspecte generaleonform dispoziţiilor legii noastre de specialitate, instrumentele generatoare de datorie de stat externă sunt:C

• hârtiile de valoare de stat, reprezentând un contractde împrumut cu valoare exprimată în orice monedălegală, cu excepţia monedei naţionale;

• împrumuturile de la guvernele altor state, de laagenţiile guvernelor altor state;

• împrumuturile de la instituţii financiare străine,organizaţii financiare internaţionale;

• alte împrumuturi bilaterale sau multilaterale297.Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se

utilizează pentru:a) acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare

obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vând pe

piaţa valutară, mijloacele în monedă naţională fiind transferate în contul Trezoreriei298

b) susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externerezultă din împrumuturile contractate de stat şi dinîmprumuturile garantate de stat se urmăreşte în contextulelaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborateanual de Ministerul Finanţelor în colaborare cu BancaNaţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a acesteibalanţe Guvernul este informat semestrial, iar execuţiaanuală a balanţei de plăţi externe este prezentată deGuvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spreaprobare parlamentară;

c) finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltareadomeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obţinute dinîmprumuturile de stat externe, contractate de MinisterulFinanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţareainvestiţiilor şi importurilor, fiind utilizate pentru: crearea denoi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizateşi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixatede Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru exportsau de bunuri şi servicii ce le înlocuiesc pe cele de import;finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusivîn infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern299;

d) importul de materie primă, resurse energetice şi de alteproduse. întru asigurarea securităţii economice şi energetice aRepublicii Moldova sunt contractate împrumuturi de statexterne pentru necesităţi curente şi/sau excepţionale, fiindachiziţionate anumite produse energetice de interes strategic,vital pentru republica noastră;

296 Conform art .20 din Legea pr ivind datoria de s ta t şi garanţ ii le de sta t , nr . 943-XMdin 18.07.1996 (M.O. nr .75-76/715 d in 21.11.1996).297 Conform art.23 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIIIdin 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

232 -------------

Conform art.30 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

Conform art.31 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII dl" 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

233

e) onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi. Garanţiile de stat asigură rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a împrumutului garantat de stat şi plata dobânzii aferente dacă plata dobânzii este stipulată în contractul (acordul) de garanţie300;

f) serviciul, reftnanţarea şi reachiziţionarea datoriei contractateanterior. Mijloacele obţinute din împrumuturile de statexterne mai sînt utilizate şi în condiţiile de micşorare adatoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fostcontractate anterior şi asigură ca soldul net alîmprumuturilor noi să nu depăşească plafonul datoriei destat externe, reglementat de legea bugetară anuală301;

g) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelorcalamităţilor naturale şi altor situaţii extraordinare.Conform art. 31 lit. "c" din Legea privind datoria de stat şigaranţiile de stat, anumite mijloace obţinute dinîmprumuturile de stat externe, contractate de MinisterulFinanţelor în numele Republicii Moldova, pot fidirecţionate în caz de necesitate la finanţarea anumitorcheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de forţă majoră, cenu sunt dependente de acţiunile omului şi nu pot fiprevăzute şi înlăturate prin acţiunile omului;

h) finanţarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea datoriei de stat externe302. în acest context, se ia în vedere anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente legate de contractarea datoriei de stat externe, începând cu diferenţele de curs la schimbul din valută străină în

'"" Conform art.44 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIIIdin 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).?l" Conform art.26 alin.(l), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile destat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).*12 Conform art.25 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIHdin 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

234 -------------

naţională, cât şi unele activităţi de protocol necesare Îs lanegocierea împrumuturilor de stat externe, împrumuturile de stat

externe contractate de Ministerului Finanţelor în numele Republicii Moldova sunt valorificate pri«in intermediul băncilor comerciale - fiind agenţi fiscali ai statului - ia.ar în cazuri excepţionale, prin intermediul Băncii Naţionale a Moldoveiei, cu consimţământul acesteia. Ministerul Finanţelor rambursează Şşi efectuează plăţile aferente serviciului datoriei de stat externe pri«in intermediul Băncii Naţionale a Moldovei.

9.3.2. Distribuirea mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru finanţarea investiţiilor şi importurilor pot fi distribuite instituţiilaor financiare din republică, la propunerea Ministerului Finanţelor, î:în

temeiul hotărârilor Guvernului. Condiţiile de rambursare a

mijloacelor împrumutate se stabilesc în contractele încheiate într re Ministerul Finanţelor şi instituţiile financiare din republică. în acesţte contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobânzii plătitită Ministerului Finanţelor, limitări asupra marjei la rata dobânzii pp e

care instituţia financiară o poate percepe, valuta în care va fi calculară şi rambursată suma principală şi plătite dobânzile aferente, precum şi alte angajamente ale părţilor.

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru

finanţarea investiţiilor şi importurilor pentru instituţiile finanţate dde la buget vor fi gestionate de Ministerul Finanţelor în condiţiile stabilite prin hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului.

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru

finanţarea proiectelor de investiţii se redistribuie agenţilor economi ici Prin intermediul instituţiilor financiare.

în acest scop:• agenţii economici prezintă instituţiilor financiare

proiectele de investiţii, inclusiv business-planurile şi al|te documente necesare;

------------- 2235

• instituţiile financiare examinează proiectele de investiţii,inclusiv business-planurile, capacitatea agenţiloreconomici de a rambursa mijloacele obţinute, adoptăhotărâri privind distribuirea mijloacelor şi transferă, înbaza acestor hotărâri, mijloace agenţilor economici.

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru realizarea proiectelor de investiţii finanţate de la bugetul de stat vor fi gestionate direct de Ministerul Finanţelor în condiţiile stabilite prin hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului.

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru finanţarea importurilor se distribuie (se vând) agenţilor economici de către Ministerul Finanţelor la licitaţie.

Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe se distribuie cu respectarea următoarelor condiţii:

• aceste mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai marede un an;

• agenţii economici - solicitanţi ai acestor mijloace -prezintă instituţiilor financiare business-planurile în careindică exact necesarul de produse de import şi destinaţiaacestora.

în cazul în care mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe sunt gestionate de Ministerul Finanţelor, în afară de business-planuri, acesta poate solicita şi alte documente necesare.

Dacă valoarea importului efectuat direct de un organ al statului depăşeşte suma echivalentă cu 50 000 dolari SUA, mărfurile trebuie să fie achiziţionate pe bază de tender.

Toate creditele acordate de Ministerul Finanţelor din contul mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe pentru finanţarea proiectelor de investiţii şi importurilor se rambursează de agenţii economici sau de instituţiile financiare Ministerului Finanţelor, în conformitate cu prevederile contractului de credit, încheiate între Ministerul Finanţelor şi beneficiarii de credit.

Ministerul Finanţelor este autorizat să perceapă de l a

beneficiarii de credite o plată din care să-şi acopere cheltuielii

236 ------------

generate de operaţiunile de schimb, precum şi alte cheltuieli necesare pentru recepţionarea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor.

Pentru asigurarea rambursării creditelor acordate din contul mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe, Ministerul Finanţelor este autorizat să ia toate măsurile juridice, inclusiv preluarea directă pe cale extrajudiciară a mijloacelor din conturile bancare şi urmărirea bunurilor materiale, gajate la obţinerea acestor credite.

9.3.3. Creditorul împrumuturilor de stat externeîn ceea ce priveşte creditorul împrumuturilor de stat externe se

contractează, în funcţie de necesităţi şi posibilităţi, de la alte state, de la bănci şi societăţi din alte state şi, în ultimele decenii, de la organizaţii financiar-bancare internaţionale303, cu preferinţă de la Fondul Monetar Internaţional şi de la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare.

De la Fondul Monetar Internaţional, din capitalul social al acestui fond constituit din subscrierile statelor fondatoare şi membre, se obţin credite în valută convertibilă pentru acoperirea deficitelor temporare ale balanţelor de plăţi externe şi, prin aceasta, pentru a se ajuta redresarea circulaţiei monetare şi a puterii de cumpărare a monedei naţionale a statelor debitoare.

De la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, având şi ea capital social format prin subscrierile statelor fondatoare şi membre, se obţin credite pe termen mijlociu şi lung pentru investiţii economice şi sociale, mai ales pentru dezvoltarea căilor de comunicaţie, a transportului şi surselor de energie. în ultimii ani, această Bancă Mondială a acordat credite şi pentru agricultură, învăţământ, sănătate publică şi protecţia mediului înconjurător. Capitalul social al acestei bănci a sporit cu beneficiile obţinute din operaţiunile active de creditare şi mai utilizează şi disponibilităţi băneşti atrase de pe piaţa internaţională.

1A se vedea Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op.cit., p. 193-205.

237

în timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar Internaţional sunt numai statele, beneficiari ai creditelor ce se acordă de către Banca Mondială sunt atât statele membre, cât şi organizaţiile economice, colectivităţile publice şi private, care obţin garanţia statului pe teritoriul căruia se află sediul lor. Această bancă acordă credite pe termen lung până la 20 de ani şi cu dobândă mai mică decât cea cuvenită pe piaţa internaţională.

Pentru contractarea împrumuturilor externe dintre state ca şi a împrumuturilor cerute de la bănci şi alte societăţi din alte state, Guvernele statelor interesate numesc comisii de experţi financiari-bancari pentru tratativele efectuate. în Republica Moldova există o asemenea structură numită Comisia Guvernamentală, fiind un organ consultativ pe lângă Guvernul republicii, care examinează problemele legate de contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat externe şi acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat externe, format din reprezentanţi ai ministerelor şi departamentelor interesate şi ai Băncii Naţionale a Moldovei304. în cadrul acestor tratative se precizează cuantumul împrumuturilor, termenele şi alte condiţii de acordare, dobânda şi în mod special garanţiile constituite, precum şi condiţiile de rambursare, rămânând uneori de importanţă secundară detalierea scopului împrumutului. Din cuantumul contractat al fiecărui împrumut creditorii reţineau cheltuielile reprezentând comisioane, diferenţe de curs valutar şi dobânzi anticipate, astfel încât statul debitor primea împrumuturi constituind sume micşorate faţă de cele prevăzute în contractul (acordul) de împrumut305.

Comparativ, Fondul Monetar Internaţional acordă credite cerute de guvernele statelor membre după investigaţia situaţiei

504 A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).'"5 Contractul (acordul) de împrumut este contractul (acordul) prin care debitorul obţine mijloace băneşti de la un creditor şi acceptă să ramburseze suma principală şi să plătească dobânda aferentă în termenele convenite. (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

238 --------------

monetare şi economice a statelor solicitante efectuată de către experţii Fondului. în funcţie de concluziile investigaţiei, se cere acestor state întocmirea şi investigarea politică a unor programe cu acţiuni de redresare economică şi valutară, care se apreciază prin prisma conceptelor de specialitate ale Fondului şi în acest sens au valoarea de garanţii pentru rambursarea împrumuturilor respective.

Pentru acordarea creditelor de către Banca Mondială este importantă documentaţia elaborată de beneficiari, verificată şi completată de experţii băncii astfel ca, pornind de la aprecierea exactă a necesităţilor de credite şi a posibilităţilor de rambursare, să se decidă cuantumul bănesc, modul de întrebuinţare şi termenele fiecărui împrumut.

9.4. Garanţiile de stat pentru împrumuturi

9.4.1. Aspecte generalearanţia de stat pentru împrumuturi este suma tuturor garanţiilor de stat pentru împrumuturile acordate de

Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova. Pentru garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară anuală se stabilesc următoarele limite:

G• raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc

şi suma cheltuielilor anuale prevăzute în bugetul de statpentru serviciul datoriei de stat;

• garanţiile de stat pentru împrumuturile interne se acordăîn limita resurselor fondului de risc care includ mijloacelebugetare prevăzute în legea bugetară anuală şi defalcărileagenţilor economici306 pentru garanţiile de stat acordateanterior.

Agent economic este persoana fizică şi juridică căreia o instituţie creditoare îi acordă împrumut (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de «at, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

------------- 239

Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi administrat de Ministerul Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate executării garanţiilor de stat.

Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne şi externe alcătuiesc partea integrantă a garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentând suma tuturor obligaţiilor condiţionale, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru a plăti instituţiilor creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în conformitate cu contractele de garanţie sau acordurile de garanţie.

9.4.2. Procedura acordării garanţiilor de statMinisterul Finanţelor va acorda instituţiei financiare garanţie

de stat pentru împrumutul solicitat de agentul economic numai după ce acesta va depune la Ministerul Finanţelor o Cerere care va include:

a) denumirea şi adresa agentului economic;b) numărul contului de decontare în instituţia financiară care

îl deserveşte;c) valoarea împrumutului pentru care se solicită garanţia de

stat şi condiţiile de creditare;d) business-planul care indică destinaţia împrumutului

pentru care se solicită garanţia de stat;e) denumirea instituţiei creditoare care acordă creditul

pentru care se solicită garanţia de stat;f) altă informaţie necesară.Concomitent cu prezentarea Cererii, agentul economic trebuie

să prezinte documentele şi informarea necesară evaluării situaţiei financiare şi solvabilităţii sale, inclusiv:

• bilanţul contabil pentru o perioadă de activitate de celpuţin 2 ani precedenţi;

• informarea privind datoriile faţă de buget, instituţiilefinanciare şi agenţii economici;

• copiile de pe toate documentele relevante privindproiectele de investiţii;

240 -------------

• prognoza privind venitul şi distribuirea acestuia înperioada de garanţie:

• proiectul contractului de împrumut pe care îl va încheiacu instituţia financiară creditoare;

• informarea privind activele cu care ar putea fi garantatăachitarea datoriei;

• alte documente şi informări necesare.Ministerul Finanţelor efectuează analiza economică a

materialelor prezentate şi stabileşte gradul de risc pentru fiecare garanţie, exprimat în procente (pînă la 100) faţă de suma garanţiei.

în baza evaluării riscului, Ministerul Finanţelor stabileşte plata pentru fiecare garanţie acordată, în cuantum de la 5 la 25 la sută din suma principală a împrumutului garantat de stat. Această plată urmează să fie virată de agentul economic în fondul de risc.

Ministerul Finanţelor nu acordă nici o garanţie de stat dacă nu sunt identificate şi virate în fondul de risc mijloace suficiente pentru acoperirea riscului evaluat. în cazuri excepţionale, prin hotărârile adoptate de Parlament, agenţii economici pot vira mijloace financiare în fondul de risc ulterior acordării garanţiilor.

Resursele fondului de risc pentru fiecare garanţie de stat se compun din:

• mijloacele bugetare prevăzute în legea bugetară anuală,care constituie o alocaţie permanentă;

• mijloacele băneşti virate de agenţii economici pentrugaranţia acordată şi care constituie cel puţin 5 la sută dinsuma principală a împrumutului garantat de stat.

9.4.3. Acordarea garanţiilor de statGaranţiile de stat se acordă de Ministerul Finanţelor în temeiul

hotărârii Parlamentului, cu respectarea obligatorie a următoarelor condiţii:

a) Ministerul Finanţelor încheie cu agentul economic contractele care asigură recuperarea integrală a mijloacelor

241

utilizate pentru rambursarea creditelor garantate de stat şi anume:• contractul de gaj;• contractul de cesiune de creanţă;• contractul de acordare a dreptului de preluare directă a

mijloacelor din conturile bancare ale agentuluieconomic;

• contractul privind dreptul Ministerului Finanţelor de aexercita necondiţionat controlul asupra conturilorbancare ale agentului economic;

b) acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi internenu trebuie să ducă la depăşirea plafonului angajamentelorGuvernului faţă de sistemul bancar, stabilit conformpoliticii monetar-creditare pentru perioada respectivă;

c) agentul economic virează plata în fondul de risc încuantumul şi termenele stabilite.

Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne se acordă în mod prioritar instituţiilor financiare care creditează agenţii economici din republică, ce deservesc instituţiile finanţate de la buget.

Garanţiile de stat pentru împrumuturi externe se acordă numai pentru împrumuturile destinate finanţării proiectelor de importanţă primordială pentru Republica Moldova.

Dacă sunt satisfăcute condiţiile necesare, Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, prezintă Parlamentului spre aprobare un proiect de hotărâre privind acordarea garanţiei de stat. Garanţia de stat se acordă de Ministerul Finanţelor, cu avizul Băncii Naţionale a Moldovei în temeiul hotărârii Parlamentului.

9.4.4. Contractul (acordul) de garanţieMinisterul Finanţelor încheie cu agentul economic care

solicită garanţie de stat un contract privind măsurile de asigurare a rambursării împrumutului garantat de stat.

Conform acestui contract, agentul economic îşi asumă faţă de Ministerul Finanţelor următoarele obligaţii:

242 --------------

a) să nu contracteze datorii suplimentare cu creanţeprioritare împrumutului garantat de stat;

b) să asigure accesul liber la toată informaţia necesairă pentruevaluarea situaţiei sale financiare;

c) să utilizeze toate mijloacele disponibile din contturile salebancare în scopul stingerii datoriei pentru îmjprumutulgarantat de stat;

d) să plătească penalităţi în cazul în care nu va îndeplinicondiţiile contractuale.

Contractul (acordul) de garanţie include: denumirea şi adresa agentului economic beneficiar de împrumutul garantat de stat; denumirea şi adresa instituţiei financiare care acordă îmjprumutul garantat de stat; obiectul garanţiei de stat; suma garanţieii de stat; forma de angajament al Ministerului Finanţelor; terrmenul de valabilitate a garanţiei de stat până la care obligaţia des plată a Ministerului Finanţelor este exigibilă; condiţiile de plată; condiţiile în care garanţia de stat poate fi executată; obligaţiile iinstituţiei financiare care acordă împrumutul garantat de stat privind măsurile pentru obţinerea rambursării împrumutului acordat şi plăţii dobânzilor aferente.

Dacă agentul economic nu-şi îndeplineşte obligaţia de plată, conform contractului de împrumut încheiat cu instituţia financiară creditoare şi, dacă instituţia financiară creditoare a luiat toate măsurile legale şi contractuale (acord) de garanţie pentru rambursarea de către agentul economic a datoriei, : instituţia financiară creditoare prezintă Ministerului Finanţelor o ccerere de plată prin care solicită acestuia executarea garanţiei de stat.

Cererea de plată include suma principală şi dobâmda care urmează să fie plătite instituţiei financiare creditoare de Ministerul Finanţelor, conform contractului (acordului) de garanţie.

Ministerul Finanţelor transferă instituţiei financiare cireditoare suma solicitată dacă pretenţiile din cererea de plată sunt justilficate.

După efectuarea de către Ministerul Finanţelor a. plăţilor aferente garanţiei de stat, agentul economic este obligat săi ia toate

243

măsurile posibile pentru a restitui Ministerului Finanţelor mijloacele utilizate de acesta.

Ministerul Finanţelor are obligaţia să ia toate măsurile legale în vederea recuperării mijloacelor utilizate pentru executarea garanţiei de stat, inclusiv şi preluarea pe cale extrajudiciară a mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic, în cazul în care Ministerul Finanţelor a încheiat cu agentul economic un contract de acordare a dreptului de preluare directă a mijloacelor din conturile bancare ale acestuia.

Dacă creditorii au depus cereri de plată, respectând condiţiile stipulate în contractele (acordurile) de garanţie încheiate, atunci garantul este dator să-şi onoreze obligaţiile, garanţiile de stat pentru împrumuturi sunt convertite în datorie de stat.

9.5. Modificarea şi stingerea datoriei de stat

9.5.1. Consolidarea împrumuturilor de statonsolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de rambursare a unui împrumut de stat. în

acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi transformat în împrumut pe termen mediu sau lung. De asemenea, un împrumut pe termen mijlociu poate fi prelungit şi transformat în împrumut pe termen lung.

C

Procedeul consolidării este aplicabil împrumuturilor de stat atât interne, cât şi externe. în ambele cazuri consolidarea împrumuturilor este iniţiată de către statul debitor determinat de diminuarea posibilităţilor acestui stat de a plăti dobânzile şi ratele de rambursare, în termenele prestabilite la emisiunea împrumuturilor respective. De asemenea, în ambele cazuri prelungirea termenelor de rambursare are consecinţa majorării sumei totale a dobânzilor datorate de statul debitor şi deci sporirea cheltuielilor statului cu aceste împrumuturi de stat. însă, consolidarea împrumuturilor de stat externe este condiţionată de accepţiunea creditorilor externi, pe

când consolidarea împrumuturilor de stat interne poate fi legiferată şi deci impusă, cu motivaţia cauzelor sau necesităţilor conjuncturale determinate. în general, consolidarea în acest fel a împrumuturilor de stat este acceptată de către creditori deoarece ei profită, în cele din urmă, de sporirea sumei totale a dobânzilor încasate307.

9.5.2. Conversiunea împrumuturilor de statConversiunea împrumuturilor de stat este tot un procedeu de

modificare a condiţiilor unor împrumuturi de stat, însă numai privind dobânda şi anume, de reducere a procentului dobânzii, procedeu care este considerat aplicabil exclusiv împrumuturilor de stat interne.

Datorită specificului de modificare a unuia dintre elementele împrumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice, conversiunea poate fi caracterizată ca o novaţie a datoriei publice datorită substituirii unei datorii vechi cu o datorie nouă308.

Conversiunea împrumuturilor interne de stat poate fi determinată de dificultăţile financiare ale statului debitor, însă ea devine aplicabilă şi în cazul scăderii pe piaţa internă a ratei dobânzii ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a capitalului de împrumut. în aceste împrejurări s-au conturat două variante de conversiune:

• conversiunea efectuată în mod autoritar de către stat, caredatorită dificultăţilor financiare de a nu putea plătiîntreaga sumă a dobânzilor cuvenite, reduce procentuldobânzii împrumutului de stat, fără consimţământuldeţinătorilor de obligaţiuni sau alte titluri valorice aleîmprumutului de stat intern;

• conversiunea efectuată cu consimţământul deţinătorilortitlurilor valorice ale împrumutului de stat, în împrejurarea

307 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-375.■"■■' în conformitate cu art. 665 -„Novaţia" din Codul Civil - „obligaţia se stinge înbaza înţelegerii dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)".

244 245

scăderii pe piaţă a ratei dobânzilor ca urmare a sporirii capitalului bănesc disponibil.

în ambele aceste variante de conversiune se procedează la înlocuirea titlurilor de valoare vechi de împrumut cu titluri de valoare noi în cuprinsul cărora se specifică noul procent al dobânzii, în consecinţă, se afirmă că suntem în prezenţa înlocuirii unei datorii publice vechi cu o datorie publică nouă având o condiţie deosebită -dobânda mai mică309.

Pentru varianta reducerii de către stat, în mod unilateral, a procentului dobânzii unor împrumuturi interne s-a susţinut că este în interesul statului să ofere creditorilor săi, alăturat procedeului conversiunii, alternativa de a răscumpăra titlurile valorice de credit de la deţinătorii nemulţumiţi de reducerea dobânzii. Dacă însă statul debitor, din cauza dificultăţilor financiare în care se află nu poate nici să plătească dobânzile conform procentului stabilit la emisiune, nici să răscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea împrumuturilor rămâne singura alternativă şi este acceptată ca atare de către deţinătorii titlurilor de împrumut.

Pentru cea de a doua variantă a conversiunii, în împrejurarea scăderii ratei dobânzilor pe piaţa internă şi a circulaţiei libere a titlurilor valorice de împrumut, statul debitor poate profita fie prin conversiune, fie răscumpărând toate ori numai o parte a acestor titluri la un curs „sub pari". Dacă pe piaţa internă se menţine tendinţa de scădere în continuare a ratei dobânzii, se poate proceda la aşa-numita „conversiune cu trepte" care constă în reducerea succesivă a dobânzilor aferente împrumuturilor curente.

Conversiunea împrumuturilor interne de stat s-a practicat în statele contemporane atât în variantele exclusive de reducere a dobânzilor, cât şi combinat cu procedee de amortizare a acestor împrumuturi310.

}m A se vedea Leon G.N., Op.cit., p.264 şi Trotabas L, Op.cit., p.316. "" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294.

246 -----------

9.5.3. Amortizarea împrumuturilor de statAmortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în

mod tradiţional ca „mijloc de reducere a datoriei publice"311 care produce o reducere a capitalului împrumutat şi se deosebeşte de conversiune, care constă în reducerea numai a dobânzii cuvenită creditorului.

în mod practic, amortizarea implică operaţiunea de rambursare sau răscumpărare a titlurilor valorice de împrumut, cu efectul de stingere a datoriei publice. în acest sens s-a afirmat că „amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori periodice, ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a datoriei publice"312.

Faţă de caracterizările exprimate se poate conchide că amortizarea este procedeul de rambursare treptată a datoriei publice prin răscumpărare de către debitor în ritm programat a titlurilor valorice ale împrumuturilor publice.

Ca procedeu de rambursare treptată a împrumutului, amortizarea s-a practicat în variante diferite pentru aproape fiecare dintre formele împrumutului public. La unele dintre formele împrumutului public operaţiunea de rambursare este determinată de specificul procedeului de împrumut, este corespunzătoare acestui specific. Astfel, rambursarea împrumutului de stat intern pe termen scurt este determinată de specificul bonurilor de acoperire313 şi a obligaţiunilor pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi răscumpărate de stat până la sfârşitul exerciţiului financiar ori până la un anumit termen scurt. Rambursarea împrumuturilor de stat interne pe termen lung materializate prin obligaţiuni de stat114 sunt lansate cu specificul de a fi emise cu clauza de răscumpărare a lor de

'" Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm. "2 Trotabas L, Op.cit., p.318.]? A se vedea art.16, alin.(2), iit."a" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.19961-1 A se vedea art.16, alin.(2), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996

------------- 247

către stat, începând cu un anumit an şi până la rambursarea întregului împrumut.

Din punct de vedere al resurselor de amortizare există amortizare efectuată prin cheltuielile de rambursare a împrumuturilor de stat prevăzute anual în bugetul statului şi rambursarea împrumuturilor din fondul de risc administrat de Ministerul Finanţelor ale cărui venituri pot fi impozitele şi taxele, excedente bugetare şi alte venituri.

9.5.4. Mijloacele excepţionale de reducere şi stingere a datoriei de stat

Mijloacele excepţionale de reducere şi stingere a datoriei de stat au fost cercetate şi expuse în teoria împrumutului de stat determinat de sporirea cazurilor în care statele debitoare au ajuns în situaţia financiară dificilă de a nu putea plăti dobânzile şi anuităţile sau ratele de rambursare a unor împrumuturi interne sau chiar externe.

în cazurile în care statele debitoare nu pot plăti dobânzile şi ratele de rambursare scadente se cere şi, de cele mai multe ori, se acceptă prelungirea termenelor de rambursare, pentru împrumuturile de stat externe, în virtutea naturii juridice convenţionale a raporturilor dintre statele împrumutate şi statele creditoare, băncile străine creditoare sau organizaţiile financiar-bancare creditoare. De asemenea, este posibilă reducerea procentului dobânzilor de către state şi ceilalţi creditori, iar în împrejurări economico-social-politice excepţionale, statele creditoare reduc sau chiar anulează anumite împrumuturi sau părţi din împrumuturi de stat ajunse restante.

Pentru împrumuturi de stat interne, în teoria datoriei de stat s-au configurat următoarele mijloace extraordinare de reducere a datoriei de stat interne diferite de mijloacele tot extraordinare de stingere a acestei datorii.

Mijloacele extraordinare de reducere a datoriei de stat interne a statelor sunt:

• reducerea procentului dobânzilor;

• reducerea cuantumului ratelor de rambursare;Mijloacele extraordinare de stingere a datoriei de stat interne sunt:

• bancruta de stat;• anularea unor împrumuturi în împrejurări de schimbare

a regimului politic.Bancruta de stat este caracterizată ca insolvabilitatea reală a

statului debitor.Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de stat

interne în împrejurarea de insolvabilitate reală a statului care constă în declararea -eventual chiar de către parlamentul ţării - a imposibilităţii statului de a rambursa împrumuturile interne emise ori lansate până la acea dată. în această împrejurare, statul recunoaşte datoria de stat internă, însă declară că nu o poate rambursa, iar cetăţenii şi ceilalţi creditori interni nu au nici o cale juridică de reparaţie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de stat.

Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizată şi ca „stare de insolvabilitate voită a statului" declarată „cu intenţia de a evita îndeplinirea obligaţiilor ce-i revin"315. Această caracterizare a bancrutei de stat a fost exprimată pornind de la aprecierea că în domeniul datoriei de stat „elementul esenţial este voinţa statului"316.

Anularea unor împrumuturi interne de stat sau a întregii datorii publice existente s-a practicat în împrejurări de schimbare a unor regimuri, de felul celor ale înlăturării regimurilor politice democratice şi instaurarea unor regimuri totalitare. în aceste împrejurări, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-legi ale noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern aflate în circulaţie şi în posesia cetăţenilor şi altor deţinători autohtoni au fost anulate cu consecinţa stingerii împrumuturilor interne de stat respective317.

? i 5 Leon G.N., Op.cit., p.274.516 Ibidem.' i 7 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 295-296.

248 249

9.6. împrumuturile publice angajate de unităţileadministrativ-teritoriale

O mprumuturile publice angajate de unităţile administrativ -teritoriale reprezintă o obligaţie care urmează a fi onorată din A. veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective în conformitate cu clauzele contractului de împrumut, împrumut acordat unităţilor administrativ-teritoriale se consideră mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scadenţă), cu calcularea, de regulă a unei dobânzi, respectând regimul public legal al acestor împrumuturi318.

Guvernul, autoritatea administraţiei publice centrale nu au nici o obligaţie pentru plata mijloacelor conform contractelor de împrumut încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, cu excepţia când reglementarea legislativă prevede expres această situaţie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea administraţiei publice centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai rambursării datoriei conform contractului de împrumut încheiat de autoritatea administraţiei publice locale.

A. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale municipiul Bălţi, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât din ţară, cât şi peste hotare.

Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, în baza deciziei autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi, precum şi de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât din ţară, cât şi de peste hotare.

"• Art.l din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

250 --------------

Volumul total al împrumuturilor pentru cheltuielile curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, nu trebuie să depăşească 5% din totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unităţii administrativ-teritoriale căreia i se acordă împrumuturi, aceasta fiind o condiţie obligatorie pentru angajarea împrumuturilor pentru autorităţile locale319.

B. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale atât la nivelul întâi, cât şi la nivelul al doilea, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, au dreptul să contracteze împrumuturi pe termen scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât din ţară, cât şi de peste hotare.

Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, sunt în drept să acorde garanţii pentru împrumuturile bancare preferenţiale pentru cheltuieli de capital, eliberate, conform hotărârilor Parlamentului sau altor acte normative, participanţilor la acţiunile de luptă din Afganistan, participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la CAE Cernobâl, participanţilor la acţiunile de luptă pentru apărarea integrităţii teritoriale şi independenţei Republicii Moldova, cetăţenilor care nu au participat la acţiunile de luptă, însă ale căror case au fost distruse în timpul acestor acţiuni, refugiaţilor, victimelor reabilitate ale represiunilor politice, participanţilor la cel de-al doilea război mondial, persoanelor sinistrate în anul 1994, precum şi cooperativelor de construcţie a locuinţelor320.

3" a) de nivelul întâi - acestea sunt bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiului Chişinău; b) bugetele de nivelul al doilea - care reprezintă bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal Chişinău (A sevedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)).120 A se vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 251

Documentele care se perfectează la contractarea sau garantarea unui împrumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli de capital vor include clauze prin care autoritatea executivă a unităţilor administrativ-teritoriale şi autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă se obligă să ramburseze împrumutul, să plătească dobânzile aferente acestui împrumut (în cazul în care contractul de împrumut prevede achitarea dobânzilor) şi să onoreze garanţia acordată numai din veniturile bugetului respectiv. Contractele care nu conţin astfel de clauze se consideră nule.

Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, la decizia autorităţii reprezentative şi deliberative respective şi conform prevederilor legale321, pot contracta, prin emitere de obligaţiuni, împrumuturi pe termen scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital.

împrumuturile pe termen scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital sunt aplicabile în cazul în care suma totală a datoriilor bugetelor corespunzătoare la împrumuturile deja contractate sau garantate (incluzând rambursarea sumei de principal şi dobânda aferentă), la împrumuturile care urmează să fie contractate şi la dobânzile aferente acestora, precum şi la împrumuturile care se prevăd a fi garantate şi la dobânzile aferente acestora, nu va depăşi 20% din totalul veniturilor anuale ale bugetelor respective. Direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale ţin Registrul împrumuturilor. Aceste împrumuturi se raportează anual prin dările de seamă contabile. Autorităţile reprezentative şi deliberative, precum şi cele executive ale unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt în drept să acorde împrumuturi, fidejusiuni322 sau alte garanţii persoanelor fizice şi juridice.

321 A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaţa valorilormobiliare.322 Prin contract de fidejusiune, o parte (fidcjusor) se obligă faţă de cealaltă parte(creditor) să execute integral sau parţial, gratuit sau oneros obligaţia debitorului,(în acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUS1UNEA CODULUI CIVIL ALREPUBLICII MOLDOVA (art.l 146-1170 Cod Civil)).

CAPITOLULX

CONTROLUL FINANCIAR

10.1. Noţiuni generale privind organizarea controlului financiar

ecesitatea în fonduri băneşti a statului şi celorlalte entităţi publice a determinat instituirea în toate statele a unui

control exercitat în mod special în scopul constituirii şi întrebuinţării conforme a acestor fonduri băneşti323.

NPotrivit scopului său, controlul financiar este o activitate de

verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice referitoare la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte entităţi sau colectivităţi publice. Datorită acestui specific activitatea de control financiar nu se confundă cu activitatea financiară de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes public asupra căreia se exercită şi se efectuează actele şi operaţiunile de control financiar324.

Caracterizate în general, actele şi operaţiunile de control financiar constau în verificări documentare şi faptice, consemnări scrise ale constatărilor, formulări de aprecieri şi concluzii, precum şi decizii ale acţiunilor şi eventual a sancţionării pentru restabilirea conformităţii activităţii financiare a subiectelor de drept controlate.

'" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p.297. 321 Ibidem.

252 253

Aceste verificări, consemnări şi decizii se regăsesc în procedurile de control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent, fie posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare.

în acelaşi timp, potrivit necesităţii, activitatea de control financiar este desfăşurată de organe şi persoane investite prin lege cu atribuţii de control sau de verificare a respectării şi aplicării conforme a dispoziţiilor de drept financiar. în această ordine de idei, operaţiunile de control financiar pot fi săvârşite numai de către organele şi persoanele legal împuternicite, ele sunt acte şi operaţiuni autorizate de stat în interes public şi, în consecinţă, sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept vizate.

Exercitarea controlului financiar fiind necesară asupra activităţii financiare a tuturor organelor de stat, instituţiilor şi autorităţilor publice centrale şi locale, organele de control financiar sunt organizate într-o anumită ierarhie şi investite corespunzător cu atribuţii de control în domeniul bugetului public naţional şi administrării proprietăţii statului în cazul participării la anumite activităţi economice, general ori numai local. în acelaşi timp, potrivit interesului public de control financiar, competenţa organelor de control financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile şi activităţii financiare a altor persoane juridice decât cele de stat.

în ceea ce priveşte modul de organizare în statele contemporane a controlului financiar, acesta este conceput şi se aplică având denumirea de control al executării bugetului de stat şi bugetelor locale.

în concordanţă cu însemnătatea bugetului public naţional ca acte ale parlamentului de autorizare anuală a veniturilor şi cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un control al executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi bugetele locale, menit să asigure conformitatea executării „Bugetului Public Naţional"325.

în fine, trebuie de remarcat, că controlul financiar este parte componentă a controlului de stat326, fiind un element necesar în activitatea economico-financiară a societăţii, o verigă a procesului de dirijare a statului, având ca obiectiv principal respectarea şi executarea întocmai a legislaţiei.

10.2. Principiile generale şi speciale ale controlului financiar

10.2.1. Principiile generale ale controlului financiar

ontrolului financiar, ca parte indispensabilă a activităţii financiare, îi sunt caracteristice aceleaşi principii, pe care se bazează activitatea sa şi care,

sunt reglementate de Constituţia Republicii Moldova şi alte acte legislative.

CA. Principiul legalităţii în activitatea financiară se exprimă prin

faptul, că în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare afondurilor băneşti este reglementată detaliat de normele dreptuluifinanciar, respectarea cărora este asigurată prin forţa coercitivă astatului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative şi altor actenormative în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare aresurselor financiare poate atrage după sine instabilitatea relaţiilorfinanciare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiectepublice, şi alte urmări negative.

B. Principiul publicităţii controlului financiar se manifestă prinprocedura monitorizării prin intermediul mass-media a diferitelorproiecte ale actelor financiare, a dărilor de seama primite, arezultatelor controalelor şi reviziilor financiare.

325 Conform art. 2 din Legea privind sistemul şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 (republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420).

254 ------------

Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepţia controlului de stat în Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94.

255

C. Principiul dublei autorizări a cheltuielilor bugetare -cheltuielile ce se efectuează din bugete au la bază două autorizări: autorizarea legală şi autorizarea bugetară.

Autorizarea legală are ca bază legea ca act juridic, din care rezultă o obligaţie de plată în sarcina statului, iar autorizarea bugetară este alocaţia prin care se afectează fondurile băneşti necesare stingerii obligaţiilor de plată. Numai existenţa simultană a celor două autorizări face posibilă efectuarea cheltuielilor.

10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiarPe lângă aceste principii generale mai sunt instituite şi

principiile în baza cărora îşi desfăşoară activitatea de control financiar funcţionarii care efectuează controale sau revizii:

A. Principiul devotamentului funcţionarului care desfăşoarăcontrolul faţă de stat şi societate, conform căruia angajatul aparatuluide control, ca funcţionar public, în activitatea sa de control, trebuiesă fie devotat statului, societăţii şi să apere interesele acestora,rezultând din funcţiile de control atribuite327.

B. Principiul respectării stricte a disciplinei de stat,reglementată de legislaţia în vigoare, care înseamnă, că conduitaangajatului aparatului de control trebuie să corespundă prevederilorlegislaţiei în vigoare, precum şi atribuţiilor legal stabilite.

C. Principiul răspunderii personale a funcţionarului careefectuează controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu. în acestcontext, la exercitarea atribuţiilor funcţionale, poartă răspunderepersonală funcţionarul care efectuează controlul la exercitareaatribuţiilor de serviciu pentru corectitudinea şi plenitudinea328

}27 Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.32» prjn „plenitudine" se Înţelege - dezvoltare completă, integrală: deplinătate, totalitate (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a H-a, Edit. „Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 807).

256 -------------

constatărilor, precum şi pentru acţiunile întreprinse în procesul de control329.

D. Principiul profesionalismului, competenţei şi spiritului de iniţiativă. Controlorul-revizor trebuie să acorde atenţie culturii desfăşurării procesului de control, precum şi limbajului său, care trebuie să fie corect şi punctual. Pe parcursul desfăşurării controlului, controlorul-revizor trebuie să fie politicos şi tolerant, să aibă o atitudine oficială, să-şi păstreze calmul, să nu manifeste iritare, să evite ridicarea vocii şi orice acţiune care ar crea impresia că este părtinitor.

Controlorul-revizor, executându-şi funcţiile sale nu va leza onoarea angajaţilor subiectului supus controlului, demnitatea şi drepturile omului, nu-şi va manifesta atitudinea sa în chestiunile cu caracter religios, privind starea socială şi altele.

R Principiului onestităţii controlorului-revizor dictează că controlorul-revizor trebuie să fie sincer, onest, corect, imparţial, să evite relaţiile ce permit prevalarea prejudecăţilor sau influenţa altor părţi asupra obiectivitătii. Controlorul-revizor nu trebuie să accepte cadouri de orice natură, evitând situaţiile ce ar putea dăuna reputaţiei profesionale.

F. Principiul încrederii în materialele de control înseamnă cătoţi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaţiiaparatului de control, trebuie să dispună de garanţii totale privindautenticitatea şi imparţialitatea informaţiei prezentate.

G. Principiul independenţei şi obiectivitătii controlorului-revizor, prin care se înţelege, că obligaţiunile controlorului-revizorimpun o independenţă deplină a acestuia, în afara oricărei influenţe,îndeosebi, o influenţă de interese personale sau de presiune externă.

Controlorul-revizor nu trebuie să fie influenţat de opiniile subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

------------- 257

presupune stabilirea unui mod de conduită a controlorului-revizor care nu ar diminua independenţa lui. El trebuie nu doar să rămână independent faţă de subiecţii supuşi controlului, dar şi să fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie să fie liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu onestitatea, obiectivitatea şi independenţa. Concluziile, opiniile controlorului-revizor trebuie să fie chibzuite şi să nu fie influenţate decât de dovezi şi fapte bazate pe documente şi să nu contravină legislaţiei în vigoare.

H. Principiul neutralităţii politice a controlorului-revizor înseamnă că angajatul aparatului de control trebuie să se menţină în activitatea lui de neutralitatea politică. El trebuie să evite influenţa tuturor tipurilor de activitate politică, care ar putea atenta la capacitatea lui de îndeplinire a obligaţiilor profesionale imparţial şi la perceperea acestei capacităţi de către public. Controlorul-revizor nu trebuie să se pronunţe în mod public în timpul activităţii asupra problemelor curente de politică şi nu trebuie să facă propagandă, abţinându-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni că este influenţat de o ideologie politică.

/. Principiul evitării conflictelor de interese înseamnă că recomandările date de controlorul-revizor persoanelor cu funcţie de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului nu trebuie să genereze conflicte de interese, să atragă responsabilităţi sau prerogative, care trebuie să rămână în competenţa exclusivă a subiectului controlat330.

Controlorul-revizor nu trebuie să participe la activitatea financiară şi comercială, să reprezinte interesele personale sau ale membrilor familiilor lor, să profite de situaţia sa oficială în interesele personale; trebuie să evite relaţiile în care există riscul corupţiei sau care pot crea dubii în ce priveşte obiectivitatea şi independenţa sa. Controlorul-revizor nu trebuie să utilizeze informaţiile obţinute în

exerciţiul funcţiei în scopul obţinerii unor avantaje pentru el însuşi sau pentru alţii. De asemenea, el nu trebuie să divulge informaţiile susceptibile, să dea priorităţi neîntemeiate altor persoane fizice sau juridice, să folosească informaţii pentru a leza interesele altor persoane. Controlorul-revizor nu trebuie să fie în relaţii personale sau de rudenie cu persoanele cu funcţii de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului. /. Principiul confidenţialităţii - informaţiile obţinute în timpul controlului nu trebuie divulgate persoanelor terţe nici în scris, nici oral, cu excepţia realizării acestora în scopul de serviciu şi în alte cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare. Controlorul-revizor se va abţine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor, deciziilor adoptate în baza lor. Venind în contact cu opinia publică (reprezentanţii mass-media), controlorul-revizor nu se va pronunţa personal asupra faptelor concrete, nu va da publicităţii rezultatele controalelor efectuate. Obligaţiunea de a respecta confidenţialitatea rămâne în vigoare şi după finalizarea controlului.

10.3. Serviciul Control Financiar şi Revizie

10.3.1. Organizarea şi funcţionarea Serviciului Control Financiar şi Revizie331

Din punct de vedere al organizării juridice serviciul este persoană juridică, dispune de ştampilă cu Stema de Stat a Republicii Moldova.

Serviciul este condus de directorul general numit în funcţie şi eliberat din aceasta de către ministrul finanţelor.

Serviciul are în structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv un prim-vicedirector, şefii structurilor aparatului central şi

M0 Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

258 -------------

Sediul juridic: Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr. 667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-73/759 din 06.06.2002).

------------- 259

subdiviziunilor teritoriale, numiţi în funcţie şi eliberaţi din aceasta de către ministrul finanţelor, la propunerea directorului general.

Activitatea Serviciului Control Financiar şi Revizie se desfăşoară pe baza programelor semestriale aprobate de directorul general al Serviciului, urmând verificarea corectitudinii şi legitimităţii aplicării actelor legislative şi normative în domeniul financiar-contabil, bugetar şi de preţuri.

Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al serviciului, precum şi sarcinile centralizate se întocmesc de către Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern a Departamentului până la data de 10 a ultimei luni din semestru.

în scopul evitării reviziilor repetate, precum şi asigurării cuprinderii în control a tuturor agenţilor economici statali în cadrul periodicităţii stabilite - adică, instituţiile bugetare o dată în doi ani332, iar ceilalţi agenţi economici o dată în an - Direcţiile Generale Teritoriale şi Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern, vor ţine o evidenţă strictă a acţiunilor de control pe fiecare agent economic.

în dependenţă de volumul de lucru, conducerea Serviciului şi Şefii Direcţiilor Generale teritoriale stabilesc termene diferenţiate ale efectuării controalelor, luând în consideraţie, că controalele activităţii în decurs de un an a întreprinderilor mari se efectuează în termen de o lună. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici într-un caz nu pot depăşi termenul de trei luni. Prelungirea termenului efectuării controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se dispune de conducerea Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale în fiecare caz la prezentarea de către şefii echipelor de control a unor rapoarte concrete cu indicarea concretă a volumului de lucru efectuat, volumului de

lucru neefectuat, cauzele neexecutării în termen şi timpul necesar pentru finisarea lucrului333.

La efectuarea controalelor tematice la cererea organelor de drept, neprevăzute în programul de activitate aprobat, în baza unor directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de activitate ale Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale se modifică corespunzător.

La pregătirea către efectuarea controalelor şefii Direcţiilor aparatului central al Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale:

1) formează echipa de revizori şi determină conducătorul ei;2) membrii echipei de revizori studiază tematica controlului,

actele legislative şi normative care reglementeazăactivitatea obiectului supus controlului, necesare pentruefectuarea calitativă a controlului;

3) elaborează programul privind efectuarea controlului, carecuprinde următoarele compartimente:a) denumirea obiectului supus controlului;b) tematica controlului;c) perioada de activitate a obiectului supus controlului;d) problemele-cheie care vor fi verificate pe parcursul

controlului;4) conducerea Serviciului aprobă Programul de control;5) instruieşte echipa de revizie sau revizorul, ţinând cont de

sarcina controlului, şi specificul obiectului supuscontrolului;

6) pregăteşte documentele necesare pentru deplasarea echipei derevizie la obiectul supus controlului, legitimaţia în scrisprivind autorizarea efectuării controlului, adeverinţa dedeplasare etc. Legitimaţiile se semnează numai de conducereaServiciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale.

"2 A se vedea compartimentul III. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (MO. nr.71-73/759 din 06.06.2002).

260 -------------

83 Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lingă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

.----------— 2 6 1

Colaboratorii Serviciului sunt în drept:a) să efectueze revizii şi controale asupra activităţii financiare

a instituţiilor publice finanţate de la bugetele de toatenivelurile, asupra documentelor contabile, dărilor deseamă, devizelor de cheltuieli şi altor documente ceconfirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şivalorilor materiale, să verifice disponibilul lor real;

b) să efectueze controale reconvenţionale334 la agenţiieconomici, indiferent de forma de proprietate şi genul deactivitate, care au relaţii economice cu instituţiile bugetaresupuse reviziei (controlului);

c) să dispună de acces liber în timpul efectuării reviziei saucontrolului, în clădirile administrative, în depozite, arhiveşi alte încăperi, pentru a le examina şi a clarifica chestiunilece ţin de revizii sau controale;

d) să ordone conducătorilor obiectelor supuse controlului,inventarierea fondurilor fixe, valorilor materiale şi amijloacelor băneşti;

e) să sigileze, în caz de necesitate, încăperile de casă, depozitele,arhivele, iar la depistarea unor falsificări şi altor abuzuri - săridice documentele confirmative, lăsând în dosare actul deridicare, copiile sau lista documentelor ridicate;

f) să ceară şi să primească de la funcţionarii obiectelor supusecontrolului explicaţii în scris sau orale privind problemelece apar în procesul controlului sau reviziei;

"4 Trebuie de remarcat că conceptul de „control reconvenţional" nu este reglementat şi comentat în actele legislative şi normative din Republica Moldova. Este interesant, în ce constă „controlulreconvenţional''efectuat de departament? Singura explicaţie o găsim în dicţionarul explicativ, în care se menţionează termenul de „reconvenţional"ca fiind: o cerere prin care, într-un litigiu, pârâtul formulează pretenţii împotriva reclamantului în legătură cu litigiul respectiv (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers Enciclopedic", Bucureşti, 1996, p. 903).

262 -------------

g) să verifice la instituţiile bugetare, supuse controlului, autenticitatea documentelor contabile, a dărilor de seamă şi devizelor, valorilor mobiliare şi altor documente ce confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şi a bunurilor materiale, precum şi corectitudinea altor operaţiuni financiar economice;

h) să pună problema tragerii la răspundere a persoanelor cu funcţii de răspundere, care încalcă prevederile legale;

i) să transmită organelor de drept materialele controalelor în care sunt documentate fapte de încălcări ce conţin elemente constitutive ale infracţiunii;

j) să constate contravenţii şi să aplice sancţiuni financiare şi amenzi conform legislaţiei;

k) să înainteze în instanţele judecătoreşti acţiuni în conformitate cu legislaţia;

1) să dispună de acces la sistemul computerizat de evidenţă contabilă a instituţiei supuse controlului;

m) să solicite autorităţilor publice, întreprinderilor, organizaţiilor şi instituţiilor de stat antrenarea gratuită a specialiştilor şi experţilor la verificări sau expertize, la elucidarea unor probleme de specialitate;

n) să ceară şi să primească gratuit de la băncile comerciale şi instituţiile creditare informaţii şi copiile documentelor cu privire la operaţiunile bancare şi situaţiile conturilor obiectelor supuse reviziilor (controalelor);

o) să înainteze conducătorilor şi ordonatorilor de credite (alocaţii), altor persoane oficiale ale obiectelor supuse reviziilor (controlului) recomandări obligatorii spre executare privind lichidarea neajunsurilor şi lacunelor stabilite în cadrul efectuării reviziilor (controalelor);

p) să suspende la conturile de decontare, alte conturi din bănci şi alte instituţii financiar-creditare operaţiunile de cheltuieli, în situaţii ce pot conduce la pierderea mijloacelor financiare exigibile sau care aparţin statului,

_________ 263

precum şi în cazurile când conducerea obiectului supus controlului împiedică funcţionarii organului de control financiar să-şi îndeplinească atribuţiile de funcţie335; q) să exercite şi alte împuterniciri prevăzute de legislaţia în vigoare. în cazul menţionat, funcţionarul va indica articolul exact din actul normativ aplicabil, în vigoare, pentru a individualiza baza normativă de sancţionare336.

10.3.2. Desfăşurarea controalelorControalele se desfăşoară în următoarea ordine:1) echipa de revizori, după caz revizorul, se deplasează la

obiectul preconizat controlului, unde informeazăconducerea despre sarcina, perioada şi durata efectuăriicontrolului. Concomitent, în mod obligatoriu comunicăprin telefon şefilor nemijlociţi coordonatele dislocării lor,se efectuează inventarierea mijloacelor băneşti în casaobiectului supus controlului;

2) se studiază actele privind fondarea, reorganizarea,înregistrarea de stat şi la inspectoratul fiscal a obiectuluispus controlului;

3) se studiază procesele-verbale, actele controalelor şireviziilor precedente, efectuate pe parcursul ultimilor doiani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilordepistate de reviziile şi controalele precedente;

*" Adesea In legislaţia noastră se practică termenul de „colaborator" pentru funcţionarii angajaţi în structurile statale. Prin colaborator înţelegem - persoană care colaborează la o acţiune, la o lucrare, la o publicaţie efectuată in comun, împreună. în acest context, ar fi oportun de exclude conceptul de „colaborator" aplicat funcţionarilor de stat in actele normative (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers Enciclopedic", Bucureşti, 1996, p. 194).316 A se vedea compartimentul V. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la Hotărârea privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-73/759 din 06.06.2002).

264 -------------

4) şeful echipei de revizori repartizează forţele de muncă şitimpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conformprogramului de control;

5) se analizează indicii generali şi se verifică documenteleprimare privind activitatea economico-financiară aobiectului supus controlului;

6) se completează situaţiile, tabelele, alte documente necesarepentru întocmirea procesului-verbal de control;

7) pentru verificarea disponibilităţii unor bunuri materiale,conducătorul echipei de revizori cere de la conducătorulobiectului supus controlului şi comisiei de inventariere săefectueze inventarierea şi să prezinte rezultatele întermenul stabilit;

8) se i-au notele explicative de la factorii de decizie şipersoanele gestionare responsabile pentru încălcărilefinanciar-contabile comise;

9) conducătorul echipei de revizori sau revizorul, propuneconducerii obiectului supus controlului să întreprindă înmod operativ acţiuni în vederea lichidării neajunsurilordepistate, transferării sumelor datorate bugetului şiameliorării activităţii economico-financiare.

Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie sunt în drept să folosească informaţia obţinută pe parcursul controlului numai în interesul controlului şi sunt obligaţi să nu divulge secretele de stat, comerciale şi personale, de asemenea, să nu lezeze drepturile constituţionale ale cetăţenilor337.

Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

265

10.3.3. întocmireaproceselor-verbaleColaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie, în

rezultatul controalelor efectuate întocmesc, după caz, următoarele documente:

• proces-verbal de revizie;• proces-verbal tematic de revizie:• proces-verbal intermediar de revizie;• proces-verbal de constatarea contravenţiilor administra

tive;• notă unilaterală de control.

Rezultatele finale ale controlului se descriu în procesul-verbal de revizie. Pe parcursul controlului, în cazul în care din control a rezultat săvârşirea unor fapte prevăzute de codul penal şi necesită implicarea operativă a organelor de anchetă în vederea tragerii la răspundere a persoanelor responsabile, constatările se consemnează într-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare în care sunt consemnate fapte prevăzute de codul penal, având anexate documentele respective şi alte probe, se înaintează organelor de anchetă în termenele şi condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare.

în rezultatul controalelor efectuate la cererea organelor de anchetă, de regulă, se întocmeşte procesul-verbal de revizie tematică, dacă nu este pusă problema efectuării unei revizii complete. în procesele-verbale de revizie tematică se înscrie punct cu punct răspunsul la toate întrebările puse în scris de organele de anchetă. în toate cazurile de constatare a contravenţiilor administrative se întocmesc procesele verbale respective.

Procesul verbal conţine trei părţi: partea generală; partea de constatare a neajunsurilor şi încălcării legislaţiei financiar-contabile; partea de încheiere (concluzii).

A. Partea generală a procesului verbal conţine:• denumirea deplină a obiectului supus controlului, adresa

lui şi enunţurile bancare, codul fiscal;

• sfera de activitate conform Statutului şi documentelor deconstituire;

• numele şi prenumele membrilor echipei de revizori, careau efectuat controlul;

• numărul şi data legitimaţiei prin care echipa de revizori afost autorizată să efectueze controlul;

• durata controlului cu menţionarea întreruperilor, absenţeimotivate a unor membri ai echipei de revizori;

• tematica controlului şi perioada controlului;• prenumele şi numele ordonatorilor de credite (alocaţii) în

prezenţa şi cu participarea cărora a fost efectuat controlul,perioada lor de activitate şi funcţia deţinută la obiectulrespectiv.

B. în partea de constatare se analizează următoarele aspecte:• rezultatele analizei activităţii economico-financiare a

obiectului supus controlului;• neajunsurile, abaterile şi încălcările actelor legislative şi

normative în vigoare, natura lor;• abuzurile de funcţie ale factorilor de decizie;• cauzele ce au contribuit la utilizarea iraţională şi risipa

mijloacelor materiale şi financiare, ori care au adusprejudiciu statului şi agenţilor economici, condiţiile ce auînlesnit cauzarea acestora, persoanele responsabile şicuantumul prejudiciului cauzat;

• analiza explicaţiilor date de factorii de decizie pe parcursulcontrolului în legătură cu faptele ilicite constatate şiargumentarea de către revizori a constatărilor, luându-seîn consideraţie explicaţiile primite.

Partea de constatare conţine următoarele compartimente:• legalitatea şi temeiul creării, înregistrării (reînregistrării) şi

funcţionării obiectului supus controlului (formareafondului statutar şi modificarea lui);

266 267

• realizarea măsurilor preconizate în urma controalelor şicontroalelor precedente;

• verificarea situaţiei financiare a obiectului supuscontrolului (analiza situaţiei financiare, mărimea şirealitatea datoriilor debitoare şi creditoare, formareafondurilor speciale şi utilizarea lor, starea achitării faţă debuget şi fondul social a obiectului supus controlului);

• verificarea legalităţii operaţiunilor cu mijloacelor băneşti încasierie şi în conturile de decontare şi valutare la bancă;

• verificarea legalităţii consumurilor şi cheltuielilor(corectitudinea determinării şi constatării consumurilor şicheltuielilor, respectarea principiilor de constatare şireflectare în contabilitate a cheltuielilor);

• asigurarea integrităţii patrimoniului de stat (în procesulactivităţii economice şi pe parcursul încheierii diverselorcontracte economice, arendarea de bunuri materiale,acordarea de credite);

• oportunitatea obţinerii şi eficacitatea utilizării subvenţiilor,investiţiilor şi creditelor bancare;

• temeiul alocării mijloacelor bugetare şi creditelor subgaranţia statului şi legalitatea utilizării lor;

• formarea şi utilizarea fondurilor extrabugetare (lainstituţiile finanţate de la buget);

• legalitatea şi raţionalitatea operaţiunilor de import-export(existenţa licenţei de export, plenitudinea plăţii taxeivamale, repatrierea valutei, raţionalitatea şi eficienţatranzacţiilor economice);

• veridicitatea evidenţei contabile şi a dărilor de seamă,starea controlului financiar intern;

• alte compartimente se includ în „Act" în funcţie despecificul obiectului supus controlului şi caracterulîncălcărilor depistate.

C. In partea de încheiere a procesului-verbal se face o generalizare a încălcărilor depistate în urma efectuării controlului, se descriu motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor financiare şi materiale aflate la dispoziţia obiectului supus controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile materiale şi mijloacele băneşti, actele normative încălcate, mărimea prejudiciului cauzat statului (agenţilor economici) şi persoanele responsabile de comiterea infracţiunilor depistate.

Constatările înscrise în procesele-verbale trebuie să fie strict obiective, bazate pe date şi documente expuse clar şi precis, eliminându-se orice elemente şi descrieri personale, inutile şi neconcludente.

Orice abatere sau încălcare financiară se va consemna în procesul-verbal în mod obligatoriu cu precizarea concretă a actelor normative încălcate, cu determinarea exactă a prejudiciului cauzat şi persoanelor responsabile de comiterea încălcărilor.

Constatările încălcărilor pe parcursul controlului se dezbat cu factorii de decizie respectivi ai obiectului supus controlului.

Procesul-verbal se întocmeşte în trei exemplare, din care două exemplare cu documentele anexate (situaţii, tabele, documente primare, acte, note explicative) necesare pentru argumentarea constatărilor se prezintă, după caz, direcţiilor generale ale aparatului central sau direcţiilor generale teritoriale şi se înregistrează în registrele respective, un exemplar se înmânează contra semnătură conducătorului obiectului supus controlului.

Procesele verbale se semnează de echipa de revizori (revizorul) care a efectuat controlul şi de conducătorul şi contabilul-şef al obiectului supus controlului. Procesul-verbal în care sunt consemnate fapte ce atrag răspundere penală se semnează şi de persoanele cu funcţii de răspundere a obiectului controlat.

In cazul în care factorii de decizie şi persoanele responsabile ale obiectului supus controlului au unele obiecţii asupra constatărilor efectuate de revizori, ele sunt clarificate şi soluţionate înainte de semnarea procesului verbal. Dacă în continuare se menţin obiecţiile,

269

acestea vor fi prezentate în scris, concomitent sau în termen de maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obiecţiile respective vor fi analizate de şeful echipei de revizori (revizor), care îşi vor formula în scris punctul lor de vedere legal şi fundamentat pe baza datelor înscrise în procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate la procesul-verbal şi vor fi analizate de şefii subdiviziunilor care au numit controlul.

In cazul, când din diferite motive se refuză, sau se tergiversează semnarea proceselor verbale de revizie, nu se depun obiecţiunile în termenul stabilit, precum şi atunci când obiecţiunile făcute sunt de natură să modifice total sau parţial unele constatări, şeful echipei de revizori notifică agentului economic constatările rezultate din materialele controlului stabilind un termen maximum de trei zile, până la care agentul economic este obligat să răspundă punct cu punct sau să semneze procesul-verbal. Dacă şi în acest caz se refuză semnarea procesului verbal, şeful echipei de revizori întocmeşte un proces verbal de constatare a contravenţiilor administrative, conform articolului 174/10 al Codului cu privire la Contravenţiile Administrative338, care în copie se anexează la procesul-verbal de revizie. în procesul verbal de revizie se vor face înscrierile respective şi se prezintă după caz la Serviciu (Direcţia Generală teritorială).

La procesul-verbal se anexează situaţii, tabele, documente, acte, note explicative strict necesare argumentării constatărilor.

338 Art.174/10 - împiedicarea activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de răspundere.

împiedicarea în orice formă a activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul Curţii de Conturi, ministerelor, departamentelor, inspectoratelor şi altor organe investite cu astfel de împuterniciri, precum şi a deputaţilor în Parlament în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu (neadmiterea efectuării controlului, neprezentarea documentelor corespunzătoare, neexecutarea prescripţiilor şi a altor cerinţe legitime) - atrage după sine aplicarea unei amenzi cetăţenilor în mărime de la cinci la douăzeci de unităţi convenţionale şi a persoanelor cu funcţii de răspundere - în mărime de la o sută cinzeci la trei sute de unităţi convenţionale.

270 --------------

Tabelele sau situaţiile se întocmesc în cazurile în care încălcările se repetă, constatarea se bazează pe un număr mai mare de acte sau operaţiuni pentru a se putea sintetiza expunerea constatărilor în procesul-verbal. Tabelele şi situaţiile anexate la procesul-verbal vor fi semnate de organul de control şi, după caz, de conducerea şi persoanele responsabile ale agenţilor economici supuşi controlului.

Documentele sau actele în care sunt consemnate operaţiuni financiar-contabile necesare confirmării sau fundamentării constatărilor din procesele-verbale se anexează după necesitate în copie certificată de organul de control şi conducerea agentului economic supus controlului. în cazul când documentele sunt declarate fictive sau dubioase precum şi, când există indicii, că s-ar urmări sustragerea sau distrugerea lor de cei interesaţi, ele se anexează în original. în acest caz, se lasă agenţilor economici supuşi controlului copii confirmate de conducerea agentului economic şi echipa de revizori sau revizor. Totodată se va întocmi actul de extragere a documentelor.

Notele explicative se întocmesc şi se iau în toate cazurile de la persoanele gestionare sau cu funcţii de răspundere, răspunzătoare de încălcările consemnate în procesul-verbal şi care pot atrage răspunderea lor, precum şi de la alte persoane pentru clarificarea cauzelor şi împrejurărilor care au contribuit la nerespectarea prevederilor actelor legislative şi normative. Notele explicative se pot lua la orice etapă a controlului, însă numai la acel moment când colaboratorii organelor de control sînt pregătiţi să pună întrebări precise şi să combată eventualele răspunsuri necorespunzătoare. Revizorii vor analiza răspunsurile primite şi în funcţie de concluzii vor înscrie constatările în procesul-verbal.

Dacă cei în cauză refuză să dea note explicative, şeful echipei de revizori sau revizorul, va formula cerinţele în întrebările existente printr-o adresare scrisă, înregistrată la agentul economic controlat, stabilind termenul în cadrul căruia trebuie primit răspunsul. în cazul în care, în termenul stabilit, nu va fi prezentat răspunsul, revizorii vor consemna

------------- 271

refuzul în procesul-verbal privind constatarea contravenţiilor administrative şi se vor aplica sancţiunile prevăzute de lege.

în cazul, când în urma controlului nu s-au constatat abateri de la legislaţia în vigoare, ori prin volumul şi importanţa lor nu justifică întocmirea procesului-verbal, se întocmesc note unilaterale de control. în ele echipa de revizori expune concret care documente anume, pe ce perioadă anume au fost controlate şi efectuate constatările de rigoare.

La finisarea controlului, şeful echipei de revizori, întocmeşte lista anexelor la procesul-verbal cu indicarea numărului lor de ordine, care este identic cu numărul indicat în textul procesului-verbal şi semnează procesul-verbal.

10.3.4. Valorificarea constatărilor controalelorImediat după finisarea controlului, şeful echipei de revizori

completează fişa rezultatelor controlului şi prezintă procesele verbale în două exemplare cu toate anexele şefului direcţiei respective a Serviciului Control Financiar şi Revizie.

Şeful direcţiei primeşte materialele de control, le analizează şi apreciază activitatea echipei de revizori, efectuând înscrierile respective în fişele rezultatelor controalelor, consemnându-le personal şi le înregistrează în registrul de evidenţă a proceselor-verbale.

Şeful echipei de revizori sau revizorul în termen de cinci zile pregăteşte, după caz, proiectele scrisorii de sesizare în adresa agentului economic, informaţia organelor ierarhic superioare, scrisori de însoţire în caz de remitere la organele de drept, hotărârile de sancţionare contravenţională în sfera economică şi administrativă.

Şefii direcţiilor verifică autenticitatea informaţiilor şi legitimitatea proiectelor hotărârilor de sancţionare, le contrasemnează şi le prezintă conducătorilor respectivi pentru adoptare.

După adoptare, hotărârile de sancţionare se înregistrează în registru de evidenţă şi se înaintează contabilităţii pentru a pregăti şi înainta dispoziţii de incaso. Contabilitatea, lunar, informează şefii direcţiilor respective referitor la sumele încasate la buget pe contul

272 --------------

Serviciului. Şefii direcţiilor periodic verifică starea financiară la agenţii economici datornici şi întreprinde măsuri pentru urgentarea încasărilor respective339.

Evidenţa materialelor emise organelor de drept se ţine în aparatul central de către Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern, iar direcţiile teritoriale - de un funcţionar numit de şeful direcţiei teritoriale. Funcţionarii responsabili, nu mai rar decât o dată în trimestru, cer de la organele de anchetă informaţii privind examinarea materialelor controalelor remise lor.

Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern, trimestrial, până la data de 20 a lunii următoare a trimestrului următor, generalizează materialele reviziilor şi controalelor şi prezentă un raport privind activitatea Serviciului Control Financiar şi Revizie şi a subdiviziunilor lui structurale, care se supune spre dezbatere Consiliului Coordonator al Serviciului.

10.3.5. Efectuarea controlului la instituţiile publiceControlul documentar este un proces de verificare

documentară şi faptică, la faţa locului, totală sau selectivă, a gestionării mijloacelor financiare pe o anumită perioadă de timp, se efectuează în vederea stabilirii corespunderii activităţii instituţiilor publice supuse controlului, prevederilor legislaţiei şi actelor normative în vigoare, abaterilor de la acestea.

Scopurile de bază ale controalelor documentare ale instituţiilor publice sunt:

• controlul executării devizelor şi indicilor de bază;• controlul utilizării mijloacelor financiare conform

destinaţiei;• verificarea corectitudinii planificării alocaţiilor pentru

întreţinerea instituţiilor şi finanţarea diferitelor acţiuni;

"* Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

------------- 273

• controlul respectării disciplinei financiare şi a regimului deeconomie la consumarea mijloacelor bugetare;

• verificarea asigurării integrităţii mijloacelor băneşti şi avalorilor materiale;

• controlul legitimităţii formării, plenitudinii încasării şicorectitudinii utilizării mijloacelor extrabugetare;

• verificarea respectării modului stabilit de ţinere a evidenţeicontabile şi de întocmire a dărilor de seamă contabile.

Revizia documentară conform programului de activitate la una şi aceeaşi instituţie se efectuează o dată la doi ani.

La începerea controlului, şeful echipei de control se prezintă la conducătorul instituţiei unde urmează să fie efectuat controlul şi îl informează despre tematica controlului, apoi membrii grupului de revizie imediat încep inventarierea mijloacelor băneşti în casă şi valorilor materiale aflate în gestiune.

în prima etapă a controlului, şeful echipei de revizie trebuie să se familiarizeze cu distribuirea funcţiilor între lucrătorii contabilităţii, personalul ei, numărul instituţiilor deservite de contabilitatea centralizată şi suma totală a cheltuielilor conform devizelor acestora cu graficul circulaţiei documentelor şi cu sistemul de mecanizare a lucrărilor de calcul şi evidenţă. Apoi se întocmeşte planul de lucru al reviziei, cu indicarea termenelor concrete şi sectoarelor de lucru pentru fiecare membru al grupului de revizie. Sectoarele de lucru se stabilesc între membrii grupului de revizie în dependenţă de nivelul de calificare şi pregătire a acestora340.

Membrii grupului de revizie sunt obligaţi să studieze toate materialele existente care se referă la contabilitate, să ia cunoştinţă şi să se familiarizeze cu materialele controalelor anterioare, să verifice îndeplinirea recomandărilor obligatorii de executare înaintate în rezultatul controlului anterior.

M" Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice, aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

274 --------------

Verificarea documentală constă în confruntarea dărilor de seamă contabile cu documentele primare de evidenţă contabilă, registrele contabile şi cartea mare. La efectuarea reviziei documentare totale se verifică toate documentele privind operaţiile economico-financiare pe întreaga perioadă supusă controlului, iar la cea selectivă - numai o parte de documente pe o anumită perioadă de timp.

în cadrul efectuării reviziei documentare în contabilităţile centralizate sunt supuse verificării operaţiile economico-financiare în toate instituţiile deservite de contabilităţile centralizate341.

Pe parcursul reviziei documentare sunt supuse verificării toate documentele legate de operaţiile de casă, decontările pe fiecare cont bugetar şi extrabugetar deschis în Trezoreria de Stat sau instituţiile bancare, documentele justificative privind intrarea, ieşirea sau consumul de valori materiale. De asemenea, verificării sunt supuse toate contractele fără excepţii, din punct de vedere al legitimităţii, necesităţii şi eficienţei economice.

Reviziei documentare planificate sunt supuse toate operaţiunile economico-financiare pe perioada de activitate indicată în legitimaţia de control, iar în cazul stabilirii unor erori sau fraude, verificarea este efectuată o perioadă mai îndelungată, care în viziunea revizorului este suficientă pentru a descoperi şi acumula dovezi suficiente pentru stabilirea modului şi persoanelor vinovate de comiterea acestora.

Documentele sunt verificate în aspectele legitimităţii efectuării operaţiunilor, corectitudinii efectuării lor, corectitudinii calculelor aritmetice şi totalurilor efectuate.

în formulele contabile se verifică corectitudinea corespondenţei conturilor privind operaţiunile efectuate, precum şi corectitudinea şi plenitudinea înregistrărilor în notele de contabilitate confirmate prin documente justificative, acestea fiind confirmate cu înregistrările din registrele de evidenţă respective. Notele de contabilitate în care sunt corectări se supun unui control minuţios, fiind necesar de a verifica argumentările corectării înregistrării iniţiale.

Ibidem.

275

în procesul controlului, în măsura necesităţii, poate fi aplicată verificarea prin contrapunere342 - confruntarea documentelor din contabilitate cu cele existente în organizaţiile şi întreprinderile de la care au fost primite valori materiale, în cazul în care nu au fost prezentate verificării documente suficiente pentru a stabili natura operaţiunii economice sau existenţa dubiilor referitor la forma şi conţinutul documentelor justificative prezentate revizorului. în fine, revizorul trebuie să analizeze informaţiile şi faptele pentru acumularea dovezilor şi confirmarea constatărilor descrise în actul privind rezultatele controlului.

10.3.6. Revizia mijloacelor băneştiîn timpul reviziei casei şi operaţiunilor de casă, sunt luate în

consideraţie Normele pentru efectuarea operaţiunilor de casă în economia naţională a Republicii Moldova, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 764 din 25.11.1992.

Revizia se efectuează de un membru al grupului de revizie în prezenţa casierului şi contabilului-şef, concomitent se verifică existenţa contractului încheiat cu casierul privind răspunderea materială.

Scopul principal al reviziei de casă este de a stabili:• dacă numărul mijloacelor băneşti şi al altor valori, aflate în

casă corespunde cu suma disponibilă în ziua controlului;• dacă nu sunt cazuri de eliberare a banilor în lipsa dispoziţiilor

de plată de casă şi a altor documente obligatorii;• dacă lunar se efectuează controale inopinate ale casei;• dacă la timp se transmit în contabilitate dările de seamă ale

casei;• dacă la unele case există numerar bănesc peste limita

stabilită.în timpul controlului operaţiunilor de trecere la cheltuieli a

banilor de casă, se stabileşte:

• dacă toate înregistrările sunt confirmate de documenteperfectate corect;

• dacă pe documentele pe venituri de casă este aplicatăştampila „primit" şi pe cele de cheltuieli „achitat", cuindicarea datei;

• dacă fiecare document de plată este semnat de beneficiarulplăţii;

• dacă nu sunt corectări în sumă şi date şi dacă corespundedata semnării documentului cu data plăţii;

• dacă nu sunt cazuri când la dările de seamă ale casei şiextrasele băncii sunt anexate documente deja plătite.

La efectuarea controlului asupra integrităţii trecerii la venituri a banilor primiţi de la instituţiile bancare este necesar de a confrunta înregistrările din registrul de casă cu înregistrările din extrasele băncii şi cotoarele cecurilor rămase în carnetul de cecuri. în caz de corectări, devieri ale soldului este necesar de confruntat înregistrările din copiile extraselor băncii cu înregistrările originale din conturile analitice care se păstrează la instituţiile financiare.

Dacă este depistat surplusul sau lipsa mijloacelor băneşti, în cazul surplusului pe suma lui, contabilitatea întocmeşte dispoziţie de încasare şi acesta este vărsat la veniturile bugetului în timp de trei zile, iar în cazul lipsei mijloacelor băneşti în numerar, acestea trebuie să fie percepute în perioada efectuării controlului. în cazul stabilirii în casă a lipsurilor considerabile sau a altor încălcări serioase a disciplinei financiare, conducătorul grupului de revizie întocmeşte un act intermediar pe care îl expediază în organele de drept pentru tragerea la răspundere a persoanelor vinovate de comiterea încălcărilor şi întreprinderea acţiunilor necesare pentru acoperirea prejudiciului343.

M2 A se vedea art. 223 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.

276 ---------------

m Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

277

Rezultatele inventarierii casei se perfecţionează printr-un proces-verbal aparte semnat de către casier, contabil-şef, alţi membri ai comisiei de inventariere şi revizor, în care se indică soldurile reale de bani în numerar, alte documente băneşti ca timbrele, tichete de combustibil, foi de tratament, cecuri ce urmează a fi înaintate spre plată, valoarea şi soldurile lor conform datelor evidenţei la momentul reviziei, precum şi surplusurile şi lipsurile.

10.3.7. Controlul stării decontărilorîn cazul controlului stării decontărilor se verifică respectarea

disciplinei decontărilor, autenticitatea şi legitimitatea operaţiunilor legate de formarea sumelor debitoare şi creditoare, caracterul real al datoriei şi corectitudinea anulării ei, perceperea în termen a sumelor debitoare şi stingerea sumelor aferente creditorilor.

O atenţie deosebită se acordă decontărilor cu structurile comerciale şi alţi agenţi economici conform obligaţiunilor contractuale privind furnizarea bunurilor materiale, prestarea serviciilor şi executarea de lucrări pentru care a fost efectuată plata prealabilă.

De asemenea, o atenţie deosebită este acordată stării de datorie debitoare, dacă nu sunt eliberate sume în avans, ajutoare financiare, împrumuturi structurilor comerciale etc. în cazul stabilirii încălcărilor sau existenţei sumei debitoare considerabile, care timp îndelungat nu se află în circulaţie, realitatea acestei datorii se va verifica prin contrapunere. Verificarea prin contrapunere se aplică la faţa locului şi constă în controlul concomitent al obiectului controlat şi al persoanelor cu care acesta are sau a avut raporturi economice, financiare şi de altă natură, pentru a se constata autenticitatea acestor raporturi şi a operaţiunilor efectuate344.

Controlând situaţia sumelor creditoare, se stabileşte dacă la timp au fost transferate la venitul bugetului respectiv sumele debitoare nereclamate şi dacă nu sunt cazuri de trecere a sumelor creditoare cu termenul de prescripţie expirat la stingerea sumelor

*** A se vedea prin analogie art.223 din Codul Fiscal.

278 ------------

debitoare ale altor agenţi economici, sau de transferare a acestor datorii pe conturile persoanelor fizice.

La verificarea sumelor depuse urmează a se stabili dacă la timp se atribuie la sumele depuse salariile şi bursele care n-au fost primite în termenul stabilit şi sumele reţinerilor pe titluri executorii şi alte documente din salariul lucrătorilor şi funcţionarilor precum şi suma la încasare la dispoziţia provizorie a instituţiilor.

10.3.8. Controlul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Ministerul Finanţelor şi/sau direcţia finanţe sunt în drept să efectueze controale tematice privind corectitudinea elaborării şi execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul financiar tematic constă în verificarea asupra stingerii unui anumit tip de obligaţie financiară sau asupra executării unei alte obligaţii prevăzute de legislaţia financiară, verificându-se documentele sau activitatea instituţiilor publice locale privind corectitudinea elaborării şi execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale345. Deci, controlul financiar tematic constă în verificarea anumitor categorii de operaţiuni, cum ar fî: cele de casierie, cele privind evidenţa şi păstrarea mijloacelor materiale şi băneşti, retribuirea muncii etc.346.

Reviziile asupra execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează de către Serviciul Control Financiar şi Revizie de pe lângă Ministerul Finanţelor, periodic, o dată la doi ani.

Rezultatele reviziilor execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale sunt examinate de către autorităţile reprezentative şi deliberative respective, cu adoptarea deciziilor corespunzătoare şi publicarea lor în mod obligatoriu347.

A se vedea prin analogie art.221 din Codul Fiscal, aprobat prin Legea nr. 407-XV din 26.07.2001, Titlul V. Administrarea fiscală (intrat în vigoare de la 01.07.2002). Hs Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Ed. „Accent", Cluj-Napoca, 2005, p. 233.347 *

A se vedea art. 36 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 1610.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003).

279

10.4. Curtea de Conturi

10.4.1. Aspecte generalen condiţiile restructurării şi modernizării sistemului financiar din Republica Moldova, subordonat cerinţelor economiei de piaţă, a fost înfiinţată Curtea de Conturi348. Curtea de Conturi

întru realizarea controlului financiar urmăreşte anumite scopuri şi anume:I

• asigurarea respectării modului de formare, de administrareşi de întrebuinţare a resurselor financiare publice;

• asigurarea utilizării legale şi conform destinaţiei apatrimoniului public;

• asigurarea utilizării, în condiţii de economicitate, eficienţăşi eficacitate, a patrimoniului public.

După organizarea sa, Curtea de Conturi funcţionează ca o instituţie de control financiar independentă de puterea legislativă şi executivă, fiind instituţie menită să verifice nu în ultimul rând şi în modul cel mai exigent conturile de gestiune, întocmite în cadrul execuţiei anuale a bugetului de stat, pronunţând fie "descărcarea de gestiune", fie responsabilitatea juridică a contabililor gestionari. Despre verificarea conturilor de gestiune se afirmă, că este un act de jurisdicţie deoarece "Curtea de Conturi judecă conturile şi nu pe contabili"349, deşi, în cazurile în care se constată neconformitatea unor conturi de gestiune se pronunţă neregularitatea şi responsabilitatea contabilului vinovat.

în Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Comisia de Verificare a Calculelor, care este o subcomisie a Comisiei bugetare a Parlamentului şi Curtea Federală de Conturi.

Curtea Federală de Conturi din Germania, nu are numai rolul de verificare, ea poate să-şi consulte Parlamentul, Guvernul sau

*" A se vedea Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din8.12.1994*• Muzellec R„ Op.cit., p.371.

280

diverşi miniştri. Pe lângă aceasta, Curtea Federală de Conturi are şi sarcina de a verifica dacă măsurile luate, de Guvern, nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele investigaţiilor sale anuale, vor fi cuprinse de către Curtea Federală de Conturi, în luări de poziţii şi înmânate Bundesratu-lui, Bundestagu-lui şi Guvernului Federal350.

în ce priveşte România, iniţial Curţii de Conturi i-au fost atribuite competenţe jurisdicţionale351. Ulterior - după revizuirea Constituţiei României în 2003 - acest atribut a fost anulat şi preluat de instanţele judecătoreşti352.

10.4.2. Principiile de organizare a activităţii Curţii de ConturiDin punct de vedere al organizării juridice Curtea de Conturi este persoană juridică şi are ştampila sa

cu imaginea Stemei de Stat, decide în mod autonom asupra programului său de control, fiind supuse controlului său financiar organele de stat şi instituţiile publice, întreprinderi cu capital de stat etc, precum şi este competentă să emită instrucţiuni obligatorii în domeniul său de activitate.

Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a bugetului de stat din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând încălcările comise şi măsurile întreprinse. Raportul anual al Curţii de Conturi se prezintă Parlamentului până la 15 iulie, de către Preşedintele Curţii de Conturi într-o şedinţă specială a Parlamentului. Textul raportului anual se transmite Parlamentului şi se distribuie deputaţilor cu cel puţin 15 zile înaintea şedinţei speciale a Parlamentului.

5511 Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.351 Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op. Cit., (ed. 2005), p. 243.552 A se vedea Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 117/2003, „Privindpreluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi decătre instanţele judecătoreşti", publicat în Monitorul Oficial al României nr. 752 din27.10.2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2004, publicată înMonitorul Oficial al României nr. 262 din 25. 03.2004.

------------- 281