Seminar specializat pentru magistrați români pe tema „trimiterilor preliminare”

Seminar specializat pentru magistrați români pe tema „trimiterilor preliminare”

Publicața reprezintă strict opiniile autorilor. Comisia Europeană nu este responsabilă pentru felul în

care ar putea fi folosite informațiile conținute.

Cuprins

Introducere

Competenţa Curţii de Justiţie de interpretare a tratatelor şi a actelor adoptate de instituţiile Uniunii, potrivit art. 267 din TFUE – aspecte practice care rezultă din jurisprudenţa Curţii

Refuzul de a livra în sectorul farmaceutic‒ abuz de poziţie dominantă în orice situaţie?

Rolul jurisprudenței Curții Europene de Justiție în dezvoltarea aplicării private a dreptului concurenței

Contribuția instanțelor franceze la dezvoltarea jurisprudenței Curții de Justiție în materie de ajutor de stat

Dialogul judecătorilor. Câteva întrebări și răspunsuri

Răspunderea statelor membre pentru refuzul de a transmite întrebări preliminare

1

3

17

29

51

65

77

1

Introducere

Seminarul suplimentar al proiectului „Îmbunătățirea aplicării legii concurenței în România.Conferințe specializate pentru judecători europeni” a avut loc între 3 și 4 octombrie, la Sinaia. Tema principală a seminarului de la Sinaia a fost ,,trimiteri preliminare”. Participanții au fost cu precădere judecători, procurori, persoane din spațiul academic, toți parte din grupul țintă pe care l-a avut proiectul. Seminarul a fost derulat de Freedom House România (FHR), finanțator principal fiind Comisia Europeană – DG Competition, cofinanțatori – Consiliul Concurenței și FHR, parteneriat completat de Institutul Național al Magistraturii.

Seminarul s-a referit la importanța întrebărilor preliminare, prezentările speakerilor abordând subiectele ,,Contribuția curților naționale franceze la dezvoltarea jurisprudenței CJUE cu privire la ajutoarele de stat” ( prezentare susținută de Géraud SAJUST DE BERGUES D’ESCALUP - Membru al Consiliului de Stat, fost Agent Guvernamental al Franței pe lângă Curtea de Justiție a Uniunii Europene), ,,Răspunderea statului pentru refuzul de a adresa întrebări preliminare” ( prezentare susținută de Alexandra Vacaru – Consultant în cadrul Departamentului de Concurență și Ajutor de Stat, NNDKP), ,,Dialogul dintre Curtea Europeană de Justiție și judecătorii naționali: câteva probleme și răspunsuri” ( prezentare susținută de Santiago Soldevila – Judecător, Secția Contencios-Administrativ, Înalta Curte Națională din Spania), ,,Competența Curții de Justiție de interpretare a tratatelor și a actelor adoptate de instituțiile Uniunii, potrivit art.267 din TFUE - aspecte practice care rezultă din jurisprudența Curții” (prezentare susținută de Cristina Butacu – Director al Direcţiei Juridic-Contencios, Consiliul Concurenţei). Temele abordate în 4 octombrie, cea de-a doua zi de seminar, au fost: ,,Relevanța extinsă a întrebărilor preliminarii în derularea unei investigații: studiu comparativ de caz România-Grecia în sectorul famaceutic” (prezentare susținută de Daniela Bădilă - Director General Consiliul Concurenței), ,,Rolul jurisprudenței CJUE în dezvoltarea aplicării private a dreptului concurenței” (prezentare susținută de Diana Ungureanu – formator INM, Judecător - Curtea de Apel Pitești).

2

3

Competenţa Curţii de Justiţie de interpretare a tratatelor şi a actelor adoptate de instituţiile Uniunii, potrivit art. 267 din TFUE – aspecte practice care rezultă din jurisprudenţa Curţii

Cristina BUTACU – Director – Consiliul Concurenţei, Formator – Institutul Naţional al Magistraturii

Cristina Butacu deține funcția de Director al Direcţiei Juridic-Contencios, Consiliul Concurenţei, începând din 2002. În calitate de director, Cristina Butacu a coordonat activitatea Direcției Juridic-Contencios, constând, în prin-cipal, în asigurarea consultanței juridice compartimentelor autorității și reprezentarea intereselor acesteia în fața in-stanțelor de judecată, supervizând actele pregătite în proce-dura judiciară în cazurile de concurență și ajutor de stat. Din 2004, doamna Butacu este formator al Institutului Național al Magistraturii, calitate în care a participat la numeroase seminarii, mese rotunde și conferințe organizate în cadrul programului de formare continuă a magistraţilor în materia concurenţei şi ajutorului de statÎn experiența sa de peste 17 ani în cadrul autorității de con-curență, Cristina Butacu a publicat numeroase articole în reviste de specialitate, precum Revista Română de Drept European, Revista de drept comercial, Dreptul, Curierul Judiciar şi Profil: Concurenţă. În 2005 a publicat la Editura All Beck lucrarea „Legislaţia concurenţei. Comentarii şi explicaţii”.

I. Fundamentul procedurii trimiterilor preliminare

Procedura instituită de art. 267 din TFUE are la bază separaţia clară a funcţiilor judiciare între Curtea de Justiţie şi instanţele statelor membre, care presupune cooperarea loială între acestea, în scopul aplicării uniforme a dreptului Uniunii în cadrul acesteia.

4

Trimiterea preliminară este un instrument de cooperare directă între Curtea de Justiţie şi instanţele statelor membre, instrument ce este menit a fi utilizat de aceste din urmă instanţe, sesizate cu soluţionarea unui litigiu, care trebuie să îşi asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunţată. În acest scop, instanţele naţionale au competenţa să aprecieze, luând în considerare particularităţile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunţe propria hotărâre, cât şi pertinenţa întrebărilor pe care le adresează Curţii, aşa cum a statuat, în mod constat, jurisprudența CJUE.

Dacă întrebările adresate de instanţele naţionale au ca obiect interpretarea unei prevederi de drept al Uniunii, Curtea de Justiţie este obligată, în principiu, să se pronunţe1. Principiul cooperării, care stă la baza aplicării art. 267, exclude posibilitatea Curţii de Justiţie de a evalua motivele/raţiunile care stau la baza cererii de pronunţare a unei hotărâri preliminare formulate de o instanţă naţională.

Atribuţiile conferite prin art. 267 implică faptul că Curtea de Justiţie oferă instanţelor naţionale criteriile de interpretare a dispozitiilor din dreptul Uniunii, în litera şi spiritul lor.

II. Rolul Curţii de Justiţie în procedura hotărârilor preliminare

La cererea unei instanţe naţionale, învestită cu soluţionarea unui litigiu în care se aplică, în mod direct sau indirect, dispoziţiile dreptului Uniunii, Curtea oferă o interpretare a acestora, fără a se pronunţa cu privire la cauza introdusă în faţa instanţei naţionale respective, statuând doar asupra criteriilor de interpretare sau asupra validității (invalidității) dispozițiilor UE în cauză. În egală măsură, Curtea oferă o interpretare a dispoziţiilor Uniunii, fără a soluţiona divergenţele de opinie în interpretarea sau aplicarea normelor de drept intern. Aceste limitări ale competenţei Curţii de Justiţie sunt în concordanţă deplină cu obiectivul urmărit prin tratat, respectiv oferirea unui răspuns util pentru soluţionarea litigiului principal.

În acest mod, Curtea de Justiţie asigură unitatea de interpretare a dispoziţiilor dreptului Uniunii în statele membre, în scopul unei aplicări uniforme a acestuia de către instanţele naţionale.

1 Cauzele conexate Dzodzi. De asemenea, hotărârea pronunţată în cauza C-28/95, Leur-Bloem.

5

III. Decizia de a formula o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare

Fiind un instrument de cooperare directă cu Curtea de Justiţie în interpretarea şi aplicarea dreptului Uniunii, am văzut că instanţa naţională este singura competentă să aprecieze atât necesitatea formulării unei cereri de decizie preliminară, cât şi pertinenţa întrebărilor pentru scopul soluţionării litigiului principal.

Astfel, instanţa naţională poate decide să nu folosească procedura hotărârilor preliminare atunci când constată că: problema legată de interpretarea dreptului Uniunii este irelevantă deoarece, oricare ar fi răspunsul la întrebare, acesta nu este de natură a permite soluţionarea litigiului cu care a fost sesizată, prin urmare, dispoziţiile dreptului Uniunii ce fac obiectul interpretării trebuie să fie relevante pentru soluţionarea litigiului principal; problema respectivă a făcut deja obiectul unei hotărâri a Curţii, respectiv Curtea a interpretat deja problema apărută în litigiul principal, fie în cadrul unei trimiteri preliminare, fie în cadrul unei alte acţiuni directe; nu există nicio îndoială justificată cu privire la interpretarea corectă a dispoziţiilor dreptului Uniunii. Dacă aplicarea corectă a acestora se impune într-un mod atât de clar încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile în legătură cu modul de rezolvare a întrebării adresate, instanţa naţională poate stabili existenţa acestei ipoteze, numai în măsura în care este încredinţată că modul de soluţionare a problemei respective este, în mod evident, același pentru autorităţile jurisdicţionale ale celorlalte state membre. Aşadar, doar în cazul întrunirii acestor condiţii, ce compun ceea ce jurisprudenţa a numit doctrina „acte claire”, instanţa naţională se poate abţine să formuleze o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, chiar dacă ar avea obligaţia în acest sens, conform prevederilort art. 2672.

Pe cale de consecinţă, atât decizia formulării unei trimiteri preliminare către Curtea de Justiţie, cât şi întrebările formulate sunt de competenţa exclusivă a instanţei naţionale care solicită interpretarea dispoziţiilor dreptului Uniunii. În măsura în care anumite întrebări ar fi propuse de către părțile din litigiul principal, instanţa naţională este îndrituită să le reformuleze dacă consideră necesar. Forma şi conţinutul întrebărilor preliminare este o prerogativă proprie a instanţei care are competenţa adoptării unei hotărâri, aşa cum s-a statuat în jurisprudenţa europeană3.

2 În acest sens, este relevantă hotărârea pronunţată la data de 6 octombrie 1982, în cauza C-283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335.3 În acest sens, hotărârea pronunţată la data de 18 iulie 2013, în cauza C-136/12, CNG, ECLI:EU:C:2013:489.

6

Cu toate acestea, în scopul îndeplinirii îndatoririi sale de a oferi un răspuns util instanţei naţionale pentru soluţionarea litigiului în cauza principală, Curtea de Justiţie este îndreptăţită să reformuleze, dacă este cazul, întrebările care îi sunt adresate4.

IV. Obiectul interpretării Curţii de Justiţie

Potrivit prevederilor art. 267 din tratat, obiectul interpretării este reprezentat de dispoziţiile dreptului Uniunii care se aplică în soluţionarea cauzei cu care a fost învestită instanţa de trimitere. De aici decurge consecinţa că nu pot face obiectul interpretării Curţii actele cu putere de lege şi normele administrative naţionale. De asemenea, Curtea nu este competentă să se pronunţe cu privire la conformitatea unor asemenea dispoziţii cu dreptul Uniunii5.

În acest context, se cere a fi reiterat principiul reţinut în jurisprudenţă potrivit căruia Curtea este obligată să se pronunţe, dacă întrebările adresate de instanţele naţionale au ca obiect interpretarea unor dispoziţii ale dreptului Uniunii. În lipsa unei distincţii exprese în tratat, reiese că Curtea este competentă să ofere o interpretare a dispoziţiilor respective, indiferent dacă acestea se aplică în litigiul principal în mod direct sau indirect. Astfel, Curtea este competentă să răspundă atât în cazurile în care situaţia de fapt din litigiul principal este reglementată de dispoziţiile respective ale Uniunii, cât şi în cazul în care situaţia este una pur internă6. Această din urmă ipoteză, care apare ca o extindere a competenţei Curţii de Justiţie, reclamă îndeplinirea strictă a unor cerinţe consacrate de jurisprudenţă, respectiv aplicarea dispoziţiilor din dreptul Uniunii a fost determinată, direct şi necondiţionat, de dreptul intern7.

Pe de altă parte, sub aspectul conţinutului cererii adresate de instanţa de trimitere şi a întrebărilor formulate, jurisprudenţa a statuat, în mod constant, în sensul că, chiar dacă obiectul interpretării, indicat în cerere, este reprezentat de dispoziţii ale dreptului Uniunii, Curtea nu este obligată să se pronunţe atunci când acestea nu au nicio legătură cu situaţia de fapt sau cu obiectul

4 Hotărârea pronunţată la data de 11 martie 2010, în cauza C-384/08, Anastasio Group, ECLI:EU:C:2010:133.5 Hotărârea pronunţată la data de 13 februarie 2014, în cauzele conexate C-162/12 şi C-163/12, Panaris, ECLI:EU:C:2014:74.i.6 Principiu consacrat începând cu hotărârea pronunţată în cauzele conexate C-297/88 şi C-197/89, Dzodzi.7 În acest sens, este relevantă hotărârea pronunţată la data de 28 martie 1995, în cauza C-346/93, Kleinwort, ECLI:EU:C:1995:85.

7

litigiului principal, problema este de natură pur ipotetică sau Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care îi sunt adresate8. Atunci când reţine oricare dintre situaţiile menţionate, Curtea se consideră îndreptăţită să declare inadmisibile întrebările formulate de instanţa naţională, nefiind în măsură să ofere acesteia un răspuns util pentru soluţionarea litigiului principal.

V. Întinderea competenţei de interpretare – jurisprudenţă relevantă

Aşa cum am văzut din cele prezentate anterior, Curtea de Justiţie este, în principiu, obligată să se pronunţe în măsura în care întrebările adresate de instanţele naţionale au ca obiect interpretarea unei prevederi de drept al Uniunii. Acest principiu implică faptul că intinderea competenţei Curţii este determinată, într-adevăr, de instanţa de trimitere, prin întrebările formulate.

Cu toate acestea, aşa cum reiese dintr-o jurisprudenţă constantă, în anumite circumstanţe excepţionale, Curtea, având în vedere obiectul întrebărilor, este îndreptăţită să analizeze condiţiile în care este sesizată de instanţa naţională, în scopul de a-şi verifica propria competenţă9.

Atunci când din cererea instanţei de trimitere reiese că situaţia ce face obiectul acţiunii principale este una pur internă, Curtea poate să reţină că, întrucât dreptul Uniunii este aplicabil în cauză, direct sau indirect, prin voinţa legiuitorului intern care a determinat, direct şi necondiţionat, această aplicare, există un interes cert al Uniunii în interpretarea uniformă a dreptului acesteia. Determinarea aplicării dispoziţiilor din dreptul Uniunii, care fac obiectul interpretarii, presupune ca dreptul intern să prevadă în mod expres aplicabilitatea unor dispoziţii ale dreptului Uniunii, să preia soluţiile juridice adoptate de dreptul Uniunii, specifice unui anumit domeniu, sau să prevadă consecinţa înlăturării normelor naţionale în favoarea unor dispoziţii din legislaţia Uniunii, fără vreo condiţionare. Aceasta înseamnă că voinţa legiuitorului naţional în sensul adoptării unui tratament identic situaţiilor interne şi situaţiilor care intră sub incidenţa dreptului Uniunii trebuie să rezulte în mod evident din norma legală internă. Altminteri, nu există un interes cert al Uniunii de a asigura o interpretare uniformă a dispoziţiilor în cauză, ceea ce

8 Hotărârea pronunţată la data de 5 decembrie 2006, în cauzele conexate C-94/04 şi C-202/04, Cipolla, ECLI:EU:C:2006:758.9 Hotărârea pronunţată la data 13 martie 2001, în cauza C-379/98, PreussenElektra, ECLI:EU:C:2001:160.

8

atrage, pe cale de consecinţă, necompetenţa Curţii de Justiţie de a răspunde la întrebările adresate de instanţa de trimitere, atunci când în litigiul principal este în discuţie o situaţie pur internă.

Pe de altă parte, chiar dacă întinderea competenţei Curţii este, în principiu, determinată de instanţa de trimitere, pentru a răspunde la întrebările formulate de aceasta, Curtea poate considera necesară clarificarea unor aspecte ce nu fac obiectul întrebărilor respective.

În fine, deşi competenţa Curţii, potrivit prevederilor art. 267, presupune enunţarea criteriilor de interpretare în scopul unei aplicări uniforme a dreptului Uniunii de către instanţele naţionale, Curtea poate considera necesară verificarea modului în care acestea se aplică la situaţia de fapt din litigiul principal.

Prin urmare, Curtea a consacrat în jurisprudenţa sa situaţii în care competenţa de principiu pe care o are în temeiul prevederilor art. 267 din tratat cunoaşte o oarecare extindere, astfel cum reiese din cauzele ce urmează a fi prezentate în continuare.

1. Cauza C-32/11, Allianz

Din hotărârea pronunţată în această cauză, reiese că situaţia de fapt din litigiul principal se situa în afara domeniului de aplicare directă a dreptului Uniunii, fiind în dispută aplicabilitatea normelor de concurenţă statuate de Legea concurenţei din Ungaria, în concret, cele care interzic acordurile, deciziile asocierilor de intreprinderi şi practicile concertate.

Pentru a răspunde la întrebarea formulată de instanţa de trimitere, Curtea era îndreptăţită să verifice dacă normele tratatului a căror interpretare era cerută de această instanţă erau aplicabile, fie şi indirect, prin voinţa exprimată în cadrul dreptului intern în materie de concurenţă. Aşa cum însăşi instanţa de trimitere a menţionat, aplicabilitatea dreptului Uniunii era determinată de dreptul naţional, care se conforma, în soluţionarea unor situaţii pur interne, soluţiilor reţinute de dreptul Uniunii. În concret, legiuitorul naţional a preluat în dreptul intern aproape identic normele de concurenţă prevăzute de art. 101 alin. (1) din TFUE.

În aceste circumstanţe, instanţa de trimitere a considerat că noţiunile care se regăsesc în prevederea naţională, ce preia aproape identic dispoziţiile art. 101 alin. (1), trebuie în mod efectiv să primească aceeaşi interpretare cu noţiunile conţinute de norma din tratat. Cu atât mai mult, cu cât instanţa de trimitere

9

era competentă, ca instanţă de control judiciar, să aplice atât dreptul intern în materie de concurenţă, cât şi dispoziţiile art. 101 din TFUE, în sistemul de competenţe paralele în această materie. Astfel, exista un interes ca Curtea de Justiţie să asigure o interpretare uniformă a dispoziţiilor sau noţiunile de drept al Uniunii, pe care instanţa de trimitere să le aibă în vedere, în egală măsură, în cauzele în care se aplică exclusiv dreptul intern şi în cauzele în care se aplică dreptul intern în paralel cu dispoziţiile tratatului.

Constatând că aplicarea dreptului Uniunii a fost determinată, direct şi necondiţionat, de dreptul intern, Curtea a considerat că există un interes cert al Uniunii ca, în scopul evitării unor viitoare divergenţe de interpretare, dispoziţiile sau noţiunile preluate din dreptul Uniunii să primească o interpretare uniformă, indiferent de circumstanţele în care acestea urmează a fi aplicate.

Dincolo de relevanţa acestei hotărâri a Curţii de Justiţie sub aspectul extinderii competenţei sale de interpretare a dispoziţiilor din dreptul Uniunii, în ipoteza în care litigiul principal priveşte o situaţie pur internă, importanţa acesteia sub aspectul dezlegărilor date cu privire la conţinutul noţiunii de restrângere a concurenţei prin obiect este indiscutabilă, de utilitate practică imediată nu numai pentru instanţele de control judiciar, ci şi pentru instanţele civile care sunt deopotrivă competente să aplice, în mod direct, normele de concurenţă ale Uniunii.

2. Cauza C-482/10, Cicala

În contrast cu hotărârea din cauza Allianz, în hotărârea pronunţată în prezenta cauză, Curtea de Justiţie, analizând competenţa sa de a se pronunţa cu privire la întrebările care i-au fost adresate, a concluzionat, dimpotrivă, că, având în vedere obiectul întrebărilor respective, nu este competentă să răspundă.

Pentru a decide astfel, în primul rând, Curtea a reţinut că acţiunea principală priveşte dispoziţii de drept naţional care se aplică unei situaţii pur interne.

În al doilea rând, Curtea a constatat că pretinsa determinare, directă şi necondiţionată, de către dreptul intern a aplicării dispoziţiilor dreptului Uniunii vizate de întrebările preliminare, aşa cum susţinea instanţa de trimitere din Italia, se concretiza într-o trimitere la „principiile rezultate din ordinea juridică comunitară”.

În fine, Curtea a constatat că, în absenţa unei trimiteri, în mod special, la o dispoziţie a dreptului Uniunii sau a unei menţiuni în sensul că trimiterea

10

existentă în cauză ar avea drept consecinţă înlăturarea normelor naţionale vizate în favoarea dispoziţiilor europene, nu se poate concluziona că există un interes cert al Uniunii de a asigura o interpretare uniformă a acestor dispoziţii.

3. Cauza C-172/14, ING

Hotărârea pronunţată în această cauză relevă ipoteza în care Curtea, în scopul oferirii unui răspuns util, dă efect necesităţii clarificării unor aspecte pe care instanţa de trimitere nu le-a vizat în cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare.

În concret, întrebarea instanţei de trimitere din România se referea la relevanţa numărului de persoane vizate de acorduri de împărţire a clienţilor din perspectiva condiţiei enunţate la art. 101 alin. (1) din TFUE, respectiv restrângerea semnificativă a concurenţei în cadrul pieţei interne.

Invocând circumstanţele factuale în discuţie în litigiul principal, Curtea de Justiţie a considerat, mai întâi, că întrebarea formulată trebuie înţeleasă ca privind aspectul dacă acordurile de împărţire a clienţilor precum cele în cauza principală constituie o înţelegere care are un obiect anticoncurenţial. În al doilea rând, Curtea a considerat necesar să clarifice condiţiile în care o înţelegere cu obiect anticoncurenţial, care acoperă întregul teritoriu al unui stat membru, are capacitatea de a afecta comerţul dintre statele membre, respectiv poate exercita o influenţă directă sau indirectă, actuală sau potenţială asupra schimburilor comerciale curente dintre statele membre, într-un asemenea mod încât să creeze temerea că poate constitui un obstacol în calea realizării pieţei unice.

Pentru a înţelege aspectele pe care Curtea a considerat necesar să le clarifice prealabil formulării răspunsului la întrebarea adresată, trebuie readuse în atenţie elementele constitutive ale interdicţiilor cuprinse de art. 101 alin. (1) din TFUE.

Aşadar, pentru a fi incidentă această normă a tratatului, este necesară îndeplinirea cumulativă a cinci condiţii, respectiv: implicarea/participarea a cel puţin două întreprinderi sau a unei asocieri de întreprinderi; existența unui comportament coluziv în forma unui acord, a unei decizii sau a unei practici concertate; acordul, decizia sau practica concertată să aibă ca obiect sau efect restrângerea, împiedicarea ori denaturarea concurenței pe piața internă; efect semnificativ asupra concurenței; efect semnificativ asupra comerțului dintre statele membre.

11

Observăm că întrebarea instanţei de trimitere viza a patra condiţie, în timp ce Curtea a considerat necesar să clarifice, în prealabil, a treia şi a cincea condiţie, respectiv obiectul anticoncurenţial al acordului în discuţie şi aptitudinea acestuia de a avea un efect semnificativ asupra comerţului dintre statele membre.

În ceea ce priveşte obiectul anticoncurenţial, Curtea a evaluat îndeplinirea criteriilor potrivit cărora un acord indică un grad suficient de nocivitate pentru buna funcţionare a concurenţei, criterii cristalizate în jurisprudenţă, respectiv cuprinsul dispoziţiilor acordurilor, obiectivele pe care urmăresc să le atingă, precum şi contextul economic şi juridic în care se încadrează acestea. Apoi, Curtea a concluzionat în sensul că acordurile/practicile concertate în discuţie în litigiul principal, fiind acorduri de împărţire a clienţilor, se încadrează în categoria acordurilor care restrâng concurenţa prin obiectul lor.

În privinţa cerinţei ca acordul, în sensul art. 101 alin. (1), să aibă aptitudinea de a afecta comerţul dintre statele membre, Curtea a concluzionat în sensul că înţelegerea în discuţie în litigiul principal, care acoperea întregul teritoriu al statului membru, a făcut mai dificilă pătrunderea pe piaţa românească a societăţilor stabilite în afara teritoriului naţional care doreau să ofere servicii în domeniul vizat, fiind astfel susceptibilă să afecteze schimburile comerciale în cadrul pieţei interne a Uniunii.

În fine, referitor la întrebarea instanţei de trimitere, Curtea a statuat că, în condiţiile în care acordurile de împărţire a clienţilor precum cele din litigiul principal constituie o înţelegere care are un obiect anticoncurenţial, numărul de clienţi vizaţi de acordurile respective nu este relevant în scopul aprecierii condiţiei privind restrângerea concurenţei în cadrul pieţei interne.

Iată, aşadar, că, în îndeplinirea rolului unificator al interpretării dreptului Uniunii, Curtea a înţeles să clarifice toate acele aspecte care concurau la interpretarea şi aplicarea art. 101 alin. (1) în cauza principală, conform exigenţelor jurisprudenţei sale.

Ca şi hotărârea pronunţată în cauza Allianz, această hotărâre reprezintă mai mult decât o orientare pentru instanţele naţionale în privinţa limitelor competenţei încredinţate Curţii, prin art. 267 din TFUE, contribuind, în mod hotărâtor, prin dezlegările pe care le conţine, la îmbogăţirea jurisprudenţei privitoare la interpretarea noţiunii de restricţionare a concurenţei „prin obiect”, încălcări considerate deosebit de grave, fiind nocive pentru concurenţă prin însăşi natura lor. Aceste clarificări sunt, în mod evident, importante pentru autorităţile şi instanţele Uniunii care au competenţa de a aplica dispoziţiile art. 101 din tratat.

12

4. Cauza C-7/97, Oscar Bronner

Hotărârea pronunţată în această cauză susţine ipoteza extinderii competenţei de interpretare, stabilită de art. 267, limitată principial la enunţarea de către Curte doar a criteriilor de interpretare a dispoziţiilor din dreptul Uniunii, pentru a facilita aplicarea uniformă a acestora. De asemenea, hotărârea reflectă principiul recunoaşterii competenţei Curţii de interpretare a normelor europene, atunci când situaţia de fapt din litigiul principal se situează în afara sferei de aplicare directă a acestora.

În concret, în cauza principală era în discuţie aplicarea normelor din dreptul naţional care interzic abuzul de poziţie dominantă. Pentru a justifica cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare, instanţa de trimitere din Austria a susţinut că interpretarea Curţii este necesară pentru asigurarea concordanţei cu normele privind prioritatea dreptului Comunităţii şi pentru a nu tolera o situaţie în dreptul intern care contravine dreptului european.

Astfel, obiectul întrebărilor formulate consta în interpretarea prevederilor art. 86 TCEE (art. 82 TCE, astăzi art. 102 din TFUE), în concret, aplicabilitatea acestor dispoziţii în cazul refuzului de a furniza/de a contracta, precum cel din cauza principală.Referitor la aplicabilitatea exclusivă a dreptului intern în cauza principală, Curtea a afirmat că instanţa naţională nu poate fi împiedicată să formuleze o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare atunci când consideră că un conflict între dreptul Uniunii şi dreptul naţional ar putea să apară. În aceste circumstanţe, Curtea a considerat că este competentă să răspundă la întrebările formulate.

Prin intermediul primei întrebări, instanţa de trimitere urmăreşte să obţină răspunsul Curţii în legătură cu posibilitatea de calificare ca abuz a refuzului unei întreprinderi dominante, proprietară a unui sistem de livrare la domiciliu a cotidienelor, cu acoperire naţională, de a pune la dispoziţia unei întreprinderi concurente acest sistem contra unei remuneraţii, în condiţiile în care aceasta din urmă nu dispune de posibilitatea de a construi, singură sau în asociere cu alte întreprinderi concurente, propria reţea de livrare la domiciliu a cotidienelor, cu costuri rezonabile şi în condiţii profitabile. Prin urmare, Curtea este învestită cu întrebarea dacă un asemenea refuz de a furniza, în condiţiile inexistenţei unei alternative rezonabile pentru întreprinderea care solicită accesul la sistemul menţionat, reprezintă un abuz de poziţie dominantă, interzis de art. 86.

13

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea precizează, mai întâi, criteriile pe baza cărora trebuie evaluată condiţia premisă a practicii abuzului, respectiv deţinerea unei poziţii dominante, fără de care un abuz, în sensul art. 86, nu ar fi de conceput. În concret, Curtea a amintit ceea ce jurisprudenţa a consacrat, în mod constant, ca fiind o condiţie esenţială pentru evaluarea incidenţei art. 86, respectiv definirea pieţei relevante.

În al doilea rând, Curtea reaminteşte că trebuie evaluată zona în care se întinde eventuala poziţie dominantă, iar dacă aceasta este reprezentată de întregul teritoriu austriac, atunci poate fi considerat, potrivit jurisprudenţei europene, o parte substanţială a pieţei comune, atrăgând incidenţa art. 86.

În fine, Curtea a considerat că trebuie determinat dacă refuzul proprietarului singurului sistem naţional de livrare la domiciliu, pe care acesta îl utilizează pentru a îşi vinde propriile cotidiene, de a permite unui concurent accesul la acesta reprezintă un abuz de poziţie dominantă, pe motivul că un astfel de refuz împiedică acel concurent să vândă publicaţiile sale, sistem considerat esenţial în acest scop.

În cazul primelor două aspecte, Curtea a arătat criteriile de interpretare pe care instanţa de trimitere urma să le aibă în vedere la soluţionarea cauzei în faţa sa.

În ceea ce priveşte al treilea aspect, şi anume dacă acel refuz de livrare reprezintă un abuz de poziţie dominantă în înţelesul art. 86, Curtea, pornind de la principiile ce compun doctrina facilităţilor esenţiale, consacrată în jurisprudenţa sa anterioară10, a stabilit că pentru a răspunde la întrebarea formulată, trebuie evaluate trei criterii, respectiv: refuzul este de natură a elimina orice concurenţă pe piaţă din partea întreprinderii care solicită accesul la sistemul de livrare la domiciliu; refuzul nu poate fi justificat în mod obiectiv; produsul/serviciul este indispensabil pentru desfăşurarea activităţii întreprinderii care solicită accesul, în sensul că nu există o posibilitate reala de a crea o alternativă potenţială la sistemul existent.

Curtea, după ce a definit criteriile de interpretare a normelor privind abuzul, prin raportare la caracteristicile litigiului principal, a considerat necesară şi verificarea modului în care acestea se aplică la situaţia de fapt din respectivul litigiu.

10 În acest sens, sunt relevante hotărârile pronunţate în cauzele conexate C-6/73 şi 7/73, Commercial Solvents, ECLI:EU:C:1974:18; cauza C-311/81, CBEM, ECLI:EU:C:1983:130; cauza C-238/87, Volvo, ECLI:EU:C:1988:477; cauzele conexate C-241/91 şi C-242/91, Magill, ECLI:EU:C:1995:98 și cauza C-418/09, IMS, ECLI:EU:C:2004:257.

14

Astfel, Curtea a evaluat, mai întâi, măsura în care sistemului de livrare la domiciliu a cotidienelor era singura opţiune pentru întreprinderea care solicita accesul, iar refuzul acestui acces din partea întreprinderii dominante avea drept consecinţă eliminarea totală a concurenţei din partea întreprinderii vizate11. În urma analizei, Curtea a constatat că există alte variante de distribuţie a cotidienelor, precum poşta şi vânzarea în magazine şi chioşcuri, şi chiar dacă acestea ar putea fi mai puţin avantajoase, ele există şi sunt folosite de editorii cotidienelor. Aşadar, nu se poate reţine că accesul la sistemul în cauză reprezenta singura opţiune pentru întreprinderea vizată, în scopul continuării activităţii sale în concurenţă cu întreprinderea dominantă.

În al doilea rând, Curtea a evaluat dacă refuzul este justificat în mod obiectiv de către proprietarul sistemului de livrare la domiciliu. În acest sens, a reamintit jurisprudenţa sa anterioară, care reţine că, deşi refuzul unui proprietar al unor drepturi de proprietate intelectuală, spre exemplu, de a acorda o licenţă, chiar dacă deţine o poziţie dominantă, nu poate constitui în sine un abuz, totuşi, exercitarea unor drepturi exclusive de către proprietar poate fi considerată, în circumstanţe excepţionale, un abuz12. Curtea a concluzionat că această situaţie nu se regăseşte în speţă.

În al treilea rând, Curtea a analizat dacă accesul la sistemul în cauză este indispensabil pentru desfăşurarea activităţii întreprinderii vizate de refuz, în situaţia în care nu ar exista nicio alternativă actuală sau măcar potenţială la acest sistem13. În acest sens, Curtea observă că nu reiese că ar exista vreun obstacol de natură tehnică, legală sau economică care să facă imposibil sau nerezonabil de dificil, pentru orice editor, crearea, singur sau în asociere cu alţi editori, propriului sistem de livrare la domiciliu, cu acoperire naţională, şi utilizarea acestuia în desfăşurarea activităţii proprii. În continuare, Curtea subliniază că, în scopul demonstrării faptului că crearea unui sistem nou nu este o alternativă potenţială reală şi că accesul la sistemul existent este din acest motiv indispensabil, nu este suficient argumentul că n-ar fi viabil din punct de vedere economic întemeiat pe motivul că cotidienele în cauză au o circulaţie restrânsă. În final, Curtea conchide că, pentru ca sistemul existent să fie considerat indispensabil, ar fi necesar să se stabilească faptul că nu este viabil din punct de vedere economic crearea celui de al doilea sistem naţional de livrare la domiciliu în scopul distribuirii cotidienelor cu o circulaţie comparabilă cu cea a cotidienelor distribuite prin intermediul schemei existente.

11 A se vedea hotărârile pronunţate în cauza Commercial Solvents şi cauza CBEM, citate.12 A se vedea hotărârea pronunţată în cauza Volvo şi cauza Magill, citate.13 A se vedea hotărârile pronunțate în cauza Volvo, cauza Magill, citate, şi cauza C-418/01, IMS.

15

Având în vedere circumstanţele menţionate, Curtea a concluzionat că refuzul întreprinderii dominante de a permite accesul unui concurent la sistemul al cărui proprietar este nu constituie un abuz de poziţie dominantă, în înţelesul art. 86 din tratat.

VI. De ce avem nevoie de procedura trimiterilor preliminare?

Deşi prin hotărârile pronunţate de Curtea de Justiţie prezentate anterior s-a urmărit ilustrarea situaţiilor în care competenţa de interpretare a acestei instanţe poate cunoaşte, în circumstanţe date, anumite extinderi, ele reprezintă, deloc întâmplător, mai puţin cea dată în cauza Cicala, şi exemple elocvente de interpretare a normelor de concurenţă, precum şi a unor noţiuni proprii materiei concurenţei.

Astfel, soluţionarea cauzelor, a căror complexitate este îndeobşte cunoscută, face necesară interpretarea normelor de concurenţă ale Uniunii ce se aplică, direct sau indirect, în litigiul principal, în special în cazul acelor aspecte asupra cărora Curtea de Justiţie nu s-a pronunţat, în mod direct, în jurisprudenţa sa anterioară14 sau atunci când sunt vizate aspecte noi asupra cărora Curtea nu s-a pronunţat anterior15.

Asigurarea unităţii de interpretare şi aplicare a normelor de concurenţă ale Uniunii este necesară, în special atunci când sunt vizate noţiuni esenţiale pentru aplicarea uniformă şi efectivă a art. 101 şi 102 din TFUE şi a normelor naţionale corespondente pe teritoriul Uniunii16, în sistemul de competenţe partajate între instanţele Uniunii şi statelor membre, care caracterizează acest domeniu. Astfel, clarificările oferite de Curte sunt utile atât instanţelor de control judiciar, cât şi instanţelor care au competenţa de aplicare directă a normelor de concurenţă ale Uniunii, prin soluţionarea acţiunilor în despăgubire întemeiate pe încălcarea art. 101 şi 102.

Însa trimiterile preliminare au, în acelaşi timp, aptitudinea de a dezvolta şi întări cooperarea efectivă a instanţelor naţionale cu Curtea de Justiţie, în scopul aplicării normelor şi principiilor dreptului Uniunii.

14 În acest sens, sunt relevante hotărârile pronunţate în cauza Allianz şi cauza ING, citate.15 În acest sens, este relevantă hotărârea pronunţată în cauza C-557/12, Kone.16 Precum în cauzele citate anterior, ING şi Allianz.

16

17

Refuzul de a livra în sectorul farmaceutic‒ abuz de poziţie dominantă în orice situaţie?

Daniela Victoria BĂDILĂ ‒ Director General Consiliul Concurenței Daniela Bădilă, absolventă a Facultății de Drept, Universitatea București, beneficiază de o experiență de 19 ani în cadrul Consiliului Concurenței. A activat timp de 10 ani în cadrul Direcției Servicii, fiind responsabilă de aplicar-ea regulilor de concurență în principal în domeniul teleco-municații. Ulterior, a deținut funcția de director al Direcției de Bunuri de Consum, printre responsabilități numărându-se coordonarea investigațiilor privind încălcarea normelor de concurență în domeniul farmaceutic și cel de retail alimentar. Începând din anul 2015, a promovat în funcția de director general, calitate în care coordonează activitatea direcțiilor operative din cadrul Consiliului Concurenței.

18

Abuzul de poziţie dominantă, în speţă manifestat prin refuzul de a livra în sectorul farmaceutic, reprezintă una dintre practicile anticoncurenţiale cele mai grave, fiind prevăzut în art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene17, la nivel european, şi în art. 6 din Legea Concurenţei nr. 21/199618, la nivel naţional.

În urma multiplelor întrebări19 cu privire la refuzul de a livra în sectorul farmaceutic, primite de la autorităţile de concurenţă ale Uniunii Europene şi adresate CJUE20, pe calea cererilor de pronunţare a unei hotărâri preliminare venite din partea instanţelor naţionale, CEJ a adus unele precizări importante pentru stabilirea regulilor de urmat în privinţa interpretării corecte a normelor de drept UE.

Astfel, în urma analizei refuzului de a livra al unui producător farmaceutic dominant, CEJ a statuat trei aspecte importante prin decizie21, pe care urmează să le prezentăm în continuare.

Primul aspect se referă la faptul că întreprinderea dominantă nu poate refuza onorarea comenzilor obişnuite ale unui distribuitor, având ca singură motivaţie faptul că acesta, suplimentar livrărilor din teritoriu, exportă o parte din cantităţile comandate către statele membre cu nivel de preţ mai ridicat.

Al doilea aspect se referă la faptul că întreprinderea dominantă poate să îşi protejeze interesul comercial atunci când se confruntă, din partea unui

17 Denumit în continuare „TFUE”.18 Denumită în continuare „Legea Concurenţei”.19 1. Atunci când refuzul unei întreprinderi în poziţie dominantă de a onora integral comenzile distribuitorilor en gross din domeniul farma are la bază intenţia sa de a limita comerţul paralel şi, prin aceasta, prejudiciul suferit ca urmare a comerţului paralel, acest refuz constituie un abuz de poziţie dominantă per se?2. În domeniul farma, comerţul paralel, datorită diferenţelor de preţ, ce rezultă din modul diferit de reglementare a preţului medicamentelor în diferite state membre? Cu alte cuvinte, în sectorul farma, guvernat în mare măsură de intervenţia statului, regulile de concurenţă nu prevalează?3. Este de datoria autorităţii naţionale de concurenţă să aplice regulile de concurenţă pe piaţa farma în aceeaşi manieră ca pe orice altă piaţă, independent de faptul că, pe piaţa farma, concurenţa este distorsionată de intervenţia statului?4. În situaţia în care CEJ reţine că limitarea comerţului paralel, pentru motivele enunţate, nu constituie o practică abuzivă de fiecare dată când este săvârșită de o companie aflată în poziţie dominantă, cum ar trebui analizat un abuz?20 Denumită în continuare CEJ.21 Hotărârea pronunțată la data de 16 septembrie 2008, în cauzele conexate C-468/06 – C-478/06, GlaxoSmithKline, ECLI:EU:C:2008:504.

19

distribuitor, cu comenzi supradimensionate în raport cu practica comercială uzuală dintre părţi. Această situaţie se întâlneşte atunci când un distribuitor comandă cantităţi de medicamente care sunt total disproporţionate în raport cu cele comercializate anterior.

Al treilea aspect statuează că întreprinderea dominantă abuzează de poziţia dominantă şi încalcă art. 102 din TFUE dacă refuză onorarea comenzilor obişnuite ale distribuitorilor săi, cu scopul de a limita comerţul paralel cu medicamente. Nivelul obişnuit al comenzilor unui distribuitor se determină având în vedere dimensiunea comenzilor, atât în raport cu cerinţele pieţei naţionale din statul membru respectiv, cât şi în raport cu practica anterioară uzuală dintre distribuitorul respectiv şi producător.

Cazuistică – Cazul Roche România, instrumentat de Consiliul Concurenţei

Consiliul Concurenţei a analizat, în urma primirii unei plângeri, venită din partea distribuitorului de medicamente Relad, abuzul de putere dominantă al Roche România, manifestat prin limitarea şi controlul distribuţiei, în dezavantajul consumatorilor şi restricţionarea exporturilor în Uniunea Europeană. Astfel, se indica o posibilă încălcare de către Roche România a art. 6 din Legea Concurenţei şi a art. 102 din TFUE.

Relad susţinea că, începând cu a doua jumătate a anului 2009, Roche a refuzat sistematic livrările către Relad, iar cantităţile efectiv livrate către Relad erau mai mici în comparaţie cu valorile comandate, dar şi cu cele livrate anterior. De asemenea, Relad reclama faptul că cota de piaţă a Roche a crescut treptat în 2009, în timp ce livrările către Relad au scăzut dramatic din aprilie până în octombrie 2009, concluzionând că Roche a început să vândă cantităţi mai mari prin ceilalţi distribuitori ai săi.

În februarie 2011, Consiliul Concurenţei a demarat o investigaţie privind posibila încălcare a art. 6 din Legea Concurenţei şi a art. 102 din TFUE de către Roche România SRL. Pentru a dovedi încălcarea legislaţiei concurenţei prin abuz de putere dominantă, întreprinderea în cauză trebuie să îndeplinească, cumulativ, două condiţii:

- să deţină o poziţie dominantă pe o anumită piaţă relevantă; - să abuzeze de poziţia sa dominantă.

20

1. Existenţa poziţiei dominante

Ca urmare a elaborării raportului de investigaţie, s-a constatat că prima condiţie a fost îndeplinită, Roche România deţinând poziţie dominantă pe 5 pieţe relevante la nivel ATC322:

1. Agenţi antineoplazici (L1X): Avastin, Herceptin, Mabthera, Tarceva, Vesanoid2. Interferon (L3B): Pegasys, Roferon3. Eritropoietina (B3C): Mircera, Neorecormon4. Antivirale, exclusiv anti-HIV (J5B): Copegus, Cymevene, Tamiflu, Valcyte5. Antimetaboliţi (L1B): Xeloda.

2. Abuzul de poziţie dominantă

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, în cadrul investigaţiei, s-au analizat susţinerile Relad din plângere, plecând de la jurisprudenţa CJUE în materie, respectiv decizia23 pronunțată în cauza GlaxoSmithKline24, decizie de referinţă în domeniul farmaceutic, având ca obiect refuzul de a livra manifestat de o întreprindere aflată într-o poziţie dominantă25.

Pentru analizarea existenţei abuzului de poziţie dominantă prin refuzul de a onora în întregime comenzile Relad, trebuie stabilit dacă refuzul Roche de a livra vizează comenzi obişnuite sau comenzi supradimensionate.

Pentru fiecare medicament Roche inclus în pieţele relevante pe care Roche a deţinut o poziţie dominantă, s-au analizat următoarele date:

- comenzile Relad; - comenzile celorlaţi distribuitori; - livrările Roche către Relad; - livrările Roche către ceilalţi distribuitori; - comenzile totale adresate Roche şi comenzile totale Roche.

22 The Anatomical Therapeutic Chemical (ATC) Classification System - Sistem de clasificare anatomică, terapeutică și chimică a medicamentelor.23 Hotărârea pronunțată la data de 16 septembrie 2008, în cauzele conexate C-468/06 – C-478/06, GlaxoSmithKline, ECLI:EU:C:2008:504.24 Denumită în continure „Glaxco”.25 Decizia Consiliului Concurenţei nr. 19 din 8 mai 2013.

21

În urma analizei de pe piaţa agenţilor antineoplazici din România (L1X), efectuată în perioada 2008-2010, potrivit tabelului de mai jos, au rezultat mai multe aspecte relevante. În primul rând, s-au constatat creşteri pe această piaţă, pe care au activat un număr de 18 producători, cu un portofoliu de 32 de produse. Astfel, 6 companii au înregistrat creşteri, iar 5 noi companii au intrat pe piaţă. Roche a activat cu produsele: Avastin, Herceptin, Mabthera, Traceva şi Vesanoid, deţinând o poziţie dominantă (peste 50%). S-a remarcat faptul că cota de piaţă a Roche a înregistrat creşteri.

Piaţa agenţilor antineoplazici din România – L1X26

26 Daniela Victoria Bădilă, Relevanța extinsă a întrebărilor preliminarii în derularea unei investigații: studiu comparativ de caz România-Grecia în sectorul farmaceutic, Seminar specializat pentru magistrații români pe tema „trimiterilor preliminare”, Freedom House, Sinaia, 4 octombrie 2016, p. 20.

L1X

2008 2009 2010 cantitati

v

%

valoric

%

cantitati

v

%

valoric

%

cantitati

v

%

valoric

%

Hoffmann la Roche

Avastin, Herceptin,

Mabthera, Tarceva,

Vesanoid

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Novartis

Carboplatin Ebewe

Cisplatin Ebewe,

Glivec, Oxaliplatin Ebewe […]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Pfizer Estracyt, Sutent

Torisel […]

[…]

[…]

[…] […]

[…]

Johnson & Johnson Velcade […]

[…]

[…]

[…] […]

[…]

Bayer Healthcare AG N exavar

[…]

[…]

[…]

[…] […]

[…]

Bristol Myers Hydrea, Sprycel […] […] […] […] […] […] Sanofi-Aventis E loxatin […] […] […] […] […] […]

Actavis

Carboplatin Actavis, Diamalin, Oxaliplatin

Actavis, Sinplatin […] […] […] […] […] […]

Teva

Carboplatin Teva Cisplatin Teva

Oxaliplatina Teva […]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Orpha-Devel Handels und Vertriebs GMBH Thromboreductin

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Genzyme Mabcampath

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Merck Kgaa E rbitux

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Intas Pharmaceutical Oxaliplatin Accord

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Servier Rezidol […]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Medico Uno

Pharmaceutical

Oxaliplatin Medico

Uno

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

GlaxoSmithKline Tyverb

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Medac Gesellschaft Asparaginase Medac […]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Fresenius-Kabi Oxaliplatin Kabi

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

22

Piaţa agenţilor antineoplazici din România – L1X27

27 Daniela Victoria Bădilă, loc.cit., p. 21.

Piata agentilor antineoplazici din Romania- L1X

Cantitatile de Avastin 400 mg. comandate de catre Relad in anul 2009 reprezentau peste 70% din totalul comenzilor primite de Roche pentru acest produs.

Cantitatile de Avastin 400 mg. livrate catre Relad, in anul 2009 reprezentau peste 40% din totalul livrarilor realizate de Roche la acest produs.

Avastin 400 mg – comenzi distribuitori

Avastin 400 mg – livrari Roche Romania

0

5000

10000

15000

20000

ian.-08

feb.-08

mar.-08

apr.-08

mai.-08

iun.-08

iul.-08

aug.-08

sep.-08

oct.-08

nov.-08

dec.-08

ian.-09

feb.-09

mar.-09

apr.-09

mai.-09

iun.-09

iul.-09

aug.-09

sep.-09

oct.-09

nov.-09

dec.-09

ian.-10

feb.-10

mar.-10

apr.-10

mai.-10

iun.-10

iul.-10

aug.-10

sep.-10

oct.-10

nov.-10

dec.-10

Actavis Remedia Farmexim Farmexpert Fildas Mediplus Polisano Relad

0200400600800

1000120014001600

ian.-08

feb.-08

mar.-08

apr.-08

mai.-08

iun.-08

iul.-08

aug.-08

sep.-08

oct.-08

nov.-08

dec.-08

ian.-09

feb.-09

mar.-09

apr.-09

mai.-09

iun.-09

iul.-09

aug.-09

sep.-09

oct.-09

nov.-09

dec.-09

ian.-10

feb.-10

mar.-10

apr.-10

mai.-10

iun.-10

iul.-10

aug.-10

sep.-10

oct.-10

nov.-10

dec.-10

Actavis Remedia Farmexim Farmexpert Fildas Mediplus Polisano Relad

2008 2009 2010

Ponderea comenzilor efectuate de Relad/restul distribuitorilor in total comenzi deAvastin 400mg

comenzi Relad comenzi distribuitori

2008 2009 2010

Ponderea livrarilor efectuate de Roche catre Relad/ceilalti distribuitori in total livrari de Avastin 400 mg

livrari catre Relad livrari catre distribuitori

21

Cantitatile de Avastin 400 mg. comandate de către Relad în anul 2009 reprezentau peste 70% din totalul comenzilor primite de Roche pentru acest produs.

Cantităţile de Avastin 400 mg. livrate către Relad, în anul 2009, reprezentau reprezentau peste 40% din totalul livrărilor realizate de Roche la acest produs.

23

Piaţa agenţilor antineoplazici din România – L1X Avastin 400 mg28

În perioada 2008-2010: - livrările Roche de Avastin 400 mg pe piaţa românească au înregistrat un

trend crescător, peste nivelul pieţei şi al fondurilor alocate pe P3; - comenzile de Avastin 400 mg efectuate de către distribuitori au avut un

trend crescător, însă cu mult peste nivelul pieţei şi al fondurilor alocate pe P3.

29

Din analiza comparativă a livrărilor Roche raportat la comenzile distribuitorilor s-a constatat că livrările Roche România, în perioada 2008-2010, au înregistrat creşteri care au urmat atât evoluţia pieţei, cât şi a fondurilor alocate de la buget. De asemenea, cantităţile comandate de către distribuitori, începând cu a doua jumătate a anului 2009, au depăşit cu mult nivelul pieţei şi al fondurilor alocate de la buget.

Concluzia analizei comparative a comenzilor Relad şi a comenzilor celorlalţi distribuitori este că atât Relad, cât şi ceilalţi distribuitori au plasat, în perioada 2009-2010, comenzi supradimensionate în raport cu mărimea pieţei naţionale de retail farmaceutic.

28 Daniela Victoria Bădilă, loc.cit., p. 22.29 Ibidem, p. 21.

Piata agentilor antineoplazici din Romania- L1X

In perioada 2008-2010: - livrarile Roche de Avastin 400 mg pe piata romaneasca au inregistrat un trend crescator, peste nivelul

pietei si al fondurilor alocate pe P3; - comenzile de Avastin 400 mg efectuate de catre distribuitori au avut un trend crescator, insa cu mult peste

nivelul pietei si al fondurilor alocate pe P3.

Avastin 400 mg

2008 2009 2010

proc

ente

ani

Evolutia fondurilor alocate prin Programul National de Oncologie comparativ cu evolutia pietei nationale a altor produse antineoplazice, cu evolutia livrarilor de Avastin 400 mg efectuate de Roche

si a comenzilor distribuitorilor

comanda distribuitori livrari Roche total piata ATC 3 CEGEDIM P3(Programul National de Oncologie)

2009/2008 2010/2009

Comenzi distribuitori 820% 80%

Livrari Roche 120% 17%

Piata L1X 45% 8%

Fond P3 40% 10%

Piata agentilor antineoplazici din Romania- L1X

In perioada 2008-2010: - livrarile Roche de Avastin 400 mg pe piata romaneasca au inregistrat un trend crescator, peste nivelul

pietei si al fondurilor alocate pe P3; - comenzile de Avastin 400 mg efectuate de catre distribuitori au avut un trend crescator, insa cu mult peste

nivelul pietei si al fondurilor alocate pe P3.

Avastin 400 mg

2008 2009 2010

proc

ente

ani

Evolutia fondurilor alocate prin Programul National de Oncologie comparativ cu evolutia pietei nationale a altor produse antineoplazice, cu evolutia livrarilor de Avastin 400 mg efectuate de Roche

si a comenzilor distribuitorilor

comanda distribuitori livrari Roche total piata ATC 3 CEGEDIM P3(Programul National de Oncologie)

2009/2008 2010/2009

Comenzi distribuitori 820% 80%

Livrari Roche 120% 17%

Piata L1X 45% 8%

Fond P3 40% 10%

24

De asemenea, în urma analizei comparative a comenzilor Relad şi a comenzilor provenite de la ceilalţi distribuitori raportate la livrările Roche, s-a stabilit că atât Relad, cât şi ceilalţi distribuitori au plasat, în perioada 2009 – 2010, comenzi supradimensionate în raport cu practica comercială uzuală dintre părţi şi în raport mărimea pieţei naţionale de retail farmaceutic.

„Comenzile Relad nu pot fi calificate altfel decât drept comenzi din categoria celor ordinare, întrucât acestea au fost menite să acopere cererile primite la nivel naţional din piaţă (farmacii şi spitale).”

Au fost comenzile Relad, începând cu a doua jumătate a anului 2009, „comenzi obişnuite”?

AVASTIN VIAL 16 ML 400 MG

30

Astfel cum rezultă din imaginea de mai sus, vânzările Relad de Avastin 400 mg. către farmacii au deţinut, în perioada 2008-2010, o pondere covârşitoare în totalul vânzărilor efectuate de societate.

30 Daniela Victoria Bădilă, loc.cit., p. 25.

“Comenzile Relad nu pot fi calificate altfel decat drept comenzi din categoria celor ordinare, intrucat acestea au fost menite sa acopere cererile primite la nivel national din piata (farmacii si spitale)” Au fost comenzile Relad, incepand cu a doua jumatate a anului 2009, “comenzi obisnuite”?

AVASTIN VIAL 16ML 400MG

Relad comenzi Relad achizitii Relad comanda farmacii

Vanzarile Relad de Avastin 400 mg. catre farmacii au detinut, in perioada 2008-2010, o pondere covarsitoare in totalul vanzarilor efectuate de societate

Luna Comanda efectuata de Relad catre Roche

Vs. Comanda primita de Relad de la farmacii

Iulie 2009 > 1500%

Septembrie 2009 > 6500%

25

25

Comenzile Relad au fost într-adevăr menite să asigure cererile primite la nivel naţional din piaţă (farmacii şi spitale)?

În anul 2009: - achiziţiile Relad de Avastin 400 mg

acopereau cererile primite de Relad de la farmacii; - comenzile farmaciilor de Avastin 400

mg reprezentau doar o parte din totalul livrărilor de Avastin efectuate de Roche către Relad; - Livrările Relad de Avastin 400

către farmacii au deţinut o pondere covârşitoare în vânzările totale efectuate de Relad pentru acest produs.31

Livrările de Avastin 400 efectuate de Roche către Relad în anul 2009 acopereau solicitările pe care Relad le avea pe piaţă.

Au fost comenzile Relad, începând cu a doua jumătate a anului 2009, „comenzi obişnuite”?

32

31 Daniela Victoria Bădilă, loc.cit., p. 26.32 Ibidem, p. 27.

Au fost comenzile Relad, incepand cu a doua jumatate a anului 2009, “comenzi obisnuite”?

NEORECORMON SYRINGES 30000IU

Relad comenzi Relad achizitii Relad comanda farmacii

Vanzarile Relad de Neorecormon 30000IU catre farmacii au detinut, in perioada 2008-2010, o pondere covarsitoare din totalul vanzarilor efectuate de societate.

Luna Comanda efectuata de Relad catre Roche

vs. Comanda primita de Relad de la farmacii

Octombrie 2009 > 3000%

27

26

Vânzările Relad de Neorecormon 30000IU către farmacii au deţinut, în perioada 2008 – 2010, o pondere covârşitoare din totalul vânzărilor efectuate de societate.

Comenzile Relad au fost într-adevăr menite să asigure cererile primite la nivel naţional din piaţă (farmacii şi spitale)? - Achiziţiile Relad de Neorecormon 30000

acopereau cererile primite de Relad de la farmacii; - Comenzile farmaciilor de Neorecormon

30000 reprezentau doar o parte din totalul livrărilor de Neorecormon efectuate de Roche către Relad; - Livrările Relad de Neorecormon

30000 către farmacii au deţinut o pondere covârşitoare în vânzările totale efectuate de Relad pe acest produs.33

Livrările de Neorecormon 30000 efectuate de Roche către Relad în anul 2009 acopereau solicitările pe care Relad le avea din piaţă.

Pentru majoritatea medicamentelor, vânzările prin Relad au crescut în mod semnificativ în 2009 faţă de 2008.

34

33 Daniela Victoria Bădilă, loc.cit., p. 28.34 Ibidem, p. 29.

Pentru majoritatea medicamentelor, vanzarile prin Relad au crescut in mod semnificativ in 2009 fata de 2008

Produse farmaceutice Achizitii Relad 2009/2008

Evolutie piata 2009/2008

Avastin 400 mg. 1200% 45%

Herceptin 150 mg. 330% 45%

Mabthera 500 mg. 760% 45%

Mircera 75 mg. 1730% 5%

Copegus 200 mg. 330% 15%

Cymevene 500 mg. 2595% 15%

29

“Comenzile Relad nu pot fi calificate altfel decat drept comenzi din categoria celor ordinare, intrucat acestea au fost menite sa acopere cererile primite la nivel national din

piata (farmacii si spitale)”

In anul 2009: • Achizitiile Relad de Neorecormon 30000

acopereau cererile primite de Relad de la farmacii.

• Comenzile farmaciilor de Neorecormon 30000 reprezentau doar o parte din totalul livrarilor de Neorecormon efectuate de Roche catre Relad.

• Livrarile Relad de Neorecormon 30000 catre farmacii au detinut o pondere covarsitoare in vanzarile totale efectuate de Relad pe acest produs.

Livrarile de Neorecormon 30000 efectuate de Roche catre Relad in anul 2009 acopereau solicitarile pe care Relad le avea din piata.

An 2009

Neorecormon 30000 IU

Relad achizitii Relad comanda farmacii

28

27

Comerţul paralel cu produse Roche

35

Concluziile investigaţiei pot fi rezumate la faptul că Roche România nu a săvârșit un abuz de poziţie dominantă, deşi deţinea, în perioada respectivă, poziţie dominantă. În evaluarea inexistenţei condiției abuzului de putere dominantă, s-a ţinut cont de jurisprudenţa comunitară în materia refuzului de a livra ca formă de abuz de poziţie dominantă, de modalitatea specifică de analiză a acestei forme de abuz de putere dominantă şi de concluziile analizei efectuate pe pieţele relevante pe care Roche a deţinut o poziţie dominantă.

Decizia Consiliului Concurenţei, rezultată în urma acestei analize, a fost contestată în instanţă, la Curtea de Apel Bucureşti, sentinţa fiind favorabilă autorităţii de concurenţă. Cazul Relad – Roche prezintă o importanţă deosebită în contextul schimbării sistemului de distribuţie de către unii producători, în aşa fel încât să pondereze unele acuzaţii de limitare a comerţului paralel.

35 Ibidem, p. 32.

Comertul paralel cu produse Roche

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

Avastin Copegus Herceptin Mabthera Pegasys Roferon Valcyte Xeloda

Evolutie exporturi produse Roche

cantitati exportate in anul 2009 cantitati exportate in anul 2010

300%

1900%

250% 19%

470%

1050%

690%

230%

32

28

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. ***, Legea Concurenţei nr. 21/1996, republicată

2. ***, Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, 2009

3. Daniela Victoria Bădilă, Relevanța extinsă a întrebărilor preliminarii în derularea unei investigații: studiu comparativ de caz România-Grecia în sectorul farmaceutic, Seminar specializat pentru magistrați români pe tema „trimiterilor preliminare”, Freedom House, Sinaia, 4 octombrie 2016.

4. Consiliul Concurenței, Decizia Consiliului Concurenţei nr.19 / 08.05.2013, http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id8347/decizie_cc_19_din_08_mai_21013_neconfid_site.pdf

5. Idem, Raport privind investigaţia utilă pentru cunoaşterea pieţei distribuţiei angro de medicamente din România, 2011, http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id6495/raport_total.pdf

6. Hotărârea pronunțată la data de 16 septembrie 2008, în cauzele conexate C-468/06 – C-478/06, GlaxoSmithKline, ECLI:EU:C:2008:504

29

Rolul jurisprudenței Curții Europene de Justiție în dezvoltarea aplicării private a dreptului concurenței

Diana UNGUREANU ‒ Formator, Institutul Naţional al Magistraturii

Diana UNGUREANU este judecător la Curtea de Apel Piteşti, secţia civilă şi de contencios-administrativ şi fiscal și forma-tor în cadrul Institutului Naţional al Magistraturii. Doamna Ungureanu coordonează programele INM de formare iniţială în drept comercial şi de formare continuă în dreptul european al concurenţei. Diana Ungureanu îşi finalizează doctoratul în ştiinţe juridice la Université de Limoges, Faculté de Droit et des Sciences Ėconomiques în domeniul dreptului european, al afacerilor şi al concurenţei şi are, de asemenea, o experienţă practică în instanţă de peste 10 ani.

1. Aspecte introductive. Politica în domeniul concurenţei. De la drept public la drept privat

„Puterile publice nu pot face să funcţioneze jocul concurenţei dacă operatorii refuză să joace.”36

În această formulă extrem de sugestivă, autorul francez sintetizează rolul puterii publice în stabilirea politicii de concurenţă: acela de a instaura condiţiile şi, odată ce piaţa funcţionează, de a le asigura funcţionarea.

Pentru aceasta nu este însă suficient să aplici regulile jocului, de aceea dreptul concurenţei nu se reduce doar la acest aspect, fiind dublat de o serie de acţiuni coerente şi coordonate care ţin de ceea ce numim politica în domeniul concurenţei.

Concurenţa dezvoltă spiritul inovator, contribuie la scăderea costurilor de producţie, la creşterea eficienţei economice şi, în consecinţă, întăreşte gradul de competitivitate. Întreprinderile care sunt stimulate datorită presiunii

36 Dominique Brault, „Politique et pratique du droit de la concurrence en France“, ed. LGDJ, 2004, p. 7.

30

concurenţei de piaţă vor oferi produse şi servicii care sunt competitive, atât din punct de vedere al preţurilor, cât şi al calităţii.

Aşa cum sublinia Mario Monti, comisar responsabil cu politicile concurenţiale, „acţiunile angajate de Comisia Europeană în cadrul politicii de concurenţă au un impact direct asupra vieţii cotidiene a cetăţenilor din Uniunea Europeană. Scăderea tarifelor pentru servicii telefonice, accesul unui număr mai mare de persoane la transportul aerian şi posibilitatea de a achiziţiona o maşină într-o ţară a UE care are cele mai mici preţuri de pe piaţă sunt rezultate tangibile ale acestei acţiuni”.

Ca un corolar, eşecul politicii concurenţiale este resimţit de către simplul particular, care trebuie să plătească mai mult pentru serviciul sau bunul al cărui preţ a fost fixat în mod concertat de către principalii distribuitori, parte a unui cartel.

„Fiecare cetăţean are dreptul de a fi beneficiarul unui mediu economic bazat pe o concurenţă efectivă. Atunci când aceste reguli nu sunt respectate, persoanele fizice şi juridice ar trebui să poată cere despăgubiri.”37

Funcția sancționatoare și preventivă a aplicării regulilor de concurență de către autoritățile naționale de concurență și de către Comisia Europeană nu asigură și compensarea victimelor care au suferit un prejudiciu din creșterea prețurilor, prejudiciu care, potrivit Studiului de impact comandat de Comisie în 2008, se cifra la o sumă cuprinsă între 13 miliarde de euro, potrivit unei evaluări foarte conservatoare, și 37 miliarde de euro, potrivit unei evaluări mai puțin conservatoare38.

Cu titlu de exemplu, același Studiu de impact menționează alte câteva cifre care atrag atenția asupra prejudiciilor uriașe care se regăsesc în buzunarele consumatorilor și care rezultă din practicile anticoncurențiale, cum ar fi fixarea prețurilor sau împărțirea pieței. În Franța, o înțelegere de împărțire a pieței operatorilor de telefonie mobilă a cauzat daune pentru consumatori, care au fost estimate între 295 milioane € și 590 € în perioada cuprinsă între 2000 și 200239. Într-un alt caz recent, autoritatea de concurență din Regatul Unit a estimat că

37 Dominique Brault, „Politique et pratique du droit de la concurrence en France“, ed. LGDJ, 2004, p. 7.38 Commission staff working document accompanying document to the White paper on damages actions for breach of the EC antitrust rules - Impact assessment {COM(2008) 165 final} {SEC(2008) 404} {SEC(2008) 406} /* SEC/2008/0405 final */, par. 42.39 Idem, par.32; Competition Council’s Decision 05-D-65 of 30 November 2005, par. 338.

31

înțelegerile între supermarketuri și procesatorii de lapte pentru a crește prețurile produselor lactate au produs consumatorilor un prejudiciu de aproximativ 270 milioane £ (aproximativ 375 de milioane €) pe parcursul unei perioade de doi ani40. O înțelegere a producătorilor de bere de pe piața olandeză a produs o creștere a prețurilor care a însemnat un prejudiciu pentru consumatori de 400 milioane €, în intervalul 1996-199941.

2. Consacrarea în jurisprudența CJUE a dreptului la despăgubiri pentru daune rezultând din fapte anticoncurențiale

Deși prejudiciile consumatorilor rezultând din fapte anticoncurențiale sunt imense, la nivelul legislației europene nu exista o consacrare expresă a dreptului acestora de a solicita despăgubiri în instanță pentru repararea acestui prejudiciu.Curtea de la Luxemburg a fost cea care a dezvoltat, pe cale de interpretare, acest drept, considerat inerent aplicării efective a art. 101 din Tratat. Astfel, în interpretarea art. 81 din Tratat, Curtea, făcând aplicarea principiului eficienței, a statuat că: „…Aplicarea efectivă a art. 81 din Tratat şi, în particular, efectul direct al interdicţiei stabilite de art. 81 alin. 1 ar fi puse în pericol dacă acest text nu ar deschide oricărui individ calea unei acţiuni în daune pentru prejudiciul suferit ca urmare a unui contract sau a unei conduite de natură a restrânge sau denatura concurenţa“42.

Curtea recunoaște totodată că rolul instanțelor naționale, în lipsa unor dispoziții de drept UE care să consacre acest drept, era esențial: „Instanţele naţionale au un rol esenţial în aplicarea regulilor comunitare de concurenţă. Atunci când statuează asupra litigiilor între particulari, ele protejează drepturile subiective în acord cu dreptul comunitar, spre exemplu, acordând despăgubiri victimelor încălcării.

Instanţele naţionale sunt obligate în principiu, aplicând dreptul comunitar, să acorde despăgubiri pentru prejudiciile suferite ca efect al încălcării unei reguli direct aplicabile de concurenţă prevăzute în TCE”43.

40 Idem, par.32; www.oft.gov.uk/news/press/2007/134-07.41 Idem, par.33, www.nrc.nl/europa/article773658.ece/Kratje_pils_was_jarenlang_1_euro_te_duur.42 Hotărârea pronunțată la data de 20 septembrie 2001, în cauza Cauza C-453/99, Courage v Crehan, ECLI:EU:C:2001:465, pct. 26.43 Concluziile Avocatului General AG Van Gerven, formulate în cauza C-128/92, Banks v. British Coal, ECLI:EU:C:1993:860.

32

Deşi dreptul Uniunii prevedea o bază legală pentru acţiunile în daune întemeiate pe art. 81 din Tratat44, acţiunile de acest tip erau extrem de rare. Aceasta a fost ideea care a determinat Comisia Europeană să întreprindă demersuri care să faciliteze aplicarea între particulari a regulilor de concurenţă (private enforcement), demersuri având ca scop declarat facilitarea acţiunilor în daune ale particularilor în faţa instanţelor naţionale pentru încălcări ale dreptului concurenţei în UE.

3. Dezvoltarea unei reglementări europene privind acţiunile în despăgubire pentru încălcări ale regulilor europene de concurenţă

În august 2004, un Studiu comparativ, efectuat la solicitarea Comisiei Europene, constata că aplicarea privată a regulilor europene de concurenţă prin intermediul acţiunilor în despăgubiri în Europa este slab dezvoltată, iar victimele întâlnesc obstacole substanţiale atunci când încearcă să obţină compensaţii în instanţă pentru încălcări ale acestor reguli45.

Același studiu constata că regulile şi procedurile care reglementează răspunderea civilă în faţa instanţelor naţionale sunt inadecvate pentru despăgubirea efectivă a persoanelor prejudiciate de încălcările dreptului concurenţei.

Mecanismele juridice tradiţionale nu sunt foarte eficiente în contextul specific al acţiunilor în despăgubiri pentru prejudicii cauzate ca urmare a încălcării regulilor de concurenţă.

Potrivit sistemelor de drept actuale, este foarte dificil să se exercite dreptul la despăgubiri şi foarte puţine victime primesc compensări.

Autorităţile din domeniul concurenţei au competenţe şi resurse limitate pentru a sancţiona numeroasele încălcări ale dreptului concurenţei cu care sunt confruntate. Aplicarea de către autorităţile naţionale de concurenţă a regulilor de concurenţă (public enforcement), prin care se sancţionează încălcările regulilor de concurenţă, trebuie dublată obligatoriu de o aplicare eficientă a aceloraşi reguli de către instanţele naţionale chemate să soluţioneze litigiile

44 Hotărârea pronunțată la data de 20 septembrie 2001, în cauza Cauza C-453/99, Courage v Crehan, ECLI:EU:C:2001:465.45 Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules, 2004, disponibil la http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/economic_clean_en.pdf.

33

prin care victimele încălcărilor regulilor de concurenţă pot obţine despăgubiri pentru prejudiciile create (private enforcement).

Aşa cum sublinia încă din 2006 Neeli Kroes, comisarul european pentru concurenţă, „munca diligentă a Comisiei şi a statelor membre în aplicarea Tratatului nu este un substitut pentru vigilenţa particularilor în protejarea drepturilor lor (…) Nicio persoană vătămată printr-o acţiune ilegală n-ar trebui să aştepte ca o autoritate publică să intervină. Ar trebui ca aceştia să poată să-şi apere singuri drepturile”46.

Cazurile de concurenţă necesită o analiză faptică şi economică foarte complexă, de multe ori probele cruciale fiind inaccesibile sau ascunse de către pârâţi, ceea ce creează pentru reclamanţi o balanţă nefavorabilă între risc şi despăgubiri, iar cele mai afectate sunt grupurile de consumatori şi întreprinderile mici şi mijlocii.

Cea mai eficientă cale de realizare a acestor obiective referitoare la acţiunile în despăgubire constă în combinarea măsurilor la nivel comunitar şi naţional.În acest sens, în decembrie 2005, Comisia Europeană a publicat Cartea Verde47 şi Materialul de lucru privind acţiunile în despăgubire pentru încălcări ale regulilor comunitare de concurenţă.

Principalele obstacole identificate în Cartea verde au fost:

a) Accesul la probe Într-o acţiune în despăgubire pentru încălcarea regulilor de concurenţă proba este îngreunată, deoarece documentele care dovedesc fapta săvârşită nu sunt uşor accesibile reclamantului, ele fiind în posesia autorului faptei anticoncurenţiale. În domeniul concurenţei, dovedirea conduitei anticoncurenţiale şi obţinerea dovezilor este dificilă, de multe ori chiar şi pentru autoritatea de concurenţă48.

46 Neeli Kroes, More Private Antitrust Enforcement through Better Access to Damages: An Invitation for an open Debate, Era Forum, I/2006, p.10-11, www.era.int/damagesactions/documentation.47 Informații detaliate despre acest document pot fi obţinute la adresele http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/actions_for_damages/gp.html şi comp-damages-actions@cec.eu.int 48 Pentru o analiză detaliată a opţiunilor sub acest aspect, a se vedea Donncadh Woods, The European Commission’s Green Paper on Damages actions for breach of the EC antitrust rules, Presentation of options on access to evidence, ERA Conference, Brussels on 9 March 2006, www.era.int/damagesactions/documentation.

34

b) Valoarea probatorie a deciziilor adoptate de alte autorităţi naţionale de concurenţăAcest aspect trebuia avut în vedere, întrucât, în cadrul Reţelei Europene de Concurenţă, toate autorităţile naţionale de concurenţă sunt competente în mod egal să aplice art. 81 şi 82 din Tratat (art. 101 și 102 TFUE), astfel încât o astfel de decizie ar trebui să aibă aceeaşi valoare probatorie, indiferent de originea acesteia, deci indiferent de autoritatea de concurenţă care a adoptat-o.

c) Cerinţa vinovăţieiDovedirea acestui element al acţiunii în răspundere civilă este deseori dificilă şi nu reprezintă în toate statele membre o condiţie pentru angajarea răspunderii civile. În câteva dintre statele membre, culpa este prezumată dacă o acţiune este ilegală potrivit dreptului concurenţei, în vreme ce, în altele, nu există o astfel de prezumţie. De asemenea, trebuie luat în considerare gradul de culpă necesar şi suficient pentru angajarea răspunderii.

d) Modul de cuantificare a despăgubirilorDefinirea daunelor este diferită în sistemele naţionale, după cum acestea sunt fundamentate pe ideea compensaţiei sau pe cea a câştigului ilicit49.

Cuantumul despăgubirilor trebuie să asigure repararea efectivă şi integrală a prejudiciului. Acest principiu ridică întrebări legate de opţiunea dobânzi/penalităţi, de dublarea daunelor care poate fi luată în considerare pentru înţelegerile orizontale şi de cuantificare a daunelor după unul sau altul dintre modelele economice propuse.

e) Apărarea bazată pe „transferul pierderilor” suferite (passing on defence)Cumpărătorul care a achiziţionat produse direct de la autorul unei încălcări a regulilor de concurenţă la un preţ majorat ca rezultat al faptei anticoncurenţiale poate transmite creşterea de preţ (suprataxa), total sau parţial, următorului cumpărător pe lanţul producţie-distribuţie. Pierderea e suportată în final de ultima verigă a lanţului de distribuţie, consumatorul final.

49 Pentru o analiză detaliată a opţiunilor sub acest aspect, a se vedea Peter M.A.L. Plompen, The European Commission’s Green Paper on Damages actions for breach of the EC antitrust rules, Facilitating the claimant’s proof of the antitrust infringement, the damage and causality between the two, ERA Conference, Brussels on 9 March 2006, www.era.int/damagesactions/documentation.

35

Se pune astfel întrebarea dacă i se poate permite autorului încălcării să se apere invocând transmiterea pierderii de-a lungul lanţului de distribuţie50.

f) Protecţia intereselor consumatorilor prin iniţierea unei acţiuni colectiveE foarte improbabil, dacă nu imposibil, din raţiuni de ordin practic, ca dobânditorii sau consumatorii care au suferit prejudicii mici să introducă acţiuni în daune pentru încălcări ale dreptului concurenţei. Interesele consumatorilor, în special al celor cu cereri cu valori relativ mici, sunt astfel mai bine protejate pe calea acţiunilor colective, prezentând avantajul costurilor mai reduse şi al timpului mai scurt în care se poate obţine o hotărâre judecătorească.

g) Costurile acţiunilor în instanţăRegulile referitoare la aceste costuri joacă un rol important de stimulare sau de stopare a exerciţiului acţiunilor în despăgubire. Trebuie avut în vedere cum pot regulile care reglementează suportarea acestor costuri să slujească principiile fundamentale ale liberului acces la justiţie şi obligaţiei la reparaţie a celui vinovat de cauzarea prejudiciului.

h) Coordonarea aplicării publice şi privateAceste două aspecte se completează reciproc, astfel încât trebuie coordonate optim. Această coordonare implică, în mod special, coordonarea între politica de clemenţă şi acţiunile în despăgubiri, astfel încât cererile de clemenţă să fie în continuare încurajate51.

Politica de clemenţă este un instrument de investigaţie care are ca scop descoperirea cartelurilor şi colectarea de probe menite să înlesnească sarcina probei autorităţii de concurenţă. Tratamentul favorabil constă în imunitatea la amendă sau reducerea cuantumului acesteia, dacă sunt îndeplinite anumite condiţii. Or, faptul că beneficiarul politicii de clemenţă ar fi în continuare expus la riscul de a fi obligat solidar pe calea acţiunilor în despăgubiri ar putea constitui o descurajare pentru acesta, cu efecte nefaste asupra politicii de clemenţă.

50 Pentru o analiză detaliată a opţiunilor şi a experienţei americane sub acest aspect, a se vedea Edward P. Henneberrry, Private Enforcement in EC Competition Law, The Green Paper on Damages actions, The Passing-on Defense And Standing for Indirect Purchasers, Representative Organizations and other groups, precum şi Joachim Bornkamm, Private Enforcement in EC Competition Law, The Green Paper on Damages actions, The Passing-on Defense And Standing for Indirect Purchasers, Representative Organizations and other groups, ERA Conference, Brussels on 9 March 2006, www.era.int/damagesactions/documentation.51 Pentru o analiză detaliată a opţiunilor sub acest aspect, a se vedea Michael Albers, The European Commission’s Green Paper on Damages actions for breach of the EC antitrust rules, Presentation of options on interaction between public and private enforcement, ERA Conference, Brussels on 9 March 2006, www.era.int/damagesactions/documentation.

36

i) Termenul de prescripţieReglementarea unui asemenea termen are meritul de a conferi o anumită certitudine juridică. Totuşi, acesta poate deveni şi un obstacol considerabil în recuperarea tuturor pagubelor suferite. Referitor la termenul de prescripţie, sunt foarte importante: durata acestuia, momentul de la care începe să curgă, precum şi posibilitatea suspendării.

Calificată ca o „invitaţie deschisă”52, Cartea Verde privind acţiunile în despăgubire, un document de discuţie prin care Comisia Europeană a urmărit să identifice obstacolele în calea unui sistem eficient al acţiunilor în despăgubire şi a propus diferite opţiuni referitoare la înlăturarea acestora, în vederea creării unui sistem eficient de aplicare privată în Comunitate, a constituit fundamentul pe care Comisia a pregătit, iar în decembrie 2006 a publicat un Studiu de impact pentru pregătirea Cărţii albe, în care au fost prezentate posibile măsuri de adoptat de către sistemele juridice naţionale.

În aprilie 2007, Parlamentul European a solicitat Comisiei Europene să pregătească o Carte Albă, în care să prezinte propuneri detaliate pentru facilitarea exercitării acţiunilor în despăgubire, în vederea creării unui cadru adecvat şi eficient în vederea aplicării private a regulilor de concurenţă, iar în acest sens, în decembrie 2007, s-a publicat Studiul de impact privind Cartea Albă referitoare la acţiunile în despăgubire.

În aprilie 2008 a fost adoptată Cartea Albă privind acţiunile în despăgubire pentru încălcări ale regulilor comunitare de concurenţă, având ca scop a se obţine în fiecare stat membru o protecţie eficientă minimă a dreptului la despăgubiri al persoanelor prejudiciate în temeiul art. 81 şi 82 (actualele art. 101 și art. 102 TFUE), precum şi condiţii de egalitate şi o mai mare certitudine juridică în cadrul Uniunii Europene.

Opţiunile de politică generală prezentate în Cartea Albă53 au urmărit ameliorarea condiţiilor juridice privind exercitarea acţiunilor în despăgubire, principiile directoare absolute fiind despăgubirea integrală şi aplicarea eficientă a normelor concurenţei de către Comisie şi autorităţile naţionale din domeniul concurenţei.

La finalul unei perioade sinuoase de consultări și dezbateri, la 11 iunie 2013 a fost adoptată propunerea Comisiei de Directivă. După un an și jumătate, procesul

52 Neeli Kroes, More Private Antitrust Enforcement through Better Access to Damages: An Invitation for an open Debate, Era Forum, I/2006, p.14, www.era.int/damagesactions/documentation.53 Informaţii detaliate despre acest document pot fi obţinute la adresa http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/actionsdamages/documents.html

37

legislativ început în urmă cu 10 ani lua sfârșit. La 5 decembrie 2014, Directiva 104/2014 privind anumite norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului intern în cazul încălcărilor dispozițiilor legislației în materie de concurență a statelor membre și a Uniunii Europene a fost publicată în Jurnalul Oficial54.

Statele membre trebuie să implementeze Directiva până la 27 decembrie 2016.Scopul prezentului articol nu este de a prezenta soluțiile Directivei în integralitatea lor, ci doar de a sublinia rolul jurisprudenței CJUE în dezvoltarea soluțiilor propuse de Directivă și măsura în care răspunsurile date de instanța europeană întrebărilor preliminare se regăsesc sau nu în textul noului instrument legislativ.

4. Coordonarea aplicării publice cu aplicarea privată a dreptului concurenței. Divulgarea de probe incluse în dosarul unei autorități în materie de concurență

Acțiunile în despăgubire pentru încălcări ale legislației Uniunii și ale legislației naționale în materie de concurență necesită de regulă o analiză faptică și economică complexă.

Multe din probele-cheie necesare pentru dovedirea unui caz de prejudiciu sunt adeseori tăinuite şi, întrucât acestea sunt deţinute de pârâţi sau de către terţi, ca regulă, reclamantul nu le cunoaşte în detaliu. De aici rezultă o asimetrie structurală a informaţiei.

„Asimetria informaţiei” (information asymmetry) există atunci când o parte (de obicei pârâtul) are acces la mai multe probe pe care s-ar putea întemeia o acţiune judiciară decât (potenţialul) reclamant.

De aceea, mijloacele de probă sunt un element important în introducerea acțiunilor în despăgubire, în caz de încălcare a legislației Uniunii sau a legislației naționale în materie de concurență.

În astfel de circumstanțe, lipsa accesului reclamantului la probe ar putea împiedica în mod nejustificat exercitarea dreptului la despăgubiri garantat de TFUE.

54 JOUE. L 349/1.

38

În cazul acțiunilor follow-on damages, de cele mai multe ori, probele care ar putea face eficient dreptul la despăgubire al reclamantului se găsesc în dosarul autorității naționale de concurență care a investigat deja cazul și a aplicat o amendă.

În mod frecvent, un astfel de dosar ia naștere ca urmare a unei aplicații pentru politica de clemență. O astfel de aplicație cuprinde informații sau înregistrări furnizate în mod voluntar unei autorități în materie de concurență, în scris sau oral, de către o întreprindere sau o persoană fizică, care prezintă cunoștințele întreprinderii sau ale persoanei fizice în cauză cu privire la un cartel și propriul rol în cadrul acestuia, în vederea obținerii imunității la amendă sau a unei reduceri a cuantumului amenzii în cadrul unui program de clemență.

Programele de clemență și procedurile de încheiere a unei tranzacții sunt instrumente importante pentru aplicarea publică a dreptului concurenței, deoarece acestea contribuie la detectarea și cercetarea eficace și impunerea de sancțiuni pentru cele mai grave încălcări ale legislației în materie de concurență.

În plus, deoarece multe decizii ale autorităților în materie de concurență în cauzele referitoare la carteluri se bazează pe cereri de clemență, iar acțiunile în despăgubire în cauzele referitoare la carteluri decurg din astfel de decizii, programele de clemență sunt importante și pentru eficacitatea acțiunilor în despăgubire în cauze referitoare la carteluri55.

Cu toate acestea, întreprinderile ar putea fi descurajate să coopereze cu autoritățile în materie de concurență în cadrul programelor de clemență și al procedurilor de încheiere de tranzacții, dacă s-ar divulga declarații autoincriminatoare, precum declarațiile de clemență și propunerile de încheiere a unei tranzacții, furnizate în exclusivitate în scopul cooperării cu autoritățile în materie de concurență. Astfel, deși ele ar putea fi exonerate de plata amenzii sau ar putea obține o reducere a acesteia, divulgarea informațiilor autoincriminatoare ar expune-o riscului de a plăti daune substanțiale în acțiunile introduse de victimele încălcării, care ar putea echivala sau chiar depăși cuantumul amenzii.

În plus, această divulgare ar prezenta riscul expunerii întreprinderilor cooperante sau personalului de conducere al acestora la acțiuni civile sau penale în condiții mai nefavorabile decât cele pentru coautorii încălcării care nu cooperează cu autoritățile în materie de concurență, întrucât față de cei din urmă investigația s-ar finaliza mult mai târziu, astfel încât solicitantul procedurii de clemență ar fi primul expus acțiunilor în daune.

55 Preambulul Directivei 104/2014, considerentul 26.

39

Curtea Europeană de Justiție a fost prima chemată să se pronunțe asupra acestui risc de potențial conflict între eficacitatea aplicării publice a normelor de concurență și dorința de a asigura eficiența dreptului victimei la despăgubiri pentru repararea integrală a prejudiciului suferit, în cauza C-360/09, Pfleiderer.

Curtea nu a tranșat definitiv problema, arătând că: „(...) atunci când se examinează o cerere de acces la documente referitoare la un program de clemență formulată de o persoană care urmărește să obțină daune interese de la o altă persoană care beneficiază de acest program, este necesar să se asigure că dispozițiile naționale aplicabile nu sunt mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul intern și că nu sunt astfel stabilite încât obținerea unei reparații să fie în practică imposibilă sau excesiv de dificilă (...) și să se evalueze comparativ interesele care justifică transmiterea informațiilor și protecția celor prezentate în mod voluntar de către solicitantul de clemență”56.

Curtea a apreciat că o astfel de evaluare comparativă nu poate fi realizată decât de către instanțele naționale, de la caz la caz, cu aplicarea dreptului național și luând în considerare toate elementele relevante ale cauzei, prin evaluarea comparativă a intereselor protejate de dreptul Uniunii. Sarcina apărării echilibrului între aplicarea publică și cea privată a dreptului concurenței a fost astfel plasată pe umerii instanțelor naționale.

Cu toate acestea, Curtea, contrar susținerilor Comisiei, a oferit un răspuns foarte clar și a considerat că dispozițiile dreptului Uniunii în materie de înțelegeri și în special Regulamentul nr. 1/2003 nu se opun ca o persoană prejudiciată printro încălcare a normelor de concurență ale Uniunii și care urmărește să obțină daune interese să aibă acces la documentele referitoare la o procedură de clemență care îl privește pe autorul acestei încălcări.

Principiile degajate din cauza Pfleiderer au fost reluate de Curte în cauza C-536/11, Donau Chemie AG, în care judecătorul austriac a fost preocupat de conformitatea cu aceste principii a dispoziției din dreptul său național, articolul 39 alineatul (2) din Legea din 2005 privind înțelegerile, potrivit căreia: „Persoanele care nu dețin calitatea de părți în procedură pot avea acces la dosarul instanței competente în materie de concurență numai cu acordul părților”.

„Judecătorul austriac a arătat că dreptul național aplicabil exclude orice posibilitate a instanței de a autoriza, în lipsa acordului părților, accesul la dosarul procedurilor judiciare în materie de concurență, chiar și atunci când

56 Hotărârea pronunțată la data de 14 iunie 2011, în cauza C-360/09, Pfleiderer, ECLI:EU:C:2011:389, pct. 30.

40

autorul cererii de acces poate invoca în mod valabil un interes juridic.” Cu alte cuvinte, în sistemul austriac, legiuitorul însuși este cel care a evaluat comparativ, pe de o parte, interesul general al autorității federale de concurență de a obține informații și de a descoperi încălcările dreptului concurenței și, pe de altă parte, interesul terților de a beneficia de acces la dosare în scopul facilitării exercitării unor acțiuni în repararea prejudiciilor. Astfel, în cadrul acestei evaluări comparative, ar fi fost acordată o preferință absolută primului dintre aceste interese, în detrimentul celui de al doilea. Rezultă că, chiar dacă numai una dintre părțile la procedură nu și-a dat acordul, judecătorul, care nu are dreptul de a efectua evaluarea comparativă a intereselor în cauză, este obligat să refuze, cu caracter general, ,,consultarea dosarului de către terți”57. Instanța austriacă se arăta îngrijorată de încălcarea principiul efectivității dreptului la despăgubire consacrat în cauza Pfleiderer, care impune ca dispozițiile naționale aplicabile să nu fie astfel concepute încât obținerea unei asemenea reparații să fie în practică imposibilă sau excesiv de dificilă și să se evalueze comparativ interesele care justifică, pe de o parte, transmiterea informațiilor prezentate în mod voluntar de solicitantul de clemență și, pe de altă parte, protecția acestora.

Reluând principiile din cauza Pfleiderer, Curtea a considerat că: „Dreptul Uniunii, în special principiul efectivității, se opune unei dispoziții de drept național în temeiul căreia accesul la documentele care figurează în dosarul unei proceduri naționale referitoare la aplicarea articolului 101 TFUE, inclusiv la documentele comunicate în cadrul unui program de clemență, al unor terți care nu sunt părți la această procedură și care intenționează să inițieze acțiuni în despăgubire împotriva participanților la o înțelegere depinde exclusiv de consimțământul tuturor părților la procedura menționată, fără ca instanțelor naționale să le fie lăsată vreo posibilitate de a evalua comparativ interesele în cauză” .

Cu toate acestea, soluția Directivei se îndepărtează de principiile dezvoltate de CJUE în Pfleiderer și Donau Chemie. Soluția pe care statele membre sunt chemate să o transpună prevăzută la art. 6 alin. (6) din Directivă este aceea că, în scopul acțiunilor în despăgubire, instanțele naționale nu pot dispune, în niciun moment, ca o parte în proces sau un terț să divulge declarațiile de clemență și propunerile de încheiere a unei tranzacții. Este vorba despre o interdicție permanentă și absolută, fără derogări și fără limită temporală. Prin urmare, echilibrul pus de jurisprudența anterioară a CJUE în mâinile judecătorului național este tranșat în favoarea protejării instrumentelor aplicării publice a

57 Hotărârea pronunțată la data de 6 iunie 2013, în C-536/11, Donau Chemie AG, ECLI:EU:C:2013:366, pct. 8.

41

normelor de concurență, în rândul cărora declarațiile de clemență și propunerile de încheiere a unei tranzacții ocupă un loc important.

Pentru a preveni eventuale abuzuri care ar putea proveni din considerarea ca fiind acoperite de protecția împotriva divulgării conferită de art. 6 alin. (6) din Directivă a unor documente care în realitate nu se circumscriu în sfera obiectului protecției, Curtea definește cu claritate noțiunile de „declarație de clemență” și „propuneri de încheiere a unei tranzacții”.

Astfel, potrivit art. 2 pct. 16-18 din Directivă, „declarație de clemență înseamnă informațiile sau înregistrările acestora furnizate în mod voluntar unei autorități în materie de concurență, în scris sau oral, de către o întreprindere sau o persoană fizică sau în numele acesteia, care prezintă cunoștințele întreprinderii sau ale persoanei fizice în cauză cu privire la un cartel și propriul rol în cadrul acestuia și care au fost redactate în mod specific pentru a fi înaintate autorității de concurență în vederea obținerii imunității la amendă sau a unei reduceri a cuantumului amenzii în cadrul unui program de clemență, neincluzând informațiile preexistente”. Precizarea că informațiile preexistente nu sunt incluse în această definiție este foarte importantă, întrucât exclude aceste informații de la protecția împotriva divulgării. La rândul lor, „informații preexistente” înseamnă „probe care există indiferent de procedurile unei autorități în materie de concurență, indiferent dacă aceste informații se află sau nu în dosarul unei autorități în materie de concurență”.

„Propunerea de încheiere a unei tranzacții”, ca obiect al protecției conferite de Directivă împotriva divulgării, „înseamnă informarea voluntară a unei autorități în materie de concurență de către o întreprindere sau în numele acesteia, care cuprinde recunoașterea sau renunțarea la litigiu de către întreprinderea în cauză cu privire la participarea sa la o încălcare a legislației în materie de concurență și asumarea responsabilității sale pentru încălcarea respectivă, informare redactată în mod specific pentru ca autoritatea în materie de concurență să poată aplica o procedură simplificată sau accelerată”. Propunerile de încheiere a unei tranzacții care au fost retrase nu se circumscriu protecției absolute, ci celei temporale la care se referă art. 6 alin. (5).

Un alt mijloc de protecție împotriva arbitrariului este posibilitatea conferită de art. 6 alin. (7) ca reclamanții să formuleze o cerere motivată pentru accesul unei instanțe naționale la aceste probe, cu scopul exclusiv de a se asigura asupra conformității conținutului lor cu definițiile prevăzute la articolul 2 punctele 16 și 18. O astfel de garanție era absolută necesară, pentru că, în lipsa acesteia, s-ar putea invoca beneficiul protecției împotriva divulgării pentru orice fel de

42

documente, atâta vreme cât nimeni nu ar verifica dacă ele sunt într-adevăr obiect al acestei protecții. În cadrul evaluării respective, instanțele naționale pot solicita asistență numai de la autoritatea în materie de concurență competentă, fără însă să confere celorlalte părți sau unor terți accesul la probele respective. Autorii probelor respective pot avea posibilitatea de a fi audiați.

În cazul în care doar o parte dintre probele cerute sunt acoperite de obiectul protecției absolute, cealaltă parte a probelor se divulgă în funcție de categoria în care se încadrează.

În afara acestei interdicții permanente, Directiva protejează împotriva divulgării anumite categorii de probe până la momentul la care autoritatea în materie de concurență, prin adoptarea unei decizii sau într-un alt mod, și-a încheiat procedurile (art. 6 (5)). Este vorba în special despre: informații care au fost pregătite de o persoană fizică sau juridică în mod specific în cadrul procedurilor desfășurate de o autoritate în materie de concurență sau pe care autoritatea în materie de concurență le-a redactat și le-a transmis părților în cursul procedurilor sale, precum și despre propunerile de încheiere a unei tranzacții care au fost retrase.

Pe de altă parte, simpla interzicere a divulgării cu caracter permanent sau temporar a probelor din categoriile protejate ar fi lipsită de eficiență, dacă s-ar permite ca aceste probe, care ajung să fie obținute de către o persoană fizică sau juridică exclusiv prin accesul la dosarul unei autorități în materie de concurență, acces care vine să garanteze eficiența dreptului său la apărare sau a altor drepturi procesuale să fie depuse ca probe în instanță de către părți.

Tocmai de aceea, atâta vreme cât aceste probe sunt protejate permanent sau temporar împotriva divulgării, instanțele trebuie să respingă ca inadmisibile cererile de încuviințare a acestora ca probe în cadrul acțiunilor în despăgubire (art. 7 alin. (1) și (2) din Directivă).

Divulgarea de probe de la dosarul unei autorități în materie de concurență care nu se încadrează în niciuna dintre categoriile protejate absolut sau relativ de dispozițiile Directivei poate fi dispusă în cadrul acțiunilor în despăgubire în orice moment.

O cerință importantă este asigurarea proporționalității unui ordin de divulgare de informații. În afara criteriilor general aplicabile tuturor cererilor de divulgare, atunci când este vorba despre divulgarea probelor din dosarul autorității publice, instanțele naționale țin seama și de următoarele criterii: (a) dacă cererea a fost

43

formulată în mod specific în ceea ce privește natura, obiectul sau conținutul documentelor și nu a fost o cerere nespecifică; (b) dacă partea care solicită divulgarea realizează acest lucru în ceea ce privește o acțiune în despăgubire în fața unei instanțe naționale; și (c) necesitatea de a garanta eficacitatea asigurării respectării legislației în materie de concurență la nivel public. „Din cerința de proporționalitate rezultă că divulgarea poate fi dispusă numai când un reclamant a prezentat temeiuri plauzibile, pe baza faptelor cunoscute de acesta în mod rezonabil, pentru a se presupune că acesta a suferit un prejudiciu care a fost cauzat de către pârât. Atunci când o cerere de divulgare vizează obținerea unei categorii de probe, categoria respectivă ar trebui identificată prin trăsături comune ale elementelor sale constitutive, precum natura, obiectul sau conținutul documentelor a căror divulgare se solicită, perioada în care au fost redactate sau alte criterii, cu condiția ca probele care intră în această categorie să fie relevante în sensul prezentei directive. Categoriile respective ar trebui să fie definite cât de precis și de limitativ posibil, pe bază de fapte disponibile în mod rezonabil”58.

În orice caz, pentru ca autoritățile naționale de concurență să nu fie supuse unei sarcini exorbitante în legătură cu cererile de divulgare, solicitarea divulgării de probe aflate în dosarele acestora are un caracter subsidiar, în sensul în care instanțele o vor dispune numai în cazul în care nicio parte sau niciun terț nu poate în mod rezonabil să furnizeze probele solicitate.

De asemenea, în măsura în care o autoritate în materie de concurență este dispusă să își exprime punctul de vedere privind proporționalitatea cererilor de divulgare, aceasta poate prezenta din oficiu observații în fața instanței naționale căreia i-a fost prezentată o cerere de divulgare.

Întrucât probele obținute cu ajutorul ordinelor de divulgare, eventual, pot reprezenta o marfă valoroasă în cursa pentru obținerea unor reparații patrimoniale substanțiale, Directiva a prevăzut, în articolul 7, unele limitări privind utilizarea probelor obținute exclusiv prin accesul la dosarul unei autorități în materie de concurență, pentru a se asigura că ele sunt folosite exclusiv în scopul reparării unui prejudiciu, și nu în scopul obținerii unor foloase necuvenite.

Astfel, probele obținute de către o persoană fizică sau juridică exclusiv prin accesul la dosarul unei autorități în materie de concurență și care nu sunt interzise temporar sau permanent pot fi utilizate în cadrul unei acțiuni în despăgubire, însă numai de către persoana respectivă sau de către o persoană

58 Preambul, considerentul 16.

44

fizică sau juridică ce a succedat în drepturi persoanei respective, inclusiv o persoană care a achiziționat drepturile litigioase ale persoanei respective.

5. Principiul reparării integrale a prejudiciului în jurisprudența CJUE

În consacrarea, în art. 3 din Directivă a principiul reparării integrale a prejudiciului, Comisia Europeană a pornit, de asemenea, de la consacrarea, în practica CJUE, a faptului că „orice persoană” care a suferit un prejudiciu ca urmare a încălcării normelor antitrust trebuie să beneficieze de dreptul de a cere reparaţii în faţa instanţelor naţionale59.

În lipsa unei reglementări europene în materie, Curtea a statuat că „revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru să desemneze instanţele competente şi să reglementeze modalităţile procedurale ale acţiunilor destinate să asigure protecţia drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar, cu condiţia ca aceste modalităţi să respecte principiile echivalenţei şi efectivităţii”60.

Aceleași principii au fost reluate în cauzele conexate C-295/04 şi C-298/04, Manfredi, în care Curtea a reluat ideea că, în absenţa unor dispoziţii comunitare, fiecare Stat Membru este abilitat să stabilească criteriile care să permită determinarea întinderii reparaţiei prejudiciului cauzat de o înţelegere sau de o practică interzisă de articolul 81 TCE, urmând însă ca principiile echivalenţei şi eficacităţii să fie respectate.

În aplicarea principiului efectivităţii dreptului oricărui particular de a solicita repararea prejudiciului cauzat de un contract sau de un comportament susceptibil să restrângă sau să denatureze concurenţa, Curtea a desprins, în cauza Manfredi, ceea ce avea să fie consacrat în art. 3 din Directivă ca fiind principiul reparării integrale a prejudiciului, potrivit căruia persoanele care au suferit un prejudiciu din încălcări ale dreptului concurenței trebuie să poată solicita repararea nu numai a prejudiciului real (damnum emergens), ci şi a câştigului nerealizat (lucrum cessans), precum şi plata unor dobânzi.

În cauza Manfredi, judecătorul național a mers mai departe, întrebând instanța europeană dacă același principiu al eficacității ar impune instanței naționale și obligația acordării de daune multiple, exemplare sau cu caracter punitiv. Curtea

59 Hotărârile pronunțate în cauza Cauza C-453/99, Courage v Crehan, citată anterior și în cauzele conexate C-295-298/04 pronunțată la data de 13 iulie 2006, , Manfredi, ECLI:EU:C:2006:461.60 A se vedea Hotărârea Courage şi Crehan, citată anterior, pct. 29.

45

nu a mers însă atât de departe, considerând că acordarea acestor daune nu este inerentă eficacității dreptului la despăgubire, ci a trimis, pentru răspunsul la această întrebare, la aplicarea principiului echivalenței. Astfel, potrivit principiului echivalenţei, dacă pot fi acordate daune-interese speciale, precum daunele-interese exemplare sau cu caracter punitiv în cadrul acţiunilor naţionale asemănătoare acţiunilor întemeiate pe regulile comunitare de concurenţă, trebuie ca acestea să poată fi acordate şi în cadrul acestor din urmă acţiuni.

Trebuie însă notat că instanța europeană nu a considerat aceste daune ca fiind contrare ordinii publice, așa cum au precizat unele State Membre că este cazul în legislația lor națională.

Totuşi, a mai subliniat Curtea, „dreptul comunitar nu împiedică instanţele naţionale să se asigure că protecţia drepturilor garantate de ordinea juridică comunitară nu generează o îmbogăţire fără justă cauză a beneficiarilor”.

Principiile dezvoltate de Curte în cauza Manfredi au constituit punctul de plecare pentru discuțiile purtate în jurul modelului optim de despăgubire care ar trebui adoptat de Directivă, respectiv un model mai degrabă orientat spre compensarea prejudiciului sau unul care să tindă nu doar la a compensa, dar și la a descuraja comportamentele anticoncurențiale, care ar permite inclusiv acordarea de daune-interese speciale, precum daunele-interese exemplare sau cu caracter punitiv. Avantajele și dezavantajele celor două sisteme au fost atent analizate în Studiul de Impact. Astfel, un sistem optim pentru descurajarea comportamentelor anticoncurențiale, inclusiv prin acordarea de daune-interese speciale, precum daunele-interese exemplare sau cu caracter punitiv poate reprezenta soluția, atunci când rata detectării comportamentelor anticoncurențiale este scăzută, când costurile unor astfel de litigii sunt ridicate, iar dobânzile nu se acordă decât ulterior momentului introducerii acțiunii.

Dezavantajele acestui sistem sunt evidente: s-ar ajunge la supra-compensarea și îmbogățirea fără justă cauză a victimelor, ar crește riscul unei culturi a litigiilor frivole, iar dacă acordarea acestor daune ar fi dublată de acordarea dobânzilor de la momentul săvârșirii faptei anticoncurențiale, s-ar putea ajunge chiar la daune mai mari decât celebrele daune triple ce pot fi acordate în Statele Unite. În plus, ar exista riscul ca hotărâri pronunțate într-un stat membru care ar acorda astfel de daune să nu poată fi recunoscute în acele state membre care consideră acordarea acestor daune ca fiind contrară ordinii publice.

Luarea în considerare a acestor dezavantaje a condus la adoptarea soluției consacrate de art. 3 alin. (3) din Directivă, potrivit căreia: „Despăgubirea

46

integrală (...) nu conduce la o despăgubire excesivă, indiferent dacă despăgubirea integrală se produce în urma unor despăgubiri punitive, multiple sau de altă natură”.

6. Calitatea procesuală activă în acțiunile în daune în jurisprudența CJUE. Soluțiile consacrate de Directivă

Calitatea procesuală activă în acțiunile în despăgubiri a reprezentat obiectul unei preocupări jurisprudențiale foarte timpurii pentru Curtea de la Luxembourg.

Astfel, în cauzele C-295/04 şi C-298/04, Manfredi, Curtea a arătat că „articolul 81 TCE trebuie interpretat în sensul că orice persoană are dreptul să invoce nulitatea unei înţelegeri sau a unei practici interzise de acest articol şi, atunci când există o legătură de cauzalitate între aceasta şi prejudiciul suferit, să solicite repararea prejudiciului menţionat”.

Interesantă din perspectiva dezvoltării jurisprudențiale a noțiunii de „orice persoană” la care face referire Curtea în cauza Manfredi este cauza Otis, C-199/11, în care chiar Comisia Europeană, care investigase un cartel pe piața lifturile, investigație finalizată cu o amendă uriașă, printr-o decizie rămasă definitivă în cea mai mare parte a sa, a decis ulterior să introducă ea însăși o acțiune, în numele Uniunii Europene, o acțiune în daune prin care să solicite despăgubiri pentru prejudiciul suferit, constând în supraprețul plătit pentru achiziționarea de lifturi și scări rulante, precum și a serviciilor de mentenanță a acestor. În acest context, Curtea a arătat la punctul 77 că: „Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se opune ca Comisia Europeană să intenteze, în numele Uniunii Europene, în fața unei instanțe naționale, o acțiune în repararea prejudiciului suferit de Uniune ca urmare a unei înțelegeri sau a unei practici al cărei caracter contrar față de articolul 81 TCE sau faţă de articolul 101 TFUE a fost constatat printro decizie a acestei instituții”.

În sfârșit, o cauză interesantă din perspectiva nu doar a calității procesuale active, dar și a celei pasive este cauza Kone, C-557/12, în care s-a ridicat problema prejudiciilor care rezultă din prețul mai ridicat practicat de o întreprindere în urma unei înțelegeri interzise la care aceasta nu participă („Umbrella pricing“) și care a constituit prilejul pentru CJUE să statueze că: „Art. 101 TFUE se opune unei interpretări și unei aplicări a dreptului intern al unui stat membru în temeiul cărora se exclude în mod categoric, pentru motive juridice, ca întreprinderi care participă la o înțelegere să răspundă civil pentru prejudicii

47

care rezultă din prețuri stabilite, pe baza practicilor înțelegerii respective, de o întreprindere care nu participă la înțelegere, la un nivel mai ridicat decât cel care ar fi existat în lipsa unei înțelegeri”.

Principiile degajate din această jurisprudență bogată se regăsesc în art. 12 alin .(1) din Directivă, potrivit căruia: „Oricine a suferit un prejudiciu poate solicita despăgubiri, indiferent dacă este un cumpărător direct sau indirect al autorului încălcării (...).” Alineatul 4 al aceluiași articol conferă, de asemenea, calitate procesuală activă furnizorilor autorului încălcării, care pot să fi suferit un prejudiciu tocmai din faptul că, de regulă, creșterea prețurilor înseamnă scăderea vânzărilor, iar scăderea vânzărilor implică o descreștere la nivelul aprovizionării.

7. Principiul eficacității și latura sa procesuală. Termenele de prescripţie a acțiunilor în despăgubiri

Principiul efectivităţii presupune că termenul de prescripţie ar trebui stabilit astfel încât să nu facă imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea, de către victimele încălcării, a dreptului la reparaţie pentru prejudiciile suferite61.

La nivel de principiu, Curtea a recunoscut importanța termenelor de prescripție în asigurarea eficacității dreptului la despăgubire în cauza Manfredi, C-295/04 şi C-298/04, în care a arătat că: „În absenţa unei reglementări comunitare în materie, revine ordinii juridice a fiecărui stat membru să stabilească termenul de prescripţie pentru solicitarea reparării unui prejudiciu cauzat de o înţelegere sau de o practică interzisă de articolul 81 TCE, cu condiţia să fie respectate principiile echivalenţei şi eficacităţii. În această privinţă, revine instanţei naţionale să verifice dacă o normă naţională în temeiul căreia termenul de prescripţie pentru a solicita repararea unui prejudiciu cauzat de o înţelegere sau de o practică interzisă de articolul 81 TCE curge de la data la care a fost pusă în aplicare această înţelegere sau practică interzisă, în special dacă această normă naţională prevede şi un termen de prescripţie scurt, iar acest termen nu poate fi suspendat, face practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului de a solicita repararea prejudiciului suferit”.

Principiile desprinse din cauza Manfredi se regăsesc în integralitatea lor în Directivă. Astfel, chiar în Preambul (considerentul 36) se arată că: „Normele

61 Hotărârea pronunțată la data de 10 iulie 1997, în cauza C-261/95 Palmisani, ECLI:EU:C:1997:351, precum și Hotărârile pronunțate în cauza C-453/99, Courage and Crehan [2001] şi în cauzele conexate C-295-298/04, Manfredi, citate anterior.

48

naționale privind începerea, curgerea, suspendarea sau întreruperea termenelor de prescripție nu ar trebui să împiedice în mod nejustificat introducerea de acțiuni în despăgubire. Acest aspect este deosebit de important, în special în cazul acțiunilor care se întemeiază pe constatarea unei autorități în materie de concurență sau a unei instanțe de control judiciar. În acest scop, ar trebui să fie în continuare posibilă introducerea unei acțiuni în despăgubire după desfășurarea procedurilor unei autorități în materie de concurență în vederea asigurării respectării legislației naționale sau a legislației Uniunii în materie de concurență. Termenul de prescripție nu ar trebui să înceapă să curgă înainte de încetarea încălcării și înainte ca reclamantul să aibă cunoștință sau să se poată preconiza în mod rezonabil că are cunoștință de comportamentul care constituie încălcarea, de faptul că încălcarea i-a produs prejudicii și de identitatea autorului încălcării. Statele membre ar trebui să aibă posibilitatea de a menține sau de a introduce termene absolute de prescripție general aplicabile, cu condiția ca curgerea acestor termene de prescripție să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului la despăgubiri integrale”.

Articolul 10 alin. (2) din Directivă, în aplicarea principiilor statornicite de Curte în cauza Manfredi, prevede că: „Termenele de prescripție nu încep să curgă înainte de încetarea încălcării legislației în materie de concurență și înainte ca reclamantul să fi cunoscut sau să fi trebuit în mod rezonabil să fi cunoscut: (a) comportamentul adoptat și faptul că acesta constituie o încălcare a legislației în materie de concurență; (b) faptul că încălcarea legislației în materie de concurență i-a adus un prejudiciu; și (c) identitatea autorului încălcării. „În ceea ce privește durata termenului de prescripție, Directiva impune statelor membre un termen de cel puțin cinci ani. Acest termen este suspendat sau, în funcție de legislația națională, întrerupt, în cazul în care o autoritate în materie de concurență desfășoară acțiuni în scopul investigației sau proceduri cu privire la o încălcare a legislației în materie de concurență la care se referă acțiunea în despăgubire. Suspendarea încetează cel mai devreme la un an după ce decizia de constatare a încălcării rămâne definitivă sau după ce procedurile încetează în alt mod.”62

8. Concluzii

Preț de decenii, jurisprudența Curții de la Luxemburg a constituit temeiul juridic al acțiunilor în despăgubire pentru încălcări ale regulilor de concurență.Principiul autonomiei procedurale aplicabil acestor acțiuni, în lipsa unui instrument european care să uniformizeze regimul juridic al acestora, a fost

62 Art. 10 alin. 4 din Directivă.

49

aplicat de instanțele naționale printr-o raportare permanentă la principiile eficacității (cu referire la dreptul la despăgubire al victimelor unei încălcări a dreptului concurenței) și echivalenței.

Noul instrument legislativ care își propune să creeze un cadru uniform pentru unele aspecte ale acțiunilor în daune pentru încălcări ale normelor de concurență, Directiva 104/2014 consacră, în ciuda unor devieri dictate de rațiuni de politică europeană în materie de concurență, în cea mai mare parte, principiile recunoscute jurisprudențial de către CJUE.

Revine, în continuare, statelor membre sarcina de a transpune Directiva, iar instanțelor naționale, dificila misiune de a aplica normele de transpunere în lumina principiilor călăuzitoare desprinse din jurisprudența CJUE.

50

51

Contribuția instanțelor franceze la dezvoltarea jurisprudenței Curții de Justiție în materie de ajutor de stat

Géraud SAJUST de BERGUES ‒ Membru al Consiliului de Stat, Raportor în cadrul Secției Contencios

Géraud SAJUST DE BERGUES D’ESCALUP este mem-bru în cadrul Consiliului francez de Stat din iunie 2016. Domnul Sajust De Bergues D’Escalup a fost Director ad-junct pentru Afaceri Juridice timp de 4 ani, anterior ocupând timp de 11 ani funcția de Director Adjunct pentru dreptul Uniunii Europene și dreptul economic internațional, în cad-rul Ministerului Afacerilor Externe și Dezvoltării. A fost de asemenea timp de 5 ani referandar al Curții de Justiție a Uniunii Europene. Timp de trei ani a fost expert național de-tașat la Comisia Europeană în echipa de drept al concurenței. Înainte de aceasta, a fost redactor în Direcția de Afaceri Juridice a Ministerului francez al Afacerilor Externe. Dreptul european și dreptul contencios al Uniunii Europene, dar și drepturile omului se numără printre specializările domnului Géraud Sajust De Bergues D’Escalup.

Introducere

Nu este obișnuit ca un orator să înceapă prin a minimiza importanța temei pe care urmează să o abordeze.

Totuși, trebuie amintit faptul că, dacă în domeniul ajutoarelor de stat instanțele naționale joacă un rol important, acesta este exercitat în limitele de competențelor cu care Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) învestește Comisia Europeană în această materie.

Astfel, pentru a relua întocmai termenii Curții de Justiție a Uniunii Europene („Curtea de Justiție” sau „Curtea”), în cadrul sistemului de control al ajutoarelor de stat instaurat de Tratat, instanțele naționale și Comisia joacă „roluri complementare, însă distincte” (Hotărârea din 21 noiembrie 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, pct. 27 și jurisprudența citată; Hotărârea din 15 septembrie

52

2016, PGE, C-574/14, întrebare preliminară adresată de Curtea Supremă din Polonia).

În mod special, până la decizia finală a Comisiei, instanțele naționale veghează la apărarea drepturilor justițiabililor față de o eventuală încălcare, de către autoritățile naționale, a interdicției prevăzute de art. 108 alin. (3) ultima frază TFUE (interdicția statului membru de a pune în executare măsurile protejate atâta timp cât Comisia nu a adoptat o decizie). În acest scop, instanțele naționale pot fi sesizate cu litigii prin care li se solicită interpretarea și aplicarea noțiunii de ajutor de stat prevăzută de art. 107 alin. (1) TFUE, pentru a determina dacă o măsură națională adoptată fără a ține cont de procedura prealabilă de control prevăzută de art. 108 alin. (3) TFUE ar fi trebuit sau nu supusă acesteia. Instanțele naționale, însă, nu sunt competente să se pronunțe asupra compatibilității măsurilor de ajutor de stat sau a unei scheme de ajutor de stat cu piața internă. O astfel de apreciere intră în competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanțelor Uniunii.

Curtea a statuat de asemenea că aplicarea regulilor Uniunii în materie de ajutoare de stat se întemeiază pe obligația de cooperare loială între instanțele naționale, pe de o parte, și Comisia și instanțele Uniunii, pe de altă parte, potrivit căreia fiecare acționează în funcție de rolul care i-a fost atribuit prin Tratat. În cadrul acestei cooperări, instanțele naționale trebuie să ia toate măsurile generale și speciale apte să asigure executarea obligațiilor ce decurg din dreptul Uniunii și să se abțină din a adopta măsuri care sunt susceptibile să pună în pericol realizarea obiectivelor Tratatului. Astfel, instanțele naționale trebuie, în mod special, să se abțină din a se pronunța în mod contrar soluției date de Comisie prin decizie, chiar dacă aceasta din urmă are un caracter provizoriu. Astfel, în cazul în care Comisia a inițiat în mod formal procedura de examinare a unei măsuri naționale considerând că există suspiciuni de incompatibilitate cu piața internă, judecătorul național sesizat cu aceeași măsură internă, care ar estima că aceasta nu constituie un ajutor, ar trebui totuși să se alinieze poziției adoptate de Comisie, cu excepția cazului în care decide să adreseze întrebări preliminare Curții de Justiție.

În acest context, trebuie subliniat faptul că instanțele naționale sunt tentate, într-o măsură mai mică sau mai mare, să adreseze întrebări preliminare Curții de Justiție. Instanțele franceze sesizează relativ rar Curtea cu trimiteri preliminare. Astfel, în ultimii douăzeci de ani, acestea trimit anual între 15 și 30 de cauze cu titlu preliminar în toate materiile, în comparație cu instanțele germane, care trimit între 60 și 90 pe an, sau cu instanțele italiene, care trimit

53

anual între 50 și 60, chiar mai puțin și decât instanțele olandeze, belgiene și spaniole (de asemenea și din România, în 2014).

Dacă luăm în considerare doar întrebările preliminare în materie de ajutor de stat (în cauzele finalizate), instanțele franceze au trimis 15 astfel de sesizări din 1957, ceea ce reprezintă un număr onorabil, dar care ar trebui comparat cu cele 33 de cauze preliminare în domeniul ajutoarelor de stat trimise de instanțele italiene, 24 de instanțele germane, 11 de instanțele olandeze și 10 trimise de instanțele belgiene (doar 3 de instanțele britanice).

Din cele 14 cauze preliminare în materie de ajutor de stat înregistrate în prezent pe rolul CJUE și pendinte înaintea acesteia, niciuna nu este adresată de instanțele din Franța, dar 3 au fost trimise de instanțe din România (restul: Spania: 7, Italia: 1, Letonia: 1, Polonia: 1, Germania: 1). Cu toate acestea, Conseil d’Etat a trimis recent o astfel de cauză în fața Curții. Vom reveni asupra acesteia mai târziu.

Totuși, acest număr de 14 cauze preliminare pendinte trebuie raportat la cele 183 de acțiuni directe în materie de ajutoare de stat care sunt înregistrate pe rolul Curții și al Tribunalului. În mod contrar majorității celorlalte domenii ale dreptului Uniunii, dezvoltarea jurisprudenței în materie de ajutor de stat se datorează în principal acțiunilor directe, în mod esențial acțiunilor în anulare formulate de statele membre și de întreprinderi împotriva deciziilor Comisiei sau a recursurilor formulate de state, de întreprinderi, precum și de Comisie împotriva hotărârilor Tribunalului.

Astfel, dacă Franța este prezentă în fața instanțelor Uniunii în domeniul ajutoarelor de stat este mai ales prin intermediul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de stat membru (10 decizii împotriva Franței, 15 împotriva Italiei 15 și 14 împotriva Germaniei).

Iată că, după toate aceste precizări, mă voi axa asupra diferitelor domenii ale dreptului ajutorului de stat pe care Curtea au fost nevoită să le aprofundeze.

54

(1) Ajutoarele de stat ilegale, respectiv acele ajutoare de stat oferite fără să fi fost în prealabil autorizate de Comisie, dar care sunt autorizate ulterior de către aceasta.

(a) Prima etapă: Cauza Fédération nationale du commerce extérieure des produits alimentaires63 și Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon64

Două organizații profesionale, FNCEPA și SNNTS, au formulat înaintea Conseil d’Etat din Franța două acțiuni în anularea unui ordin din data de 15 aprilie 1985 cu privire la aplicarea unui decret prin care fuseseră instituite taxe parafiscale în favoarea unui organism intitulat Fonduri de intervenție și de organizare a pieței produselor de pescuit maritim și de culturi marine („FIOM”).

Ajutoarele de stat acordate din aceste fonduri și care erau finanțate prin taxe parafiscale au făcut obiectul controlului Comisiei încă din 1982 și abia la data de 25 octombrie 1985 au fost declarate de aceasta compatibile cu piața comună.

Astfel, timp de șase luni, din aprilie în octombrie 1985, autoritățile franceze au perceput taxe parafiscale destinate finanțării ajutoarelor supuse controlului Comisiei, care nu se pronunțase încă asupra compatibilității lor cu piața comună.

În acest context, Conseil d’Etat a adresat Curții de Justiție o întrebare preliminară, solicitându-i să se pronunțe asupra interpretării ultimei fraze a art. 93 par. (3) TCEE (actualul art. 108, par. (3) TFUE), în sensul că aceasta ar impune o obligație a cărei nerespectare afectează validitatea actelor de punere în executare a măsurilor de ajutor de stat, mai ales în contextul intervenției ulterioare a deciziei Comisiei prin care acestea au fost declarate compatibile cu piața comună.

În hotărârea din data de 21 noiembrie 1991 pronunțată în cauza Fédération nationale du commerce extérieure des produits alimentaires și Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Curtea a subliniat în primul rând rolul instanțelor naționale și cel al Comisiei Europene, despre care v-am amintit în partea introductivă a acestei prezentări. A statuat de asemenea apoi că ultima frază a art. 93 par. (3) TCEE impune autorităților naționale ale statelor membre o obligație a cărei nerespectare aduce atingere validității actelor

63 Federația Națională a Comerțului Exterior al Produselor Alimentare, denumită în continuare „FNCEPA”.64 Sindicatul Național al negociatorilor și transformatorilor de somon, denumit în continuare „SNNTS”.

55

de punere în executare a ajutoarelor de stat și că intervenția ulterioară a unei decizii a Comisiei, stabilind că respectivele măsuri sunt compatibile cu piața comună, nu are drept consecință regularizarea a posteriori a actelor declarate invalide.

Prin decizia din data de 2 iunie 1993, Conseil d’Etat a tras concluzia logică din hotărârea Curții de Justiție. Din moment ce decizia favorabilă a Comisiei nu a avut ca efect validarea retroactivă a ordinului ce a făcut obiectul litigiului, acesta a fost anulat, astfel cum intrase în vigoare la data de 25 octombrie 1985.

(b) A doua etapă: Cauza Centre d’exportation du livre français65 (CELF)

Această soluție nu putea părea mai puțin excesivă, deoarece ea a reușit să impună rambursarea totalității ajutorului de stat acordat în trecut, în contextul în care acesta fusese declarat retroactiv compatibil cu piața internă. Astfel, Curtea de Justiție nu a încetat să reafirme această soluție timp de 20 de ani.

Această cauză este foarte diferită de cea referitoare la ajutoarele acordate pescuitului și culturilor marine, deoarece prezenta cauză privea ajutoare acordate pentru exportul cărților franceze în străinătate, ceea ce a adus Conseil d’Etat, apoi Curtea de Justiție în situația de a își revizui jurisprudența.

CELF era o societate anonimă cooperativă care avea ca misiune gestionarea directă a comenzilor provenind din străinătate de cărți și broșuri și, cu titlu general, executarea oricărei operațiuni care viza dezvoltarea promovării culturii franceze la nivel mondial prin acest mijloc. Societatea regrupa comenzile mai puțin importante, permițând astfel clienților străini să se îndrepte mai degrabă către un interlocutor unic care să le satisfacă integralitatea comenzilor, indiferent de valoarea și rentabilitatea acestora, decât să se adreseze mai multor furnizori. În acest context, CELF a beneficiat în perioada 1980 – 2002 de subvenții de exploatare acordate de către statul francez pentru a compensa costul ridicat al micilor comenzi transmise de librării cu sediul în străinătate.

Société Internationale de Diffusion et d’Edition66 (SIDE), concurentă a CELF, a formulat o plângere în fața Comisiei, ceea ce a determinat declanșarea unei adevărate saga judiciare care a implicat nu mai puțin de trei hotărâri în anulare ale Tribunalului UE și de trei decizii ale Curții de Justiție. Rețineți totuși că, la momentul adresării întrebării preliminare despre care intenționez să vă vorbesc,

65 Centrul de export al cărților franceze.66 Societatea Internațională de Difuzare și de Editare.

56

Comisia adoptase în 2004 o a treia decizie prin care ajutoarele acordate CELF au fost declarate compatibile cu piața comună.

Acest fapt nu a împiedicat SIDE, însă, care a introdus un nou recurs împotriva deciziei Tribunalului UE, să solicite autorităților franceze recuperarea ajutoarelor acordate CELF din 1980 și apoi, în fața refuzului acestora, să atace decizia de refuz în fața instanțelor naționale. Aplicând jurisprudența Fédération nationale du commerce extérieure des produits alimentaires și Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Tribunalul Administrativ și apoi Curtea de Apel Administrativă din Paris au anulat decizia autorităților franceze.

Autoritățile naționale au introdus un recurs în casație în fața Conseil d’Etat și, în acest context, acesta a adresat din nou, în 2006, Curții de Justiție o întrebare preliminară cu privire la existența unei obligații în sarcina statului de a recupera ajutoarele acordate fără notificare prealabilă la Comisie, în contextul în care aceasta din urmă a declarat ulterior respectivele ajutoare compatibile cu piața comună. Astfel, Conseil d’Etat invita Curtea de Justiție să revină asupra jurisprudenței sale din anul 1991.

În decizia pronunțată la data de 22 februarie 2008, în cauza C-199/06, CELF și Ministrul Culturii și al Comunicării, Curtea de Justiție, fără a o spune expres (dar știm deja că instanțele supreme sunt reticente în a recunoaște schimbarea orientării jurisprudenței lor), a modificat în mod sensibil orientarea abordată în cauza Fédération nationale du commerce extérieure des produits alimentaires și Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, care mergea până la impunerea rambursării integralității sumei acordate cu titlu de ajutor de stat acordat înainte ca ajutoarele sau schema de ajutor de stat în cauză să fie autorizate de Comisie.

De fapt, în această cauză, Curtea a admis că, dacă Comisia declară un ajutor de stat compatibil cu piața internă ulterior acordării efective a acestuia, singurul avantaj necuvenit al întreprinderilor beneficiare constă în faptul că respectiva întreprindere a beneficiat de ajutor mai devreme decât ar fi trebuit. Curtea a dedus că, în această situație, judecătorul național poate impune întreprinderii beneficiare plata daunelor interese pentru perioada de ilegalitate, respectiv perioada care s-a scurs între acordarea efectivă a ajutorului și autorizarea Comisiei.

De dragul poveștii, ar trebui să știți că această schimbare de jurisprudență nu a prezentat nici un fel de utilitate pentru CELF. În fapt, având în vedere că subvențiile i-au fost acordate, fără notificarea prealabilă a Comisiei, începând

57

cu anul 1980, adică cu 18 ani înainte, totalul daunelor interese pentru această perioadă a fost atât de ridicat încât societatea a trebuit să intre în lichidare judiciară în anul 2009.

(2) Taxele care au finanțat ajutoarele de stat ilegale

În fața instanțelor naționale, contenciosul în materie de ajutoare de stat opune de regulă întreprinderile concurente întreprinderii beneficiare a ajutorului sau autorităților publice care au ordonat acordarea ajutorului fără să fi notificat Comisia în prealabil. În această ipoteză, astfel cum am văzut și în cauza CELF, întreprinderile concurente încearcă să obțină rambursarea ajutorului de către întreprinderea beneficiară. Se poate întâmpla, însă, ca litigiile naționale în materie de ajutor de stat să fie inițiate de întreprinderile supuse unei taxe destinate finanțării ajutorului de stat. Într-o astfel situație, nu rambursarea ajutorului de către întreprinderea beneficiară să fie urmărit de întreprinderile reclamante, ci rambursarea taxei pe care acestea din urmă au fost obligate să o plătească.

Or, ajutoarele de stat și taxele sunt supuse unor reguli complet diferite în dreptul Uniunii. Dacă ajutoarele de stat sunt încadrate în mod strict de TFUE și de dreptul Uniunii, fiscalitatea continuă însă să intre într-o mare măsură în marja de suveranitate a statelor membre. Am putea astfel considera că, atunci când o taxă finanțează o schemă de ajutor de stat ilegal, singura obligație în sarcina autorităților publice este aceea de a recupera respectivul ajutor de la întreprinderile beneficiare, dar că acestea nu au și obligația de a rambursa și taxa achitată. Totuși, problema este în realitate mai delicată, în măsura în care, în anumite cazuri, Curtea de Justiție a considerat că ilegalitatea unei scheme de ajutor de stat obligă statul nu doar la recuperarea ajutorului de la beneficiar, ci și la rambursarea taxei întreprinderilor care au plătit-o.

Mai multe trimiteri preliminare adresate de instanțe franceze au determinat Curtea de Justiție să își clarifice jurisprudența asupra acestor aspecte.

a) Hotărârea pronunțată la data de 27 octombrie 2005, Distribution Casino France (cauza C-267/04 și următoarele)

Această cauză ridica problema unei taxe intitulată taxă de ajutor pentru comerț și artizanat (TACA). TACA era suportată de magazinele cu amănuntul, cu o suprafață de mai mult de 400 m2, care realizau o cifră de afaceri anuală mai mare de 460.000 euro și care era percepută de către casa de asigurări de pensii

58

pentru muncitorii nesalarizați din profesiile industriale și comerciale. La început, această taxă nu finanța decât un singur ajutor de stat destinat favorizării pensionării anumitor comercianți și artizani care atingeau pragul vârstei de 60 ani și care dispuneau de resurse financiare limitate. Totuși, odată cu dezvoltarea marii distribuții, încasările realizate din taxă au crescut în mod considerabil, iar excedentul acestora a fost afectat schemelor de asigurări pentru pensiile profesiilor artizanale, industriale și comerciale, unui Fond de intervenție pentru salvarea artizanatului și comerțului, precum și unui Comitet profesional de distribuție de carburanți.

Mai multe grupuri mari de distribuție supuse taxei TACA au inițiat acțiuni în justiție cu scopul de a obține rambursarea acestei taxe, motivând că ajutoarele pe care taxa în cauză le finanțează nu fuseseră notificate Comisiei Europene. În acest context, două instanțe franceze, printre care și Curtea de Apel din Lyon au adresat Curții întrebări preliminare.

În hotărârea sa, Curtea a amintit jurisprudența potrivit căreia taxele nu intră în domeniul de aplicare a dispozițiilor Tratatului în materie de ajutor de stat, cu excepția cazului în care ele reprezentă însăși modalitatea de finanțare a unei măsuri de ajutor, caz în care fac parte integrantă din această măsură. În ipoteza în care o taxă reprezintă în mod efectiv o parte integrantă din măsura de ajutor de stat, neîndeplinirea de către autoritățile naționale a obligației lor de notificare afectează nu doar valabilitatea măsurii de ajutor de stat, ci în egală măsură și valabilitatea taxei care constituie modalitatea sa de finanțare.

Pentru ca taxa să fie considerată parte integrantă din ajutorul de stat, trebuie să existe o legătură de afectare obligatorie între taxă și ajutorul de stat, în sensul ca încasările obținute din taxă să fie în mod necesar afectate finanțării ajutorului. În acest caz, încasările din taxă influențează în mod direct cuantumul ajutorului.Or, în speță, respectiva legătură nu exista.

În primul rând, exonerarea de la plata taxei de care beneficiau micile suprafețe era prin natura ei independentă de încasările obținute din acestă taxă. În al doilea rând, cuantumul indemnizației de pensionare a comercianților și artizanilor era fixat de lege și era astfel independent de încasările obținute din taxă. În al treilea rând, veniturile din taxă acordate schemei de asigurare de pensii, Fondului de intervenție pentru salvarea artizanatului și comerțului, precum și Comitetului profesional de distribuție de carburanți era determinat în fiecare an de maniera discreționară de către miniștrii competenți.

59

b) Hotărârea pronunțată la data de 22 decembrie 2008, Société Régie Networks (Cauza C-333/07)

Această cauză pune în discuție o schemă de ajutor de stat acordat în favoarea stațiilor de radio locale pentru care publicitatea reprezenta cel puțin 20% din resurse, pe care Comisia le-a declarat compatibile cu piața internă. Această schemă era finanțată printr-o taxă asupra publicității difuzate prin stațiile radio și canalele de televiziune.

Société Régie Networks, care reprezintă regia publicitară a unui grup important de radio (NRJ), a solicitat în fața Tribunalului Administrativ și apoi Curții de Apel Administrative din Lyon rambursarea taxei pe care o plătise, motivând că ajutorul pe care respectiva taxă îl finanța fusese autorizat de Comisie, dar că decizia acesteia nu era valabilă deoarece nu luase în considerare modalitatea de finanțare a ajutorului.

În această cauză, Curtea a anulat decizia Comisiei, relevând că în mod contrar situației de fapt din cauza Distribution Casino France, încasările obținute din taxă erau în mod exclusiv și integral afectate finanțării ajutorului acordat stațiilor de radio locale și în acest context, influențau în mod direct importanța acestui ajutor. Astfel, în fiecare an, cuantumul ajutorului era fixat în funcție de încasările realizate din taxa din anul precedent și încasările prevăzute pentru anul următor.

c) Hotărârea pronunțată la data de 19 decembrie 2013, Association Vent de Colère și alții (Cauza C-262/12)

În această cauză s-a pus în discuție mecanismul francez de compensare a costurilor suplimentare rezultate, pentru operatorii de energie electrică, din obligația de a cumpăra electricitate de origine eoliană la un preț superior prețului de piață. Acest mecanism era finanțat în integralitate dintr-o contribuție la serviciul public de electricitate. Această contribuție era colectată și acordată operatorilor electrici prin intermediul unui fond gestionat de Caisse des dépôts et consignations, care este o mare instituție financiară din Franța.

În contextul în care reclamanții au susținut în fața Conseil d’Etat că mecanismul constituia o schemă de ajutor de stat care nu fusese autorizată de Comisie, Conseil d’Etat a solicitat CJUE, prin întrebări preliminare, să se pronunțe asupra naturii de ajutor de stat sau nu a mecanismului în cauză (în schimb, Conseil d’Etat nu a solicitat Curții să se pronunțe asupra legăturii dintre acest ajutor și

60

contribuția destinată finanțării lui. Vom vedea că s-a pronunțat ulterior singur asupra acestui aspect).

În realitate, răspunsul la întrebarea formulată de Conseil d’Etat nu ridica niciun dubiu. Reiese din jurisprudența Curții că fondurile care sunt alimentate din contribuții obligatorii impuse de legislația unui stat membru și care sunt gestionate și repartizate potrivit acestei legislații trebuie să fie considerate resurse de stat, chiar dacă sunt administrate de organisme distincte de autoritatea publică.

În urma hotărârii Curții, Conseil d’Etat a anulat la data 28 mai 2014 mecanismul în cauză deoarece schema de ajutor de stat nu fusese notificată Comisiei. Totodată, Conseil d’Etat a refuzat să limiteze efectele în timp ale anulării în măsura în care Guvernul francez solicitase o astfel de limitare Curții de Justiție, însă aceasta din urmă refuzase la rândul ei. Curtea a considerat că nu exista nici un risc de tulburare gravă care să justifice o derogare de la principiul potrivit căruia efectele unei hotărâri în interpretare se întind până la data intrării în vigoare a regulii interpretate.

Astfel cum am fi putut să ne așteptăm de la o schemă de ajutor de stat finanțată printr-o contribuție, cererile de rambursare a acesteia nu au întârziat să apară.La începutul anului 2015, în jur de 60.000 de reclamații prealabile erau înregistrate pe rolul administrației și în jur de 15.000 erau pendinte în fața tribunalelor administrative sau curților de apel. Una dintre acestea, Curtea de Apel Administrativă din Paris, a sesizat Conseil d’Etat cu o cerere de emitere a unui aviz. Solicitarea unui aviz cuprindea mai multe întrebări, printre care și una referitoare la dreptul Uniunii, deoarece era ridicată problema existenței unei legături de afectare obligatorie între schema de ajutor de stat ilegal și contribuția în cauză. De răspunsul la această întrebare depindea în mod evident destinul a zeci de mii de cereri de rambursare formulate de consumatorii finali de electricitate, particulari și întreprinderi.

În Avizul din 22 iulie 2015 (Société Praxair, nr. 388853), Conseil d’Etat a considerat că o astfel de legătură de afectare obligatorie, în sensul jurisprudenței CJUE, nu exista în speță. A subliniat totodată faptul că suma acordată cu titlu de ajutor de stat operatorilor de energie electrică nu depindea de încasările din contribuție la serviciul public de electricitate, din moment ce ajutorul nu era calculat în funcție de aceste încasări, ci contribuția era calculată a posteriori în funcție de cuantumul ajutorului distribuit. În acest context, Conseil d’Etat a relevat că această contribuție era insuficientă pentru a acoperi costurile suplimentare cauzate operatorilor de energie electrică prin vânzările de

61

electricitate regenerabilă, având în vedere că la data de 31 decembrie 2014 lipseau 4,8 miliarde euro (ceea ce a determinat ca întreprinderea publică Electricité de France (EDF) să fie nevoită să finanțeze costurile suplimentare din fonduri proprii).

(3) „Cotizațiile voluntare obligatorii“ care finanțează organizațiile interprofesionale agricole

În Franța, o lege din 1975 a prevăzut ca organizațiile interprofesionale reprezentative dintr-o filieră agricolă, la stadiul de producție, de transformare, de comercializare sau de distribuție, să se poată regrupa în cadrul unei asociații profesionale. Odată recunoscute de către organele administrative, aceste organisme interprofesionale dobândesc misiune de interes general contribuind la gestionarea piețelor, la calitatea produselor, la promovarea acestora sau la siguranța alimentară. Acordurile încheiate în cadrul organizațiilor interprofesionale pot fi extinse, pentru o perioadă determinată, de către organele administrative, în sensul că aceste acorduri devin obligatorii pentru toți membrii profesiei care formează organizația interprofesională. Pentru a finanța activitățile prevăzute de respectivele acorduri, acestea pot impune și cotizații care dobândesc prin voința administrației caracter obligatoriu, de unde și numele lor curios de cotizații voluntare obligatorii (CVO).

Regulamentul (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și Consiliului, din 17 decembrie 2013, cu privire la organizarea comună a piețelor produselor agricole a instaurat recent un veritabil statut european al organizațiilor interprofesionale, consolidând exigențele de reprezentativitate ale organizațiilor și condițiile de extindere, de către autoritățile publice, a acordurilor încheiate de aceste organizații.

În Franța, numeroase organizații de profesioniști din filierele agricole au solicitat autorităților administrative și judiciare să dispună rambursarea cotizațiilor voluntare obligatorii pe care au trebuit să le achite, subliniind că deciziile autorităților publice care extind acordurile impunând cotizații pentru finanțarea activităților agricole constituie ajutoare de stat acordate fără să fi notificat Comisia în prealabil. Conseil d’Etat a respins mereu aceste acțiuni. Totuși, prin mai multe decizii adresate Franței, care au fost ulterior atacate în fața Tribunalului Uniunii, Comisia a considerat că ar fi vorba de ajutoare de stat. În acest context, în 2011, Conseil d’Etat a decis să sesize CJUE cu o întrebare preliminară.

62

În hotărârea pronunțată la data de 30 mai 2013, Doux Elevage et Coopérative agricole UKL-ARREE (Cauza C-677/11), Curtea a respins interpretarea Comisiei, subliniind că acele cotizații voluntare obligatorii nu reprezintă resurse de stat și că acțiunile pe care acestea le finanțează nu sunt imputabile statului.

Curtea a luat în considerare faptul că respectivele cotizații erau acordate organizațiilor interprofesionale care sunt asociații de drept privat și care nu fac parte din administrația publică. Acestea nu trec deci deloc prin bugetul de stat, având un caracter privat. Astfel, în caz de neplată, organizația interprofesională trebuie să urmeze procedura judiciară comună civilă și comercială, nedispunând de nicio prerogativă cu caracter public. Organizațiile interprofesionale decid modalitatea în care sunt utilizate resursele obținute din aceste cotizații, iar autoritățile publice nu le pot folosi. În sfârșit, autoritățile publice nu pot impune ca extinderea unui acord să depindă de urmărirea obiectivelor concrete pe care ar fi trebuit să le definească. Obiectivele care, potrivit legii, un acord ar trebui să favorizeze un acord interprofesional sunt foarte variate și generale.

(4) Modificările aduse schemelor de ajutor de stat care au fost deja aprobate de Comisie trebuie notificate acesteia din urmă?

Am menționat la începutul prezentării că, dintre cele 14 trimiteri preliminare adresate în materie de ajutor de stat și în prezent pendinte în fața CJUE, niciuna nu este de origine franceză. În realitate, acest lucru nu este exact, deoarece Conseil d’Etat a sesizat la data de 21 septembrie Curtea de Justiție cu o întrebare privind un aspect mai puțin explorat în domeniul ajutoarelor de stat, cel referitor la modificarea schemelor de ajutor care au fost anterior aprobate de Comisie. Având în vedere faptul că această trimitere preliminară nu a fost încă înregistrată pe rolul Curții de Justiție, o voi prezenta în premieră.

Cauza privește o schemă de ajutor pentru cinema și audiovizual finanțată din trei taxe, pe care Comisia le-a autorizat (ultima dată în anul 2007), la fel și modificările juridice care au fost aduse acestuei scheme. Cele trei taxe constau într-o taxă asupra biletelor de cinema, o taxă asupra serviciilor de televiziune și o taxă care privește vânzarea și locațiunea videogramelor. Pentru a obține rambursarea taxei asupra vânzării și locațiunii videogramelor pe care le-au plătit, multe întreprinderi, printre care și societatea franceză de mare distribuție Carrefour, au sesizat Tribunalul Administrativ, apoi Curtea de Apel Administrativă și, în cele din urmă, în casație, Conseil d’Etat.

63

Aceste întreprinderi au subliniat că schema de ajutor de stat în cauză ar fi trebuit să facă obiectul unei noi notificări la Comisie în măsura în care încasările obținute din cele trei taxe au înregistrat o creștere considerabilă între 2007 și 2011 (aprox. 60%). Doar în ceea ce privește încasările din taxa asupra serviciilor de televiziune, datorată de editori și de distribuitorii de televiziune, a crescut de la suma de 362 milioane euro pe an la 631 milioane euro, în urma modificării bazei de impozitare a acestei taxe în anul 2007. Or, dacă Comisia autorizase această modificare, decizia ei nu prevedea decât o creștere mult mai limitată a încasărilor taxei.

Curtea de Justiție s-a pronunțat printr-o decizie importantă asupra modificărilor aduse schemelor de ajutor de stat aprobate de Comisie. Este vorba de hotărârea din data de 9 august 1994, Namur-Les assurances du crédit (Cauza C-44/93), în care a statuat că modificarea unui ajutor existent nu poate, atunci când ajutorul rezultă din dispoziția legii anterioare care nu a suferit modificări, să fie analizată din perspectiva importanței ajutorului și mai ales în funcție de cuantumul financiar în fiecare moment al vieții unei întreprinderi. Calificarea unui ajutor ca reprezentând un ajutor nou sau o modificare la un ajutor existent se face prin raportare la dispozițiile care prevăd ajutorul, la modalitățile și la limitele sale (pct. 28 din hotărâre).

Aplicată schemelor de ajutor finanțate printr-o taxă, soluția din cauza Namur-Les assurances du crédit, în situația unor dispoziții legale neschimbate, determină rezultatul potrivit căruia creșterea randamentului taxei și, în consecință, creșterea ajutoarelor acordate să nu fie interpretate ca reprezentând o modificare a regimului schemei ajutoarelor de stat care necesită o nouă notificare la Comisie.

Cu toate acestea, art. 1 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului, din 22 mai 1999 privind modalitățile de aplicare a art. 93 TCE, este mult mai strict deoarece dispune că: „În sensul prezentului Regulament, se înțelege prin (...) c) ajutor nou: orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”. Art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 privind punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului menționează că: „1. În sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună. Cu toate acestea, o creștere a bugetului inițial al unei scheme de ajutor existente cu până la 20 % nu se consideră o modificare a ajutorului existent. 2. Următoarele modificări ale ajutorului existent se notifică

64

prin intermediul formularului de notificare simplificat prevăzut la anexa II: a) creșterile bugetului unei scheme de ajutor autorizate care depășesc 20 % (…)”.

Întocmai în acest context juridic complex, Conseil d’Etat a întrebat Curtea de Justiție dacă o creștere importantă a produsului resurselor fiscale afectate unei scheme de ajutor de stat raportat la previziunile transmise Comisiei Europene constituie o modificare substanțială a acestei scheme care necesită o nouă notificare.

Dacă răspunsul la această întrebare pare evident în lumina art. 4 din Regulamentul Comisiei nr. 794/2004, trebuie totuși subliniat că acest articol ridică întrebări delicate. Luând în considerare caracterul prealabil al notificărilor în fața Comisiei, cum trebuie notificată Comisiei o creștere (mai mare de 20%) a unei taxe care finanțează o schemă de ajutor de stat știind că această creștere nu va putea fi constatată decât a posteriori? În același timp, această creștere semnificativă nu poate fi decât temporară. În acest context, trebuie așteptat ca aceasta să aibă caracter durabil pentru a fi notificată? O altă întrebare: se întâmplă frecvent ca o parte din încasările din taxa afectată să fie pusă în rezervă sau să fie prelevată la bugetul de stat. În acest caz, creșterea în cauză trebuie luată în considerare prin raportare la încasări sau prin raportare la ajutorul efectiv acordat?

65

Dialogul judecătorilor. Câteva întrebări și răspunsuri

Santiago Soldevila FRAGOSO ‒ Magistrat, Audiencia Nacional, Madrid, Judecător la Tribunalul Uniunii Europene (2007/2013).

I. Dialogul judecătorilor. Concept și critici

1. Conceptul de dialog al judecătorilor este unul recurent. Auzim despre el peste tot și pare a reprezenta soluția problemelor cauzate de multitudinea de jurisdicții care, la nivel european și internațional, sunt chemate să soluționeze litigiile unei societăți globale și complexe sau de diferitele sisteme juridice care obligă organele judiciare la nivel mondial să dezvolte o activitate de recunoaștere reciprocă a criteriilor și deciziilor impuse de acestea.

În ciuda originii sale anglo-saxone și a faptului că îl putem regăsi în noțiunea de dialogical interpretation, acest concept poate fi identificat și în dreptul continental, mai ales în concluziile Consiliului de Stat francez (Conseil d´Etat), care în cauza Cohn Bendit din data de 22 decembrie 1978 a statuat că: „la nivelul Comunității Europene, nu trebuie să existe nici un guvern al judecătorilor și nici un război al acestora. Trebuie să existe însă loc pentru dialogul judecătorilor”.

Raportat la acest aspect, îmi permit să menționez despre o carte de mici dimensiuni, dar foarte interesantă, care tratează această problematică, scrisă de profesorul Giuseppe de Vergotini de la Universitatea din Bolonia, cu titlul „Oltre il dialogo tra le Corti. Giudici, diritto straniero, comparazione“, Il Mulino/Ricerca, 2010.

66

2. În pofida succesului de care se bucură, dialogul judecătorilor rămâne un concept ambiguu, deoarece trebuie precizat dacă este vorba despre un veritabil dialog, mai precis, dacă are o natură voluntară și dacă e purtat între organe plasate la același nivel sau, din contră, utilizăm această noțiune fetiș și flatantă pentru a ne referi în realitate la cooperarea loială dintre diferitele organe judiciare.

Un exemplu clar de dialog veritabil a existat până în prezent în relația dintre Curtea Drepturilor Omului de la Strasbourg și Curtea de Justiție de la Luxemburg, a cărei dovadă evidentă este reprezentată de decizia Curții de la Strasbourg, din data de 30 iunie 2005, nr. 45036/98, Bosphorus, prin care Curtea Drepturilor Omului și-a nuanțat controlul în legătură cu dreptul Uniunii, astfel cum acesta este interpretat de CJUE, ținând astfel cont de natura specifică a Uniunii Europene printre organizațiile internaționale.

Această jurisprudență a stabilit o prezumție refragrabilă potrivit căreia hotărârile Curții de la Luxemburg care au ca obiect protecția drepturilor fundamentale prevăzute de Convenția Drepturilor Omului, în principiu, sunt prezumate a o respecta.

În consecință, controlul poate opera atunci când decizia supusă analizei Curții de la Strasbourg a fost luată de un stat membru care a urmat jurisprudența Curții de la Luxemburg și care este în mod manifest contrară Convenției Drepturilor Omului și jurisprudenței Curții de la Strasbourg.

3. Importanța trimiterilor preliminare ca instrument destinat favorizării aplicării uniforme a dreptului Uniunii nici nu poate fi pusă în discuție. Robert Lecourt, fostul Președinte al Curții de Justiție, calificase acest mecanism pe bună dreptate ca reprezentând piatra de temelie a sistemului, expresie care a fost reținută și de jurisprudență.

Totuși, am putea exprima anumite dubii cu privire la calificarea de „dialog” a relației existente între judecătorii naționali și Curtea de Justiție a Uniunii prin intermediul trimiterilor preliminare, deoarece elementele care caracterizează un dialog veritabil nu sunt prezente.

Astfel cum am subliniat deja, pentru a fi calificată drept un dialog veritabil, această relație ar trebui să fie voluntară și să privească obiectul asupra căruia organele și-au exprimat deja acordul, fără ca rezultatul unui asemenea dialog să

67

se materializeze într-o rezoluție cu caracter obligatoriu pentru judecătorul care a ridicat întrebarea preliminară.

4. În sfârșit, ne ridicăm și întrebarea dacă această cooperare poate fi calificată ca reprezentând un dialog veritabil, ținând cont de următoare circumstanțe:

a) Articolul 267 TFUE obligă judecătorii naționali să adreseze întrebări preliminare în cazul în care au dubii cu privire la interpretarea dreptului Uniunii, iar această obligație este adresată tuturor judecătorilor în situația în care dubiile au legătură cu validitatea dreptului Uniunii.

În consecință, dialogul devine în final o obligație.a. Având în vedere că, potrivit art. 19 TUE, hotărârea preliminară a Curții de

Justiție este obligatorie, pare a fi vorba despre un monolog.b. Curtea poate modifica de manieră unilaterală, în mod justificat, întrebarea

propusă de judecătorul național. Raportat la acest aspect, putem cita drept exemplu Cauza C-105/14, Taricco, din 8 septembrie 2015, pct. 35.

c. Curtea poate declara inadmisibilă întrebarea preliminară considerând că problemele adresate sunt artificiale, ceea ce implică o evaluare a dreptului intern și a faptelor supuse judecății. Citatul clasic se regăsește în Hotărârile pronunțate în Foglia Novello I (Cauza 104/79) și Foglia Novello II (244/80).

5. Având în vedere aceste circumstanțe, găsirea unei soluții echilibrate se impune.

Trebuie ținut cont de faptul că importanța și natura mecanismului întrebărilor preliminare nu pot fi afectate de consecințele unei calificari mai mult sau mai puțin corecte, cum ar fi dialogul judecătorilor.

În principiu, cea mai precisă calificare este cea de „cooperare loială între judecătorii naționali și Curtea de Justiție”, expresie utilizată de o mare parte din jurisprudență (cauza Taricco, pct. 29).

Cu toate acestea, prin calificarea drept dialog al judecătorilor, am putea să descoperim și voința Curții de a stimula judecătorii naționali și de a îi încuraja să adreseze întrebări preliminare, deoarece, în acest fel, Curtea subliniază întocmai faptul că relația între judecătorii care dialoghează nu este una ierarhică.

În orice caz, este evident că din sistemul instituțional al Uniunii decurge faptul că un centru unic pentru interpretarea și declararea validității dreptului Uniunii

68

este absolut indispensabil, dat fiind că armonizarea și interpretarea uniformă a dreptului UE reprezintă cheia funcționării organizației europene.Independența judecătorilor naționali, capacitatea acestora de a evalua într-o primă etapă conformitatea legislației naționale cu dreptul Uniunii, precum și autoritatea lor de a îl pune în aplicare sunt indispensabile pentru garantarea transpunerii corecte și a eficacității dreptului european la nivel național și, în același timp, de a declanșa intervenția Curții de Justiție pentru a asigura crearea unei jurisprudențe europene uniforme.

Pentru a facilita admisibilitatea întrebărilor preliminare, Curtea de Justiție a stabilit o jurisprudență foarte flexibilă, fundamentată în mod constant. Spre exemplu, Hotărârea pronunțată la data de 22 iunie 2010, în cauza C-188/10, Aziz Melki, pct. 27 și următoarele:

a) Punctul de plecare este prevăzut de art. 267 TFUE care afirmă autonomia judecătorului național de a decide în privința trimiterii, formulării întrebării preliminare și a retragerii ei, dacă este cazul.

b)Întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii sunt adresate de către judecătorul național în cadrul legislativ și factual pe care acesta îl stabilește sub propria sa responsabilitate, elemente asupra cărora Curtea nu are putere de a le verifica exactitatea.

În acest context, acestea beneficiază de o prezumție de pertinență.

c) Refuzul Curții de a statua asupra unei cereri formulate de o instanță națională nu este posibil decât în cazul în care, în mod manifest, interpretarea dreptului Uniunii solicitată de judecătorul național nu prezintă niciun element de legătură cu realitatea și obiectul litigiului principal, atunci când problema ridicată are o natură ipotetică sau când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i-au fost adresate.

Prin urmare, echilibrul despre care vorbeam mai devreme impune o cooperare loială între judecătorii naționali care adresează întrebările pertinente și atitudinea puțin intervenționistă a Curții, limitată doar la ceea ce este necesar pentru a pronunța o decizie utilă judecătorilor naționali.

69

6. Curtea de Justiție a dezvoltat un concept autonom în ceea ce privește noțiunea de judecător național, care înglobează atât judecătorii care exercită puterea judiciară, cât și anumite organe administrative independente.

Hotărârea pronunțată la data de 29 noiembrie 2001, cauza De Coster, C-17/00, pct. 10 subliniază această problemă și oferă un rezumat al jurisprudenței precedente, care a fost mereu constantă.

Această decizie susține că pentru a aprecia dacă un organism de trimitere posedă sau nu caracterul unei instanțe în sensul art. 267 TFUE, Curtea ține cont de un ansamblu de elemente, precum:

a) originea legală a organului;b) permanența acestuia;c) caracterul obligatoriu al jurisdicției, ceea ce exclude posibilitatea arbitrilor de drept privat de a adresa întrebări preliminare;d) natura contradictorie a procedurii;e) aplicarea de către respectivul organ a normelor de drept, precum și independența acestuia.

Concluziile Avocatului General Ruiz Jarabo pronunțate în acest caz sunt în mod particular interesante. Acesta a efectuat o analiză detaliată a conceptului de organ judiciar și a propus un reviriment de jurisprudență pentru a limita posibilitatea organelor administrative de a adresa întrebări preliminare.

Propunerea Avocatului General nu a fost urmată de Curte, dar analiza sa rămâne remarcabilă și ne permite să înțelegem evoluția jurisprudențială și motivele pentru care o astfel de concepție suplă și deschisă, despre noțiunea de organ judiciar, ar putea fi acceptabilă în sensul art. 267 TFUE.

Un bun exemplu de analiză a CJUE asupra capacității organelor administrative de a trimite întrebări preliminare se regăsește în Hotărârea pronunțată la data de 17 iulie 2014, în cauza Toressi, C-58/13.

70

II. Regimul legal și caracteristicile procedurii trimiterilor preliminare

1. În primul rând, trebuie analizat cadrul legal prevăzut pentru întrebările preliminare:

a) Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) consacră acestei proceduri art. 267.

Această dispoziție face distincția între întrebările adresate pentru interpretarea Tratatului și întrebările în interpretarea și validitatea actelor și dispozițiilor instituțiilor, organelor și organismelor Uniunii.

Cel de-al doilea paragraf subliniază faptul că judecătorii naționali de primă instanță pot adresa întrebări preliminare atunci când consideră necesar. Din contră, judecătorii care se pronunță în ultimă instanță sunt obligați să o facă.

a) Regulamentul de procedură al Curții de Justiție din 25 septembrie 2012 - articolele 93-114 stabilesc regulile de procedură. Trebuie subliniat faptul că art. 94 prevede conținutul întrebărilor preliminare.b) Recomandările Curții de Justiție adresate instanțelor naționale (link: curia.europa.eu/courdejustice/procédure). Aceste Recomandări nu reprezintă reguli juridice și, în consecință, nu au caracter obligatoriu. Aparțin categoriei soft law, respectiv reguli stabilite în baza practicii care permit judecătorilor naționali să înțeleagă ceea ce Curtea așteaptă atunci când trimit o întrebare preliminară. Deși are doar valoare informativă, acestea sunt foarte utile pentru judecători.

2. Caracteristicile procedurii:

Putem sublinia următoarele puncte:a. Procedura este de natură constituțională și nu are caracter contencios, deoarece nu există o confruntare a părților, constituind activitatea judiciară cea mai importantă a Curții.b. Soluția din litigiul principal rămâne în competența exclusivă a judecătorului național, deoarece procedura trimiterii preliminare va tranșa doar aspectele prealabile legate de interpretarea sau validitatea dispoziției de drept UE.c. Judecătorul național are un rol cheie pentru că doar lui îi aparține decizia de a lansa întrebarea, de a o formula sau de a o retrage.

71

d. Intervenția în fața Curții de Justiție a părților principale în cauză se limitează la depunerea observațiilor acestora.

III. Câteva întrebări și răspunsuri:

Importanța întrebărilor preliminare și necesitatea de a încuraja judecătorii naționali să le trimită au produs o jurisprudență foarte bogată, al cărei punct de plecare este reprezentat de prezumția de admisibilitate a întrebării. Flexibilitatea Curții cu privire la acest aspect este, așadar, caracteristica sa cea mai remarcabilă.

În ciuda formulării acestor principii, judecătorul național se confruntă cu anumite dificultăți și dubii la momentul la care este pus în situația de a lua o decizie cu privire la transmiterea întrebării.

Pentru a ajuta clarificarea acestui tip de situație, analiza jurisprudenței se demonstrează a fi un instrument esențial, care va oferi anumite răspunsuri la respectivele întrebări și dubii.Voi oferi câteva exemple care se focalizează pe întrebări în interpretare, deoarece acestea sunt cele mai numeroase.

1.Poate judecătorul național să solicite Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea dreptului național în raport cu dreptul Uniunii?

Logica preocupării judecătorului național de a rezolva problema cu care a fost sesizat îl aduce în situația de a focaliza întreaga sa atenție asupra interpretării dreptului național și a compatibilității acesteia cu dreptul Uniunii. În consecință, putem identifica o tendință a judecătorilor naționali de a solicita direct Curții de Justiție să se pronunțe cu privire la conformitatea dreptului național cu dreptul UE.

Răspunsul la această întrebare este unul negativ, deoarece sistemul funcționează în sens invers. Astfel, ceea ce judecătorul național poate solicita Curții este corecta interpretare a dreptului Uniunii sau verificarea validității acestuia.

Jurisprudența Curții arată că, dacă judecătorul național îi solicită o decizie preliminară privind conformitatea dreptului național în raport cu dreptul UE, Curtea nu va refuza să răspundă. Un exemplu al acestei practici este Hotărârea Aziz Melki, în care Curtea se pronunță direct asupra conformității dreptului național. Cu toate acestea, la pct. 49 din hotărâre, Curtea reamintește faptul că interpretarea dreptului intern este rezervată judecătorului național.

72

2. Judecătorul național trebuie să rezolve toate problemele de drept intern înainte de a trimite întrebarea preliminară?

Un astfel de conflict poate apărea, de exemplu, atunci când legislația unui stat membru prevede în sarcina judecătorului național obligația de a soluționa, înainte de a transmite întrebarea preliminară, potrivit mecanismelor interne, o problemă de constituționalitate în privința măsurii naționale aplicabile în respectivul caz.

Poziția Curții este foarte clară asupra acestui aspect, căutând un răspuns echilibrat și respectând procedura națională, fără a permite însă vreo atingere adusă punerii în aplicare a dreptului Uniunii.

Punctul 53 din hotărârea Aziz Melki subliniază că „funcționarea sistemului instituit prin articolul 267 TFUE impune, cu toate acestea, ca instanța să fie liberă, pe de o parte, să adopte orice măsură necesară pentru asigurarea protecției jurisdicționale provizorii a drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii și, pe de altă parte, să înlăture aplicarea, la capătul unei asemenea proceduri incidentale, a respectivei dispoziții legislative naționale, dacă o apreciază ca fiind contrară dreptului Uniunii.”

3. Are CJUE competența de a se pronunța asupra unei situații juridice care nu relevă din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, în cazul în care Carta drepturilor fundamentale este invocată pentru motivarea competenței sale?

Răspunsul la această întrebare se regăsește în hotărârea Curții din data de 26 februarie 2013, cauza C-617/10, Akerberg, pct. 19 și următoarele.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, drepturile fundamentale garantate în ordinea juridică a Uniunii au vocație să fie aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, dar niciodată în afara acestora.

Cu toate acestea, în prezenta speță (cauza Akerberg), sancțiunile fiscale și procedurile penale declanșate pentru săvârșirea infracțiunii de fraudă în materie de TVA constituie punerea în aplicare a art. 2, art. 250 alin. (1) și art. 273 din Directiva 2006/112 (fostele articole 2 și 22 din cea de-a șasea Directivă TVA) și a art. 325 TFUE și, astfel, a dreptului Uniunii, în sensul art. 51 alin. (1) al Cartei.

Astfel, Curtea subliniază la pct. 29 din Hotărâre că: „atunci când o instanță a unui stat membru este chemată să controleze conformitatea cu drepturile

73

fundamentale a unei dispoziții sau a unei măsuri naționale prin care, într-o situație în care acțiunea statelor membre nu este în întregime determinată de dreptul Uniunii, se pune în aplicare acest drept în sensul art. 51 alin. (1) din Cartă, autoritățile și instanțele naționale sunt libere să aplice standarde naționale de protecție a drepturilor fundamentale, cu condiția ca această aplicare să nu compromită nivelul de protecție prevăzut de Cartă, astfel cum a fost interpretată de Curte, și nici supremația, unitatea și caracterul efectiv al dreptului Uniunii (a se vedea pentru acest din urmă aspect Hotărârea din 26 februarie 2013, Melloni, C-399/11, pct. 60)”.

Curtea conchide la pct. 30 că: „În acest scop, atunci când instanțele naționale trebuie să interpreteze dispozițiile cartei, ele au posibilitatea și, eventual, obligația de a sesiza Curtea cu titlu preliminar, conform articolului 267 TFUE”.

4. Poate judecătorul național să adreseze Curții o întrebare preliminară cu privire la practica jurisprudențială instituită de Curtea Supremă națională pentru a verifica dacă aceasta este contrară dreptului Uniunii?

Hotărârea pronunțată în cauza Akerberg clarifică din nou și acest aspect, în mod special la pct. 48 din Hotărâre care prevede că: „Rezultă că dreptul Uniunii se opune unei practici judiciare care subordonează obligația instanței naționale de a lăsa neaplicată orice dispoziție contrară unui drept fundamental garantat de Cartă condiției ca această contrarietate să reiasă cu claritate din textul acestei Carte sau din jurisprudența aferentă, din moment ce refuză instanței naționale puterea de a aprecia pe deplin, eventual cu cooperarea Curții, compatibilitatea respectivei dispoziții cu aceeași Cartă”.

5. Curtea Supremă sau legislația unui stat membru pot interzice unui judecător național de rang ierarhic inferior să adreseze o întrebare preliminară în mod autonom și fără a consulta în prealabil un organ intern superior?

Răspunsul este negativ și se regăsește în Hotărârea din data de 5 aprilie 2016, pronunțată în cauza C-689/13, Puligienica Facility Esco SpA, la pct. 41 care subliniază că: „Astfel, ar fi incompatibilă cu cerințele inerente înseși naturii dreptului Uniunii orice dispoziție dintr-o ordine juridică națională sau orice practică legislativă, administrativă sau judiciară ce ar avea ca efect diminuarea eficienței dreptului Uniunii prin faptul de a nega instanței competente să aplice acest drept prerogativa de a face, chiar în momentul acestei aplicări, tot ceea ce este necesar pentru a înlătura dispozițiile legislative naționale care ar constitui eventual un obstacol în calea eficienței depline a normelor Uniunii”.

74

6. Poate un arbitru de drept privat să trimită o întrebare preliminară?

Întrebarea rămâne importantă deoarece arbitrajul de drept privat s-a demonstrat a fi o bună soluție pentru a evita aglomerarea organelor judiciare și este evident că, în afara cazurilor de arbitraj în echitate, dreptul național aplicat poate avea foarte ușor o legătură cu dreptul Uniunii.

Jurisprudența Curții, în special în Hotărârea din 23 martie 1982, în cauza 102/81, pct. 11 și următoarele, Nordsee subliniază că, dacă arbitrajul e voluntar și dacă autoritățile naționale nu au avut nicio intervenție în fața arbitrilor, Curtea nu e competentă să răspundă întrebărilor preliminare adresate de arbitri.

Totuși, cauza Nordsee conchide că instanțele ar putea fi determinate să examineze astfel de întrebări, fie pentru a asista arbitri în anumite acte de procedură sau pentru a interpreta dreptul aplicabil, fie în contextul unui control asupra sentinței arbitrale, mai mult sau mai puțin extins, după caz, care le revine în situația exercitării unei căi de atac, pentru exequatur sau prin orice altă cale de atac permisă de legislația națională aplicabilă.

7. Este posibil ca admiterea unui recurs intern împotriva deciziei judecătorului național care a ridicat întrebarea preliminară să îl oblige pe acesta din urmă să o retragă?

Hotărârea din 16 decembrie 2008, cauza Cartesio, C-210/06, pct. 98 formulează un răspuns după cum urmează: „în prezența unor norme de drept intern referitoare la dreptul de apel împotriva unei decizii prin care se dispune o trimitere preliminară, caracterizate prin împrejurarea că întreaga acțiune principală rămâne pendinte la instanța de trimitere, numai decizia de trimitere făcând obiectul unui apel limitat, articolul 234 al doilea paragraf CE trebuie interpretat în sensul că competența conferită de această dispoziție din tratat oricărei instanțe naționale de a dispune o trimitere preliminară la Curte nu poate fi pusă în discuție prin aplicarea unor asemenea norme care permit instanței sesizate în apel să reformeze decizia prin care se dispune o trimitere preliminară la Curte, să desființeze trimiterea și să oblige instanța care a pronunțat această decizie să reia procedura de drept intern ce fusese suspendată”.Din contră, în Ordonanța din 24 martie 2009, în cauza C-525/06, Nationale Loterij, pct. 6 și următoarele, Curtea precizează că o astfel de interpretare nu poate fi transpusă în contextul în care litigiul principal nu mai este pendinte în fața instanței de trimitere, știind că instanța de apel a tranșat și ea fondul cauzei.

75

8. Care este consecința, potrivit regulilor de procedură națională, de a nu se pronunța asupra cererii uneia dintre părțile principale prin care i se solicită judecătorului național să adreseze o întrebare preliminară?

Dacă judecătorul național nu are dubii asupra conformității dintre dreptul intern și dreptul Uniunii, acesta nu este obligat să adreseze întrebarea preliminară, însă are obligația să motiveze rațiunea refuzului său.

Potrivit jurisprudenței Curții Drepturilor Omului de la Strasbourg, în special Hotărârea Dhahbi c. Italia, din 8 aprilie 2014, nr. 117120/09, pct. 31-34, dacă judecătorul național nu adresează întrebarea preliminară și nu justifică refuzul său de a proceda astfel, o asemenea conduită încalcă art. 6 din Convenția Drepturilor Omului.

9. Pot fi ascultate părțile în cadrul procedurii naționale după pronunțarea Curții de Justiție de la Luxemburg și chiar modifica situația de fapt care a stat la baza deciziei Curții?

Hotărârea din 5 iulie 2016, Atanas Ognyanov, C-614/14, pct. 30 precizează că: „că dreptul Uniunii şi în special articolul 267 TFUE trebuie interpretat în sensul că nici nu impune și nici nu interzice instanţei de trimitere să procedeze, după pronunţarea hotărârii preliminare, la o nouă audiere a părților, precum și la noi măsuri de administrare a probelor susceptibile să o conducă la modificarea constatărilor de fapt şi de drept pe care le-a făcut în cadrul cererii de decizie preliminară, cu condiţia ca această instanţă să asigure efectul deplin al interpretării dreptului Uniunii reţinute de Curte”.

10. Judecătorul național care a expus circumstanțele de fapt și de drept pentru a adresa întrebarea preliminară are obligația să se abțină?

Tot Hotărârea din cauza Ognyanov, pct. 26 menționează că: „art. 267 TFUE şi art. 94 din Regulamentul de procedură, în lumina art. 47 al doilea paragraf şi a art. 48 alineatul (1) din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei norme naţionale interpretate într-un mod care obligă instanța de trimitere să se abțină în cauza pendinte pentru motivul că a expus, în cererea sa de decizie preliminară, cadrul factual şi juridic al acestei cauze”.

76

77

Răspunderea statelor membre pentru refuzul de a transmite întrebări preliminare

Alexandra VACARU – Consultant, Departamentul de Concurență și Ajutor de Stat, NNDKP

Alexandra VACARU este consultant în cadrul Departamentului de Concurență și Ajutor de Stat, NNDKP. Alexandra Vacaru a lucrat pentru Direcția de Cercetare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, specializându-se în admisibilitatea trimiterilor preliminare adresate de in-stanțe române și franceze. Ulterior a reprezentat Guvernul României în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene și a celorlalte instituții UE în calitate de consilier pentru afaceri europene, făcând parte din echipa Agentului Guvernamental pentru CJUE din cadrul Ministerului Afacerilor Externe. Licențiată în Drept și în Studii Europene, s-a specializat în Drept European prin cursuri masterale la Universitățile Paris 2, Pantheon Assas și Paris 5, Descartes.

I. Obligația sau facultatea de a adresa întrebări preliminare

Art. 267 alin. (2) TFUE enunță regula conform căreia instanțele naționale sunt libere să decidă dacă apelează sau nu la mecanismul transmiterilor preliminare.

Alin. (3) al art. 267 TFUE instaurează o excepție: „În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea”.

Așadar, instanța ale cărei hotărâri nu pot face obiectul unei căi de atac este ținută să adreseze o întrebare preliminară ori de câte ori litigiul ridică o problemă de interpretare a unei dispoziții de drept UE sau de verificare a validității unei astfel de dispoziții.

Excepția reglementată de Tratat nu are caracter absolut, în sensul în care nu în toate cazurile instanțele care se pronunță prin decizii împotriva cărora nu pot fi formulate căi de atac au efectiv obligația de a transmite întrebările

78

preliminare. În egală măsură, există și situații în care instanțele care se pronunță prin hotărâri împotriva cărora pot fi formulate căi de atac sunt ținute totuși să adreseze întrebările.

Noțiunea de instanță națională care se pronunță prin decizii împotriva cărora nu există căi de atac este o noțiune autonomă a dreptului UE.

Au existat mai multe teorii doctrinare cu privire la interpretarea art. 267 alin. (3). În primii ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Roma, a fost favorizată o interpretare abstractă a noțiunii de cale de atac. Potrivit acestei teorii, instanțele naționale care ocupau locul cel mai înalt în ierarhia sistemului judiciar erau supuse obligației de a transmite CJUE întrebările preliminare. Teoria era justificată de necesitatea asigurării unei interpretări uniforme a dreptului UE și evitarea divergențelor de interpretare la nivel național, fiind sarcina instanțelor supreme să asigure aplicarea uniformă a dreptului în statele membre.

O altă abordare funcțională insista asupra posibilității concrete de a formula o cale de atac la nivel național. În special, partizanii acestei teorii susțineau că dincolo de asigurarea interpretării uniforme a dreptului UE, art. 267 alin. (3) TFUE (în versiunile numerice anterioare) are ca scop și asigurarea protecției jurisdicționale de care justițiabilul trebuie să dispună în temeiul dreptului Uniunii.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene67 a optat pentru ultima variantă, potrivit căreia „obligația de a sesiza CJUE cu o trimitere preliminară se aplică Curții Supreme precum și oricărei instanțe care pronunță hotărâri ce nu pot face obiectul unei căi de atac”68.

Pentru o analiză aprofundată a evoluției jurisprudențiale asupra interpretării noțiunii de instanță de ultim grad în sensul alin. (3) al art. 267 TFUE, a se vedea Concluziile Avocatului General Tizziano, pronunțate în cauza C-99/0069.

În cauza C-337/9570, Curtea Supremă a Olandei a adresat o serie de întrebări preliminare CJUE cu privire la interpretarea unei Directive privind mărcile. Prin prima întrebare, instanța de trimitere solicita Curții să se pronunțe cu privire

67 Denumită în continuare „CJUE” sau „Curtea”.68 Hotărârea pronunțată la data de 15 septembrie 2005, în cauza C-495/03, Intermodal Transports, pct. 30, ECLI:EU:C:2005:552.69 Hotărârea pronunțată la data de 4 iunie 2002, în cauza C-99/00, Lyckeskog, ECLI:EU:C:2002:329.70 Hotărârea pronunțată la data de 4 noiembrie 1997, în cauza C-337/95, Parfums Christian Dior, ECLI:EU:C:1997:517.

79

la judecătorul național care trebuia considerat ca statuând în ultimă instanță și implicit ca având obligația de a pune în aplicare art. 267 TFUE. Întrebarea era adresată în contextul în care Benelux adoptase un sistem comun pentru mărci care potrivit reglementărilor aplicabile făcea obiectul unei interpretări obligatorii în fața Curții de Justiție a Beneluxului. Mai precis, conform legii privind marca comună în Benelux, Curtea Supremă a Olandei avea obligația de a trimite întrebări preliminare către Curtea Beneluxului, care se pronunța în ultimă instanță asupra întrebării adresate. Totuși, Curtea Supremă a Olandei adopta decizii în ultimă instanță la nivel național. În acest context, problema supusă CJUE era în concret de a ști care dintre cele două jurisdicții trebuiau considerate ca având obligația de a sesiza CJUE în temeiul art. 267 TFUE.

Interpretând art. 267 alin. (3) TFUE, CJUE a subliniat că scopul acestei dispoziții era de a evita ca un stat membru să dezvolte o practică judiciară contrară dreptului UE. În contextul în care Curtea Benelux avea ca sarcină asigurarea interpretării uniforme a legii din Benelux asupra mărcilor, fără ca o cale de atac să fie posibilă împotriva deciziilor sale, iar deciziile Curții Supreme a Olandei nu puteau fi atacate nici ele cu o cale de atac internă, atât Curtea Benelux, cât și Curtea Supremă olandeză intrau în domeniul de aplicare al art. 267 alin. (3) TFUE.

Datorită caracterului autonom al noțiunii de instanță în sensul art. 267 alin. (3) TFUE, pot exista și situații în care, în temeiul dreptului național, instanțele nu sunt considerate ca având obligația impusă de această dispoziție, dar din perspectiva dreptului Uniunii să fie considerate ca statuând în ultimă instanță.

Revenind la regula prevăzută la art. 267 alin. (3) TFUE, circumstanțiată de jurisprudența CILFIT71 (pe care nu o vom dezvolta), două excepții notabile trebuie menționate, (i) cazul în care instanța națională tinde să rețină că un act al UE nu este valid și (ii) cel în care judecătorul național intenționează să se distanțeze de interpretarea oferită de CJUE.

i. atunci când instanța consideră că un act al Uniunii nu este valid

În cauza C-314/85, CJUE a subliniat în primul rând faptul că, „deși conferă instanțelor naționale, ale căror hotărâri sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern, posibilitatea de a adresa Curții întrebări preliminare în interpretare sau în aprecierea validității, articolul 177 TCEE (actualul 267 TFUE) nu soluționează problema competenței acestor instanțe de a constata ele însele lipsa

71 Hotărârea pronunțată la data de 6 octombrie 1982, în cauza 283/81, CILFIT, ECLI:EU:C:1982:335.

80

de validitate a actelor instituțiilor comunitare”72. În opinia Curții, judecătorul național poate „să examineze validitatea unui act comunitar și, în cazul în care consideră nefondate motivele referitoare la lipsa de validitate invocate de părți în fața lor, pot să respingă aceste motive, concluzionând că actul este pe deplin valid”73, nepunând în discuție în acest fel existența însăși a actului de drept UE.

Astfel, Curtea conchide că, în contextul în care instanțele naționale „nu au competența de a declara că actele instituțiilor comunitare sunt lipsite de validitate” și că exigența de uniformitate ce stă la baza mecanismului preliminar este „absolut necesară atunci când este contestată validitatea unui act comunitar”, „coerența sistemului impune să fie rezervată tot Curții competența de a constata lipsa de validitate a aceluiași act în cazul în care aceasta este invocată în fața unei instanțe naționale”74.

ii. atunci când judecătorul național vrea să se distanțeze de interpretarea oferită de CJUE

Răspunsul Curții are caracter obligatoriu pentru instanța de trimitere și pentru instanțele care se vor pronunța în căile de atac, în ceea ce privește aplicarea dreptului Uniunii supus interpretării.

În situația în care judecătorul de trimitere nu se consideră pe deplin lămurit, acesta poate adresa o nouă întrebare CJUE, chiar cu privire la interpretarea deciziei preliminare pronunțate în răspuns la prima trimitere.

Totodată, atunci când o instanță națională dorește să aplice interpretări divergente, aceasta va avea obligația să sesizeze CJUE, pentru a evita orice risc de aplicare și interpretare neconformă a normelor de drept UE.

72 Hotărârea pronunțată la data de 22 octombrie 1987, în cauza C-314/85, Foto-Frost, pct. 13, ECLI:EU:C:1987:452.73 Idem, pct. 14.74 Idem, pct. 15-17.

81

II.Sancționarea statului membru pentru refuzul instanțelor de a adresa întrebări preliminare

Fiind un aspect direct legat de suveranitatea statelor membre, angajarea răspunderii acestora a constituit și continuă să constituie un subiect delicat, ceea ce explică și abordarea CJUE printr-o jurisprudență progresivă.

CJUE a păstrat mult timp tăcerea asupra atragerii răspunderii statelor membre, pentru încălcarea dreptului UE prin fapta legiuitorului (cauzele conexate C-46/93 și C-48/93, Brasserie du pêcheur75 și Factortame III), dar mai ales pentru acțiunea sau inacțiunea unei autorități judiciare (C-224/01, Kobler76, C-173/03, Traghetti del Mediterenneo77).

Din perspectiva dreptului UE, împotriva refuzului judecătorului național de a sesiza CJUE cu întrebări preliminare, justițiabilul are la dispoziție următoarele opțiuni procedurale:

A. Solicitarea angajării răspunderii judiciare a statului pentru repararea prejudiciului cauzat;

B. Solicitarea revizuirii deciziei naționale pronunțate cu nesocotirea dreptului Uniunii;

C. Formularea unei plângeri la Comisia Europeană cu scopul declanșării unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligației de stat membru.

A. Răspunderea statului pentru prejudiciul cauzat

Principiul supremației dreptului UE

Protecția drepturilor fundamentale ale particularilor este impusă atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel regional. Nivelul de protecție impus de cele două ordini juridice nu poate fi asigurat decât prin garanții judiciare eficace și prin repararea adecvată a prejudiciului cauzat de încălcarea dreptului Uniunii de către statele membre.

75 Hotărârea pronunțată la data de 5 martie 1996, în cauzele conexate-46/93 și C-48/93, Brasserie du pêcheur, ECLI:EU:C:1996:79.76 Hotărârea pronunțată la data de 30 septembrie 2003, în cauza C-224/01, Kobler, ECLI:EU:C:2003:513.77 Hotărârea pronunțată la data 13 iunie 2006, în cauza C-173/03, Traghetti del Mediterenneo, ECLI:EU:C:2006:391.

82

Într-o primă etapa jurisprudențială, Curtea a atras răspunderea statelor membre în baza principiului supremației dreptului UE și a principiului cooperării loiale.

Principiul supremației asigură aplicarea uniformă a dreptului UE de către state, precum și protecția drepturilor conferite particularilor de către dreptul UE. Răspunderea statelor membre reprezintă un mijloc de punere în aplicare a supremației dreptului UE. Fără a relua jurisprudența de principiu cu privire la afirmarea principiului supremației, subliniem doar faptul că acest principiu impune existența unui recurs efectiv la dispoziția particularilor și un control jurisdicțional efectiv în caz de încălcare a dispozițiilor UE aplicabile.

În cauzele Francovich și Bonifaci (C-6/90 –C-9/90), Curtea a subliniat că „eficacitatea aplicării dreptului comunitar ar fi repusă în discuție și protecția drepturilor pe care acesta le recunoaște în favoarea particularilor ar fi afectată dacă justițiabilii nu ar avea posibilitatea să obțină repararea prejudiciului atunci când le-au fost lezate drepturile recunoscute de dispozițiile UE din culpa statului”78. În consecință, judecătorul național trebuie să asigure supremația dreptului Uniunii în cadrul activității sale jurisdicționale și este esențială pentru asigurarea garanțiilor protecției drepturilor particularilor.

După cauza Kobler, acest principiu a întrunit însă obstacole legate de autoritatea de lucru judecat a deciziilor naționale.

Principiul cooperării loiale

Odată cu aderarea la Uniune, statele membre se angajează să respecte și să aplice dreptul Uniunii în conformitate cu principiul cooperării loiale.

În cauza Francovich, CJUE a afirmat obligația de cooperare loială (prevăzută la art. 4 TUE) precizând că răspunderea statului își găsește aplicarea în dispoziția referitoare la cooperarea loială din Tratat, potrivit căruia statele membre sunt ținute să ia toate măsurile generale și particulare apte să asigure executarea obligațiilor ca le incumbă în virtutea dreptului Uniunii.

Stabilirea progresivă a responsabilității

Trimiterea efectivă la angajarea răspunderii statelor membre inițial era în sarcina sistemelor naționale până la decizia Francovich. Ulterior pronunțării

78 Hotărârea pronunțată la data de 19 noiembrie 1991, în cauzele conexate C-6/90-C-9/90, Francovich și Bonifaci, ECLI:EU:C:1991:428.

83

acestei decizii s-a consolidat acest principiu și Curtea a stabilit atât întinderea, cât și condițiile.

În cursul anilor 1960, Curtea atinsese deja problema obligației acoperirii prejudiciului, statuând că, dacă constată că un act legislativ sau o practică administrativă sunt contrare dreptului comunitar, statul membru în baza Tratatului CECO trebuie să repare efectele pe care le-a produs actul contrar79.

Hotărârea pronunțată în cauza Francovich reprezintă prima decizie CJUE care impune principiul general al răspunderii statului pentru încălcarea dreptului UE, subliniind fundamentul comunitar al acestuia și faptul că este un principiu inerent sistemului Tratatului. Așadar, începând cu pronunțarea acestei hotărâri, judecătorul național a fost învestit cu competența de a decide asupra răspunderii statului în temeiul dreptului Uniunii.

Totodată, în cauza Francovich, Curtea a enunțat 3 condiții necesare reparării prejudiciului:

- încălcarea dreptului UE trebuie să îi fie imputabilă statului; - existența unui prejudiciu rezultat din atingerea adusă drepturilor

recunoscute de dreptul UE particularilor; - existența legăturii de cauzalitate între încălcare și prejudiciul cauzat.

Ulterior, prin cauza Brasserie du pêcheur citată, Curtea precizează că obligația statului de a repara daunele cauzate particularilor nu depinde de regulile interne de repartizare a competențelor la nivel național. Totodată, Curtea a subliniat și faptul că încălcarea trebuie să fie caracterizată.

În cauza Kobler, Curtea afirmă în mod direct răspunderea statului pentru încălcarea dreptului Uniunii de către o instanță națională supremă.

Astfel, Curtea a statuat că: „Este necesar să se considere că recunoașterea principiului răspunderii statului în urma unei hotărâri a unei instanțe de ultim grad de jurisdicție nu are în sine drept consecință punerea în discuție a autorității de lucru judecat a unei astfel de hotărâri. O procedură care are vizează angajarea răspunderii statului nu are același scop și nu implică în mod necesar aceleași părți ca procedura care a dus la hotărârea care a dobândit autoritate de lucru judecat. În fapt, reclamantul (...) obține împotriva statului obligarea acestuia la repararea prejudiciului suferit, dar nu în mod necesar punerea în discuție a autorității de lucru judecat a hotărârii care a cauzat prejudiciul. În

79 Hotarârea pronunțată la data de 16 decembrie 1960, în cauza 6/60, Humblet, ECLI:EU:C:1960:48.

84

orice caz, principiul răspunderii statului inerent ordinii juridice comunitare prevede o astfel de reparație, dar nu și revizuirea hotărârii judecătorești care a cauzat prejudiciul”80.

Încălcarea poate rezulta atât din refuzul de adresa întrebări preliminare, cât și din nerespectarea manifestă a unei hotărâri CJUE în interpretare.

În Traghetti Mediterranneo, Curtea confirmă raționamentul din Kobler. TMD solicita în cadrul litigiului principal repararea daunelor cauzate de încălcarea normelor UE de concurență în fața judecătorului național. Instanța națională a respins solicitarea TMD. interpretând exclusiv dreptul național, ceea ce nu permitea atragerea răspunderii statului. Instanța superioară a adresat CJUE o întrebare preliminară întocmai asupra acestui aspect legat de conformitatea dreptului italian cu dreptul UE.

Decizia Traghetti Mediterranneo merge mai departe cu raționamentul din Kobler, subliniind că: „Dreptul Uniunii se opune unei legislații naționale care exclude răspunderea statutului pentru prejudiciile cauzate persoanelor particulare, din cauza unei încălcări a dreptului UE imputabilă unei instanțe de ultim grad de jurisdicție, pe motiv că încălcarea în cauză rezultă dintr-o interpretare a normelor de drept sau dintr-o apreciere a faptelor și probelor, efectuate de această instanță.

De asemenea, dreptul Uniunii se opune unei legislații naționale care limitează angajarea acestei răspunderi doar la cazurile de dol sau de culpă gravă din partea instanței, dacă o astfel de limitare ar conduce la excluderea angajării răspunderii statului membru în alte cazuri în care a fost comisă o încălcare evidentă a dreptului aplicabil – astfel cum precizează Kobler la pct. 53-56”.

B. Posibilitatea revizuirii deciziilor naționale

La începutul anilor 1990, Curtea a dezvoltat jurisprudența referitoare la răspunderea statului pentru decizii jurisdicționale pronunțate de instanțe de ultim grad, aducând o serie de precizări, dar trebuind să clarifice și problema dificilă a punerii efective în aplicare a unui astfel de principiu.

Dintre toate criticile adresate soluției oferite în cauza Kobler, riscul atingerii aduse principiului autorității de lucru judecat a fost cel mai serios și astfel, cum era de așteptat, a constituit mereu un obstacol major în calea instituirii unui sistem al atragerii răspunderii statului pentru deciziile instanțelor naționale. În

80 Cauza C-224/01, Kobler, pct. 39.

85

opinia statelor, răspunderea angajată în acest context risca să aducă atingere și să denatureze esența puterii judecătorești la nivel național.

Aplicarea uniformă a dreptului UE și protecția efectivă a drepturilor persoanelor particulare nu pot produce efecte propriu-zise în absența punerii lor în aplicare la nivel național, unde judecătorul poate alege între autoritatea de lucru judecat și supremația dreptului UE.

Prima decizie CJUE asupra acestui aspect a fost Eco Swiss81 (C-126/97, 1 iunie 1999), în care CJUE a recunoscut existența principiului autorității de lucru judecat. În opinia CJUE, decizia unei instanțe arbitrale finale care nu a făcut obiectul unei căi de atac în termenul prevăzut conform dispozițiilor procedurale naționale dispune de autoritate de lucru judecat, valabilitatea acesteia neputând fi pusă în discuție printr-o altă decizie națională ulterioară.

În cauza Kuhne & Heitz, CJUE a subliniat că principiul cooperării loiale impune unui organ administrativ național să reexamineze decizia în cauză pentru a ține cont de interpretarea dispoziției relevante de drept UE ce a făcut între timp obiectul interpretării CJUE82.

În speță, Curtea a fost întrebată de o instanță din Olanda dacă principiul cooperării loiale obligă administrația unui stat membru să revină asupra unui act administrativ definitiv care a fost confirmat de o instanță supremă națională în situația în care, câțiva ani mai târziu, s-a demonstrat că acesta fusese emis cu încălcarea dreptului Uniunii.

În acest context, Curtea a amintit că, în principiu, caracterul definitiv al unui decizii administrative, dobândit la împlinirea termenului de recurs sau prin epuizarea căilor de atac interne contribuie la securitatea juridică, de unde rezultă că dreptul Uniunii nu obligă un organ administrativ național să revină asupra unei decizii care are autoritate de lucru judecat. Totuși, în contextul speței, Curtea a introdus o excepție la această regulă, statuând însă că principiul cooperării loiale impune unui organ administrativ să reexamineze o decizie care are autoritate de lucru judecat pentru a putea lua în considerare interpretarea oferită de CJUE între timp, dacă:

- respectivul organ dispune, potrivit normelor naționale, de competența de a reveni asupra unei astfel de decizii;

81 Hotărârea pronunțată la data de 1 iunie 1999, în cauza C-126/97, Eco Swiss, ECLI:EU:C:1999:269.82 Hotărârea pronunțată la data de 13 ianuarie 2004, în cauza C-453/00, Kuhne & Heitz, ECLI:EU:C:2004:17, pct. 27.

86

- decizia a devenit definitivă ca urmare a unei hotărâri judecătorești statuând în ultimă instanță;

- hotărârea judecătorească este, prin prisma jurisprudenței ulterioare a CJUE, fondată pe o interpretare eronată a dreptului UE și a fost pronunțată fără a pune în aplicare art. 267 alin. (3) TFUE;

- persoana interesată s-a adresat organelor administrative competente imediat ce a cunoscut jurisprudența în cauză83.

Așadar, imediat ce reclamantul demonstrează că dreptul Uniunii a fost încălcat, simpla atingere adusă drepturilor acestuia este suficientă, iar organul administrativ este obligat să reexamineze decizia și să decidă în ce măsură poate reveni asupra acesteia, fără a aduce atingere terților interesați.

Totodată, în cauza Rosmarie Kapferer84, subliniază că „dreptul UE nu impune unei instanțe naționale să înlăture aplicarea normelor de procedură internă care conferă unei hotărâri naționale autoritate de lucru judecat, chiar dacă acest lucru ar permite evitarea unei încălcări a dreptului UE prin hotărârea în cauză”.

Specificitatea situației de fapt din cauza Kuhne & Heitz a declanșat critici din cauza aspectului delicat al autorității de lucru judecat, resimțindu-se astfel nevoia unei decizii de principiu. Răspunsul de principiu al Curții nu a întârziat să apară prin hotărârea pronunțată în cauza Kempter85.

În cauza Kempter, problema ridicată înaintea CJUE era de a ști dacă obligația de reexaminare a unui act administrativ învestit cu forță definitivă era ținută de invocarea dreptului UE de către reclamant, la momentul contestării actului administrativ. Curtea a subliniat că nu reiese din cauza Kuhne & Heitz faptul că reclamantul ar trebui să invoce în cadrul recursului jurisdicțional dispoziția de drept care a făcut ulterior obiectul unei decizii preliminare. Chiar dacă în respectiva cauză nu fusese propusă de părți trimiterea preliminară, acestea dispuneau în continuare de protecția jurisdicțională recunoscută de dreptul UE.

În ceea ce privește ultima condiție enunțată de Curte în cauza Kuhne & Heitz, respectiv cea legată de faptul că persoana interesată s-a adresat organelor administrative competente imediat ce a cunoscut jurisprudența CJUE, renunțând la această condiție, în cauza Kempter, Curtea subliniază că dreptul

83 Idem, pct. 28.84 Hotărârea pronunțată la data de 16 martie 2006, în cauza C-234/04, Rosmarie Kapferer, ECLI:EU:C:2006:178, pct. 21.85 Hotărârea pronunțată la data de 12 februarie 2008, în cauza C-2/06, Kempter, 2008ECLI:EU:C:2008:78

87

Uniunii nu impune nicio limită de timp în care o astfel de solicitare să fie introdusă, iar statele membre rămân libere să fixeze termene rezonabile, în conformitate cu principiul efectivității și al echivalenței86.

Cauza Lucchini87 a impus totuși o excepție sectorială soluției din cauza Kapferer justificată de caracterul fundamental al dispozițiilor UE în materie de ajutor de stat, ceea ce justifica supremația dreptului Uniunii. Astfel, Curtea a statuat că „dreptul Uniunii se opune aplicării unei dispoziții a dreptului național care urmărește să consacre principiul autorității de lucru judecat în măsura în care aplicarea acesteia împiedică recuperarea unui ajutor de stat care a fost acordat cu încălcarea dreptului Uniunii și a cărui incompatibilitate cu piața comună a fost constatată printr-o decizie a Comisiei care a rămas definitivă”.

Cauza Comisia c. Slovaciei88 aduce o serie de precizări importante prin raportare la jurisprudența CJUE anterioară.

Prima precizare enunțată la punctul 57 din Hotărâre se referă la momentul pronunțării deciziilor contradictorii, dreptul Uniunii punând în discuție autoritatea de lucru judecat doar atunci când instanța națională nu respectă o decizie anterioară emanând de la o instituție UE. Curtea ajunge la această concluzie prin raportare la cauza Lucchini, subliniind că situația de fapt diferă, motiv pentru care respectiva decizie nu este relevantă în mod direct.

Totodată, la punctul 60 din Hotărâre, Curtea statuează că „dreptul Uniunii nu impune în toate situațiile unei instanțe naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă putere de lucru judecat unei hotărâri judecătorești, chiar dacă aceasta ar permite evitarea unei încălcări a dreptului Uniunii prin hotărârea în cauză”.

86 Idem, pct. 60.87 Hotărârea pronunțată la data de 18 iulie 2007, în cauza C-119/05, Lucchini, ECLI:EU:C:2007:434, pct. 63.88 Hotărârea pronunțată la data de 22 decembrie 2010, în cauza C-507/08, Comisia c. Slovacia, ECLI:EU:C:2010:802.

88

C. Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligației de stat membru pentru refuzul de a adresa întrebări preliminare

Prima decizie pronunțată de Curte în care a fost aproape să constate o încălcare a dreptului Uniunii pentru fapta unei instanțe a fost în cauza C-129/0089. Cu toate că sursa încălcării era în mod incontestabil de natură judiciară, CJUE s-a abținut să precizeze fapta instanței supreme, preferând să se rezume la condamnarea legiuitorului național. Însă, în ciuda abordării diplomatice a judecătorului Uniunii, această cauză a deschis calea unei viitoare jurisprudențe, deoarece, de la momentul pronunțării hotărârii, era evident că statele membre urmau să răspundă, chiar și indirect, pentru încălcarea dreptului Uniunii imputabilă instanțelor naționale.

În ceea ce privește abordarea Comisiei Europene cu privire la răspunderea statelor pentru încălcarea săvârșită de un organ judiciar, mult timp, deși nu a negat posibilitatea de a recurge la procedura în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de stat membru, Comisia totuși și-a exprimat opinia conform căreia „art. 258 TFUE nu ar reprezenta metoda adecvată pentru a pune în aplicare art. 267 TFUE. Aplicarea acestei proceduri, în opinia Comisiei, nu și-ar fi găsit justificare decât în situația refuzului de a transmite CJUE întrebări preliminare ar rezulta din nerespectarea manifestă a dreptului Uniunii sau dintr-o atitudine deliberată”90.

Primul infringement judiciar în care s-a pronunțat CJUE a fost în cauza C-154/0891, Comisia c. Spania, pentru o încălcare ce își avea sorgintea într-o decizie a Tribunalului Suprem.

Rămânând totuși o chestiune delicată într-un sistem care nu este nici federalizat în mod absolut, dar care implică totuși un transfer de suveranitate și jurisdicția obligatorie a unei instanțe supranaționale, pentru primul infringement judiciar, atât Curtea, cât și Comisia au dat dovadă de curtoazie.

CJUE s-a abținut din a indica jurisprudența litigioasă în dispozitivul hotărârii, iar decizia nu a fost publicată în Buletinul de jurisprudență al CJUE aferent

89 Hotărârea pronunțată la data de 9 decembrie 2003, în cauza C-129/00, Comisia c. Italia, ECLI:EU:C:2003:656.90 Răspunsul Comisiei la solicitarea nr. 608/78 adresată de dl. M. Krieg, JOCE, nr. C28, 31 ianuarie 1979, pag. 8, disponibil la: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:C:1979:028:FULL&from=FR.91 Hotărârea pronunțată la data de 12 noiembrie 2009, în cauza C-154/08, Comisia c. Spania, ECLI:EU:C:2009:695.

89

anului pronunțării. Totodată, Comisia, pentru a nu pune Curtea într-o situație specială probabil, nu a solicitat condamnarea Spaniei pentru încălcarea art. 267 TFUE, în ciuda faptului că Tribunalul Suprem nu recursese la mecanismul trimiterii preliminare înainte de a interpreta în mod eronat dreptul Uniunii.

În acest context, putem trage concluzia că instanța UE a evitat, de regulă, să stigmatizeze erorile de apreciere ale judecătorilor naționali și că sancționarea unui stat pentru refuzul de a adresa o întrebare preliminară săvârșit de o instanță care ar avea obligația de a recurge la mecanismul prevăzut de art. 267 TFUE este excepțională, dar nu imposibilă. De aceea, soluția optimă pentru a da efectivitate obiectivului art. 267 TFUE rămâne la latitudinea statului, în cadrul ordinii juridice interne, prin voința judecătorilor de a da curs dialogului instaurat de Tratat sau a legiuitorului de a nu scăpa din vedere necesitatea facilitării și stimulării acestui dialog.

90

91