UNIVERSITATEA DE ARHITECTURĂ ȘI URBANISM „ION MINCU” – BUCUREȘTI FACULTATEA DE ARHITECTURĂ

TEZĂ DE DOCTORAT

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

DOCTORAND: AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU ÎNDRUMĂTOR: PROFESOR UNIV. DR. ARH. SORIN VASILESCU

BUCUREȘTI, 2013

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

CUPRINS

Introducere ................................................................................................................................3

1. Motivarea alegerii temei ………………………………………………………..…………3

2. Metoda de cercetare …………………………………………………………………….....4

Partea I – Noțiuni generale …………………………………………………………………....7

1. Definirea termenilor ……………………………………………………..………………..7

1.1. Drept ……………………………………………………………………………………...7

1.2.Arhitectura și urbanismul ………………………………………………………………..13

1.2.1. Arhitectura ………………………………………………………………………...…13

1.2.2. Urbanismul …………………………………………………………………………..20

1.2.3. Apariția dreptului urbanismului ……………………………………………………..24

1.2.4. Planul de sistematizare a Parisului …………………………………………………..28

2. Dreptul urbanismului …………………………………………………………………….35

2.1. Obiectul, scopul și obiectivele dreptului urbanismului………………………………….35

2.2. Caracteristicile dreptului urbanismului ..………………………………………………..36

2.3. Principiile dreptului urbanismului ...……………………………………………….........37

2.4. Funcția dreptului urbanismului ...……………………………………………………….38

2.5. Definiția dreptului urbanismului ...……………………………………………………...38

2.6. Dreptul urbanismului în cadrul sistemului juridic și întrepătrunderea sa

cu alte ramuri ale dreptului ………………………………………………………………….39

2.6.1. Dreptul urbanismului și dreptul amenajării teritoriale ………………………………39

2.6.2. Dreptul urbanismului și dreptul construcției ………………………………………...39

2.6.3. Dreptul urbanismului și dreptul arhitecturii …………………………………………40

2.6.4. Dreptul urbanismului și dreptul mediului ……………………………………………40

2.6.5. Dreptul urbanismului și dreptul privat ………………………………………………41

2.6.6. Dreptul urbanismului și politica orașului ……………………………………………43

2.6.7. Dreptul urbanismului și dreptul energiilor regenerabile …………………………….43

Partea a II-a – Legislația în domeniul urbanismului în România ……………………………45

1. Istoria dreptului urbanismului în România ………………………………………………45

1.1. Istoria dreptului urbanismului în România …………………………………..………….45

1

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

1.2. Piața Senatului, o piață virtuală în București ………………………………………......111

2. Cadrul legislativ ………………………………………………………………………..124

2.1. Planificarea de urbanism ………………………………………………………………125

2.2. Regulamentele de urbanism ……………………………………………………...……135

2.3. Inițierea și finanțarea activităților de elaborare a

documentațiilor de amenajarea teritoriului și de urbanism …………………………...……137

2.4. Avizarea și aprobarea documentațiilor de amenajarea teritoriului și de urbanism …....138

2.5. Participarea publicului la activitățile de amenajarea teritoriului și de urbanism ….......142

2.6. Regulile de urbanism …………………………………………………………………..142

2.7. Autorizațiile de urbanism ………………………………………………………...........163

2.7.1. Certificatul de urbanism ……………………………………………………...…….166

2.7.2. Autorizația de construire ……………………………………………………...……175

2.8. Patrimoniul cultural national ………………………………………………………….184

2.8.1. Considerații generale ………………………………………………………….........184

2.8.2. Monumentele istorice ………………………………………………………………184

2.8.3. Patrimonial national cultural mobil …………………………………………...……195

2.9. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică ………………………………………...216

2.10. Răspunderea pentru nerespectarea regimului legal al actelor

administrative de urbanism (sancțiuni) …………………………………………...…….....229

2.10.1. Contenciosul administrativ ……………………………………………..…..………229

2.10.2. Răspunderea civilă ………………………………………………………………….230

2.10.3. Răspunderea contravențională ……………………………………………………..231

2.10.4. Răspunderea penală ………………………………………………………………..237

2.10.5. Sancțiuni specifice dreptului urbanismului ……………………………………...…237

Partea a III-a – Practica judiciară în România …………………………………………..…239

Partea a IV-a – Studiu privind cadrul legislativ și practica judiciară în materie ……..…….403

1. Autorizațiile de urbanism ………………………………………………………………403

1.1.Certificatul de urbanism ………………………………………………………………..403

1.2. Autorizația de construire …………………………………………………..……..........408

1.3. Suspendarea executării autorizației de construire ……………………………………..416

1.4. Desființarea construcțiilor ……………………………………………………..………418

2

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

2. Documentațiile de urbanism ……………………………………………………………420

3. Autorizații de urbanism pentru bunuri care fac parte din

patrimoniul cultural national ………………………………………………………………423

4. Calitatea procesuală și competența ……………………………………………………..425

5. Termene ………………………………………………………………………………...427

6. Procesul – verbal de contravenție ………………………………………………………429

7. Concluzii ……………………………………………………………………………….430

Concluzii …………………………………………………………………………………...449

Anexa 1 …………………………………………………………………………………….452

Anexa 2……………………………………………………………………………………..459

Bibliografie ………………………………………………………………………………...471

3

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

Teza cu titlul „ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ” și-a

propus să realizeze un studiu cu privire la identificarea acelor situații care duc, în mod

frecvent, la încălcarea legii aplicabile în domeniul arhitecturii, urbanismului și amenajării

teritoriului și posibilele cauze ale generării acestor situații, studiu care reprezintă, de altfel, o

noutate în domeniu.

Acest studiu a plecat de la nevoia de a înţelege în mod concret unde se intersectează

arhitectura, urbanismul şi amenajarea teritoriului cu dreptul şi care este limbajul lor comun.

Un alt punct important de pornire a fost nevoia de a stabili, pe baza normelor legislative în

vigoare şi a practicii judiciare, care sunt principalele probleme pe care legislaţia nu reuşeşte

să le acopere şi nu „dovedeşte” dorinţa proprietarului de a avea mai mult decât îi permite

legea. M-a interesat în mod deosebit care sunt considerentele pentru care legea este, cel mai

adesea, încălcată. Instanţele judecătoreşti sunt sesizate cu diverse acţiuni privind aspecte de

arhitectură, urbanism, amenajarea teritoriului, patrimoniu naţional cultural şi este de

notorietate că jurisprudenţa este neunitară. Astfel, studiul de faţă îşi propune o analiză a

legislaţiei în vigoare şi o analiză a unor speţe relevante în domeniu pentru a identifica ce

anume creează aceste situaţii. Dezinteresul şi încălcarea conştientă a legii de către

beneficiarul lucrării (persoană fizică sau juridică, de drept public sau privat), un aparat

administrativ insuficient sau slab pregătit, o abordare necorespunzătoare a instanţei sau, în

anumite situaţii, corupţia reprezintă posibile cauze generatoare ale stării de fapt.

Oamenii îşi desfăşoară, în mediul urban, aproape 94% din activitatea zilnică fie în

interiorul construcţiilor, fie în preajma lor. Doar că puţini sunt cei care realizează, atunci când

privesc sau folosesc un spaţiu construit, dacă el îndeplineşte normele minime de securitate,

igienă, confort şi dacă acesta este în concordanţă cu legea şi dreptul.

În condiţiile unei legislaţii neacoperitoare sau a neaplicării ei, avem deseori cazuri de

răspundere civilă delictuală pentru viciile ascunse ale construcţiilor, contracte care comportă

penalizări pentru lucrări efectuate peste termenul de predare sau pentru realizarea

necorespunzătoare a proiectului, sancţiuni pentru deteriorarea unor clădiri de patrimoniu,

nerespectarea regimului de proprietate etc.

Exercitarea profesiunii de avocat m-a adus, de multe ori, în contact cu problemele din

domeniul urbanismului. Marea parte a clienţilor îmi solicitau ajutorul şi recomandarea unei

persoane specializate care să se ocupe de proiectul său, precum şi care să găsească soluţii

pentru rezolvarea problemelor întâmpinate în materie de arhitectură și urbanism.

4

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

Este de menţionat şi faptul că lipsa de pregătire juridică şi de înţelegere a

terminologiei de specialitate a arhitectului poate face dificilă interpretarea reglementărilor

legale, atât cele din domeniul urbanismului cât şi al construcţiilor. Aceasta poate duce la

elaborarea unor proiecte neconforme cu legea şi poate avea consecinţe grave atât asupra

lucrării în sine cât şi asupra arhitectului sau urbanistului, în activitatea lui de liber profesionist.

Clădirile prost conformate, prost proiectate, prost executate sau modificate

iresponsabil sunt adevărate capcane pentru proprietarii care, necunoscători, se bucură de

achiziţionarea unui imobil considerat nou, modern sau proaspăt renovat.

Lipsa unor tratate de specialitate şi faptul că termenii din domeniul juridic şi al

arhitecturii, urbanismului şi amenajarea teritoriului au semnificat şi semnificant diferit pentru

arhitect şi jurist, au făcut dificilă abordarea problemelor ridicate de dreptul urbanismului.

Pentru a încerca să rezolv aceste probleme cât mai corect, atât din punct de vedere

juridic cât şi din punct de vedere urbanistic, am realizat acest studiu care să armonizeze

domeniile arhitectural şi urbanistic cu cel juridic. În speranţa că acest demers va fi util atât

oamenilor de drept cât şi arhitecţilor şi urbaniştilor, lucrarea se doreşte un „limbaj comun”

pentru aceştia.

În realizarea studiului am folosit ca metodă de cercetare, metoda sociologică

calitativă aplicată în drept, iar dintre metodele care aparțin cercetării sociologice calitative

am ales în lucrarea de faţă metoda observaţiei calitative şi cea a analizei documentelor.

Metoda observației calitative a fost utilizată la realizarea studiului celei de-a treia părți

a lucrării, capitol care reprezintă practic categoria de observație a studiului, adică cercetarea

acelor soluții considerate relevante din practica judiciară în materie.

De asemenea, tot în cadrul acestei metode este stabilită de la începutul cercetării o

ipoteză de cercetare, care urmează a fi testată în cadrul studiului efectuat. Ipoteza de

cercetare a prezentei lucrări este aceea de a determina dacă încălcarea legii este rezultatul

unei legislaţii defectuoase şi incomplete, al aplicării greşite a legii, sau, din diverse

considerente, al neaplicării ei.

Ipoteza are scopul de a compara între ele două grupuri în ceea ce priveşte un

comportament determinat şi arată cum variază comportamentul respectiv de la un grup la

altul (vor fi comparate soluţiile instanţelor de judecată raportate la cadrul legislativ existent în

vigoare şi care este atitudinea generală a subiectului care a acţionat în instanţă pentru

protejarea unui drept, în funcţie de categoriile de norme încălcate).

În cadrul metodei observaţiei se stabilesc şi folosesc nişte indicatori (sau categorii de

observaţie) care fac referire la comportamente concrete, observabile şi măsurabile (prin

5

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

număr, durată). În studiul de faţă indicatorii stabiliţi sunt abordaţi din două direcţii: normele

care sunt încălcate şi subiecţii care încalcă norma. Astfel, în funcţie de categoria de reguli

care nu sunt respectate precum şi de categoriile de subiecţi care săvârşesc încălcarea legii, în

partea a IV-a a lucrării se analizează comportamentele concrete (frecvenţa cu care este

încălcată un anumit tip de normă, ponderea subiecţilor de acelaşi tip care încalcă norma

(subiectul persoană fizică sau juridică de drept privat versus subiectul organ competent al

administraţiei publice), durata în timp a fenomenului de proporţii de încălcare a legii).

La elaborarea lucrării am ales ca eşantion de studiu încălcarea normelor în vigoare în

domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului, iar caracteristicile specifice acestuia sunt

cele relevate de practica judiciară. Grupurile din care s-a făcut selecţia subiecţilor au fost

reprezentate de categoriile de norme încălcate (privind autorizaţia de construire, patrimoniul

naţional cultural, competenţa etc), iar selecţia subiecţilor a constat în alegerea celei mai

relevante speţe pentru grupul respectiv.

În cadrul metodei de analiză calitativă a datelor se presupune identificarea de teme,

valori, tipologii, aceasta metodă fiind proprie analizei unor documente care conţin informaţii

complexe, cum sunt actele normative. Aplicarea metodei analizei calitative a datelor se

utilizează la elaborarea celei de-a doua, a treia și a patra părți a lucrării, reducerea datelor

presupunând selectarea din ansamblul legislativ şi practicii judiciare existente a textelor în

vigoare care reglementează domeniul cercetat, precum şi a speţelor relevante pentru lucrare.

Datele calitative se interpretează prin intercalarea acestora cu informaţiile deja

existente în literatura de specialitate. Pornind de la observaţia generală că legislaţia în vigoare

în materie de urbanism nu este respectată, în decursul analizei practicii judiciare se vor crea

teorii cu privire la acest aspect care vor explica considerentele încălcării legii în domeniu,

astfel cum a fost dezvoltat în partea a IV-a a lucrării, capitol intitulat „Studiu privind cadrul

legislativ și practica judiciară în materie”.

Prezentarea datelor presupune transpunerea, într-un mod accesibil, a legislaţiei

studiate, astfel cum a fost realizată în capitolul II, iar faza finală constă în elaborarea şi

verificarea concluziilor. Acestea trebuie să fie simple, clare şi să aibă elocinţă. Concluziile

apar ca o explicitare finală a studiului.

Lucrarea este structurată în patru părţi, după cum se regăsesc acestea în cuprinsul

prezentat.

În prima parte a studiului, intitulată „Noțiuni generale”, au fost definiți termenii cu

care am lucrat. Noţiunile de drept, arhitectură şi urbanism au fost analizate pe scurt pentru a

6

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

înţelege şi stabili legătura dintre aceste domenii, unde ele se întrepătrund şi necesitatea unui

drept al urbanismului. Astfel conturat, dreptul urbanismului este la rândul său analizat

succint, prezentându-se o istorie a dreptului urbanismului, obiectul, caracteristicile şi

principiile sale, precum și domeniile cu care acesta se intersectează. Fiind o disciplină

dinamică, dreptul urbanismului presupune, în realizarea scopului său, o abordare şi analiză a

mai multor domenii cu care acesta se întrepătrunde şi fără de care nu ar exista o înţelegere şi

reprezentare clară a problemelor pe care urbanismul le ridică.

Pentru o lungă perioadă de timp, dreptul, arhitectura şi urbanismul s-au dezvoltat

separat.

Din vremuri imemoriale, arhitectura, ca artă a spaţiului şi ştiinţă a construirii, a căutat

să împlinească nevoile materiale umane şi aspiraţiile de reprezentare şi de frumos. Cu cât a

evoluat, sau mai de grabă a „devenit”, arhitectura s-a întrepătruns cu dreptul din necesitatea

de a asigura şi reglementa problematica funcţionalităţii construcţiilor, a siguranţei,

confortului şi esteticii lor şi, nu în ultimul rând, a amenajărilor urbane (odată cu întemeierea

şi dezvoltarea oraşelor).

Urbanismul a apărut şi s-a dezvoltat desprinzându-se din arhitectură. Dreptul a

intervenit în domeniul de referinţă mai târziu.

Când vorbim despre istoria dreptului urbanismului, nu putem să nu ne gândim la

organizarea oraşelor din antichitate. În acest sens, nu putem să nu ne referim la Hipodam,

reprezentantul Școlii Funcționale a Urbanismului din Milet, care propunea o planificare a

orașelor Greciei Antice în dimensiuni regulate, cu străzile formând un sistem pătrat, dar şi la

organizarea adoptată în Roma antică, unde oraşul pornea de la împărţirea acestuia pe cele

două străzi perpendiculare, cardo şi decumanus. Totuși, prima menţiune care reglementează

activitatea de construire o găsim în Babilon, în cea mai veche culege de legi - codul lui

Hammurabi (cca. 1760 î.Hr.), şi priveşte siguranţa construcţiilor. De-a lungul timpului,

norme și reguli privitoare la arhitectură şi urbanism se regăsesc în diverse texte de lege, dar

termenul de urbanism îi aparţine inginerului catalan Ildefonso Cerda (care a redactat proiectul

pentru extinderea Barcelonei). Acesta folosește acest termen în lucrarea sa “Teoria generală a

urbanizării” (apărută în 1867) în scopul indicării acelei ştiinţe ce se îngrijeşte de organizarea

spaţială a oraşelor. Prin lucrarea sa, I. Cerda propune o nouă disciplină, urbanismul

(urbanizacion), prin care înţelege atât procesul de urbanizare în sine, dar şi legislaţia aferentă.

De-a lungul timpului, structurarea oraşelor s-a realizat în funcţie de nevoile

imperative ale societăţii, mai ales cele religioase sau politice. Urbanismul contemporan

răspunde, în primul rând, nevoilor locuitorilor oraşului. Oraşul, în viziunea modernă a

7

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

urbanismului, aparţine citadinului şi trebuie conceput ca răspuns la însumarea tuturor

nevoilor locuitorilor săi şi nu doar ca un cumul de case, străzi şi mobilier urban.

Obiectivele care vizează bunăstarea locuitorului cetăţii sunt variate şi sunt de ordin

sanitar (privesc un cadru de viaţă sănătos şi plăcut), sociale, (privesc împiedicarea separării

sociale în contextul continuităţii existenţei în habitatele noi formate) economice (privesc o

bună organizare a vieţii colective), estetice (privesc confortul vizual, armonia dintre natură şi

spaţiul construit) şi, nu în ultimul rând, obiectivele asigurării unui mediu urban de calitate (în

contextul “ecologizării” generale a societăţii, ca o nouă dimensiune a calităţii vieţii). Toate

aceste elemente nu pot fi asigurate în lipsa unui cadru juridic care să stabilească regulile prin

care punerea în practică a arhitecturii și urbanismului să se realizeze cu respectarea tuturor

valorilor și drepturilor protejate de lege.

În acest sens, partea a doua a lucrării este intitulată Legislația în domeniul

urbanismului în România și este împărțit în două subcapitole: Istoria dreptului

urbanismului în România și Cadrul legislativ.

Din nevoia de a înţelege cum a evoluat această disciplină, am realizat un istoric al

dreptului urbanismului în România în cadrul subcapitolului Istoria dreptului urbanismului în

România. În mod firesc, societatea românească a avut propria evoluţie în privinţa textelor de

lege scrise, referinţele legislative în materie de urbanism şi amenajare a teritoriului apărând

relativ târziu. Capitala ţării este cea mai bogată în raport de menţiunile legale cu privire la

arhitectură, urbanism şi amenajarea teritoriului, drept pentru care în studiul întreprins m-am

oprit cu precădere asupra ei. Plecând de la primele reglementări scrise în materie (din

perioada regimului fanariot) la apariția reglementărilor moderne de urbansim (în perioada

Unirii Principatelor, obținerii independenței și până la Marea Unire), cercetând contextul

legislativ în perioada interbelică, precum și perioada de după 1948 (regimul comunist) și

terminând cu perioada de după 1989, analiza normelor scrise din aceste intervale de timp în

domeniul arhitecturii, urbanismul și amenajării teritoriului a conturat criteriile care au

transformat, modificând definitiv, ceea ce a ajuns la noi ca fiind „fața” Bucureștiului.

Raportat la această „față” a Bucureștiului, cât și la faptul că Bucureştiul a ocupat un loc

deosebit de important în istoria urbanismului românesc (fiind invocat deseori ca argument al

modernizării structurii urbane) și pentru a vedea cum era înţeles un tot unitar în perioada

interbelică (perioada de maximă dezvoltare a preocupărilor în materie de amenajare a

teritoriului şi de urbanism), am realizat un studiu de caz asupra Pieţei Senatului, o piaţă

propusă în perioada interbelică şi nerealizată, din păcate.

8

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

În cadrul celui de-al doilea subcapitol am tratat, așa cum spune și titlul (Cadrul

legislativ), cadrul legislativ actual din România. În acest sens, am dezvoltat o analiză din

punct de vedere al reglementărilor din domeniu pentru planificarea de urbanism (PUG, PUZ,

PUD), regulamentele de urbanism, autorizaţiile de urbanism (autorizaţia de construire şi

certificatul de urbanism), patrimoniul cultural naţional, exproprierea pentru cauză de utilitate

publică şi răspunderea pentru nerespectarea regimului legal al actelor administrative de

urbanism.

Practica judiciară prezentată în partea a III-a a lucrării şi supusă analizei în

capitolul următor reprezintă o selecţie realizată dintre nenumărate speţe care au drept obiect

încălcări ale reglementărilor legale în materie de urbanism, amenajarea teritoriului şi

patrimoniul cultural naţional. Aceasta a constituit baza de studiu, alături de legislaţie, pentru

validarea ipotezei de cercetare.

Având drept punct de pornire ipoteza de cercetare, am prezentat acele situaţii din

jurisprudenţă pe care le-am considerat relevante pe baza eşantionului de studiu ales şi în

raport de elementele care fac cel mai adesea obiectul normelor încălcate, întinderea acestei

lucrări fiind necuprinzătoare ca să fi fost prezentată totalitatea practicii judiciare pe care am

cercetat-o în materie.

Partea a IV-a a lucrării este intitulată Studiu privind cadrul legislativ și practica

judiciară în materie. Plecând de la faptul că legea este frecvent încălcată, în acest capitol am

analizat dacă încălcarea legii este rezultatul unei legislaţii defectuoase şi incomplete, al

aplicării greşite a legii, sau, din considerente diverse, al neaplicării ei.

Deşi domeniul urbanismului, amenajării teritoriului şi patrimoniului cultural naţional

dispune, aşa cum am arătat în partea a II-a a lucrării, de legi proprii în materie care

reglementează aceste domenii, totuşi legea este frecvent încălcată. Instanţele judecătoreşti au

pe rolul lor înregistrate acţiuni care privesc diverse situaţii din domeniul urbanismului şi

patrimoniului, dar dimensiunile acestui studiu nu pot cuprinde toate soluţiile întâlnite în

practica judiciară care au făcut obiectul cercetării, mai ales că jurisprudenţa în materie nu este

unitară.

Pentru a identifica cauzele concrete care stau la baza încălcării legii am avut în vedere

şi care este gradul de cunoaştere a legilor de către cetăţeni şi organele de stat, precum şi care

este poziţia subiecţilor faţă de reglementările juridice în vigoare.

Plecând de la eşantionul de studiu ales, cel al subiecţilor care încalcă legea, am

stabilit, pe baza practicii judiciare prezentate, nişte criterii specifice în raport cu categoriile de

norme încălcate (mai precis, care dintre elementele reglementate de legislaţia în domeniu fac

9

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

cel mai adesea obiectul încălcării normelor în vigoare) şi am structurat analiza pe următoarele

criterii: autorizaţiile de urbanism (certificatul de urbanism, autorizaţia de construire,

suspendarea executării autorizaţiei de construire, desfiinţarea construcţiei), autorizaţii de

urbanism pentru bunuri din patrimoniul cultural naţional, documentaţiile de urbanism,

competenţa şi calitatea procesuală, termene, procesul-verbal de contravenţie.

Astfel, în analiza întreprinsă am observat chiar din practica judiciară studiată că

legislaţia românească este într-un continuu proces de actualizare şi armonizare. Acest lucru

face ca, de multe ori, persoanele fizice şi juridice de drept privat să nu aibă o informare

corectă, mai ales că, multitudinea de acte normative ce se succed este greu de urmărit. Pe de

altă parte, din speţele analizate pare că nici autorităţile locale nu reuşesc să „ţină pasul”

schimbărilor legislative, fiind câteodată în urmă cu noile reglementări intervenite.

Aşa cum am constatat, pe rolul instanţelor sunt nenumărate litigii de contencios

administrativ care au ca obiect acte administrative din domeniul urbanismului şi amenajării

teritoriului. Desigur, am fi înclinaţi să spunem că persoana fizică sau juridică de drept privat

este cea care încalcă cel mai adesea legea. În urma acestui studiu, consider că atât persoanele

fizice şi juridice de drept privat, cât şi autorităţile publice sunt răspunzătoare de frecventele

nelegalităţi din domeniu. Din analiza efectuată am stabilit că ilegalităţile vizează, în special,

elaborarea şi adoptarea documentaţiilor de urbanism, emiterea autorizaţiilor de urbanism şi

avizelor/acordurilor specifice, stabilirea competenţelor şi calităţii procesuale, termenele de

prescripţie, stabilirea şi încadrarea contravenţiilor, şi nu în ultimul rând aspecte legate de

monumentele istorice incluse în patrimoniul cultural naţional.

În ceea ce priveşte persoanele fizice şi juridice, motivul încălcării legii este simplu de

determinat. Dorinţa de a obţine mai mult decât îi permite legea, încercarea de a eluda

dispoziţiile legale în beneficiul propriu, uneori – aşa cum am observat din practica prezentată

– în detrimentul unor terţi care sunt nevoiţi să consume resurse financiare şi de timp

importante ca să-şi protejeze interesele, sunt considerentele care determină aceste persoane să

acţioneze ilegal. Pe de altă parte, consider că există şi situaţii în care persoanele menţionate

încalcă legea din ignoranţă şi neştiinţă, deşi acestea sunt într-o mai mică măsură decât cele în

care respectivele persoane sunt mânate de propriile interese.

De asemenea, am constat că există situaţia autorităţilor publice care acţionează de

multe ori incoerent, deficitar şi injust, situație pe care o apreciez ca fiind mult mai gravă.

Acestea nu pot invoca în apărarea lor nici lipsa de pregătire, nici interesul propriu – chiar

dacă ele nu sunt justificabile, când privesc persoanele de drept privat nu au aceeaşi „greutate”

10

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

ca în cazul autorităţilor – ci pot doar să invoce un aparat administrativ insuficient din punct

de vedere al personalului şi instruirii acestuia. Chiar şi aşa, tot nu sunt motivate seriile de

ilegalităţi şi abuzuri săvârşite de autorităţile publice datorită numeroaselor conflicte de

interese intervenite, precum şi de „ajutor” acordat unora dintre subiectele de drept privat. De

remarcat că s-au înregistrat mari pierderi în urma unor intervenţii destructive asupra unor

obiective importante de patrimoniu, atât din partea autorităţilor administraţiei publice, cât şi

din partea proprietarilor sau terţilor.

Această atitudine are repercusiuni grave asupra societăţii în sine, scăzând încrederea

populaţiei în autoritatea administraţiei publice. Tragerea la răspundere a persoanelor

responsabile se realizează anevoios şi, de cele mai multe ori, după intervenţia mijloacelor

mass-media.

Nu în ultimul rând, trebuie menţionat că din punct de vedere al competenţelor, mai

ales cele specifice statului şi unităţilor administrativ teritoriale, acestea nu sunt bine definite,

iar autoritatea administraţiei publice nu poate asigura şi garanta un control privind respectarea

legislaţiei în domeniu.

În consecinţă, am observat că, pe lângă subiectul de drept privat, principala

ameninţare la desfăşurarea normală şi armonioasă a activităţilor de urbanism şi amenajarea

teritoriului o constituie aplicarea deficitară a legislaţiei specifice de către autorităţile

competente. Instanţa de judecată este ultimul mijloc al părţilor pentru a se apăra de

nelegalităţile intervenite şi, din păcate, uneori soluţiile dispuse de instanţă, deşi restabilesc

legalitatea, apar prea târziu faţă de consecinţele imediate ale faptelor ilegale. Raportarea la

normele europene este prea săracă, dar poate că ar veni în întâmpinarea problemelor cu care

se confruntă atât autorităţile publice, persoanele fizice şi juridice de drept privat, cât şi

instanţele de judecată în restabilirea unei situaţii judicioase.

Ultima parte a lucrării a fost dedicată Concluziilor finale și recomandărilor în

domeniul ce a facut obiectul lucrării.

Scopul studiului a fost exclusiv acela de a înţelege, fie şi parţial, care este limbajul

comun al disciplinelor care se intersectează şi creează dreptul urbanismului. De asemenea,

am căutat să prezint acele aspecte din domeniu care reprezintă cauzele posibile ce generează

principalele probleme în materie. Departe de a fi o analiză exhaustivă (nu ar putea fi cuprinse

în conţinutul unei astfel de studiu toate aspectele care vizează încălcările normelor în materie

în vigoare), studiul nu se doreşte a oferi posibile soluţii imediate, concrete, care să poată fi

preluate în practica actuală.

11

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

Cu toate acestea, nu pot fi ignorate condiţionările legislative care generează şi permit

situaţia de fapt. În ceea ce priveşte legislaţia în domeniul urbanismului şi amenajării

teritoriului, un aspect deosebit de important este acela că majoritatea textelor juridice din

domeniu sunt redactate de specialişti în materia urbanismului şi amenajării teritoriului

(tehnicieni, arhitecţi, urbanişti), fără specializare juridică, care dezvoltă, în cuprinsul legii,

consideraţiile tehnice într-o manieră exhaustivă. Mai mult decât atât, au fost „importaţi”

termeni din directivele comunitare, fiind preluate efectiv sintagmele traduse, fără a fi corelate

cu noţiunile existente în legislaţia română. Aceste aspecte duc la o redactare deficitară a

textelor de lege, apărând de multe ori inadvertenţe.

Rolul statului apare în multe situaţii incert, iar insuficientele precizări, precum şi

neconcordanţele dintre diverse texte de lege referitoare la stabilirea competenţelor autorităţii

administraţiei publice fac dificilă funcţionarea şi organizarea coerentă a unui aparat de stat.

De asemenea, situaţiile binecunoscute existente în funcţionarea instanţelor

judecătoreşti duc la o aplicare greoaie a unor acte normative şi aşa deficitare. Datorită

volumului foarte mare de litigii cu care se confruntă instanţele şi a unui personal insuficient

raportat la numărul dosarelor înregistrate pe rolul acestora, chiar şi în cauzele considerate

urgente termenele depăşesc cu mult ceea ce ar trebui să însemne celeritate în judecarea

cererilor cu care sunt investite instanţele de judecată. Accesul la justiţie ar trebui să se

realizeze cât mai uşor posibil, dând astfel judecătorului posibilitatea de a interveni şi a decide

rapid, prin intermediul unor proceduri de urgenţă prin care să dispună oprirea realizării

proiectelor mai înainte ca acestea să fie finalizate.

Trebuie menţionat că un rol important în aplicarea coerentă a legislaţiei în domeniul

urbanismului şi amenajării teritoriului îl constituie şi realizarea unui corp profesional care să

cunoască şi să înţeleagă complexitatea elementelor atât din cadrul dreptului, cât şi din cadrul

arhitecturii, urbanismului şi amenajării teritoriului care vin şi se întrepătrund pentru a crea

dreptul urbanismului. Din păcate, la momentul actual pregătirea noilor arhitecţi, urbanişti şi

tehnicieni are în vedere un volum de informaţii extrem de redus din domeniul juridic şi, în

ciuda faptului că acest aspect creează suficiente greutăţi în ceea ce priveşte înţelegerea

fenomenului juridic în materie, această introducere în noţiunile de drept în domeniul

urbanismului şi amenajării teritoriului, se realizează tot de către arhitecţi sau urbanişti, şi

nicidecum de oameni de drept. Pe de altă parte, rolul experţilor în cadastru şi geodezie este şi

el esenţial în realizarea operaţiunilor de parcelare, fiind necesar ca aceste lucrări să fie

executate în concordanţă cu normele urbanistice. Nu în ultimul rând, notarii şi avocaţii au şi

12

ARHITECTURĂ, URBANISM, LEGISLAȚIE ȘI CAZUISTICĂ

ei un rol determinant în buna funcţionare a domeniului. Notarii asigură, în desfăşurarea

profesiunii lor, atât legalitatea actelor de proprietate cât şi a acordurilor necesare exprimate în

declaraţii autentice în ceea ce priveşte posibilitatea legală de a construi. Pe de altă parte,

avocaţii asigură o informare corectă a drepturilor şi obligaţiilor subiecţilor de drept şi

realizează reprezentarea şi asistarea părţilor în demersurile pe care acestea le întreprind. Chiar

şi pentru jurişti, dreptul urbanismului este o disciplină nouă. Până nu de mult, acesta nici nu

exista în cadrul facultăţilor de drept din România şi chiar şi în prezent unele facultăţi nu o au

încă introdusă în programa de învăţământ.

Toate acestea nu duc decât la un climat nesigur pentru aplicarea unor acte normative

şi aşa inconsecvente şi deficitare.

Nu este greu de observat care sunt consecinţele acestor situaţii: haos urbanistic. Am

prezentat în studiul întreprins în cadrul acestei lucrări, cu suficiente argumente, că în prezent

toate aceste inadvertenţe legislative conduc către un singur lucru: o serie de abuzuri şi

ilegalităţi săvârşite atât de persoanele fizice şi juridice de drept privat, cât şi de autoritatea

administraţiei publice. Oriunde te uiţi în Bucureşti vezi că distrugerile sunt de proporţii,

discrepanţele urbanistice sunt izbitoare, iar în ceea ce priveşte integrarea noului în vechi …

părerile sunt împărţite şi comportă multe discuţii. Este trist ca un oraş care a fost considerat

„micul Paris” doar cu aproape un secol în urmă, să ajungă sufocant şi dezolant pentru proprii

locuitori.

Ultimele modificări considerabile aduse legii cadru în materie, Legea nr.350/2001

privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, nu ajută foarte mult la reglarea acestei situaţii.

Derogările stabilite prin noua formă a actului normativ sunt mult prea permisive şi afectează

dezvoltarea armonioasă a oraşelor. Noţiunea de dezvoltare durabilă rămâne doar la nivel

conceptual, în timp ce regimul derogatoriu permis de modificările intervenite produce diverse

efecte nedorite. Dreptul la proprietate poate fi afectat prin posibilitatea modificării regimului

juridic al terenului fără consultarea sau participarea celorlalţi proprietari la elaborarea

documentaţiilor necesare, se poate realiza o suprasolicitare a reţelelor de utilităţi, iar interesul

privat este susţinut în pofida interesului public. Totodată, fiind mult mai permisiv, actul

normativ modificat permite pierderea identităţii zonelor istorice protejate prin intervenţii

necontrolate şi chiar demolarea imobilelor, având consecinţe grave tocmai asupra unor valori

pe care statul se presupune că le ocroteşte.

Astfel, la întrebarea: De ce se întâmplă toate acestea în oraşul meu?, am un răspuns pe

cât de simplu, pe atât de trist: Pentru că se poate.

13

DOCTORAND AVOCAT RALUCA ALEXANDRINA IORDĂNESCU

Pentru ca lucrurile să intre pe un făgaş care să asigure un cadru legislativ coerent, care

să garanteze tuturor subiecţilor implicaţi norme clare şi cuprinzătoare, consider, de lege

ferenda, că adoptarea unui Cod al urbanismului şi amenajării teritoriului este imperativ

necesară. Acesta ar trebui să cuprindă dispoziţii care privesc strict urbanismul şi amenajarea

teritoriului, precum şi domeniile cu care acesta se întrepătrunde: mediu, construcţii,

patrimoniu. Pe de altă parte, urbanismul nu trebuie izolat, atât prevederile care reglementează

domeniul, cât şi cele din alte domenii cu care se intersectează necesitând corelare. Scopul

acestui cod ar fi să asigure un climat legislativ concret şi coerent, cu aplicare unitară şi

eficientă, întărind astfel credibilitatea în prevederile care reglementează domeniul şi oferă

siguranţă juridică pentru investitori.

Înlocuirea textelor legislative actuale prin noul cod ar înlătura contradicţiile dintre

multitudinea de acte normative emise şi ar asigura o stabilitate domeniului, generând

încredere în instituţiile statului. Desigur, un astfel de cod va avea un impact major asupra

tuturor factorilor implicaţi şi nu reprezintă un proiect uşor de implementat. De asemenea,

este necesar suportul unor instituţii de stat bine organizate şi care să dispună de funcţionari

competenţi juridic şi tehnic, de susţinere din partea profesioniştilor cu care intră în contact

prin natura domeniului său interdisciplinar (arhitecţi, urbanişti, notari, avocaţi, experţi de

cadastru şi geodezie, ingineri) şi, nu în ultimul rând, de o instanţă judecătorească

independentă, specializată în domeniu.

Codul urbanismului şi amenajării teritoriilor ar fi, în esenţă, armonizarea legislaţiei

naţionale cu normele comunitare şi internaţionale în materie. Astfel, elaborarea unui cod

sistematizat, coerent, clar şi transparent, ar produce, prin el însăşi, mecanismul eficient de

aplicare a legii.

Desigur, această iniţiativă este un demers cu implicaţii multiple, pornind de la

persoanele specializate care trebuie să aibă priceperea şi pregătirea necesară să elaboreze un

astfel de document şi până la clasa politică care, pentru a da eficienţă proiectului, ar trebui să

facă un act de voinţă în acest sens.

Dar, dacă luăm în considerare situaţia existentă a statelor din Uniunea Europeană,

observăm că astfel de demersuri au fost încununate cu succes, astfel încât nu pot decât să trag

concluzia că dacă există voinţă şi bune intenţii, proiectul este realizabil.

14

coperta internaRezumat tezaUltima parte a lucrării a fost dedicată Concluziilor finale și recomandărilor în domeniul ce a facut obiectul lucrării.