UNIVERSITATEA „PETRE ANDREI” DIN IAŞIFACULTATEA DE DREPT

LEGISLAŢIA MEDIULUISuport de curs

TITULAR DE CURSALEXANDRU CONSTANTINESCU

1

Legislaţia protecţiei mediului

Cap. 1 Noţiuni introductive

1.1. Scopul şi importanţa protecţiei mediului

Mediul reprezintă „ansamblul elementelor fizice, chimice sau biologice, naturale şi artificiale, care condiţionează viaţa umană, animală sau vegetală, sau o specie“ (Le Petit Larousse, 2003). Mai pe scurt, mediul reprezintă ansamblul elementelor obiective şi subiective, care constituie cadrul de viaţă al unui individ.

Potrivit lui Sabuko Okita, „mediul reprezintă factorul esenţial pentru continuitatea supravieţuirii speciei umane, iar prosperitatea omenirii pe termen lung este de neconceput dacă nu se poate asigura generaţiilor viitoare posibilitatea de a se bucura de binefacerile naturii“.

Odată cu apariţia şi amplificarea problemelor ecologice mediul devine obiectul interesului şi acţiunii publice.

Aşa cum afirma Michel Prieur, mediul constituie astăzi o „noţiune cameleon“, cu semnificaţii şi dimensiuni specifice, iar enunţarea unei definiţii unitare pentru această noţiune este un deziderat pentru juriştii care activează în domeniul dreptului mediului.

Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 defineşte „mediul“ drept „ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul şi subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune, cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului“.

Definiţia mediului are importante implicaţii asupra dreptului mediului, prin elementele concrete pe care le oferă pentru juriştii implicaţi în actul juridico-administrativ.

Noţiunile de poluare şi deteriorare a mediului ocupă un loc central în cadrul vocabularului juridico-ecologic.

Poluarea este definită ca un „complex de fenomene care au modificat sau tind să modifice mediul în detrimentul echilibrului ecologic natural şi care afectează atmosfera, apele de suprafaţă ori subterane, mările şi oceanele, solul, vegetaţia, lumea animală şi colectivităţile umane“ (Dicţionarul Enciclopedic, vol. V, 2004).

În legislaţia românească actuală, poluarea este definită ca fiind „introducerea directă sau indirectă, ca rezultat al unei activităţi desfăşurate de om, de substanţe, vibraţii, căldură şi/sau zgomot în aer, apă ori în sol, care pot aduce prejudicii sănătăţii umane sau calităţii mediului, care pot dăuna bunurilor materiale ori pot cauza o deteriorare sau o împiedicare a utilizării mediului în scop recreativ sau în alte scopuri legitime (Legea nr. 137/1995).

2

Poluantul reprezintă „orice substanţă solidă, lichidă, gazoasă, sub formă de vapori sau sub formă de energie, care, introdusă în mediu, modifică echilibrul constituenţilor acestuia sau al organismelor vii şi aduce daune bunurilor materiale“.

Legea apelor nr. 107/1996 consideră poluarea „ca fiind orice alterare fizică, chimică, biologică sau depăşirea nivelului natural de radioactivitate, produsă direct sau indirect de activităţi umane, care o fac improprie folosirii normale în scopurile în care această folosire era posibilă înainte de a interveni poluarea“.

În Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 se foloseşte şi o noţiune mai largă decât cea de poluare, care o înglobează, şi anume cea de „deteriorare a mediului“, care reprezintă „alterarea caracteristicilor fizico-chimice şi structurale ale componentelor naturale ale mediului, reducerea diversităţii sau productivităţii biologice a ecosistemelor naturale sau antropizate, afectarea mediului natural cu efecte asupra calităţii vieţii, cauzate în principal de poluarea apei, atmosferei şi solului, supraexploatarea resurselor, gospodărirea şi valorificarea lor deficitară, ca şi prin amenajarea necorespunzătoare a teritoriului“.

Principalele surse de poluare sunt: industria (extractivă, energetică, prelucrătoare), transporturile, agricultura şi marile complexe zootehnice, aglomerările urbane, experimentele nucleare, accidentele ecologice.

Protecţia mediului are drept scop păstrarea echilibrului ecologic prin combaterea poluării, în vederea menţinerii şi conservării patrimoniului natural, şi asigurarea condiţiilor de viaţă generaţiilor actuale şi viitoare. Din punct de vedere juridic ea se realizează prin instituirea anumitor obligaţii, stabilirea unor condiţii speciale şi stipularea unor interdicţii în cazul utilizării resurselor naturale şi desfăşurării activităţilor cu impact asupra mediului.

1.2. Globalizarea şi mediulGlobalizarea este un element definitoriu pentru acest început de mileniu. Din

punct de vedere economic, reprezintă „tendinţa societăţilor multinaţionale de a desfăşura strategii la scară planetară, ce conduc la crearea unei pieţe mondiale unice“ (Le Petit Larousse, 2003).

Globalizarea sau mondializarea este un proces de integrare la nivel planetar, cu patru dimensiuni: economică (comerţ, investiţii şi fluxuri de capital), politică, informaţională şi culturală. Ea contribuie la accelerarea creşterii economice prin angajarea unor schimbări structurale la nivel industrial, ce antrenează modificarea gradului de utilizare a resurselor naturale şi a nivelului de poluare.

Globalizarea difuzează capitalurile şi tehnologiile pe largi arii geografice, cu efecte directe asupra mediului. Prin aceasta, contribuie la întărirea companiilor multinaţionale dar şi marginalizarea unor economii şi populaţii, cu antrenarea sărăciei prin epuizarea resurselor naturale.

Este de notorietate faptul că acest proces impune noi standarde ecologice pentru produse, ce conduc la creşterea competitivităţii lor şi la efecte benefice pentru mediu.

Fenomenele ce afectează calitatea mediului au dobândit în ultima perioadă caracter global, fiind în centrul atenţiei instituţiilor internaţionale de mediu.

Efectul de seră cu antrenarea schimbărilor climatice, diminuarea grosimii stratului de ozon, reducerea biodiversităţii la scară planetară, defrişarea masivă a pădurilor (în special în zonele ecuatoriale), aridizarea terenurilor agricole sunt elemente definitorii ale crizei ambientale actuale.

3

Suprapopularea şi concentrarea populaţiei preponderent în zonele urbane, cu apariţia „mega-oraşelor“ (oraşe cu peste 8 milioane de locuitori), au condus la creşterea nivelului poluării, datorită noxelor emise (gaze toxice, ape reziduale, deşeuri), dar şi „presiunii“ construcţiilor care conduce la micşorarea spaţiilor verzi, atât de necesare pentru un „mediu sănătos“. În acelaşi timp, aceste metropole (cca. 20 în anul 2000) sunt mari consumatoare de resurse, de la energie şi apă la alimente.

Poluarea a devenit în ultimele decenii o reală sursă de preocupare pentru autorităţile guvernamentale, dar şi pentru opinia publică, căutându-se soluţii locale şi regionale la problemele globale.

1.3. Protecţia mediului şi strategia dezvoltării durabileÎn general, limitele creşterii economice sunt în concordanţă cu capacitatea de

suportabilitate a mediului, dacă se are în vedere cantitatea limitată de resurse naturale şi gradul de asimilare a poluanţilor emişi în urma activităţilor antropice.

„Criza ecologică“ de la începutul deceniului al şaptelea al secolului trecut şi posibilitatea declanşării unui proces de autodistrugere a civilizaţiei umane au adus în atenţia opiniei publice „limitele“ creşterii economice, în legătură cu protejarea mediului natural de care suntem dependenţi tot mai mult.

În contextul preocupării generale, în anul 1987, Gro Harlem Brundtland, raportor ONU, utilizează pentru prima dată sintagma de „dezvoltare durabilă“, definită ca fiind „acel model de dezvoltare socio-economic ce corespunde necesităţilor prezentului, fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile cerinţe“. Conceptul a fost dezvoltat şi adoptat ca strategie de dezvoltare a statelor lumii la Conferinţa mondială pentru mediu şi dezvoltare de la Rio de Janeiro (Brazilia) din 1992. Unul dintre documentele definitorii ale conferinţei, Agenda 21 defineşte strategia de dezvoltare durabilă ca „un proces ciclic şi participativ, destinat realizării obiectivelor economice, sociale şi ecologice într-un mod integrat şi echilibrat“.

Majoritatea statelor lumii sunt conştiente de faptul că o continuare a dezvoltării economice, fără luarea în consideraţie a ocrotirii mediului şi conservării resurselor naturale, este puţin probabil să fie durabilă.

În decursul ultimilor ani, obiectivul declarat al politicilor de protecţie a mediului a fost acela de realizare practică a unei dezvoltări durabile.

Strategia dezvoltării durabile, adoptată de majoritatea statelor lumii (inclusiv România) ca strategie naţională, implică:

controlul poluării şi gestiunea raţională a resurselor; crearea unui cadru instituţional eficient pentru formularea şi

punerea în aplicare a politicilor de mediu; promovarea „reînnoirii tehnologice“ în favoarea „tehnologiilor

curate“ (ce afectează minimal mediul); o utilizare eficace a instrumentelor economice, în scopul furnizării

semnalelor de piaţă privind protecţia mediului; modificarea tendinţelor de producţie şi consum, în scopul

conservării resurselor şi diminuării poluării; folosirea unor instrumente şi tehnici de reglementare mai eficiente

şi cu costuri mai reduse; introducerea strategiilor anticipative şi de evaluare a riscului în

formularea şi aplicarea strategiilor de protecţie a mediului.

4

Agenda 21 statuează faptul că mediul şi economia sunt strâns legate între ele, iar integrarea consideraţiilor ecologice în planificarea dezvoltării socio-economice este esenţială pentru realizarea unei dezvoltări durabile.

Strategia dezvoltării durabile, definită conceptual la Summit-ul Pământului de la Rio, devine operaţională prin politici naţionale adecvate, care să asigure un echilibru între creşterea economică şi conservarea mediului.

Prin documentele şi hotărârile adoptate, Conferinţa de la Rio a declanşat un proces de afirmare a conceptului de dezvoltare durabilă, care implică şi anumite evoluţii la nivelul reglementărilor juridice:

a) recunoaşterea importanţei protecţiei mediului;b) influenţa directă a legislaţiei de mediu;c) dezvoltarea reglementărilor internaţionale în sectoarele specifice

protecţiei mediului;d) creşterea rolului organizaţiilor neguvernamentale şi a societăţii

civile.Un rol important pentru afirmarea dezvoltării durabile l-a avut Summit-ul

mondial pentru dezvoltare durabilă din 2002 de la Johannesburg, organizat sub egida ONU.

Obiectivul principal al Reuniunii „Rio + 10“ de la Johannesburg a fost amplificarea eforturilor internaţionale de implementare a AGENDEI - 21. În acest sens, conferinţa a adoptat două documente declarative: Declaraţia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabilă şi Planul de implementare.

Summit-ul „Rio + 10“ a confirmat faptul că dezvoltarea durabilă reprezintă un element central al preocupării statelor, relevându-se legătura dintre sărăcie, mediu şi utilizarea resurselor naturale.

Declaraţia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabilă cuprinde şase capitole:

Cap. 1 – „De la originile noastre spre viitor“ – cuprinde un complex de angajamente în favoarea dezvoltării durabile.

Cap. 2 – „De la Stockholm la Rio de Janeiro şi Johannesburg“ – rememo-rează „drumul comun către o lume care respectă şi implementează conceptul dezvoltării durabile“, parcurs de cele trei conferinţe mondiale pentru mediu şi dezvoltare organizate sub egida ONU.

Cap. 3 – „Provocările pe care le înfruntăm“ – recunoaşte marile sfidări ale perioadei actuale: necesitatea eradicării sărăciei, a înlocuirii modelelor nedurabile de consum şi producţie, a diminuării suferinţelor agrare ale mediului global.

Cap. 4 – „Angajamentul pentru dezvoltarea durabilă“ – cuprinde ansamblul măsurilor proclamate în vederea continuării procesului declanşat la Rio de Janeiro: stabilirea de parteneriate constructive, promovarea dialogului şi cooperării între state, asigurarea accesului fiecărui locuitor al planetei la cerinţele de bază: apă, locuinţe, igienă etc.

Cap. 5 – „Multilateralitatea este viitorul“ – declară instituţiile internaţionale din sistemul ONU drept instrumente de promovare la nivel internaţional a dezvoltării durabile.

Cap. 6 – „Să facem ca lucrurile să se întâmple“ – cuprinde angajamentul participanţilor de a înfăptui obiectivele dezvoltării durabile.

5

Planul de implementare cuprinde un ansamblu de măsuri - administrative, juridice, politice - vizând continuarea procesului de implementare a principiilor şi obiectivelor dezvoltării durabile stabilite prin Agenda 21, adoptată la Rio (1992).

El completează acest document internaţional cu principiile cuprinse în „Declaraţia mileniului (2000)“ şi în alte convenţii şi acorduri internaţionale, încheiate sub egida ONU. Planul de implementare promovează integrarea dimensiunilor economică, socială şi de mediu în strategiile naţionale privind dezvoltarea durabilă.

Globalizarea problemelor ecologice şi acutizarea fenomenelor de poluare au făcut ca protecţia mediului să devină un obiectiv prioritar al strategiilor naţionale de dezvoltare şi al cooperării internaţionale.

1.4. Integrarea României în Uniunea Europeană şi protecţia mediului

Strategia generală de pre-aderare a ţărilor din Europa Centrală şi de Est la UE a fost stabilită prin „Carta Albă privind pregătirea ţărilor asociate din Europa Centrală şi de Est pentru integrarea în Piaţa internă a Uniunii Europene“. Ca regulă de principiu, fiecare ţară asociată îşi va defini propriile priorităţi şi îşi va redacta propriul său calendar, în funcţie de situaţia sa economică, socială şi politică şi în raport cu progresele deja realizate.

Textul propriu-zis al Cărţii Albe a integrării este însoţit de anexe voluminoase, care detaliază strategia generală în fiecare sector al activităţii comunitare. Documentul porneşte de la ideea că strategia privind mediul este o componentă esenţială a creării Pieţei interne. Această relaţie specială a fost, de altfel, recunoscută şi prin Actul Unic European şi întărită de prevederile Tratatului privind Uniunea Europeană, unde se stipulează imperativul că Piaţa Internă „trebuie să urmărească o creştere durabilă respectând mediul“.

Pornind de la considerarea armonizării legislaţiilor naţionale cu reglementă-rile comunitare drept obiectiv prioritar, Carta Albă stabileşte reperele generale ale dreptului comunitar al mediului la care trebuie să se raporteze statele pretendente la aderare.

În acest sens, problematica celor peste 200 de documente comunitare în materie, acoperind sectoare foarte diverse, de la poluarea apei şi aerului, biotehnologii, managementul deşeurilor şi până la securitatea nucleară şi protecţia mediului, este structurată pe cinci capitole definitorii:

1. Producţia racordată la standardele de mediu - produse toxice, organisme modificate genetic, surse de radiaţii etc.

2. Legislaţia referitoare la poluarea datorată surselor staţionare - controlul instalaţiilor industriale.

3. Reglementările privind poluarea aerului şi apei.4. Protecţia naturii.5. Reglementări cu caracter orizontal evaluarea incidenţei asupra

mediului a proiectelor publice sau private, accesul publicului la informaţia de mediu.

1.4.1. Integrarea europeană a României şi problemele de mediuRomânia a fost prima ţară din Europa Centrală şi de Est care a stabilit raporturi

comerciale cu Comunitatea Economică Europeană, prin semnarea în 1974 a Acordului privind sistemul generalizat de preferinţe comerciale şi în 1980 a Acordului privind

6

produsele industriale. Ulterior s-au stabilit şi relaţii diplomatice între România şi Comunitatea Europeană. În anul 1991 a fost semnat Acordul privind comerţul şi cooperarea comercială, care a fost înlocuit ulterior de Acordul European semnat în 1993, cu intrare în vigoare din 1995. Prin semnarea acestuia s-a creat un cadru favorabil pentru dialogul politic, pentru dezvoltarea schimburilor comerciale şi a relaţiilor economice, pentru asistenţa tehnică şi financiară acordată României în vederea facilitării integrării treptate a acesteia în Uniune.

În vederea accelerării integrării României în UE, a fost creat Departamentul pentru Integrare Europeană, transformat ulterior în Ministerul Integrării Europene. În paralel, a fost elaborată „Strategia Naţională de Pregătire a Aderării României la Uniunea Europeană“, document strategic fundamental al procesului de integrare europeană. Strategia propune folosirea cadrului oferit de Acordul European de Asociere în vederea restructurării tuturor domeniilor: economice, comerciale, financiare, sociale, politice, culturale, inclusiv cele referitoare la drepturile omului, în vederea ridicării şi armonizării lor cu parametrii existenţi în Uniunea Europeană.

În structura Strategiei de Preaderare, unul dintre elementele de bază abordate la solicitarea Uniunii Europeane este protecţia mediului.

Crearea, implementarea şi monitorizarea sistemelor de management al mediului în România este necesară în vederea aplicării legislaţiei şi standardelor de calitate a mediului ale Uniunii Europeane, inclusiv armonizarea cu Acquis-ul comunitar.

Astfel, întreaga problematică a protecţiei mediului trebuie abordată diferit, cele două planuri de lucru fiind realitatea imediată a protecţiei mediului în România văzută din perspectiva Strategiei naţionale în domeniu (primul plan) şi politicile de mediu la nivelul Uniunii Europeane (planul secund).

Prin noile reglementări juridice adoptate mai ales în ultimii ani, legislaţia românească de mediu a făcut paşi importanţi în direcţia armonizării sale cu normele Uniunii Europeane, spre un sistem juridic modern, bine articulat şi eficient pentru combaterea poluării.

Însăşi abordarea legislaţiei de mediu ca un tot unitar, având în centru legea-cadru – Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 – pe baza principiilor şi elementelor strategice ce conduc la dezvoltarea durabilă a societăţii denotă intenţia României pentru realizarea unei reforme legislative radicale.

Tot în procesul de „europenizare“ a legislaţiei ecologice româneşti se înscrie şi promovarea unor instrumente economice şi fiscale pentru protecţia mediului prin instituirea „Fondului mediului“ sau a unor complexe mecanisme economice (în cazul poluării apelor).

De altfel, în privinţa transpunerii legislaţiei comunitare s-au avut în vedere două deziderate fundamentale: completarea şi raportarea cât mai fidelă a reglemen-tărilor interne la cerinţele de principiu ale legislaţiei comunitare şi aplicarea şi impunerea acesteia în toate sectoarele cu o moştenire ecologică dezastruoasă.

La 15 februarie 2000 Consiliul Uniunii Europeane a deschis negocierile de aderare cu România. Începerea negocierilor a însemnat o nouă perspectivă de abordare a problematicii protecţiei mediului. În acest context, în luna martie 2001 a fost elaborat Documentul de poziţie pentru Capitolul 22 - Protecţia mediului, care cuprinde angajamentele României faţă de cerinţele Uniunii Europeane. Îndeplinirea lor are în

7

vedere atât îmbunătăţirea cadrului legislativ, cât şi asigurarea necesarului de resurse financiare pentru punerea în aplicare a actelor normative comunitare.

Acţiunile prevăzute în Documentul de poziţie pentru Capitolul 22 - Protecţia mediului se vor finanţa din surse proprii ale agenţilor economici, surse externe rambursabile şi nerambursabile şi în completare surse de la bugetul de stat în limita sumelor aprobate anual cu această destinaţie.

Având în vedere importanţa unei perspective unitare şi coerente asupra priorităţilor privind protecţia mediului, pentru finalizarea aderării la UE în 2007, a fost realizat un program de măsuri prioritare:

– continuarea transpunerii acquis-ului comunitar, în domenii precum: controlul poluării industriale şi managementul riscului, protecţie civilă etc.;

– elaborarea strategiilor de implementare în sectoarele: managementul deşeurilor, substanţe chimice, securitate nucleară şi radioprotecţie, organisme modificate genetic;

– întărirea capacităţii instituţionale necesară implementării legislaţiei armonizate şi a politicii de mediu, atât la nivel central, cât şi local;

– elaborarea strategiilor sectoriale financiare şi a planurilor de investiţii;

– operaţionalizarea Fondului de Mediu.1.4.2. Capitolul mediu: perioade de tranziţie maximeLa capitolul „Mediu“, România a negociat cu Uniunea Europeană perioade de

tranziţie la 11 directive europene. Perioadele obţinute sunt mult mai mari decât cele ale altor state candidate, chiar maxime în unele domenii. Astfel, pentru Directiva nr. 94/62/EEC privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje, România a obţinut o perioadă de tranziţie de 3 ani (până în anul 2010), cea maximă fiind de cinci ani. Tot în comparaţie cu restul statelor candidate, România este singura ţară care a obţinut perioadă de tranziţie pentru depozitarea deşeurilor de electronice. S-a negociat şi cea mai lungă perioadă de tranziţie pentru descărcarea substanţelor periculoase (Directiva 76/464/EEC) şi pentru cele 7 directive-fiice şi anume trei ani pentru opt substanţe.

În ceea ce priveşte Directiva 91/271/EEC privind epurarea apelor uzate orăşeneşti, România a obţinut o perioadă de tranziţie record de 12 ani (până în 2019). Nouă ani (perioadă record în UE la acest sub-capitol) s-au negociat pentru Directiva 96/61/EC privind prevenirea şi controlul integrat al poluării (IPPC). În plus, firmele româneşti au primit perioade de tranziţie pentru un număr de 195 instalaţii industriale.

Potrivit Tratatului de aderare a României şi Bulgariei la Uniunea Europeană semnat în aprilie a.c. la Luxembourg, cerinţele UE privind calitatea aerului vor fi aplicate treptat, existând trei termene de îndeplinire: 31 decembrie 2007, 31 dec. 2008 şi 31 dec. 2009. De asemenea, România este obligată să atingă obiectivul global de recuperare sau incinerare a majorităţii categoriilor de deşeuri până la 31 decembrie 2011. Astfel, până la 1 ianuarie 2007 trebuie să se ajungă la o capacitate de reciclare de 32% din volumul total de deşeuri reciclabile, în 2008 de 34%, 45% în 2009 şi 48% în 2010. Excepţie de la această regulă fac câteva categorii de deşeuri, printre care şi cele din sticlă, care vor ajunge să fie reciclate în proporţie de 100% la finele anului 2013.

8

Tot în legătură cu depozitele de deşeuri solide, condiţiile privind controlul calităţii apei freatice şi gestionarea infiltraţiilor, controlul gazelor de depozit nu sunt aplicabile în România unui număr de peste o sută de depozite municipale de deşeuri (Directiva nr. 99/31/EC privind depozitarea deşeurilor) până în 2017 (perioadă de tranziţie de 10 ani).

La un an de la aderare, România va trebui să modernizeze sau să renunţe la 52 de incineratoare pentru deşeuri medicale, alte şase urmând să fie desfiinţate un an mai târziu.

Tratatul de aderare prevede în mod concret termenele la care fiecare societate comercială sau regie care se ocupă de furnizarea apei potabile trebuie să se conformeze Directivei nr. 98/83/EC privind calitatea apei potabile, România obţinând cea mai mare perioadă de tranziţie dintre ţările candidate de 10 ani (până în 2017).

Pentru ca toate aceste aranjamente tranzitorii să poată fi respectate, România are nevoie de investiţii, care se ridică la cca. 30 miliarde euro, sumă care reprezintă mai mult de jumătate din Produsul Intern Brut (PIB) al României pentru anul 2003, adică 50 mld. de euro.

Cheltuielile vor fi suportate în principal din fonduri ale UE (ISPA, Fondul de Coeziune) în cuantum de 9,9 mld. de euro, reprezentând 34% din total, bugetul de stat va aloca 5,4 mld. euro (18%), iar restul din bugetele locale şi din bugetul companiilor.

Obiectivul principal al proiectelor de mediu este sprijinirea României în evaluarea costurilor optime pentru conformare, dar şi în stabilirea priorităţilor de investiţii pentru direcţionarea fondurilor cu maximă eficienţă. Priorităţile vor fi: îmbunătăţirea calităţii apelor uzate din mediul urban şi rural, managementul deşeurilor şi prevenirea şi combaterea poluării industriale. Aceste trei componente ale politicii investiţionale sunt de altfel şi cele mai costisitoare în vederea conformării cu standardele UE de mediu.

1.4.3. ConcluziiRomânia a moştenit de la fostul regim comunist o situaţie a mediului

dezastruoasă. Pentru remedierea situaţiei, ţării noastre i s-a acordat o perioadă de tranziţie generoasă, în urma negocierilor cu UE - până la 18 ani - pentru a îndeplini condiţiile din capitolul „Mediu“. Însă mulţi specialişti consideră că nici atât nu va fi suficient.

9

Bibliografie (cap. 1)1. Platon V., Protecţia mediului şi dezvoltarea economică, Ed. Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 19972. Ardelean A., Maior C., Management ecologic, Ed. Servo-Sat, Arad, 20003. Bădileanu M. Economia protecţiei mediului înconjurător, Ed. Sylvi,

Bucureşti, 20024. Manoliu M., Ionescu, C., Dezvoltarea durabilă şi protecţia mediului, Ed.

Ankarom, Bucureşti, 19985. Rojanschi V., Bran Fl., Politici şi strategii de mediu, Ed. Economică,

Bucureşti, 20026. Rojanschi V., Bran Fl., Grigore F., Elemente de economia şi managementul

mediului, Ed. Economică, Bucureşti, 20047. Berca M., Strategii pentru protecţia mediului şi gestiunea resurselor, Ed.

Grand, Bucureşti, 1998

10

Cap. 2 Legislaţia protecţiei mediului - instrument al ocrotiriipe cale juridică a mediului

2.1. Definirea dreptului mediuluiAmploarea fenomenului de poluare şi al epuizării treptate a resurselor naturale,

înregistrate după 1970, au condus la constituirea unui corpus specific de reglementări juridice, mai întâi internaţionale şi apoi naţionale, ce au ca obiect protecţia, conservarea şi dezvoltarea mediului.

Cerinţele imperative de ordin tehnic, social, economic, politic etc., reglementările juridice adoptate în acest sens, precum şi necesitatea îmbunătăţirii eficacităţii acţiunii socio-umane în soluţionarea problemelor ecologice au condus la apariţia unei noi ramuri de drept, dreptul mediului.

a) Obiectul reglementării juridice constituie criteriul de bază care serveşte la gruparea normelor şi instituţiilor de drept în diferite ramuri în sistemul juridic dat. Prin obiectul reglementării juridice se înţelege un grup de relaţii sociale distincte, cu particularităţi proprii. În cazul dreptului mediului, această trăsătură specifică a relaţiilor sociale, care constituie obiectul reglementării juridice, constă în strânsa lor legătură cu prevenirea şi combaterea poluării mediului, păstrarea unui cadru natural favorabil vieţii, precum şi cu sancţionarea faptelor ce pun în pericol calitatea mediului.

b) Metoda de reglementare reprezintă acel criteriu de formare şi delimitare a ramurilor de drept pe care statul o alege pentru normarea diferitelor categorii de relaţii sociale şi care face ca normele juridice să se separe într-o ramură de drept aparte. În cazul dreptului mediului, acest criteriu se concretizează în faptul că statul intervine în mod direct, conferind un caracter de autoritate, imperativ, reglementării juridice a raporturilor sociale din acest domeniu. Normele imperative ale dreptului mediului stabilesc pentru subiectele raportului juridic drepturi şi obligaţii care se nasc numai prin efectul legii.

O altă caracteristică a normelor acestei ramuri de drept este aceea că în marea lor majoritate sunt norme tehnice, sancţionate pe cale juridică. În acest sens, normele de mediu pot fi:

- norme de calitate a mediului, care stabilesc nivelul maxim de poluanţi în mediile receptoare: aer, apă, sol, subsol;

- norme de emisie, ce reglementează cantitatea sau concentraţia de substanţe poluante emise de o anumită sursă fixă sau mobilă;

- norme de procedeu (tehnologice), ce stabilesc tehnologiile de epurare sau purificare cele mai adecvate depoluării;

- norme de produs, ce definesc caracteristicile obligatorii ale unui anumit produs, dar şi condiţiile de ambalare, transport sau prezentare.

Ca atare, dreptul mediului se distinge prin strânsa interdependenţă cu ştiinţele naturii (chimia, fizica, biologia), dar şi cu tehnologia. Înţelegerea normelor sale implică un minimum de cunoştinţe ecologice şi o abordare multidisciplinară. De altfel, în cazul acţiunilor în justiţie referitoare la încălcarea acestor norme judecătorul trebuie să apeleze la un expert tehnic, care participă la determinarea semnificaţiilor normei de drept.

11

„Tehnicizarea“ normelor de drept al mediului favorizează unificarea şi uniformizarea reglementărilor juridice în materie, pe baza unor standarde internaţionale sau documente ale organizaţiilor mondiale în materie.

c) Raportul juridic de dreptul mediului este relaţia socială, reglementată de normele juridice specifice care iau naştere în procesul de protecţie, conservare şi dezvoltare a mediului, conţinând un sisteme de interacţiune reciprocă între participanţi determinaţi şi care este susceptibilă de a fi apărată pe calea coerciţiunii statale.

Acest raport are caracter social, voliţional (ia naştere prin voinţa statului exprimată prin lege), de subordonare sau supraordonare a părţilor.

d) Subiectele raportului juridic de dreptul mediului sunt persoanele fizice şi juridice, statul, organele şi instituţiile de stat, precum şi organizaţii şi asociaţii cu caracter ecologist (ONG-uri).

Statul este garantul şi apărătorul intereselor generale ale societăţii, inclusiv ale celor ce privesc ocrotirea mediului, care este o problemă de interes general. De altfel, Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 stipulează în art. 6 că „protecţia mediului constituie o obligaţie a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor persoanelor fizice şi juridice“. De asemenea, în cap. al IV-lea „Atribuţii şi răspunderi“ al legii sunt prevăzute „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice“.

e) Conţinutul raportului juridic de dreptul mediului este constituit din drepturile şi obligaţiile participanţilor determinaţi în procesul de protecţie, conservare şi dezvoltare durabilă a mediului. Drepturile şi obligaţiile specifice sunt stabilite în Constituţie, art. 35 incluzând printre drepturile fundamentale ale omului şi „dreptul la un mediu sănătos“. În acest sens, statul recunoaşte dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic, asigurând cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. Persoanele fizice şi juridice au îndatorirea de a proteja şi ameliora mediul.

Drepturi şi obligaţii specifice mai sunt prevăzute în Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995, în capitolul IV „Atribuţii şi răspunderi“, dar şi în legile sectoriale (Legea apelor nr. 107/1996, Codul silvic – Legea nr. 26/1996, Legea privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare – Legea nr. 111/1996, Legea protecţiei atmosferei – Legea nr. 655/2001 etc.).

f) Obiectul raportului juridic îl constituie conduita părţilor, adică acţiunile pe care titularul dreptului subiectiv le întreprinde sau solicită în procesul de protecţie, conservare şi dezvoltare a mediului.

Având în vedere elementele enumerate, rezultă că dreptul mediului reprezintă „ansamblul complex al reglementărilor şi instituţiilor juridice care guvernează relaţiile sociale ce se stabilesc între participanţii la procesul de protecţie, conservare şi dezvoltare a mediului, în vederea asigurării dezvoltării durabile a societăţii“.

12

2.2. Locul şi rolul dreptului mediului în ansamblul ramurilor de drept

În ţara noastră dreptul mediului nu a fost recunoscut mult timp ca o ramură distinctă a sistemului de drept. Deşi au existat un obiect concret al reglementărilor juridice (relaţii sociale cu trăsături specifice) şi o metodă de reglementare specifică (care s-a conturat prin norme tehnice, sancţionate pe cale juridică, cu un pronunţat caracter imperativ), dreptul mediului nu a căpătat independenţa necesară decât după anul 1989.

Nerecunoaşterea autonomiei dreptului mediului în perioada comunistă s-a datorat lipsei interesului societăţii pentru existenţa unui cadru juridic, care să reglementeze activităţile economico-sociale din punct de vedere al protecţiei mediului.

După decembrie 1989 a devenit evident faptul că legislaţia referitoare la protecţia mediului poate fi adoptată, dezvoltată şi aplicată cu mai multă eficienţă dacă toate regulile de conduită specifice sunt înmănunchiate într-o nouă ramură de drept şi guvernate de principii specifice. Astfel, dreptul mediului şi-a ocupat locul cuvenit, ca ramură distinctă, în ansamblul complex al ramurilor dreptului public.

Ca şi ecologia, dreptul mediului are caracter interdisciplinar, normele sale utilizând o serie de principii din alte ramuri de drept (administrativ, internaţional, public, civil, penal etc.), în scopul realizării finalităţii lor şi anume protecţia mediului şi conservarea resurselor naturale.

Dreptul mediului este un drept de finalitate ce-şi propune să limiteze deteriorarea calităţii mediului, pătrunzând în toate ramurile dreptului şi imprimându-le dimensiunea ecologică.

El este chemat să creeze cadrul legal, ştiinţific fundamentat, necesar şi indispensabil activităţilor de ocrotire a calităţii mediului. În acest sens, el împrumută şi dezvoltă tehnici, metode şi instituţii atât din dreptul public cât şi din cel privat, pe care le include în sistemul propriu. Statutul de drept de sinteză se reflectă atât la nivelul reglementărilor sectoriale, cât şi transversale.

Ocrotirea mediului, ca obiectiv public major, determină interdependenţa accentuată dintre această ramură şi celelalte ramuri de drept. Dar, în afara conexiunilor apar şi diferenţe specifice în raport cu acestea. Din acest punct de vedere, dreptul mediului are elemente comune cu: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul civil, dreptul agrar, dreptul urbanismului, dreptul amenajării teritoriului, dreptul energiei etc.

a) În ceea ce priveşte dreptul constituţional, care are ca obiect reglementarea organizării şi funcţionării organelor statului şi drepturile şi obligaţiile cetăţenilor, legătura se manifestă pe mai multe planuri.

Astfel, Constituţia cuprinde norme ce consacră principii ale dreptului mediului, cum este principiul potrivit căruia exploatarea şi folosirea resurselor naturale să se facă în concordanţă cu interesul naţional sau principiul asigurării existenţei unui mediu nepoluat, necesar creşterii calităţii vieţii.

Printre drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor consacrate de Constituţie se află şi „dreptul la un mediu curat“. De asemenea, dreptul de proprietate impune şi respectarea obligaţiilor de ocrotire a mediului.

13

Organele şi instituţiile fundamentale ale statului au competenţe şi în domeniul protecţiei mediului, Constituţia consacrând principiul autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice.

De asemenea, garanţiile juridice ale dreptului la un mediu sănătos şi ale altor drepturi fundamentale anexe sunt consacrate în Constituţie şi completate prin legile speciale.

Dincolo de aceste lucruri comune cu dreptul constituţional există şi diferenţe ce ţin de natura obiectului supus reglementării şi de finalitatea normelor juridice specifice.

b) Interferenţa cu dreptul civil este în legătură cu exercitarea dreptului de proprietate, caz în care dreptul mediului impune cerinţe juridice complementare. De asemenea, Legea protecţiei mediului consacră o serie de reguli specifice pentru prejudiciul ecologic, ce diferă de fundamentele răspunderii civile delictuale, consacrate de Codul civil.

Apar o serie de diferenţe în ceea ce priveşte obiectul şi metoda de reglementare ale celor două ramuri de drept. Astfel, dacă în cazul raporturilor juridice civile părţile se află pe poziţii de egalitate juridică, în cele de drept al mediului se găsesc într-o formă de subordonare specială. Mai mult decât atât, dacă în stabilirea conţinutului raportului juridic civil voinţa părţilor are un rol însemnat, în raportul de drept al mediului acesta este determinat de lege.

De asemenea, în raporturile de drept civil titularul dreptului ca subiect activ este determinat, iar subiectul pasiv este nedeterminat, obligaţia de a nu întreprinde nimic de natură să stânjenească exercitarea dreptului revenind tuturor persoanelor. În cazul raportului de drept al mediului subiectul pasiv este determinat prin stabilirea obligaţiei de a face sau a nu face ceva privind protecţia mediului.

c) Dintre ramurile sistemului juridic, dreptul mediului se apropie cel mai mult de dreptul administrativ, datorită rolului actelor emise de organele administraţiei publice centrale şi locale în cadrul legislaţiei mediului şi al implicării directe a statului ca subiect de drept.

În cazul raportului juridic de drept administrativ şi de drept al mediului, subiecţii se află în poziţie de subordonare, adesea unul dintre aceştia fiind un organ al administraţiei de stat. Dar, în timp ce dreptul administrativ reglementează relaţiile sociale născute în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive, dreptul mediului are ca obiect al raportului juridic protecţia mediului, ca obiectiv de interes public major şi problemă de interes general.

Problemele de mediu au un impact direct asupra evoluţiei dreptului administrativ prin faptul că au determinat instituirea unei administraţii specifice, care s-a concretizat în instituţii precum serviciul public de protecţia mediului sau tehnici juridice speciale, ca de exemplu consultarea publicului şi mai ales contractualizarea activităţilor din domeniul mediului.

d) Deoarece protecţia mediului vizează şi solul, ca suport al vieţii terestre, conexiuni importante apar şi cu dreptul agrar, care se ocupă de raporturile de proprietate asupra pământului, de folosirea raţională, potrivit destinaţiei, a terenurilor agricole, incorporând şi elemente de protecţie a solului.

e) De asemenea sunt elemente comune şi cu dreptul urbanismului, spaţiul urban fiind agresat continuu de poluare. De altfel, aşezările umane, reglementate din

14

punct de vedere al construcţiilor şi amenajărilor urbane de dreptul urbanismului, constituie un factor de mediu antropic, cu un loc bine definit în dreptul mediului. Întrepătrunderea normelor dreptului urbanismului cu cele ale dreptului mediului a condus la apariţia unui urbanism preocupat de optimizarea cadrului de viaţă, prin implicarea directă a elementelor naturale (spaţii verzi, lucii de apă etc.).

f) În cazul apropierii de dreptul energiei, este evidentă necesitatea exploatării resurselor energetice în mod durabil şi folosirea unor forme de energie neconvenţionale (solară, eoliană, geotermală etc.) „prietenoase“ faţă de mediu. Dreptul energiei cuprinde norme referitoare la producerea, distribuţia şi consumul de energie, înglobând însă şi elementele ce ţin de protecţia factorilor de mediu, industria energetică fiind unul dintre factorii majori de poluare a mediului.

Apariţia şi afirmarea dreptului mediului ca ramură de sine stătătoare a dreptului a determinat un proces de accentuare a solidarităţii şi interdependenţei dintre diferite ramuri de drept, ştergându-se multe dintre delimitările tradiţionale dintre dreptul public şi cel privat în acest caz.

2.3. Funcţiile dreptului mediuluiPe lângă funcţiile generale ale dreptului, dreptul mediului îndeplineşte o serie

de funcţii specifice:a) Funcţia de protecţie, conservare şi dezvoltare a mediuluiLegislaţia mediului conţine norme juridice şi dispoziţii prin a căror respectare

se asigură protecţia factorilor de mediu şi combaterea faptelor ce aduc atingere acestora.

b) Funcţia de organizare şi instituţionalizare a acţiunii sociale în favoarea ocrotirii mediului

Prin normele juridice se crează cadrul organizatoric şi instituţional necesar gestionării ecologice a resurselor naturale şi ocrotirii mediului, adică a instituţiilor îndrituite să aplice politica statului în domeniu.

c) Funcţia de promovare a obiectivelor dezvoltării durabileAvând în vedere că dezvoltarea durabilă este obiectivul strategic al politicii

tuturor statelor, legislaţia de mediu contribuie la aplicarea acestui concept ce stă la baza procesului de dezvoltare economico-socială în etapa actuală.

d) Funcţia de promovare a cooperării internaţionale în domeniul protecţiei mediului

Se are în vedere armonizarea şi coordonarea activităţilor întreprinse la nivel naţional cu cele desfăşurate pe plan regional (european) şi internaţional.

2.4. Izvoarele dreptului mediuluiIzvorul principal al dreptului mediului este legea, ca regulă juridică scrisă,

adoptată de către o autoritate competentă.În sens larg, noţiunea de lege include: Constituţia, codul, legea propriu-zisă,

ordonanţele şi hotărârile de guvern, hotărâri ale autorităţilor publice locale, tratate şi convenţii internaţionale în materie etc.

În afară de acestea, ca izvoare de drept mai funcţionează (ca mijloace auxiliare): jurisprudenţa, doctrina şi dreptul comparat.

1. Constituţia este primul izvor de drept ca importanţă juridică, înglobând după 1970 şi dispoziţii referitoare la mediu, cum sunt cele ce privesc: recunoaşterea şi

15

garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sănătos, statutul şi rolul unor instituţii ale mediului ş.a.

Constituţia României, adoptată în 1991, nu consacra în mod expres dreptul la un mediu sănătos, acesta rezultând implicit din consfinţirea şi garantarea altor drepturi fundamentale (dreptul la viaţă, la asigurarea sănătăţii, dreptul de asociere etc.). Odată cu modificarea Constituţiei prin Referendumul naţional din 18 – 19 octombrie 2003, aprobată prin Legea nr. 429/2003 şi confirmată prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003, se consacră şi recunoaşte, în art. 35 alin. 1, „dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic“, iar în alin. 2 se prevede că „statul asigură cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept“. De asemenea, se stipulează că „persoanele fizice şi juridice au îndatorirea de a proteja şi ameliora mediul“ (alin. 3).

Constituţia cuprinde dispoziţii ce fac referire directă la protecţia mediului şi care pot fi grupate în două categorii:

a) cele care, în virtutea caracterului de „interes public major“ al protecţiei mediului, limitează din această perspectivă exercitarea celorlalte drepturi şi libertăţi fundamentale;

b) cele care stabilesc obligaţii ale statului în materie şi, în mod corelativ, recunosc indirect un drept fundamental corespunzător al cetăţenilor.

În privinţa primelor, Constituţia din 2003 stabileşte cel puţin trei condiţionări ale exerciţiului unui drept fundamental din perspectiva imperativului protecţiei mediului: reglementările internaţionale în materie acceptate de România, ordinea publică ecologică şi sarcinile privind protecţia mediului, art. 44(7) prevăzând că „dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi“.

A doua categorie de prevederi constituţionale privind protecţia mediului cuprinde referiri directe la domeniu, pe calea stipulării unor obligaţii în sarcina statului. Astfel, conform art. 135 alin. 2, statul trebuie să asigure, printre altele: exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional (art. 135 alin. 2 lit. d), refacerea şi ocrotirea mediului, precum şi menţinerea echilibrului ecologic (art. 135 alin. 2 lit. e), precum şi crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii (art. 135 alin. 2 lit. f). Considerând aceste „sarcini“ drept îndatoriri ale statului, rezultă că, în mod corelativ, cetăţenilor români le revin îndrituiri corespunzătoare, iar prin conţinutul lor acestea nu se pot subsuma decât conţinutului şi semnificaţiilor dreptului fundamental la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic.

2. Ca reglementare de ansamblu al unui anumit domeniu, codul răspunde cel mai bine nevoii de abordare globală şi interdependentă a problemelor de mediu. Totuşi, în legislaţia românească nu există un „cod ecologic“, care ar stimula procesul general de reglementare în materie şi ar marca „maturizarea“ dreptului mediului.

Totuşi, există Codul silvic (Legea nr. 26/1996), care tratează şi elemente ce ţin de protecţia mediului, iar Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995 poate fi considerată ca un „cod ecologic“, ţinând seama că reglementează ansamblul problematicii de mediu.

3. Cel mai frecvent izvor al dreptului mediului este legea propriu-zisă. Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995 stabileşte „principiile şi elementele strategice“, elementele cadrului juridic orizontal (garanţiile dreptului la un mediu

16

sănătos, procedura de autorizare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului, normele de reglementare sectorială (regimul juridic al protecţiei apelor, atmosferei, solului, biodiversităţii etc.), atribuţiile şi răspunderile autorităţilor publice, obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, sancţiunile specifice. Legea-cadru prevede în art. ... domeniile pentru care sunt necesare legi sectoriale, speciale.

4. Decretele-legi au caracter excepţional, fiind destul de rare în domeniul ecologic: Decretul CFSN nr. 11/28 dec. 1989 privind înfiinţarea Ministerului Mediului, Decretul CPUN nr. 221/11 mai 1990 privind funcţionarea şi atribuţiile Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare (CNCAN) ş.a.

5. Hotărârile şi ordonanţele de Guvern, precum şi ordinele ministeriale în materie sunt un izvor important al dreptului mediului. De exemplu: HG nr. 168/1997 privind regimul produselor şi serviciilor care pun în pericol viaţa, sănătatea, securitatea muncii şi protecţia mediului înconjurător, HG nr. 472/2000 privind unele măsuri de protecţie a calităţii resurselor de apă, OG nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor, OG nr. 243/2000 privind protecţia atmosferei, OMAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a acordului de mediu ş.a.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europeane nu a acceptat ca aceste acte ale guvernului să fie utilizate pentru transpunerea directivelor comunitare, considerând că numai „legea“ respectă plenar exigenţele de certitudine juridică.

6. Tratatele şi convenţiile internaţionale relative la mediu pe care România le-a ratificat sau la care a aderat fac parte din dreptul intern şi constituie izvoare pentru dreptul mediului. De exemplu, Convenţia asupra zonelor umede de importanţă internaţională, în special ca habitat al păsărilor acvatice, încheiată la Ramsar în 1971 şi ratificată de România prin Legea nr. 5/1991; Convenţia de la Basel privind controlul transportului peste frontiere al deşeurilor periculoase şi eliminarea acestora, ratificată de România prin Legea nr. 6/1991; Convenţia privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, semnată la Aarhus în 1998 şi ratificată de România prin Legea nr. 86/2000 ş.a.

7. Actele autorităţilor publice locale în exercitarea atribuţiilor ce le revin în domeniul protecţiei mediului şi dezvoltării urbanistice constituie izvoare ale dreptului mediului.

Alte izvoare ale dreptului mediului sunt: cutuma, uzurile internaţionale, jurisprudenţa, doctrina şi dreptul comparat.

În cazul jurisprudenţei, aceasta nu este considerată un izvor de drept propriu-zis, având rolul de a contribui la fixarea şi dezvoltarea legislaţiei existente sau la stimularea legiuitorului în adoptarea altora noi.

2.5. Principiile dreptului mediuluiPrincipiile de drept - acele idei conducătoare ale conţinutului tuturor normelor

juridice - reprezintă rezultatul unei experienţe sociale şi o reflectare a unor cerinţe obiective ale evoluţiei societăţii, convieţuirii sociale şi asigurării acelui echilibru necesar între drepturile unora şi obligaţiile altora.

Principiile dreptului mediului sunt acele reguli esenţiale de drept pozitiv, care le conferă statutul de norme de conduită de maximă generalitate şi aplicabilitate, ce stau la baza acestei ramuri de drept.

În cazul dreptului mediului principiile prezintă o mare importanţă deoarece:

17

a) Normele dreptului mediului se găsesc în general într-o multitudine de izvoare, principiile fiind acelea care asigură coeziunea internă a acestei ramuri a dreptului;

b) Dreptul mediului fiind o ramură nouă, dinamică şi evolutivă, trebuie să acopere rapid problematica diversă a poluării şi, în cazul când încă nu au fost adoptate normele juridice, se aplică principiile;

c) Principiile dreptului mediului joacă un rol important în cazul interpretării normelor tehnice specifice materiei ecologice, care pot ridica dificultăţi de interpretare pentru practicienii dreptului;

d) Principiile au caracter juridic, economic şi decizional foarte complex, în concordanţă cu natura complexă a ramurii de drept;

e) Principiile acestei ramuri de drept sunt specifice, reprezentând argumente în favoarea autonomiei dreptului mediului.

În capitolul I intitulat: „Principii şi dispoziţii generale“, Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 enunţă următoarele principii fundamentale, înţelese ca reguli generale ce guvernează reglementările juridice privind protecţia mediului şi le direcţionează spre asigurarea unei dezvoltări durabile:

1. Principiul precauţiei în luarea deciziei (art. 3 lit. a);2. Principiul prevenirii riscurilor ecologice şi al producerii daunelor

(art. 3 lit. b);3. Principiul conservării biodiversităţii şi a ecosistemelor specifice

cadrului biogeografic natural (art. 3 lit. c);4. Principiul „poluatorul plăteşte“ (art. 3 lit. d).

Aceste principii fundamentale sunt comune, fiind consacrate la nivel naţional, comunitar (regional) şi internaţional, conferind dreptului mediului unitate, coerenţă, stabilitate şi unicitate.

Alte principii sunt cele generale, specifice celor trei ipostaze principale ale dreptului mediului:

- dreptul naţional;- dreptul comunitar (european);- dreptul internaţional.

De exemplu, la nivel naţional, Legea nr. 137/1995 consacră principiul general, potrivit căruia „protecţia mediului constituie un obiectiv de interes public major“ (art. 1). O asemenea dispoziţie generală relevă valoarea social-juridică deosebită conferită ocrotirii mediului şi conservării resurselor naturale, imprimând un caracter imperativ normelor de drept pertinente. Protecţia mediului, conform acestui principiu, este o responsabilitate publică, o obligaţie a statului, ceea ce implică controlul public asupra activităţilor de reglementare şi control în materie ecologică. Ca atare, exigenţele protecţiei mediului grevează desfăşurarea tuturor activităţilor şi constituie o obligaţie a tuturor persoanelor fizice şi juridice.

Acest principiu general este reflectat şi de o serie de reglementări sectoriale ca: Legea apelor nr. 107/1996 („protecţia, punerea în valoare şi dezvoltarea durabilă a resurselor de apă sunt acţiuni de interes general“), Legea fondului cinegetic şi al protecţiei vânatului nr. 103/1996 („fondul cinegetic al României reprezintă o resursă naturală de interes naţional“), Codul silvic - Legea nr. 26/1996 („fondul forestier este un bun de interes naţional“).

18

Principalele consecinţe de ordin practic ale acestui principiu se referă la controlul legalităţii activităţilor cu impact asupra mediului, instituirea unui serviciu public pentru protecţia mediului şi existenţa unei ordini publice ecologice.

La nivel comunitar, în afara principiilor fundamentale, funcţionează ca principii generale: principiul integrării considerentelor ecologice în toate politicile comunitare, principiul subsidiarităţii, principiul participării.

La nivel internaţional, sunt statuate ca principii generale ale dreptului internaţional al mediului: principiul informării şi cooperării între state, principiul „sic utere tuo“, principiul bunei vecinătăţi, principiul responsabilităţii comune dar diferenţiate a statelor etc.

2.5.1. Principiul precauţiei în luarea decizieiConsacrat prin art. 3a din Legea protecţiei mediului, principiul precauţiei în

luarea deciziei a fost enunţat pentru prima dată cu prilejul Celei de-a II-a Conferinţe internaţionale asupra protecţiei Mării Nordului, Londra, 1987. Ulterior, la nivel comunitar Tratatul de la Maastricht (1993) consacră principiul precauţiei în art. 130 R, ce permite statelor europene să acţioneze în justiţie fără a aştepta ca toate probele ce privesc existenţa pericolului pentru mediu să fie dovedite ştiinţific. Precauţia reclamă deci ca măsurile de ocrotire a mediului să fie adoptate, chiar dacă nici o pagubă nu se prefigurează în viitorul apropiat. Sub aspectul probei, sarcina efectuării acesteia revine celui ce susţine că activitatea pe care o va desfăşura nu va avea nici un impact semnificativ asupra mediului. În acest sens, principiul precauţiei a apărut ca o recunoaştere a incertitudinii ce afectează studiile de impact asupra mediului.

La noi în ţară acest principiu este în fază incipientă de recunoaştere, fiind completat cu un alt principiu fundamental, cel al prevenirii riscurilor ecologice şi producerii daunelor, prevenirea implicând precauţia, dar nereducându-se la aceasta.

În esenţă, acest principiu specific legislaţiei comunitare de mediu înseamnă că „absenţa de certitudine nu trebuie să întârzie adoptarea de măsuri ce au ca scop prevenirea producerii de pagube ecologice grave şi ireversibile“.

2.5.2. Principiul preveniriiPractica în domeniul ecologic a demonstrat că cea mai bună strategie de mediu

constă în a preveni producerea daunelor ecologice, mai degrabă decât de a se proceda la repararea lor,după ce s-au produs. Sub forma măsurilor de gestiune a riscului cunoscut, principiul este prezent în dreptul internaţional, fiind evocat şi în jurisprudenţa Curţii internaţionale de justiţie, care a statuat că „în domeniul protecţiei mediului, prevenţia şi vigilenţa se impun mai ales ca urmare a caracterului adesea ireversibil al prejudiciilor cauzate mediului şi a limitelor inerente ale acţiunilor de reparare a acestora”.

Legislaţia românească consacră principiul prevenirii ca principiu fundamental al dreptului mediului în art. 3 lit. b, ca „principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a producerii daunelor“.

Aplicarea acestui principiu reclamă, pe de o parte, reglementarea unor obligaţii cu caracter preventiv, iar pe de altă parte, promovarea unor activităţi care să conducă la evitarea producerii unor modificări negative privind calitatea mediului. În acest scop se folosesc proceduri administrative, precum: studiul de impact sau autorizaţia de mediu, menite să prevină şi să împiedice desfăşurarea unor activităţi antropice, ce pot

19

afecta calitatea mediului, sau instituirea unui regim special pentru activităţi periculoase (deşeuri toxice, substanţe radioactive etc.).

2.5.3. Principiul conservăriiObiectiv fundamental al protecţiei mediului, conservarea urmăreşte gestiunea

durabilă a patrimoniului natural, care să-i asigure perenitatea.Conform Strategiei mondiale de conservare a naturii, elaborată de Uniunea

Internaţională pentru Conservarea Naturii (UICN) în 1980, conservarea presupune:- menţinerea proceselor ecologice esenţiale şi a ecosistemelor ce

reprezintă suportul vieţii;- prezervarea diversităţii genetice, specifice unui anumit areal;- utilizarea durabilă a speciilor, cu o atenţie specială acordată

speciilor pe cale de dispariţie sau ameninţate cu dispariţia.Consiliul Europei a publicat în 1990 Strategia europeană de conservare, ce

are în vedere promovarea păstrării integrităţii structurale şi funcţionale a „capitalului natural“, împreună cu întregul ansamblu de factori ce îi asigură şi condiţionează perenitatea. În cadrul politicilor de mediu trebuie să se acorde întâietate strategiilor preventive, în defavoarea celor corective.

Consacrat prin art. 3c din Legea protecţiei mediului, acest principiu este formulat ca „principiul conservării biodiversităţii şi a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural“. Potrivit art. 134(2) lit. e din Constituţie, statul trebuie să asigure, printre altele, „refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic“. În viziunea legiuitorului, conservarea semnifică protecţia ecosistemelor naturale, conservarea biodiversităţii (diversităţii genetice) şi gospodărirea durabilă a patrimoniului natural. Ea implică, printre altele, instituirea de arii protejate şi declararea de monumente ale naturii, în scopul prezervării biodiversităţii specifice ţării noastre.

2.5.4. Principiul „poluatorul plăteşte“Acest principiu a fost formulat pentru prima oară de Organizaţia pentru

Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) în 1972, având ca semnificaţie „cerinţa imputării poluatorului a costurilor de mediu, considerate ca externalităţi“. Aceste „costuri externe“ de obicei nu sunt suportate de cel ce poluează, ci de întreaga societate. Pentru a se corecta această inechitate, costurile legate de poluare se „internalizează“ la producător, pe calea recunoaşterii juridice a principiului „poluatorul plăteşte“. În acest fel, poluatorul plăteşte măsurile luate pentru satisfacerea cerinţelor standardelor de mediu în vigoare.

Evaluarea monetară a costurilor externe legate de mediu se dovedeşte a nu fi totdeauna facilă, datorită metodologiei complicate, ceea ce face ca acest principiu să nu se aplice cu stricteţe.

Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 vizează principiul „poluatorul plăteşte“ atunci când stabileşte ca modalitate de implementare a principiilor generale „introducerea pârghiilor economice stimulative sau coercitive“. În acest sens, legea prevede scutirea de impozit şi compensarea deţinătorilor de terenuri supuse unui regim de protecţie (prin declararea de „arii protejate“) (art. 34 alin. 4) sau acordarea de reduceri sau scutiri de impozite şi taxe titularilor de activităţi ce înlocuiesc substanţele periculoase în procesele tehnologice sau care investesc în „tehnologii curate“ (ce afectează mediul mai puţin).

20

Pentru a se internaliza costurile externe (externalităţi) legate de protecţia mediului, adică suportarea de către cel ce poluează a costurilor de mediu, autorităţile competente apelează la: taxe de poluare, mecanisme de compensare economică sau crearea „fondului de mediu“. Acesta este un instrument economico-financiar, destinat finanţării obiectivelor prioritare, de interes public major, din Planul naţional de acţiune pentru protecţia mediului. Fondul de mediu este extrabugetar, având ca surse de constituire:

a) sumele încasate cu titlul de taxe, de către autorităţile de mediu pentru emiterea acordurilor şi autorizaţiilor de mediu;

b) taxele percepute pentru exploatarea unor resurse naturale (nisip, balast, argilă etc.);

c) taxa de poluare a atmosferei, a apelor, a solului etc., precum:- taxa pentru utilizarea în instalaţii de ardere a combustibililor cu

un conţinut bogat de sulf;- taxa pentru comercializarea pe piaţa internă a produselor cu

potenţial toxic (pesticide etc.);- taxa pentru nerecuperarea ambalajelor;- taxa pentru nerecuperarea bateriilor de acumulatoare uzate;- taxa pentru nerecuperarea anvelopelor uzate;- taxa pentru nerecuperarea uleiurilor minerale uzate;- taxa pentru ocuparea terenurilor cu deşeuri;- taxa pentru poluarea sonoră etc.

d) donaţii şi sponsorizări pentru ocrotirea mediului.Din păcate, acest principiu fundamental este un instrument juridic ce determină

finanţarea politicilor de mediu la nivel naţional şi mai puţin obligarea celor responsabili să-şi asume consecinţele acţiunii lor în defavoarea mediului.

2.5.5. Principii adiţionaleÎn lămurirea şi detalierea semnificaţiilor generale ale principiilor fundamentale

enumerate un rol important îl au o serie de reguli tehnice de implementare, numite şi „principii adiţionale“, precum:

- aplicarea celei mai bune tehnologii disponibile („best available technology – BAT“);

- aplicarea celei mai bune tehnologii disponibile care nu implică costuri exagerate („best available technology not entailing excessive cost – BATNEC“);

- cele mai bune practici de mediu („best environmental practices – BEP“);

- cea mai bună opţiune practică în interesul mediului („best practicable environmental option – BPEO“).

Acestea vizează realizarea în practică a unor principii fundamentale ca: cel al prevenirii, precauţiei sau „poluatorul plăteşte“ şi urmăresc, atunci când nu se poate evita poluarea mediului, limitarea şi reducerea intensităţii consecinţelor nefaste, precum şi evitarea efectelor secundare. Aceste reguli şi-ai găsit o largă recunoaştere internaţională, atât în Europa, cât şi în SUA, prin texte juridice naţionale.

2.5.6. Modalităţi de implementare a principiilor fundamentale

21

Art. 4 a-h al Legii protecţiei mediului nr. 137/1995 stipulează care sunt modalităţile de implementare a principiilor fundamentale:

- adoptarea politicilor de mediu, armonizate cu strategia dezvoltării durabile;

- obligativitatea evaluării impactului asupra mediului (prin „studiul de impact“) în faza iniţială a investiţiilor cu impact semnificativ asupra mediului;

- obligativitatea efectuării unei evaluări de mediu pentru programele de dezvoltare;

- corelarea planificării de mediu cu cea de amenajare a teritoriului şi de urbanism;

- introducerea pârghiilor economice stimulative şi coercitive;- elaborarea de acte normative armonizate cu legislaţia UE;

ş.a.Bibliografie

1. Duţu M., Dreptul mediului - tratat, Abordare integrată, vol. I, Ed. Economică, Bucureşti, 2003

2. Marinescu D., Tratat de dreptul mediului, Ed. All Beck, Bucureşti, 20033. Constantinescu A., Legislaţia protecţiei mediului, Ed. Sylvi, Bucureşti, 20034. Lupan E., Dreptul mediului, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 20015. Făinişi F., Dreptul mediului, Ed. Pinguin Book, Bucureşti, 20056. Popescu E., Dreptul mediului, Ed. Mapamond, Tg. Jiu, 20037. Popa N., Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 19978. Popovici O., Dreptul mediului înconjurător, Ed. Lex Libris, Braşov, 1997

22

Cap. 3 Dreptul fundamental al omului la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic

În evoluţia drepturilor fundamentale ale omului există mai multe etape de dezvoltare istorică succesivă, în literatura de specialitate vorbindu-se de mai multe generaţii ale drepturilor omului.

a) Prima generaţie – drepturile civile şi politice – este în legătură cu pregătirea intelectuală a revoluţiilor burgheze din Europa. Ele au apărut ca o măsură de protecţie a individului împotriva violenţei şi arbitrariului guvernanţilor, cu revendicări ale unei poziţii juridice egale în faţa legii.

b) A doua generaţie – drepturile sociale, economice şi culturale – s-a impus după adoptarea Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului de către ONU la 10 decembrie 1948. Ele se pot realiza numai prin intervenţia statului, ce presupune: acţiuni, măsuri, garanţii.

c) A treia generaţie (asociate cu noţiunile de „solidaritate“ şi „responsabilitatea comună) – dreptul la pace, la dezvoltare, la comunicare, la existenţa unui patrimoniu comun, dreptul la un mediu sănătos – au avut ca punct de plecare ideea promovării personalităţii umane, prin reevaluarea raportului individ – colectivitate în concordanţă cu realitatea contemporană. Aceste drepturi presupun cooperarea statelor.

3.1. Recunoaşterea şi garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic

Protecţia mediului are în centrul atenţiei sale conservarea şi ameliorarea condiţiilor de viaţă ale omului, menţinerea ecosistemelor naturale. Drept consecinţă juridică a acestei realităţi şi în acelaşi timp una dintre căile de implicare activă a dreptului în ocrotirea şi conservarea mediului este recunoaşterea şi garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sănătos şi echilibrat.

Doctrina juridică actuală evidenţiază conturarea şi consacrarea – la nivel naţional şi internaţional – a dreptului fundamental al omului la un mediu sănătos şi echilibrat, fie în mod expres (sub formulări diferite), fie în mod indirect, prin consacrarea unei obligaţii în sarcina statului de a asigura calitatea factorilor naturali şi echilibrul ecologic. Se admite că este vorba despre un drept procedural, ce poate fi asemănat cu dreptul la viaţă sau la sănătate. Din punct de vedere al conţinutului său, acest drept semnifică dreptul la conservarea sau ameliorarea calităţii mediului, ca o dimensiune a asigurării calităţii vieţii individului. În ultimul timp acest drept fundamental a dobândit şi semnificaţia că orice creştere economică trebuie să respecte dreptul generaţiilor viitoare la un mediu nepoluat, în conformitate cu conceptul dezvoltării durabile.

Conform lui Al. Kiss: „dacă dreptul mediului decurge din interesul comun al umanităţii se poate considera că acest interes se reflectă în drepturile recunoscute ale individului“. De altfel, respectarea universală a drepturilor omului a fost proclamată ca făcând parte din interesul comun al întregii umanităţi.

În doctrină se recunoaşte că consecinţele recunoaşterii unui drept constitu-ţional la un mediu de calitate sunt, în mod cert, importante pentru legislaţia şi reglementările privind mediul şi în general pentru politica de protecţie a mediului.

Au existat totuşi şi opinii care consideră că este prematură înscrierea acestui drept între drepturile fundamentale ale omului, dovadă că în Constituţia României din 1991 dreptul la un mediu sănătos nu era stipulat în mod expres.

23

3.2. Consacrarea la nivel naţional şi internaţional3.2.1. Consacrarea şi garantarea în legislaţia româneascăAnterior anului 1989, problema recunoaşterii unui drept fundamental la un

mediu sănătos nu s-a pus nici măcar teoretic, cu toate că în 1973 este elaborată Legea-cadru a protecţiei mediului.

Constituţia României din 1991 nu consacră în mod expres un drept fundamental la un mediu protejat, ci numai o serie de drepturi legate de acesta, în privinţa semnificaţiilor ca: dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică (art. 22), dreptul la ocrotirea sănătăţii (art. 33), dreptul la un nivel de trai decent (art. 43), dreptul la informaţie (art. 31).

A doua categorie de prevederi constituţionale privind protecţia mediului include referiri directe la domeniu, pe calea consacrării anumitor obligaţii în sarcina statului. Astfel, sunt stipulate conform art. 134 alin. 2 lit. e „refacerea şi ocrotirea mediului, precum şi menţinerea echilibrului ecologic“ şi conform art. 134 alin. 2 lit. f „crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii“.

Odată cu modificarea Constituţiei în anul 2003, aprobată prin referendumul naţional din 18 – 19 octombrie 2003, în art. 35 alin. 1 se recunoaşte în mod explicit „dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic“, iar în alin. 2 se prevede că „statul asigură cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept“. De asemenea, potrivit noii Constituţii, „persoanele fizice şi juridice au îndatorirea de a proteja şi ameliora mediul“ (alin. 3).

Constituţia stabileşte cel puţin trei condiţionări ale exercitării dreptului fundamental la un mediu sănătos:

a) reglementările internaţionale în materie acceptate de România;b) ordinea publică ecologică, protecţia mediului fiind, potrivit art. 1 din Legea

protecţiei mediului nr. 137/1995, un „obiectiv de interes public major“;c) obligaţiile în materie (art. 41(6) prevede în acest sens că „dreptul de

proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi“). Referitor la această ultimă categorie de condiţionări, trebuie menţionat că, în acest mod, dreptul de proprietate este afectat de o „servitude“ legală de protecţie a mediului, cu o serie de particularităţi:

- „deţinătorii de terenuri agricole cu orice titlu sunt obligaţi să asigure cultivarea acestora şi protecţia solului“ (art. 53 din Legea fondului funciar nr. 18/1991);

- „deţinătorii terenurilor degradate din perimetrele de ameliorare sunt obligaţi să le pună la dispoziţie în vederea aplicării măsurilor şi lucrărilor prevăzute în proiectul de ameliorare“ (art. 70 din Legea nr. 18/1991);

- „raporturile de vecinătate a terenurilor care generează pentru deţinători obligaţia de a efectua împreună lucrările pentru protecţia şi ameliorarea solului prin împăduriri, corectarea reacţiei solului sau alte lucrări de ameliorare“ (art. 63 – 66 din Legea nr. 18/1991).

3.2.2. Titularii dreptului la un mediu sănătosÎn conformitate cu art. 5 al Legii nr. 137/1995 rezultă că dreptul fundamental la

un mediu sănătos este recunoscut „tuturor persoanelor“. Ca atare, titularul acestui drept poate fi orice persoană aflată pe teritoriul României, permanent sau temporar,

24

incluzând aici cetăţenii străini sau apatrizii. Este o dimensiune inedită, ce demonstrează universalitatea dreptului la un mediu sănătos.

În literatura de specialitate s-a exprimat opinia că „nu numai persoana fizică ci şi cea juridică este titulară a dreptului la un mediu sănătos“. Totuşi persoane juridice, în ipostaza de organizaţie neguvernamentală, constituie doar o formă juridico-constituţională de exercitare a dreptului la asociere.

De altfel, Legea-cadru nr. 137/1995, în privinţa garanţiilor oferite pentru exercitarea acestui drept fundamental, recunoaşte dreptul de asociere în organizaţii neguvernamentale ecologiste şi dreptul de a se adresa prin intermediul acestor asociaţii autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau reparării unui prejudiciu ecologic. În acest sens, aceste asociaţii, în calitate de persoane juridice, apar ca instrumente de exercitare a dreptului, şi nu ca titulari ai acestuia.

Tot la nivelul doctrinei, s-a conturat ideea existenţei a trei categorii de „destinatari“ ai dreptului la un mediu sănătos: indivizii, specia umană în ansamblul său şi generaţiile viitoare. În cazul indivizilor, ca titulari ai acestui drept, situaţia este similară cu cea a celorlalte drepturi fundamentale ale omului. Un caz inedit este ipostaza speciei umane ca subiect al acestei îndrituiri fundamentale la un mediu sănătos. În general, protecţia mediului răspunde unei îndatoriri fundamentale, comune tuturor oamenilor, aceea de a se asigura perenitatea speciei umane. Recunoaşterea unui drept fundamental la un mediu echilibrat din punct de vedere ecologic reprezintă o contrapondere la ameninţările actuale ce planează asupra calităţii mediului de viaţă al oamenilor, cu consecinţe imprevizibile asupra perpetuării speciei umane, ca parte a biodiversităţii. Aşadar, dreptul la un mediu nepoluat, din perspectiva speciei umane, apare ca o condiţie „sine qua non“ a dreptului natural al acesteia la existenţă şi supravieţuire.

Faptul că dreptul la un mediu sănătos face parte din categoria „drepturilor de solidaritate“ (generaţia a treia de drepturi ale omului) demonstrează „solidaritatea sincronică“ cu contemporanii noştri şi „solidaritatea diacronică“ cu generaţiile viitoare, ce impun obligaţia generală de a proteja mediul ca patrimoniu comun al umanităţii, aşa cum a fost moştenit de la generaţiile anterioare în scopul transmiterii sale generaţiilor ce vor veni.

Este o construcţie juridică nouă, care presupune recunoaşterea unor drepturi în favoarea unor fiinţe nenăscute încă, prin instituirea unor obligaţii corelative în sarcina generaţiilor actuale.

Ideea solidarităţii intra- şi intergeneraţii este exprimată de Legea nr. 137/1995, atunci când şi-a fixat drept obiectiv definitoriu reglementarea protecţiei mediului „pe baza principiilor şi elementelor strategice care duc la dezvoltarea durabilă a societăţii“ (art. 1). Iar dezvoltarea durabilă reprezintă „dezvoltarea care corespunde necesităţilor prezentului, fără a compromite posibilitatea generaţiilor viitoare de a şi le satisface pe ale lor“. De asemenea, legea-cadru stipulează în art. 58 obligaţia de a respecta statutul ariilor protejate şi al monumentelor naturii în scopul transmiterii lor generaţiilor viitoare.

Legea apelor nr. 107/1996 formulează ideea solidarităţii ,atunci când prevede că gospodărirea resurselor de apă se bazează pe „principiul solidarităţii umane şi interesului comun“.

3.2.3. Drepturile – garanţii ale dreptului la un mediu sănătos

25

Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 stabileşte cinci drepturi – garanţii ale acestuia, care reprezintă drepturi special recunoscute şi dezvoltate în contextul protecţiei mediului.

În spiritul reglementărilor constituţionale, Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995 prevede în art. 5 cinci drepturi-garanţii ale dreptului la un mediu sănătos, care, în esenţă, constituie concretizări ale altor drepturi fundamentale.

a) Accesul la informaţii privind mediul, cu respectarea condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare (art. 5 lit. a), constituie o concre-tizare a dreptului fundamental la informaţie, consacrat de Constituţie ca „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit“ (art. 31 alin. 1).

Cum, potrivit art. 1 din Legea nr. 137/1995, protecţia mediului reprezintă un „obiectiv de interes public major“, informaţiile referitoare la această problemă sunt evident de interes public şi, în consecinţă, este necesar asigurarea accesului oricărei persoane la ele. În plus, autorităţile publice de mediu sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor în legătură cu fenomenele de poluare.

Aceste prevederi constituţionale au fost preluate şi dezvoltate în legătură cu protecţia mediului de către Legea-cadru nr. 137/1995, care stipulează:

– „Autoritatea centrală pentru protecţia mediului are următoarele atribuţii şi răspunderi ... c) creează sistemul de informare propriu şi stabileşte condiţiile şi termenii care să permită accesul liber la informaţii privind mediul; ... o) pune la dispoziţia publicului datele centralizate privind starea mediului, programele şi politica de protecţie a mediului ...“ (art. 65). Prin Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informaţiile de interes public şi prin Hotărârea Guvernului nr. 1115/2002 privind accesul liber la informaţia de mediu s-au stabilit condiţiile în care aceste informaţii sunt puse la dispoziţia opiniei publice de către autorităţile în domeniu, cu scopul asigurării liberului acces şi propagării lor. În înţelesul reglementării juridice, „informaţia privind mediul“ reprezintă orice informaţie scrisă, vizuală, audio sau în format electronic privind starea factorilor de mediu, starea sănătăţii în legătură cu poluarea mediului, proiecte şi măsuri de redresare a calităţii mediului etc.

Autorităţile publice pun la dispoziţie informaţiile pe care le deţin din oficiu sau la cererea solicitantului, fără a fi necesară justificarea scopului pentru care au fost cerute. Refuzul accesului la informaţia de mediu apare atunci când furnizarea acesteia afectează:

a) confidenţialitatea procedurilor administrative, prevăzute de legislaţia în vigoare;

b) relaţiile internaţionale ale României;c) apărarea, ordinea publică şi siguranţa naţională;d) subiecte ce fac ori au făcut obiectul unei acţiuni judecătoreşti;e) activităţi industriale sau comerciale care au prevăzute clauze de

confidenţialitate;f) confidenţialitatea unor date personale;g) interesele unei terţe părţi care a oferit informaţia avută, fără ca

acea parte să aibă obligaţia legală de a furniza informaţia;h) informaţiile clasificate ca secrete de serviciu.

26

Clauza de confidenţialitate nu poate fi invocată pentru a se refuza furnizarea de informaţii ce se referă la emisii de poluanţi.

Autoritatea publică de mediu are obligaţia de a răspunde în scris în termen de zece zile de la înregistrarea cererii de furnizarea a informaţiei privind mediul. Acest termen este de 30 de zile atunci când volumul şi complexitatea informaţiei necesită o perioadă îndelungată de pregătire. Respingerea cererii se motivează şi se comunică solicitantului în termen de cinci zile de la înregistrarea sa.

Solicitantul care consideră că cererea sa pentru furnizarea unor informaţii privind mediul a fost respinsă în mod nejustificat, a fost nerezolvată sau rezolvată cu un răspuns necorespunzător din partea unei autorităţi publice se poate adresa cu reclamaţie administrativă conducătorului respectivei autorităţi publice. Dacă în urma răspunsului se consideră lezat în drepturile sale prevăzute de lege sau nu a primit răspuns în termenul legal, poate depune o plângere la secţia de contencios administrativ a tribunalului, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 29/1990.

b) Dreptul de a se asocia în organizaţii de apărare a calităţii mediului (art. 5 lit. b)

Constituie o concretizare a dreptului fundamental la asociere, consacrat de Constituţie: „cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate şi în alte forme de asociere“ (art. 37 alin. 1).

Legea-cadru nr. 137/1995 a consacrat expres dreptul cetăţenilor de a se asocia în organizaţii neguvernamentale cu caracter ecologist.

În prezent, acestea se pot constitui, organiza şi funcţiona în condiţiile stipulate de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile. Organizaţiile neguvernamentale (ONG) joacă un rol important în promovarea protecţiei mediului la nivel naţional şi internaţional.

c) Dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind mediul (art. 5 lit. c)

Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 consacră acest drept ca: „dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaţiei şi a normelor de mediu, eliberarea acordurilor şi autorizaţiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului şi de urbanism“.

Autoritatea centrală pentru protecţia mediului are obligaţia de a crea „cadrul organizatoric care să permită participarea publicului la deciziile privind mediul (art. 65 lit. c).

Referitor la participarea acestuia la eliberarea acordurilor şi autorizaţiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de urbanism şi de amenajare a teritoriului, procedura studiului de impact are ca etapă aducerea la cunoştinţă şi dezbaterea publică a raportului studiului de impact, decizia finală a autorităţii publice de mediu fiind motivată şi pe baza concluziilor dezbaterii.

d) Dreptul de a se adresa (direct sau prin intermediul unor asociaţii autorităţilor administrative sau judecătoreşti) (art. 5 lit. d)

Acest drept reprezintă o concretizare a dreptului fundamental la petiţionare (art. 47 alin. 1 şi 2) şi a accesului liber la justiţie (art. 21 alin. 1), prevăzute ambele în Constituţie. Aceste prevederi constituţionale se completează cu art. 87 din Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995, care conferă organizaţiilor neguvernamentale dreptul la acţiune în justiţie în vederea ocrotirii mediului, indiferent de cine a suferit

27

prejudiciul. În virtutea acestor dispoziţii legale, orice organizaţie neguvernamentală ecologistă are calitatea procesuală activă, putând reclama în justiţie repararea unui prejudiciu ecologic.

Dreptul la acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti şi administrative în favoarea prezervării mediului a apărut mai ales ca o reacţie la indiferenţa şi ineficienţa activităţii autorităţilor publice faţă de soluţionarea problemelor de mediu.

e) Dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul folosit (art. 5 lit. e) reprezintă o concretizare a principiului „poluatorul plăteşte“ consacrat în art. 3 lit. d din Legea protecţiei mediului nr. 137/1995. În plus, legea prevede „asigurarea pentru daune ecologice este obligatorie, în cazul activităţilor generatoare de risc major“ (art. 81 alin. 2).

f) Voluntariatul de mediu reprezintă o formă nouă de participare a cetăţenilor, în spiritul solidarităţii civice, la procesul de aplicare a legislaţiei de mediu, fiind organizat în baza Legii nr. 195/2001 şi Ordinul ministrului apelor şi protecţiei mediului nr. 439/2002. Voluntariatul presupune recrutarea de agenţi voluntari de mediu, în temeiul unui contract încheiat între persoanele doritoare şi agenţiile de protecţia mediului sau Administraţia rezervaţiei biosferei „Delta Dunării“.

Acţiunea agenţilor voluntari de mediu constă, conform legii, „în observarea şi informarea operativă asupra unor încălcări ale legislaţiei privind protecţia mediului“.

3.2.4. Apărarea dreptului fundamental la un mediu sănătos prin instituţia Avocatului Poporului

Instituită prin Constituţie (art. 55 – 57) şi organizată prin Legea nr. 35/1997, instituţia Avocatul Poporului are drept scop declarat „apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor în raporturile acestora cu autorităţile publice“ şi deci şi a dreptului la un mediu nepoluat, recunoscut şi garantat în art. 35 din Constituţie.

Acele persoane care se consideră că au fost lezate prin încălcarea acestui drept de către autorităţile publice se pot adresa în scris Avocatului Poporului, în termen de cel mult un an de la data la care persoana în cauză a luat cunoştinţă despre faptele care fac obiectul plângerii (art. 15 alin. 2). Petiţionarul trebuie să dovedească întârzierea sau refuzul autorităţii publice de a soluţiona legal cererea.

Protejarea dreptului la un mediu sănătos prin instituţia Avocatului Poporului interesează mai ales din perspectiva a trei drepturi-garanţii ale sale: accesul la informaţiile privind calitatea mediului, deţinute de autoritatea publică de mediu, dreptul persoanelor de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaţii ecologiste autorităţilor administrative în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect în legătură cu mediul şi dreptul la consultare în vederea luării deciziilor ce privesc strategiile de dezvoltare, inclusiv planurile de urbanism şi amenajarea teritoriului şi elaborarea legislaţiei de mediu.

Dacă plângerea petiţionarului este considerată întemeiată, Avocatul Poporului cere în scris organului administraţiei publice care a săvârşit încălcarea drepturilor reclamate să revoce actul administrativ, să repare pagubele produse şi să repună persoana în situaţia anterioară (art. 22 din Legea nr. 35/1997).

3.2.5. Consacrarea dreptului fundamental la un mediu sănătos la nivel internaţional şi comunitar

Primul document internaţional, care a proclamat expres dreptul fundamental al omului la un mediu sănătos, a fost Declaraţia Conferinţei ONU asupra mediului

28

uman de la Stockholm (1972), care a formulat ca prim principiu: „Omul are dreptul fundamental la libertate, egalitate şi condiţii de viaţă satisfăcătoare, într-un mediu a cărui calitate îi permite să trăiască în mod demn şi în prosperitate. El are datoria sacră de a proteja şi îmbunătăţi mediul înconjurător pentru generaţiile prezente şi viitoare ...“. Acest text internaţional relevă legătura dintre drepturile omului şi protecţia mediului, ca un mijloc important de a realiza „condiţii adecvate“ pentru o viaţă prosperă, care sunt garantate. Aşadar existenţa şi sănătatea umană, protejate juridic sub forma dreptului la viaţă şi ocrotirea sănătăţii, sunt dependente de existenţa unui mediu curat.

Cu ocazia Conferinţei mondiale pentru mediu şi dezvoltare de la Rio de Janeiro (1992), Declaraţia asupra mediului şi dezvoltării proclamă ca prim principiu: „fiinţele umane au dreptul la o viaţă sănătoasă şi productivă în armonie cu natura“.

La rândul său, Conferinţa mondială pentru mediu şi dezvoltare „Rio + 10“ de la Johannesburg (2002), în documentul intitulat „Declaraţia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabilă“, face referire la angajamentul statelor participante de a construi o societate globală eliberată de sărăcie şi afectată minimal de poluare.

Prima formulare concretă şi explicită a acestui drept fundamental într-un tratat internaţional s-a produs în 1981 la Nairobi, odată cu semnarea, în context regional, a Cartei africane a drepturilor omului şi popoarelor. În art. 24 al acestei carte se proclamă faptul că „toate popoarele au dreptul la un mediu de viaţă satisfăcător, favorabil dezvoltării lor“. Convenţia americană privind drepturile omului, adoptată în 1998 la San Salvador, stipulează: „Dreptul la un mediu salubru: 1. orice persoană are dreptul de a trăi într-un mediu salubru şi de a beneficia de instalaţii tehnico-edilitare esenţiale; 2. statele-părţi vor încuraja protecţia, prezervarea şi ameliorarea mediului“.

Dincolo de recunoaşterea sa ca atare în texte internaţionale cu valoare juridică, dreptul la un mediu sănătos presupune şi asigurarea unor mijloace procedurale şi de altă natură care să facă efectivă respectarea sa. Astfel, Declaraţia de la Rio (1992), în principiul 10, formulează că „cea mai bună manieră de a trata problemele mediului este aceea de a asigura participarea tuturor cetăţenilor, la nivelul lor de interes. Astfel, la nivel naţional, fiecare individ trebuie să aibă acces la informaţiile referitoare la mediu, pe care le deţin autorităţile publice şi să aibă posibilitatea de a participa la procesul de luare a deciziilor. De asemenea, trebuie asigurat accesul efectiv la acţiuni judecătoreşti de reparaţie a prejudiciilor produse de poluare.

Un rol extrem de important în afirmarea pe plan internaţional a dreptului la un mediu sănătos l-a avut Convenţia privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în problemele de mediu, semnată la Aarhus în 1998.

Preambulul acestui document recunoaşte că „orice persoană are dreptul să trăiască într-un mediu adecvat sănătăţii şi bunăstării sale şi sarcina să protejeze şi să îmbunătăţească mediul în beneficiul generaţiilor prezente şi viitoare“.

Convenţia stabileşte trei poli principali în promovarea obiectivelor sale: autorităţile publice, organismele internaţionale şi publicul (cetăţenii).

„Public“, în înţelesul convenţiei, înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice, respectiv asociaţiile şi organizaţiile ecologiste. „Publicul interesat“ este acela care este afectat sau are un interes în legătură cu deciziile de mediu. Organizaţiile

29

neguvernamentale ecologiste, care promovează ocrotirea naturii, sunt considerate ca un exemplu în acest sens.

În legătură cu „informaţia de mediu“, faţă de care se promovează accesul, ea reprezintă orice tip de informaţie ce priveşte:

a) starea factorilor de mediu (aer, apă, sol etc.);b) politicile, legislaţia, programele, măsurile administrative şi

autorizaţiile de mediu;c) analizele cost – beneficiu sau alte analize şi prognoze economice,

folosite în luarea deciziei de mediu;d) starea de sănătate în legătură cu fenomenul de poluare etc.

În ceea ce priveşte accesul la informaţia de mediu, autorităţile publice trebuie să pună la dispoziţia publicului informaţiile ce le sunt solicitate, într-o manieră transparentă, accesibilă. Accesul poate fi refuzat dacă:

- autoritatea publică nu deţine informaţia respectivă;- cererea este nerezonabilă sau formulată într-o manieră prea

generală;- cererea se referă la documente în curs de elaborare sau priveşte

sistemul de comunicare internă al autorităţii publice.De asemenea, accesul la informaţie poate fi refuzat dacă acesta ar afecta:

- confidenţialitatea procedurilor specifice autorităţilor publice, în cazul când aceasta este prevăzută de legislaţia naţională;

- siguranţa naţională şi relaţiile externe ale României;- cursul procedurii judiciare;- confidenţialitatea activităţilor industriale sau comerciale,

prevăzută de lege;- drepturile de proprietate intelectuală;- confidenţialitatea unor date personale;- interesele unei terţe părţi, care a oferit informaţia cerută, fără să

existe obligaţia legală de a face acest lucru;- mediul la care se referă informaţia, cum ar fi de exemplu locurile

de cuibărit ale speciilor de păsări ameninţate cu dispariţia.Accesul trebuie să fie asigurat numai cu privire la informaţiile deţinute deja de

către autorităţile publice.În contextul furnizării informaţiilor, convenţia instituie obligaţia statelor de a

publica la intervale regulate rapoarte naţionale privind starea mediului şi alte texte importante privitoare la mediu: legislaţie, strategii, programe, tratate internaţionale etc.

În cazul în care s-a declanşat un proces decizional care afectează mediul, publicul vizat prin decizia luată în materie de mediu trebuie să fie informat. Conţinutul informaţiei trebuie să cuprindă descrierea activităţilor propuse, impactul asupra mediului estimat, autoritatea publică care trebuie să ia decizia, precum şi procedura preconizată.

Participarea publicului vizat constă în observaţii, comentarii, opinii în legătură cu impactul asupra mediului şi sănătăţii a activităţii propuse, care se înaintează în scris autorităţii publice de mediu.

În Anexa 1 a convenţiei sunt menţionate activităţile ce implică consultarea obligatorie a publicului. În momentul adoptării deciziei trebuiesc luate în considerare

30

rezultatele consultării publicului. Accesul la justiţie trebuie asigurat în cadrul prevăzut de către legislaţiile naţionale, în cazul în care o persoană consideră că:

a) cererea sa de solicitare de informaţii a fost ignorată sau respinsă abuziv;

b) contestă legalitatea unei decizii sau a unui act în legătură cu impactul activităţii asupra mediului său de viaţă;

c) actele autorităţilor publice sunt contrare dispoziţiilor legale în vigoare.

Acţiunile în justiţie sunt înaintate către o instanţă judiciară, procedura trebuind să fie obiectivă, echitabilă şi rapidă, fără a implica costuri excesive.

La prima reuniune a părţilor semnatare a convenţiei ce a avut loc la Lucca (Italia) în octombrie 2002, s-a adoptat Declaraţia de la Lucca, în care, printre altele, s-a exprimat necesitatea adoptării unui sistem de raportare adecvat şi a unui mecanism de control în privinţa respectării documentului.

Convenţia de la Aarhus reprezintă un pas înainte în recunoaşterea şi garantarea dreptului fundamental la un mediu sănătos, prin contribuţiile de ordin procedural pe care le aduce.

La nivel european, Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Roma, 1950) nu consacră, în mod expres, dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic. Această lacună se explică mai ales prin noţiuni de ordin istoric: la data adoptării documentului, pericolele care ameninţau mediul erau ca şi inexistente, fiind ignorate.

Totuşi, odată cu acutizarea fenomenului de poluare, în cadrul jurisprudenţei legate de drepturile omului, s-a ajuns la recunoaşterea indirectă a dreptului la un mediu sănătos. Astfel, pe calea practicii judiciare a fost luată în consideraţie dimensiunea mediului, ca parte inseparabilă a protecţiei juridice a drepturilor fundamentale ale omului. De regulă, aspectele legate de mediu sunt avute în vedere atunci când „prin ricoşeu“ are loc violarea unui drept fundamental recunoscut şi garantat prin convenţie sau protocoalele sale adiţionale. Acest lucru se produce atunci când:

a) o acţiune ce afectează calitatea mediului conduce la încălcarea unui drept garantat de convenţie (dreptul la sănătate, la viaţă etc.);

b) aceeaşi acţiune duce la limitarea unor drepturi garantate.În acest context, drepturile fundamentale în privinţa cărora reclamanţii pot

invoca o violare ce poate aduce o atingere în mod direct acestora sunt: dreptul la viaţă (art. 2 din convenţie), dreptul la integritate fizică (art. 3), dreptul la ocrotirea bunurilor şi proprietăţii (art. 1 al Protocolului nr. 1 adiţional la convenţie, adoptat la 20 nov. 1952).

Tratatul de la Maastricht (1993) stipulează în art. F(2), printre altele, că „Uniunea Europeană respectă drepturile fundamentale ale omului, aşa cum sunt ele garantate de Convenţia europeană semnată la Roma în 1950 şi după cum rezultă din tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre, precum şi din principiile generale ale dreptului comunitar“. Aşadar, în lipsa unei consacrări exprese şi directe a dreptului fundamental la un mediu sănătos, temeiul existenţei acestuia trebuie căutat în cele trei domenii indicate de tratat. În plus, începând din 1969, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului a consacrat obligaţia de a respecta drepturile fundamentale. În acelaşi timp, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

31

Europeane (2000) prevede în art. 37, intitulat „Protecţia mediului“, că: „un nivel ridicat al protecţiei mediului şi ameliorarea calităţii sale trebuie să fie obiective ale politicii Uniunii Europene şi asigurate în concordanţă cu principiul dezvoltării durabile“.

3.2.6. Consacrarea dreptului la un mediu sănătos în Constituţiile statelor europene

Declaraţia de la Stockholm (1972) a avut un impact important asupra Constituţiilor statelor europene, prin consacrarea explicită a dreptului la un mediu sănătos (Spania, Portugalia, Turcia, Bulgaria, Ungaria, Rusia, Republica Moldova etc.) sau pe cale indirectă, pe cale de consecinţă (Grecia, Suedia etc.).

În statele în care legea fundamentală este anterioară anului 1970, dispoziţiile privitoare a acestui drept fundamental sunt prezente în legislaţia ordinară în materie (Danemarca, Olanda) sau rezultă din practica judiciară, cum este cazul Franţei şi Belgiei, unde tribunalele acordă o largă protecţie intereselor cetăţenilor în domeniul protecţiei mediului, printr-o jurisprudenţă extensivă referitoare la protecţia dreptului de vecinătate contra exceselor de folosinţă sau cazul Italiei, unde tribunalele sancţionează sever abaterile de la obligaţia de ocrotire a mediului.

Reticenţa statelor de a recunoaşte expres dreptul la un mediu curat se explică mai ales prin dificultăţile obiective de realizare concretă a exigenţelor sale.

Dreptul la un mediu sănătos în Directivele comunitareTextele comunitare referitoare la protecţia mediului, chiar dacă nu consacră

expres dreptul la un mediu sănătos, reglementează trei drepturi anexe, care contribuie la precizarea şi afirmarea semnificaţiilor acestuia: dreptul la informaţia privitoare la mediu, dreptul publicului de a participa la luarea deciziei, precum şi dreptul de a solicita în instanţa de judecată remedierea pagubei ecologice sau a contesta o decizie administrativă în materie.

Libertatea de acces la informaţia în materie de mediu a fost recunoscută prin Directiva Consiliului Europei nr. 90/313 din 1990 privind acest subiect. În baza acesteia, orice informaţie referitoare la mediu deţinută de autorităţile publice trebuie să fie accesibilă oricărei persoane fizice sau juridice care o solicită, fără ca aceasta să fie obligată să justifice vreun interes în acest sens.

Directiva de mai sus se aplică numai autorităţilor naţionale, nu şi instituţiilor comunitare, cum sunt Comisia Europeană sau Consiliul European. Totuşi, sub presiunea publicului, Comisia a luat măsura de a furniza informaţii de mediu în mod gratuit (Decizia nr. 94/90/CEE).

Ideea generală promovată la nivel comunitar este aceea că informaţia este fundamentală pentru a crea şi controla sistemele moderne de gestiune a mediului.

Uniunea Europeană dispune de trei mijloace pentru a informa şi conştientiza opinia publică:

a) a cere statelor membre de a furniza în mod regulat Comisiei Europene rapoarte privind aplicarea şi implementarea Directivelor Uniunii şi a altor reglementări;

b) a cere Comisiei să raporteze Consiliului European şi Parlamentului asupra aplicării acestora în statele membre;

c) a cere publicului să solicite anumite informaţii şi să-şi exprime opinia în cadrul procedurii legislative.

32

O serie de directive ce privesc controlul riscurilor unor produse chimice impun producătorului obligaţia de a furniza publicului informaţii privind efectul acestora asupra sănătăţii şi mediului.

În 1982, Directiva Sereso, ce are ca obiect controlul riscurilor de accidente grave în instalaţiile industriale, a formulat reguli privind informarea şi consultarea publicului în legătură cu riscurile şi comportamentul în cazul producerii unor poluări accidentale de tip industrial.

Bibliografie1. Duţu M., Dreptul mediului - Tratat, vol. I, Ed. Economică, Bucureşti, 19982. Duţu M., Dreptul mediului - Tratat, Abordare integrată, vol. I, Ed.

Economică, Bucureşti, 20033. Sandu F., Ioniţă Gh. I., Dreptul mediului, Ed. Sylvi, Bucureşti, 20034. Constantinescu A., Legislaţia protecţiei mediului, Ed. Cantes, Iaşi, 20025. Lupan E., Dreptul mediului, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 20016. Apetrei I., Sistemele internaţionale de protecţie a drepturilor omului, Ed.

Cantes, Iaşi, 2001

33

Cap. 4 Principalele repere ale apariţieişi dezvoltării legislaţiei mediului în România

Apariţia şi dezvoltarea legislaţiei româneşti ce are ca obiect mediul a cunoscut mai multe etape de dezvoltare.

Într-o primă etapă (sec. XIV – 1828) existau reglementări ce priveau ocroti-rea proprietăţii şi implicit a vegetaţiei forestiere şi a animalelor sălbatice ce populau respectivul areal. „Instituţia braniştei“ desemna un fel de rezervaţie naturală, unde erau interzise tăierea arborilor, vânătoarea şi pescuitul, păşunatul animalelor domestice, fără acordul expres al proprietarului. Cei ce încălcau „legea braniştei“ erau pedepsiţi, aplicându-li-se pedeapsa corporală şi confiscarea bunurilor pe care le deţineau în momentul săvârşirii faptei. O serie de „hrisoave domneşti“, precum cele din timpul domniei lui Vlad Vintilă (1533), Ştefan Tomşa (1621) sau Matei Basarab (1646) se referă direct la branişte sau la „opreliştele de stricare a naturii“.

Scopul instituirii acestor rezervaţii naturale era în primul rând conservarea acestor elemente naturale din perspectiva interesului economic al proprietarului, dar ele au contribuit şi la ocrotirea naturii.

Tot în această etapă au apărut primele reglementări ce vizau gestionarea pădurilor, în Transilvania, în 1781. Apoi în 1786 a apărut „Orânduiala de pădure pentru Bucovina“, considerată ca primul Cod silvic românesc. Cele 12 articole ale acestui cod cuprind idei moderne în legătură cu amenajamentele silvice şi ocrotirea pădurii. Reglementări asemănătoare apar în 1792 în Moldova şi 1793 în Ţara Românească.

O caracteristică comună a acestor prime reglementări silvice este aceea că ele legiferau dreptul de proprietate şi de folosinţă asupra pădurilor, inclusiv fauna lor, făcând totodată anumite recomandări în legătură cu regimul silvic.

A doua etapă (1829 – 1863) se caracterizează printr-un avânt economic ce implică şi dezvoltarea agriculturii, ceea ce determină defrişarea masivă a pădurilor şi o accelerată degradare a solurilor. Pentru a se opri acest proces nociv pentru mediu, în 1843 în Moldova şi 1848 în Ţara Românească se introduc unele reglementări, care au încercat să pună în exploatarea pădurilor ce aparţineau bisericii şi au pregătit apariţia legislaţiei moderne de mai târziu. După abrogarea Regulamentului organic în cele două state româneşti, Moldova şi Ţara Românească, se revine la libera exercitare a vânătorii, cu consecinţe importante pentru fondul cinegetic, ce avea să dureze până în 1972, odată cu apariţia primei legi a vânătorii.

A treia etapă este „perioada modernă“ (1864 – 1900) şi se caracterizează printr-o intensificare a preocupărilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii.

Marea reformă juridică a domnitorului A.I. Cuza a adus elemente noi. Codul penal român, promulgat în 1864, prevedea restricţii privind vânătoarea pe domenii închise şi pedepsea otrăvirea peştilor în heleştee; sancţiona incendierea pădurilor şi fâneţelor. Legea pentru poliţia rurală (1868) a introdus perioade de prohibiţie pentru vânătoare, precum şi interzicerea distrugerii cuiburilor şi ouălor păsărilor de interes cinegetic, precum şi unele măsuri de combatere a dăunătorilor şi bolilor la plante şi animale.

Sub raportul dreptului se afirmă o serie de reglementări tradiţionale, referitoare la unii factori naturali (păduri, ape, vânat, fond piscicol) sau la poluare (reguli privind poluarea fonică), fără a se putea vorbi despre legislaţie propriu-zisă de mediu.

34

Astfel, în 1872 apare prima lege a vânătorii, în 1874 este adoptată Legea privind serviciul sanitar, iar în 1896 Legea asupra pescuitului.

În 1881 este promulgat primul Cod silvic al României, care oferea o reglementare de ansamblu a regimului silvic, în scopul conservării pădurilor. O serie de măsuri antipoluante apar în noua Lege sanitară (1885), în baza căreia s-a elaborat în 1894 Regulamentul pentru industriile insalubre.

În 1891 este elaborată Legea asupra poliţiei vânatului, care a adus elemente noi în legătură cu „dreptul vânătorii“, iar în 1896 apare Legea asupra pescuitului.

La sfârşitul secolului al XIX-lea ia naştere o amplă mişcare pentru ocrotirea naturii, ce a antrenat biologi, medici, artişti.

A patra etapă (1900 – 1950) este caracterizată de o intensificare a preocupărilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii. Astfel, în 1919 se introduce în Legea pentru reforma agrară un articol ce permitea exproprieri pentru crearea de rezervaţii naturale sau alte utilizări în scop ştiinţific. Aceasta este considerată drept prima măsură legislativă românească pentru protecţia naturii.

În 1930 se elaborează prima Lege pentru protecţia monumentelor naturii, completată în 1932 cu noi articole. În baza acestei legi s-a înfiinţat Comisia monumentelor naturii, pe lângă Ministerul Agriculturii şi Domeniilor, ce avea o serie de comisii regionale pentru Ardeal, Oltenia şi Moldova. Activitatea acestor structuri a avut ca obiectiv principal cercetarea ştiinţifică, concretizată prin publicarea de studii, care au stat la baza declarării a 36 de rezervaţii naturale, cu o suprafaţă totală de cca. 15.000 ha şi au fost trecute sub protecţia legii 15 specii de plante şi 16 specii de animale.

În anul 1933 s-a înfiinţat Parcul naţional Retezat şi alte rezervaţii cunoscute: Codrul secular Slătioara, Pădurea Letea (Delta Dunării) ş.a.

A cincea etapă (1950 – 1989) s-a desfăşurat în condiţiile dezvoltării economico-sociale planificate şi ale regimului politic totalitar.

Primul act normativ în domeniul protecţiei mediului a fost Decretul Consiliului M.A.N. nr. 237/1950 privind ocrotirea naturii, care devine o problemă de stat. În acelaşi timp, Comisia monumentelor naturii s-a reorganizat şi a fost plasată sub autoritatea Academiei Române. În locul fostelor comisii regionale au fost create subcomisii pe lângă filialele Academiei de la Cluj (1955), Iaşi (1956) şi Timişoara (1959).

Prin Hotărârea Consiliului de Miniştri nr. 518/1954 se împuterniceau comitetele executive ale Consiliilor populare judeţene să adopte, la propunerea Comisiei monumentelor naturii, măsuri provizorii pentru ocrotirea florei, faunei, depozitelor fosilifere etc. de pe teritoriul judeţului, prin declararea unor rezervaţii naturale.

Ca urmare a intensificării acţiunilor de ocrotire a naturii, numărul rezervaţiilor naturale a crescut în 1965 la 130, cu o suprafaţă totală de 75.000 ha.

Sub raport legislativ, în anul 1973 s-a adoptat Legea privind protecţia mediului nr. 9/1973 ca o reglementare-cadru, care a consacrat regimul juridic general al ocrotirii mediului, inclusiv crearea unor instituţii adecvate. Ulterior s-au elaborat mai multe legi sectoriale, cum sunt: Legea apelor nr. 8/1974, Legea privind fondul funciar nr. 58/1974 etc. De asemenea, au fost instituite o serie de reglementări speciale referitoare la substanţele toxice, activităţile nucleare etc.

35

S-au elaborat şi investit cu putere de lege o serie de programe privind gestiunea unor importanţi factori de mediu, precum: „Programul naţional de perspectivă pentru amenajarea bazinelor hidrografice“ (Legea nr. 1/1976) şi „Programul naţional pentru conservarea şi dezvoltarea fondului forestier în perioada 1976 – 2010“ (Legea nr. 2/1976) etc.

Sub raport instituţional, în 1974 s-a creat Consiliul naţional pentru protecţia mediului, ca organ central al administraţiei de stat.

Caracterul prea general al acestor reglementări, nealiniate la convenţiile internaţionale în domeniu şi absenţa unor măsuri adecvate de implementare de natură instituţional-administrativă şi economică au făcut ca eficienţa lor pentru ocrotirea mediului să fie diminuată.

De asemenea, reglementările juridice în materie de mediu nu şi-au găsit reflectarea corespunzătoare în celelalte ramuri ale dreptului (civil, administrativ, penal etc.), ceea ce a făcut ca impactul lor social să fie scăzut. Slaba preocupare a autorităţilor privind aplicarea legislaţiei de mediu şi preeminenţa absolută a factorilor economici a condus la neglijarea dimensiunii ecologice în procesul de dezvoltare economico-socială.

A şasea etapă (1990 – prezent) a fost marcată de trecerea la economia de piaţă şi proprietatea privată, ceea ce a influenţat modul de abordare a problematicii mediului. După 1989 s-a declanşat procesul de tranziţie legislativă, cu caracter corectiv, cu abrogarea multor acte normative şi armonizarea noii legislaţii cu prevederile convenţiilor şi tratatelor internaţionale în materie ecologică. Procesul de legiferare s-a dovedit deosebit de anevoios şi contradictoriu. Astfel, pentru modificarea vechii legislaţii în sensul noilor realităţi ale tranziţiei s-au emis o serie de hotărâri de guvern cu caracter sectorial (importul unor categorii de deşeuri periculoase, protecţia apelor de suprafaţă etc.), care s-au dovedit a fi insuficiente, în lipsa unei legi-cadru în materie.

Constituţia din 1991 a consacrat obligaţia statului de a asigura „refacerea şi ocrotirea mediului, precum şi menţinerea echilibrului ecologic“, ceea ce a statuat faptul că protecţia mediului constituie o responsabilitate publică. Totuşi, până la modificarea ei în 2003, Constituţia nu a prevăzut în mod expres dreptul fundamental al omului la un mediu sănătos şi echilibrat din punct de vedere ecologic, aşa după cum era el statuat în constituţiile altor state europene.

După o gestaţie parlamentară de cca. patru ani, la 30 decembrie 1995 s-a adoptat o nouă Lege a protecţiei mediului nr. 137/1995 ca lege-cadru în materie. Ea a prevăzut expres adoptarea a 17 legi speciale, sectoriale. Astfel, au fost promovate noi reglementări: în domeniul silvic (Codul silvic – Legea nr. 26/1996), al protecţiei şi gospodăririi apelor (Legea apelor nr. 107/1996), al regimului de desfăşurare al activităţilor nucleare (Legea nr. 111/1996), al protecţiei atmosferei (OG nr. 243/2000), al regimului ariilor protejate (OG nr. 625/2000), al gestionării ecologice a deşeurilor (OG nr. 78/2000), al controlului poluării (OG nr. 34/2002 pentru prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării) ş.a.

Noua legislaţie consacră concepţia europeană conform căreia protecţia mediului este „un obiectiv de interes public major“ şi este element fundamental al Strategiei naţionale pentru dezvoltare durabilă.

36

Completând lacunele Constituţiei din 1991, Legea nr. 137/1995 recunoaşte în mod expres dreptul tuturor persoanelor la un mediu sănătos (art. 5). De asemenea, printre altele, ea consacră un regim special de răspundere juridică pentru prejudiciul ecologic, bazat pe două trăsături: caracter obiectiv, independent de culpă şi răspunderea solidară în cazul pluralităţii autorilor. Instituie, în plus, obligativitatea asigurării pentru daune ecologice în cadrul activităţilor generatoare de risc major şi recunoaşte dreptul la acţiune în justiţie organizaţiilor neguvernamentale ecologiste.

S-a produs o evoluţie rapidă şi la nivel instituţional, unde s-a optat pentru o structură dezvoltată pe trei ramuri: protecţia mediului, ape, păduri, menţinută indiferent de denumirea folosită.

Perspectiva aderării României la Uniunea Europeană a declanşat un proces amplu de armonizare a legislaţiei de mediu cu acquis-ul comunitar, cu efecte benefice în planul reglementărilor juridice în materie ecologică.

Aderarea efectivă va impune implementarea şi aplicarea legislaţiei de mediu armonizate în concordanţă cu strategiile şi programele Uniunii Europene.

Bibliografie1. Marinescu D., Tratat de dreptul mediului, Ed. All Beck, Bucureşti, 20032. Duţu M., Dreptul mediului - Tratat. Abordare integrată, vol. I, Ed.

Economică, Bucureşti, 20033. Sandu F., Ioniţă Gh. I., Dreptul mediului, Ed. Sylvi, Bucureşti, 20024. Duţu M., Dicţionar de drept al mediului, Ed. Economică, Bucureşti, 20005. Lupan E. şi colab., Dreptul mediului, Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina

Lex, Bucureşti, 1996

37

Cap. 5 Elementele definitorii ale răspunderii juridice pentru faptele ce aduc prejudicii mediului

5.1. Noţiunea de răspundere în dreptul mediuluiLibertatea (de cunoaştere, de decizie, de acţiune) reprezintă o condiţie

fundamentală a responsabilităţii, care exprimă un act de angajare a individului în procesul integrării sociale, o asumare a răspunderii faţă de rezultatele propriei conduite, care constituie chiar cadrul nemijlocit de manifestare a responsabilităţii.

Răspunderea, componentă esenţială a oricărei forme de organizare socială, reprezintă reacţia post-factum a societăţii faţă de conduita neconformă prevederilor normelor juridice, prin care se aduce atingere ordinii de drept, tulburându-se echilibrul social. Sensul frecvent al noţiunii de răspundere, indiferent de forma sub care se manifestă (contravenţională, penală, civilă), este acela de obligaţie de a suporta consecinţele nerespectării unor reguli de conduită, ce incumbă autorului faptei (conduitei) sancţionate şi care poartă întotdeauna amprenta dezaprobării sociale.

În doctrină, răspunderea juridică se defineşte ca fiind „complexul de drepturi şi obligaţii conexe, care potrivit legii se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite şi care constituie cadrul de realizare a constrângerii statale, prin aplicarea sancţiunilor juridice în scopul asigurării stabilităţii raporturilor sociale şi a îndrumării membrilor societăţii în spiritul respectării ordinii de drept“.

Răspunderea sub formele sale tradiţionale: contravenţională (administrativă), civilă sau penală, la care se adaugă sancţiunile specifice de drept al mediului joacă un rol important în realizarea prescripţiilor reglementărilor juridice în materie ecologică. Ea a fost şi este supusă unui efort continuu de adaptare la particularităţile acţiunii de protecţie a mediului, prin dezvoltarea unor forme specifice (răspunderea civilă pentru prejudiciu ecologic, infracţiuni şi contravenţii la regimul protecţiei mediului, contencios administrativ legat de autorizaţiile de mediu) şi prin construcţia treptată a unei forme specifice de răspundere, cea ecologică.

În domeniul protecţiei mediului, răspunderea juridică intervine atât în cazul în care s-a produs un prejudiciu prin deteriorarea calităţii mediului, cât şi atunci când deşi mediul nu a fost poluat, au fost totuşi săvârşite fapte ilicite, care contravin normelor dreptului mediului. Se poate spune că în dreptul mediului noţiunea de răspundere juridică are un sens mult mai larg, mai cuprinzător, vizând nu numai sancţionarea celor vinovaţi de producerea poluării mediului, dar şi luarea tuturor măsurilor ce conduc la un risc minim de poluare.

Deci, normele dreptului mediului trebuie să aibă pe lângă caracterul reparator şi nepresiv şi un caracter preventiv. Prevenirea apelează mai ales la aplicarea de reglementări şi instituirea de proceduri de control pentru activităţile cu risc major pentru mediu.

Responsabilitatea privind protecţia mediului revine statului reprezentat prin organele sale specializate. Statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos, în care scop asigură unele garanţii, între care şi dreptul la despăgubire pentru prejudiciul suferit (art. 5 din Legea protecţiei mediului nr. 137/1995).

Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 - art. 82 instituie ca forme ale răspunderii juridice, răspunderea civilă, contravenţională şi penală. Dar există şi acte normative care reglementează relaţii sociale din domeniul mediului, apărute ulterior legii-cadru, care prevăd ca forme ale răspunderii juridice pentru daune

38

ecologice şi răspunderea disciplinară şi materială. Acestea nu intervin nemijlocit în cadrul raportului juridic de dreptul mediului, ci în cadrul raportului de dreptul muncii. Răspunderea disciplinară sau materială a angajatului este atrasă de multe ori de săvârşirea sau omisiunea de a săvârşi anumite fapte care sunt reglementate de normele dreptului mediului şi care au cauzat producerea unei daune ecologice.

Deci fapta săvârşită de angajat nu are caracterul unei simple abateri, ci constituie contravenţie sau infracţiune, iar angajatul va răspunde contravenţional sau penal, dar în acelaşi timp va putea fi tras şi la răspundere disciplinară sau materială, tocmai fiindcă a săvârşit o faptă prin care a adus prejudicii mediului. Sau chiar dacă răspunde numai material sau disciplinar, deci în temeiul raportului de dreptul muncii, răspunderea are ca fundament săvârşirea unei fapte prin care s-a cauzat un prejudiciu ecologic, prevăzută şi sancţionată de normele dreptului mediului.

5.2. Răspunderea contravenţională5.2.1. GeneralităţiIlicitul contravenţional a fost consacrat în legislaţia penală, în cadrul

tradiţionalei împărţiri tripartite a ilicitului penal în crime, delicte şi contravenţii, consacrată de Codul penal francez de la 1971 şi menţinută şi ulterior în cel din 1810.

Această structură tripartită a fost preluată şi de Codul penal român din 1865 şi menţinută ca atare şi în cel din 1936. Conform acestuia din urmă, „contravenţia este fapta pe care o declară ca atare legea, regulamentul sau ordonanţa autorităţii administrative sau poliţieneşti“.

Prin Decretul Prezidiului Marii Adunări Naţionale a R.P.R. au fost abrogate dispoziţiile din Codul penal privind sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, acestea fiind trecute în sfera dreptului administrativ.

Răspunderea contravenţională, ca formă a răspunderii administrative, reprezintă consecinţa nerespectării dispoziţiilor normelor juridice, care prevăd şi sancţionează contravenţiile. Ea joacă un rol deosebit de important din punct de vedere economic, având un pronunţat rol preventiv, inclusiv din perspectiva protecţiei mediului.

În materie ecologică, această formă a răspunderii juridice prezintă o incidenţă ridicată (fiind forma cea mai des întâlnită în legislaţia de mediu) deoarece procedura de constatare şi aplicare a sancţiunilor contravenţionale este destul de rapidă, măsurile dispuse sunt executorii, fără vreo altă formalitate, permiţându-se o intervenţie rapidă pentru prevenirea şi combaterea acelor fapte ce afectează calitatea mediului.

Fapta ilicită care stă la baza răspunderii contravenţionale este contravenţia. Conform O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, art. 1, „contravenţia constituie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare de către lege, hotărâre de guvern sau hotărâre a consiliilor locale sau judeţene“.

Contravenţia este fapta care prezintă pericol social mai redus decât infracţiunea. Pericolul social generic al unei asemenea fapte este apreciat de legiuitor în momentul stipulării contravenţiei într-un act normativ, iar pericolul social concret este apreciat de agentul constatator, sancţiunea stabilită fiind proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite.

A doua trăsătură a contravenţiei – să fie săvârşită cu vinovăţie – este doar enunţată în definiţia contravenţiei, pentru angajarea răspunderii contravenţionale

39

neavând importanţă forma (intenţionată sau neintenţionată) sub care se manifestă vinovăţia, ci doar existenţa acesteia.

A treia trăsătură – legalitatea incriminării să fie stabilită şi sancţionată prin acte normative – este reglementată în art. 3(1) din O.G. nr. 2/2001: „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor care constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare în parte din acestea. În cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot stabili tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagube pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor“.

Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate (O.G. nr. 2/2001, art. 2(1)). Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului (art. 2(2)).

De exemplu, consiliile locale pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate, activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe; întreţinerea bazelor sportive, a străzilor şi trotuarelor; întreţinerea şcolilor şi a altor instituţii de cultură; întreţinerea clădirilor; depozitarea şi colectarea gunoaielor.

Conţinutul contravenţiei este reprezentat de totalitatea condiţiilor prevăzute în norma de incriminare pentru caracterizarea unei fapte ca fiind contravenţie.

Subiect activ al contravenţiei poate fi atât persoana fizică, cât şi persoana juridică. În acest sens, persoana fizică pentru a răspunde contravenţional trebuie să îndeplinească, pe lângă condiţiile de responsabilitate şi libertate de voinţă şi acţiune şi următoarele condiţii de vârstă:

─ să fi împlinit 14 ani, deoarece „minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional“, conform art. 11(2) din O.G. nr. 2/2001; de asemenea, „pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate“ (art. 11(3) din O.G. nr. 2/2001).

─ să fi împlinit 16 ani pentru a fi sancţionat cu închisoare contravenţională (în dreptul penal minimul care are vârsta cuprinsă între 14 şi 16 ani poate fi condamnat la pedeapsa cu închisoare dacă se dovedeşte că a acţionat cu discernământ) sau cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii (art. 3(2) din O.G. nr. 2/2001). Ca exemplu, art. 7 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice prevede că: „sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi aplicată şi persoanelor juridice, limitele minime şi maxime ale amenzilor majorându-se de 5 ori“.

Conduita interzisă se materializează şi în cazul contravenţiilor prin:a) acţiune – manifestarea obiectivă comisivă incriminată – în sensul că „o

persoană face ceva ce norma juridică o obligă să nu facă“. Ca exemplu, aceeaşi Lege nr. 31/2000, stipulează în art. 1(1): „Constituie contravenţii silvice şi se sancţionează

40

cu închisoarea sau cu amendă penală următoarele fapte: … k) provocarea de incendii în păduri prin diverse mijloace“.

b) inacţiune – manifestarea obiectivă omisivă – în sensul că „o persoană nu face ceva ce norma juridică o obligă să facă“. De exemplu, Legea-cadru a protecţiei mediului nr. 137/1995, în art. 83(1) prevede că: „Constituie contravenţii încălcarea următoarelor prevederi din lege: … g) obligaţiile deţinătorilor, cu orice titlu, ai pădurilor, ai vegetaţiei forestiere din afara fondului forestier naţional şi ai pajiştilor, referitoare la exploatarea resurselor pădurii, fondului cinegetic şi piscicol în limitele potenţialului de regenerare“.

Caracterul de interes general al protecţiei mediului face ca subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale în materie să fie întreaga comunitate, reprezentată formal – juridic de către stat.

Sancţiunile contravenţionale sunt principale:a) avertismentul;b) amenda contravenţională;c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul

comunităţii;d) închisoarea contravenţională (dacă nu există consimţământul

contrave-nientului pentru aplicarea sancţiunii de la pct. c).Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;

b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;

c) închiderea unităţii;d) blocarea contului bancar;e) suspendarea activităţii agentului economic;f) retragerea licenţei pentru activităţi de comerţ exterior, temporar

sau definitiv;g) desfiinţarea lucrărilor de construcţie şi aducerea terenului în

starea iniţială.5.2.2. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al fapteiŞi în cazul răspunderii contravenţionale pot interveni anumite stări, situaţii,

împrejurări (prevăzute de legea contravenţională), existente în momentul săvârşirii faptei, care conduc la înlăturarea caracterului contravenţional prin nerealizarea unei condiţii prevăzute în norma incriminatoare pentru calificarea acelei fapte ca fiind contravenţie.

Potrivit art. 11(1) din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul:

1) legitimei apărări;2) stării de necesitate;3) constrângerii fizice şi morale;4) cazului fortuit;5) iresponsabilităţii;6) beţiei involuntare complete;7) erorii de fapt;

41

8) infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită;9) starea de minoritate (copilul sub 14 ani);10) abrogarea incriminării.

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de către instanţele de judecată.

La o primă analiză se constată concordanţa între cauzele care înlătură caracterul contravenţional şi cele care înlătură caracterul penal al faptei.

Astfel, legitima apărare este prevăzută (sub aceeaşi denumire) în art. 45 Cod penal:

─ constrângerea fizică sau constrângerea morală este prevăzută în art. 46 Cod penal;

─ cazul fortuit în art. 47 Cod penal;─ iresponsabilitatea în art. 48 Cod penal;─ beţia involuntară completă, este prevăzută sub denumirea

„beţia“ în art. 49 Cod penal;─ eroarea de fapt în art. 51 Cod penal;─ minoritatea în art. 50 Cod penal („Minorul sub 14 ani nu

răspunde contravenţional iar minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu închisoare contravenţională sau cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii“);

─ abrogarea incriminării în art. 12(1) Cod penal („Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de intrarea în vigoare a noului act normativ“).

Singura cauză de impunitate care nu este prevăzută de Codul penal este „infirmitatea“ dacă are legătură cu fapta, stipulată expres în art. 11(1) din O.G. nr. 2/2001. Justificarea invocării acestei cauze de exonerare de răspundere de către actul normativ rezidă, pe de o parte, în pericolul social mai redus al contravenţiei, comparativ cu infracţiunea şi, pe de altă parte, lezarea gravă a propriei sănătăţi (infirmitatea) prin săvârşirea faptei este o pedeapsă destul de gravă pentru a mai fi necesară aplicarea unei sancţiuni contravenţionale.

La aceste cauze exoneratorii se adaugă şi prescripţia în dubla sa ipostază:a) Prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale

Termenul general de prescripţie este de trei luni de la data săvârşirii faptei, iar când aceasta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, termenul de prescriere este de un an.

În acest context, este importantă stabilirea momentului începerii cursului termenului de prescripţie. Acest lucru se face uşor, atunci când contravenţia constă dintr-o faptă simplă, ce se consumă printr-un act al unei persoane care o săvârşeşte instantaneu şi devine mai dificil în cazul contravenţiilor care se perpetuează în timp (contravenţii continui).

b) Prescripţia executării sancţiunii contravenţionaleExecutarea sancţiunilor contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de

constatare a contravenţiei sau, după caz, înştiinţarea de plată a amenzii nu a fost comunicată celui sancţionat în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii.

42

De asemenea, executarea sancţiunii se prescrie în termen de un an de la data aplicării ei, chiar dacă contravenientul nu a exercitat calea de atac a plângerii.

Prescripţia executării sancţiunii nu curge pe tot timpul cât, la cererea contravenientului, executarea ei a fost amânată sau eşalonată.

5.2.3. Procedura contravenţionalăProcedura contravenţională presupune ca etape:

a) constatarea contravenţiei;b) aplicarea sancţiunii;c) căile de atac împotriva actelor de sancţionare a contravenţiilor;d) executarea sancţiunilor contravenţionale.

5.2.3.1 Constatarea contravenţieiSe realizează printr-un proces-verbal încheiat de agentul constatator, adică de

persoanele care sunt abilitate să constate contravenţiile şi să aplice amenzile.Conform art. 84 din Legea protecţiei mediului nr. 137/1995 acestea reprezintă:

„personalul împuternicit din cadrul autorităţilor publice centrale şi teritoriale pentru protecţia mediului, precum şi din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale, ofiţerii de poliţie şi personalul Ministerului Apărării Naţionale, împuternicit în domeniile de activitate, conform atribuţiilor stabilite prin lege“.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; date personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal; ocupaţia şi locul de muncă al contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi indicarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se poate depune plângerea (de obicei instituţia publică de care aparţine agentul constatator).

La intrarea în România a cetăţenilor străini sau a celor români cu domiciliul în străinătate, organele poliţiei de frontieră vor elibera acestora tichete de înscriere a contravenţiilor. La ieşirea din ţară, aceste tichete vor fi înapoiate organelor poliţiei de frontieră, împreună, dacă este cazul, cu dovada plăţii amenzii contravenţionale.

În cazul în care contravenientul este o persoană juridică, în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la: denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în Registrul comerţului şi codul fiscal al acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţi-nutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni“, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Procesul verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie confirmate de cel puţin un martor. Nu poate avea calitatea de martor alt agent

43

constatator. În lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod.

Pentru aceeaşi faptă nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni principale, repetate.

5.2.3.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionaleÎn cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu

se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de consecinţele ei şi de circumstanţele personale ale contravenientului.

În cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea închisorii contravenţionale alternativ cu amenda, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii nu este suficientă, încheie procesul-verbal de constatare şi îl înaintează în cel mult 48 de ore judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia, pentru aplicarea sancţiunii corespunzătoare. În cazul în care se apreciază că se impune aplicarea închisorii contravenţionale, instanţa va dispune înlocuirea închisorii cu sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, dacă persoana care a săvârşit contravenţia este de acord.

În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespun-zătoare în procesul-verbal.

Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

Persoana împuternicită să aplice sancţiunea contravenţională este în drept să dispună şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii. În aceste situaţii, agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal.

Procesul-verbal de constatare se înmânează sau, după caz, se comunică în copie contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.

Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă şi dacă a fost obligat şi la despăgubiri, odată cu procesul-verbal i se va comunica şi înştiinţarea de plată, în care se va face menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi a despăgubirilor, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită. Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, acestuia i se înmânează copia procesului-verbal şi înştiinţarea de plată, care va semna de primire. În cazul în care contravenientul nu este prezent sau deşi este prezent refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia şi a înştiinţării de plată se face de către agentul

44

constatator în termen de cel mult o lună de la data încheierii, prin poştă (cu aviz de primire) sau prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului. Contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. Pentru a putea fi pusă în aplicare, această facilitate trebuie menţionată în mod expres în actul normativ.

Plata amenzii se face la Trezoreria Finanţelor Publice locale, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în termen de 48 de ore.

În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din minimul amenzii prevăzut de actul normativ pentru fapta săvârşită, orice urmărire încetează.

Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent.

În cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţie, ordonanţă sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia, pentru a lua măsurile care se impun conform legii.

5.2.3.3. Căile de atacÎmpotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a

sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.

Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce priveşte despăgubirea, iar cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.

Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraven-ţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens.

Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.

Plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale. Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror altor persoane în măsură să contribuie la rezolvarea cauzei.

Instanţa competentă să soluţioneze plângerile, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate dacă s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.

Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Recursul suspendă executarea hotărârii.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere.

45

Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

5.2.3.4. Executarea sancţiunilor contravenţionaleProcesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, neatacat în termen

de 15 zile, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă, prin care s-a soluţionat plângerea, constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.

Avertismentul se adresează oral, atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator. În cele-lalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă, prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin înştiinţare scrisă.

Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face:a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte

ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;

b) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.În vederea executării amenzii, organele prevăzute mai sus vor comunica din

oficiu direcţiilor generale ale finanţelor publice în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.

Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor bugetare. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii.

Executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face potrivit dispoziţiilor legale.

5.2.4. Contravenţii prevăzute în Legea privind protecţia mediului (Legea nr. 137/1995)

În Legea-cadru (art. 83(1) a-u) sunt stipulate „prevederile din lege“ a căror încălcare constituie contravenţii; sistematizarea acestora (contravenţiilor) s-a realizat (ca şi în cazul infracţiunilor) nu în funcţie de factorul de mediu protejat ci, în funcţie de pericolul social al respectivelor încălcări – în art. 83(2) precizându-se „Contravenţiile menţionate la alin. 1 se sancţionează după cum urmează:

a) cu amendă de la 5.000.000 lei la 15.000.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000.000 lei la 75.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. a) - h);

b) cu amendă de la 10.000.000 lei la 30.000.000 lei pentru persoane fizice şi de la 50.000.000 lei la 150.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. i) - q);

c) cu amendă de la 15.000.000 lei la 45.000.000 lei pentru persoane fizice şi de la 75.000.000 lei la 225.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. r) - u).

Astfel, constituie contravenţii încălcarea următoarelor prevederi din lege:

46

▪ „obligaţia persoanelor fizice şi juridice de solicitare şi obţinere a avizului, acordului şi autorizaţiei de mediu, menţionate la art. 8 alin. 2, 3, 5, 7, art. 17, art. 21 alin. 1 lit. a), art. 29 lit. a), art. 34 lit. a) şi b), art. 54 lit. a) şi la art. 80 lit. a)“ – (art. 83(1) a);

▪ „obligaţia efectuării evaluării impactului asupra mediului, conform prevederilor art. 8 alin. 4“ – (art. 83(1) b);

▪ „obligaţia efectuării bilanţului de mediu, conform prevederilor art. 8 alin. 6, art. 10 alin. 3 şi ale art. 15 alin. 1“ – (art. 83(1) c);

▪ „obligaţia persoanelor fizice şi juridice referitoare la mediatizarea proiectelor şi activităţilor pentru care se solicită aviz, acord sau autorizaţie menţionate la art. 12 alin. 3“ – (art. 83(1) d);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice de realizare a sistemelor proprii de supraveghere şi de raportare, la care fac referire art. 11 alin. 2, art. 21 lit. b) şi d), art. 34 lit. c) şi d), art. 47 lit. b) şi art. 80 lit. e)“ – (art. 83(1) e);

▪ „obligaţiile proprietarilor şi deţinătorilor legali de teren, menţionate la art. 45 şi la art. 52 lit. a) - d)“ – (art. 83(1) f);

▪ „obligaţiile deţinătorilor, cu orice titlu, ai pădurilor, ai vegetaţiei forestiere şi ai pajiştilor, referitoare la exploatarea resurselor pădurii, fondului cinegetic şi piscicol, în limitele potenţialului de regenerare, a pajiştilor, în limitele bonităţii, precum şi de protecţie a patrimoniului forestier, cinegetic, piscicol şi al pajiştilor din cadrul ariilor naturale protejate, prevăzute la art. 53 lit. a), c), d), h), h1), h2) şi i)“ – (art. 83(1) g);

▪ „obligaţiile autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ale persoanelor fizice şi juridice, după caz, prevăzute la art. 61 lit. g) şi la art. 63“ – art. 83(1) h);

▪ „obligaţiile autorităţilor administraţiei publice locale privind: suprave-gherea aplicării prevederilor din planurile de urbanism şi amenajarea teritoriului; supravegherea agenţilor economici din subordine pentru prevenirea eliminării accidentale de poluanţi sau depozitării necontrolate de deşeuri şi dezvoltarea sistemelor de colectare a deşeurilor refolosibile; asigurarea serviciilor cu specialişti în ecologie urbană şi protecţia mediului, menţionate la art. 61 lit. a), c), e) şi f), art. 63 alin. 1 şi la art. 77 lit. a), b), d) şi f)“ – (art. 83(1) i);

▪ „obligaţiile autorităţilor publice centrale şi locale, menţionate la art. 9 alin. 2, art. 46, art. 69 pct. 2, art. 701, 71, 72, 73, 731, 732, 75, 751, 76, 78 şi 79“ – (art. 83(1) j);

▪ „obligaţia agenţilor economici care desfăşoară activităţi generatoare de risc major, prevăzută la art. 81 alin. 2“ – (art. 83(1) k);

▪ „obligaţiile autorităţilor administraţiei publice locale privind respectarea prevederilor din planurile de urbanism cu privire la amplasarea obiectivelor industriale, a căilor şi mijloacelor de transport, a reţelelor de canalizare, a staţiilor de epurare, a depozitelor de deşeuri menajere, stradale şi industriale şi a altor obiective şi activităţi, fără a prejudicia salubritatea, ambientul, spaţiile de odihnă, tratament şi recreare, starea de sănătate şi de confort a populaţiei, menţionate la art. 61 lit. b) şi h)“ – (art. 83(1) l);

▪ „obligaţiile autorităţilor administraţiei publice locale, menţionate la art. 62“ – (art. 83(1) m);

47

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice de a furniza şi utiliza informaţii corecte pentru elaborarea evaluărilor impactului asupra mediului şi a bilanţurilor de mediu, prevăzute la art. 12 alin. 6“ – (art. 83(1) n);

▪ „obligaţia persoanelor juridice de a asigura măsuri şi dotări speciale pentru izolarea şi protecţia fonică a surselor generatoare de zgomot şi vibraţii, prevăzute la art. 47 lit. e)“ – (art. 83(1) o);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, prevăzute la art. 15 alin. 3, art. 29 alin. 1 lit. c) şi alin. 2, art. 35 alin. 2, 3, 5, 7 şi 8 şi la art. 54 lit. b)“ – (art. 83(1) p);

▪ „obligaţiile persoanelor juridice, prevăzute la art. 40 lit. a), b) şi c)“ – (art. 83(1) q);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice de a se conforma dispoziţiilor autorităţilor pentru protecţia mediului, prevăzute la art. 47 lit. d), art. 80 lit. b) şi b1)“ – (art. 83(1) r);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice de respectare a normelor şi performanţelor tehnologice, menţionate la art. 26 alin. 1, art. 34 lit. b) şi la art. 47 lit. c)“ – art. 83(1) s);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice privind respectarea reglementă-rilor privind îngrăşămintele chimice, produsele de uz fitosanitar şi orice alte substanţe chimice, utilizarea de surse de radiaţii ionizante, privind protecţia atmosferei şi a apelor, exploatarea raţională a resurselor naturale, precum şi nerespectarea regimurilor speciale de protecţie, prevăzute la art. 29 alin. 1 lit. b), d), f) şi alin. 2, art. 34 lit. f), art. 47 lit. a) şi la art. 53 lit. b)“ – (art. 83(1) t);

▪ „obligaţiile persoanelor fizice şi juridice privind refacerea cadrului natural şi/sau conservarea naturii, conform celor prevăzute la art. 53 lit. f) şi g), art. 54 lit. b) şi la art. 80 lit. d) şi h)“ – (art. 83(1) u).

Bibliografie1 Poenaru I., Regimul juridic al contravenţiilor, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 20022 Ticlea A., Reglementarea contravenţiilor,Ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,

20033 Durac Gh., Bouriaud L., Dreptul mediului-Răspunderea juridică pentru daune

ecologice,Ed. Junimea, Iaşi, 2004 4 Sandu F., Ioniţă Gh. I., Dreptul mediului, Ed. Sylvi, Bucureşti, 20035 Duţu M., Dreptul mediului - Tratat, Abordare integrată, vol. I, Ed. Economică,

Bucureşti, 2003

48