“Advancing Belarus, Moldova and Ukraine for the EuropeanEnvironmental Governance Reforms” project

REALIZAREA BUNEI GUVERNANȚE ÎN DOMENIUL MEDIULUI

ÎN ȚĂRILE PARTENERIATULUI ESTICÎnțelegerea conceptului

Această publicație a fost editată în cadrul proiectului „Promovarea refor-melor guvernanței europene în materie de mediu în Belarus, Republica Moldova și Ucraina”, susținut prin Programul de redistribuire a granturilor pentru FSC din Parteneriatul Estic și implementat de consorțiul UNEN-GO MAMA-86 (Ucraina), Asociația EcoContact (Moldova) și Asociația Obștească „Ecohome” (Belarus). Scopul acestei broșuri este de a fami-liariza toate părțile interesate cu conceptul de bună guvernanță în do-meniul mediului, pentru a modela o viziune comună asupra reformei guvernanței în materie de mediu în statele Parteneriatului Estic.

www.gegreforms.org

© UNENGO MAMA-86, 2017

3

INTRODUCERE

Dimensiunea estică a politicii de vecinătate a Uniunii Europene sau a Parteneriatu-lui Estic (EaP, înființat în 2009) este o inițiativă comună care implică UE, statele sale membre și șase parteneri est-europeni: Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Mol-dova și Ucraina. Inițiativa se bazează pe un angajament față de principiile dreptului internațional și valorile fundamentale – democrația, statul de drept, drepturile omu-lui și libertățile fundamentale. Acesta include, de asemenea, sprijin pentru o econo-mie de piață, o dezvoltare durabilă și o bună guvernare1.

Statele Parteneriatului Estic se confruntă acum cu necesitatea de a reevalua eficiența politicii și a managementului de mediu în armonizarea și/sau (în cazul implementă-rii Acordului de asociere în Georgia, Moldova și Ucraina) aproximarea cu acquis-ul comunitar al UE. Această direcție de schimbare include implementarea angajamen-telor ONU de dezvoltare durabilă. Nucleul schimbărilor necesare constă în integra-rea obligatorie a politicii de mediu în politica altor sectoare economice. Examinând modul în care UE a gestionat aceeași provocare, putem învăța din această abordare. În ajunul celei mai mari extinderi, de care UE se pregătea la începutul anului 2000, publicarea în 2001 a Cărții albe privind guvernanța europeană reflectă o dezbatere importantă privind reforma guvernării. Această reformă s-a axat pe sporirea deschi-derii, participării, responsabilității, eficienței și coerenței în modul în care Uniunea își dezvoltă și implementează politicile.

Aceste reforme erau sortite să aibă un impact major asupra politicii de mediu a UE – una dintre cele mai extinse și mai bine dezvoltate politici a Uniunii. Însă chiar înainte de acestea, comunitatea politicii de mediu s-a angajat deja în propria dezbatere separată privind guvernanța în domeniul mediului2. Necesitatea ca toate politicile comunitare să integreze necesitățile mediului a fost stabilită în articolul 6 al Tratatului de la Amster-dam și a determinat probleme complexe de coordonare și coerență a politicilor. UE a recunoscut că realizarea progreselor prin reglementarea clasică în domeniul mediului nu va fi suficientă de sine stătător. Majoritatea problemelor de mediu își au originea în practicile actuale din sectoare ca agricultura, transportul, energia și industria, soluția lor aflându-se tot acolo. S-a observat că trebuie acordată atenție și modelelor de con-sum nesustenabile. Aceasta a fost viziunea din spatele articolului 6 al Tratatului de la Amsterdam – integrarea mediului ca instrument pozitiv pentru progres.

Strategia de dezvoltare durabilă a UE, lansată la Consiliul European de la Göteborg din iunie 2001, a necesitat noi mecanisme de dezvoltare a măsurilor de protecție a me-diului și de asigurare a recunoașterii corespunzătoare a echilibrului între prioritățile economice, sociale și de mediu.

1. EEAS, „Eastern Partnership (EaP)”, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/419/eastern-partnership_en 2. EU Environmental Governance: A Benchmark of Policy Instruments, https://www.ecologic.eu/12124

4

Inițiativa emblematică a Parteneriatului Estic privind buna guvernare a mediului și prevenirea schimbărilor climatice, lansată în 2009, promovează protecția mediu-lui și abordează schimbările climatice prin consolidarea guvernanței în materie de mediu. Prin această inițiativă, UE ajută vecinii săi să obțină informații de mediu fi-abile, să îmbunătățească legile și punerea lor în aplicare și să sporească gradul de conștientizare a problemelor mediului. De asemenea, UE finanțează proiecte care sprijină Inițiativa emblematică3.

În cadrul Adunării a IV-a (2012), FSC al EaP a făcut un apel în Declarația către Summi-tul EaP de la Vilnius să includă guvernanța în domeniul mediului pe agenda politică a Summitului Parteneriatului de la Vilnius pentru a promova acțiuni consolidate pri-vind reformele de mediu din țările Parteneriatului Estic și a subliniat necesitatea sta-bilirii unui dialog la nivel înalt, cu implicarea OSC-urilor de mediu. Declarația comună a Summitului Parteneriatului Estic de la Vilnius (noiembrie 2013) și cea a Summitului de la Riga (mai 2015) au identificat mediul ca o prioritate a cooperării.

Prima Întâlnire Ministerială a EaP privind Mediul și Schimbările Climatice a avut loc la 18 octombrie 2016, la Luxemburg, unde UE și țările Parteneriatului Estic (Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova și Ucraina) au adoptat Declarația ministerială privind cooperarea în domeniul mediului și schimbărilor climatice. Reu-niunea Ministerială i-a dat grupului EaP privind mediul și schimbările climatice sarci-na de a administra implementarea prevederilor Declarației. Planul de acțiune pentru implementarea Declarației ministeriale a fost elaborat ca un document comun în

3. European Commission, Environmental Governance and Climate Change Prevention Flagship Initiative, http://collections.internetmemory.org/haeu/20160313172652/http://ec.europa.eu/enlargement/nei-ghbourhood/pdf/riga/20150518_flagship_env.pdf

5

iulie 2017. Prima revizuire a implementării angajamentelor va avea loc în 2018, la A Doua Reuniune Ministerială privind Mediul și Schimbările Climatice4.

CE ESTE BUNA GUVERNANȚĂ ÎN DOMENIUL MEDIULUI?

Buna guvernanță în domeniul mediului este un concept general de manage-ment care include instituții mai bune, politici mai bune, o mai bună participare a cetățenilor (și a diverșilor actori) pentru creșterea eficienței protecției naturii și a utilizării resurselor naturale.

Buna guvernanță înseamnă, de asemenea, reguli, procese și comportamente care au efect asupra modului în care se exercită puterile și împuternicirile, în special privind deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficiența și coerența5. Este vorba despre modul în care lucrurile ar putea și ar trebui făcute. Buna guvernanță este un mod de guvernare nou, orizontal, în comparație cu stilul tradițional, ierarhic, centrat pe stat.

Guvernarea în domeniul mediului este o formă specifică a guvernării mai largi și se referă la procese și instituții prin care societățile iau decizii în materie de mediu. Ea vizează, în priml rând, realizarea obiectivelor de mediu, cum ar fi conservarea și dez-voltarea durabilă, precum și modul în care se iau deciziile. Buna guvernanță poate fi măsurată prin eficiența strategiilor și inițiativelor implementate pentru atingerea obiectivelor de mediu. Participarea părților interesate, inclusiv a grupurilor minori-tare, accesul la informații, finanțarea adecvată, transparența și responsabilitatea sunt aspecte esențiale ale bunei guvernanțe în domeniul mediului.

Scopul reformei guvernanței în materie de mediu este de a deschide procesul de elaborare a politicilor pentru a-l face mai incluziv și responsabil pentru politici mai eficiente, cu scopul de a reduce decalajul de implementare între ce a fost planificat și ce a fost implementat.

Diferența de implementare în politica de mediu este evidentă în special la niveluri-le subnaționale6. Importanța instituțiilor și a guvernanței pentru procesul de imple-mentare este tot mai bine înțeleasă. Există la moment un consens în creștere, sublini-ind efectul benefic al bunei guvernanțe asupra acțiunilor și rezultatelor în domeniu mediului. Statul de drept, dreptul cetățenilor de a avea acces la informații, participa-rea publicului și accesul egal la justiție reprezintă o bază pentru reducerea sărăciei și dezvoltarea durabilă (ONU, 2012).

4. Declaration on cooperation on environment and climate change in the Eastern Partnership, 18 October 2016, http://ec.europa.eu/environment/international_issues/pdf/declaration_on_cooperation_eas-tern_partnership.pdf 5. UE, Cartea albă a guvernanței, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:l101096. OECD, Policies for a Better Environment, Sept. 2007, http://www.oecd-ilibrary.org/environment/policies-for-a-better-environment_9789264027350-en

6

Principiile-cheie ale bunei guvernări

Eficiență și eficacitate – Procesele și instituțiile trebuie să producă rezultate care să răspundă nevoilor, utilizând în același timp cele mai bune resurse.

Responsabilitate – Instituțiile și procesele trebuie să servească toate părțile in-teresate și să răspundă în mod corespunzător schimbărilor în cereri și preferințe sau altor circumstanțe noi.

Coordonare, integrare și coerență – Guvernanța trebuie să consolideze și să promoveze abordări coordonate și holistice pentru a integra eficient mai multe domenii politice și instituționale și o multitudine de părți interesate. Politicile și acțiunile trebuie să fie coerente și consecvente, să se străduiască să atingă aceleași obiective și să fie ușor de înțeles.

Stat de drept și imparțialitate – Cadrul legal trebuie să fie corect și să fie aplicat imparțial, echitabil și nediscriminatoriu. Toți cetățenii, indiferent de sex, religie, se-xualitate, etnie și vârstă, au aceeași valoare și au dreptul la tratament egal în temeiul legii, precum și la acces echitabil la oportunități, servicii și resurse. Toți oamenii din societate ar trebui să aibă oportunități de a-și îmbunătăți sau menține bunăstarea.

Responsabilitate – Factorii de decizie din guvern, din sectorul privat și din organizațiile societății civile trebuie să fie responsabili pentru exercitarea în mod corespunzător a puterilor și să răspundă în fața publicului pentru acțiuni și mo-dul în care se realizează acestea.

Transparență – Este construită pe baza circulației libere a informației în soci-etate. Procesele, instituțiile și informațiile trebuie să fie accesibile direct celor interesați.

Participare – Toți bărbații și femeile ar trebui să aibă un cuvânt greu sau să se poată exprima prin instituții intermediare legitime care să le reprezinte interese-le, să ia decizii și să dezvolte și să implementeze politici și programe care să adu-că beneficii bunăstării lor. O astfel de participare largă se bazează pe libertatea de asociere și de exprimare, pe capacitățile de participare constructivă, precum și pe guvernele naționale și locale, în urma unei abordări incluzive.

Integritate – Comportamente și acțiuni compatibile cu un set de principii și valori morale și etice, îmbrățișate atât de persoane, cât și de instituții, care generează responsabilitate, solidaritate și toleranță și care creează o barieră în calea corupției.

Sursa: UNDP 2010a; Transparency International 2009; WWDR 2006; UNDP 1997.

7

Guvernanța slabă este corelată cu consecințele negative asupra mediului și este strâns asociată cu fenomene sociale negative precum corupția, excluziunea socială și lipsa de încredere în autorități. Buna guvernanță, pe de altă parte, are potențialul de a reglementa și a impune politici ecologice și, ca atare, de a orienta indivizii și societățile către rezultate productive și utilizarea durabilă a mediului.

Buna guvernanță în domeniul mediului se bazează pe integrarea politicii de mediu și pe realizarea puterii de mediu ca un cadru transversal pentru procesul de luare a deciziilor în diferite politici economice și, în ansamblu, ca unul dintre cei trei piloni integrați ai dezvoltării durabile7.

În 2012, Universitatea ONU a publicat pe site-ul său articolul „Ce înseamnă «buna guvernanță?»”, cu o viziune critică a conceptului respectiv. Autoarea, Rachel Gissel-quist, susține că termenul „buna guvernanță” a devenit o modalitate de a numi o varietate de instituții și de rezultate politice și economice. Ea consideră că în timp este probabil ca acest termen să rămână în uzul public, totuși, din cauza conținutului său vag și flexibil, el nu este un concept util pentru analiștii dezvoltării și factorii de decizie8. Acest lucru ne atrage atenția în continuare asupra necesității de a lucra la dezvoltarea conceptului și de a evalua buna guvernanță, dacă vrem să atin-gem scopurile propuse.

În 2012, Agenția Suedeză pentru Protecția Mediului (SEPA) a publicat documentul „Rolul guvernării în îmbunătățirea rezultatelor în materie de mediu”, în care, printre altele, s-a subliniat problema complexității enorme a conceptului de bună guvernare. Autorii au confirmat că, având în vedere multe perspective diferite ale bunei guver-nări, agenda de bună guvernare poate fi văzută ca nerealist de lungă și copleșitoare pentru țările care intră pe acest drum. Cu toate acestea, ei susțin că buna guvernare este un proces și ea poate fi introdusă pas cu pas în funcție de nevoi, priorități și abilități. În plus, managementul de mediu poate fi utilizat pentru a consolida aspec-tele generale ale guvernării prin facilitarea condițiilor incipiente pentru participare, transparență, responsabilitate și consolidarea încrederii și legitimității9.

Societatea civilă ar putea adăuga aici că stabilirea – de către Convenția de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului și accesul la justiție în aspec-te de mediu – a unei baze juridice la nivel internațional, dar și la nivel național, în țările care sunt părți la acest tratat, a structurat și a condus participarea publicului la guvernanța în materie de mediu10.

7. SEPA, The role of governance for improved environmental outcomes, June 2012, https://www.natur-vardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6514-0.pdf?pid=38238. Rachel Gisselquist, What Does “Good Governance” Mean? postat la 09.02.2012, https://unu.edu/publi-cations/articles/what-does-good-governance-mean.html9. SEPA, The role of governance for improved environmental outcomes, June 2012, https://www.naturvards-verket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6514-0.pdf?pid=382310. UNECE, Aarhus Convention. About the Convention, https://www.unece.org/env/pp/introduction.html

8

CINE SUNT ACTORII ÎNTR-UN PROCES DE GUVERNANȚĂ?

Guvernanța în materie de mediu atinge practic toate aspectele sectorului pu-blic, de la stabilirea regulilor jocului, la prioritizarea măsurilor de mediu și de alocare a resurselor. Cu toate acestea, guvernanța nu este egală cu guvernarea, ea implică mai mulți actori și este, în mod inerent, complexă și transversală. Do-cumentul SEPA menționat mai sus a propus următoarea viziune (fig. 1):

Figura 1. Buna guvernanță implică actori multipli

Sursa: Autorii, în baza OCDE 2012; și Slunge și César, 2010.

Abordarea ONU se concentrează mai mult pe participarea grupurilor majore ale societății la procesul de luare a deciziilor. Pornind de la Summitul Pământului din 1992, participarea activă a tuturor sectoarelor societății și a tuturor tipurilor de per-soane a fost stabilită atât ca instrument important pentru formularea și implemen-tarea eficientă a politicilor, cât și ca unul dintre obiectivele importante ale dezvoltării durabile. Agenda 21, adoptată la Summitul Pământului, a formalizat nouă sectoare ale societății ca fiind principalele canale prin care o participare largă ar fi facilitată în activitățile ONU legate de dezvoltarea durabilă. Acestea sunt denumite oficial „gru-puri majore” și includ următoarele sectoare:

Sectorul publicCadrul legal şi de politici Instrumente de politici Monitorizare şi aplicare Cercetare şi educate Coordonare Etc.

EnvironmentalGovernance

Sectorul priuatProducțieInvestițiiPrevenirea poluării Livrarea serviciilor Reutilizare, reciclareCoduri de conduită Irformații, etc.

Societatea civilaMonitorizare activăConştientizareCampaniiEtichetarea produselor bioPrestarea serviciilorEtc.

GodpodăriiConsumManagementul deşeurilorPrestarea serviciilorManagementul NRMonitorizareEtc.

9

•  Femei•  Copii și tineri•  Popoarele indigene•  Organizațiile neguvernamentale•  Autoritățile locale•  Muncitorii și sindicatele•  Mediul de afaceri și industriile•  Comunitatea științifică și tehnologică•  Fermierii•  Persoanele cu dezabilități11.

Întrucât mediul este unul din cei trei piloni egali ai dezvoltării durabile, în mod ideal, toate aceste grupuri ale societății ar trebui să participe la discutarea deciziilor care ar putea afecta mediul, fiecare din ele având o miză legată de impactul asupra mediului. În realitate, țările Parteneriatului Estic nu au încă o societate civilă bine structurată și dezvoltată, care să poată funcționa pentru a formula poziții comune și chiar uneori să fie recunoscută în procesul de luare a deciziilor (în materie de mediu) ca actor important.

O altă abordare pentru asigurarea unei bune guvernanțe este implicarea părților in-teresate, venind din sectorul corporativ și fiind în prezent utilizată de guverne, me-diul de afaceri, organizații neguvernamentale, organizații de muncă, organizații de comerț și industrie și instituții financiare.

Părțile interesate sunt reprezentanți ai persoanelor/grupurilor/organizațiilor care pot fi afectate de deciziile care trebuie luate sau pot influența implemen-tarea unor astfel de decizii. Aceștia pot susține sau se pot opune deciziilor, pot avea influență în cadrul organizației sau în cadrul comunității în care operează, dețin poziții oficiale relevante sau pot fi afectate pe termen lung. Părțile interesate sunt angajate în dialog de către organizație/companie pentru a afla ce aspecte de mediu au cea mai mare importanță pentru activitatea și viața lor, pentru a îmbunătăți procesul de luare a deciziilor și responsabilitatea. Angajarea părților interesate este o cerință a Inițiativei Globale de Raportare, o organizație bazată pe rețea, cu cadru de raportare privind du-rabilitatea, utilizat pe scară largă în întreaga lume. Organizația Internațională de Stan-dardizare (ISO) solicită implicarea părților interesate pentru toate noile standarde.

Este un instrument folosit de organizații cu experiență din sectorul public sau privat în special când doresc să dezvolte înțelegerea și să existe acord privind soluțiile unor probleme complexe sau probleme de interes. Un principiu fundamental al implicării părților interesate este că acestea au șansa de a influența procesul de luare a decizi-ilor. Acest lucru diferențiază implicarea părților interesate de procesele de comuni-care care încearcă să emită un mesaj sau de influența grupurilor pentru a fi de acord cu decizia deja adoptată. Există diferite exemple de cadre pentru un angajament au-

11. https://sustainabledevelopment.un.org/majorgroups/about

10

tentic al părților interesate din sectorul public și privat, precum și al ONG-urilor și al organizațiilor internaționale.

Cu toate acestea, instituțiile publice joacă un rol-cheie în organizarea unui proces de bună guvernare, deși în majoritatea țărilor Parteneriatului Estic, instituțiile din dome-niul mediului sunt slabe, cu competențe reduse sau chiar lichidate ca autoritate se-parată. Această tendință contrazice recomandările organizațiilor internaționale de a consolida capacitatea ministerelor mediului, de a spori eficacitatea reformelor de me-diu. De exemplu, recomandarea din Raportul de progres al politicii de mediu al OCDE din 2007, cu privire la necesitatea unei stabilități și discipline instituționale în țările EECAC astfel încât intențiile de reformă să fie urmate de acțiuni și responsabilitățile la nivel subnațional să fie clarificate, a rămas neîndeplinită în majoritatea statelor EaP12.

Tabelul 1. Aspecte interne și externe de consolidare a guvernanței de mediu

Autorități de mediu (aspecte interne) Mediu favorabil (aspecte externe)

Dezvoltarea politicilor (politici, legi, reglementări, instrumente politice)Implementarea politicii (inspecție, conformare și executare)Cercetare și evaluare (cercetare, evaluare, sisteme informaționale de mediu)Integrarea mediului (responsabilitatea sectorului, responsabilitatea producătorului)Sprijin operațional (dezvoltare organizațională, resurse umane, finanțe și contabilitate)

Cunoștințe și informații despre importanța mediului și a schimbărilor climaticeManagementul de mediu este o problemă de politică prioritară.Reglementări de mediu cu responsabilități clar definiteComunicarea orizontală și verticală Statul de drept, corupția redusăAccesul la informație, participarea publicului, responsabilitateaComponentele de mediu care solicită îmbunătățirea managementului de mediu

Sursa: Drakenberg și Slunge, 2011.

PRINCIPALELE PROVOCĂRI ÎN REFORMA GUVERNANȚEI ÎN MATERIE DE MEDIU

Principala provocare este că politica de mediu rămâne, pe agenda guvernului, o problemă de importanță redusă în comparație cu alte politici sectoriale, care ar trebui să o integreze pe cea de mediu: energie, agricultură, infrastructură, dezvoltare regională, planificare spațială (urbană) etc. Drept consecință, ministerele mediului sunt slabe politic, lipsesc personalul și resursele și, uneori, ele sunt lichidate sau fu-zionate cu alte ministere. În timp ce, în conformitate cu acquis-ul UE, politica de me-

12. OECD, Policies for a Better Environment, Sept. 2007, http://www.oecd-ilibrary.org/environment/poli-cies-for-a-better-environment_9789264027350-en

11

diu este transversală, iar integrarea acesteia în politicile sectoriale este obligatorie. În consecință, Ministerul Mediului are o capacitate limitată de a influența deciziile guvernamentale în materie de mediu.

Lista exemplificată a provocărilor, alături de problemele și riscurile asociate cu acestea, ce sunt destul de similare pentru țările Parteneriatului Estic, este prezentată în tabelul 2.

Tabelul 2. Provocări pentru gestionarea mediului în țările Parteneriatului Estic. Problemele și riscurile asociate13, 14

Provocarea Probleme și riscuri asociate

Mediul reprezintă o prioritate scăzută.

- Lipsa resurselor umane și financiare- Sprijin redus din partea liderilor politici- Reforma administrativă slăbește în continuare structurile și procedurile administrative de mediu, dereglementarea se aplică în detrimentul mediului.

Înțelegerea slabă a legături-lor dintre mediu, economie și bunăstarea socială.

- Mediul este perceput ca o barieră în calea altor obiective de dezvoltare (de exemplu, creștere, oportunități de angajare etc.).- Deciziile uniforme împiedică dezvoltarea durabilă.- Nu sunt luate în considerare riscurile pentru sănătate.

Statul de drept slab, ris-cul ridicat de corupție, transparența scăzută și lipsa de participare.

- Implementarea legislației de mediu este probabil limitată.- Închirieri de resurse naturale care nu sunt utilizate pentru binele comun.- Vocea și drepturile grupurilor vulnerabile nu sunt respectate.- Lipsa informațiilor obstrucționează procesul de responsa-bilizare

Sistemul de informare slab privind mediul, fragmentarea datelor, duplicarea funcțiilor în sistemul de monitorizare a mediului și baza materială și tehnică slabă, cauzând luarea unor decizii ineficiente.

- Datele nesigure duc la concluzii greșite.- Indisponibilitatea mai multor indicatori nu permite evaluarea eficienței politicii de mediu și a rezultatelor performanței.- Lipsa informațiilor și a vizualizării dinamice a situației me-diului înconjurător blochează sprijinul larg al publicului și al părților interesate.

Coordonarea trans-sectorială este scăzută.

- Politici incoerente și necoordonate.- Suprapuneri și lacune în responsabilități.- Planificarea strategică pentru dezvoltare nu integrează în mod corespunzător agenda de mediu.

13. SEPA, The role of governance for improved environmental outcomes, June 2012, https://www.natur-vardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6514-0.pdf?pid=382314. The Second Assessment EaP, 2014, https://mama-86.org/images/publications/geg/WG3_Re-port_2013_Eng_short_Mama.pdf

12

Anul 2012 a devenit foarte important datorită deciziilor Summitului Global pentru Dezvoltare Durabilă Rio+20. Acestea au dus la adoptarea, în 2015, a 17 obiective de dezvoltare durabilă măsurabile, precum și a conceptului de economie ecologică, ce a demonstrat că modelul standard de afaceri nu mai este o opțiune pentru guverne sau sectorul privat în vederea protejării mediului înconjurător. Soluțiile eficiente pen-tru problemele de mediu vor necesita o regândire radicală a tehnologiei și economiei (cum ar fi trecerea la economiile verzi etc.). Acest lucru se poate realiza numai dacă guvernul și întreprinderile, cetățenii și ONG-urile își unesc forțele într-un efort con-certat, mai degrabă decât să-și piardă energiile și ingeniozitatea în bătălii nesfârșite.

Unele țări din UE (de exemplu Olanda) au demonstrat că responsabilitatea ecologi-că cooperantă este singurul mod de a îmbunătăți situația cu o guvernanță slabă a mediului, provocată de percepția mediului ca sector separat în politici publice. Acest mecanism de cooperare este format din 5 elemente principale:

1. integrarea responsabilității de mediu în societate în ansamblu;2. prezentarea unor informații clare, ușor de înțeles și acceptabile pentru toate

părțile;3. recunoașterea politicii ca proces în care mulți actori joacă roluri critice;4. încadrarea dezbaterii politice în termeni acceptabili pentru toți participanții;5. lucrul pentru continuitate pe termen lung în politici (cicluri)15.

În baza celor expuse mai sus, am putea concluziona că mecanismul de responsa-bilitate ecologică cooperantă este necesar pentru sprijinirea dezvoltării și im-plementării politicii de mediu ca un proces transparent permanent, cu parti-ciparea tuturor părților interesate, ceea ce va permite menținerea unui dialog permanent și elaborarea deciziilor, activităților și recomandărilor comune pen-tru îmbunătățire.

ExEMPLE DIN SECTOARELE DE MEDIU: EVALUAREA BUNEI GUVERNANȚE A APEI

OCDE definește guvernanța drept o condiție a proiectării și implementării cu succes a unei politici. Se preconizează că Principiile OCDE privind guvernanța apei, adoptate în 2015, vor contribui la ciclul guvernanței în domeniul apei de la elaborare la implementarea politicii.

În baza principiilor extinse de bună guvernanță, se consideră că guvernanța ape-lor este mai degrabă un mijloc de a îndeplini scopuri, nu un scop în sine, adică o gamă de reguli, practici și procese politice, instituționale și administrative,

15. P. de Jongh, S. Captain, Our Common Journey. A Pioneering Approach to Cooperative Environmental Management, 1999.

13

formale și informale prin care deciziile se iau și se implementează, părțile inte-resate fiind în stare să-și formuleze interesele și să-și prezinte îngrijorările, iar factorii de decizie să fie responsabili de gestionarea apei.

Figura 2. Ciclul guvernanței în domeniul apei16

Sursa: Document de lucru OCDE, 2015, Indicatorii cu privire la guvernanta in domeniul apei

Principiile OCDE privind guvernanța apei sunt dezvoltate pe baza premiselor că nu există o soluție la toate provocările legate de aprovizionarea cu apă la nivel mondi-al, ci un meniu de opțiuni bazat pe diversitatea sistemelor juridice, administrative și organizaționale din interiorul unei țări și între țări. Principiile vizează consolidarea sistemelor de guvernanță a apelor care ajută la gestionarea apei „prea multe”, „prea puține” și „prea poluate” într-un mod durabil, integrat și incluziv, la cost acceptabil și într-un interval de timp rezonabil. Guvernanța este bună dacă poate ajuta la rezolvarea provocărilor majore în domeniul apei, folosind o combinație de pro-cese de jos în sus și de sus în jos, stimulând în același timp relații constructive de stat-societate. Este rău dacă guvernanța apei generează costuri de tranzacție nejustificate și nu răspunde nevoilor locale.

Principiile OCDE privind guvernanța apei oferă un cadru pentru a înțelege dacă siste-mele de guvernanță a apei funcționează în mod optim și ajută la adaptarea acestora unde este necesar. Fiecare principiu include și modalitățile de implementare pentru a facilita munca practicienilor.

16. OECD Principles of Water Governance, 2015, http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/OECD-Princi-ples-on-Water-Governance-brochure.pdf

Înlăturareadiferențelor

Principii

Acțiuni

IndicatoriÎnlăturareadiferențelor

Noiinstrumente sau

imbunătățiri

GUVERNANȚAÎN DOMENIUL

APEI

Monitorizare

EvaIuare Implementare

Fromularea politicilor șistrategiilor

14

12 principii de sporire a eficienței guvernanței apei

Principiul 1. Alocarea și diferențierea clară a rolurilor și responsabilităților ce țin de elaborarea politicilor în domeniul apei, implementarea politicilor, gestionarea și reglementarea operațională și încurajarea coordonării între aceste autorități responsabile.

Principiul 2. Gestionarea apei la o scară adecvată în cadrul sistemelor de gesti-onare integrată a bazinelor pentru a reflecta condițiile locale și pentru a favoriza coordonarea între diversele scări de raportare.

Principiul 3. Încurajarea coerenței politicilor printr-o coordonare trans-sectori-ală eficientă, în special între politicile privind apa și mediul, sănătatea, energia, agricultura, industria, amenajarea teritoriului și utilizarea terenurilor.

Principiul 4. Adaptarea nivelului capacităților autorităților responsabile la com-plexitatea provocărilor în materie de apă care trebuie îndeplinite și la setul de competențe necesare pentru a-și îndeplini obligațiunile.

Principiul 5. Producerea, actualizarea și distribuirea la timp a datelor și informațiilor referitoare la ape și folosirea acestora pentru a ghida, evalua și îmbunătăți politica în domeniul apei.

Principiul 6. Asigurarea contribuției mecanismelor de guvernanță la mobiliza-rea finanțării în domeniul apelor și la alocarea resurselor financiare într-un mod eficient, transparent și în timp util.

Principiul 7. Asigurarea implementării și punerii în aplicare a cadrelor de reglemen-tare eficiente în domeniul managementului apelor în scopul interesului public.

Principiul 8. Promovarea adoptării și implementării unor practici inovatoare de guvernanță a apei în rândul tuturor autorităților responsabile, nivelurilor de gu-vernare și părților interesate relevante.

Principiul 9. Integrarea practicilor de integritate și transparență în toate poli-ticile, instituțiile și cadrele de guvernanță în domeniul apei, pentru o mai mare responsabilitate și încredere în procesul de luare a deciziilor.

Principiul 10. Promovarea implicării părților interesate pentru contribuții cât mai informate și practice în elaborarea și implementarea politicilor în domeniul apei.

Principiul 11. Încurajarea cadrelor de guvernanță a apei care ar facilita gestio-narea compromisurilor în rândul utilizatorilor, zonele rurale și urbane, precum și diverselor generații.

Principiul 12. Promovarea monitorizării și evaluării periodice a politicii și guver-nării în domeniul apei, împărtășirea rezultatelor cu publicul și efectuarea ajustă-rilor în caz de necesitate.

15

În studiul său cu privire la angajarea părților interesate într-o bună guvernanță a apei, OCDE a simplificat definiția guvernanței apelor la „cine face ce, când și cum”. „Aceasta cuprinde reguli și practici, precum și procese politice, instituționale și administrative prin care părțile interesate își exprimă interesele, preocupările lor sunt luate în considerare, deciziile sunt luate și implementate, iar factorii de decizie sunt responsabili pentru dezvoltarea și gestionarea resurselor de apă și livrarea serviciilor de apă”17.

Cu privire la guvernanța în domeniul apei, Parteneriatul Global pentru Apă (Global Water Partnership) oferă răspuns la întrebările „ce, cum, unde, cine, de ce și din ce fonduri”, după cum urmează:

Tabelul 3. Evoluția abordărilor privind guvernanța în domeniul apei18.

Abordarea anterioară Abordarea MIRACe Ce intervenții în

domeniul apei sunt necesare?

Proiectarea și construirea infrastructurii de alimentare cu apă sau de irigare.

Managementul integrat al apei, pământurilor și ecosistemului din perspectiva unitară a bazinului hidrografic, prin intervenții pe partea cererii și a ofertei.

Unde Unde va avea loc acțiunea?

Unde va fi construită infrastructura?

Un plan al bazinului hidrografic oferă cadrul pentru toate aspectele legate de proiectarea infrastructurii, precum și de intervențiile privind politicile și managementul.

Cine Cine va implementa intervenția?

Municipalitatea fie un departament sau o unitate teritorială guvernamentală.

Instituțiile la nivel de bazin hidrografic vor avea un rol major în procesul de planificare și coordonare.

De ce Cu ce scop este prevăzută intervenția?

Pentru îmbunătățirea bunăstării și a condițiilor de trai prin punerea la dispoziția beneficiarilor proiectelor a unor cantități mai mari de apă

Pentru promovarea managementului integrat al cererii și al ofertei de resurse naturale pentru a spori productivitatea, echitatea și sustenabilitatea mediului.

Cum Cum vor fi planificate și implementate intervențiile în domeniul apei?

Inginerii și hidrologii vor planifica, proiecta și construi infrastructura de apă.

Instituțiile la nivel de bazin hidrografic vor crea pentru părțile interesate platforme pentru planificarea și implementarea intervențiilor în mod participativ.

Cine va finanța

Cum vor fi acoperite costurile privind gestionarea, operațiunile și mentenanța?

Guvernul va acoperi investițiile capitale și va recupera o parte din costurile operaționale prin intermediul taxelor de utilizare.

Taxele de utilizare acoperă nu doar costurile operaționale, ci și dobânda și amortizarea capitalului fix, precum și costurile de internalizare a externalităților generate de intervenție.

17. OECD, Survey. Stakeholder Engagement for Effective Water Governance, p. 3, http://www.inbo-news.org/IMG/pdf/OECD_Survey_Stakeholder_engagement_FINAL.pdf18. GWP, Rethinking of Water Security for Ukraine, 2016, https://mama-86.org/images/publications/gwp/Rethinking_Water_Sequrity_eng.pdf

16

Deocamdată, guvernanța apei este cel mai elaborat și mai structurat concept din-tre modelele sectoriale de guvernanță ecologică și multe din aceste constatări pot fi folosite pentru elaborarea conceptului de guvernanță globală și a altor concep-te sectoriale de guvernanță, ca cele din domeniul pădurilor, deșeurilor etc. Analiza răspunsurilor Studiului OCDE permite înțelegerea profundă a factorilor implicați în angajarea părților interesate și a obstacolelor, a mecanismelor de angajament și a principalelor contribuții ale acestora în ceea ce privește creșterea eficacității sistemu-lui general de gestionare a apei. Guvernele naționale și subnaționale, organizațiile internaționale, furnizorii de servicii și rețelele acestora, instituțiile de bazin hidrogra-fic și rețelele lor, autoritățile de reglementare, întreprinderile, actorii financiari, socie-tatea civilă, știința și mediile academice, precum și consilierii sunt grupurile principa-le de părți interesate care au fost analizate.

Figura 3. Cum contribuie părțile interesate la o guvernanță mai bună a apelor19

Nota: Cifra ia în calcul raspunsurile „da” ale respondenților la întrebarea: „Cum contri-buie orga-nizația dvs. la o mai buna guvernanja a apei?”

Sursa: Studiul OCDE privind implicarea părților interesate în administrarea eficienta a apei (2014).

Sondajul OCDE privind implicarea părților interesate în guvernanța eficientă în dome-niul apei arată că aportul părților interesate la o mai bună guvernanță se desfășoară, în principal, prin intermediul schimbului de informații, prin creșterea gradului de conștientizare privind disponibilitatea apei, riscurile, calitatea și costurile, reformele sau proiectele din domeniu, precum și prin sprijinirea consolidării consensului și con-

19. OECD, Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, OECD Studies on Water, OECD Publi-shing, Paris, 2015, http://www.medspring.eu/sites/default/files/Stakeholder-engagement-for-inclusive-water-governance.pdf

27%

36%

38%

40%

48%

53%

53%

54%

57%

60%

67%

73%

73%

84%

86%

88%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Schimbul informațiilor privind problemele și procesele de interes pentru părțile interesate

Cresterea gradului de conștientizare privind disponibilitatea apei, riscurile, calitatea, costurile etc.

Sprijinirea implementării eficiente a unei politici, reforme sauproiect

Sprijinirea construirii consensului

Promovarea consolidarii capacităților, calificărilor, formării profesionalea

Construirea încrederii și siguranței

Aportul la formarea opiniei si dezvoltarea prefcrințelor

Dezvoltarea inovației tehnice și non-tehnice

Consolidarea acceptabiltății politice

Contribuția la sustenabilitatea financiară a gestionării apei

Asigurarea unei bune aplicări a reglementărilor și normelor

Promovarea responsabilității sociale corporative și respectarea codurilor de conduită

Asigurarea valorii pentru bani

Construirea/exploatarea/Tntreținerea infrastructurii apelor

Creșterea dorinței utilizatorilor de a plăți

Furnizarea fondurilor pentru investiții

17

solidarea capacităților. Mai puțin din acest aport se referă la creșterea disponibilității consumatorilor de a plăti și la furnizarea de fonduri pentru investiții (fig. 3).

În urma analizei beneficiilor pe care le aduce angajarea părților interesate, beneficiile pe termen scurt se referă la rezultatele angajării, cum ar fi luarea unor decizii mai bune, disponibilitatea sporită a părților interesate de a colabora pentru rezolvarea problemelor comune în materie de apă sau un sprijin mai mare pentru implementa-rea unui proiect sau a unei politici din domeniul apelor. Beneficiile pe termen lung se referă la o mai bună înțelegere și conștientizare a riscurilor de inundații, mai multă încredere în deciziile guvernului sau consolidarea capacităților. În general, beneficiile pot fi clasificate în jurul a patru categorii: acceptabilitate și durabilitate; echitate și coeziune socială; dezvoltarea capacităților; și eficiența economică (fig. 4).

Figura 4. Patru tipuri de beneficii pe termen lung ale implicării părților interesate

Sursa: Material OECD

Luând în considerare beneficiile clare ale angajamentului părților interesate, este important să se înțeleagă prioritățile printre condițiile unui rezultat reușit. Son-dajul OCDE a demonstrat că este absolut esențială claritatea privind obiective-le comune pentru gestionarea apei, precum și privind obiectivele, rolurile și responsabilitățile proceselor globale de implicare. Factorii de decizie trebuie să comunice despre rezultatele pe care încearcă să le atingă în ceea ce privește gestio-narea și guvernanța apei și scopul procesului, precum și să clarifice ex-ante cum vor fi invitați participanții și cum vor fi utilizate rezultatele.

Abilitatea și capacitatea de a lua decizii a fost clasată pe locul doi. Angajamentul părților interesate nu ar trebui să se limiteze la crearea de căi pentru actorii care do-resc să se implice, ci și să se asigure că aceștia au capacitatea de a avea un impact prin

Reducerea costurilor economii de timp,

beneficii economice inai mari (coerenta politicilor,

sinergii in cadrul praiectelor)

Consolidarea încrederii gradul de satisfacție al clienților, încurajarea

responsabilității sociale a întreprinderilor

Creșterea gradului de sensibilizare, schimbul

de informații,formarea opiniei publice

Eficiențaeconomică

Acceptabilitateași sustenabilitatea

Echitatea și coeziunea

socioală

Devoltarea capacităților și a cunoștințelor

Implementarea eficieită,aplicarea corectă a

reglementărilor,acceptabilitatea politică, asumarea deciziilor și

rezultatelor

18

formarea capacităților și educație. Aceasta presupune ca factorii de decizie să intre în procesul de angajare în cunoștință de cauză, știind că vor trebui să împartă unele puteri decizionale cu alți actori care ar putea să nu împărtășească aceleași puncte de vedere.

Resursele financiare și umane sunt o a treia prioritate. Asigurarea resurselor necesa-re pentru susținerea procesului de angajare are adesea un impact asupra capacității factorilor de decizie de a crea un proces de luare de decizii incluziv și durabil. Este interesantă clasarea cadrului juridic existent pe o poziție ulterioară, în timp ce în ca-drul transformărilor din țările Parteneriatului Estic, inițiate prin Acordul de asociere sau Acordul de cooperare cu UE, adoptarea legislației este adesea percepută drept rezultatul final al reformei.

Figura 5. Condiții pentru succesul implicării părților interesate

Sursa: Sondajul OCDE privind implicarea părților interesate în guvernanța eficientă în domeniul apei (2014)

Desigur, implementarea pe scară largă a mecanismului propus de OCDE de că-tre țările Parteneriatului Estic nu este în prezent realistă, totuși, deoarece știm că buna guvernanță este un proces, trebuie să începem să ne îndreptăm spre o direcție corectă.

REFERINȚE:

1. Eastern Partnership.

2. Kraemer, R. Andreas; Anneke Klasing; David G. Wilkinson and Ingmar von Ho-meyer. 2002: EU Environmental Governance: A Benchmark of Policy Instruments. Institute for European Environmental Policy (IEEP).

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Claritateaobiectivelor

Abilitatea de a lua decizii

Resursele�nanciare

Resurseleumane

Cadrullegal

Neutralitateaprocesului

Calitatea șiaccesibilitatea

informației

Dorința dea contribui

Timpsu�cient

Infrastructura

51%

40%35% 33% 31%

27% 27% 27%

20%

7%

19

3. Environmental Governance and Climate Change Prevention. Eastern Partners-hip Flagship Initiative.

4. Declaration on Cooperation on Environment and Climate Change in The Eastern Partnership. 18 October 2016.

5. Communication from the Commission of 25 July 2001 “European governance – A white paper”[COM(2001) 428 final – Official Journal C 287 of 12.10.2001].

6. Policies for a Better Environment: Progress in Eastern Europe, Caucasus and Cen-tral Asia. OECD. 2007.

7. Gunilla Ölund Wingqvist, Olof Drakenberg, Daniel Slunge, Martin Sjöstedt, An-ders Ekbom. 2012: The role of governance for improved environmental outco-mes. Swedish Environemntal Protection Agency (SEPA).

8. Rachel Gisselquist, 2012. What Does “Good Governance” Mean? United Nations University.

9. The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decisi-on-making and Access to Justice in Environmental Matters.

10. UN Sustainable Development: About Major Groups and other stakeholders.

11. Towards Good Environmental Governance in the Eastern Partnership Countries: Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine: Second Assess-ment. 2014, UNENGO MAMA-86, Kyiv.

12. Paul de Jongh, S. Captain. Our Common Jorney. A pioneering approach to Coo-perative Environmental Management. 1999.

13. OECD Principles on Water Governance. 2015.

14. OECD Survey. Stakeholder engagement for Effective Water Governance.

15. T. I. Adamenko, A. O. Demydenko, M. I. Romashchenko, A. M. Tsvietkova, A. M. Shevchenko, M. V. Yatsyuk. Rethinking of Water Security for Ukraine. GWP-Ukrai-ne and UNENGO “МАМА-86”, Kyiv, 2016.

16. Stakeholder engagement for inclusive water governance. OECD Studies on Wa-ter, OECD Publishing, Paris, 2015.

Proiectul beneficiază de sprijinul acordat prin inter-mediul sistemului de reacordare a granturilor FSC al Parteneriatului Estic. În cadrul schemei sale de reacordare a granturilor, Forumul Societății Civile al Parteneriatului Estic sprijină proiectele membrilor FSC al EaP cu o dimensiune regională, care contri-buie la realizarea misiunii și obiectivelor Forumului.

Donatorii programului de reacordare sunt Uni-unea Europeană și Fundația Națională pentru Democrație.

Suma totală pentru cererea de propuneri pentru anul 2017 este de 290 000 EUR. Sunt disponibile granturi pentru OSC din statele Parteneriatul Estic și din statele membre UE.

Domeniile-cheie de sprijin sunt democrația și drep-turile omului, integrarea economică, mediul și ener-gia, contactele dintre oameni, politicile sociale și de muncă.