Proceedings

Proceedings

1

CONFERINŢA INTERNAŢIONALĂ: „ADMINISTRATIA PUBLICĂ

LA ÎNCEPUTUL CELUI DE – AL III-LEA MILENIU. DISEMINAREA CELOR MAI BUNE PRACTICI JAPONEZE

ÎN ROMÂNIA”

Publicaţie realizată cu sprijinul financiar al „Fundaţiei Japonia”

PROCEEDINGS

INTERNATIONAL CONFERENCE: „PUBLIC ADMINISTRATION AT THE BEGINNING OF THE

THIRD MILLENIUM. DISSEMINATING THE JAPANESE BEST PRACTICES IN ROMANIA”

Publication achieved with the financial support of „THE JAPAN FOUNDATION”

Editor: Prof.univ.dr. Lucica MATEI

21 – 22 Noiembrie 2005

BUCUREŞTI

Proceedings

2

Copyright © Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică, 2006

This publication was achieved within the framework of the project “„Public Administration at the beginning of the third Millennium. Disseminating the best Japanese practices in Romania”, no. 17 RC- E 8007, with the support of “The Japan Foundation”.

Publicaţie realizată cu sprijinul “Fundaţiei Japonia” în cadrul proiectului “Administraţia publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici japoneze în România”, nr. 17 RC- E 8007.

Comitetul de editare:

Prof. univ. dr. Lucica Matei Prof. univ. dr. Ani Matei Asist. Carmen Săvulescu Asist. Andreea Colfescu

Proceedings

3

CUPRINS Cuvânt înainte ............................................................................................................. 9 Foreword .................................................................................................................... 11 Cuvânt de deschidere: Prof.univ.dr. Lucica MATEI ............................................ 13 Opening speech: Prof. Dr. Lucica MATEI................................................................16 Alocuţiunea domnului Makoto ITO, Consilier, Ambasada Japoniei în România ……………………………………………………………….19 Speech of Mr. Makoto ITO, Counselor, Embassy of Japan to Romania………... 21 Sesiunea plenară I: “ DIMENSIUNILE TEORETICE ŞI PRACTICE ............... 23 ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. CONCEPTE ŞI ABORDĂRI “

Ioan Alexandru Emanciparea administraţiei publice în putere publică

24

Tudor Pendiuc şi Mariana Boncea

Descentralizarea – element de bază al reformei administraţiei publice din România

29

Mihail Dumitrescu Administraţia publică bazată pe cunoaştere. Noi provocări pentru administraţia românească

37

Ion Panea Rolul şi funcţiile administraţiei publice

într-o societate democratică

43

Ani Matei şi Sabin Andreescu

Managementul calităţii totale în sectorul public. Experienţe europene

50

Cristian Ionescu De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernări

58

Cristian Anghel, Traian Florea şi Paul Adrian Pece

Zona metropolitană – un nou model de administraţie publică locală

66

Emilia Lucia Cătană Satisfacerea nevoilor cetăţenilor – obiectiv prioritar al reformei administraţiei publice în România

80

Rosemarie Haineş Cultura organizaţională – instrument strategic în procesul de reformă

88

Nicoleta Miulescu Dimensiuni contemporane ale teoriilor privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privire specială asupra sistemelor europene

89

Proceedings

4

Sesiunea plenară II: “ BUNA GUVERNARE ÎN SISTEM NAŢIONAL ..............101 ŞI GLOBAL. EXPERIENŢE GUVERNAMENTALE JAPONEZE “

Emil Bălan Principiile şi normativitatea bunei administrări

102

Yasutaka Shimizu Politici şi strategii naţionale pentru

e-learning în Japonia

105

Luminiţa Popescu Creşterea competiţiei naţionale – o prioritate guvernamentală în Japonia

110

Gabriel Cătălin Stecoza Evaluarea reglementării – condiţie pentru o bună guvernare

111

Mădălina Paraschiv Neacşu Politica socială. Elemente comparative Japonia - România

119

Claudia Ionescu Dezvoltarea comunităţii prin tehnologia informaţiei şi comunicării

128

Alexandra Cristescu Dimensiuni practice ale conceptului de e-guvernare în România şi Japonia

140

Sesiunea plenară III: “PRINCIPIILE NOULUI MANAGEMENT PUBLIC

APLICATE ÎN SISTEMUL JAPONEZ AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE “…152

Lucica Matei Arhitectura administraţiei publice: Conexiuni şi complementaritate Japonia - România

153

Tsuneo Yamada Noi proiecte naţionale pentru educaţie în Japonia: Fundamente ale sistemului e-learning

164

Mihail Pandelaş Experienţa japoneză pentru stabilitatea economică a societăţii şi reforma sistemului administrativ

169

Adriana Grigorescu Viziuni strategice japoneze de afaceri – posibile transpuneri în sectorul public

171

Mariana Baicu Mutaţiile din mediul economic internaţional reflectate în managementul modern al organizaţiilor

179

Andy Constantin Leoveanu Caracteristici cibernetice ale sistemului administraţiei / publice. Abordare comparativă Japonia - România

190

Proceedings

5

Sesiunea plenară IV: “DISEMINAREA CELOR MAI BUNE PRACTICI JAPONEZE ALE BUNEI GUVERNĂRI. SPAŢIUL BUNEI GUVERNĂRI “ .. 200

Minoru Uchida Aspecte actuale privind proiectarea materialelor didactice prin utilizarea specificaţiei de proiectare a cursurilor (CDS)

201

Gheorghe Teodorof Aspecte teoretice şi practice privind administraţia publică locală. Modelul japonez

208

Junji Shibasaki Asigurarea calităţii pentru programele educaţionale şi validarea lor prin utilizarea REAS

217

Ioan Toderaşc Prefecţii români în tranziţia de la activismul politic la managementul public

225

Florin Popa Descentralizarea administraţiei publice. Experienţa japoneză

236

Sesiunea plenară V: “PROIECTAREA BUNEI GUVERNĂRI PENTRU ROMÂNIA “ .............................................................................................................. 242

Diana Foriş Statutul funcţionarilor publici în contextul reformei administraţiei publice în România

243

Octavia Maria Copaci Noi elemente de reformă în materia finanţelor publice locale

250

Dragoş Teodor Rebeleş Troanţă

Reforma în administraţie. Proces de descentralizare, deconcentrare

259

Dragoş Valentin Dincă Perspective privind dezvoltarea serviciilor publice

266

Cristina Raluca Popescu Restructurarea guvernării în România şi pe plan mondial

277

Diana – Camelia Iancu Democraţia locală în România. Indicatori pentru buna guvernare

291

Mădălina Cocoşatu Interesele naţionale în perspectiva principiilor europene ale subsidiarităţii şi proporţionalităţii

301

Proceedings

6

CONTENTS Romanian foreword...................................................................................................... 9 Foreword .....................................................................................................................11 Opening speech in Romanian language: Prof. Dr. Lucica MATEI ....................... 13 Opening speech: Prof. Dr. Lucica MATEI ...............................................................16 Speech of Mr. Makoto ITO in Romanian language………………………………. 19 Speech of Mr. Makoto ITO, Counselor, Embassy of Japan to Romania ………...21 Plennary session I: “THEORETICAL AND PRACTICAL DIMENSIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION. CONCEPTS AND APPROACHES”............. 23

Ioan Alexandru Emancipation of the public administration in public power

24

Tudor Pendiuc şi Mariana Boncea

Decentralization – a key element of the public administration reform in Romania

29

Mihail Dumitrescu Knowledge-base public administration. New challenges for the Romanian administration

37

Ion Panea The role and functions of the public administration in a democratic society 43

Ani Matei şi Sabin Andreescu

Total Quality Management in the public sector. European experiences

50

Cristian Ionescu From the Governance concept to the Good Governance practice

58

Cristian Anghel, Traian Florea şi Paul Adrian Pece

The Metropolitan Zone – a new model of local public administration

66

Emilia Lucia Cătană Satisfying the needs of the citizens – a major purpose of the public administration reform in Romania

80

Rosemarie Haineş Organizational culture – a strategic instrument in the process of reform

88

Nicoleta Miulescu Contemporary Dimensions of the Theories related to Organizing and Functioning process of the Public Administration, especially regarding the European System

89

Proceedings

7

Plennary session II: “ GOOD GOVERNANCE IN THE GLOBAL AND NATIONAL PERSPECTIVE: THE JAPANESE GOVERNMENTAL EXPERIENCE“.......................................................................................................... 101

Emil Bălan The principles and the normative character of the good administration

102

Yasutaka Shimizu The national policies and strategies for e-learning in Japan

105

Luminiţa Popescu National Competition Growth – a governmental priority in Japan

110

Gabriel Cătălin Stecoza Evaluating the regulations – a condition for good governance

111

Mădălina Paraschiv Neacşu The Social Policy. Comparative elements: Japan- Romania

119

Claudia Ionescu Community development through Information and Communication Technology

128

Alexandra Cristescu Practical Dimensions of e-government concept in Romania and Japan

140

Plennary session III: “NEW PUBLIC MANAGEMENT PRINCIPLES AND

THEIR APPLICATION IN THE JAPANESE PUBLIC ADMINISTRATION

SYSTEM“….................................................................................................................152

Lucica Matei The architecture of public administration: Connections and complementarity: Japan - Romania

153

Tsuneo Yamada A new national project for Japanese vocational education: “Grass-roots e-learning” system

164

Mihail Pandelaş Japan’s historical Experience on Society stabilization and Administrative Reform

169

Adriana Grigorescu Japanese strategic visions for business – possible transposition in the public sector

171

Mariana Baicu Influences of the international economic environment on the modern organizational management

179

Andy Constantin Leoveanu The cybernetic characteristics of the public administration system - a comparative approach: Japan-Romania

190

Proceedings

8

Plennary session IV: “DISSEMINATING THE JAPANESE BEST PRACTICES OF GOOD GOVERNANCE: TOWARDS A SPACE OF GOOD GOVERNANCE“ ........... 200

Minoru Uchida Actual issues concerning the design of the educational materials by the use of course design specification (CDS)

201

Gheorghe Teodorof Theoretical and practical aspects regarding the local public administration – the Japanese model

208

Junji Shibasaki Quality Assurance for the educational programmes and their validation by the use of REAS

217

Ioan Toderaşc Romanian Prefects, between politics and public management

225

Florin Popa Decentralization of the Public Administration. The Japanese Experience

236

Plennary session V: “DESIGNING GOOD GOVERNANCE FOR ROMANIA“.. 242

Diana Foriş The Civil Service Statute in the context of the public administration reform in Romania

243

Octavia Maria Copaci New Elements of Reform for the Local Public Finance

250

Dragoş Teodor Rebeleş Troanţă

The Reform in Administration. A process of decentralization and devolution

259

Dragoş Valentin Dincă Perspectives on the development of public services

266

Cristina Raluca Popescu Restructuring governance in Romania and in the world

277

Diana – Camelia Iancu Local Democracy in Romania: Searching for indicators of good governance

291

Mădălina Cocoşatu National Interests in the Perspective of the European principles of subsidiarity and proportionality

301

\

Proceedings

9

Cuvânt înainte

Studierea administraţiei publice nipone în condiţiile afirmării unei reale reforme concepută în consens cu dinamica societăţii japoneze la începutul celui de-al treilea mileniu constituie, pentru mediul academic românesc, o nouă etapă într-un program de cercetare bine definit.

Prin urmare, conferinţa „Administraţia publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici japoneze în România” organizată la Bucureşti, în zilele de 21-22 noiembrie 2005 va continua preocupările în domeniul studierii sectorului public ale Centrului de Pregătire pentru Administraţie Publică (CPAP) din cadrul Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative (SNSPA).

Interesul manifestat faţă de problematica specifică evoluţiei administraţiei publice, studiile comparative rezultate în urma cercetărilor bibliografice confirmă pentru mediul academic, specialişti şi reprezentanţi ai autorităţilor publice actualitatea unor asemenea demersuri profesionale şi ştiinţifice.

Învăluită într-o tradiţie multimilenară şi dezvoltată în consonanţă cu puternicele tradiţii nipone, administraţia publică japoneză are o specificitate aparte care-i conferă o puternică forţă de înrâurire asupra tuturor celorlalte segmente ale societăţii japoneze, dar şi asupra evoluţiei contemporane a administraţiilor publice din ţări mai apropiate sau mai îndepărtate.

Aşa cum se aprecia şi cu alte prilejuri, aparenta disjuncţie a evoluţiilor din administraţiile publice din Japonia şi Europa, justificabilă prin argumente geografice, teritoriale sau culturale, nu trebuie să conducă la ignorarea experienţelor şi practicilor ce au favorizat dezvoltarea inedită, de excepţie a spaţiului public nipon.

La precedenta conferinţă „Coordonate japoneze ale managementului sectorului public” se aprecia de asemenea că „existenta unor repere istorice similare în dezvoltarea socială niponă şi românească, în ciuda unor trasee diferite, conduce la o posibilă convergenţă a evoluţiilor viitoare”. Totodată „condiţia fundamentală a posibilei convergenţe este cunoaşterea detaliată a strategiilor, conceptelor şi practicilor de management public nipon şi compararea acestora sau utilizarea lor în fundamentarea propriilor noastre programe”.

Conferinţa „Administraţia publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici japoneze în România” valorifică, pe de o parte, maturitatea nivelului de cunoaştere în domeniul problematicii sectorului public, realizată ca urmare a multiplelor activităţi organizate în ultimii 7 – 8 ani precum şi expertiza experţilor, specialiştilor, cadrelor didactice şi studenţilor români şi japonezi participanţi la aceste proiecte.

Organizată în cadrul a cinci sesiuni plenare, conferinţa a beneficiat de o prezenţă de excepţie, fapt ce demonstrează atenţia şi interesul acordate acestei problematici.

Temele principale abordate au avut în vedere: dimensiuni teoretice şi practice ale administraţiei publice, buna guvernare în sistem naţional şi global, noul management public, spaţiul bunei guvernări, diseminarea celor mai bune practici japoneze ale bunei guvernări şi proiectarea bunei guvernări în România.

Proceedings

10

Din perspectiva dezvoltării sociale specifice începutului noului mileniu două teme au constituit axele fundamentale ale dezbaterilor: utilizarea tehnologiilor multimedia în administraţia publică şi consolidarea, teoretică şi practică, a unui spaţiu al bunei guvernări.

La fel de importante, din punct de vedere teoretic şi practic, cele două teme pot fi considerate definitorii pentru evoluţia administraţiei publice nipone şi consonante cu preocupările din România pentru reforma administraţiei publice.

În acest context, se poate aprecia că manifestarea a beneficiat de prezenţa de excepţie a reprezentanţilor unui prestigios institut din Japonia, Institutul Naţional de Educaţie Multimedia (NIME) în frunte cu preşedintele acestuia, preşedintele Yasutaka Shimizu, ale căror intervenţii au constituit fundamentul teoretic şi practic al abordărilor din perspectiva începutului noului mileniu.

Unică în felul său, prin modalităţile de abordare şi conţinut, conferinţa se înscrie printre manifestările menite să contribuie la introducerea în problematica reformei româneşti a unor noi teme, asupra cărora, experienţa şi practica niponă, demonstrează că merită să ne aplecăm, cu atenţie. Concluziile şi abordările cele mai relevante sunt conţinute în prezentul volum.

Organizatorii aduc mulţumiri Fundaţiei „Japonia” şi Ambasadei Japoniei în România pentru sprijinul şi asistenţa acordate pe întreaga perioadă de derulare a programului de cercetare şi a conferinţei internaţionale.

Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică al SNSPA va continua eforturile pentru studierea şi diseminarea experienţei nipone a administraţiei publice, considerând că acestea vor putea contribui la fundamentarea strategiilor noastre de reformă a sectorului public.

Ne exprimăm recunoştinţa şi preţuirea faţă de toţi invitaţii noştri de peste hotare, care, prin prezenţa la conferinţa „Administraţia publică la începutul celui de-al treilea mileniu. Diseminarea celor mai bune practici japoneze în România” au contribuit la ridicarea prestigiului unor asemenea manifestări care se vor continua şi în anii ce urmează.

Volumul de faţă oferă o imagine cuprinzătoare a diversităţii temelor ce pot constitui tot atâtea motive de reflecţie în continuarea viitoarelor noastre programe.

Aşteptăm ca efectul difuzării conţinului dezbaterilor să continue dialogul conceput în cadrul conferinţei şi să ofere noi oportunităţi de colaborare între instituţii şi autorităţi publice, din ţară şi străinătate, dintre personalităţi şi specialişti de prestigiu din domeniul administraţiei publice.

Bucureşti, 15 decembrie 2005 Prof. univ. dr. Lucica Matei

Proceedings

11

Foreword

The studies on Nippon public administration in the context of the affirmation of a genuine reform designed according to the dynamics of the Japanese society at the beginning of the third millennium, represent a new stage in a well defined research programme for the Romanian academic environment.

Consequently, the conference „Public Administration at the beginning of the third Millennium. Disseminating the best Japanese practices in Romania” organised at Bucharest, on 21-22 November 2005 will continue the preoccupations concerning the study upon the public sector of the Training Center for Public Administration (TCPA) within the framework of the National School of Political Studies and Public Administration (NSPSPA).

The interest shown towards the specific issue on public administration development, the comparative studies resulted after the bibliographic researches confirm the actuality of such professional and scientific approaches for the academic environment, specialists and representatives of public authorities.

Veiled in a multi millenary history and developed according to the Nippon traditions, the Japanese public administration has a special specificity, awarding a powerful force of influencing the other segments of the Japanese society, as well as the contemporary development of the public administrations in closer or far away countries.

As appreciated on other occasions, the apparent disjunction of the developments in public administrations in Japan and Europe, justified by geographical, territorial or cultural arguments, should not lead to ignoring the experiences and practices that have enabled the exceptional development of the Nippon public space.

At the former conference „Japanese Co-ordinates of Public Sector Management” there was stated the following appreciation: „ the similar historical events in Nippon and Romanian social development, although on different routes are leading to a possible convergence of the future developments”. At the same time, „the basic condition of a possible convergence consists in acquiring knowledge about the strategies, concepts and practices of Nippon public management and achieving their comparison or turning them into account within the framework of our programmes”.

The conference „Public Administration at the beginning of the third Millennium. Disseminating the best Japanese practices in Romania” turns into account the maturity of the knowledge level in the area of public sector, achieved further the multiple activities organised in the latest 7 – 8 years, on one hand and the expertise of the experts, specialists, Romanian and Japanese teaching staff and students that attended these projects, on the other hand.

Organised on five plenary sessions, remarkable participants attended the conference, fact which demonstrates the attention and interest for this issue.

The main themes that were approached took into account: theoretical and practical dimensions of the public administration, good governance in national and global system, new public management, the space of good governance, disseminating the best Japanese practices of good governance and designing good governance for Romania.

Proceedings

12

From the prospect of the social development, specific for the beginning of the new millennium, two themes represented the key pillars of the debates: use of multimedia technologies in public administration and strengthening a space of good governance from the theoretical and practical point of view.

At the same time, from the theoretical and practical point of view, the two themes are important for the Nippon public administration development and they are in line with the preoccupations from Romania concerning the public administration reform.

In this context, we may appreciate that this event benefited of the exceptional presence of the representatives from a prestigious institute in Japan, National Institute of Multimedia Education (NIME) led by its president, President Yasutaka Shimizu, whose presentations represented the theoretical and practical pillar of the approaches from the prospect of the new millennium.

Unique in its modalities of approach and contents, the conference inscribes into the events designed to contribute to introducing new themes in the Romanian reform, the Nippon experience and practice demonstrate that it is worth to study them carefully. The most relevant conclusions and approaches are comprised in the current volume.

The organisers express their thanks to The Japan Foundation and Embassy of Japan to Romania for the support and assistance granted during the whole period of the research programme and international conference.

The Training Center for Public Administration (TCPA) of the National School of Political Studies and Public Administration (NSPSPA) will continue its efforts for studying and disseminating the Nippon experience in public administration, thus contributing to development of our own strategies for the public sector reform.

We express our gratitude and high esteem to our foreign guests, who participated at the Conference: “Public Administration at the beginning of the third Millennium. Disseminating the best Japanese practices in Romania” and contributed to strengthening the prestige of this event, having in view its continuation in the next years.

This publication offers a comprehensive image of the diversity of topics, representing issues for reflection in achieving our future programmes.

We look forward to disseminating the contents of debates, to continuing the dialogue started within the framework of the conference, thus offering new opportunities of collaboration between Romanian and foreign public institutions and authorities, between prestigious personalities and specialists in the area of public administration.

Bucharest, 15 December 2005

Prof. Dr. Lucica Matei

Proceedings

13

Cuvânt de deschidere Prof. univ. dr. Lucica MATEI Decanul Facultăţii de Administraţie Publică Director – Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică Preşedintele Comitetului de Organizare

Stimaţi oaspeţi, Stimaţi invitaţi, Dragi colegi, Îmi revine plăcuta misiune de a deschide această conferinţă. Permiteţi-mi să

adresez în numele Facultăţii de Administraţie Publică a SNSPA călduroase cuvinte de salut oaspeţilor noştri din Japonia.

Mă refer aici, în primul rând, la D-nul Prof. Yasutaka SHIMIZU, preşedintele

Institutului Naţional de Educaţie Multimedia din Japonia (NIME). Mulţumindu-i pentru amabilitatea de a fi acceptat invitaţia noastră doresc să folosesc şi acest prilej pentru a exprima sentimentele noastre de aleasă gratitudine pentru atenţia pe care Domnia sa o acordă dezvoltării relaţiilor dintre NIME şi SNSPA.

Totodată, îmi face o deosebită plăcere de a saluta prezenţa la această Conferinţă a Domnului Tsuneo YAMADA căruia îi datorăm debutul relaţiilor de colaborare NIME-SNSPA.

Sunt alături de noi şi alţi doi prieteni de la NIME de a căror expertiză în conceperea şi implementarea noilor metode de formare bazate pe tehnologiile multimedia am beneficiat. Mă refer la D-nul Minoru UCHIDA şi Junji SHIBASAKI, pe care îi salut în numele meu şi al dumneavoastră.

Stimaţi oaspeţi din Japonia, Stimaţi invitaţi şi colegi, Daţi-mi voie să salut prezenţa la această Conferinţă şi a reprezentanţilor

Ambasadei Japoniei în România de al cărui sprijin beneficiem, de mai mulţi ani, în organizarea şi promovarea unor valori comune educaţionale, ştiinţifice sau din practica administrativă, a mediului nipon de specialitate.

Salut în acest context prezenţa D-lui Makoto ITO, consilier al Ambasadei Japoniei în România şi a colegilor Domniei sale.

Sincere cuvinte de salut le adresez şi D-nei Anca Gabriela MÎNTULESCU, director în Ministerul Afacerilor Externe, adresându-i mulţumiri pentru sprijinul acordat şi exprimându-mi speranţa unei dezvoltări şi mai bune, pe viitor, a relaţiilor dintre SNSPA şi MAE.

Stimaţi participanţi la conferinţă, Sunt prezenţi în sală reprezentanţi ai mediului academic din România, tineri şi

seniori cercetători şi cadre didactice de specialitate, studenţi şi doctoranzi, precum şi

Proceedings

14

reprezentanţi ai administraţiei publice centrale şi locale din România, ai unor fundaţii din România şi Europa şi ai mass-media.

Tuturor le adresez cuvinte de bun venit şi mulţumiri pentru receptivitatea şi

atenţia acordată acestei manifestări. În numele dumneavoastră şi al organizatorilor doresc succes manifestării noastre.

Dragi prieteni, Îmi voi structura scurta mea intervenţie pe câteva idei, care au stat la baza

conceperii manifestării la care participăm cu toţii.

În primul rând mă voi referi la agenda manifestării. Tema pusă în discuţie astăzi vizează o problemă de mare actualitate la nivel

internaţional.Este vorba de transformarea administraţiei publice în consens cu procesele şi fenomenele fundamentale ce marchează începutul noului mileniu: globalizarea, noile raporturi de forţe, democratizarea societăţilor şi extinderea valorilor acesteia către regiuni sau chiar continente marcate, până de curând, de existenţa unor regimuri totalitare etc. Preocupări privind reforma administraţiei publice există, în marea majoritate a statelor, indiferent de nivelul de dezvoltare al acestora.

De aceea, oportunitatea de a demara şi susţine un dialog constructiv care să vizeze cunoaşterea bunelor practici, a modalităţilor de implementare a noului management public, a metodelor moderne de formare a angajaţilor publici, ne-a apărut ca extrem de benefică.

În susţinerea demersului nostru am beneficiat de sprijinul „Fundaţiei Japonia”, un mai vechi partener al nostru în conceperea şi organizarea unor astfel de manifestări, şi căruia îi mulţumim pe această cale.

Ca şi la alte manifestări ale noastre poate apărea o firească întrebare legată de posibila compatibilizare a practicilor de administraţie între sistemele român şi japonez. Răspunsul este fără îndoială afirmativ şi vom avea ocazia pe parcursul conferinţei să obiectivăm acest fapt. De altfel agenda efectivă a conferinţei a izvorât din studierea de către un colectiv mai larg al Centrului de Pregătire pentru Administraţie Publică şi al Facultăţii de Administraţie Publică, a problematicii reale evidenţiată în lucrări de specialitate sau reieşite din dialoguri multiple cu reprezentanţi ai mediului educaţional şi administrativ din Japonia.

Cuvintele cheie ale conferinţei sunt de fapt bunele practici, noul management public sau spaţiul bunei guvernări. Chiar dacă de Japonia ne despart mai multe mii de km vă asigur că acestea sunt în atenţia specialiştilor, cercetătorilor şi practicienilor din ţara soarelui răsare.

În al doilea rând mă voi referi la cadrul şi modalităţile în care ne-am propus să organizăm această conferinţă.

După cum ati văzut deja, beneficiem de colaborarea cu NIME, un prestigios institut din Japonia, care, vă spun de la început şi o să observaţi acest fapt şi din prezentările ce vor urma, nu are ca misiune cercetarea fenomenelor şi proceselor din sfera teoriei şi practicii administrative.

Dar, NIME, aşa cum arată şi denumirea sa, are ca misiune promovarea noilor tehnologii multimedia în formarea iniţială şi continuă a cetăţeanului şi funcţionarului.

Proceedings

15

Ori, noua administraţie, reforma acesteia trebuie să aibă ca fundament tocmai acest proces continuu de învăţare, care să permită, accesul concomitent la muncă şi formare.

Pentru România, trecerea de la etape simulatorii în promovarea învăţământului la distanţă la o etapă calitativă care să vizeze chiar o nouă atitudine faţă de formarea continuă este o chestiune esenţială.

Nu putem să concepem succesul unei reforme a administraţiei publice cu un corp al funcţionarilor publici în care peste 50% nu au studii superioare sau de specialitate.

Mesajul conferinţei noastre este tocmai această conexiune între educaţie şi reformă ca bază a reformei sociale în ansamblul său.

În context vă adresez rugămintea de a urmări cu atenţie expunerile oaspeţilor noştri din Japonia şi de a extrage, pentru noi, cei care suntem implicaţi într-o măsură mai mare sau mai mică, direct sau indirect, în reforma administraţiei publice româneşti, învăţămintele de rigoare pe care să le transformăm în bune practici.

Ideea unui spaţiu al bunei guvernări ne apare, pentru moment, iluzorie, cu valenţe cel mult teoretice. Fenomenele şi procesele de care aminteam la începutul intervenţiei mele ne vor conduce, fără îndoială, la operaţionalizarea unui asemenea concept. De altfel, dacă ne gîndim bine, spaţiul administrativ european sau noul concept de administraţie europeană nu reprezintă altceva decât o transpunere, la nivelul Uniunii Europene, a conceptului de bună guvernare.

Stimaţi participanţi, În cele cinci sesiuni ale conferinţei sau înscris cu comunicări şi intervenţii peste

33 de participanţi. Astăzi conferinţa va avea un caracter mai teoretic, de dezbatere şi diseminare, iar mâine un pronunţat caracter practic, desfăşurându-se la Parlamentul României şi dezbătând, cu prioritate, bunele practici în activitatea parlamentară. Vă rugăm ca împreună să asigurăm un climat eficient şi benefic de prezentare şi dezbatere şi să înţelegem împreună cele mai bune concluzii teoretice şi practice menite să conducă la succesul manifestării.Vă doresc tuturor succes!

Proceedings

16

Opening speech

Prof. Dr. Lucica MATEI Dean of the Faculty of Public Administration Director – Training Center for Public Administration President of the Organization Committee

Esteem Guests, Esteem Participants, Dear Colleagues,

It gives me great pleasure in opening this Conference. Allow me that on behalf of the Faculty of Public Administration of the National School of Political Studies and Public Administration to address a warm welcome to our guests from Japan.

I refer here, in the first place, to Professor Yasutaka SHIMIZU, President of

the National Institute of Multimedia Education of Japan (NIME). I would like to thank him for accepting our invitation and use this opportunity to express our gratitude for the attention he is given to the development of relations between NIME and NSPSPA.

It gives me also great pleasure in saluting the presence of Mr. Tsuneo YAMADA, to our Conference, the person whom we owe the start of the cooperation relations between NIME and NSPSPA.

There are here with us, other two good friends from NIME, whose expertise in designing and implementing the new methods of training based on multimedia technologies were fundamental for us. I refer here to Mr. Minoru UCHIDA and Junji SHIBASAKI, whom I salute on mine and your behalf.

Esteem Japanese Guests, Esteem Participants and Colleagues,

Allow me to salute the presence at our Conference of the representatives of the

Embassy of Japan to Romania, whose support is remarkable in organizing and promoting common educational, scientific and administrative practice, related values of the relevant Japanese environment. I salute in this context, the presence of Mr. Makoto ITO, counselor of the Embassy of Japan to Romania and his colleagues.

My sincere salute goes also to Mrs. Anca Gabriela MÎNTULESCU, director inside the Romanian Ministry of Foreign Affairs (MFA), to whom I would like to thank for all her support, expressing my hope for better future development of the relations between NSPSPA and MFA.

Proceedings

17

Esteem Conference’ Participants, In this hall, several representatives of the Romanian academic environment,

junior and senior researchers and professors, students and Ph.D. students, of the national central and local administration, of Romanian and European foundations, and of the media, are present. To all of them, welcome and thank you for your receptivity and attention given to this event.

On your behalf and that of the organizers, I wish success to our manifestation. Dear friends, I will structure my short comments on several ideas that represent the conceptual basis of the event we all take part in.

Firstly, I will make reference to the agenda of the Conference. The theme in debate today deals with a highly relevant matter on international level: the transformation of the public administration in consensus with the fundamental processes and phenomena that mark the beginning of a new millennium: globalization, new power balance, democratization of societies and spreading of the latter’s influence towards regions and continents, years ago, dominated by totalitarian regimes.

Preoccupations regarding the reform of the public administration exist in almost any state, no matter their level of development.

It is for this reason that the opportunity to start and sustain a constructive

dialogue meant to get better acquainted with the good practices, the implementation methods of the New Public Management and the modern methods of training the civil services seemed highly appropriated.

To support our initiative, The Japan Foundation, an old partner of ours, helped us in designing and organizing this event. We thank it today for this.

As in all our other manifestations, a possible question may appear: is it possible to sustain the administrative compatibility between the Romanian and Japanese systems. The answer is nevertheless affirmative, and we will have the possibility during this Conference to discover new reasons for such a conclusion.

As a matter of fact, the effective agenda of the Conference has steamed out of

the researches made by a large group inside the Training Centre for Public Administration and the Faculty of Public Administration, on issues of real interest to the doctrine and practice of the Japanese educational and administrative environment.

The key words of the Conference are, in fact, good practices, New Public

Management or good governance space. And even if we are separated from Japan by many thousands of kilometers, I can assure you that the concepts above may be found in the attention of the Nippon specialists, researchers and practitioners.

Proceedings

18

Secondly, I will refer to the framework and modalities in which we have proposed to organize this Conference. As you have already seen, we benefit from the cooperation with NIME, a Japanese prestigious institute, which, to tell you from the beginning a fact that you will notice from the presentations scheduled, doesn’t rely on the study of the administrative phenomena and processes.

However, NIME, as shown by its name, has the mission of promoting new multimedia technologies for initial and continuous training of the citizens and civil servants.

The new administration and its reform must base on a continuous learning process that will allow access to both work and training.

For Romania, overcoming the simulation stages encountered in promoting the

distance learning, for a qualitative phase that will mean a new attitude towards the continuous training, is an essential matter. We cannot conceive the success of a reform of public administration with a body of civil servants where more than 50% do not hold an academic degree or professional training.

The message of our Conference is indeed this connection between education and reform as the basis of the entire social reform.

In this context, I kindly request you to closely watch the presentations of our

Japanese guests and to extract, for us all involved in a greater or smaller degree, directly or indirectly in the Romanian public administration reform, the necessary lessons possible to transform in good practices.

The idea of a space of good governance appears, for the moment, rather as a

theoretical illusion. The phenomena and processes mentioned at the beginning of my speech, will no doubt lead to the operationalization of such a concept. As a matter of fact, the European Administrative Space or the new concept of European administration do not represent but the transposition, at the communitarian level of the concept of good governance. Esteem Participants,

During the five sessions of the Conference, over 33 participants applied with papers and comments. Today, the Conference will be a little more theoretic, being focused on debates and dissemination. Tomorrow, it will get more practical, being organized at the Romanian Palace of Parliament, where priority will be given to good practices of the parliamentary activity. I ask you then to create an efficient and benefic climate for presentations and debates, and together to better understand the best theoretical and practical conclusions meant to lead to the success of our event.

I wish you all success!

Proceedings

19

Alocuţiunea domnului Makoto ITO, Consilier, Ambasada Japoniei

în România

Vă mulţumesc pentru invitaţia pe care mi-aţi adresat-o pentru a fi astăzi alături de dumneavoastră. Este un privilegiu pentru mine să particip la această prestigioasă conferinţă internaţională. Cu această ocazie aş dori ca să urez un călduros bun venit tuturor participanţilor care sunt prezenţi la acest forum dedicat administraţiei publice la începutul unui nou mileniu şi diseminării celor mai bune practici japoneze în România. Sunt încantat să fiu astăzi aici, în această sală specială de conferinţe care găzduieşte o dezbatere academică româno-japoneză într-un spaţiu care are la bază fructuoasa cooperare româno- japoneză.

Subiectele abordate astăzi sunt de mare interes pentru România. Administraţia publică şi reforma administraţiei publice constituie în prezent, în contextul aderării României la Uniunea Europeană, un subiect de importanţă majoră, datorită faptului că acestea se constituie într-una din condiţiile politice de aderare. Din acestă perspectivă este vital ca România să accelereze reformele în acest domeniu, şi mă refer aici la reforma funcţiei publice, la procesul de descentralizare, la elaborarea politicilor publice, ţinând cont de faptul că este esenţial să existe o administraţie publică modernă, eficientă, eficace şi transparentă, şi în acelaşi timp să existe funcţionari publici bine pregătiţi, oneşti, precum şi instituţii ale administraţiei publice deschise şi responsabile.

Administraţia publică, cu multiplele sale implicaţii şi aspecte este de o importanţă deosebită nu doar pentru România ci şi pentru Japonia, un pachet de reforme privind administraţia publică aflându-se pe agenda cabinetului Koizumi. Am convingerea că experienţa japoneză în acest domeniu poate fi foarte utilă pentru România, iar în acest context, prezenta conferinţă poate deschide perspective deosebite pentru practicieni, teoreticieni şi pentru toţi cei interesaţi, aducând un plus din experienţa japoneză în domenii precum: buna guvernare, programele educaţioanle, e-learning, sisteme de protecţie socială, descentralizare, management public.

Abordările comparative şi discuţiile referitoare la particularităţile şi asemănările care pot fi pot fi identificate în experienţele europeane, româneşti şi japoneze pot duce la descoperirea unor noi abordări a acestor problematici. Chiar mai mult, sunt sigur că distinşii profesori japonezi de la Institutul Naţional de Educaţie Multimedia din Tokyo - prof. Shimizu, prof. Yamada, prof. Shibasaki, prof. Uchida precum şi distinşii lor colegi români pot împărtăşi din bogata lor experienţă, aducând noi elemente asupra subiectelor aflate în discuţie .

Conferinţa care începe astăzi continuă o lungă şi prolifică tradiţie stabilită între Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative prin Centrul de Pregătire pentru Administraţie Publică şi Fundaţia Japonia referitoare la studierea sectorului public japonez. Aşa cum precedentul simpozion a demonstrat, experienţa şi practica japoneză au fost pe larg îmbrăţişate de Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative în cadrul conferinţelor “Diseminarea practicilor japoneze în administraţia publică” din 1999 şi “Coordonate japoneze ale managementului sectorului public” din 2001.

Proceedings

20

Urmând modelul acestei serii de succes, prezenta conferinţă internaţională, reprezintă un element edificator care dovedeşte succesul colaborării în domeniul proiectelor academice dintre România şi Japonia. Acesta este motivul pentru care doresc să felicit pe Rectorul acestei instituţii, Doamna Mihaela Vlasceanu, pe Doamna Decan Lucica Matei şi pe toţi colaboratorii lor pentru eforturile lor, pentru munca depusă şi pentru dedicarea de care au dat dovadă pentru a face această conferinţă posibilă.

Sincer cred că un asemenea eveniment poate aduce o contribuţie reală şi fructuoasă la o mai bună înţelegere a administraţiei publice, cu toate aspectele practice şi teoretice, intesificând în acelaşi timp colaborarea şi dialogul internaţional, şi întărind relaţiile reciproce de prietenie şi colaborare existente între Japonia şi România în anii ce vor urma.

Proceedings

21

Speech of Mr. Makoto ITO, Counselor, Embassy of Japan to Romania

Thank you for inviting me to be with you today. It is a privilege to attend this prestigious international conference and I would like to extend a warm welcome to all participants who came to this forum dedicated to public administration at the beginning of the new millennium and the dissemination of the best Japanese practices in Romania. I am extremely delighted to be here today, in this special conference hall which hosts a joint Japanese – Romanian academic debate in a space which at its turn bears the hallmark of fruitful Japanese - Romanian cooperation.

The topics addressed today are of great interest for Romania. Public administration and public administration reforms are nowadays, within the perspective of Romania’s accession to the European Union, of utmost importance as part of the conditions for Romania’s compliance with the political criteria of EU accession. From this perspective, it’s vital for Romania to focus on its strategy for speeding up the reforms in the field, including the reform of public function, the process of decentralization, elaboration of public policies, acknowledging the fact that it is essential to have a modern, efficient, effective and transparent public administration system and also well-trained public servants committed to honest, open and accountable administration of public institutions.

Public administration with its multiple aspects and implications is of key importance not only of Romania but also for Japan and a package of reforms concerning public administration is on the agenda of the Koizumi Cabinet. I am sure that the Japanese experience in the field can be of a real help for Romania and within this context the current conference can open useful perspectives for practitioners, academics and for all those interested, bringing forth the experience of the Japanese practice in such areas as: good governance, educational programmes, e-learning, social care system, decentralization, public management, to name only a few issues.

Comparative approaches and discussions relating to the particulars and similarities that can be traced between the European, Romanian and Japanese practices can also bring new understandings of the issue.

Moreover I am sure the distinguished Japanese professors from the National

Institute of Multimedia Education in Tokyo - prof. Shimizu, prof. Yamada, prof. Shibasaki, prof. Uchida and their distinguished Romanian colleagues can share more of their rich experience, providing illuminating insights on the subject.

The conference which opens today continues a long and prolific tradition established between the National School of Political Studies and Public Administration through its Training Center for Public Administration and Japan Foundation regarding research studies on the Japanese public sector. As the previous symposia devoted to this subject have proven, Japanese experience and practices in public administration were largely addressed by the National School of Political Studies and Public Administration within the conferences “Disseminating the Japanese Experience in Public Administration” from 1999 and “Japanese Co-ordinates of Public Sector Management” from 2001.

Following the path of such a successful series, current international conference, represents an illustrative example that proves the success of academic collaborative

Proceedings

22

projects between Japan and Romania. That is why I would like to warmly congratulate Rector Mihaela Vlasceanu, Dean Lucica Matei and all their collaborators for their efforts, hard work and dedication to make this conference possible.

I truly believe that such events can bring a real and helpful contribution to the better understanding of public administration in its theoretical and practical dimensions, nurturing in the same time the international dialogue and collaboration, strengthening the mutual friendly relationship and cooperation between Japan and Romania in the years to come.

Proceedings

23

SESIUNEA PLENARĂ I:

“ DIMENSIUNILE TEORETICE ŞI PRACTICE ALE ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE. CONCEPTE ŞI ABORDĂRI “

Moderatori:

Prof. dr. Yasutaka Shimizu, Preşedinte NIME, Tokyo, Japonia

Prof. dr. Lucica Matei, Decan, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA

1. Ioan Alexandru Emanciparea administraţiei publice în putere publică

2. Tudor Pendiuc şi Mariana Boncea Descentralizarea – element de bază al reformei administraţiei publice din România

3. Mihail Dumitrescu Administraţia publică bazată pe cunoaştere. Noi provocări pentru administraţia românească

4. Ion Panea Rolul şi funcţiile administraţiei publice

într-o societate democratică

5. Ani Matei şi Sabin Andreescu Managementul calităţii totale în sectorul public. Experienţe europene

6. Cristian Ionescu De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernări

7. Cristian Anghel, Traian Florea şi Paul

Adrian Pece

Zona metropolitană – un nou model de administraţie publică locală

8. Emilia Lucia Cătană Satisfacerea nevoilor cetăţenilor – obiectiv prioritar al reformei administraţiei publice în România

9. Rosemarie Haineş Cultura organizaţională – instrument strategic în procesul de reformă

10. Nicoleta Miulescu Dimensiuni contemporane ale teoriilor privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privire specială asupra sistemelor europene

Proceedings

24

„Emanciparea administraţiei publice în putere publică”

Ioan Alexandru, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Înţelegerea exactă a conceptelor, a noţiunilor folosite în abordarea ştiinţifică a unui anumit domeniu de activitate umană are o deosebită însemnătate deoarece folosirea unui limbaj comun este o condiţie indispensabilă în orice tip de comunicare, iar întreruperea comunicării sau utilizarea divergentă a unor termeni crează confuzie iar în ultimă instanţă, imposibilitatea înţelegerii fenomenului supus studiului.

Iată, spre exemplu, utilizarea alternativă a sintagmelor „bună guvernare” cu „bună administrare”, dându-li-se ambelor acelaşi înţeles, ar putea crea confuzie atâta vreme cât „a guverna” are o anumită accepţiune care – cel puţin în limba română – nu coincide cu „a administra”.

De altfel, acest punct de vedere este confirmat în doctrina de specialitate încă de la mijlocul sec. XX.

În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susţineri se arată că executivul, prin guvern, are o serie de sarcini extraadministrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. În acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat.

Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arată că aceste concepţii pot fi regăsite în practici instituţionale, ceea ce denotă că administraţia poate fi tentată să devină centrul unei puteri distincte de cea a Guvernului. Puterea oamenilor politici este legată de durata mandatelor lor, care sunt precare prin natura lor, depinzând de voinţa electorilor, pe câtă vreme înalta funcţie publică şi poziţiile funcţionarilor sunt sigure de permanenţa lor. Datorită acestei cauze, Administraţia poate înceta să fie doar o simplă funcţie, existând condiţii ca ea să devină o adevărată putere în stat, puterea administrativă distinctă de cea executivă. În aceste condiţii, pentru a reflecta realitatea este insuficient să vorbim doar de funcţia administrativă. Realitatea este că noţiunea de putere executivă tinde să „explodeze” în două puteri: puterea guvernamentală şi puterea administrativă. Aşadar, a vorbi de funcţia guvernamentală înseamnă a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoaşte existenţa puterii administrative înseamnă a o diferenţia de cea guvernamentală.

The proper comprehension of the concepts used in the scientifically approach of a specific field of human activity, has a significant importance, because using a common language represents a indispensable condition in any type of communication, and breaking that communication or divergent utilization of some terms, is creating confusion, and, finally, goes to an impossible understanding of the phenomenon under discussion.

For example, the alternative utilization of the terms “proper governance” with “proper administration”, giving them the same meaning, could create confusion, because the word “to govern” has a specific acceptance, which - at least in the Romanian language – is different from the word “to administrate”.

Proceedings

25

This point of view is confirmed by the specialized doctrine since the middle of XX century. In the classic constitutional concept, the administration represents the real executive power based on the public power procedures. In this conception, the administration is not the only duty of the Executive, but it is an exclusive one. As an argument of this sustaining idea, it shows that the Executive, through Government, has a multitude of extra administrative duties, provided in the constitutional relationships with the Parliament or in the international ones. In the meantime, the Administration is the exclusive duty of the Executive, because it could not be exercised by the judicial power, legislative power according to the separation of powers in the state.

Contemporary political west European regimes’ observation shows that all these concepts can be found in the institutional practices, proving that the Administration can be tempted to become the center of a distinctive power from the one of the Government. The politicians’ power depends of the length of their political mandate, which is precarious by their nature, depending on the elector’s willing, while a high public function and the civil servants’ positions can be sure of their permanency. Due to this reason, the Administration could stop being a simple function, existing conditions that it could become a real public administrative power distinct from the executive one.

Under these circumstances, it is not sufficiently to speak about the administrative function only, in order to reflect the reality. The facts show that the executive power meaning has become to “explode” in two powers: the governmental and the administrative one. So, to speak about the governmental function means to isolate something from the components of the executive power, and to admit the administrative power existence means to make a distinction related to the governmental one.

Înţelegerea exactă a conceptelor, a noţiunilor folosite în abordarea ştiinţifică a unui anumit domeniu de activitatea umană are o deosebită însemnătate deoarece folosirea unui limbaj comun este o condiţie indispensabilă în orice tip de comunicare, iar întreruperea comunicării sau utilizarea divergentă a unor termeni creează confuzie iar în ultimă instanţă, imposibilitatea înţelegerii fenomenului supus studiului.

Iată, spre exemplu, utilizarea alternativă a sintagmelor „bună guvernare” cu „bună administrare”, dându-li-se ambelor acelaşi înţeles, ar putea crea confuzie atâta vreme cât „a guverna” are o anumită accepţiune care – cel puţin în limba română – nu coincide cu „ a administra”.

De altfel, acest punct de vedere este confirmat în doctrina de specialitate încă de la mijlocul sec. XX.

În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. In această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. In argumentarea acestei susţineri se arată că executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. În acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat1.

Într-o altă opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenţieri între guvern şi administraţie, deşi delimitarea celor două noţiuni nu este uşor de efectuat. In această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în

1 G.Vedel, P.Delvolvé, Droit Administratif, 10e édition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 şi urm.

Proceedings

26

timp ce administraţia este o sarcină cotidiană care nu are proporţiile misiunii de a guverna.

Totodată, acţiunea guvernamentală şi conducerea administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi natură, ceea ce duce la concluzia că distincţia dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ţinând de elemente extrajuridice2.

Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiştii în drept constituţional şi specialiştii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente. In opinia primilor, funcţia executivă a statului nu se confundă cu autorităţile care exercită puterea executivă. In rândul celei de a doua categorii, administraţia de stat şi executivul reprezintă o unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialităţii lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administraţia publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

În sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea legii. Această funcţie statală înglobează astăzi activităţi extrem de diverse. În rândul acestora intră exercitarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea generală a statului.

Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităţilor publice care exercită funcţia executivă şi nu se confundă cu administraţia publică.

Analiza genezei şi evoluţiei ideii de separare a puterilor în stat scoate în evidenţă faptul că întotdeauna a fost un lucru delicat să se fixeze conturul exact al puterilor, şi mai ales, al puterii executive. S-a putut observa că filosofii, politologii, juriştii etc. au folosit adesea o terminologie imprecisă pentru a descrie aceste puteri. Spre exemplu, Executivul poate semnifica executarea legilor, puterea de reglementare (prerogativa), funcţia guvernamentală sau funcţia administrativă. De aceea credem că este foarte important să se facă diferenţierea între funcţiuni şi organele care le îndeplinesc.

Unii autori folosesc adesea în mod abuziv, fără să-i diferenţieze, termenii de putere, funcţie sau organ cu toate că din toate legile fundamentale ale statelor rezultă că diferitele organe ale statului nu-şi extrag puterea proprie, decât din cea a naţiunii, ele fiind o emanaţie a acestei puteri. Aşadar puterile au fost şi sunt concepute ca nişte fracţionări ale suveranităţii, iar organele acestor puteri constituie mijloace de acţiune care nu acţionează decât prin delegare a titularului suveranităţii care constituie puterea originară şi supremă ce provine de la naţiune. Conform acestei concepţii, Executivul (puterea executivă) sau Judiciarul (puterea judecătorească) nu sunt altceva decât organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri, în vederea asumării unor funcţiuni.

O lungă perioadă funcţiile nu au fost evaluate în sine şi nici definite ca atare. Noţiunea de funcţie nu este precizată decât o dată cu apariţia teoreticienilor germani de la sfârşitul secolului al XIX-lea care semnalează diferenţierea între funcţiunile formale şi cele materiale ale executivului; primele se sprijină pe organe, celelalte pe activităţi. Această diferenţiere este reluată şi precizată în Franţa la începutul secolului al XX-lea

2 J.Rivero, Droit Administratif, 12e édition, Dalloz, Paris, 1987, pg.15

Proceedings

27

de către juriştii Leon Duguit (1859-1928), René Carré de Malberg (1861-1935) şi Maurice Hauriou (1856-1920). Acesta din urmă a definit perfect terminologia: “Există trei noţiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grijă:

Aceea a funcţiunilor Statului, cum e cea de administrare a justiţiei, sau cea de a elabora legile, sau de a guverna, sau de a administra;

Aceea a organelor, care sunt organizaţii de persoane, cărora li se încredinţează exercitarea funcţiunilor;

In sfârşit, aceea a puterilor publice, care sunt expresia împuternicirilor (competenţelor) în virtutea cărora organele îşi exercită funcţiile lor”3.

Această diferenţiere, care se sprijină pe definiţii precise, nu ar trebui să mai facă posibilă confuzia între funcţiile statului. În ceea ce priveşte Executivul, iniţial acestuia i s-a limitat puterea publică (deci, competenţele) exclusiv la acte de executare individuale şi doar ulterior, din necesităţi practice, i s-a recunoscut puterea de reglementare. Astfel René Carré de Malberg a arătat în a sa “Contribution à la théorie generale de l’Etat” că există un dualism al activităţii Executivului, şi anume, pe de o parte măsurile de execuţie în care nu există o iniţiativă proprie a acestuia, iar pe de altă parte o a doua execuţie care îi permite acestuia să aibă iniţiative şi să conducă operaţiuni administrative necesare oricărei politici guvernamentale4. Aşadar, există o diferenţiere între deciziile de executare a legii şi deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de legiuitor, astfel că executivul, în afară de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care corespunde puterii sale de apreciere, urmare evaluării circumstanţelor, ceea ce ne reaminteşte de concepţia despre prerogativă a lui John Locke. Cu alte cuvinte Executivul dobândeşte puterea de reglementare care constituie acea putere publică de a lua decizii executorii cu caracter general şi impersonal.

Secolul al XX-lea a confirmat că funcţiunile Executivului nu se mai identifică decât parţial cu unica sarcină de executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administraţiei, Executivul dispune de o largă marjă de autonomie, pentru determinarea structurilor administrative şi organizarea serviciilor publice, dar şi pentru a hotărî numirile şi revocările. Mai mult, Executivul ţine practic în mână deciziile de declanşare a urmăririi penale, veghează să fie respectate sentinţele date (de puterea judecătorească) şi să fie executate, dispune de dreptul de graţiere şi de posibilitatea de a scuti de pedeapsă, după acuzarea de către un organism consultativ. Prin urmare, puterea executivă exercită pe calea reglementărilor, sau prin acte individuale, activităţi ce depăşesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a determinat pe unii cercetători să distingă în cadrul puterii executive două funcţiuni, şi anume, cea guvernamentală şi cea administrativă.

Doctrina secolului al XX-lea a înregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de funcţie guvernamentală şi funcţie administrativă.

Maurice Hauriou, în “Précis de droit constitutionnel”, consideră că activitatea guvernamentală constă în îndeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe câtă vreme activitatea administrativă are un rol secundar5. Diferenţierea se operează în funcţie de natura şi importanţa calitativă a sarcinilor. Funcţia guvernamentală are sarcina de a se ocupa de afacerile excepţionale, care sunt de domeniul unităţii politice a statului sau marile interese naţionale, iar funcţia administrativă are sarcina de a face să domnească

3 Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pg. 347 4 René Carré de Malberg, Contribution à la theórie generale de l’Etat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922 5 Maurice Hauriou, op. cit.

Proceedings

28

ordinea publică aplicând legile, precum şi aceea de a furniza cele necesare pentru funcţionarea serviciilor publice.

Această diferenţiere este însă criticată deoarece reduce funcţia guvernamentală la rezolvarea afacerilor “excepţionale” şi nu se ocupă de conducerea generală a treburilor ţării, aşa cum apar ele în viaţa de zi cu zi. De aceea, mulţi constituţionalişti refuză, de multă vreme, să recunoască existenţa unei funcţiuni guvernamentale.

Pentru Léon Duguit, nu există o specificitate materială a activităţii guvernamentale faţă de aceea a administraţiei; nu există decât acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El menţine şi insistă pe distincţia juridică între actele Parlamentului şi actele administraţiei. Aşadar pe bună dreptate se pune problema unei funcţii administrative, cu toate că utilizarea ei pare a fi nepotrivită deocamdată, deoarece chestiunea funcţiei administrative, mult analizată de jurişti, se poate pune în mod diferit 6.

În efortul de a stabili o demarcaţie între sfera Statului şi cea a indivizilor, administraţiei îi revine importantul rol de instrument aflat la dispoziţia puterii alese, deci a parlamentului. Pe cale de consecinţă, administraţia devine radical diferită de acea parte a puterii politice pe care o deţine executivul, fiind practic la dispoziţia acesteia. In aceste condiţii funcţia administrativă nu este în nici un mod asimilată unei puteri.

Dar, mai târziu, după al doilea război mondial, apar teorii care apără întărirea administraţiei. Unii autori opun o putere administrativă “restrânsă la executarea legilor şi la menţinerea ordinii publice”, unei puteri guvernamentale care are drept rol să pună în practică şi să dirijeze punerea în practică a legislaţiei.

Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arată că aceste concepţii pot fi regăsite în practici instituţionale, ceea ce denotă că administraţia poate fi tentată să devină centrul unei puteri distincte de cea a Guvernului. Aşa după cum mai arătam, puterea oamenilor politici este legată de durata mandatelor lor, care sunt precare prin natura lor, depinzând de voinţa electorilor, pe câtă vreme înalta funcţie publică şi poziţiile funcţionarilor sunt sigure de permanenţa lor. Datorită acestei cauze, Administraţia poate înceta să fie doar o simplă funcţie, existând condiţii ca ea să devină o adevărată putere în stat, puterea administrativă distinctă de cea executivă. In aceste condiţii, pentru a reflecta realitatea este insuficient să vorbim doar de funcţia administrativă. Realitatea este că noţiunea de putere executivă tinde să “explodeze” în două puteri: puterea guvernamentală şi puterea administrativă. Aşadar, a vorbi de funcţia guvernamentală înseamnă a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoaşte existenţa puterii administrative înseamnă a o diferenţia de cea guvernamentală.

Iată, aşadar, că putem vorbi de o adevărată emancipare a administraţiei într-o putere publică alături de celelalte trei: legislativă, executivă şi judecătorească.

6 Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, 3- éme édition, citat în Jean-Paul Valette, op. cit., pg. 27.

Proceedings

29

„Descentralizarea–element de bază al reformei administraţiei publice din

România”

Tudor Pendiuc şi Mariana Boncea, Primăria Piteşti, Argeş, România

O cerinţă majoră a reformei româneşti pe drumul integrării României în UE a fost şi este eficientizarea şi modernizarea administraţiei publice.

Creşterea calităţii serviciilor publice prestate către comunitate se poate realiza în primul rând prin oferirea acestora de către autoritatea cea mai apropiată de cetăţean. De aceea, descentralizarea reprezintă un element de bază al reformei administraţiei publice în România, acţiune care duce la întărirea puterii şi rolului autorităţilor administraţiei publice locale în gestionarea serviciilor publice.

Deşi declanşată mai târziu decât era necesar, descentralizarea în România a făcut, în ultimii ani, paşi importanţi ca ritm şi conţinut.

Astfel, după anul 2000 a existat o mai mare deschidere a autorităţilor centrale, ca împreună cu autorităţile administraţiei publice locale, să identifice soluţii care să permită continuarea procesului descentralizării şi eliminarea problemelor şi neajunsurilor apărute pe parcursul acestui proces.

În anul 2004, prin Legea – Cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 au fost stabilite atât principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării cât şi regulile după care se continuă descentralizarea.

Cum finanţarea responsabilităţilor este foarte importantă, descentralizarea financiară a fost şi este o componentă majoră a procesului de descentralizare.

În acest sens au fost emise o serie de reglementări cum ar fi: Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, înlocuită în anul 2003 de OUG

nr. 45/2003 prin care se stabilesc principiile şi procedurile privind finanţarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, responsabilităţile, competenţele şi răspunderile administraţiei publice locale, în ceea ce priveşte finanţele publice locale şi criteriile în baza cărora se repartizează sumele de echilibrare a bugetelor locale;

Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal Pe parcursul derulării procesului de descentralizare în România au apărut o serie de

probleme şi neajunsuri cum ar fi: instabilitatea cadrului legislativ; lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului pentru

echilibrarea bugetelor locale dar şi a transferurilor interadministrative; nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale; atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate; transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa;

Continuarea procesului de descentralizare într-un ritm mult mai susţinut ca până acum şi într-o formă mult mai concretă şi realistă este condiţia cea mai importantă pentru reuşita deplină a reformei în administraţia publică din România.

Proceedings

30

Improving efficiency and modernizing the public administration was and still is a major

requirement of the Romanian reform with a view to Romania’s EU accession. The quality of the public services provided to the community can be improved primarily

by means of their provision by the authority that is closest to the citizen. Therefore, decentralization represents a key element of the Romanian public administration reform, leading to reinforcing the power and role of local authorities in managing public services.

Though launched later than it should have, in recent years decentralization in Romania has took important steps in point of pace and contents.

Thus, as of 2000 central authorities have become more responsive, so that, together with the local authorities, they identified solutions to enable the further development of the process of decentralization and the removal of the problems and failings, which occurred throughout this process.

The 2004 Framework Law nr. 339/2004 regarding decentralization established both the principles on which the process of decentralization is based and the rules by which decentralization is to be carried forward.

As the funding of responsibilities is very important, financial decentralization was and still is a major component of the decentralization process.

A number of regulations have been issued for this purpose, including: Law nr. 189/1998 regarding local public finances, replaced in 2003 by the

Government Ordinance nr. 45/2003 which establishes the principles and procedures regarding the financing, employment and use of public funds, the responsibilities, competences and accountability of the local government, in relation to the local public finances and the criteria underlying the distribution of the local budget balancing grants.

Law nr. 571/2003 regarding the Fiscal Code Throughout the process of decentralization in Romania a number of problems and shortcomings have occurred, including:

the unstable character of the legal framework; the lack of transparency and predictability of transfers from the state budget for

balancing the local budgets, but also of inter-administrative transfers the lack of a clear definition of the responsibilities being transferred to local

authorities; assigning responsibilities without granting the adequate resources; a transfer of responsibilities without granting the required competences.

The further development of the decentralization process at a more rapid pace and in a more concrete and realistic manner is the major prerequisite for the full success of the administrative reform in Romania.

O cerinţă majoră a reformei româneşti pe drumul integrării Româiei în Uniunea Europeană a fost şi este eficientizarea şi modernizarea adiministraţiei publice, care prin rolul pe care îl îndeplineşte poate să impună societăţii un anumit ritm şi standard de dezvoltare.

Creşterea calităţii serviciilor publice prestate comunităţii se poate realiza în primul rând prin oferirea acestor servicii de către autoritatea cea mai apropiată de cetăţean, respectiv de către administraţia publică locală.

De aceea, descentralizarea este un element de bază al reformei administraţiei publice în România, acţiune care duce la întărirea puterii şi rolului autorităţilor administraţiei publice locale în gestionarea serviciilor publice.

Proceedings

31

Prin descentralizare se urmăreşte de fapt creşterea calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor, lucru ce se poate realiza prin responsabilizarea şi eficientizarea administraţiei publice locale, aleşii locali primind autoritatea şi resursele cu care să poată lua decizii în privinţa furnizării de servicii publice.

Descentralizarea reprezintă procesul prin care se transferă responsabilităţi şi competenţe de la nivelul administraţiei centrale la nivelul administraţiei publice locale în ceea ce priveşte soluţionarea şi gestionarea, în numele şi interesul colectivităţii, a treburilor publice.

În literatura de specialitate sunt recunoscute câteva criterii care ar trebui să stea la baza descentralizării şi anume:

Eficienţa alocării resurselor generale ale societăţii către o administraţie responsabilă. Serviciile publice furnizate de către administraţia publică trebuie să satisfacă nevoile şi preferinţele cetăţenilor care sunt de fapt şi contribuabili la bugetul local şi la bugetul statului. Responsabilitatea trebuie însotiţă şi de încredinţarea de resurse care să permită oferirea eficientă a serviciilor publice;

Echitatea serviciilor – furnizarea echitabilă a serviciilor publice către cetăţeni, indiferent de zona în care locuiesc;

Păstrarea stabiliăţii macroeconomice şi promovarea creşterii economice. Descentralizarea este un proces continuu şi de durată care presupune crearea unui cadru stabil şi coerent pentru furnizarea şi finanţarea serviciilor publice locale. Deşi generic prin termenul de descentralizare se înţelege transfer de autoritate şi resurse către nivelurile inferioare ale administraţiei, în literatura de specialitate se regăsesc o serie de definiţii care prezintă trei forme diferite de descentralizare respectiv deconcentrare, delegare şi devoluţie.

1. Deconcentrarea reprezintă procesul prin care se transferă responsabilităţi de la nivelul aparatului central al Guvernului către serviciile sale teritoriale. Se poate spune că deconcentrarea este o slabă descentralizare. Deconcentrarea reprezintă o etapă intermediară menită să pregătească, de cele mai multe ori, calea decentralizării. Deconcentrarea poate fi:

- deconcentrare cu autoritate ceea ce înseamnă că agenţiile sau birourile teritoriale ale ministerelor sunt abilitate să ia decizii în mod independent;

- deconcentrarea fără autoritate înseamnă că orice decizie trebuie aprobată de autorităţile centrale.

2. Delegarea este o formă mai evoluată decât deconcentarea şi presupune că autorităţile administraţiei publice locale administrează anumite funcţii care în mod oficial sunt tot ale statului. În această situaţie, administraţia publică locală se supune controlului administraţiei centrale, care trebuie să asigure şi resursele financiare.

3. Devoluţia reprezintă transferul de autoritate din punct de vedere al elaborării deciziilor, al managementului financiar şi general către autorităţile autonome alese. În domeniile în care se transferă competenţele, statul intervine doar prin reglementări cu caracter general. În România procesul de descentralizare în administraţia publică a început în anul 1991 prin adoptarea Legii administraţiei publice locale nr. 69. Abia în anul 1994 în cadrul acestui proces a apărut a doua lege foarte importantă, Legea impozitelor şi taxelor locale nr. 27, continuând că:

- Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 – care a reprezentat un pas important în reforma de descentralizare financiară;

Proceedings

32

- Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998; - Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998; - Legea privind reorganizarea regiilor autonome nr. 103/1998 şi Legea

transformării regiilor autonome în societatea comună nr. 44/1998 . După cum se poate observa, procesul de descentralizare în administraţia publică a început mult mai târziu decât era necesar şi în prima sa parte s-a derulat destul de lent. Însă după anul 2000 s-au făcut paşi importanţi ca ritm şi conţinut existând o mai mare deschidere din partea autorităţilor centrale ca împreună cu autorităţile publice locale să identifice soluţii care să permită continuarea procesului descentralizării şi eliminarea problemelor şi neajunsurilor apărute pe parcursul acestui proces. O parte din reglementările legale enumerate mai sus au fost modificate şi completate sau au fost emise noi reglementări care să creeze un cadru legal şi instituţional mai concret şi mai eficient al descentralizării:

Legea 215/2001 privind administraţia publică locală care a înlocuit Legea nr. 69/1991 şi prin care sunt stabilite principiile organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, precum şi responsabilităţi şi competenţe ale acesteia.

O prevedere importantă în această reglementare este cea de la art. 7 unde se precizează că “Autorităţile publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi”

Legea privind Codul fiscal nr. 571/2003 act normativ prin care sunt stabilite şi impozitele şi taxele locale dar şi competentele, şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale în acest domeniu;

Ordonanţa de urgenţă nr. 5/2003 privind finanţele publice local;. Legea cadru, nr. 339/2004 privind descentralizea prin care se stabilesc

principiile fundamentale, regulile generale şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare în România.

Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare în Romînia, potrivit Legii cadru nr. 339/2004 sunt:

- Principiul subsidiarităţii - acest principiu presupune ca responsabilitatea să fie încredinţată nivelului administraţiei publice aflate cel mai aproape de cetăţean, care o poate administra efectiv şi în plus, o poate îndeplini în condiţii de eficienţă şi eficacitate, asigurând obţinerea unor economii majore în furnizarea serviciului respectiv;

- Egalitatea cetăţenilor în faţa autorităţilor administraţiei publice locale; - Garantarea calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor de către autorităţile

administraţiei publice, indiferent de locul de rezidenţă al acestora. Potrivit prevederilor acestei legi, procesul descentralizării în România se va desfăşura după următoarele reguli:

• descentralizarea competenţelor de la nivel central la nivel local se face etapizat;

• etapele procesului de descentralizare sunt prevăzute în Strategia Guvernului României, pentru accelerarea reformei în administraţia publică;

• se vor creea structuri tehnice specifice pentru realizarea şi monitorizarea fiecărei etape din cadrul procesului de descentralizare;

Proceedings

33

• stabilirea măsurilor în cadrul fiecărei etape a procesului de descentralizare se va face după analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele si rezultatele se vor discuta public la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale şi al structurilor asociative ale acestora implicate în procesul de descentralizare;

• se vor realiza faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea unor responsabilităţi;

• rezultatele fiecărei măsuri luate în procesul de descentralizare se va monitoriza pe baza unui sistem de indicatori de performanţă elaborat de structurile tehnice specifice aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Descentralizarea financiară Cum finanţarea responsabilităţilor este foarte importantă, descentralizarea financiară a fost şi este o componentă majoră a procesului de descentralizare. Principiile de bază, general acceptate în studiile realizate pe plan mondial în domeniul alocării surselor de venit către administraţiile publice locale sunt:

• Corelarea veniturilor în raport cu responsabilităţile, principiu care trebuie să asigure venituri suficiente pentru realizarea responsabilităţilor (cheltuielilor) transferate;

• Echitatea veniturilor transferate variază direct proporţional cu nevoile financiare şi invers proporţional cu capacitatea financiară;

• Obiectivitatea - alocarea de fonduri trebuie să se bazeze pe factori obiectivi pe care autoritatea responsabilă nu îi poate influenţa în mod individual;

• Stimularea eficientă a sistemului de venituri transferate administraţiei publice locale în vederea realizării de către administraţia publică locală respectivă a unui management performant;

• Predictibilitatea - sistemul de venituri trebuie să fie stabilit astfel încât să permită administraţiei publice locale realizarea de prognoze pe 5 ani;

• Asigurarea îndeplinirii obiectivelor administraţiei centrale în calitate de finanţator în cazul utilizării unor transferuri condiţionate pentru responsabilităţi încredinţate administraţiei publice locale;

• Autonomia, ceea ce asigură administraţiei publice locale independenţa şi flexibilitate în stabilirea priorităţilor.

În contextul actualei etape de înfăptuire a reformei administraţiei publice, cerinţa creşterii rolului autorităţilor publice locale în rezolvarea treburilor publice a impus modificarea şi completarea cadrului de reglementare privind autonomia decizionala, patrimonială şi financiară a acestui nivel al administraţiei publice. Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998 a fost înlocuită în anul 2003 prin adoptarea unei noi reglementări respectiv prin Ordonanţa de urgenţă nr. 45.privind finanţele publice locale. Trebuie precizat că această reglementare care a fost realizată de către administraţia centrală prin consultarea structurilor asociative ale administraţiei publice locale, reuşindu-se o abordare într-o manieră mai clară, mai transparentă şi mai concretă a descentralizării financiare. În acest context ordonanţa reglementează:

- Principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale;

- Responsabilităţile, competentele şi răspunderile autorităţilor locale şi ale instituţiilor publice în ceea ce priveşte finanţele publice locale;

Proceedings

34

- Criteriile de repartizare pe judeţe a sumelor de echilibrare pentru bugetele locale dar şi criterii pentru repartizarea sumelor de echilibrare de la nivelul judeţului la cel al localităţii.

De asemenea, Legea nr. 27/1994 privind impozitele şi taxele locale a fost înlocuită în anul 2002 prin Ordonanţa nr. 36 privind impozitele şi taxele locale, reglementare care a fost înlocuită la rândul ei într-un timp relativ scurt prin adoptarea Codului fiscal, cod prin care sunt reglementate atât impozitele şi taxele ce se fac venit al bugetului de stat cât şi impozitele şi taxele locale. Consiliile locale sunt competente să-şi stabilească în limitele legii, nivelul impozitelor şi taxelor locale, cele mai importante fiind impozitele pe proprietate. Scopul noii legislaţii este acela de a întări autonomia financiară locală prin stabilirea de noi responsabilităţi şi competenţe autorităţilor locale şi prin creşterea controlului local asupra veniturilor, cheltuielilor şi construcţiei bugetului local în condiţii de eficienţă şi transparenţă. Accelerarea implementării şi realizării descentralizării financiare impune ca:

- Procesul de descentralizare să aibă în vedere toate cele 3 nivele ale administraţiei, respectiv centrală, judeţeană şi locală, iar responsabilităţile acestora să fie clar şi bine definite pentru a elimina suprapunerile şi neconcordanţele;

- Autorităţile administraţiei centrale să definească toate responsabilităţile pe care intenţionează să le transfere autorităţilor locale şi, totodată, să stabiliească şi sursele financiare din care urmează să se finanţeze aceste responsabilităţi;

- Bugetele locale să fie echilibrate astfel încât să confere autonomie reală administraţiei locale;

- În descentralizarea fiscală, administraţia centrală să asigure flexibilitate dar şi transparenţă;

- Administraţia centrală să aibă capacitatea de monitorizare şi evaluare a descentralizării. Ea trebuie să dea exemplu şi să aibă iniţiativă în probleme cum ar fi: un sistem uniform de conturi, reguli de audiere, cerinţe pentru contractarea împrumuturilor, instituirea unor criterii clare şi transparente de transfer a unor fonduri de la bugetul de stat către bugetele locale;

- Administraţia centrală să respecte regulile pe care le face. Acestea ar determina eliminarea unora dintre problemele întâmpinate până acum în procesul de descentralizare:

Instabilitatea cadrului legislativ; Lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de la bugetul statului

pentru echilibrarea bugetelor locale dar şi a transferurilor interadministrative; Nedefinirea clară a responsabilităţilor transferate autorităţilor locale; Atribuirea de responsabilităţi fără alocarea resurselor adecvate; Transferul de responsabilităţi fără a se acorda şi competenţa.

Pentru administraţia publică locală în etapa actuală, procesul de descentralizare prezintă atât avantaje cât şi minusuri. Astfel, dintre avantajele descentralizării enumerăm:

- Fundamentarea, pentru prima dată a proiectelor bugetelor locale potrivit procedurilor şi gradului de independenţă oferite de Legea finanţelor publice locale;

Proceedings

35

- Stabilirea impozitelor şi taxelor locale într-un mod adecvat. Impozitele dobândesc caracter de “contribuţii”, fiind întoarse contribuabilului sub forma diferitelor servicii publice prestate de administraţia locală;

- Creează posibilitatea ca autorităţile administraţiei publice locale să-şi organizeze propriile servicii fiscale şi oferă capacitatea de a exercita complet şi eficient toate componentele şi responsabilităţile descentralizate privind stabilirea, constatarea, încasarea, controlul şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale;

- Corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale comunităţilor locale, precum şi cu nevoia de reorganizare şi de îmbunătăţire a managementului şi calităţii serviciilor publice oferite populaţiei;

- Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum şi cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învăţământ, asistenţă socială, cultură.

Câteva “minusuri” ale acestui proces de descentralizare apărute la nivelul administraţiilor sunt:

- Lipsa de predictibilitate a veniturilor; - Modificări ale unor categorii de cheltuieli ce cad în sarcina administraţiei

locale, fără asigurarea resurselor aferente (problema protecţiei sociale, investiţiile în învăţământ);

- Gradul ridicat de dependenţă faţă de legile anuale ale bugetului de stat; - Imposibilitatea de a controla anumite taxe şi impozite locale de o mare

însemnatate pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit;

- Deşi finanţează anumite activităţi autorităţile publice locale nu au competenţe în ceea ce priveşte numirea şi eliberarea conducătorilor instituţiilor respective (ex. învăţământ preuniversitar).

Totuşi, se pune întrebarea: “de ce este nevoie de descentralizare ?” Pentru a realiza:

1. mai bună guvernare, prin faptul că procesul de descentralizare duce la întărirea democraţiei prin participarea publică şi prin plurarism politic. Participarea cetăţenească (fie prin participarea în procesul de luare de decizii locale, fie prin monitorizarea furnizării serviciilor publice) duce implicit la creşterea răspunderii administraţiei publice;

2. beneficii economice care presupun îmbunătaţirea sistemului de alocare a resurselor şi eficienţa administraţiei, prin prisma principiului subsidiarităţii, adică prin transferul de responsabilităţi la nivelul administrativ cel mai potrivit să asigure performanţa maximă. În plus, un sistem descentralizat este benefic pentru că poate atrage la nivel local mai multe resurse.

Deci, descentralizarea este un proces de dezvoltare organizaţională, un proces de tranziţie de la un tip de sistem spre unul fundamental diferit, totul realizat în vederea creşterii calităţii serviciilor oferite comunităţii. Cu toate că au fost multe probleme, trebuie totuşi recunoscut că procesul de descentralizate în România a făcut paşi importanţi, decisivi. Atingerea obiectivelor economiei de piaţă, angajarea României pe drumul ireversibil al democraţiei, al integrării în structurile Uniunii Europene, impune continuarea accelerată, până la finalizare, a acţiunii de descentralizare, inclusiv a celei financiare.

Proceedings

36

Continuarea procesului de descentralizare într-un ritm mult mai susţinut ca până acum şi într-o formă mult mai concretă şi realistă este condiţia cea mai importantă pentru reuşita deplină a reformei în administraţia publică din România. O importanţă deosebită în această direcţie o au autorităţile administraţiei publice locale, care prin activitatea practică, prin acumularea de experienţă internă şi internaţională în domeniu, prin managementul realizat, trebuie să fie principalul actor în acest proces. O dată cu încheierea negocierilor de aderare, România va intra într-o nouă etapă, cea în care va trebui să-şi consolideze instituţiile şi reglementările asumate prin acquis-ul comunitar, societatea românească trebuind în acelaşi timp să-şi păstreze identitatea naţională.

Proceedings

37

„Administraţia publică bazată pe cunoaştere. Noi provocări pentru administraţia

românească”

Mihail Dumitrescu, Institutul Naţional pentru Cercetare Ştiinţifică în Domeniul Muncii

şi Protecţiei Sociale, Bucureşti, România

Principalele provocări în faţa cărora se află Administraţia Publică (AP) din România sunt în principal trei:

1. Integrarea în UE; 2. Continuarea accentuată a reformei în AP; 3. Realizarea unei AP bazată pe cunoaştere. Prima provocare are în vedere satisfacerea unor cerinţe rezultate din observaţiile şi

recomandările UE în Raportul Comprehensiv de monitorizare 2005 privind România, cum ar fi: • Îmbunătăţirea calităţii legislaţiei; • Consolidarea analizelor de impact; • Atenţia acordată fenomenului diminuării gradului de transparenţă a procesului de

elaborare a actelor normative; • Finalizarea procesului de transfer a puterii către nivelurile inferioare ale AP; • Lipsa de claritate şi înţelegere asupra responsabilităţii Guvernului în domeniul

sectorului public; • Coordonarea mai bună între ofertanţii de training pentru AP, etc. Cea de a doua provocare ţine de îndeplinirea obiectivelor cheie ale reformei în AP şi

anume: • Reforma funcţiei publice şi crearea unui corp profesional de funcţionari publici; • Continuarea programului de descentralizare şi deconcentrare; • Îmbunătăţirea procesului de formulare a politicilor publice. În sfârşit, cea de a treia provocare o reprezintă realizarea unei AP bazată pe

cunoaştere ca o tendinţă de maximă importanţă. AP bazată pe cunoaştere reprezintă o nouă fizionomie a acestui sector în care

cunoştinţele vor sta la baza tuturor acţiunilor. AP bazată pe cunoştinţe se va ocupa, în mare măsură, de producerea, valorificarea şi extinderea bunelor practici având o încărcătură mare cu active intangibile.

În comunicare sunt prezente argumente pentru care AP să facă faţă acestor provocări esenţiale.

The Public Administration (PA) from Romania has to face mainly three challenges: 1. EU integration; 2. Emphasized going on of the reform in the Public Administration; 3. Accomplishment of a Public Administration based on knowledge.

The first challenge takes into consideration to fulfill some requests, which are resulted from the EU observations and recommendations in the Monitoring Comprehensive Report 2005 regarding Romania, such as:

improvement of legislation quality;

Proceedings

38

strengthening the impact analyses; pay an important attention to the phenomenon of decreasing the transparency degree

in the elaborating process of normative deeds; finalizing the process of transferring the executive power to the inferior levels of

Public Administration; lack of clarity and comprehension of the Government responsibility in the public

field/sector; a better cooperation among the training suppliers for PA, a.s.o.

The second challenge is concerning the fulfillment of the strategically objectives in reforming PA, such as:

Civil service reform and creating a professional body of civil servants; permanent run of the program of decentralization and deconcentration; improvement of public policies formulating process.

Finally, the third challenge is represented by the accomplishment of Public Administration based on knowledge as a very important trend.

PA based on knowledge is a new philosophy of this sector, where the knowledge would be the fundament of all actions. This one would concern, mainly, of producing, turning to account and extension of all good practices, having a significant charge with intangible assets. In this work the arguments are presented for Public Administration to face these important challenges.

În ultima perioadă se conturează tot mai mult ideea că Administraţia Publică (AP) se află în faţa unor provocări dintre care cele mai importante sunt: 1) Integrarea în UE; 2) Continuarea accentuată a reformei în AP şi 3) Realizarea unei AP bazată pe cunoştinţe (cunoaştere)1). În legătură cu prima provocare, Raportul comprehensiv de monitorizare 2005 privind România aminteşte că încă din 2004 au fost identificate domenii care necesitau îmbunătăţiri, evocându-se în primul rând reforma administraţiei publice (toate aspectele, în special administraţia locală şi regională, reforma funcţiei publice, descentralizarea, coordonarea politicilor, procesul parlamentar, transparenţă şi liberul acces la informaţii)2). Pe acest fundal, Raportul menţionat continuă să facă unele menţiuni şi recomandări privind AP după cum urmează:

- necesitatea îmbunătăţirii legislaţiei cu o atenţie asupra analizelor de impact apreciate ca fiind de slabă calitate;

- faptul că nepublicarea tuturor normelor de implementare a actelor normative crează o oportunitate pentru mită şi corupţie;

- existenţa unei neclarităţi în diviziunea sarcinilor între diferiţi actori care conduce la o coordonare neclară a politicilor publice;

- lipsa de claritate privind delegarea responsabilităţilor şi resurselor financiare dintre diferitele niveluri ale AP;

- nefinalizarea procesului de transfer a puterii către nivelurile inferioare ale AP şi limitarea evidentă a autonomiei financiare la aceste niveluri determinată şi de capacitatea redusă de acţiune a autorităţilor locale etc.

*) Prof. univ. dr. Mihail Dumitrescu este membru titular al Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România şi consultant CMC.

Proceedings

39

1) vezi şi Ovidiu Nicolescu, Luminiţa Nicolescu, Economia, firma şi managementul bazate pe cunoştinţe, Ed. Economică, Bucureşti 2005. 2) www.mie.ro Raportul comprehensiv de monitorizare 2005 privind România, p. 7 şi 8-10.

Sigur, pe parcurs, s-au întreprins o serie de măsuri legislative, organizaţionale şi de pregătire a personalului care lucrează în AP dar ele, se constată, că nu au fost suficiente.

Întrebările pe care ni le punem se referă la ce trebuie făcut de urgenţă. Astfel, este necesară printre altele:

- profesionalizarea acelerată a personalului de conducere şi a celui de specialitate. Stabilirea regulii ca ocuparea unui post de conducere să fie precedată de parcurgerea unui program de management;

- desfăşurarea unui proces de descentralizare în continuare însoţit de autonomia financiară adecvată. Aceasta priveşte mai ales transferuri de atribuţii şi responsabilităţi de la administraţia publică centrală la cea locală în condiţiile în care APC devine treptat sediul unor intervenţii de concepţie şi de sinteză;

- multiplicarea acţiunilor practice referitoare la depolitizarea AP; - creşterea motivării personalului din AP pentru a evita fluctuaţia, mai ales a

specialiştilor din acest domeniu; - consolidarea statutului funcţionarului public care în prealabil trebuie foarte

bine selecţionat. Credem că, fără a altera demersurile democrate, persoanelor care candidează la ocuparea unor posturi prin procedeul alegerilor la diferite niveluri, este necesară stabilirea unor criterii limită de acceptare care să confirme valoarea candidaţilor.

Cea de-a doua provocare referitoare la continuarea accentuată a reformei în AP are în vedere concentrarea mai ales asupra:

- validării scopului strategiei de accelerare a reformei în AP şi anume existenţa unei administraţii eficiente şi democratice;

- realizarea priorităţilor reformei în AP şi anume: reforma funcţiei publice şi crearea unui corp profesional de funcţionari publici; continuarea programului de descentralizare şi deconcentrare şi îmbunătăţirea procesului de formulare a politicilor publice;

- promovarea noului management public cu cele cinci dimensiuni ale sale: economică, socială, culturală educativă, comportamentală şi operaţională3);

- asigurarea profesionalizării noilor manageri publici. În privinţa celei de a treia provocări, considerăm că este vorba de un concept

de mare actualitate mai ales pentru AP. Aceasta deoarece demersurile ştiinţifice privind problematica punerii în prim plan a cunoştinţelor s-a îndreptat mai ales spre sectoarele economice.

3) Mihail Dumitrescu, Noul management public (NMP) suport pentru integrarea administraţiei publice în România în Administraţia Europeană. Comunicare la Conferinţa Internaţională cu tema – Administraţia Europeană. Concepte şi abordări contemporane, Bucureşti, 2005.

Proceedings

40

În cele ce urmează prezentăm ca noutate modul în care se poate caracteriza AP bazată pe cunoştinţe

1. AP bazată pe cunoştinţe reprezintă o nouă fizionomie a acestui sector în care

cunoştinţele vor sta la baza tuturor acţiunilor. AP bazată pe cunoştinţe se va ocupa, în mare măsură, de producerea, valorificarea şi extinderea bunelor practici având o încărcătură mare cu active intangibile.

2. Construcţia modului în care se prezintă AP bazată pe cunoştinţe ţine seama de: - factorii de impuls; - conţinutul AP bazată pe cunoştinţe; - elementele organizaţionale şi operaţionale necesare; - elementele suport pentru o AP bazată pe cunoştinţe şi se prezintă în schema

următoare:

Proceedings

41

• Noutăţi în ştiinţă şi tehnologie

• Experienţele din ţările dezvoltate

AP bazată pe cunoştinţe

1 Factori de impuls

2 Conţinutul AP bazată pe cunoştinţe

• Cadrul de reglementări la nivelul UE

• Evoluţii legislative

• Intelectualizarea muncii. Modificări ale profesiilor şi în interiorul profesiilor

• Valorificarea în mai mare măsură a tehnologiilor informatice şi comunicaţionale (TIC)

• Dezvoltarea activităţilor de consultanţă

• Dezvoltarea profesionalismului managerial

• Participarea la asocieri profesionale

• Dezvoltarea activităţilor cu un conţinut ridicat de concepţie: cercetare, proiectare, dezvoltare, documentare

• Înţelegerea concepţiei ca ţinând de domeniile tehnic economic, social, administrativ, ecologic şi politic.

• Accent pe resursele intangibile: Know-how, brevete, invenţii, mărci

• Accent pe capitalul intelectual

• Dezvoltarea bazelor (băncilor) de cunoştinţe, a bazelor de soluţii

• Accent pe produse şi servicii intelectualizate cu o componentă nonmaterială evidentă

Proceedings

42

Concluziile care se desprind din acest demers ar trebui să atragă atenţia top- managementului din AP asupra necesităţii realizării următoarelor acţiuni urgente: 1) organizarea unei dezbateri ample referitoare la înţelegerea şi punerea în practică a conţinutului AP bazată pe cunoştinţe; 2) elaborarea unui plan de acţiune pe termen scurt şi mediu privind implementarea unor măsuri care au rezultat din dezbaterea menţionată; 3) constituirea unei echipe de proiect (acţiunea respectivă fiind considerată un proiect) care să reprezinte nucleul de referinţă în punerea în practică de urgenţă şi monitorizarea acestei acţiuni de maximă importanţă pentru AP în perspectiva integrării europene.

3 Elemente organizaţionale şi operaţionale necesare

• Dezvoltarea organizaţiilor care desfăşoară în principal o muncă intelectuală

• Conceperea unui sistem de difuzare de „best solution” în cadrul AP

• Modificarea criteriilor de selecţie a personalului din AP cu accent pe disponibilităţile privind

• Crearea de urgenţă la diferite niveluri a unor instituţii în care munca intelectuală este dominantă - La nivelul Guvernului - Institutul

Naţional de Management şi Consultanţă

- La nivelul ministerelor, consiliilor judeţene şi la unele consilii municipale ∗ Centre de cercetare, prognoză şi

consultanţă - Realizarea la nivelul INA a unui

departament de cercetare şi consultanţă

• Regândirea raporturilor numerice şi calitative între personalul cuprins în activităţile de concepţie şi cele birocratic-administrative

• Restructurarea de fond a AP centrale şi locale

Proceedings

43

„Rolul şi funcţiile administraţiei publice într-o societate democratică”

Ion Panea, Consiliul Judeţean Ilfov, Ilfov, România

Voi încerca să răspund la următoarea întrebare: Care este rolul şi care sunt funcţiile administraţiei publice într-o societate democratică?

Conţinutul va fi împărţit în 4 capitole: 1. Definirea conceptului de societate democratică. 2. Prezentarea rolurilor administraţiei publice. 3. Descrierea funcţiilor principale ale administraţiei publice. 4. Exemplificarea unor situaţii practice şi concluziile aferente. În primul capitol voi vorbi despre conceptul de societate şi cele două categorii de

sensuri pe care le subsumează. În cea de-a doua parte vor fi prezentate pe scurt câteva dintre rolurile de bază ale

administraţiei publice. Aceste roluri vor fi descrise şi analizate succint. În următorul capitol se vor aduce la cunoştinţă funcţiile administraţiei publice. Printre

acestea se numără funcţia principală şi funcţiile derivate. În cele din urmă se vor exemplifica câteva situaţii din experienţa personală în ceea ce

priveşte tema prezentată şi de asemenea se vor face câteva propuneri pentru eficientizarea relaţiilor între administraţie publică şi societatea democratică a zilelor noastre.

I will try to answer the following question: Which is the role of Public Administration and which are the functions in a democratic society?

The content shall be divided in 4 chapters: 1. Definition of the democratic society concept. 2. Public Administration roles presentation. 3. Public Administration main functions description. 4. Explanation of some practical situations and the afferent conclusions. In the first chapter, I will present the society concept and those two afferent meanings

categories. In the second part, some of the basic roles of the Public Administration would be shortly

presented This role will be concisely described and analyzed.

In the next chapter, the Public Administration functions would be settled. Through these we have the main function and the derivate ones.

In the final chapter, I would give some examples from my personal experience related to the above-mentioned theme and also I would make some suggestions so the relationship between the Public Administration and our present-day democratic society to become more efficient.

Proceedings

44

CAPITOLUL I. DEFINIREA CONCEPTULUI DE SOCIETATE DEMOCRATICĂ

Societatea este un mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii. Societatea presupune existenţa comunitară a unor indivizi articulaţi în ansambluri mai mult ori mai puţin persistente.

Definirea conceptului de societate subsumează două categorii de sensuri: • cristalizări specifice de realţii între indivizii umani şi instituţii (societate

capitalistă, societate rurarlă, ş.a.); • caracterul de unitate (entitate) pe care îl dobândesc relaţiile sociale. O societate democratică are la bază respectarea principiilor şi valorilor

pluralismului, întâietatea legii, respectarea demnităţii umane şi a diversităţii culturale ca bogăţie.

Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv. Ca ordine, ea conţine valori şi norme atât diferenţiate cât şi particularizate, toate cerând referinţe culturale pentru a fi semnificative şi legitime.

Societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de ordine, cât şi din statusuri, drepturi şi obligaţii aparţinând membrilor. Pentru a supravieţui şi a se dezvolta, comunitatea socială trebuie să menţină integritatea unei orientări culturale comun împărtăşite de membrii săi. Toţi aceşti factori sunt în mod complex interdependenţi, totuşi fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social.

Un stat democratic se creează prin intermediul cetăţenilor săi. "Educaţia pentru cetăţenie democratică înseamnă învăţarea comportamentului democratic printr-o diversitate de experienţe şi practici sociale" (Bîrzea, C., 2000). "Pentru Consiliul Europei, adjectivul "democratică" subliniază faptul că, conceptele de participare, democraţie sau cetăţenie participantă par să fie tot mai mult recunoscute ca fiind vitale pentru viitor. Se pune problema ca fiecare să aibă un loc în societate şi să contribuie la dezvoltarea ei la orice nivel, dincolo de actul politic de a vota. Se pune problema ca fiecare să aibă control asupra mediului în care trăieşte. Reducerea obstacolelor la participare, în special a obstacolelor socio-economice, reprezintă o parte integrantă a oricărei strategii menite să întărească cetăţenia într-o societate democratică (…)

Unul din pilonii de rezistenţă a unei societăţi democratice este respectarea unui drept fundamental, respectiv dreptul la liberă exprimare.Acest drept este unul esenţial atunci când vorbim despre o societate democratică, pentru că el crează condiţiile necesare exercitării altor drepturi ale omului.

Dreptul la liberă exprimare este strâns legat de un alt drept, şi anume acela de a avea acces la informaţie. În acelaşi timp, trebuie precizat că dreptului persoanei de a primi idei şi informaţii îi corespunde obligaţia celui care le transmite de a o face cu bună credinţă. Aceste drepturi devin cu atât mai importante când este vorba de presă. Rolul pe care presa îl joacă într-o societate democratică a fost subliniat în numeroase rînduri de Curtea Europeană a Drepturilor Omului: “Libertatea presei este unul din cele mai eficiente mijloace prin care publicul află şi îşi formează opinii despre ideile şi atitudinile conducătorilor politici. În sens larg, libertatea dezbaterii politice este esenţa conceptului de societate democratică, concept care domina Convenţia Europeană în întregul său”.

Dacă secolul al XIX-lea a fost secolul naţiunilor, secolul XXI se prefigurează a fi, cum apreciază acad. Eugen Simion, unul al „mondializării, secolul informatizării, al

Proceedings

45

culturilor în contact, al revenirii spiritualului şi al nonviolenţei”. Pentru unii dintre filosofii istoriei am intrat deja într-o epocă post-istorică, post-industrială, post-creştină şi asta într-o vreme a „conflictului dintre civilizaţii”, a recrudescenţei naţionalismelor de tot felul, a fundamentalismului religios dus până la fanatism, a terorismului, a intoleranţei. Este cert că trăim o vreme când complexitatea proceselor sociale, economice, culturale face ca prognozele să fie din ce în ce mai greu de elaborat în timp ce realitatea îşi urmează un curs nu o dată imprevizibil. Să ne amintim doar schimbările generate de căderea cortinei de fier. Pe măsură ce timpul trece, Europa devine un continent unde minorităţile tradiţionale sunt concurate de alte noi minorităţi, „migratoare”, care se stabilesc în alte culturi.

În noile condiţii, conceptul-cheie devine democraţia, care oferă şanse egale tuturor cetăţenilor.

Recunoscând că societatea occidentală este departe de perfecţiune, K. Popper o considera, totuşi, cea mai bună, pentru că este deschisă îmbunătăţirilor. Este astfel pentru că există o cultură a libertăţii, care, sintetizată în spirit kantian ar putea fi: „Îndrăzneşte să fii liber şi respectă şi ocroteşte libertatea tuturor celorlalţi”. Atunci, putem concepe demnitatea în temeiul legii morale kantiene: „Acţionează astfel, încât să te foloseşti de omenire, atât în persoana ta, cât şi prin persoana altuia, întotdeauna ca scop şi niciodată ca mijloc”. CAPITOLUL II. PREZENTAREA ROLURILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Administraţia publică reprezintă un instrument al statului folosit în “scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii publice” 7, fiind constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică. Din punct de vedere sociologic, administraţia este definită ca un sistem de organizare vastă şi complexă, având legile şi procedurile sale, mijloacele sale de constrângere, obiceiurile şi simbolurile sale, ca şi limbajul şi mijloacele sale de comunicare. Administraţia publică este un ansamblu de structuri sociale, o astfel de abordare a administraţiei publice din viziunea structuralistă, conducând la realizarea efectivă a percepţiei sistemice globale a acesteia, cu atât mai mult cu cât “administraţia publică nu mai poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat”. Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin “structura administraţiei

publice” înţelegem ansamblul organelor administrative ordonate şi dispuse pe orizontală şi verticală, după anumite criterii (teritoriale şi funcţionale), pe baza unor reguli bine determinate şi între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative. Administraţia publică, prin multitudinea autorităţilor administrative ale statului şi ale colectivităţilor locale, determină ordonarea, pentru realizarea funcţiilor pe care le au, în baza a două criterii

1) criteriul teritorial – căruia îi corespunde o structură ierarhică; Potrivit acestui criteriu, autorităţile administraţiei publice se vor împărţi în

autorităţi centrale şi locale, după raza teritorială în care activează, colectivitatea de

1Ioan Vida - Puterea executivă şi Administraţia Publică, Bucureşti, 1994, p. 261 şi urm

Proceedings

46

cetăţeni fiind aceea care motivează existenţa acestei structuri. Astfel, autorităţile centrale acţionează în interesul colectivităţii umane existente la nivelul statului, iar autorităţile locale pentru rezolvarea intereselor colectivităţilor locale.

2) criteriul competenţei materiale – căruia îi corespunde structura funcţională şi divide autorităţile administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de specialitate.

Sistemul autorităţilor administraţiei publice, conform celor două criterii, este constituit din:

- autorităţi centrale cu competenţă generală (Guvernul) şi autorităţi centrale ale administraţiei publice de specialitate (ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice);

- autorităţi teritoriale – autorităţi ale administraţiei publice de specialitate (servicii publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale);

- autorităţi locale cu competenţă generală (consiliile şi primarii). Andre de Laubadere, în contextul Constituţiei franceze din 1958, dă noţiunii de

administraţie publică un dublu sens, o dată acela de “organizare” şi cel de al doilea de “activitate”.

În primul sens, administraţia este “ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele intervenţii ale statului modern în viaţa particularilor prin puterea centrală sau autorităţile locale, cum sunt prefecţii, primarii, consiliile generale şi municipale, funcţionarii, organismele publice”

În al doilea sens, administraţia este “o activitate care, de asemenea, este asigurată de toate organele menţionate şi care le pun în raporturi multiple şi diverse cu administraţii”.

Aceste sensuri indică cele două laturi interdependente ale administraţiei: latura materială sau activitatea propriu - zisă şi latura formală, organizatorică sau structura administrativă, care realizează activitatea.

Interdependenţa este dată de faptul că nu se poate vorbi de o activitate administrativă fără a identifica şi organul care o desfăşoară; de asemenea, nu poate exista o structură administrativă fără ca aceasta să nu primească o atribuţie sau o misiune.

În primul sens, cel material administraţia semnifică activitatea administraţiei publice care are drept obiect activitatea de organizare a executării şi executarea în concret a legilor, cu o finalitate ce presupune satisfacerea unor nevoi şi interese generale (dar şi locale) ale colectivităţilor umane, prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către membrii colectivităţilor, executare ce aparţine fie în exclusivitate unor organisme statale, fie alături de acestea şi autorităţilor administraţiei publice locale autonome.

În cel de al doilea sens, cel organic, administraţia publică este înţeleasă ca ansamblul organelor (autorităţi, servicii, instituţii) care pe baza şi în executarea legii realizează o activitate specifică.

În accepţiunea organică, autorităţile publice sunt: - Preşedintele României; - Guvernul; - Ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului; - Organe centrale de specialitate autonome;

Proceedings

47

- Instituţii subordonate ministerelor; - Prefectul; - Organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect; - Organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul) şi

instituţiile subordonate acestora. Administraţia, după cum reiese şi din prevederile constituţionale, este sarcina

exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată de puterea judecătorească şi nici de puterea legislativă, conform principiilor separaţiei puterilor în stat.

În opoziţie cu majoritatea constituţionaliştilor, unii autori de drept administrativ exclud noţiunea de putere “executivă”, înlocuind-o cu aceea de funcţie administrativă. În înţelesul acestora, se consideră ca administraţia, în mod tradiţional, este una din funcţiile statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională.

Opiniile menţionate pun în evidenţă unele divergenţe ce apar între autorii de drept constituţional şi cei de drept administrativ, cu privire la funcţia executivă, care, în opinia constituţionaliştilor nu se confundă cu autorităţile care o exercită. În schimb, în opinia unor specialişti în drept administrativ, administraţia şi executivul reprezintă o unitate structurală unică în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.

Ţinând seama de cele prezentate, reiese că administraţia publică realizează, prin autorităţile menţionate, acte juridice şi operaţiuni materiale, prin care se organizează executarea legii şi se execută legea, fie organizează sau, după caz, prestează direct servicii publice. Administraţia constituie un corp intermediar, instrumet al statului, iar într-o societate democratică aceasta este subordonată dreptului, legii, care îi stabileşte obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanţii. Administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de elaborare. Administraţia în executarea legilor colaborează cu Şeful statului, Parlamentul, guvernul, miniştrii de resort. Administraţia este ierarhizată, ierarhia administrativă este un procedeu pentru asigurarea coeziunii şi disciplinei adminsitraţiei, facilitând transmiterea ordinelor, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării. Această ierarhizare, prin intermediul controalelor, care sunt o consecinţă şi o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unităţii de acţiune a aparatului adminsitrativ

CAPITOLUL III. FUNCŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Printre funcţiile pe care administraţia publică le exercită se numără şi cele de: execuţie, informare, pregătire şi prevedere. Funcţia de executare se referă la rolul administraţiei publice de a organiza executarea deciziei politice, reflectată în legi şi de a asigura executarea lor, folosind convingerea, iar în caz de nevoie, forţa publică. Funcţia de informare, pentru realizarea acesteia administraţia publică pune la dispoziţia societăţii informaţiile de interes public, de asemenea are obligaţia de a prezenta informaţiile cerute de Parlament, care, pe baza lor, ia decizii şi optează pentru diferite soluţii sau proiecte legislative. Funcţia de pregătire (de elaborare) a deciziilor politice, a proiectelor de acte normative şi a proiectelor de acte administrative, precum şi colaborarea la adoptarea sau emiterea lor.

Proceedings

48

În cadrul sistemului constituţional, administraţia publică îşi are bine precizat rolul său de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimat prin lege, poziţie de pe care se pregăteşte decizia politică şi se colaborează la elaborarea acesteia, ea nefiind însă abilitată, de regulă, să adopte decizii cu caracter primar, ci numai pentru organizarea executării legii.

Funcţia de prevedere (sau de prognozare) a opţiunilor pe termen scurt, mediu şi lung, la nivelul întregii societăţi, ca şi la nivelul colectivităţilor locale.

În acest context, administraţiei publice îi revin rolul de a prezenta Parlamentului, ori autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, variantele posibile ale acestor opţiuni pentru viitorul colectivităţii.

CAPITOLUL IV.

EXEMPLIFICAREA UNOR SITUAŢII PRACTICE ŞI CONCLUZII AFERENTE

Descentralizarea administrativă la nivel teritorial a dus la recunoaşterea autonomiei locale a colectivităţilor comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene, pe baza dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, modificată şi completată, regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale. Principiile puse la baza administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale sunt:

- autonomia locală; - descentralizarea serviciilor publice; - eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale; - legalitatea şi consultarea cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de

interes deosebit. În conţinutul autonomiei locale, aşa cum este aceasta reglementată de Legea nr. 215/2001 completată şi modificată, se disting următoarele componente:

- o componentă instituţională; - o componentă patrimonial – gestionară; - o componentă financiară. Dreptul colectivităţilor locale la autonomie administrativă se exercită prin două

categorii de persoane administrative şi anume: - deliberative – consiliile locale şi judeţene; - executive – primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene. Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni. În asigurarea

liberului exerciţiu al mandatului lor aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al consilierului judeţean este de 4 ani.

Consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice, locale sau centrale.

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, fiind şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează, răspunzând de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii.

Proceedings

49

Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.

Consiliul Judeţean Ilfov este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Consiliul Judeţean Ilfov este compus din 31 de consilieri judeţeni aleşi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

În exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliul local şi cel judeţean adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.

Administraţia publică constituie un proces continuu şi o activitate permanentă şi adaptabilă condiţiilor dinamice ale mediului social.

• Concluzii Pentru cunoaşterea completă a fenomenului administrativ este necesară

cercetarea administraţiei publice în raport cu mediul social, care exercită o influenţă considerabilă asupra structurilor, fenomenelor şi conţinutului activităţilor organelor administraţiei, asupra psihologiei şi comportamentelor individuale şi colective ale personalului administraţiei.

Pe de altă parte, administraţia comunică cu celelalte structuri prin relaţii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrângere, astfel încât considerată în raport cu mediul social, administraţia, într-o societate dată, va putea apărea în armonie sau în opoziţie cu întregul mediu social sau cu anumite structuri ale acestuia.

Astfel, administraţia publică poate fi definită ca ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor structurilor subordonate acestora, autorităţilor administraţiei publice locale. prin care, în regim de putere publică, se duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.

Proceedings

50

„Managementul calităţii totale în sectorul public. Experienţe europene”

Ani Matei, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România şi Sabin Andreescu, Ministerul Administraţiei şi Internelor, România

Prezenta lucrare se fundamentează pe “Projekt-management für die IT-Berufe“, Band

10, „Rechnungswesen und Controlling“, Band 7, al Medien-Institut Bremen şi ”IT-Handbuch“ al Westermann Schulbuchverlag (”Managementul de proiect pentru profesiile IT”, Volumul 10, ”Responsabilitate şi control“, Volumul 7, ambele ale Institutului pentru Media din Bremen, publicat în 2000 şi ”Manualul IT“, redactat în 2001) şi face referire la implementarea conceptului de Management al Calităţii Totale (TQM) la nivelul administraţiei publice locale şi centrale din România. În acest sens, vor fi avute în vedere câteva exemple, printre care şi cele provenind din domeniul informaţiei şi al comunicării. Pe parcursul lucrării vor fi examinate, deopotrivă, următoarele aspecte, considerate de autori, relevante subiectului analizat:

• Managementul calităţii în management; • Managementul calităţii conform standardelor DIN EN ISO 9000 – 9004; • Planul calităţii “achievement”; • Documentarea de proiect; • Arhiva (electronică ori fizică); • Întocmirea unei fişe de proiect.

The following presentation is based on „Projekt-management für die IT-Berufe“, Band 10, „Rechnungswesen und Controlling“, Band 7, by Medien-Institut Bremen and ”IT-Handbuch“ by Westermann Schulbuchverlag (”Project Management for IT Professions“, Volume 10, ”Accounting and Controlling“, Volume 7, both from Media Institute of Bremen, issued in 2000 and ”IT Handbook“, issued in 2001) and refers to the implementation of concept Total Quality Management (TQM) at central and local government in ROMANIA, using a lot of examples, not only from the field of IT.

The stress is placed on the presentation in the main points, as follows: • quality management in projects; • quality management in accordance with DIN EN ISO 9000 – 9004 standards; • quality achievement plan; • documentation of project; • archive (electronic and physical); • set-up of a project file. TQM a fost utilizat iniţial în sectorul privat, pentru a se realiza monitorizarea

integrală şi estimarea tuturor activităţilor relevante ale unei organizaţii, în vederea atingerii unor rezultate excelente în cadrul afacerilor, inclusiv a celor în derulare. În consecinţă, TQM este privit ca un instrument „holistic”, iar de la sfârşitul anilor ‘80 este implementat din ce în ce mai mult şi în sectorul public. În EUROPA, modelul TQM este deţinut, promovat şi dezvoltat de EFQM.

Proceedings

51

(EFQM) European Foundation for Quality Management Fundaţia Europeană pentru Managementul calităţii EFQM a fost fondată ca organizaţie non-profit în 1998, de către câteva companii

europene de elită în vederea răspândirii TQM pe tot cuprinsul EUROPEI (după folosirea pe scară foarte largă în USA şi JAPONIA).

(CAF) Common Assessment FrameWork (Cadrul Comun de Evaluare) CAF a fost înfiinţat în anul 1999, ca instrument al TQM pentru folosirea

specifică în sectorul public, de-a lungul EUROPEI şi se bazează în special pe Modelul de Excelenţă al EFQM.

CAF utilizează structura Modelului de Excelenţă, dar îl dezvoltă pentru nevoile sectorului public.

1. SISTEM DE MANAGEMENT AL CALITĂŢII (SMC)

1.1 Management al Calităţii în Proiecte (MCP)

Orientarea strategică a proiectelor unei companii se ghidează în primul rând după următoarele scopuri:

• creare de valoare (proiectul îşi aduce aportul la succesul economic al companiei);

• productivitate (reducerea costurilor şi aducerea productivităţii personalului la cote asemănătoare cu cele ale unor proiecte similare);

• calitate ( livrarea de proiecte de cea mai înaltă calitate, atragerea de clienţi). Calitatea integrală a realizării respectivului proiect este un criteriu decizional

privind succesul în cadrul concurenţei. Din această cauză, companiile promovează un management specific fiecăreia şi care corespunde cerinţelor unui Total Quality Management (TQM)8 sau modelului de excelenţă al European Foundation for Quality Management (EFQM). Important este ca în acest caz să fie conştientizaţi toţi angajaţii, pentru ca astfel să poată fi asigurată o permanentă îmbunătăţire şi înnoire a tuturor proceselor economice şi tranzacţionale, ca şi îndeplinirea în cât mai mare măsură a cerinţelor clienţilor.

Pentru a clarifica de asemenea clienţilor care sunt cerinţele şi referinţele calităţii, companiile pot solicita certificarea conform seriei normelor ISO 90009. Pentru aceasta se va crea în respectivele companii un SMC, care în principal este constituit din următoarele module:

• management al calităţii; • manual de aplicaţie; • sistem de asigurare al calităţii. Calitatea şi asigurarea calităţii trebuie să devină ţeluri strategice ale companiilor,

deoarece numai în acest fel pot fi asigurate satisfacerea clienţilor şi totodată realizarea pe termen lung, cu costuri scăzute a produselor şi cu respectarea normelor de protecţie ale mediului înconjurător în cadrul procesului de producţie.

Asigurarea clasică a calităţii se realizează prin colectarea tradiţională de probe în urma sondajului.

În cadrul conceptului actual de asigurare a calităţii se deosebesc: • planificarea calităţii cu luarea în considerare a criteriilor de calitate;

8 conceptul TQM este definit în cadrul normei DIN EN 8402, publicată în 1995, în GERMANIA. 9 seria normelor ISO 9000 (ISO = International Organization for Standardization) este valabilă în GERMANIA sub (DIN = Deutsches Institut für Normung), iar în EUROPA sub (EN = European Norm). DIN EN ISO 9000 este de asemenea termen consacrat pentru respectiva serie de norme.

Proceedings

52

• verificarea calităţii; • orientarea calităţii în funcţie de planificarea calităţii (măsuri de prevenire

urmărire şi corecţie).

1.2 Prezentare a Managementului Calităţii conform DIN EN ISO 9000 Normele ISO 9000 – 9004 stabilesc cu precizie măsurile pe care trebuie să le

respecte companiile pentru a atinge standardul de asigurare a calităţii. ISO 9000 conţine îndrumări privind aplicarea ISO 9001 – 9004. ISO 9001 este norma cea mai complexă, conţinând 20 de puncte:

nivel conducere companie

(1) răspunderea conducerii companiei pentru realizarea procesului calitativ (politica referitoare la calitate a companiei); (2) sistem de management al calităţii implementat concret

nivel producţie (3) verificare de contract (4) direcţionarea proiectului şi a dezvoltării; (6, 7) realizarea aprovizionării; (9) coordonarea procesului de producţie

nivel de reglementare (control)

(5) dirijarea documentelor şi a datelor (8) marcarea produselor; (10) verificări prin teste; examinări; (11) monitorizare a mijloacelor de testare şi examinare; statut pentru test şi examinare; (13, 14) gestionarea greşelilor; măsuri de corecţie; (16) coordonare şi înregistrare a calităţii; (17) alcătuirea auditului intern al calităţii; (20) metode de dezvoltare statistică

nivel depozit, expediţie, service

(15) manevrabilitate, depozitare, împachetare, conservare şi expediţie; (19) asistenţa tehnică şi service

nivel angajaţi (18) şcolarizare (internă) şi training pentru angajaţi ISO 9002, 9003, 9004: ISO 9002: cu excepţia poziţiilor (4) şi (19) toate celelalte poziţii ale normei ISO 9001 trebuiesc îndeplinite. ISO 9003: poziţiile (3), (4), (6), (7), (9), (14), (17) şi (19) ale ISO 9001 se omit. ISO 9004: descrierea individuală a elementelor de siguranţă a calităţii, corespunzător normei aplicate (ISO 9001 – 9003)

1.3 Plan pentru realizarea calităţii Un plan pentru realizarea calităţii trebuie să conţină specificaţiile valabile pentru

un proiect, referitoare la coordonarea verificării unei siguranţe structurate a calităţii. În el se va insera o serie de cerinţe din punctul de vedere al managementului calităţii, de care mai târziu, în cadrul implementării proiectului va trebui să se ţină seama. Răspunzător pentru realizarea acestui plan al calităţii va fi conducătorul proiectului.

Proceedings

53

Conţinutul unui plan al calităţii pentru proiecte IT & C:

• sarcini ale proiectului

- denumire proiect SARCINI - sortul proiectului - beneficiar

• organizarea proiectului - grup de concepţie ORGANIZARE - conducător de proiect - echipa de realizatori

• scopurile proiectului

- eficienţă economică SCOPURI - performanţă sistem

• rezultatele proiectului

- rezultate finale REZULTATE - rezultate parţiale

• termene de proiect

• costuri ale proiectului

DOCUMENTAŢIE

• riscuri ale proiectului

• configurare a proiectului

• control al proiectului - puncte de verificare CONTROL - rezultate ale verificării - schimbări în cadrul proiectului

• raport de execuţie al proiectului

- raport privind evoluţia proiectului RAPORT/FINALI- ZARE - raport asupra punctelor de verificare - raport de finalizare al proiectului

Proceedings

54

Plan de ansamblu al proiectului (model IT)

nr. crt.

Denumire proiect

comandă, ţeluri, măsuri, rezultate termene responsabil

1 protecţia şi siguranţa datelor

ţel: interfaţarea şi integrarea protecţiei datelor în procesul de management măsuri: implementarea protecţiei datelor în activitatea curentă a beneficiarului (companiei), actualizarea conceptului de protecţie a datelor şi pregătirea audit-ului anual privind protecţia datelor

15.07.05 23.07.05

Popescu

2 ofensiva inovaţiilor

contract: desfăşurare de campanie publicitară privind avantajele noii tehnologii (.......) măsuri: difuzare prospecte publicitare la adrese (specializate, după caz), reclamă în ziare locale şi centrale

01.08.05 Andreescu

3 asigurarea infrastructurii reţelei

contract: asigurarea infrastructurii reţelei pentru tehnologia (.......), în locaţia stabilită măsuri: cablare, conectare circuite, etc.

15.08.05 Oancea

4 realizarea şi punerea în funcţiune

contract: construcţia (realizarea) tehnologiei (.......) în cadrul reţelei măsuri: planificare, realizare, testare şi dare în funcţiune

29.10.05 Marinescu

Concluzii: Componentele fundamentale ale SMC sunt: • management al calităţii; • manual de aplicare; • sistem de asigurare al calităţii.

Următoarele funcţiuni trebuie îndeplinite pentru realizarea politicii calităţii: • planificarea calităţii:

- cercetarea exigenţelor privind calitatea; - stabilirea criteriilor de calitate; - realizarea concretă a respectivelor produse (servicii) în funcţie de

cerinţele clienţilor. • orientarea calităţii: pentru a fi îndeplinite cerinţele de calitate, deosebit de

importantă este planificarea calităţii, în faza elaborării planului, ea servind astfel ca orientare preventivă a calităţii, deoarece greşeli în planificare atrag după sine greşeli la implementare;

• urmărirea calităţii: criteriile de calitate stabilite în faza de planificare sunt raportate la implementarea acestora la momentul respectiv;

• îmbunătăţirea calităţii (se urmăreşte realizarea scopurilor):

Proceedings

55

- creşterea efectivităţii şi eficienţei activităţilor de producţie curentă şi a proceselor tehnologice;

- îmbunătăţirea produselor; - service personalizat; - creşterea productivităţii; - creşterea motivaţiei angajaţilor prin siguranţa locului de muncă.

• siguranţa calităţii proiectelor: în cadrul proiectelor calitatea acestora va fi asigurată prin sistemul de urmărire permanentă a asigurării calităţii: - planificarea calităţii; - orientarea calităţii; - verificarea calităţii.

2. DOCUMENTAŢIE Materializarea proiectului este determinată de reguli precise, care sunt definite la

modul general sau individual, în funcţie de profilul companiei. 2.1 Documentaţie de proiect Scopul documentaţiei de proiect este ca direcţionarea proiectului să atingă

scopurile acestuia în mod documentat şi prin aceasta totodată să poată fi înţeles pe deplin de către cei care iau parte la realizarea respectivului proiect.

Se deosebesc următoarele feluri de documentaţie: • rapoarte; • referate privind rezultatele; • documentaţie pentru clienţi. 2.2 Raport de proiect: • descriere a contractului; • descriere exactă a etapelor de realizare; • planuri şi schiţe folosite. Conform DIN EN 69 901, un raport de proiect este o prezentare direcţionată

către o anumită persoană sau grup, legată de dezvoltarea si starea unui proiect în derulare, la momentul respectiv.

Conducătorul de proiect are obligaţia să prezinte grupului de decizie rapoarte de proiect exacte, care să permită o viziune de ansamblu precisă la intervale regulate şi prestabilite.

2.3 Raport asupra etapei de desfăşurare a proiectului Rapoartele privind atingerea unor etape importante în dezvoltarea unui proiect

vor fi întotdeauna elaborate şi prezentate, atunci când se va ajunge în stadiul acestor etape. Aceste rapoarte sunt parte integrantă a activităţii de control şi au rolul de verificare a realizării pas cu pas a proiectului. Ca urmare, raportul asupra etapei de desfăşurare a proiectului trebuie să cuprindă detaliat:

• faza de derulare a proiectului respectiv; • aprecierea stadiului lucrărilor; • aprecierea respectării termenelor; • identificarea factorilor care influenţează în mod negativ dezvoltarea

proiectului; • deciziile care vor trebui să fie luate; • măsurile care se impun în vederea continuării derulării proiectului; • data prezentării raportului următoarei etape a proiectului. 2.4 Dosarul proiectului

Proceedings

56

Dosarul proiectului reprezintă cel mai important document de însoţire a proiectului. În acest dosar se vor regăsi toate documentele care vor fi elaborate în timpul derulării proiectului. Acest dosar al proiectului va fi depus într-o locaţie centrală, de regulă arhivat şi pus la dispoziţie:

• în format fizic şi • în format electronic. Dosarul în format fizic Are avantajul că pentru a fi accesat, nu este nevoie de un sistem electronic, dar

prezintă un mare dezavantaj datorită complexităţii condiţiilor de stocare şi imposibilităţii actualizării imediate, în urma elaborării unui nou document.

Dosarul în format electronic Este structurat sub formă de date. Conţinutul dosarului va trebui să fie listat

logic şi redat în diverse formate (ASCII, PostScript, Latex, HTML, etc.) Structura indexului Multitudinea şi diversitatea documentelor dintr-un dosar de proiect, conduce la

elaborarea unei structuri logice şi sugestive a indexului Drepturi de acces Prin stabilirea precisă a drepturilor de acces, se previne şi se înlătură

posibilitatea accesării, modificării sau distrugerii voite sau nevoite a documentelor de către persoane neautorizate. Diferenţiat, se pot acorda drepturi de acces pe categorii de personal, în funcţie de necesităţile beneficiarului.

Întreţinerea documentelor Numărul documentelor dintr-un dosar creşte pe măsura derulării proiectului. În

vederea asigurării unei imagini de ansamblu, documentele trebuie întreţinute. Ca urmare, se vor lua măsuri şi se vor întreprinde următoarele activităţi:

• autorul (beneficiarul) stabileşte care documente vor rămâne în continuare în index, respectiv care vor putea fi date publicităţii;

• protocoalele rămân definitive după aprobarea acestora; • agenda de lucru va fi privită ca definitivă după aprobarea acesteia în cadrul

consfătuirii; • toate documentele cu statutul „definitiv” vor fi preluate în dosarul de proiect. Realizarea unui dosar de proiect • cerere pentru acordarea proiectului:

- caiet de sarcini; - studii prealabile; - calculul eficienţei economice.

• comanda proiectului (caiet de obligaţii) • acorduri specifice proiectului:

- standarde de documentaţie; - standarde pentru „software”; - reguli de comunicaţii; - reguli de funcţionare a echipei.

• planificarea proiectului: - descrierea pachetului de sarcini; - plan cu etapele principale ale proiectului; - estimare complexitate proiect; - plan termene în derulare; - plan de costuri;

Proceedings

57

- planuri de structură şi derulare (dezvoltare) ale proiectului. • rapoarte ale proiectului:

- raport de stare (stadiu) al proiectului; - protocoale în urma consfătuirilor; - raport final.

• listă de adrese şi telefoane

Dosarul proiectului reprezintă un mijloc important şi extrem de util în procesul de întreţinere şi asistenţă al unui sistem sau produs, ca principală sursă de informaţii pentru viitoare schimbări sau dezvoltări.

Întocmit:

Mr. (r) SABIN ANDREESCU Ministerul Administraţiei şi Internelor

Bibliografie: „Rechnungswesen” und Controlling”, Medien-Institut Bremen, DEUTSCHLAND (Vol. 7, Ediţia 12/2000), ISBN 3-932229-57-6 „Projekt-Management, Medien-Institut Bremen; DEUTSCHLAND (Vol. 10, Ediţia 12/2000), ISBN 3-932229-57-6 „IT-Handbuch, IT-Systemelektroniker/-in, Fachinformatiker/-in” Autori:

- HEINRICH HÜBSCHER, Lüneburg - HANS JOACHIM PETERSEN, Helmstedt - CARSTEN RATHGEBER, Künzell - KLAUS RICHTER, Braunschweig - Dr. DIRK SCHARF, Meine

Westermann Schulbuchverlag GmbH, Braunschweig, DEUTSCHLAND (2001 - 2005), ISBN 3-14-225042-5 „Instrumentele managementului calităţii în ţările candidate din Europa Centrală şi de Est”, de CHRISTIAN ENGEL;

coordonator: Prof. Univ. Dr. ANI MATEI, Prorector, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative (SNSPA), Bucureşti, Editura Economică 2004, ROMÂNIA, ISBN 973-590-954-5

Proceedings

58

„De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernări”

Cristian Ionescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România Dacă acceptăm nu metaforic, ci ca o reflecţie raţională şi ca instinct social că “oamenii instituie Guverne care îşi derivă dreptele lor puteri din consimţământul celor guvernaţi”, vom ajunge automat la concluzia că cei aflaţi la putere trebuie să o exercite nu în interesul lor particular şi partizan, ci în interesul celor de la care au căpătat-o vremelnic şi sub condiţie. Aceasta este prima premisă a bunei guvernări şi dimensiunea sa politică, pe care o raportăm la ideea de legitimare a guvernării. În fond, guvernarea nu este altceva decât forma directă şi nemijlocită de exercitare a puterii politice. Cum noţiunea de putere presupune în mod obligatoriu, în însăşi substanţa sa, ideea unei relaţii, a unui raport între două părţi, guvernarea poate fi analizată pe două paliere: cel ce guvernează şi cel care este guvernat. Fiecăruia dintre cele două părţi ale raportului de guvernare îi este propriu un anumit comportament politic şi social. Dacă guvernarea este modalitatea de exercitare a puterii, buna guvernare presupune, între altele, imperativul consensului celor guvernaţi faţă de obiectivele şi metodele guvernării, responsabilitatea guvernanţilor, eficienţa guvernării şi dreptul cetăţenilor de a fi informaţi în primul rând în ceea ce priveşte utilizarea şi repartizarea resurselor financiare ale guvernării. Studiul pe care îl prezentăm îşi propune, din perspectiva principiilor expuse rezumativ mai sus, să descrie şi să analizeze conceptul de guvernare şi evoluţia acestuia de la primele sale utilizări în epoca medievală, până în prezent. Fiecare segment de istorie politică şi fiecare tip de cultură administrativă au imprimat termenului de guvernare un conţinut particular, în care s-au evidenţiat tradiţii, obiceiuri şi practici politice şi administrative, concepţii juridice naţionale, nevoi şi aspiraţii speciale, toate acestea întemeiate pe condiţii materiale de existenţă şi pe profilul psiho-social al fiecărui popor. Din acest punct de vedere nu există nici o deosebire între substanţa guvernării înfăptuite în Europa şi cea asiatică, de pildă. Diferă, însă, obiectivele, resursele şi metodele utilizate în procesul de guvernare.

În epoca contemporană, caracterizată între altele, prin interferenţa politicilor publice şi a resurselor conceptul de bună-guvernare se generalizează tendenţial, căpătând trăsături comune, cum ar fi: descentralizarea şi transmiterea condiţionată a puterii pe calea subsidiarităţii, parteneriatul între public şi privat, democratizarea actului de guvernare, gestionarea efcientă a situaţiilor de criză, utilizarea eficientă a resurselor, educaţia pentru guvernare ş.a.

If we would accept, not metaphorically, but as a rational reflection and as a social instinct that “people establish Governments, which have the executive power with the consent of those who are governed “, we shall automatically reach the conclusion that the Executive has to practice it not in their advantage, but in those whom they received it temporary and conditionally from.

This is the first premise of o proper governance and its political dimension that we report at the idea of legal governance.

The governance is nothing else but the direct form of political power practice. Because the power notion/meaning assumes, compulsory, the idea of a relationship between two parties, the governance could be analyzed on two levels: the governor and the governed one. Each of them has his own political and social behavior.

If the governance is the power practice way, the proper governance assumes, among others, the imperative consent of those who are governed towards the governance objectives and methods, the governance responsibility, the governance efficiency and the citizens’ right to be informed, first of all, about the utilization and distribution of the financial public resources.

Proceedings

59

The work that we are presenting should describe and analyze the governance concept and its evolution from its first meanings in the medieval age until today, from the principles perspectives concisely mentioned here.

Each segment of political history and each type of administrative culture impress the governance meaning a particular content, where are exposed the traditions, customs and political and administrative practices, national juridical concepts, special aims and needs, all these based on the material terms of living and on the psycho-social profile of each nation.

From this point of view, there is no difference between the governance substance accomplished in Europe and the Asian one, for example. The difference consists in the objectives, resources and methods used in the governance process.

In the contemporary age, the concept of a proper governance is trendily generalized, getting common attributes, such as: decentralization and conditioned power transfer by a subsidiary way, partnership between public and private, democratization of the governance act, efficient managing of crisis situation, efficient utilization of the resources, education for governance a.s.o. 1. Delimitări conceptuale 2. Componenta politică a guvernării 3. Criterii pentru o bună guvernare 4. Care este scopul bunei guvernări? 1. A-ţi mai pune astăzi întrebarea “Ce înseamnă a guverna?”, înseamnă a neglija fundamentele teoretice ale gândirii politice europene din ultimele două milenii şi jumătate. Dacă extindem întrebarea la alte zone geografice, cum ar fi Orientul Mijlociu şi Asia, neglijenţa noastră ar coborî în timp cu cel puţin cinci milenii. Aceasta deoarece termenul de guvernare, sau cel puţin sensul acestuia, a intrat în vocabularul uzual de mii de ani, alături de alţi termeni, cum sunt cel de putere, autoritate sau supunere. O dată cu desprinderea sa din starea naturală pentru a deveni cetăţean al societăţii civile, omul a intrat în contact direct cu puterea, a cunoscut ce înseamnă guvernarea, s-a bucurat de avantajele ei şi i s-a opus atunci când aceasta a devenit opresivă, tiranică şi discreţionară. Platon a fost cel care a intuit şi apoi a demonstrat în dialogurile sale că a guverna nu înseamnă a acţiona conform legilor, ci a exercita arta conducerii10. De la început se impune o precizare: dacă vorbim despre guvernare ca fiind arta de a conduce, suntem obligaţi să o abordăm nu ca pe o teorie pură, ci ca o practică politică. Tocmai din această perspectivă metodologică putem face deosebirea între buna guvernare şi guvernarea lipsită de eficienţă11. Guvernantul nu s-ar deosebi prin nimic de cel supus lui dacă ar deţine puterea şi nu ar şti la ce îi foloseşte sau cum să o utilizeze pentru propriul său deliciu şi beneficiu spiritual şi material, ori în interesul comunităţii de indivizi pe care o conduce. Guvernarea nu se reduce, totuşi, la exercitarea puterii, deşi cele două noţiuni se întrepătrund şi se intercondiţionează. Cu alte cuvinte, nu poţi guverna dacă nu deţii puterea, după cum, dacă o deţii, trebuie să ştii cum să o utilizezi într-un mod eficient. Într-un stat de drept vom spune că actul de guvernare democratic se întemeiază pe 10 Michel Senellart, Artele guvernării. De la conceptul de regimen medieval la cel de guvernare, Editura Meridiane, Bucureşti, 1998, p.10. 11 Într-o definiţie de dicţionar, termenul de guvernare desemnează ansamblul procedurilor instituţionale, raporturile de putere şi tipurile de administrare publică sau privată formale şi informale, care dirijează în special acţiunea politică reală (Guy Hermet et alii, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, Paris, 2000, p.116.

Proceedings

60

deţinerea şi exercitarea legitimă a puterii. O analiză istorică a tipurilor de guvernare ne va duce la concluzia că în orice epocă exercitarea puterii – ca artă de guvernare – s-a redus la câteva cerinţe sociale, mereu aceleaşi, şi anume:

a) organizarea unitară a unei comunităţi de indivizi; b) centralizarea deciziei la un singur factor de putere şi difuzarea ei de la centru

spre periferie; c) folosirea constrângerii ca metodă de asigurare a dominaţiei şi autorităţii

forţei publice; d) convertirea unui set de interese generale în norme de drept; e) manipularea unei populaţii potrivit anumitor obiective la care, este de dorit,

ca aceasta să consimtă. Este adevărat că guvernarea presupune constrângere, autoritate, dominaţie,

violenţă – toate acestea fiind legitime într-o societate democratică – dar nu se confundă cu acestea12. Dacă constrângerea şi dominaţia sunt instrumente de păstrare a puterii, guvernarea presupune obiective la care poporul consimte şi pe care teoria politică modernă le subsumează noţiunii de “Bine comun” sau interese generale. Adesea Machiavelli este scuzat pentru formula cinică “scopul scuză mijloacele”, dar se uită că acesta scria în lucrarea “Discursuri asupra primei decade a lui Titus Livius” că “a guverna înseamnă a-i pune pe supuşii tăi în incapacitatea de a-ţi face vreun rău, ba chiar de a se gândi la una ca asta; aceasta se realizează fie luându-le mijloacele de a o face, fie oferindu-le o asemenea bunăstare încât să nu-şi dorească o altă soartă”. De câte ori guvernanţii care s-au perindat şi se perindă şi astăzi la putere au pus în practică formula machiavelică de guvernare? Termenul de guvernare este foarte vechi şi provine, într-o accepţiune modernă, din adaptarea verbului latin “rego, regere”, care înseamnă a conduce, a guverna, a cârmui, la condiţiile sociale şi politice ale Evului Mediu, din care dispăruse statalitatea, o dată cu dispariţia Imperiului Roman de Apus. Verbul regere prezintă similitudini etimologice cu termenul “regimen” (guvernare, conducere, comandă, cârmuire), precum şi cu cel de “gubernatio”, care, într-un sens figurat, înseamnă tot guvernare şi conducere13. La fel s-a format adjectivul gubernabilis, cu sensul de cel “care poate fi condus”. Expresia gubernatio civitatis poate fi tradusă prin “conducerea statului”. Gândirii medievale nu îi este străină opoziţia - datând din antichitatea romană - între conducătorul bun şi tiran. Într-o epocă în care statalitatea încerca să se înfiripe din nou, cu sprijinul Bisericii, gânditorii făceau o distincţie clară între guvernarea monarhului absolut, dar supus legilor dreptului natural şi dominaţia conducătorului

12 Idem, p.15. 13 În întreg Evul Mediu lipsa unui concept care să definească cu rigoare ştiinţifică conţinutul şi esenţa statului, distinct de termenul larg folosit încă din secolul al XIII-lea de „regere” a axat preocupările doctrinarilor, începând cu Sfântul Augustin şi Thoma d’Aquino, pe explicarea fundamentelor teoretice şi ale aplicaţiilor practic-politice ale termenului de guvernare (regimen), dominaţie, raţiune de stat, conducere (gubernatio), fie din perspectiva evanghelizării, fie din cea a afirmării puterii laice. Dacă pe parcursul Evului Mediu propriu-zis (sec.X-XIII), Biserica îşi arogase puterea de organizare şi disciplinare socială - în special în Apusul Europei -, spre sfârşitul Evului Mediu asistăm la transformarea societăţii bazate pe principii de morală creştină într-o societate organizată progresiv pe principii politice laice. În scrierile autorilor ecleziastici guvernarea avea o puternică încărcătură spirituală şi religioasă datorită rolului Bisericii în păstorirea morală a credincioşilor şi misiunii de evanghelizare a popoarelor barbare din perioada Evului Mediu timpriu. Mult mai târziu se face distincţia între guvernarea politică revendicată de monarh şi guvernarea spirituală atribuită Bisericii.

Proceedings

61

tiran. Această disjuncţie va rezista în istorie şi o vom revedea şi în România, finalizată emoţional şi nu puţin cu efecte sociale dramatice în decembrie 1989. Teoria politică occidentală modernă este preocupată în cel mai înalt grad să desluşească sensurile contemporane ale guvernării, în care exercitarea puterii, deşi presupune constrângere şi dominaţie, nu se reduce exclusiv la aceasta din urmă, ci dimpotrivă, are legături directe cu libertatea, definită ca acea stare a indvidului-cetăţean, căruia Constituţia îi recunoaşte şi îi asigură un câmp de mişcare şi acţiune socială asupra căruia ceilalţi indivizi-cetăţeni nu au dreptul să intervină. În societăţile democratice moderne puterea se manifestă printr-un complex de relaţii comandă-consimţământ-dominaţie-supunere, care au ca efect final organizarea şi con-ducerea unei societăţi, dezvoltarea socială, al cărui beneficiar este cetăţeanul. Contează mai puţin temeiul acceptării de către cei guvernaţi a actului de comandă (autoritate) sau subordonare şi al supunerii lor faţă de actul de dominaţie (forţa de constrângere) exercitată de guvernant. Esenţial este ca guvernantul care comandă sau domină, să stabilească şi să impună o unică voinţă socială, ceea ce nu împiedică să existe şi alte voinţe de acelaşi tip, care contestă puterea, dar acestea rămân la stadiul de alternative la actul de guvernare până vor căpăta sprijinul electoral al majorităţii populaţiei14. Mândria, nu de puţine ori exagerată sau nejustificată de a fi europeni, ne împiedică adesea, atunci când facem analize politice asupra unor fenomene sociale, şi în primul rând asupra puterii, să ne extindem aria preocupărilor analitice la popoare depărtate, pe care nu datorită depărtării geografice la înţelegem sau le cunoaştem mai puţin. Afirm aceasta întrucât, oricum am numi-o, guvernarea există la toate popoarele. Există un termen chinezesc pentru guvernare şi anume “zheng”, care se pronunţă la fel cu verbul “a îndrepta”15. Unul dintre cei mai cunoscuţi filozofi confucianişti, Xun Zi (cca 310-237 î.e.n.) propunea în lucrarea cunoscută sub titlul “Învăţăturile maestrului Xun”, idealul de suveran înzestrat cu omenie, capabil să-şi pună virtuţile în slujba statului, eficient în guvernare şi conştient de îndatoririle sale faţă de poporul pe care îl cârmuieşte şi căruia trebuie să-i asigure liniştea, bunăstarea şi pacea16. Esenţa gândirii filozofului confucianist constă într-o construcţie etică în care suveranul devenit înţelept prin desăvârşirea spirituală aşează într-o ordine armonioasă sistemul de guvernare şi

14 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, p.289. 15 A se vedea Xun Zi, Calea guvernării ideale, Editura Polirom, Iaşi, 2004, p.34 16 Idem, p.33. Este uluitoare asemănarea între virtuţile pe care trebuie să le aibă un suveran chinez şi cele expuse în Europa de Papa Grigorie cel Mare în anul 590 e.n. În condiţille în care Biserica îşi asumase şi o misiune de disciplinare socială prin impunerea unui ansamblu de virtuţi morale şi norme etice, Papa Grigorie cel Mare expune un set de 39 de sfaturi pastorale destinate preoţilor, care pot fi interpretate, totodată, ca un set de calităţi ale celor care guvernează. În concepţia lui Grigorie cel Mare, păstorul de suflete (guvernantul) trebuie să fie: curat în gânduri; pilduitor în purtare; prudent în tăcere; folositor la vorbă; apropiat de fiecare; mai presus decât alţii prin rugăciune; prieten smerit cu făcătorii de bine; gata oricând să stea tare prin virtutea dreptăţii împotriva viciilor celor vinovaţi; (Cartea Regulei Pastorale, Editura Institutului Biblic şi de Misiune al Bisericii Ortodoxe Române, Bucureşti, 1996, p.50). Grigorie cel Mare propovăduieşte supunerea „cu smerenie” şi conducerea „cu moderaţie” (Idem, p.95). Potrivit autorului Cărţii Regulei Pastorale, „conducătorii trebuie să ştie că ori de câte ori săvârşesc ceea ce este rău prin neorânduială, de atâtea ori se fac vinovaţi morţii fiindcă dau pildă de pierzanie şi sminteală celor supuşi” (Ibidem). De asemenea, „conducătorii trebuie să înţeleagă de fiecare dată că atunci când nu se recunosc ca egali prin fire cu cei care prin condiţie socială sunt socotiţi a fi trataţi ca supuşi, ei se ridică împotriva rânduirii lui Dumnezeu prin trufie, chiar din cauza darului primit” (Idem, p.99).

Proceedings

62

instituie principiile morale ca temelie a societăţii, aducând prosperitatea şi pacea în lume17. Am ales din lucrarea filozofului chinez un citat în care se prezintă portretul guvernantului său: “A avea inteligenţă, dar a o folosi într-un mod primejdios; a fi necinstit, dar a avea spirit; a acţiona pentru a înşela, dar a fi abil; a vorbi, dar fără a spune ceva; a avea capacitatea de a dezbate, dar fără înţelepciunea necesară - acestea sunt marile primejdii ce ameninţă guvernarea statului”18. Poporul japonez a fost puternic influenţat de spiritualitatea chineză şi în mod deosebit de religia budistă. Idei confucianiste, adaptate la societatea tradiţională niponă, le găsim într-un document adoptat în anul 604 e.n. de către prinţul Shôtoku, în timpul domniei împărătesei Suiko (592-628). Documentul este cunoscut sub denumirea de “Constituţia cu 17 articole”19. “Miniştrii şi funcţionarii - se menţionează în document - trebuie să facă din comportamentul cuviincios principiul conducător, întrucât principiul conducător al guvernării poporului constă într-un comportament cuviincios”20. Într-un alt pasaj, miniştrii sunt îndemnaţi să-şi întoarcă faţa de la ceea ce este privat şi să se orienteze către ceea ce este public21. Acelaşi îndemn îl va adresa în România oamenilor politici, fruntaşul conservator Petre Carp când atrăgea atenţia că “în viaţa privată să fii totdeauna corect. În viaţa publică să fii totdeauna dezinteresat”22. În materie de guvernare, îndeosebi de administraţie şi chiar de ceremonial al curţii, reformele nipone din epoca ce a urmat formării statului aveau la bază modele de organizare socială şi politică împrumutate din China, a cărei civilizaţie constituia o atracţie pentru împăratul Japoniei şi familiile nobiliare japoneze. Una dintre cele mai cunoscute reforme este reforma Taiko („Marea schimbare”), introdusă în anul 645, într-o epocă în care administraţia, rangurile nobiliare impuse la curtea împăratului şi chiar protocolul imperial erau de provenienţă chineză23. Reforma Taiko preconiza întărirea puterii centrale şi introducerea unor metode noi, mai eficiente în administraţie. Ideea principală a reformei Taiko era instituirea unui control general din partea statului. Pentru aceasta, s-a înfăptuit, ca una dintre măsuri, o nouă împărţire administrativă a teritorului pentru a permite o centralizare mai strictă a puterii. Reforma Taiko a introdus, totodată, o strictă repartizare a populaţiei pe clase sociale şi o restructurare a rangurilor. În fruntea statului se afla împăratul, ajutat de un prim-ministru (dajodaijin) şi de miniştri. Treptat, însă, împăraţii îşi pierd autoritatea şi rolul în guvernarea statală. În schimb, pătura militară, samuraii, încep să reclame privilegii tot mai însemnate şi se amestecă chiar în politică. Se dezvoltă astfel o administraţie militară, cunoscută sub

17 Idem, p.34. 18 Idem, p.115. 19 Documentul este reprodus în Cristian Ionescu, Regimuri politice parlamentare, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p.382-386. 20 Idem, p.383. 21 Idem, p.385. 22 P.P.Carp, Discursuri parlamentare, Editura Grai şi suflet, Cultura Naţională, Bucureşti, 2000, p.576. Observaţia fruntaşului conservator are, la rândul ei, un corespondent în gândirea politică a lui Toma d’Aquino, care remarca că „dacă guvernarea nu este rânduită în vederea binelui comun al mulţimii, ci în vederea binelui privat al conducătorului, ea va fi injustă şi vicioasă” (Toma d’Aquino, Despre guvernământ, Editura Polirom, Iaşi, 2005, p.15). 23 William H.McNeill, Ascensiunea Occidentului: o istorie a comunităţii umane şi un eseu retrospectiv, Editura ARC, Chişinău, 2000, p.468.

Proceedings

63

denumirea de bakanfu, în fruntea căreia se afla shogunul („mare general, cuceritor de barbari”)24. Shogunatul a dăinuit până la Revoluţia Meiji din 186725. Sistemul administrativ bakanfu a fost înlăturat în timpul restauraţiei Meiji. Reţine atenţia sub aspectul concepţiei bunei guvernări Charta Jurământului celor 5 articole, proclamată de tânărul împărat Matsukito la 6 aprilie 1868, în care se prezintă angajamentul că pentru viitor:

a) toate problemele privind guvernarea ţării vor fi discutate public; b) toate clasele sociale vor participa la administrarea ţării; c) orice persoană va fi liberă să-şi aleagă ocupaţia preferată; d) vor fi abandonate „vechile obiceiuri din trecut”; e) vor fi preluate cunoştinţe din întreaga lume şi vor fi folosite pentru

consolidarea bazelor administraţiei imperiale26. Am întreprins această extindere a temei expunerii mele, întrucât am considerat

că vocaţia generală a spiritului uman este căutarea bunei guvernări. Aceasta înseamnă, în ultimă instanţă, instituirea unui sistem bazat pe „guvernarea poporului, făcută pentru popor, făcută de către popor şi răspunzând în faţa poporului”, după formula expusă în 1830 de senatorul american Daniel Webster şi împrumutată 33 de ani mai târziu de Abraham Lincoln. Nu trebuie trasă de aici concluzia că buna guvernare s-ar confunda cu democraţia, întrucât rămânem adeptul lui Platon, care afirma că a guverna înseamnă a exersa arta conducerii, ori arta presupune, în acest context, procedee, tehnici, instrumente, metode politice, sociologice, economice, administrative şi, în primul rând, juridice, la care recurge orice guvernant. De aceea, susţinem ideea că buna guvernare reprezintă managementul efectiv al afacerilor publice prin generarea unui set de reguli, în scopul de a promova şi întări valorile societăţii căutate de indivizi şi grupuri27. 2. Într-o lume a democraţiei sau, mai nuanţat spus, a consolidării democraţiei, aceasta ridică guvernantului o provocare esenţială: cât din puterea pe care o deţine este dispus să o împartă cu cetăţenii, cu societatea civilă? Giovani Sartori se întreba nu retoric, ci practic politic, “care este echilibrul şi cum se schimbă balanţa între cei guvernaţi şi cei ce guvernează?”28. Răspunsul la această întrebare mi se pare că arată şi componenta politică a guvernării. În fond, în democraţiile moderne, guvernarea se face prin consimţământul liber şi periodic exprimat al celor guvernaţi. Aceştia, însă, nu se mai mulţumesc cu delegarea vremelnică a prerogativelor puterii lor suverane, ci exercită presiuni puternice asupra celor învestiţi electoral cu autoritate, şi reclamă accesul lor democratic la procesul deciziilor ce îi privesc. Mulţimile îi legitimează pe guvernanţi, îi controlează şi vor să conducă, măcar parţial, alături de ei, reclamând din partea acestora

24 Kenneth G.Henshall, O istorie a Japoniei. De la epoca de piatră la supraputere, Editura Artemis, 2002, p.49. 25 C.Buşe, Z.Zamfir, Japonia, un secol de istorie, 1853-1945, Editura Humanitas, Bucureşti, 1990, p.15. 26 Kenneth G.Henshall, op.cit., p.97. Charta Jurământului celor 5 Articole are următorul conţinut: 1. Trebuie înfiinţată o adunare alcătuită din daimyo şi trebuie hotărât asupra tuturor problemelor de stat prin discuţii deschise; 2. Cei superiori şi cei inferiori trebuie să-şi unească eforturile în realizarea gestionării problemelor economice şi financiare; 3. Este necesară instituirea unui sistem prin care nu numai funcţionarilor civili şi militari, ci şi oamenilor obişnuiţi să le fie permisă urmărirea vocaţiilor lor, astfel încât să nu fie nici o nemulţumire; 4. Trebuie să fie abandonate practicile greşite din trecut şi toate acţiunile noastre trebuie să fie conforme cu practicile acceptate în lume; 5. Trebuie căutată, în întreaga lume, cunoaşterea, pentru a amplifica şi întări fundamentele conducerii imperiale. 27 Ştefan Deaconu, Buna guvernare şi descentralizarea, în “Revista de drept pu-blic” nr.3/2003, p.21. 28 Giovani Sartori, Teoria democraţiei reinterpretată, Editura Polirom, Iaşi, 1999, p.126

Proceedings

64

politici sociale, programe educaţionale sau de susţinere economică, reforme administrative, măsuri legislative, proiecte de urbanizare ş.a. Iată, prin urmare, că dimensiunea politică a guvernării nu se mai reduce la învestirea şi controlul indirect al guvernanţilor, ci implică, ca o componentă nouă, parteneriatul cu cei aflaţi la guvernare. În felul acesta, buna guvernare asigură ca priorităţile politice, sociale şi economice să se bazeze pe un larg consens în societate şi ca interesele grupurilor defavorizate să fie luate în considerare în procesul de adoptare a deciziilor şi alocare a deciziilor29. În condiţiile în care guvernabilitatea democraţiei este o cerinţă fundamentală a începutului de mileniu, metodele şi practicile de guvernare pun accentul pe participarea colectivităţii la adoptarea deciziilor ce o privesc sau cel puţin pe influenţarea acestora. Cum societăţile contemporane nu pot asigura exercitarea directă a democraţiei, ca în Grecia antică, s-a optat pentru instituţiile reprezentative. Statele din Europa Occidentală au perfecţionat sistemul reprezentării intereselor generale ţinând seama de următoarele cerinţe:

a) instituţiile reprezentative să exprime interesele tuturor claselor sau categoriilor sociale;

b) legitimitatea politică a guvernanţilor să fie conferită de popor, în funcţie de rezultatul alegerilor generale;

c) recunoaşterea dreptului opoziţiei de a critica deciziile guvernului şi de a întreprinde demersuri pentru schimbarea acestuia pe cale democratică, legală;

d) transparenţa actului de decizie şi controlul opiniei publice asupra activităţii guvernanţilor;

e) largi libertăţi politice acordate cetăţenilor, îndeosebi drepturile electorale şi libertatea de organizare politică şi de asociere;

f) respectarea strictă a legilor; g) exercitarea puterii politice ca o funcţie socială (puterea se exercită exclusiv

în interesul guvernaţilor); h) asigurarea unei solide culturi politice, nu numai în înţelesul dobândirii de

cetăţean a unui sumum de cunoştinţe despre guvernarea democratică ci, îndeosebi, în înţelesul însuşirii de către acesta a normelor de comportament democratic, precum egalitatea, dialogul, respectarea opiniilor adversarului politic, compromisul, acceptarea opiniei majorităţii, exprimarea liberă a protestului, accesul la informaţie ş.a.

3. Întrucât buna guvernare este atât un proiect teoretic, cât şi un proces practic politic, prezentăm în continuare câteva criterii pentru evaluarea eficienţei sociale a actului de guvernare într-o societate democratică30. În funcţie de gradul de realizare a acestora, se poate aprecia cât de bună este guvernarea:

a) sistemul politic permite tuturor grupurilor sociale accesul liber la guvernare? Instituţiile de guvernare răspund cu solicitudine cerinţelor populaţiei privind participarea la conducere?

b) guvernantul este dispus să transpună în decizii politice cerinţele sociale? c) în procesul decizional, guvernantul încearcă să aloce în mod echitabil cât mai

multor categorii sau grupuri sociale resursele sau produsele deficitare, sau le distribuie selectiv unor grupuri favorizate?

29 Ştefan Deaconu, op.cit., p.22. 30 Roy Macridis (editor), Modern Political System. Europe, Prentice-Hall Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1987, p.12.

Proceedings

65

d) prin modul în care acţionează, potrivit criteriilor menţionate mai sus, guvernantul contribuie la întărirea legitimităţii sistemului constituţional, sau lipsa de eficienţă socială a guvernantului se accentuează şi mai mult?

e) structurile de guvernare sunt capabile să asimileze şi să utilizeze noi cunoştinţe şi tehnologii pentru a face faţă cerinţelor presante ale vieţii?

f) structurile guvernante sunt capabile să se adapteze cu repeziciune schimbărilor intervenite pe plan intern şi extern?

g) guvernantul este capabil să înfiinţeze organisme specializate pentru soluţionarea unor probleme concrete, fără a-şi pierde capacitatea de a le coordona în vederea înfăptuirii unor obiective de politică generală?

În literatura de specialitate au fost propuse şapte criterii de evaluare a unui bun sistem de guvernare:

a) legitimitatea guvernării; b) garantarea libertăţii de asociere; c) crearea unui sistem de drept bazat pe egalitate şi nediscriminare; d) funcţionarea transparentă a unui aparat birocratic responsabil; e) libertatea presei şi accesul liber la informaţii; f) funcţionarea unui competent sector public de management; g) colaborarea între guvernanţi şi organizaţiile societăţii civile31.

4. Buna guvernare, ca de altfel democraţia, ca proces politic în general, nu este un scop în sine, nu este menită să producă satisfacţie şi să aducă recompense guvernanţilor. Buna guvernare este subsumată unui scop final: dezvoltarea umană, creşterea bunăstării cetăţenilor şi a colectivităţilor. Tocmai de aceea actul de guvernare depăşeşte sfera statalităţii - responsabilă pentru eficienţa şi costurile guvernării - cuprinzând într-un tot unitar statul, societatea civilă şi sectorul privat care, într-o economie de piaţă, este principalul furnizor de venituri pentru bugetul de stat.

31 A se vedea United Nations Development Programme. Reconceptualising Governace (Discussion Paper 2), New York, 1997, p.19.

Proceedings

66

„Zona metropolitană – un nou model de administraţie publică locală”

Cristian Anghel, Traian Florea, Paul Adrian Pece, Primăria Baia – Mare, Maramureş, România

1) Experienţa metropolitană la nivel european. Pe măsură ce creşte populaţia din zonele înconjuratoare ale oraşelor, în principal prin

emigraţia din oraşe sau prin exurbaţie, dar şi prin atragerea populaţiei din alte localităţi, graniţele geografice şi administrative ale oraşelor devin inadecvate pentru a defini aglomerările urbane care rezultă.

Dezvoltarea urbană sub această formă a extinderii oraşului în spaţiul înconjurător şi al evoluţiei sale integrate cu aşezările din aria sa periurbană (sau suburbană, periurbană, regională etc.) este cunoscută mai ales în ţările dezvoltate, fiind caracteristică unei noi faze a dezvoltării urbane, ulterioară etapelor de concentrare a populaţiei în orasul actual şi de formare a suburbiilor. Specialiştii au denumit aceste noi realităţi socio-spaţiale drept zone metropolitane sau, în cazul celor foarte mari, ca regiuni urbane.

La nivelul Europei există 120 de regiuni sau zone metropolitane recunoscute. Dintre acestea 33 sunt membre ale Reţelei Europene a Regiunilor şi Zonelor Metropolitane (METREX).

2) Avantajele zonelor metropolitane Constituirea zonelor metropolitane răspunde unei necesităţi sau oportunităţi

determinate de evoluţia organică a aşezărilor. Procesul de urbanizare pe teritoriul european a condus la dezvoltarea interdependentă a metropolelor cu localităţile aflate în zona lor de influenţă, formând deja realităţi metropolitane primare care, chiar dacă nu sunt denumite zone metropolitane funcţionează practic ca zone unitare, relativ independente.

Dezvoltarea zonelor metropolitane facilitează amenajarea integrată a teritoriului la nivel regional astfel încât prin aceasta să se diminueze dezechilibrele dintre centru şi aria limitrofă, provocate de dispersarea în planul structurii demografice, sociale si economice, de dezechilibrele legate de transportul în comun, finanţarea infrastructurii, rezervele de spaţiu pentru locuit şi comerţ, înlăturarea sau diminuarea unor astfel de dezechilibre va conduce la o îmbunatăţire a calităţii vieţii populaţiei.

3) SISTEMUL URBAN BAIA MARE - un nou model de administraţie publică SISTEMUL URBAN BAIA MARE reprezintă o noua entitate, fără personalitate

juridică, formată prin asociere în baza unei Convenţii, încheiate între municipiului Baia Mare, cu nouă localităţi limitrofe( oraşe şi comune), stabilindu-se relaţii de cooperare economică, socială şi culturală, de amenajare a teritoriului şi de protecţie a mediului, echipare tehnico-edilitară, fiecare păstrându-şi autonomia administrativă.

4) Necesitatea constituirii SISTEMULUI URBAN BAIA MARE (SUBM) Înfinţarea SUBM este necesară din mai multe considerente, cele mai importante fiind:

crearea unui mediu favorabil pentru atragerea investiţiilor majore conceperea unei strategii comune privind dezvoltarea durabilă a SUBM (economic,

social, mediu) dezvoltarea unor proiecte comunitare cu finanţare europenă (ISPA, PHARE,

SAPARD) realizarea unor investiţii privind infrastructura ( utilităţi, transport, drumuri etc.) crearea unei administraţii publice transparente şi competitive, care să colaboreze

eficient cu mediul de afaceri şi comunitatea locală conservarea patrimoniului cultural şi a identităţii locale

Asocierea localităţilor în vederea înfiinţării sistemului urban, se justifică prin faptul că municipiul Baia Mare are rolul de centru polarizator al regiunii având legaturi multiple (sociale, culturale, economice) cu localităţile limitrofe.

Proceedings

67

Creating of metropolitan zones respond to a new situation, generated by the extension of the big cities to near by area, so the limitrophe localities, are affected by economic and social point of view, and their development is related to the city evolution.

Development of metropolitan zones facilitates territory fitting out at the regional level, so the social and economic imbalance, between the city and the limitrophe localities could be reduced.

At the European level exists 120 metropolitan zones, and 33 of them are members of METREX (European Network of Region and Metropolitan Zones).

BAIA MARE URBAN SYSTEM is a new model of local public administration, formed trough an Association Convention, signed between Baia Mare City and nine limitrophe localities (towns and communes), for economic, social and environment development.

In this association, each administrative unit, is keeping is autonomy and is territorial limits.

This partnership is a better solution for a local durable development, because Baia Mare City is a polarization center of the region, having multiple connections (economic, cultural, social).

1) Experienţa metropolitană la nivel european Pe masură ce creşte populaţia din zonele înconjurătoare ale oraşelor, în principal

prin emigraţia din oraşe sau prin exurbaţie, dar şi prin atragerea populaţiei din alte localităţi, graniţele geografice şi administrative ale oraşelor devin inadecvate pentru a defini aglomerările urbane care rezultă.

Dezvoltarea urbană sub această formă a extinderii oraşului în spaţiul înconjurător şi al evoluţiei sale integrate cu aşezările din aria sa periurbană (sau suburbană, periurbană, regională etc.) este cunoscută mai ales în ţările dezvoltate, fiind caracteristică unei noi faze a dezvoltării urbane, ulterioară etapelor de concentrare a populaţiei în oraşul actual şi de formare a suburbiilor. Specialiştii au denumit aceste noi realităţi socio-spaţiale drept zone metropolitane sau, în cazul celor foarte mari, ca regiuni urbane.

La nivelul Europei există 120 de regiuni sau zone metropolitane recunoscute. Dintre acestea 33 sunt membre ale Reţelei Europene a Regiunilor şi Zonelor Metropolitane (METREX).

Numai în Comunitatea Europeană există 80 de zone metropolitane. Extinderea UE la 28 de state membre va număra circa 480 de milioane de locuitori, din care 50-60% , adică cca. 240-290 de milioane de locuitori vor trăi in regiuni sau zone metropolitane. Situaţia zonelor metropolitane pe ţări era în anul 2002 urmatoarea: Zone Metropolitane în cadrul Europei largite UE, NON UE, Ţări candidate ZM Membre

METREX UE (15) 80 26 Germania, MB, Franţa 43 5 Italia, Spania 18 11 Restul de ţări UE 19 10 NON UE (2) Norvegia, Elvetia 4 0

ŢĂRI CANDIDATE (3) 23 7 Ţările Baltice 3 1

Proceedings

68

Polonia 8 3 State central europene 7 3 State est europene 5 0 Alte ţări europene (9) 12 0 Rusia, Ucraina, Belarus, Moldova 7 0 Alte ţări balcanice 5 0 Total ţări europene 119 33

2) Avantajele zonelor metropolitane Constituirea zonelor metropolitane răspunde unei necesităţi sau oportunităţi

determinate de evoluţia organică a aşezărilor. Procesul de urbanizare pe teritoriul european a condus la dezvoltarea interdependentă a metropolelor cu localităţile aflate în zona lor de influenţă, formând deja realităţi metropolitane, primare care, chiar dacă nu sunt denumite zone metropolitane funcţionează practic ca zone unitare, relativ independente.

Multe dintre problemele strategice de amenajare urbană la nivel european nu pot fi tratate direct decât la nivel de zone metropolitane, care să faciliteze dezvoltarea producţiei, a schimburilor şi a consumului de bunuri la nivelul Europei, astfel încât să fie evitate piedicile datorate atât localismului excesiv cât şi centralismului la nivel naţional.

Este vorba, în esenţă, de formarea zonelor metropolitane ca poli şi regiuni de creştere sau dezvoltare la nivelul Europei, incluse în cadrul unor strategii naţionale dar şi transnaţionale.

Zonele metropolitane pot deveni astfel capete de pod care să beneficieze de noile căi de comunicaţii şi de relaţii comerciale, pentru schimbul de mărfuri şi servicii, de know-how, ca centre ale circulaţiei de capital şi ca destinaţii pentru turism şi cumparători.

Dezvoltarea zonelor metropolitane facilitează amenajarea integrată a teritoriului la nivel regional astfel încat prin aceasta să se diminueze dezechilibrele dintre centru şi aria limitrofă, provocate de dispersarea în planul structurii demografice, sociale si economice, de dezechilibrele legate de transportul în comun, finanţarea infrastructurii, rezervele de spaţiu pentru locuit şi comerţ, înlăturarea sau diminuarea unor astfel de dezechilibre va conduce la o îmbunătăţire a calităţii vieţii populaţiei.

Implementarea politicilor de dezvoltare şi amenajare a teritoriului printr-un management eficient şi performant, în care fundamentarea politicilor de dezvoltare să ţină seama de cererea pieţei, dar şi de alte cerinţe legate de asigurarea unei densităţi suportabile, infrastructura tehnică şi socială (servicii), aprovizionare în apropierea locuinţelor, localizarea spaţiilor de agrement etc.

Realizarea acestor politici de dezvoltare se face de regulă printr-o bună cooperare între localităţi în domeniile amenajării teritoriului, locuinţelor, infrastructurii, dezvoltării economice, protecţiei mediului, utilizării resurselor umane etc.

Cele mai performante acţiuni sunt, de regulă, cele legate de transportul în comun, alimentarea cu apă, prelucrarea deşeurilor şi implementarea unor proiecte investiţionale.

Proceedings

69

3) Metodologii de determinare a zonelor metropolitane Acceptând ideea şi realitatea că zonele metropolitane sunt formate dintr-un oraş

polarizator şi aşezările din teritoriul sau mediul înconjurător, puternic legate de acesta, atunci problema esenţială care se pune este aceea a delimitării graniţelor, a aşezărilor care intră în aceeaşi zonă de influenţă.

Există mai multe metodologii de determinare a aşezărilor care sunt incluse în zona metropolitană, mergând de la cele mai simple, a stabilirii distantei maxime faţă de oraşul central şi până la cele mai profunde, prin care graniţele sunt trasate în urma aplicării unei metodologii de evaluare a interrelaţiei dintre orasul central şi zona sa exterioară.

Există numeroase preocupări ale unor geografi, economişti, statisticieni, sociologi, urbanişti etc., pentru determinarea limitelor zonelor metropolitane. În unele zone metropolitane sunt incluse numai asezarile declarate suburbii sau localităţi suburbane, în altele sunt incluse toate aşezările din terioriul înconjurător aflate la o anumită distanţă de oraşul central (de regulă, până în 50 de km), dar sunt şi studii în care această zonă este extinsă la peste 60 de km.

Dintre criteriile mai des utilizate în determinarea limitelor zonei metropolitane, enumerăm :

distanţa faţă de oraş; ponderea persoanelor din localităţile limitrofe, care vin zilnic pentru muncă,

în oraşul polarizator; ponderea populaţiei din aceste localităţi ocupate în activităţi ne agricole

legate de oraş; ponderea populaţiei ocupate în activităţi de producţie agricolă destinată

oraşului; ponderea celor atraşi cu domiciliul în oraş, potentialul turistic al localităţii

valorificat de orăşeni. 4) Guvernarea zonelor metropolitane Modele de guvernare metropolitană existente astăzi în Europa sunt clasificate de

catre METREX (Reţeaua Europeană a Regiunilor şi Zonelor Metropolitane) în trei categorii:

1. Autorităţi metropolitane care dispun de puteri depline în ceea ce priveşte domeniile social, economic, infrastructură, mediu şi de planificare sau amenajare teritorială. Aceste autorităţi sunt însărcinate să planifice şi să aplice efectiv şi complet strategiile de dezvoltare armonioasă a zonelor metropolitane.

2. Autorităţi numite sau alese, prevăzute cu puteri selective esenţiale, prin intermediul cărora se planifică şi se aplică strategiile pentru rezolvarea problemelor cheie.

3. Agenţii metropolitane numite sau organisme complementare împuternicite cu responsabilităţi de planificare strategică şi cu funcţii consultative de aplicare. Indiferent de solutia adoptată, în funcţie de specificul national sau regional, de problemele cu care se confruntă, va fi necesar ca autoritatea sau agenţia să deţină capacitatea de planificare (amenajare), control, revizie, conservare şi aplicare a strategiei metropolitane.

Zona metropolitană trebuie să dispună de resursele profesionale necesare planificării strategice pe termen mediu si lung, analizei politicilor la nivel metropolitan, corelării sau stabilirii echilibrului dintre interesele sectoriale şi cele ale zonei metropolitane.

Proceedings

70

5) Cadrul legal privind constituirea zonelor metropolitane

Actele normative care reglementează statutul zonelor metropolitane sunt urmatoarele :

- ORDONANŢA nr. 53 din 16 august 2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale;

- LEGE nr. 351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional - Secţiunea a IV-a - Reţeaua de localităţi.

Potrivit acestor acte normative, Capitala şi municipiile de rangul întâi pot să se asocieze cu localităţile limitrofe în vederea înfiinţării de zone metropolitane, noţiunea de zona metropolitană fiind definita astfel :

- zonă constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane (Capitala României şi municipiile de rangul I) şi localităţile urbane şi rurale aflate în zona imediată, la distanţe de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relaţii de cooperare pe multiple planuri.

De asemenea, Legea 351/2001, defineşte noţiunea de sistem urban astfel:

- sistem de localităţi învecinate între care se stabilesc relaţii de cooperare economică, socială şi culturală, de amenajare a teritoriului şi de protecţie a mediului, echipare tehnico-edilitară, fiecare păstrându-şi autonomia administrativă.

Ca urmare, date fiind prevederile legale enumerate, municipiul Baia Mare (rangul II) poate să se asocieze cu localităţile limitrofe în vederea constituirii unui sistem urban.

Alt act normativ cu implicaţii asupra problemei studiate, îl constituie Ordinul 745/2002 privind stabilirea şi clasificarea aglomerărilor şi zonelor pentru evaluarea calităţii aerului în România, emis de Ministerului Apelor si Protectiei Mediului. Potrivit acestui act normativ, aglomerarea reprezintă o zonă cu o populaţie al cărei număr depăşeşte 250.000 de locuitori sau o zonă în care numărul populaţiei este egal sau mai mic de 250.000 de locuitori, dar densitatea populaţiei pe km2 justifică necesitatea evaluării şi gestionării calităţii aerului înconjurător.

Zona reprezintă o suprafaţă în interiorul ţării, ale cărei limite sunt precizate în mod convenţional în scopul evaluării şi gestionării calităţii aerului, aprobată de Guvern. Aglomerările de pe teritoriul României sunt următoarele:

a)----------------------------------------------------------------------------------------------

h) municipiul Baia Mare, inclusiv oraşul Baia Sprie şi comunele Groşi, Săcălăşeni, Recea, Tăuţii-Măgherăuş şi Dumbrăviţa;

(2) Întinderea geografică a aglomerărilor este dată de limitele teritoriale ale localităţilor care formează aglomerările mai sus menţionate, limite stabilite în baza reglementărilor legale în vigoare.

Proceedings

71

Distanţa între municipiul Baia Mare şi localităţile componente ale sistemului

urban : Baia Sprie-12 km Groşi-7 km Dumbrăviţa- 12 km Săcălăţeni-15 km Recea-5 km Tăuţii Magheraus-4 km Şomcuta Mare-25 km Copalnic Mănăştur-20 km Valea Chioarului – 33km

Proceedings

72

6) Sistemul Urban Baia Mare (SUBM)

S = suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale P = populaţia unităţii administrativ-teritoriale Total populaţie SUBM= 193.231 locuitori Total suprafaţa SUBM= 87.537 hectare

Comuna Săcălăşeni

P=5.819 loc.

S=6.830 ha.

Comuna Recea

P=5.591 loc.

S=4.388 ha

Oraşul Tăuţii M.

P=6.713 loc.

S=12.065 ha

Municipiul Baia Mare

P=137.921 loc.

S=23.347 ha.

Comuna Groşi

P=2.533 loc.

S=2.353 ha

Comuna Dumbrăviţa

P=4.499 loc.

S=5.167 ha.

Oraşul Baia Sprie

P=16.609 loc.

S= 9.602 ha.

Comuna Copalnic M.

P= 5.838 loc.

S=11.745 ha.

Oraşul Şomcuta Mare

P= 7.708 loc.

S=12.040 ha.

Proceedings

73

Menţiune - datele sunt prezentate în conformitate cu recensamântul populaţiei din anul 2002:

7) Necesitatea constituirii Sistemului Urban Baia Mare ( SUBM) Deviza SUBM este : Dezvoltare regională echilibrată =Crearea de locuri de muncă + Coeziune

socială + Sustenabilitate ecologică Înfinţarea SUBM este necesară din mai multe considerente, cele mai importante

fiind:

crearea unui mediu favorabil pentru atragerea investiţiilor majore; conceperea unei strategii comune privind dezvoltarea durabilă a SUBM

(economic, social, mediu); dezvoltarea unor proiecte comunitare cu finanţare europenă ( ISPA, PHARE,

SAPARD); realizarea unor investiţii privind infrastructura (utilităţi, transport, drumuri etc.); crearea unei administraţii publice transparente şi competitive, care să

colaboreze eficient cu mediul de afaceri şi comunitatea locală; conservarea patrimoniului cultural şi a identităţii locale.

Asocierea localităţilor în vederea înfiinţării sistemului urban se justifică prin faptul că municipiul Baia Mare are rolul de centru polarizator al regiunii având legături multiple (sociale, culturale, economice) cu localităţile limitrofe.

Astfel, o parte importantă din populaţia activă a localităţilor învecinate îşi are locul de muncă în municipiul Baia Mare, în timp ce transportul în comun pentru unele din aceste localităţi, este asigurat de către societatea care prestează acest serviciu pentru municipiul Baia Mare.

De asemenea, putem identifica şi un fenomen migratoriu al populaţiei municipului Baia Mare către localităţile limitrofe, precum şi unul în sens invers, dinspre aceste localităţi către Baia Mare.

Constituirea sistemului urban ar avea efecte benefice în special asupra dezvoltării economice a localităţilor componente, deoarece majoritatea investiţiilor majore din zonă, au fost atrase de către municipiul Baia Mare, iar prin înfiinţarea acestui sistem s-ar putea echilibra repartizarea investitorilor, prin crearea unui mediu investiţional prielnic pe tot cuprinsul acestuia.

Un alt impact benefic asupra localităţilor componente l-ar constitui posibilitatea racordării acestora la reţeaua de apă care alimenteaza municipiul (acest lucru fiind deja realizat în cazul comunei Dumbrăviţa), precum şi accesul la serviciile de salubrizare prestate de către aceeaşi societate care acţionează şi în municipiul Baia Mare (acest lucru realizându-se deja în cazul comunei Recea).

9) Indicatori de interrelaţie a municipiului Baia Mare cu localităţile limitrofe

procentul populaţiei ocupate în Baia Mare, din totalul populaţiei ocupate a localităţii (navetism);

procentul populaţiei care s-a mutat cu domiciliul din localitate în Baia Mare, din totalul populatiei din localitate (exurbaţie);

procentul populatiei care s-a mutat cu domiciliul din Baia Mare în localităţile limitrofe, din totalul populaţiei din localitate (migraţie);

Proceedings

74

procentul de case nou construite (dobândite) în localităţile limitrofe, în perioada 1990-2005, de către băimăreni, din totalul caselor existente în localităţile limitrofe (înnoire edilitară);

procentul de terenuri deţinute de băimăreni din suprafeţele de teren totale ale localităţilor limitrofe (proprietate);

procentul de teren cultivat cu produse perisabile destinate consumului oraşului, din totalul suprafaţei arabile a localităţii;

indicele de potenţial turistic, determinat prin ponderea suprafeţelor cu apă şi păduri în totalul suprafeţei localităţii, plus existenţa sau nonexistenţa unor monumente istorice şi amenajări turistice (potenţial turistic);

distanţa în kilometri faţă de oraş. 10) Construcţia institutională a SUBM Constituirea Sistemului Urban Baia Mare presupune asocierea localităţilor

componente în baza unui protocol de cooperare sau a unei convenţii cadru, în care să se stipuleze autorităţile care vor asigura conducerea sistemului, planul zonal de amenajare a teritoriului SUBM, resursele financiare alocate de fiecare parte implicată în vederea constituirii Fondului de Dezvoltare a SUBM, precum şi modalităţile concrete de colaborare în vederea realizării obiectivelor stabilite.

Cadru legal al acestei asocieri îl constituie Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală care prevede :

(1) Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele competenţelor lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate, în condiţiile legii.

(2) Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii.

(3)Autorităţile administraţiei publice locale pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în condiţiile legii.

Autoritatea deliberativă a sistemului va fi numită ”Consiliul Primarilor” şi va avea ca membri de drept, primarii localităţilor asociate în baza protocolului.

Autoritatea executivă va fi “Agenţia de Dezvoltare a Sistemului Urban “, care va fi organizată ca O.N.G sau ca societate comercială cu raspundere limitată, având ca asociaţi unităţile administrativ-teritoriale asociate în baza protocolului.

Având în vedere că entitatea nou creată prin asociere nu are personalitate juridică, este necesar ca toate hotarârile adoptate de autoritatea deliberativă a SUBM, să fie transpuse în acte administrative producătoare de efecte juridice (HCL) prin intermediul Consiliilor Locale, în calitate de autorităţi deliberative ale unităţilor administrativ teritoriale asociate.

Proceedings

75

Principalele atribuţii ale Consiliului Primarilor sunt următoarele : • analizează şi aprobă strategia şi programele anuale şi multianuale de

dezvoltare a SUBM; • analizează şi aprobă proiectele de dezvoltare a SUBM, selectate şi propuse

de către Agenţia pentru Dezvoltare; • analizează şi aprobă proiectul bugetului Agenţiei pentru Dezvoltare, destinat

cheltuielilor de organizare şi funcţionare; • coordonează activitatea Agenţiei de Dezvoltare, urmăreşte respectarea

obiectivelor politicii de dezvoltare şi asigură un tratament egal şi corect faţă de toate localităţile care alcătuiesc SUBM;

• numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, directorul sau administratorul Agenţiei de Dezvoltare;

• solicită Agenţiei de Dezvoltare să prezinte studii, analize şi să facă recomandari privind modul de realizare a obiectivelor strategiei de dezvoltare a SUBM;

• Principalele atribuţii ale Agentiei de Dezvoltare sunt următoarele : • elaborează şi propune Consiliului Primarilor, spre aprobare, strategia de

dezvoltare a SUBM, programele de dezvoltare şi planurile de gestionare a fondurilor SUBM;

• pune în aplicare programele de dezvoltare a SUBM şi planurile de gestionare a fondurilor, în conformitate cu hotărârile adoptate de Consiliul Primarilor, cu respectarea legislaţiei în vigoare, şi răspunde faţă de acesta pentru realizarea lor;

• acţionează pentru atragerea de surse financiare la Fondul pentru Dezvoltare; • gestionează Fondul de Dezvoltare , în scopul realizării obiectivelor prevazute

în programele de dezvoltare a SUBM; • prezintă anual Consiliului Primarilor, spre aprobare, raportul privind

execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli;

Consiliul Primarilor Strategia de

dezvoltare a SUBM

Consiliile Locale Transpunerea strategiei în

acte administrative

Agenţia de Dezvoltare a

SUBM Implementarea strategiei

de dezvoltare

Proceedings

76

11) Construcţia teritorială a SUBM Potrivit Legii 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul,

documentaţiile de amenajare a teritoriului sunt următoarele: a) Planul de amenajare a teritoriului naţional b) Planul de amenajare a teritoriului zonal c) Planul de amenajare a teritoriului judeţean Planul de amenajare a teritoriului naţional are caracter director şi reprezintă

sinteza programelor strategice sectoriale pe termen mediu şi lung pentru întregul teritoriu al ţării.

(1) Planul de amenajare a teritoriului naţional este compus din secţiuni specializate; (2) Prevederile Planului de amenajare a teritoriului naţional şi ale secţiunilor sale devin obligatorii pentru celelalte planuri de amenajare a teritoriului care le detaliază; (3) Prevederile Planului de amenajare a teritoriului naţional sunt: Căi de comunicaţie, Ape, Zone protejate, Reţeaua de localităţi, Zone de risc natural, Turismul, Dezvoltarea rurală. Prin lege se pot aproba şi alte secţiuni. Planul de amenajare a teritoriului judeţean are caracter director şi reprezintă

expresia spaţială a programului de dezvoltare socio-economică a judeţului. Planul de amenajare a teritoriului judeţean se corelează cu Planul de amenajare a teritoriului naţional, cu Planul de amenajare a teritoriului zonal, cu programele guvernamentale sectoriale, precum şi cu alte programe de dezvoltare.

(1) Prevederile Planului de amenajare a teritoriului judeţean devin obligatorii pentru celelalte planuri de amenajare a teritoriului şi de urbanism care le detaliază. (2) Fiecare judeţ trebuie să deţină Planul de amenajare a teritoriului judeţean şi să îl reactualizeze periodic, la 5-10 ani, în funcţie de politicile şi de programele de dezvoltare ale judeţului.

Planul de amenajare a teritoriului zonal are rol director şi se realizează în vederea soluţionării unor probleme specifice ale unor teritorii. Aceste teritorii pot fi:

a) intercomunale sau interorăşeneşti, compuse din unităţi administrativ-teritoriale de bază, comune şi oraşe; b) interjudeţene, înglobând părţi din judeţe sau judeţe întregi; c) regionale, compuse din mai multe judeţe. De asemenea, conform aceleasi legi, avizarea şi aprobarea documentaţiilor de

amenajare a teritoriului şi de urbanism se fac de către autorităţile şi organismele centrale şi teritoriale interesate, potrivit prevederilor anexei urmatoare :

Proceedings

77

COMPETENŢE DE AVIZARE ŞI DE APROBARE A ACESTORA Nr. crt.

Categorii de documentaţii Avizează Aprobă

0 1 2 3 A. Amenajarea teritoriului Plan de amenajare a teritoriului 1. Naţional Guvernul Parlamentul 2. Zonal

• Regional sau

interjudeţean

• Interorăşenesc sau intercomunal

• Frontalier

• Metropolitan, periurban al principalelor municipii şi oraşe

• Ministerul Lucrărilor Publice,

Transporturilor şi Locuinţei

• Organisme centrale şi teritoriale interesate

• Consiliile judeţene • Consiliile locale

3. Judeţean • Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei

• Organismele centrale şi teritoriale

• Consiliul judeţean • Consiliul General al

Municipiului Bucureşti

Ca urmare a prevederilor legale prezentate mai sus, pentru înfinţarea din punct de vedere teritorial al SUBM, este necesar a fi întocmit un Plan de Amenajare a Teritoriului Zonal al SUBM, care să fie înaintat spre avizare catre Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei şi apoi spre aprobare către Consiliul Judeţean Maramureş.

12) Sistemul Informaţional Geografic al SUBM (URBAN GIS) În vederea construcţiei teritoriale a SUBM este absolut necesară, conceperea

unei Hărti Digitale a acestuia, precum şi înfinţarea unui Consorţiu Urban GIS în cadrul sistemului, care să aibă ca obiectiv realizarea hărţii digitale a SUBM, precum şi actualizarea acesteia.

Sistemele informatice geografice (GIS) îşi dovedesc utilitatea în orice domeniu de activitate care se bazează pe tratarea informaţiilor spaţiale:

Cadastru cadastru imobiliar; cadastru edilitar (inventariere reţele de apă, gaze, termoficare, telefonie,

etc.); cadastru geotehnic.

Urbanism, sistematizare teritorială şi Administraţie locală stabilirea amplasării optime a noilor obiective (înzestrări edilitare, cartiere

de locuinţe, obiective industriale, obiective social-culturale); spaţiu locativ; arondări pe diverse criterii;

Proceedings

78

studii de urbanism; acordarea permiselor de construcţie/demolare; inventarierea folosinţei terenurilor; registrul populaţiei; organizarea colectării şi depozitării deşeurilor menajere.

Protecţia mediului analiza zonelor afectate de diferiţi poluanţi (chimici, sonori, fizici).

Agricultură şi pedologie cartare pedologică.

Silvicultură şi îmbunătăţiri funciare cadastru silvic; supravegherea stării de sănătate a pădurilor.

Cartografie realizarea şi actualizarea de hărţi şi planuri topografice; realizarea şi actualizarea de hărţi tematice.

Transporturi optimizări trasee transport; cadastru de specialitate (căi ferate, drumuri).

Constituirea Consorţiului Urban GIS se va face în baza unei convenţii încheiate între următoarele entităţi :

Primăria municipiului Baia Mare (Direcţia Tehnică, Serviciul Informatică, Serviciul Public Administrarea Patrimoniului Local);

SC Electrica S.A. - Baia Mare; SC Distrigaz S.A. - Baia Mare; SC Romtelecom S.A.-Baia Mare; SC Vital S.A ; Oficiul Judeţean de Geodezie şi Cadastru; Societate de proiectare.

Obiectul convenţiei va consta în implicarea fiecarei părţi la realizarea şi actualizarea hărţii digitalizate a SUBM.

13) Construcţia financiară a SUBM În conformitate cu O.U.G nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, art. 31

Colaborare, cooperare, asociere, înfrăţire, aderare: (1) Consiliile locale, judeţene pot aproba colaborarea sau asocierea pentru

realizarea unor lucrări şi servicii publice locale. Colaborarea ori asocierea se realizează pe bază de convenţii sau contracte de asociere, în care se prevăd şi sursele de finanţare reprezentând contribuţia fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale implicate. Convenţiile sau contractele de asociere se încheie de ordonatorii principali de credite, în condiţiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu implicat în colaborare ori asociere.

(2) Consiliile locale, judeţene, după caz, pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local ori judeţean, după caz, în condiţiile legii.

(3) Fondurile necesare aplicării prevederilor alin. (1) şi (2) se asigură din bugetele locale.

(4) Obligaţiile financiare rezultate din acorduri de cooperare, înfrăţire, precum şi din aderarea la asociaţii interne şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei

Proceedings

79

publice locale, hotărâte de consiliile locale, judeţene, după caz, în condiţiile legii, se suportă din bugetele locale ale acestora.

Ca urmare a prevederilor legale expuse, unităţile administrative asociate vor prevedea în bugetele proprii sumele cu care vor contribui la constituirea Fondului de Dezvoltare a SUBM. Acest fond va fi folosit pentru finanţarea cheltuielilor de funcţionare ale Agenţiei de Dezvoltare, realizarea unor investiţii privind infrastructura SUBM, precum şi pentru cofinantarea locală necesară accesării fondurilor europene.

14) Estimarea impactului constituirii SUBM Scopul constituirii SUBM îl constituie realizarea unei dezvoltări durabile a

localităţilor componente. Pentru a cuantifica potenţialul de dezvoltare al SUBM, vom încerca să estimăm

care vor fi principalele efecte (economic, social, mediu) asupra entităţilor implicate. a) Economic

creşterea investiţiilor realizate în SUBM (creştere cu 30%), prin atragerea unor investitori strategici;

creşterea veniturilor bugetelor locale ale localităţilor componente (creştere cu 20%);

realizarea unei strategii comune de dezvoltare durabilă a SUBM, precum şi a şapte strategii de dezvoltare, câte una pentru fiecare localitate componentă a SUBM;

realizarea unor investiţii privind reţeaua de drumuri, utilităţi şi transport în comun (racordarea localităţilor componente la reţeaua de apă a municipilui Baia Mare, asigurarea salubrizării de către societatea care prestează aceste servicii pentru municipiu, asigurarea transportului în comun de către operatorul municipiului).

b) Social

crearea de noi locuri de muncă ca urmare a investitorilor atraşi ( creştere cu 30%);

stabilizarea fenomenului de migrare a forţei de muncă (diminuare cu 20%) creşterea veniturilor obţinute de către locuitorii localităţilor componente

( creştere cu 30%); conservarea identităţii culturale pe tot cuprinsul SUBM; îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă a locuitorilor din SUBM, ca urmare a

efectelor sinergice a măsurilor întreprinse. c) Mediu

realizarea unor investiţii privind protecţia mediului înconjurător (rampă de deşeuri ecologică care să deserveasca toate localităţile componente);

colectarea selectivă şi reciclarea deşeurilor ; realizarea unor campanii de informare a locuitorilor SUBM privind normele

de protecţie a mediului; reducerea cu o treime a poluării factorilor de mediu (aer, apă, sol) prin

efectul sinergic a măsurilor întreprinse.

Proceedings

80

“Satisfacerea nevoilor cetăţenilor – obiectiv prioritar al reformei administraţiei

publice în România”

Emilia Lucia Cătană, Primăria Târgu-Mureş, Mureş, România

Lucrarea urmăreşte analiza stadiului reformei administraţiei publice în România, evoluţia şi perspectivele acesteia în ţara noastră în contextul globalizării, cu accent pe satisfacerea nevoilor cetăţeanului prin asigurarea unor servicii publice corespunzătoare, în condiţiile în care factori interni şi externi determină diversificarea nevoilor umane şi creşterea gradului de implicare şi a exigenţelor cetăţeanului faţă de administraţie. Globalizarea, astfel cum este definită în literatura de specialitate ca “progres al limitelor” între care se produce şi reproduce umanitatea, este caracterizată prin procesul în care distanţa geografică a devenit un factor neesenţial în stabilirea şi susţinerea legăturilor transfrontaliere, a relaţiilor economice, politice şi socioculturale internaţionale. Oportunităţile oferite de globalizare creează premisele unei dezvoltări reale la nivel global, politicile de orientare spre integrarea globală inducând un dinamism ridicat şi chiar prosperitate pentru unele state (ţările din Asia de Est) spre deosebire de politicile de orientare spre interior care au determinat stagnare în alte state ( anii-1970-1980 –ţări din America Latină, Africa). În acest cadru mondial, în ţările est europene are loc un proces paralel de transformare a sistemului economico-social, materializat în special prin iniţierea reformelor în administraţie, menite să conducă la adaptarea acesteia la transformările economico-sociale produse în acest context. La baza procesului de reformă în administraţia publică din România stă obiectivul major al asigurării unor servicii publice pentru populaţie, respectiv motivarea autorităţilor locale prin acordarea de competenţe decizionale îndreptate spre promovarea intereselor sociale cu orientare spre cetăţean. Aceste aspecte sunt tratate succint în lucrare, prin prezentarea cadrului normativ existent şi citarea unor autori de marcă în domeniu, a căror expertiză deosebită contribuie pe deplin la implementarea în practica administraţiei publice centrale şi locale a principiilor managementului serviciilor publice, cu accent pe participarea cetăţeanului la decizia publică, fundament al democraţiilor de tip european şi global.

Având în vedere faptul că subsemnata îmi desfăşor activitatea profesională în administraţia publică locală, aduc ca element de contribuţie personală un exemplu de parteneriat local de succes, şi anume Parteneriatul public-privat dintre Primăria Municipiului Târgu Mureş şi ENERGIECONFORT GMBH Viena (societate comercială austriacă), având ca scop instalarea în vara anului 2004 o unei noi centrale termice într-unul dintre cele mai mari cartiere din municipiul Târgu Mureş, concomitent cu modernizarea a cinci substaţii termice şi înlocuirea reţelelor de distribuţie.

The aim of our research is to analyze the stage of the public administration reform in Romania, its evolutions and outlook against the background of globalization, focusing on the satisfying of the citizens’ needs through ensuring appropriate public services, in the present context, when both internal and external factors determine the diversification of human needs and the increase of the degree of commitment and of the citizen’s demands as far as public administration is concerned.

Globalization, defined by literature as „a progress of limits” between which humanity multiplies itself, is characterized by a process in which the geographic distances has become a negligible factor in establishing and sustaining the over border connections, the economical, political, social and cultural relationships.

Proceedings

81

The opportunities offered by globalization create the premises of a real development on a global level, the policies of orientation towards global integration inducing a high dynamism and even prosperity in certain states (East Asia), unlike the home- orientated policies, which created stagnation in other countries (such as South America and Africa, in 1970 – 1980).

Within this international framework, the East-European countries go through a simultaneous process of transformation of their economical and social systems, carried out mainly by the initiation of the reforms in their administration system, with an aim to adjust it to the economical and social changes that are taking place in this context.

The process of the reform in Romania’s public administration has as a major purpose to ensure public services for the population that is to motivate the local authorities through allowing them decisional powers in order to promote the social interests for the benefit of the citizen.

The above-mentioned aspects are briefly approached in our research, through presenting the specific legislation and mentioning the most important authors, whose remarkable expertise fully contributes to implementing the principles of the public services management in the practice of the central and local administration, focusing on the citizen’s participation in the public decision, as a backbone of European and global democracies.

Taking into consideration that the undersigned carry on my professional activity within the local public administration system, I describe – as an element of personal contribution – the example of a successful local public-private partnership, that is The local public-private partnership between the City Hall of Tîrgu-Mureş and ENERGIECONFORT GMBH – Vienna (an Austrian company), having as an aim the fitting up, in the summer of 2004, of a new heating station in one of the largest neighborhoods of Tîrgu-Mureş, concomitant with the modernization of another five heating sub-stations and the replacement of the distribution network.

1. Globalizarea-premisă a reformei în administraţia publică din România Globalizarea, astfel cum este definită în literatura de specialitate ca “progres al

limitelor” între care se produce şi reproduce umanitatea, este caracterizată prin procesul în care distanţa geografică a devenit un factor neesenţial în stabilirea şi susţinerea legăturilor transfrontaliere, a relaţiilor economice, politice şi socioculturale internaţionale. Oportunităţile oferite de globalizare creează premisele unei dezvoltări reale la nivel global, politicile de orientare spre integrarea globală inducând un dinamism ridicat şi chiar prosperitate pentru unele state (ţările din Asia de Est) spre deosebire de politicile de orientare spre interior care au determinat stagnare în alte state ( anii-1970-1980 –ţări din America Latină, Africa). Tendinţa de a promova conceptul de globalism, necesitatea abordării într-o viziune de ansamblu a problemelor economiei mondiale, se manifestă într-o lume a creşterii continue a interdependenţei lor economice, în care se impune realizarea securităţii economice colective. Potrivit susţinătorilor ideii globalizării, esenţială este promovarea raporturilor de cooperare care va permite producţia, distribuţia şi consumul de bunuri şi servicii pentru utilizarea “fără frontiere” a resurselor disponibile în diverse părţi ale planetei. Totodată, organizarea relaţiilor economice internaţionale trebuie să ţină seama de interesele legitime ale fiecărei ţări, de întreaga complexitate a tendinţelor şi fenomenelor care se manifestă în lumea contemporană. Rolul important jucat de statele mici şi mijlocii în procesul de aşezare a colaborării economice internaţionale pe baze instituţionale multilaterale a ieşit cu

Proceedings

82

pregnanţă în evidenţă încă de la crearea Organizaţiei Naţiunilor Unite, în anul 1945 ( la care România este membră din 14 decembrie 1995).

În acest cadru mondial, în ţările est europene are loc un proces paralel de transformare a sistemului economico-social, materializat în special prin iniţierea reformelor în administraţie, menite să conducă la adaptarea acesteia la transformările economico-sociale produse în acest context.

2. Reforma în administraţia publică din România– stadiu şi perspective Revoluţia din decembrie 1989 a reprezentat pentru societatea românească ieşirea

dintr-un sistem opresiv şi totalitar, concretizată iniţial prin abandonarea majorităţii caracteristicilor modelului anterior anului 1989 concomitent cu o reducere a politizării administraţiei o dată cu dispariţia partidului unic.

După cum spun autorii în domeniu (I.Alexandru “Administraţia publică” –teorii, realităţi, perspective, Buc., 2002), următoarea etapă după revoluţie s-a caracterizat prin politizarea administraţiei, respectiv interferenţa aparatului de partid în procesul de luare a deciziei administrative, având ca principale efecte:

- pierderea controlului puterii politice statale (a parlamentului) asupra administraţiei publice;

- pierderea controlului asupra economiei. Totodată, trecerea de la administraţia supercentralizată ruptă de cetăţean la o

administraţie democratică, care să fie pusă în slujba cetăţeanului (teză esenţială a statului de drept), este un demers dificil de pus în aplicare şi care presupune un efort instituţional şi legislativ deosebit pentru guvernanţi.

În acest context, necesitatea ralierii la cerinţele de integrare în structurile europene şi de globalizare manifestate la nivel mondial, cu accent pe cerinţele de luptă anticorupţie şi respectare a interesului cetăţeanului ca obiectiv prioritar al administraţiei, au determinat şi determină guvernele să caute soluţii pentru înfăptuirea unei reforme reale în administraţia publică.

Pe primul loc în acest sens se află elaborarea strategiilor de realizare a reformei economico-sociale, care situează în prim plan sistemul administraţiei publice, definindu-i obiectivele, priorităţile, precum şi mijloacele şi modalităţile de înfăptuire a acestora. Astfel, la baza procesului de reformă în administraţia publică trebuie să stea următoarele obiective majore: ♦ întărirea autonomiei şi accelerarea procesului descentralizării sistemului administraţiei, prin deplasarea treptată a centrului de greutate a activităţii organelor centrale de stat dinspre gestionarea vieţii economico-sociale, spre elaborarea cadrului normativ adecvat, a strategiilor de dezvoltare durabilă la nivel naţional şi sectorial, a metodologiilor la nivel naţional şi sectorial; ♦ optimizarea managementului în administraţia publică prin dezvoltarea economiei de piaţă şi afirmarea structurilor reprezentantive ale societăţii civile; ♦ asigurarea unor servicii publice pentru populaţie, motivarea autorităţilor locale prin acordarea de competenţe decizionale orientate spre promovarea intereselor sociale în cadrul procesului de dezvoltare durabilă.

Astfel, pe plan legislativ s-au adoptat o serie de acte normative de natură a elimina sau măcar reduce carenţele sistemului administrativ, fundamentul acestora fiind Constituţia României din anul 1991 republicată în octombrie 2003, art. 120 scoţând în evidenţă cele trei principii de bază, principii de ordin constituţional, ale administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume principiile

Proceedings

83

descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. Aceste principii se regăsesc atât în activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în raporturile dintre autorităţile comunale (orăşeneşti) şi cele judeţene.

Prin Legea nr. 339/2004, lege cadru privind descentralizarea, se reglementează principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară în România.

În înţelesul acestei legi, descentralizarea reprezintă procesul transferului de autoritate şi responsabilitate administrativă şi financiară de la nivel central la nivel local (art.2).

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 conţine reglementări exprese privind serviciile publice, în fiecare judeţ constituindu-se consiliul judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Tototdată, s-au adoptat acte normative care definesc statutul funcţionarilor publici şi al personalului contractual din instituţiile publice, condiţiile şi limitele de exercitare a funcţiei publice, inclusiv în ceea ce priveşte conduita acestor categorii profesionale şi strategiile anticorupţie, cum sunt: Legea nr. 188/1999 republicată (Statutul funcţionarilor publici), Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici, Legea nr. 477 / 2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice.

Dacă un cadru legal adecvat constituie o condiţie de bază a reformei administrative, prezentul şi perspectivele reformei administraţiei publice apreciate prin prisma fenomenului amplificării considerabile a funcţiilor administraţiei publice, în contextul creşterii preocupărilor şi exigenţelor societăţii faţă de administraţie, necesită o abordare complexă, în care managementul public, strategiile de dezvoltare, satisfacerea nevoilor sociale şi ale intereselor cetăţeneşti prin asigurarea unor servicii publice corespunzătoare reprezintă obiective prioritare ale reformei administraţiei publice.

3. Serviciile publice – componentă prioritară a reformei în administraţia publică La baza procesului de reformă în administraţia publică din România stă

obiectivul major al asigurării unor servicii publice pentru populaţie, respectiv motivarea autorităţilor locale prin acordarea de competenţe decizionale îndreptate spre promovarea intereselor sociale cu orientare spre cetăţean, ca mijloc de realizare a performanţei în sectorul public. Reforma administrativă în planul serviciilor publice presupune în primul rând responsabilizarea autorităţilor locale în ceea ce priveşte îmbunătăţirea serviciilor publice în funcţie de realizarea economică, eficacitate şi eficienţă, accelerarea globalizării determinând creşterea rolului economic al autorităţilor locale, acestea fiind expuse la o economie globală schimbătoare. Principiul eficienţei serviciului public presupune realizarea raportului optim între cost şi cantitatea şi calitatea serviciilor în condiţiile satisfacerii nevoilor publice. De menţionat este faptul că, acest principiu operează într-o strânsă legătură cu principiul accesibilităţii tarifare, ceea ce presupune că un serviciu de interes economic general trebuie oferit la un preţ accesibil tuturor (altfel spus, între profit şi scopul serviciului public de a satisface nevoi sociale, prioritar este cel din urmă).

Proceedings

84

Un exemplu edificator în sprijinul celor menţionate mai sus îl constituie operatorii care furnizează energia termică prin sistemul centralizat de termoficare, Guvernul intervenind în susţinerea preţurilor pentru energia termică furnizată populaţiei pentru încălzire pe calea subvenţiilor şi a ajutoarelor.

De asemenea, un principiu complementar principiului eficienţei este principiul cuantificării care susţine promovarea reformei serviciului public prin dezvoltarea unei culturi a serviciului public orientate spre consumator/client.

Principiul eficacităţii serviciului public reprezintă gradul în care sunt realizate obiectivele instituţiei privind calitatea serviciului public prestat, şi presupune, pe de o parte, definirea în prealabil a unui obiectiv, iar, pe de altă parte, măsurarea (sau cel puţin estimarea) rezultatului obţinut. În aplicarea principiului subsidiarităţii potrivit căruia exerciţiul puterii publice trebuie să revină autorităţilor cele mai apropiate de cetăţean, un rol deosebit se acordă în legislaţia românească (Legea nr.215/2001, Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală, Legea finanţelor publice locale nr. 189/1998) serviciilor publice locale, acestea fiind structurate după cum urmează:

- infrastructură, locuinţe şi transport; - artă, cultură, educaţie; - asistenţă socială şi sănătate; - ordinea şi siguranţa publică; - activităţi economice. Reforma serviciilor publice trebuie abordată în contextul creşterii gradului de

implicare a cetăţeanului în decizia publică, astfel încât cetăţeanul depăşeşte stadiului “supusului” căruia nu i se cere părerea, devenind:

♦ utilizator-client. În contextul regresului monopolurilor şi dezvoltării diverselor forme de concurenţă, utilizatorul se vede în situaţia de a putea opta între mai mulţi furnizori ai aceluiaşi serviciu public, astfel încât devine client al serviciului public.

Dreptul de opţiune al utilizatorului - clientului îl apropie pe acesta de serviciul pentru care a optat, deoarece este vorba de adoptarea unui comportament care duce la creşterea gradului de satisfacţie, şi, implicit, la ataşamentul acestuia faţă de serviciul respectiv.

♦client informat. Unul dintre mijloacele de realizare a reformei serviciilor publice constă în transparenţa guvernării şi a drepturilor cetăţenilor la serviciile publice. Informarea despre serviciile publice determină creşterea posibilităţilor clientului de a reclama, de a primi despăgubiri, de a opta şi de a participa la serviciile publice.

♦actor. Calitatea de client, la care se adaugă creşterea transparenţei prin informare, precum şi aplicarea în rândul cetăţenilor a marketingului public, determină participarea clientului la serviciile publice, acesta devenind actor al serviciilor publice, putându-le chiar influenţa.

Calitatea serviciilor publice reprezintă un aspect important al performanţei acestora, implicând:

- servicii eficiente, - o relaţie personalizată cu publicul, - o satisfacere sporită a cerinţelor publicului.

Literatura de specialitate defineşte harta calităţii serviciilor publice prin următoarele componente: punctualitate, cantitatea sau volumul serviciului, accesibilitatea sau avantajele materiale, disponibilitatea, acurateţea, siguranţa, oportunitatea serviciului public.

Proceedings

85

4. Dezvoltarea serviciilor publice prin promovarea parteneriatul local

Parteneriatul ca parte componentă a dezvoltării serviciilor publice se regăseşte într-un întreg pachet de acte normative elaborate în România la nivel naţional, edificatoare sub acest aspect fiind prevederile Legii fundamentale a României – Constituţia, care creează cadrul permisiv necesar descentralizării activităţilor şi creşterii autonomiei locale, principii care se regăsesc în Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

Distinct de prevederile legale instituite prin Legea administraţiei publice locale, s-a emis Ordonanţa Nr. 16 din 2002 privind contractele de parteneriat public-privat aprobată prin Legea nr. 470 din 9 iulie 2002, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.15/2003 şi Legea nr. 528/2004. Ordonanţa Guvernului nr.6/2002 astfel cum a fost modificată şi completată defineşte:

•contractele de parteneriat public-privat ca fiind actele juridice care statuează drepturile şi obligaţiile autorităţii publice şi ale investitorului pentru întreaga perioadă de funcţionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele de pregătire, finanţare, construcţie sau exploatare a unui bun public, pe o durată de timp determinată, dar nu mai mare de 49 de ani.

•proiectul public-privat ca fiind proiectul care se realizează în întregime sau în majoritate cu resurse financiare proprii ori atrase de către un investitor, pe baza unui model de parteneriat public-privat, din care va rezulta un bun public,

•autoritatea administraţiei publice locale ca fiind organismul de decizie publică constituit şi funcţionând, după caz, la nivelul judeţului, municipiului, oraşului sau comunei, responsabil pentru proiectele public-private de interes local. Acest act normativ a fost explicitat prin Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr.16/2002 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 621/2002, care reglementează tipurile de proiecte de parteneriat public-privat, modalitatea de definire a proiectelor, forma şi conţinutul studiilor de prefezabilitate şi fezabilitate, stabilirea criteriilor de analiză a eligibilităţii investitorilor, metodologia de calcul a costurilor de proiect şi a costului comparativ de referinţă, forma şi conţinutul acordului şi ale contractului de proiect, precum şi definirea matricei de repartiţie a riscurilor de proiect care vor fi aprobate prin hotărâri ale Guvernului.

Partenerii sectorului public sunt guvernul, autorităţile administraţiei publice locale, autorităţile regionale.

Asociaţii acestora în parteneriatul dezvoltării locale sunt actori ai sectorului privat şi comunitar, agenţii guvernamentale şi locale, sindicatele, organizaţii neguvernamentale.

Autorităţile locale au un rol-cheie în parteneriat, pentru că ele dispun de puterile necesare privind planificarea şi vânzarea terenurilor şi clădirilor, deţin resurse imobiliare, întreţin sistemele de alimentare cu apă potabilă, supraveghează sistematizarea locuinţelor şi dezvoltarea industrială. Ca urmare, ele au o responsabilitate în ceea ce priveşte servicii publice importante la nivel local, reprezentând comunitatea locală şi protejând interesele acesteia. De asemenea, comunitatea desemnează reprezentanţi în cadrul consultărilor referitoare la proiectele determinate. Comunitatea constituie grupuri de presiune care participă la parteneriate sau stimulează crearea de noi parteneriate.

Proceedings

86

Parteneriatele public-privat sunt acceptate ca alternative viabile ale realizării proiectelor de dezvoltare, ce pun accentul pe cooperare, consens şi participare, datorită flexibilităţii inerente a lor spre deosebire de obligaţiile contractuale mai stricte în cadrul contractării competitive pentru serviciile publice. Astfel, este cunoscut faptul că procedurile legale în materia achiziţiilor publice sunt greoaie şi puţin flexibile, procedura parteneriatului public-privat fiind o procedură special prevăzută de lege, şi care constituie o excepţie de la aplicarea normelor legale în materia achiziţiilor publice.

În acest sens, Ordonanţa Guvernului nr. 16/2002 cu modificările şi completările ulterioare prevede că proiectelor de parteneriat public-privat le sunt aplicabile prevederile legale privind promovarea investiţiilor directe cu impact semnificativ în economie. Contractarea proiectelor de parteneriat public-privat nu intră sub incidenţa legislaţiei privind achiziţiile publice. Parteneriatele public-privat au diverse sensuri şi forme instituţionale, inclusiv forma cooperării între organizaţii formale, private şi publice, cu un anumit grad de împărţire a riscurilor şi încheiate pe o perioadă mai lungă de timp.

Aceste parteneriate sunt responsabile pentru majoritatea serviciilor directe către cetăţeni:

• educaţia primară şi secundară, • asistenţa socială, • curăţenie, • servicii sociale, etc. În România, în special la nivelul administraţiilor locale se pot dezvolta

parteneriate avantajoase, acestea putând înregistra succese în domenii deosebit de importante în realizarea obiectivului administraţiei publice de satisfacere a intereselor cetăţenilor, îndeosebi în scopul creşterii calităţii serviciilor publice şi a rentabilizării acestora.

Studiul de caz pe care îl prezentăm în cele ce urmează reprezintă o materializare a unui parteneriat local de suces la nivelul municipiului Târgu Mureş.

STUDIU DE CAZ: Parteneriatul public-privat PRIMĂRIA MUNICIPIULUI TÂRGU MUREŞ – ENERGIECONFORT GMBH Viena

Municipiul Tîrgu-Mureş a făcut un pas important pentru atragerea într-un parteneriat, privind reabilitarea sistemului de termoficare la nivelul oraşului, a uneia dintre cele mai prestigioase societăţi în domeniu din Viena – Energieconfort GMBH. Este un semnal important că investitori serioşi sunt interesaţi de acest oraş care a demonstrat, în ultimii ani, echilibru, armonie în relaţiile dintre cetăţeni şi preocupare pentru un ritm susţinut de dezvoltare economică.

Prin parteneriatul public-privat cu societatea austriacă Energieconfort GMBH s-a instalat în vara anului 2004 - începutul anului 2005 o nouă centrală termică pentru cartierul Unirii din Târgu Mureş, concomitent cu modernizarea a cinci substaţii termice şi înlocuirea reţelelor de distribuţie. Aceste investiţii garantează că sistemul centralizat va elimina pierderile, va funcţiona cu un randament foarte bun şi cu costuri rezonabile pentru consumatori. Este motivaţia pentru care este recomandată rămânerea în sistemul centralizat de producere şi distribuţie a energiei termice, sistem care asigură eficienţă, siguranţă şi economie.

Proceedings

87

Necesitatea acestui parteneriat în scopul convingerii populaţiei de a rămâne în sistemul centralizat de producere şi distribuţie a energiei termice este dată de faptul că, modul de trai al populaţiei, care în mediul urban în marea majoritate locuieşte în blocuri de locuinţe, este reglementat de norme menite să uşureze traiul în comun. Astfel, proprietarul poate aduce îmbunătăţiri sau modificări apartamentului său, fără a pune în pericol integritatea structurală a clădirii sau a altor apartamente, dar numai după ce obţine acceptul din partea vecinilor şi a asociaţiei de proprietari. Dacă proprietarul unui apartament sau oricare altă persoană care acţionează în numele său provoacă daune oricărei părţi din proprietatea comună sau unui alt apartament, respectivul proprietar trebuie să repare stricăciunile sau să plătească cheltuielile pentru lucrările de reparaţii.

Viitorul aparţine sistemului centralizat de producere a energiei termice, iar acest lucru este demonstrat atât de normativele Uniunii Europene în domeniul protecţiei mediului, cât şi de preţul diferenţiat practicat în statele dezvoltate pentru gazul metan - mai scump pentru consumatorii casnici, individualizaţi, şi mai ieftin pentru agenţii economici (implicit pentru producătorii de agent termic). Amplasarea microcentralelor reprezintă surse poluante joase de emisie în atmosferă. Chiar dacă, firmele care au invadat piaţa cu aceste instalaţii, invocă parametri de înaltă calitate în funcţionare, menţinerea şi certificarea acestor parametri în timp, trebuie să fie o preocupare şi grijă comune a tuturor locatarilor. Nu de puţine ori auzim de accidente grave produse de microcentralele de apartament. Natura poluanţilor generează fenomenul de smog fotochimic care creează ozon, poluant deosebit de nociv pentru sănătatea populaţiei. Ozonul, cu atât mai periculos cu cât nu poate fi sesizat neavând miros, dar produce stări de anxietate şi stres.

Parteneriatul public-privat privind reabilitarea sistemului de termoficare la nivelul municipiului Târgu Mureş şi-a propus şi a reuşit să reunească locuitorii cartierului Unirii din Târgu Mureş, municipalitatea şi partenerul extern la aceeaşi masă, ca expresie a participării cetăţeanului la decizia publică, fundament al democraţiilor de tip european.

Proceedings

88

„Cultura organizaţională – instrument strategic în procesul de reformă”

Rosemarie Haineş, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Studiul intitulat „Cultura organizaţională instrument strategic în procesul de reformă”

porneşte de la definirea culturii organizaţionale în raport cu cultura naţională, propunând parametrii în funcţie de care o cultură organizaţională poate fi analizată.

Studiul face şi o succintă trecere în revistă a particularităţilor spaţiului organizaţional românesc, încercând totodată să identifice noile valori pe care trebuie să se întemeieze administraţia publică din România.

Structurile administraţiei publice sunt asimilate unui tip organizaţional specific care se poate adapta foarte bine sistemului de organizare în reţea, a cărui funcţionare optimă are loc în următoarele condiţii:

- activitatea exercitată implică o puternică interdependenţă între diferitele părţi componente;

- structurile operează pe o piaţă concurenţială care evoluează rapid, care cere reactivitate puternică şi unde informaţia este primordială pentru reuşită;

- persoanele implicate trebuie să lase ca interesul colectiv să treacă înaintea celui personal, ceea ce presupune maturitate şi responsabilitate profesională.

Am considerat că managementul public trebuie să fie un management uman, îndreptat spre a servi cetăţeanul, să cultive calitatea, consensul, eficienţa şi un sistem de valori care să se constituie într-o cultură organizaţională nouă, adaptată contextului european.

The study “Organizational Culture - a strategic instrument in the process of reform” sets out to define organizational culture in relation to national culture and, at the same time, to point out the parameters function of which organizational culture may be analyzed.

The present study briefly reviews the peculiarities of the Romanian public administration should rely on.

The structures of public administration are assimilated to a specific organisational type which may be well adjusted to a network organisational system whose optimal functioning takes place under the following conditions:

- the respective activity involves a strong interdependence between the components; - the structures operate on a competing market which calls for a powerful feedback

and where information is a condition for success; - the persons involved should allow for the collective interest, which, further along,

presupposes maturity and professional responsibility. We have considered that public management has to be a people-oriented management

aimed at serving citizens, stimulating quality, consensus and efficiency, as well as a value system ready to serve as a basis for a new, Europe-oriented organizational culture.

Proceedings

89

„Dimensiuni contemporane ale teoriilor privind organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice. Privire specială asupra sistemelor europene”

Nicoleta Miulescu, Primăria Craiova, Dolj, România

Lucrarea îşi propune a se înscrie în tema conferinţei de faţă, prin prezentarea unui studiu comparativ privind sistemele administrative europene, cu prioritate din statele membre ale Uniunii Europene.Studiul este structurat pe trei secţiuni, urmărind în mod evolutiv şi comparativ fenomenul administrativ şi cu prioritate structurile administrative, în lumina reglementărilor constituţionale din statele examinate şi din perspectiva integrării europene.

Începutul lucrării este consacrat abordării aspectelor teoretice privind modelele clasice în administraţia publică, pentru a putea releva actualitatea acestora în contextul evoluţiei societăţii contemporane.

Diversitatea şi complexitatea sistemelor de drept examinate m-au determinat să identific un criteriu obiectiv pentru analiza structurilor administrative, de natură a permite selectarea elementelor comune şi specifice acestora, din perspectiva “globalizării”administraţiei publice. Elementul cu caracter de constantă sub aspectul determinării structurilor administrative ales a fost structura de stat, funcţie de care am procedat la evidenţierea administraţiei publice pe nivele de organizare (Anexa la lucrare).

Finalul lucrării abordează în mod selectiv principalele direcţii pe care trebuie să le urmeze reformarea administraţiei publice în stadiul actual al evoluţiei fenomeniului administrativ european.

Lipsa oricăror referiri la sistemul administrativ românesc, nu conduce la concluzia că acesta nu se înscrie în procesul evolutiv european sau că acesta nu este integrat în procesul european.

Pentru a ne integra într-un sistem comun de valori, se impune cu necesitate cunoaşterea acestora. Din acest motiv, am apreciat ca relevant a prezenta un studiu comparativ al structurilor administrative europene pentru a găsi elementele comune şi expertize pentru reformă.

Similitudinea sistemului de reglementare şi a tradiţilori româneşti cu alte sisteme de drept european (cu prioritate cel francez), va permite integrarea cu uşurinţă a României în sistemul ţărilor membre ale Uniunii Europene, impunându-se doar o reformare a structurilor administrative, a administraţiei publice din România.

The work is placed on the agenda of the conference, directly related to the theme by presenting a comparative study regarding the European Administrative systems, having priority those ones from the states, which are members of the European Union. The study is divided into three sections, following in a progressive and comparative way, the administrative phenomenon and, with priority, the administrative structures, in light of the constitutional regulations from the examined states and from the perspective of the European Integration.

The beginning of the work is dedicated to the theoretical aspects regarding the classic patterns in the public administration in order to be able to reveal their up to dateness within the background of the evolution of the contemporary society.

The diversity and the complexity of the law systems examined have determined me to identify an objective criterion in order to analyze the administrative structures. This criterion allows me to select the common and specific elements of the administrative structures from the perspective of the public administration „globalization“. The key element chosen in terms of the constant character related to the determination of the administrative structures was – the state

Proceedings

90

structure, as a turning point to emphasize the local public administration on different organizing levels (annex).

The ending of the work selectively approaches the main directions that the reform process of the public administration must follow in terms of the current situation regarding the evolution of the European administrative phenomenon.

The lack of any other references to the Romanian administrative system do not lead to the conclusion that this system doesn’t join the European evolutive process or to the conclusion that the system is not integrated into the European process. In order to be integrated into a common values system, it is absolutely necessary to know them. This is why I considered as relevant to present a comparative study of the European administrative structures in order to find the common elements and examinations for the reform process. The similarity between the Romanian traditions and regulation system and other systems of European law (with priority, the French one) will allow the integration of Romania into the system of the European Union member states, only by imposing a reform of the public administrative structures and of the public administration in Romania.

SECŢIUNEA 1 Actualitatea modelelor clasice în administraţia publică Fără a putea spune că s-a renunţat la studiul şi teoretizarea modelelor clasice, nu puteam să nu observăm modificările pe care le capătă în societatea contemporană studiul şi mai cu seamă aplicarea acestor mituri. Modelul liberal cel mai des întâlnit în studiul de specialitate din ţări precum Franţa, Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, în care administraţia nu este decât un instrument al puterii legislative, cât şi modelul weberian „în care birocraţia este tipul cel mai pur de dominaţie legală”, capătă o reconsiderare, printr-o nouă interpretare dată principiului separaţiei puterilor în stat a lui Montesquieu. Alte dimensiuni ale „instrumentalităţii” pe care încă din 1791, Carre de Malberg a încercat să le redefinească, accentuează şi demonstrează egalitatea celor trei puteri fără de care unitatea statului ar fi distrusă, fără însă a merge mai departe pentru a recunoaşte autonomia administraţiei, întrucât autorul susţine teoria necesităţii existenţei unui organ suprem care să realizeze unitatea statului.32 Într-o altă abordare mai recentă, Raymond Aron, apreciază că Montesquieu a promovat separaţia puterilor ca idee esenţială „nu ca o separaţie în sens juridic, ci ceea ce s-ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiţie a libertăţii politice”33 Raymond Aron, pornind de la condiţia echilibrului puterilor sociale, pentru realizarea libertăţii examinează noile societăţi contemporane, capitaliste printr-o descriere şi relevare a unor rivalităţi permanente între clasele conducătoare şi interesele acestora. Dintre confruntările identificate, autorul examinează în mod particular pe acelea dintre funcţionari şi oamenii politici, dintre cei aleşi şi cei numiţi, dintre scopurile acestor categorii prin prisma interesului direct al fiecăreia.

32 Carré de Malberg – Contribuţie la teoria generală a statului , Sirey, reeditată în 1962, vol.II, p.49-52 33 Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences politique, 1967, p.40-46

Proceedings

91

Separaţia acestor categorii reprezintă de fapt prelungirea comentariului său pe linia echilibrului existent între administraţie şi puterea politică aleasă. Altfel, prin prezentarea poziţiei parţial echilibrată dintre funcţionarul public, oarecum supus faţă de şeful său, omul politic, de care este obligat a ţine seamă, dar şi poziţia omului politic care nu poate ignora bunul comun în favoarea intereselor sale, Raymond Aron vrea să susţină echilibrul celor două puteri sociale pe baza parţialei autonomii a administraţiei. O altă tendinţă a teoreticienilor contemporani a fost aceea de a demonstra că modelele clasice propuse nu-şi mai găsesc aplicabilitate nici sub aspectul raţionalizării propuse. Opus modelului weberian ce excludea orice element de natură emoţională, personală, accentuând chiar dezumanizarea administraţiei, teoreticienii anilor 1930-1940, din care amintim pe americanul Robert K. Merton, demonstrează că tocmai aceste trăsături conduc la disfuncţii, la formalism şi ritual rigid, la un comportament stereotic, împotriva administraţiei.34 Teoria acestuia este continuată de Michel Crozier35, care apreciază că aceste disfuncţionalităţi se datorează în fapt incapacităţii umane de a alege soluţia optimă ca raţionalitate absolută. Alegerea individuală este rezultatul opţiunii sale limitate la condiţiile sale intelectuale şi materiale şi nu reprezintă opţiunea organizaţiei.

Iată aşadar că absolutizarea raţionalităţii lui Weber, nu mai poate fi acceptată întrucât administraţia nu este o simplă maşină de executat fără a fi deloc perturbată de reacţii particulare, rezultat al relaţiilor sale cu mediul politic, social, economic, cu relaţia în care intră individul în viaţa privată.

De altfel, Crozier, demonstrează imposibilitatea susţinerii teoriei unităţii centrului de putere, promovând alături de Francois Borricaud36 tema poliarhiei, a existenţei unui sistem descentralizat al puterilor, cu existenţa unui centru de putere cu calitate de arbitru, chemat să supravegheze conflictele Pentru realizarea acestui control şi a stăpânirii relaţiilor dintre organizaţie şi mediul său, Crozier propune crearea unor servicii specializate care să stabilească şi urmărească aceste legături. Pe această cale, legăturile şi relaţiile dintre organizaţie-mediu şi în interiorul organizaţiei se stabilesc nu numai pe verticală – în ierarhia autoritară, ci şi în mod încrucişat atât pe orizontală, cât şi pe verticală.

Din această analiză rezultă că prima tendinţă în literatura de specialitate contemporană este aceea de a contracara modele clasice, considerate adevărate mituri şi modele pentru statele lumii în organizarea şi funcţionarea administraţiei, în explicarea şi reglementarea locului acesteia în sistemul socio-politic.

A doua tendinţă este aceea a conturării unor noi modele, sau idealuri de administraţiei, noi prospecţiuni ale viitorului pe care le imaginează teoreticienii ca administraţii ideale. Amintim dintre aceste noi „scenarii” propuse pentru o administraţie ideală, teoria descentralizării, teoria statului holding.

34 Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965, p.192-210 35 Michel Crozier – Fenomenul birocratic, “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil , 1971, p.218-236 36 M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-234

Proceedings

92

Susţinătorul idealului descentralizării – Michel Crozier este acela care încearcă să demonstreze că remediul în administraţiei, şi baza schimbării sale o constituie descentralizarea . Aşadar, elementul de blocaj al sistemului francez îl reprezintă centralismul excesiv, înţeles nu ca o concentrare a puterii în mâna agentului aflat în vârful ierarhiei, ci ca o incapacitate a decidenţilor de a dispune în concordanţă cu realitatea pe care nu o cunosc şi de care sunt rupţi. Schimbarea propusă prin descentralizare este o problemă conceptuală care implică o noua distribuţie a competenţelor între cei care decid şi nu cunosc problemele administraţiei şi respectiv cei care realizează decizia şi care dispun de cunoştinţe şi informaţii dar nu au drept de decizie.

Teoria statului holding este de dată mai recentă şi ea reprezintă o prelungire a curentului de sorginte economică ce a pătruns în toate domeniile respectiv managementul în administraţia publică.37 Principala motivaţie a susţinătorilor acestui model o reprezenta remedierea celor două crize cu care se confruntă statul contemporan, supraierarhizat şi rigid, criza civilizaţiei (a finalităţilor) şi criza gestiunii (a mijloacelor).

Soluţia propusă este eliminarea birocraţiei şi înlocuirea sistemului piramidal ierarhizat cu „o multitudine de agenţi însărcinaţi, printr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice”. Modelul suedez, constituie unul din modelele care permit schimbarea administraţiei şi idealul să devină realitate. Aşadar aceste “imagini” modele ale administraţiei, cât şi analiza teoretică a ceea ce există la un moment dat, nu-şi vor putea demonstra viabilitatea decât în măsura în care aceste inventarieri şi prospectări conduc la schimbarea, transformarea administraţiei. Numai în acest fel toate aceste teorii şi modele conceptuale îşi pot demonstra capacitatea de transpunere în practică, în caz contrar această muncă conceptuală se reduce la simpla analiză a structurilor, mecanismelor existente, cu limitele acestora, rupte de relaţia cu mediile în care apar şi se dezvoltă. Practica nu se poate realiza fără o „formalizare” a administraţiei, fără găsirea unui limbaj propriu şi adecvat, fără identificarea nu numai conceptuală a proceselor şi mecanismelor din administraţia publică ci şi a relaţiilor şi raporturilor de dependenţă din cadrul acesteia. În acest fel, s-ar putea determina gradul de generalitate a modelelor, nevoia de actualizare a acestora şi nu în ultimul rând posibilitatea de transformare a administraţiei potrivit acestor idealuri concepute. Analiza modelelor clasice şi a tendinţelor actuale de evaluare teoretică a administraţiei publice demonstrează necesitatea creării şi definirii unor noi relaţii instituţionale între administraţie şi politică, între administraţie şi celelalte medii cu care aceasta vine în contact, cât şi în interiorul acesteia. Centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, principii proprii administraţiei publice trebuie transpuse în sistemul de relaţii din administraţia publică, în tipul de modele concepute de teoreticieni, în aşa fel încât, limbajul propus să permită nu numai ţărilor dezvoltate care le aplică deja, dar şi ţărilor în curs de dezvoltare şi celor în tranziţie să poată selecta între acestea pe cel care reflectă într-un grad mai înalt

37 Michel Massenet - Noua gestiune publică, Ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146

Proceedings

93

sistemul său propriu administrativ şi, permite într-un timp relativ scurt şi cu cât mai puţine sacrificii, transformarea şi schimbarea administraţiei sale. Abordarea unitară, sub aspectul limbajului administrativ, pe care ştiinţa administraţiei, trebuie să-l ofere, va putea permite sistemelor administrative în tranziţie o schimbare profundă a relaţiilor centru-periferie, dar şi o schimbare a procedurilor de control, care ar duce la o „rearticulare” a administraţiilor „dezarticulate”. În prezent, ştiinţa administraţiei şi-a adaptat metodele de studiu şi analiză a fenomenului administrativ din perspectiva necesităţii de a pune la dispoziţia puterii şi a societăţii în general, a unor modele şi soluţii de organizare raţională şi eficientă a administraţiei în directă relaţie cu mediile în care fiinţează. SECŢIUNEA a-2-a

Sisteme europene de organizare şi funcţionare a administraţiei publice Analiza, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice presupune cu necesitate nu numai examinarea principiilor generale (centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea), cu efecte imediate asupra structurilor administrative, ci şi determinarea relaţiilor stabilite între acestea pe diferite trepte de organizare în cadrul raportului funcţional centru-local. O asemenea abordare presupune examinarea modului de structurare în sistem a autorităţilor administraţiei publice, funcţie de principiile dominante-centralizare şi descentralizare a relaţiilor ce se stabilesc între centru-teritoriu în raport cu natura structurii de stat – unitară, federală dar şi raportat la forma de guvernământ şi la regimul politic din mai multe state.

Această analiză presupune a fi făcută în contextul regimului politic, a formei de guvernământ sau a structurii de stat, specifice fiecărui sistem. Un asemenea studiu conduce la concluzia existenţei a două entităţi-colectivităţi esenţiale, reglementate prin legea fundamentală, pe fundamentul cărora se structurează acest subsistem politico-administrativ al autorităţilor şi anume colectivitatea naţională şi colectivitatea locală. Pe de altă parte, determinarea regimului juridic al celor două colectivităţi coincide cu o anumită determinare, a spaţiului (teritoriului), înăuntrul cărora acestea îşi pot exercita prerogativele legale prin intermediul autorităţilor alese. Aşadar, existenţa unor structuri administrative, înţelegând prin aceasta autorităţi la nivel central, teritorial şi local, este strâns legată de modul de delimitare a teritoriului unui stat în circumscripţii, în diviziuni administrativ teritoriale. O cu totul altă situaţie întâlnim în privinţa statelor federale, unde asemenea unităţi administrativ teritoriale se examinează de regulă prin asimilarea statelor federate cu nivelul teritorial regional (din punct de vedere al competenţei teritoriale). Examinarea organizării administrativ teritoriale a statelor din UE, demonstrează nu numai diversitatea de structuri, dar permite şi identificarea şi naturii raporturilor stabilite între centru/ local, şi existenţa (sau nu) între centru (stat) şi local a unui nivel intermediar.

Pe de altă parte, vom întâlni la unele state, colectivităţi, sau circumscripţii care nu sunt unităţi administrative teritoriale şi ca atare nu întrunesc elementele constitutive ale unei structuri administrative locale. De altfel, calificarea unei structuri ca fiind componentă a administraţiei publice locale presupune întrunirea de către aceasta a trei elemente constitutive:

- delimitarea unei diviziuni administrativ teritoriale a statului;

Proceedings

94

- existenţa unei autorităţi care să reprezinte colectivitatea din această diviziune administrativ-teritorială cu competenţă generală proprie şi autonomă faţă de stat;

- existenţa unei forme de control asupra acesteia. Cât priveşte administraţia publică locală de nivel intermediar, aceasta are ca trăsături următoarele:

- situarea acesteia între administraţia statală şi administraţia publică locală de bază;

- reglementarea existenţei sale la nivelul unor diviziuni administrativ teritoriale intermediare;

- autoritatea reglementată să reprezinte nivelul intermediar, având o competenţă proprie şi ţinută să respecte atât competenţa de nivel superior, cât şi pe cea de nivel inferior.

Prezentarea sistematică a trăsăturilor specifice statelor europene, sub aspectul formei de guvernământ a regimului politic, cât şi a structurii de stat, sunt de natură a ne permite o examinare succintă a structurilor administrativ – teritoriale şi nivelului de administraţie existent în acestea.

Deşi există numeroase asemănări în privinţa modului de constituire şi de organizare, în cea mai mare parte aceste structuri administrative fiind stabilite prin Constituţie, fiecare stat îşi pune amprenta tradiţiilor şi evoluţiei sale istorice în stabilirea acestora. Pe de altă parte, complexitatea fenomenului statal şi a puterii în general, a modului de exercitare al acesteia, permit o diversitate de forme şi structuri precum state federale cu regim politic prezidenţial sau parlamentar, ori state unitare cu regim politic semiprezidenţial, monarhie constituţională sau regim prezidenţial. Prezentarea structurilor administrative ale statelor europene membre ale Uniunii Europene, în anexa la prezenta lucrare, este de natură a permite evidenţierea asemănărilor şi deosebirilor dintre mecanismele instituite în aceste state, dar şi evidenţierea caracteristicilor etapei de adâncirea a integrării în Uniunea Europeană. Din analiza normelor constituţionale şi legale a structurilor administrative ale statelor Uniunii Europene, putem reţine următoarele caracteristici: 1) Diversitatea şi varietatea de structuri şi autorităţi existente în statele Comunităţii Europene, de la autorităţi locale de bază mai mici decât comunele (ex. parohia în Portugalia), şi până la regiunile din Italia sau Spania, respectiv Belgia unde comunităţile şi regiunile se deosebesc din punct de vedere al teritoriului şi sferei lor de competenţă. 2) De asemenea, am observat că structurile existente la nivel departamental nu au în toate cazurile statut de colectivităţi locale şi ca atare nu reprezintă un nivel intermediar de administraţie ( Finlanda, Luxemburg, Portugalia, Austria, etc.). Din acest punct de vedere al nivelurilor intermediare de administraţie publică locală, statele comunitare se pot clasifica astfel:

- state în care nu există nivel intermediar – Austria, Finlanda, Luxemburg, Portugalia;

- state cu un singur nivel intermediar – Anglia, Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Olanda, Spania, Suedia, Lituania, Slovacia, Slovenia, Polonia;

- cu două niveluri de administraţie publică locală intermediară – Franţa. 3) Tot ca o trăsătură a celor examinate reţinem multitudinea formelor, organismelor de cooperare intercomunală, inframunicipală etc., ceea ce demonstrează

Proceedings

95

strânsa legătură pe orizontală între aceste autorităţi, în vederea realizării unor interese comune. 4) Din punct de vedere al denumirii colectivităţilor vom observa o oarecare constantă, în a considera la nivel de bază, comuna (oraşul), pentru a se diferenţia doar din punct de vedere al mărimii sau importanţei acesteia, mici excepţii pentru capitalele unor state care au un regim sau statut special. 5) Pe de altă parte, întâlnim şi structuri sau colectivităţi cu aceleaşi denumiri dar cu un statut sau regim juridic diferit de la un stat la altul.

De exemplu, în Anglia parohiile sunt structuri inframunicipale cu scopul de a realiza anumite servicii publice de interes local, precum: iluminat, reparaţii trotuare, cimitire, etc., uneori cu competenţe chiar asemănătoare colectivităţilor locale de la nivel de bază .

Spre deosebire de Anglia, în Portugalia, parohiile sunt circumscripţii religioase, de dimensiuni mici, care pot avea înfiinţate organe proprii. Funcţie de numărul locuitorilor parohiile pot fi de categoria I, cu cel puţin 5000 locuitori, de categoria a II- a, între 800-5000, în categoria a III a sub 800 locuitori.

Parohiile au o competenţă asemănătoare comunelor. În Spania, de asemenea parohiile sunt doar simple organisme inframunicipale. Tot în Spania există posibilitatea înfiinţării prin lege, în cadrul comunităţilor

autonome a unor colectivităţi teritoriale locale, mai mici decât comuna, cu caracter facultativ. 6) În plus, ca o dovadă a sporirii competenţelor şi intereselor colectivităţilor teritoriale locale de a-şi soluţiona singure problemele locale, vom reţine generalizarea formelor de cooperare între aceste colectivităţi locale, dar şi de instituire a modalităţilor de participare a cetăţenilor la treburile colectivităţilor sub forma organismelor inframunicipale.

Este şi aceasta o dovadă a faptului că autorităţile locale, caută modalităţi şi forme de a-şi soluţiona singure treburile locale şi interesele prin intermediul serviciilor publice fără a apela la structurile intermediare sau la intervenţia statului. 7) O altă trăsătură este aceea că statul îşi exercită supravegherea generală prin forme şi modalităţi care nu presupun subordonarea sau substituirea în locul autorităţilor de bază, pentru soluţionarea problemelor de interes local de regulă sub următoarele forme:

- controlul de legalitate al actelor; - tutela administrativă – tipică asupra actelor şi persoanelor; - numirea sau eliberarea unor funcţionari publici sau reprezentanţi ai

guvernului în teritoriu; - acordarea de subvenţii şi alte mijloace financiare pentru acoperirea sau

asigurarea unor servicii de interes local.

SECŢIUNEA a-3-a Direcţii principale pe linia reformei în administraţia publică

Aşadar, parcurgând etapa “modelelor ideale” am identificat necesitatea adaptării lor pentru etapa de tranziţie pe care statele europene o parcurg din perspectiva integrării europene, fără a neglija principalele direcţii pe care o administraţie publică modernă trebuie să le urmeze.

Proceedings

96

1. Astfel, pornind de la conţinutul administraţiei publice de a fi o activitate în slujba cetăţeanului, a satisfacerii nevoilor şi intereselor sale, o primă direcţie în reformarea acestei activităţi statale o reprezintă atragerea cetăţeanului la adoptarea actului decizional. Practica a demonstrat că simpla proclamare a transparenţei în administraţie nu este suficientă pentru a-şi asigura finalitatea actului decizional. Ca atare, se impune cu necesitate adoptarea legislaţiei adecvate care să permită participarea activă şi efectivă a societăţii civile la pregătirea şi adoptarea actului decizional, premisă pentru asigurarea finalităţii prin executare a acestuia. 2. Atragerea cetăţeanului la activitatea de luare a deciziei presupune că în cea mai mare parte a activităţii administrative, competenţele revin cu prioritate autorităţilor administraţiei publice situate cel mai aproape de acesta. Aşadar, o altă direcţie o reprezintă transferul de competenţe către administraţia organizată la nivelul de bază, cea care cunoaşte cel mai bine nevoile sociale şi care poate propune cele mai eficiente şi oportune măsuri pentru soluţionarea acestora. 3. Transferul de competenţe nu se poate face în lipsa unor resurse financiare alocate din bugetul de stat, în completarea veniturilor existente la nivel local. 4. Această direcţie importantă pe linia reformării administraţiei publice nu-şi găseşte eficacitatea decât în strânsă corelaţie cu formarea factorului uman, respectiv cu recrutarea şi pregătirea unui corp de funcţionari publici în măsură a satisface atât nevoile autorităţii pe linia competenţei şi profesionalismului, cât şi pentru a corespunde statutului moral şi civic al colectivităţii pe care o reprezintă.

Interfaţa oricărei autorităţi o reprezintă funcţionarul public, ca atare managementul funcţiei publice şi a funcţionarului public trebuie să reprezinte un obiectiv prioritar pentru orice Guvern, indiferent de regimul politic al fiecărui stat european.

5. Fireşte că relaţia scop-mijloace în administraţia publică presupune şi modernizarea procedurilor de gestiune publică de evaluare a politicilor publice, concomitent cu descentralizarea activităţii şi raţionalizarea serviciilor publice în general. 6. Reformarea administraţiei nu se poate realiza fără o separare a responsabilităţilor nivelului politic de cel administrativ, ceea ce depinde în ultimă instanţă de voinţa guvernanţilor. Se urmăreşte o administraţie performantă bazată pe carieră profesionalism şi experienţă, sau o administraţie aservită interesului politic la un moment dat. 7. Interacţiunea dintre Guvern şi administraţia publică de nivel inferior trebuie să urmărească ca principal scop al procesului de schimbare în administraţie, dialogul şi consultarea cu societatea civilă (constituită sau nu în forme instituţionale) şi implementarea unei noi strategii de comunicare. 8. Fireşte că nu putem omite din direcţiile prioritare ale reformei administraţiei, legătura dintre aceasta şi mediul politic. Lipsa de omogenitate politică, poate conduce de multe ori la reglementări în administraţia publică care nu sunt în slujba cetăţeanului ci reprezintă simple interese de grup . Coeziunea dintre politic şi administraţie reprezintă succesul reformării acesteia din urmă. Factorul politic influenţează în mod direct reformele din administraţie atât la nivel de reglementare, cât şi în planul punerii sale în executare prin politicile publice aprobate.

Proceedings

97

Complexitatea fenomenului administrativ presupune o diversitate de modalităţi de executare în planul activităţii practice, diferenţiate de la un stat la altul, de la o perioadă istorică la alta. Pentru un proces evolutiv ceea ce este constant este răbdarea faţă de ceea ce trebuie realizat şi tradiţiile ce nu pot fi neglijate. Poate tocmai de aceea “Moise nu a promis pământul făgăduinţă poporului său pentru săptămâna următoare, nici măcar pentru luna sau anul următor, ci pe un orizont de 40 de ani, şi poporul său l-a urmat!” Iată de ce apreciez că procesul evolutiv al administraţiei publice îl face prin subiectul său activ-cetăţeanul, cel mai dinamic şi imprevizibil fenomen social actual .

ANEXA ANALIZA SISTEMATICĂ A STRUCTURII ADMINISTRATIVE A STATELOR MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE

1. State unitare Danemarca

- este structurată la nivel de bază, în 273 comune, cu regim de colectivităţi locale;

- la nivel departamental 14 comitate şi 2 oraşe comitat (Copenhaga şi Frederiksberg) cu regim de colectivitate locală.

Finlanda - la nivel de bază are 452 comune cu regim de colectivitate locală (şi 350

organisme de cooperare intercomunală); - la nivel departamental 19 regiuni de dezvoltare, (având competenţă

administrativă limitată); - 6 provincii cu regim circumscripţii administrative ale statului.

Franţa - la nivel de bază -36621 comune cu regim de colectivităţi locale (15.000

organisme de cooperare intercomunală); - la nivel departamental 96 departamente şi un oraş departament (Paris) cu

regim de colectivităţi locale; - la nivel regional -21 regiuni cu regim de colectivităţi locale.

Grecia - la nivel de bază -900 oraşe şi 133 comune cu regim de colectivităţi locale

(numeroase organisme de cooperare intercomunală); - la nivel departamental – 51 departamente cu regim de colectivitate locală; - 13 regiuni – cu statut de circumscripţii administrative ale statului.

Irlanda - la nivel de bază - 5 burguri, 49 districte urbane şi 30 comisariate urbane cu

regim de colectivităţi locale; - la nivelul departamental - 26 comitate, 5 comitate burg, cu regim de

colectivitate locală; - 8 regiuni cu statul de circumscripţii administrative ale statului.

Luxemburg - la nivelul de bază 117 comune cu regim de colectivităţile locale (organisme

de cooperare intercomunale);

Proceedings

98

- la nivel departamental – 3 districte, cu regim de circumscripţii administrative ale statului.

Olanda

- la nivel de bază 640 comune cu regim de colectivităţi locale ( organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 12 provincii, cu regim de colectivităţi locale. Portugalia

- la nivelul de bază 308 municipii cu regim de colectivităţi locale; - 4241 parohii la nivel inframunicipal, cu statut de colectivitate locală

(funcţionează şi organisme de cooperare intermunicipală); - la nivel departamental – 18 districte cu regim de circumscripţie deconcentrată

a statului; - la nivel regional - 5 regiuni cu statut de circumscripţii administrative ale

statului; Marea Britanie

- la nivel de bază : - 36 districte metropolitane şi 238 districte cu regim de colectivităţi locale (la

nivel inframunicipal, peste 10.000 parohii) şi Anglia; - 22 circumscripţii cu statut de colectivităţi locale în Ţara Galilor; - 32 circumscripţii cu regim de colectivitate locală în Scoţia; - 26 districte cu regim de colectivităţi locale în Irlanda de Nord. - la nivel departamental întâlnim doar în Anglia 34 comitate şi un oraş comitat

Londra, cu regim de colectivităţi locale

De reţinut în privinţa Marii Britanii, că Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord, sunt examinate sub calitatea de comitate regională. Suedia

- la nivel de bază 289 comune cu regim de colectivităţi locale (numeroase organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 24 comunităţi cu regim de colectivităţi locale. Estonia

- ca unităţi de bază - 207 comune rurale şi 47 de oraşe, 15 arondismente cu statut de asociaţii ale comunităţilor locale.

Letonia - ca unităţi de bază 492 comune rurale şi 69 de oraşe, 26 de arondismente şi 7

oraşe (care au consilii consultative). Lituania

- ca nivel de bază 56 de municipalităţi la nivelul arondismentului, din care 12 urbane şi 44 rurale;

- 10 unităţi administrative superioare la nivel departamental, (care au ca autorităţi consilii provinciale), 2 agenţii regionale de dezvoltare, fără statut de colectivitate locală.

Polonia - ca unităţi de bază 2489 comune, din care 65 au statut de arondisment, 373;

arondismente, din care 65 oraşe; - la nivel regional 16 voievodate.

Republica Cehă - ca unităţi de bază 6242 comune rurale şi urbane;

Proceedings

99

- 77 de arondismente, la care se adaugă Praga şi 3 oraşe cu statut de arondisment;

- 13 regiuni şi municipiul Praga cu regim regional. Slovacia

- ca unităţi de bază 2875 comune urbane şi rurale; - 79 de arondismente din care 2 cu statut de oraşe; - 8 regiuni.

Slovenia - ca unităţi de bază: 192 comune, 58 de arondismente şi 12 regiuni.

2. State federale Germania

- la nivel de bază 14.865 comune cu regim de colectivităţi locale (şi numeroase organisme de cooperare intercomunală, diferite de la un land la altul);

- la nivel departamental 323 arondismente cu regim de colectivitate locală, din care 112 sunt oraşe-arondisment;

- la nivel regional am reţinut că sunt asimilate cele 16 landuri cu regim de state federate, din care 3 sunt oraşe stat.

Austria - la nivel de bază – 2351 comune, cu regim de colectivităţi locale ( cu

numeroase organisme de cooperare intercomunală al căror statut diferă de la un land la altul);

- la nivel departamental - 99 districte cu statut de circumscripţii administrativă a statului;

- la nivel regional se asimilează cele 9 landuri cu statut de state federate. Belgia

- la nivel de bază 589 comune, cu regim de colectivitate locală, din care 19 în Regiunea Bruxelles, 262 în Regiunea Valonă şi 308 în Regiunea Flamandă (au şi organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental 10 provincii cu statut de colectivitate locală, din care 5 în Regiunea Valonă şi 5 în Regiunea Flamandă;

- la nivel regional – 3 regiuni ( Flamandă, Valonă, Bruxelles ) şi 3 comunităţi (flamandă, franceză, germană).

3. State care au structuri regionale sau comunităţi autonome Italia ( stat regional)

- la nivel de bază 8100 comune cu regim de colectivităţi locale; - la nivel departamental 103 provincii şi 3 provincii cu statut special, cu regim

de colectivităţi locale; - la nivel regional – 20 regiuni din care 5 cu statut special, având regim de

comunităţi autonome. Spania (ţara „autonomiilor”)

- la nivel de bază - 8089 comune, cu regim de colectivităţi locale ( în unele regiuni există structuri inframunicipale numite parohii şi o serie de organisme de cooperare intercomunală);

- la nivel departamental – 50 provincii cu regim de colectivităţi locale; - la nivel regional – 15 regiuni cu statut de comunităţi autonome.

Proceedings

100

BIBLIOGRAFIE AUTORI ROMÂNI Ioan Alexandru – Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Ediţia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Ioan Alexandru – Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003 Ioan Alexandru – Structuri, mecanisme, instituţii administrative, vol.I, 1999 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ediţia a III a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001 Corneliu Liviu Popescu – Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, 1999

AUTORI STRĂINI Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences politique, 1967, p.40-46 Jean Bonlouis – Droit institutionel des communates, Paris, ed. A-Iia, 1993 Michel Crozier – Fenomenul birocratic, “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil,

1971, p.218-236 M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-234 Michel Massenet - Noua gestiune publică, Ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146 Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică), ed. Alla, 1965, p.192-210 Carré de Molberg – Contribuţie la teoria generală a statului, Sirey, reeditată în 1 962, vol.II, p.49-52 Philipp Morin – Les Commaunautes europeennes, L’Union europeenne – Droit institutional, Paris, Ed. A.Pelone, 1993 Henri Oberdorff – Intercomunalite descentralisation francois et construction europeenne, Paris, 1993 Henry Renget – Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969 Jurgen Schwartze – Droit administratif. Office des publication officialtes des communite Europeennes, Bruyllant, 1994 Jacques Ziller – Administrations comparees de l’Europe, Paris, Montchrestien des Donze, 1993 LEGISLAŢIE Constitutions of the countries of the world, Issued, 1995 Ocean Publication Inc Dobbs Fery, New York

Proceedings

101

SESIUNEA PLENARĂ II:

“ BUNA GUVERNARE ÎN SISTEM NAŢIONAL ŞI GLOBAL. EXPERIENŢE

GUVERNAMENTALE JAPONEZE “

Moderatori:

Prof. dr. Tsuneo Yamada, Director, NIME, Tokyo, Japonia

Prof. dr. Ani Matei, Facultatea de Administraţie Publică, Prorector, SNSPA

Emil Bălan Principiile şi normativitatea bunei administrări

Yasutaka Shimizu Politici şi strategii naţionale pentru

e-learning în Japonia

Luminiţa Popescu Creşterea competiţiei naţionale – o prioritate guvernamentală în Japonia

Gabriel Cătălin Stecoza Evaluarea reglementării – condiţie pentru o bună guvernare

Mădălina Paraschiv Neacşu Politica socială. Elemente comparative Japonia - România

Claudia Ionescu Dezvoltarea comunităţii prin tehnologia informaţiei şi comunicării

Alexandra Cristescu Dimensiuni practice ale conceptului de e-guvernare în România şi Japonia

Proceedings

102

„Principiile şi normativitatea bunei administrări”

Emil Bălan, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Puterea administraţiei publice îşi găseşte legitimitatea în lege care îi recunoaşte acesteia caracterul discreţionar, adecvat intereselor publice pe care trebuie să le împlinească.

Abilitarea legală - condiţie necesară - nu este şi suficientă pentru o bună administrare. Este necesar să recurgem şi la principii complementare care să asigure transparenţa gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor într-un mod adecvat a persoanelor ale căror drepturi şi interese sunt în joc, ascultarea persoanelor implicate, motivarea deciziilor, comunicarea criterilor de apreciere, etc.

Astfel de principii trebuie să-şi găseasca consacrarea şi în dreptul administrativ şi procedurile de aplicare a acestuia. The power of public administration finds its legitimacy in the observance of the law, which recognizes its discretionary force, suited to the public interests that public administration should fulfill. A good administration means that legality should be accompanied by complementary principles, able to ensure transparency of public assets administration, it also means that persons whose interests and rights are in the hands of public administration should be given the right to participate to decision making, it also means that decisions should be motivated and criteria of assessment should be communicated to those concerned.

Such principles must be established and respected in the administrative law and in its procedural standards.

Puterea administraţiei publice îşi găseşte legitimitatea în lege, care îi recunoaşte acesteia caracterul discreţionar, adecvat intereselor publice pe care administraţia trebuie să le îndeplinească.

În societatea contemporană se impune realizarea unui nou echilibru între dominaţia administraţiei şi principiile democratice. Administraţia publică trebuie să se întoarcă la rosturile sale fundamentale - acelea de a sluji interesele cetăţenilor – şi de a nu exacerba caracterul dominant al acesteia.

Activitatea administraţiei publice se desfăşoară într-o anumită ordine şi în forme procedurale strict determinate de normativitatea juridică.

Abilitarea legală a demersurilor administraţiei publice reprezintă o condiţie necesară dar nu şi suficientă pentru o bună administrare. Este necesar să se recurgă la principii complementare care să asigure transparenţa gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor într-un mod adecvat a persoanelor ale căror drepturi şi interese sunt în joc, motivarea deciziilor, ascultarea persoanei implicate, comunicarea criteriilor de apreciere, etc.

Astfel, potrivit Cartei drepturilor fundamentale ale omului cuprinsă în partea a doua a Tratatului pentru instituirea unei Constituţii europene, art. II-101, dreptul la buna administrare are următorul conţinut:

Proceedings

103

1) Orice persoană are dreptul de a beneficia , în ceea ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.

2) Acest drept include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei

măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu cu respectarea

intereselor legitime legate de confidenţialitate si de secretul profesional şi comercial;

c) obligaţiile administraţiei de a-şi motiva deciziile. 3) Orice persoană are dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor

cauzate de către instituţiile sau agenţii acesteia în exercitarea funcţiilor lor, în conformitate cu principiile generale comune legislaţiilor statelor membre.

4) Orice persoană se poate adresa în scris instituţiilor Uniunii într-una din limbile Constituţiei şi trebuie să primească răspuns în aceeaşi limbă.

Principiile bunei administrări este necesar să îşi găsească consacrarea şi în dreptul administrativ şi procedurile de aplicare a acestuia. Şi în domeniul dreptului administrativ vom putea face distincţie între un drept substanţial şi unul procedural, cu toate că graniţele dintre cele două categorii de norme nu sunt întotdeauna marcate în mod precis. Construirea unui cadru normativ sănătos şi a instituţiilor juridice adecvate – chestiune fundamentală într-o democraţie – nu sunt suficiente dacă nu se realizează şi o implementare corectă a dreptului. În majoritatea cazurilor – relevă un studiu elaborat la finele secolului XX – deciziile administrative luate în primă instanţă nu ajung să fie recurate, rămânând definitive. Mecanismele de control, chiar şi atunci când sunt uşor accesibile se dovedesc prea puţin eficace pentru a remedia greşelile şi abuzurile comise în primă instanţă. Astfel, pentru cea mai mare parte a persoanelor vizate de o măsură administrativă, primul act sau prima decizie sunt definitive. De aceea, este fundamental pentru buna guvernare şi pentru asigurarea justiţiei administrative ca aceste acte şi decizii să fie corecte, legale. Pentru acest motiv existenţa normelor şi instituţiilor juridice care consacră sarcinile administraţiei publice trebuie să fie însoţită de precizarea formelor concrete prin care aceste sarcini se aduc la îndeplinire, forme precizate prin regulile procedurale. În ce constă necesitatea existenţei unei proceduri administrative? În primul rând este vorba despre eficacitatea demersului administrativ. Situaţiile cu care un funcţionar public ori o instituţie publică se confruntă în munca sa de zi cu zi sunt numeroase şi existenţa unor proceduri standard este de natură să îi sporească randamentul, mai ales că de cele mai multe ori, cazurile sunt asemănătoare. Tot astfel, absenţa unor proceduri prestabilite ar putea duce la apariţia unora ad-hoc, fapt de natură să favorizeze arbitrariul în funcţionarea administraţiei publice. În al doilea rând - ţinând seama că unul din principiile fundamentale ale unei administraţii publice moderne este neutralitatea şi imparţialitatea faţă de clienţi - cetăţeni, procedurile sunt necesare pentru a asigura tratamentul egal, nediscriminatoriu al beneficiarilor administraţiei publice, constituind o garanţie împotriva arbitrariului administrativ.

Proceedings

104

În al treilea rând, atât politicul cât şi societatea civilă trebuie să exercite un control asupra administraţiei publice. Acest lucru ar fi foarte dificil în situaţia în care fiecare instituţie publică sau fiecare funcţionar ar lucra după propriile reguli şi metode. În literatura de specialitate procedura administrativă este definită ca ansamblul de norme juridice privind formele şi modalităţile specifice de elaborare, adoptare, punere în executare şi control al actelor administrative precum şi de realizare a operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către structurile administraţiei publice. Pentru îmbunătăţirea calităţii proceselor administrative este nevoie, printre altele, şi de o bună instruire şi formare a funcţionarilor publici care să poată lua decizii legale, documentate şi pertinente.

Un factor deosebit de important este adoptarea unor reguli deontologice, de etică profesională, care să se adreseze funcţionarilor publici şi celor care conduc administraţia publică la toate nivelurile acesteia. Normele de procedură administrativă se impun a fi sistematizate şi concentrate într-un cod de procedură administrativă al României. Codul de procedură administrativă reprezintă actul normativ prin care sunt stabilite într-o formă prescriptivă reguli clare care să îi îndrume pe cei care iau deciziile, reguli care să asigure transparenţa administraţiei, ascultarea părţii interesate, motivarea deciziilor, instituirea unor mecanisme de control administrativ sau judiciar uşor accesibile. O dimensiune a reformei administraţiei publice se referă şi la normativitatea juridică aplicabilă acesteia. Două nivele conexe privesc dreptul administrativ şi aplicarea acestuia :

- la primul nivel se situează elaborarea unui cadru normativ şi a unui sistem de instituţii necesare pentru a pune în valoare aceste norme. Apreciem că este fundamentală adoptarea în dreptul pozitiv românesc a unui cod administrativ şi a unui cod de procedură administrativă .

Cadrul normativ astfel determinat se impune a fi adaptat continuu la provocările societăţii, în condiţiile adâncirii democraţiei.

- al doilea nivel se referă la implementarea acestor norme juridice în viaţa socială, la asimilarea lor, premisă a funcţionării structurilor administraţiei publice, cu respectarea principiilor bunei guvernări.

Transparenţa procesului de guvernare şi raţionalitatea procesului de legiferare sunt premise ale unei mai rapide asimilări a dreptului de către corpul social. Studiile ştiinţifice realizate în domeniul ştiinţelor administrative au relevat precaritatea procesului de instruire normativă şi managerială a celor abilitaţi să facă administraţie publică. La această stare de fapt contribuie lipsa unei formări adecvate a personalului din administraţia publică în domeniile de cunoaştere specifice bunei administrări. Cerinţele în permanentă schimbare pe care misiunile administraţiei le impun nu pot fi satisfăcute decît de un personal de o înaltă calificare, care îşi actualizează permanent cunoştinţele. Un sistem consolidat de formare şi de perfecţionare este indispensabil pentru ca entităţile publice să nu se lase depăşite de un context în rapidă transformar. Un rol important în procesul de formare şi de perfecţionare a funcţionarului public modern, vector al bunei administrări, îl au facultăţile de administraţie publică prin ciclurile de pregătire universitară oferite.

Proceedings

105

„Politici şi strategii naţionale pentru e-learning în Japonia”

Yasutaka Shimizu, NIME, Tokyo, Japonia

E-learning a devenit o practică extrem de atrăgătoare pentru multe universităţi şi

colegii şi urmează ca în scurt timp să fie introdusă în curriculum universitar, ca disciplină de sine stătătoare. Guvernul japonez a început să sprijine universităţile să-şi dezvolte cursuri bazate pe tehnologia e-learning.

E-Strategia niponă II, iniţiată în iulie 2003, citează: „competitivitatea internaţională a resurselor umane japoneze va fi îmbunătăţită, în interiorul pieţei globale de muncă, prin extinderea opţiunilor de învăţare disponibile şi astfel, întărirea abilităţilor individuale.”

Pentru a dezvolta şi menţine un sistem prin care profesioniştii îşi pot îmbogăţi cunoştinţele în domeniul lor de interes, prin tehnici ale învăţământului la distanţă şi tehnologii IT, urmează să fie dezvoltate opţiuni educative diverse, în funcţie de caracteristicile fiecărui domeniu, creându-se astfel un mediu prin care studenţii pot obţine creditele universitare necesare apelând la învăţământul la distanţă.”

Raportul Consiliului Central pentru Educaţie - „Imaginea viitoare a educaţiei universitare în Japonia”, dat publicităţii la 28 ianuarie 2005, nota: „Comunicaţiile în bandă largă ale locuinţelor particulare continuă să se dezvolte rapid, în concordanţă cu evoluţiile din aria tehnologiei informaţionale. Cursurile IT, supranumite e-learning, pot fi privite ca „un fenomen în curs de dezvoltare”. De asemenea, „încep să se manifeste aşteptări, pe lângă cele vizând îmbunătăţiri ale e-learning şi IT-ului, în sensul dispariţiei distincţiilor clare dintre sistemul de participare şi cel bazat pe corespondenţă şi transformarea conceptului tradiţional de „campus”, într-o noţiune ce desemnează un mediu educaţional şi de cercetare.”

Ministerul Educaţiei, Culturii, Sportului, Ştiinţei şi Tehnologiei a solicitat un „Program care sprijină nevoile educaţionale moderne”, care să includă „educaţia deschisă la distanţă – e-learning”. Acesta a condus, în interiorul universităţilor şi colegiilor vizate, la reforme academice noi, bazate pe planuri concrete ce se încadrează în ideile şi obiectivele temei amintite. Douăzeci şi nouă de universităţi sunt selectate pentru a sprijini financiar Programul Ministerului.

De vreme ce cursurile e-learning au loc graţie internetului, asigurarea calităţii este extrem de importantă, utilizatorii putând oricând compara conţinutul cursurilor ce le sunt puse la dispoziţie. De asemenea, cum numărul de credite aparţinând unui curs e-learning, „livrat” de o universitate, poate fi transferat la o altă universitate, calitatea ar trebui să fie oarecum similară. Simpozionul internaţional al NIME „Asigurarea calităţii pentru e-learning în învăţământul academic”, organizat în noiembrie 2005 a avut în vedere discuţii legate de limitele şi designul instrucţional necesare dezvoltării programelor e-learning în viitor.

Dezvoltarea de cursuri e-learning este destul de costisitoare şi multe universităţi sunt interesate în a împărţi resursele educaţionale de care dispun. Totuşi, drepturile de autor asupra conţinutului reprezintă miza reutilizării şi modificării originalului. Formarea de elemente comune, creative reprezintă unul dintre obiectivele asumate, însă, după părerea mea, insuficient, în sine. NIME dezvoltă acum un sistem de susţinere numit EE-CARD (Educational and Electronic Copyright Agreement of Reuse and Derivative) pentru a depăşi chestiunea drepturilor de autor în problema folosirii în comun a materialelor educaţionale.

NIME a creat, de asemenea, un portal web numit NIME-glad (Gateway to Learning for Ability Development) pentru a sprijini studenţii care vor să înveţe prin intermediul internetului şi universităţile care dezvoltă cursuri e-learning. Versiunea în engleză a site-ului se va deschide, pentru lucrul internaţional, în luna decembrie a acestui an.

Proceedings

106

The e-Learning is attractive in many universities and colleges and it will be implemented as regular classes in Higher Education. The Japanese Government has started to support universities for developing e-Learning courses.

The e-Japan Strategies II, which was announced in July 2003, states “The international competitiveness of Japan’s human resources will be improved within the international labor market by expanding the various available learning options to increase the abilities of individuals. In order to develop and maintain a system whereby professionals can continuously enrich their knowledge in their field through distance learning via IT technology, various education options will be expanded and enhanced in accordance with the characteristics of each field, for example, developing an environment whereby students can obtain all the university credits they need via distance learning.”

The Central Council for Education’s report “Future Image of Higher Education in Japan” released on January 28, 2005 noted, “Broadband communications continue to spread among private households at a rapid pace in accordance with advances in information technology (IT). IT-based courses, so called e-Learning, can be thought of as a growing phenomenon” and that “In the background to the spread of e-Learning and dramatic improvements in IT lay expectations that divisions between attendance- and correspondence-based systems will become less distinct, and that this will have a considerable impact on the traditional concept of ‘campus’ as an education and research environment.”

The Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology has been soliciting “Modern Educational Needs Support Program” (Abbr.: Contemporary GP), and this includes “Practical IT-based distance education (e-Learning)”. This targeted universities and colleges’ measures for new university educational reform based on concrete plans that comply with the ideas and objectives of this theme. Twenty-nine universities are currently selected for financially supporting through this Contemporary GP program.

Since e-Learning courses are delivered by Internet access the boarder between countries and countries, the quality assurance is very important because quality of e-Learning courses can be compared by every Internet users. Also, if the credits of e-Learning courses of one university are transferred to the other university, the quality should be nearly equal and should assure the quality. The NIME International Symposium 2005 on “Quality Assurance of e-Learning in Higher Education” was organized by NIME this month, and we discussed on guidelines and instructional design for developing the effective e-Learning in the future.

Development of the effective e-Learning courses is not cheap and many universities are interesting to share educational resources each other. However, the copyright of contents is big issue for reuse and derivative works from the original. Creative commons is one of good guideline for this purpose, but I think it is not enough in education. The NIME are developing the supportive system named by EE-CARD (Educational and Electronic Copyright Agreement of Reuse and Derivative) to overcome copyright issue for sharing.

The NIME established Internet gateway so called NIME-glad (Gateway to Learning for Ability Development) to support students who want to learn by Internet and universities, which deliver the e-Learning courses. English site of NIME-glad will be open in December this year for collaborative works internationally. Japanese Government Policies for e-Learning

Currently not popular in Japan e-Japan Strategy II

Promoting e-Learning in Higher Education GP (Good Practice) of 15 universities

Collaborative Support by NIME Quality Assurance of Distance Education e-Learning for Life-long Learners

Proceedings

107

e-Japan Strategy II

In the beginning of the 21st century, Japan must take revolutionary yet realistic actions promptly, without being bound by existing systems, practices and interests, in order to create a "knowledge-emergent society," where everyone can actively utilize information technology (IT) and fully enjoy its benefits. We will strive to establish an environment where the public and private sector can exert their full potential and make Japan the world's most advanced IT nation within five years by: 1) building an ultra high-speed Internet network and providing constant Internet access at the earliest date possible, 2) establishing rules on electronic commerce, 3) realizing an electronic government and 4) nurturing high-quality human resources for the new era.

Ensuring IT Security in Government Ministries and Agencies In order to determine objectively the level of IT security in each government ministry and agency and promote uniform security measures throughout the government, IT security measures have been reinforced. In addition, fundamental policies and specific systems have been debated and adopted in order to implement the following measures. (Cabinet Secretariat and other related ministries) (i) Collect and analyze data concerning signs of attacks and resulting harm. (ii) Evaluate IT security measures in each ministry and agency. (iii) Adopt security standards for the information systems and their operation of each ministry and agency.

Enhancing Convenience to the Public and Increasing Administrative Efficiency through the Use of IT In order to enhance convenience to the public through the use of IT, based on the evaluations of the Expert Committee on IT Strategy Evaluation, the acceptance of applications and notices electronically and the creation of one-stop services have been promoted further. In addition, measures have been implemented to use IT in order to raise the efficiency of government functions by creating flexible working environments and mitigating the burdens of commuting, using space more efficiently, and creating paperless environments. Promotion of Measures for the Creation of e-Local Governments In an effort to avoid duplicative investment in the development of information systems by local government and to create efficient, low-cost, and secure local government systems through interconnection and collaboration, the Expert Committee on IT Strategy Evaluation examined and evaluated the status of measures related to the creation of e-local government including online processing of key functions to promote the adoption of plans for the creation of e-local government, the introduction of chief information officers, the use of outside experts and consultants, implementation of operational reforms, joint performance of functions by local public bodies, standardization of information systems, the use of joint outsourcing, and the further reinforcement of nationwide networks that serve as the essential infrastructure for these measures.

Proceedings

108

The rapidly expanding globalization of higher education and trans-national collaboration in applying information and communications technology and e-Learning require new policies and guidelines in regard to quality assurance and cross-accreditation. International organizations and overseas higher education institutions are engaging in policy development and collaboration in quality assurance, mutual accreditation of curricula and credit recognition of cross-border e-Learning.

An increasing number of Japanese universities are also interested in assuring and improving the quality of their programs and services, both to ensure the status and standing of their institutions within Japan and to gain overseas acceptance of their e-Learning programs as they globalize their operations.

NIME symposium in 2005 featured overseas and local experts in the field of quality assurance of e-Learning in higher education and examined international and national policies for accreditation and credit transfer, how higher education institutions develop frameworks for quality assurance in e-Learning provision, and how e-Learning programs and instructional design are conducted and evaluated to ensure quality in the process and outcomes.

NIME’s Mission and Roles as National Center

Independent Administrative Institution Contribution to the advancement of higher education Conducting R&D Dissemination and Promotion The Council of IT Support for Higher Education (12 consortiums, 117 univ.) The Graduate School of Cultural and Social Studies

Collaboration for Network Communication Educational Contents

Collaborative development Standardization for sharing and re-use Different culture and learning style Language barrier Different educational system Different copyright law

Proceedings

109

Proceedings

110

„Creşterea competiţiei naţionale – o prioritate guvernamentală în Japonia”

Luminiţa Popescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Una dintre provocările majore ale Japoniei, în contextul actual, este atitudinea manifestată la nivel naţional faţă de competiţie. Neîncrederea guvernului în atuurile competiţiei s-a manifestat printr-o serie de intervenţii guvernamentale de natură să afecteze productivitatea şi prosperitatea naţională.

Pentru surmontarea acestor disfuncţionalităţi este necesară o analiză riguroasă asupra succeselor şi eşecurilor competiţiei din perioadele anterioare şi care, totodată, să contribuie la înţelegerea faptului că soluţiile parţiale sau punctuale şi consolidarea rapidă a acestora nu pot împinge lucrurile mai departe. În consecinţă, încercările de rezolvare a problemelor structurale, existente în Japonia, iniţiate de către elaboratorii de politici publice şi liderii marilor companii trebuie direcţionate spre definirea, în paralel şi interdependent, a unei forme competiţionale mult mai eficace. Este nevoie de o nouă strategie economică, construită pe baza succeselor anterioare repurtate de Japonia, dar care să recunoască diferenţele dintre state, să reconstruiască noi provocării care să vizeze realităţile competiţiei globale, dar şi circumstanţele actuale.

Din perpectiva guvernamentală, această nouă exigenţă strategică revine la reformularea agendei pentru politicile economice. În acest sens, conţinutul schimbărilor trebuie focalizat asupra: construirii unui sistem universitar de clasă mondială, modernizării sectorului intern arhaic şi ineficient, creării unui nou model de inovare şi antreprenoriat, încurajării descentralizării şi specializării regionale, precum şi noului rol care revine guvernului Japoniei. În conţinutul prezentării vor fi detaliate toate acestei noi condiţionări în realizarea competitivităţii în Japonia.

One major challenge for Japan is a deeply attitude towards competition. The government mistrusts competition and therefore it intervenes in ways that harm the nation’s productivity and prosperity. For move forward is necessary a very serious analyse about the past competitive successes and failures and that will offer the arguments for understanding why the piecemeal solution and quick fixed not work.

Consequently, the attempts to solve the structural problems that exist in Japan started by the Japan’s policy makers and the leaders of the big companies must embrace in parallel and interdependent, a more effective competitive form. It is necessary a new economic strategy, one that builds on the true bases of Japan’s past success, that recognizes the difference between the states, rebuilding the new challenges and that addresses the realities of the modern global competition in the global context. .

For the government agenda, this new strategic exigency means reformulation of the priorities of economic policy. In this field, the essences of the changes are focused on building a World/class University System, modernizing archaic and inefficient domestic sector, creating a new model of innovation and entrepreneurship, encouraging decentralization and regional specialization, a new role for the government.

In this paper I will try to reveal more details about Japan’s competition challenges.

Proceedings

111

„Evaluarea reglementării – condiţie pentru o bună guvernare”

Gabriel Cătălin Stecoza, Camera Deputaţilor, România

În doctrina contemporană, în statele dezvoltate, atât în cele din Uniunea Europeană, cât şi în S.U.A. ori Canada se vorbeşte din ce în ce mai des despre „cultura evaluării”, un concept care variază în funcţie de particularităţile instituţiilor publice din aceste state, de organizarea politică şi administrativă a acestora. În general, în centrul acestor demersuri se află Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (O.C.D.E.): 13 dintre cele 30 de state membre ale organizaţiei au un cadru juridic prin care se reglementează activitatea de evaluare. De asemenea, la nivelul Uniunii Europene, a avut loc o dezbatere cu privire la calitatea reglementării, care a inclus, printre altele, şi evaluarea reglementării, demers care s-a finalizat prin publicarea, în anul 2001, a unui raport privind calitatea reglementării, denumit şi „Raportul Mandelkern”, după numele preşedintelui grupului de lucru.

Calitatea reglementării este o formulă convenţională, dar lipsa de calitate a reglementării trebuie să reprezinte pentru guverne o preocupare permanentă. Este sursa de critică ce este destul de greu de îndepărtat şi care, în final, nu poate fi eliminată decât prin repunerea în discuţie a problemelor.

Organizarea politică şi administrativă predispune la o cultură a evaluării şi influenţează atât administraţiile cât şi pe agenţii acestora. Cultura evaluării nu este legată numai de organizarea politică şi administrativă, dar este legată şi de comportament. Cultura evaluării, în mod evident, este favorizată atunci când există o voinţă politică puternică pentru a o promova.

Putem aprecia că activitatea de evaluare a reglementărilor şi a politicilor publice va găsi noi sfere de aplicare, va cunoaşte noi dezvoltări, numai dacă se poate sprijini pe o cultură a rezultatului, dar se poate spune, de asemenea, că această activitate este departe de a fi încheiată.

In the contemporary doctrine, in developed countries, so much those of the European Union, as well as the United States and Canada, the “culture of evaluation”, a concept, which varies according to the public institutions features in this, states or on their political and administrative structures, is mentioned more and more often. In principle, the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) is at the centre of these measures: 13 out of the 30 member states of this organization regulate their evaluation activity through a legal framework.

At the same time, within the European Union was organized a debate on the quality of regulation, including, among other matters, the topic of regulation’s evaluation. The debate was finalized by publishing, in 2001, the “Mandelkern Report” on better regulation, according to the name of the working group’s chairman.

The quality of regulation is a conventional wording, but the lack of it should give rise to a permanent governmental concern, as it represents a source of critics difficult to be removed and which eventually could only be removed by reopening the debates on the issues.

The political and administrative organization entails to a culture of evaluation and both the administrations and their agents depend on it. The culture of evaluation does not concern only the political and administrative organization, it also implies the institutional conduct. Obviously, it is encouraged by a strong political will to promote it.

Proceedings

112

We can estimate that the activity of evaluating the regulations and the public policies would find new applications and would be further developed only supported by a culture of result, but one could also say that this activity is far from being completed.

Abordarea problematicii evaluării reglementării, în esenţa ei, presupune mai întâi, o viziune de ansamblu asupra acestui subiect.

În statele dezvoltate, atât în cele din Uniunea Europeană, cât şi în S.U.A. ori Canada, se vorbeşte despre „cultura evaluării”, un concept care variază în funcţie de particularităţile instituţiilor publice din respectivele state, de organizarea politică şi administrativă etc. În general, în centrul acestor demersuri se află Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (O.C.D.E.): 13 dintre cele 30 de state membre ale organizaţiei au un cadru juridic prin care se reglementează activitatea de evaluare. De asemenea, la nivelul Uniunii Europene, a avut loc o dezbatere cu privire la calitatea reglementării, care a inclus, printre altele, şi evaluarea reglementării, demers care s-a finalizat prin publicarea, în anul 2001, a unui raport privind calitatea reglementării, denumit şi „Raportul Mandelkern”, după numele preşedintelui grupului de lucru38.

Evaluarea poate fi definită, înainte de toate, ca o acţiune de măsurare a performanţelor unei acţiuni şi a mijloacelor care sunt folosite pentru punerea în practică a acelei acţiuni.

Din punct de vedere tipologic, „a evalua” înseamnă a face o judecată de valoare. Această evaluare poate avea ca obiect atât politici publice cât şi reglementări, adică norme juridice, criteriile care sunt folosite pentru evaluarea politicilor publice putând fi transpuse în evaluarea reglementărilor.

În ceea ce priveşte „reglementarea”, acest termen se referă nu numai la textele care au caracter de reglementare, adică cele care sunt emise de către autoritatea de reglementare, de către Guvern, dar şi legislaţia. Este vorba despre reglementarea în sensul englez de „regulation”, adică ansamblul regulilor aplicabile unei materii determinate39. Pot fi regulamente şi directive europene, reguli constituţionale, legislative, regulamente care provin de la o autoritate legislativă. Este vorba deci despre o evaluare care are ca obiect toate formele de texte care reglementează relaţiile juridice, economice, sociale etc. aplicabile într-o ţară anume.

În abordarea acestui subiect, al evaluării reglementării, trebuie răspuns, mai întâi, la întrebarea : „Este necesară evaluarea ?”.

Necesitatea evaluării are, în primul rând, raţiuni politice. Prin definiţie, acţiunea politică presupune o evaluare a unei situaţii date, care va determina acceptarea sau respingerea unei politici. Din punct de vedere istoric, controlul parlamentar reprezenta unul dintre mijloacele de garantare atât a acestei evaluări, cât şi a politicii publice. Raţiunile politice sunt valabile şi astăzi, dar mai există şi alte justificări, alte raţiuni care au apărut ulterior, care sunt legate de două evoluţii incontestabile ale reglementării: pe de o parte o inflaţie a reglementării şi, pe de altă parte, complexitatea acesteia. Această inflaţie a reglementării are ca principal defect acela că face ca acţiunea publică să fie absolut neinteligibilă şi, în consecinţă, justifică evaluarea acesteia. În lucrarea „Idealul legii rare”, Claude Courvoisier, profesor la Universitatea din Bourgogne, afirma că administraţia publică şi clasa politică, pe de o parte se plâng de 38 http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf 39 Mihai EREMIA, Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România,

R.D.P. nr.2/2001, pag.71

Proceedings

113

această inflaţie normativă dar, în acelaşi timp, ele însele sunt responsabile pentru alimentarea acestei inflaţii. Există, deci, o contradicţie clară între aceste două poziţii.

Volumul de texte normative care compun ordinea juridică, succesiunea juridică, cunoaşte o creştere continuă, a cărei studiere dezvăluie un caracter excesiv al acesteia. Trebuie ca, înainte de orice nouă propunere, să se verifice dacă o mai mare atenţie acordată aplicării efective a textelor legale în vigoare nu ar putea răspunde nevoilor identificate. Excesul de reglementare are un cost şi poate conduce la o devalorizare a regulilor de drept, ducând la fragilizarea autorităţii statului.

Spre exemplu, în anul 1991, Consiliul de Stat din Franţa a întocmit un raport privind această problemă. Printr-o formulă concisă, Consiliul de Stat a considerat că „cel care spune inflaţie, spune devalorizare”. Atunci când norma de drept vorbeşte prea mult, cetăţeanul nu-i mai dă ascultare. În consecinţă, norma nu mai este respectată, întrucât cetăţeanul nu mai reuşeşte să urmărească evoluţia acesteia. Deci, cine spune „inflaţie”, spune „instabilitatea normei juridice”. Bineînţeles că norma nu are un caracter intangibil, nu este elaborată pentru a dăinui o veşnicie. Dar, întrucât există o suprapunere a mai multor regimuri juridice diferite, trebuie puse în practică soluţii tranzitorii care, de multe ori, au un caracter complex.

De asemenea, cine spune „inflaţie”, spune „precizie excesivă a normei juridice” şi, atunci când facem o comparaţie între norma aşa cum era ea la începutul secolului al XIX-lea şi norma de astăzi, se observă în mod clar faptul că s-a trecut de la o normă cu un caracter general, care nu făcea decât să enunţe principii generale, la o normă mult mai precisă, dar care nu mai distinge, în final, auxiliarul de esenţial 40.

După cum se ştie, există un postulat potrivit căruia nemo censetur ignorare legem. Ori, astăzi, acest postulat apare ca fiind lipsit de sens. Dacă analizăm „producţia” legislativă a Parlamentului României în ultimii 5 ani putem inventaria peste 2.900 de legi. Acestui număr impresionant de legi trebuie adăugată producţia normativă care provine de la Guvern (pentru aceeaşi perioadă – aproape 8.000 de Hotărâri de Guvern, aproape 500 de Ordonanţe şi peste 800 Ordonanţe de urgenţă), cea de la autorităţile administraţiei publice centrale, de la autorităţile deconcentrate ale statului, precum şi din partea colectivităţilor locale. La toate acestea se adaugă şi modificările aduse în anul 2003 Constituţiei României 41.

Un factor care poate explica această inflaţie normativă este complexitatea crescândă a societăţii şi a necesităţii crescânde de reglementare a relaţiilor care o guvernează.

Astăzi, se poate considera că LEGEA nu mai este un simplu act normativ, ci este, în acelaşi timp şi un act de comunicare, iar persoanele care se plâng primele de inflaţia reglementării sunt cele care produc aceste noi texte, chiar dacă aceste texte vor fi repuse în discuţie ulterior.

A doua serie de raţiuni sunt cele administrative. Dacă evaluarea apare ca o necesitate, aceasta se datorează şi faptului că este utilă

pentru administraţia însăşi. Este necesară pentru administraţie pentru că, făcând această evaluare, administraţia va dispune de instrumente comune diferitelor servicii, de exemplu baze de date, modele, manuale, chestionare, grile de analiză - aşa cum există în Marea Britanie - şi, dispunând de aceste instrumente, administraţia va putea să dezvolte

40 A se vedea şi Jacques CHEVALLIER, L’Etat de droit, 4-eme édition, Montchrestien, Paris, 2004 41 Mihaela CIOCHINĂ, Elemente de noutate în procedura de legiferare, urmare a revizuirii Constituţiei şi regulamentelor parlamentare, R.D.P. nr.4/2003, pag.67

Proceedings

114

o cultură a discuţiilor şi a schimburilor de opinii şi, prin aceasta, evaluarea poate fi şi ea considerată un instrument al reformei statului.

În primul rând, evaluările sunt instrumente de ajutor în luarea deciziilor, pentru măsurarea repercusiunilor acţiunii publice, pentru verificarea performanţelor administraţiilor şi pentru ca administraţia însăşi să fie determinată să-şi pună întrebări asupra propriului său rol. În clipa în care administraţia începe elaborarea unei noi reglementări, înseamnă implicit că va renunţa la alte alegeri, pe care, în fapt, le va considera ca fiind mai puţin prioritare. Administraţia va gândi această problemă în termeni de cost, în raport cu anumite resurse materiale alocate unei anumite poziţii sau alteia şi în termeni de alocare de mijloace umane, de personal, pentru elaborarea şi punerea în practică a acestei reglementări, deci este utilă administraţiei, atunci când această administraţie doreşte să ia decizii.

A treia serie de raţiuni, în afară de cea politică şi administrativă, sunt raţiunile economice şi bugetare. Reglementarea are un cost şi, în dezbaterile privind calitatea reglementării, noţiunea de cost este esenţială. Se poate vorbi despre „impozit pe hârtie” pentru a desemna acest cost. O.C.D.E. a mers cel mai departe cu această demonstraţie, pentru a releva faptul că reglementarea are o calitate, al cărui caracter de competitivitate al economiei face ca reglementarea să fie un criteriu de notare al competitivităţii internaţionale a ţărilor.

O altă întrebare care se poate pune este: „Care este obiectul evaluării?” Scopul evaluării este acela de a stabili un bilanţ costuri-avantaje al unei măsuri,

al unei prevederi sau al unei politici. Este vorba despre verificarea oportunităţii şi necesităţii acestei măsuri, a acestei reglementări, cântărind avantajele şi inconvenientele acesteia, în raport cu diferite criterii juridice, sociale, economice şi administrative.

Evaluarea este mai mult decât un simplu inventar. Evaluarea este mai mult decât o simplă urmărire, chiar dacă există puncte comune între urmărirea, monitorizarea unei politici şi evaluarea propriu-zisă. De asemenea, acest tip de abordare este diferită de control şi de audit, acestea raţionând numai pe baza unor criterii interne ale sistemului analizat.

O altă întrebare pe care suntem îndreptăţiţi să ne-o adresăm este aceea de a şti în ce stadiu trebuie să procedăm la evaluare. Este, fără îndoială, una dintre întrebările esenţiale, dar foarte dificile: trebuie să evaluăm în etapa precedentă deciziei sau în etapa ulterioară deciziei?

Cele două tipuri de evaluări - în etapa anterioară şi în cea posterioară deciziei, se supun, fiecare, unei logici şi proceduri diferite.

În linii mari, evaluarea reglementării este exercitată atât de către puterea executivă, ex ante, înainte să se producă evenimentul, înainte de „producerea” textului reglementării, înainte de luarea deciziei, cât şi de Parlament sau de autorităţile de control, atunci când este vorba de a se face o evaluare ex post, după eveniment, după finalizarea textului reglementării, după luarea deciziei. Astfel, Parlamentul este una din instituţiile competente pentru a face evaluarea, dar nu singura.

Dacă evaluăm în etapa anterioară, în cea mai mare parte a cazurilor evaluarea este efectuată de către administraţie, mai ales atunci când administraţia are iniţiativa normei şi atunci când Parlamentul nu are decât o iniţiativă reziduală.

Mai întâi este necesară evaluarea juridică, adică validitatea textului, conformitatea textului cu regulile de nivel superior. Principiul legalităţii trebuie pus în discuţie deoarece, în virtutea principiului de legalitate există o ierarhie a textelor şi toate textele trebuie să fie conforme regulilor care se aplică. Chiar atunci când este vorba de

Proceedings

115

un text general şi impersonal, există în mod obligatoriu o prevedere de rang superior, eventual până la nivelul maxim, cel al Constituţiei, care trebuie să fie reflectată această ierarhie superioară, deci în aceste reguli de nivel superior. Este vorba despre legea însăşi, despre reglementările internaţionale, tratate, precum şi despre reguli constituţionale interne 42. Este totuşi rară existenţa unui text ale cărui aspecte juridice să fi fost neglijate, dar existenţa unor astfel de texte face ca aspectele juridice să fie inaplicabile, pur şi simplu. Şi fie aceste aspecte sunt susceptibile de a fi anulate de o autoritate jurisdicţională, fie nu pot fi aplicabile deloc, întrucât autorităţile publice, persoanele private, renunţă la a recurge la aceste texte. Însă, alături de legalitatea textului, mai există şi evaluarea conţinutului acelui text, adică oportunitatea de a adopta acest text.

Astfel, oportunitatea adoptării unui text ţine în primul rând de exercitarea puterii politice, dar ţine, de asemenea, şi de calitatea prevederii ce trebuie adoptată. În această privinţă există două metode care se pot utiliza în ceea ce priveşte buna fundamentare a prevederii. Există o măsură cu caracter tehnic, şi anume analiza de impact. Studiile de impact reprezintă o operaţiune destul de dificilă, care trebuie rezervată, din acest motiv, proiectelor importante, dacă nu ar fi decât pentru că, nu numai că au un caracter dificil, dar ele reprezintă un cost care nu este deloc de neglijat şi trebuie ţinut cont de acest cost mare. Aceste analize de impact trebuie să se bazeze pe etape, şi anume: în prima este elaborarea unui proiect de către autoritatea de reglementare şi, în a doua, după acest studiu de opţiuni, trebuie să fie elaborat un studiu asupra impacturilor pe care le-a avut reglementarea43. Cealaltă metodă, mai degrabă politică, este reprezentată de consultarea persoanelor, grupurilor, a unor instituţii direct interesate.

Oportunitatea existenţei unui text, pe plan administrativ, oportunitatea administrativă, trebuie să răspundă la întrebări de genul: „Chiar aveţi nevoie de acest text ? Cunoaşteţi mijloacele de aplicare, aveţi nevoie de ele ? Serviciile sau direcţiile pe care le aveţi la dispoziţie sunt suficient informate pentru a aplica un text atât de complex ? etc.”

Procedura de evaluare în etapa anterioară luării deciziei este o garanţie a obiectivităţii. În această etapă se vor stabili obiective, în timp ce în etapa ulterioară, în cazul în care politica a cunoscut un eşec, ne putem întotdeauna ascunde în spatele unor raţiuni valabile pentru a justifica aceste eşecuri. De pildă, probleme de punere în practică la care nu ne gândisem, o schimbare a situaţiei economice care nu era preconizată, situaţia internaţională pe care nu o cunoşteam îndeajuns. Această evaluare, în etapa anterioară, prezintă mai puţine constrângeri politice decât cea din etapa ulterioară.

Există mai multe configuraţii posibile politice pentru evaluarea în etapa anterioară. Pentru această evaluare, în etapa ulterioară, există, în primul rând, ipoteza în care o majoritate a fost înlocuită, prin alegeri, de o altă majoritate, care fusese iniţial la originea unei politici sau reglementări. Aceasta se poate ocupa de evaluare, dar în alt cadru. Acesta este cazul cel mai simplu.

42 A se vedea, în acest sens, Lucian MIULESCU, Raporturile între dreptul internaţional şi dreptul intern

al statelor, R.D.P. nr.1/2002, pag.60 43 În acest sens, şi în România s-au realizat studii de impact. Astfel, Institutul European din România a

publicat în anul 2004 lucrarea Studii de impact II. Evaluarea gradului de concordanţă a legislaţiei româneşti cu acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, autori prof.univ.dr. Augustin FUEREA & colectiv.

Proceedings

116

Există apoi cazul unei politici publice sau reglementări care nu funcţionează în mod satisfăcător, dar pentru a nu trebui să fie pusă în discuţie ulterior, majoritatea instalată refuză să practice această evaluare.

Altă ipoteză este aceea în care opoziţia critică politica publică sau reglementarea. Însă această opoziţie, care critică, nu are întotdeauna mijloacele instituţionale necesare pentru a practica această evaluare.

Atunci când este vorba despre evaluarea reglementării la nivel parlamentar în etapa anterioară, toate instrumentele de control care există în cadrul comisiilor îşi găsesc justificarea şi s-ar putea, de asemenea, preconiza ca în fiecare an guvernele să realizeze o situaţie a politicilor de simplificare şi a politicii lor de producţie normativă. Toate aceste observaţii sunt sub formă de bilanţ. Aceasta în ceea priveşte evaluarea în etapa anterioară deciziei evaluarea ex ante.

Celălalt tip de evaluare, în etapa posterioară, ex post, după definitivarea şi adoptarea textului reglementării, poate fi realizată cu ocazia unui control din partea unei comisii de anchetă şi ţine mai degrabă de Parlament decât de administraţie. Dar acest lucru nu este întotdeauna exact, iar evaluarea posterioară poate fi realizată şi de autorităţi administrative independente, de comisii ad-hoc, care au fost create special în acest scop sau de corpuri de control interne din cadrul administraţiei. Această evaluare, în etapa ulterioară, realizată de Parlament sau o de unitate de control poate îmbrăca mai multe forme. Poate fi o acţiune deliberată pentru a constata caracterul nociv al unei reglementări sau politici, poate fi, de asemenea, o acţiune deliberată pentru ca Parlamentul să verifice aplicarea unei legislaţii.

În ceea ce priveşte evaluarea în etapa posterioară deciziei, la nivel guvernamental, organul care este cel mai în măsură să realizeze această activitate, evaluarea - de data aceasta - a politicilor publice (analiza politicilor publice), şi nu doar a reglementării, pare a fi Curtea de Conturi, întrucât beneficiază de autonomia şi instrumentele necesare. Autonomia este esenţială, întrucât nu în toate ţările această autonomie este asigurată.

Există, de asemenea, şi o evaluare ex post care este posibilă şi care poate interveni prin încheierea unei instanţe de contencios, care adesea se limitează şi pune în evidenţă doar caracterul insuficient al textelor. Evaluarea ex post rezultă, de asemenea, şi din criticile exprimate de către reprezentanţii profesiunilor, care intervin în punerea în aplicare a acestor texte.

Un factor de evaluare a legislaţiei, de a practica o actualizare a acesteia, îl reprezintă codificarea. Codificarea permite să fie puse în evidenţă schimbările ce trebuie făcute pentru a armoniza un text cu mediul său legislativ şi, dacă este cazul, pentru a aduce o privire critică asupra interesului pe care textul continuă să îl prezinte. În consecinţă, este o circumstanţă favorabilă pentru ca această critică să fie exercitată. Bineînţeles, codificarea nu se foloseşte în fiecare zi, dar trebuie recurs la codificări cât mai des, întrucât legea, reglementările, evoluează mai mult decât în trecut şi, cu ocazia acestor modificări, există posibilitatea de a realiza că au existat fie lucruri negativ concepute, fie o concepţie negativă în redactarea textului.

În vederea promovării unei mai bune reglementări, care să răspundă mai bine cerinţelor actuale ale administraţiei publice, în luna iulie 2005, Guvernul României a adoptat o hotărâre44 care intră în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2006, prin care 44 H.G. nr.775/14.07.2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare,

monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată în M.Of. Partea I, nr,685/29.07.2005

Proceedings

117

se încearcă crearea unui cadru unitar în ceea ce priveşte procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central. Prin acest act normativ se instituie proceduri clare pentru determinarea funcţiei, scopului şi metodologiei procesului de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală.

Aceste proceduri reglementează două etape ale procesului politicilor publice care se desfăşoară la nivelul organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale:

a) identificarea, alegerea şi fundamentarea variantelor de politici publice şi b) monitorizarea implementării şi evaluarea politicii publice.

În ceea ce priveşte identificarea problemei, aceasta se realizează prin utilizarea următoarelor surse: programul de guvernare, strategiile sectoriale şi generale ale autorităţilor administraţiei publice centrale iniţiatoare de proiecte de acte normative şi problemele ce apar pe parcursul guvernării şi care au un impact economic, social şi ecologic semnificativ. Pentru identificarea şi alegerea variantelor de politici publice care au ca rezultat obţinerea unei soluţii tehnice pentru o problemă de politici publice, trebuie parcurse următoarele etape: identificarea şi fundamentarea variantelor şi alegerea şi fundamentarea aprofundată a variantei de politici publice ce urmează a fi implementată.

Activitatea de fundamentare a variantelor se realizează prin consultarea organizaţiilor neguvernamentale, a partenerilor sociali implicaţi, afectaţi sau interesaţi de modul în care este rezolvată problema respectivă. Această activitate se realizează prin analize şi studii care să furnizeze informaţii cu privire la oportunitatea rezolvării problemei, variante posibile de rezolvare a problemei, bugetul estimat pentru fiecare variantă, impactul estimat al variantelor identificate şi la criteriile de evaluare a variantelor şi de alegere a aceleia care este recomandată spre implementare.

Monitorizarea şi evaluarea politicilor publice reprezintă activităţi care se desfăşoară în timpul şi după implementarea politicilor publice, urmărindu-se stabilirea gradului de realizarea a obiectivelor politicii publice. Această monitorizare şi evaluare se desfăşoară la nivelul tuturor autorităţilor administraţiei publice centrale şi au ca obiect activităţile şi rezultatele procesului de elaborare a politicilor publice, urmărind evidenţierea următoarelor aspecte: modificările instituţionale care au survenit în urma implementării politicii publice, modificările situaţiei grupurilor-ţintă vizate, costurile implementării, respectarea termenelor şi a conţinutului activităţilor din cadrul planului de acţiune şi întârzierile survenite în realizarea activităţilor şi motivele producerii lor.

Criteriile de evaluare a unei politici publice trebuie să vizeze măsura în care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu cele stabilite în etapa de formulare a politicilor publice; raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor şi cele preconizate în etapa de formulare a politicilor publice şi preconizate în strategia de implementare; respectarea conţinutului activităţilor şi a termenelor stabilite în planul de acţiune. Activitatea de evaluare se va realiza periodic, la termenele precizate în propunerea de politici publice şi se finalizează prin elaborarea unui raport, pe baza unui formular care este cuprins într-o anexă la această hotărâre de guvern.

În concluzie, calitatea reglementării este o formulă convenţională, dar lipsa de calitate a reglementării trebuie să reprezinte pentru guverne o preocupare permanentă. Este sursa de critică ce este destul de greu de îndepărtat şi care, în final, nu poate fi eliminată decât prin repunerea în discuţie a problemelor.

Organizarea politică şi administrativă predispune la o cultură a evaluării şi influenţează atât administraţiile cât şi pe agenţii acestora. Cultura evaluării nu este

Proceedings

118

legată numai de organizarea politică şi administrativă, dar este legată şi de comportament. Cultura evaluării, în mod evident, este favorizată atunci când există o voinţă politică puternică pentru a o promova.

Putem aprecia că activitatea de evaluare a reglementărilor şi a politicilor publice va găsi noi sfere de aplicare, va cunoaşte noi dezvoltări, numai dacă se poate sprijini pe o cultură a rezultatului, dar se poate spune, de asemenea, că această activitate este departe de a fi încheiată.

BIBLIOGRAFIE: CHEVALLIER, Jacques - L’Etat de droit, 4-eme édition, Montchrestien, Paris, 2004 CIOCHINĂ, Mihaela - Elemente de noutate în procedura de legiferare, urmare a

revizuirii Constituţiei şi regulamentelor parlamentare, Revista de Drept Public, nr.4/2003

EREMIA, Mihai - Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România, Revista de Drept Public, nr.2/2001

FUEREA, Augustin & colectiv - Studii de impact II. Evaluarea gradului de concordanţă a legislaţiei româneşti cu acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, Institutul European din România, 2004

MIULESCU, Lucian - Raporturile între dreptul internaţional şi dreptul intern al statelor, Revista de Drept Public, nr.1/2002

H.G. nr.775/14.07.2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată în M.Of. Partea I, nr.685/29.07.2005

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/mandelkern.pdf

Proceedings

119

„Politica socială. Elemente comparative Japonia - România”

Mădălina Paraschiv Neacşu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Lucrarea de faţă intenţionează să arunce o privire de ansamblu, fiind în acelaşi timp o comparaţie, asupra sistemelor sociale din România şi Japonia. Nu ne propunem să scoatem în evidenţă aspectele tari şi aspectele slabe ale nici unuia dintre aceste sisteme, ci doar să încercăm, acolo unde există posibilitatea, o alăturare a iniţiaivelor celor două ţări în domenii similare.

Vom examina, pe scurt, sistemul asigurărilor sociale, pensiile, şomajul, dar nu în ultimul rând datele esenţiale, care reprezintă fundamentul existenţei unui sistem de măsuri sociale în fiecare dintre cele două societăţi - factori sociali precum speranţa de viaţă, natalitatea, rata divorţurilor.

Pe termen lung, Japonia previzionează o îmbătrânire a populaţiei sale. Această previzionare se bazează atât pe creşterea speranţei de viaţă cât şi pe scăderea sporului natural. Cu toate acestea, pentru scopul lucrării de faţă trebuie să ţinem cont doar de un singur amănunt: deşi în scădere uşoară, sporul natural al populaţiei japoneze este unul categoric pozitiv. Pe de altă parte, datele statistice furnizate de către autorităţile române previzionează o creştere uşoară a sporului natural al populaţiei din România; totuşi, vorbim de un spor natural negativ.

Ne vom arunca o privire asupra măsurilor de protecţie socială a persoanelor în vârstă, a şomerilor, vom detalia asigurările sociale şi măsurile de protecţie a persoanelor cu disabilităţi.

Lucrarea de faţă nu îşi propune să intre într-o examinare sau justificare detaliată a nici unui aspect, ci doar se constituie într-o paralelă între două sisteme pe cât de îndepărtate fizic pe atât de îndepărtate conceptual. Această abordare îşi are rostul în încercarea de a identifica bunele practici în ambele sisteme şi de a prelua moduri de lucru şi de abordare ce pot îmbunătăţi sistemul social românesc.

This paper aims at creating an overview and a comparison of the Romanian and Japanese social care systems. We do not aim at underlining strong and weak aspects of any of these systems, but only at trying - where possible - a side-by-side examination of similar initiatives.

Summarizing the paper, we will examine the social security, pensions, unemployment and, last but not least, essential data that represent the basis of existence for any social measures system in any society: factors such as life expectancy, birth rate or divorce rate.

On a long term Japan estimates a progressive aging of its population structure. This estimate is based both on the increase in life expectancy and on a lower natural fertility rate. For the purpose of the current paper, however, we have to take into account only one aspect: although decreasing, the natural tendency of the Japanese society is that of a positive increase. Statistical data provided by Romanian authorities forecast a slight increase in the vital statistics; on the other hand, even if this forecast is positive, we are currently experiencing a negative trend.

We will examine social protection measures for the elderly, for the unemployed, we will detail social insurances as well as protection measures for disabled people.

This paper intends to be neither a detailed examination nor justification of any aspect, but only a parallel between two systems, which are far from one another both geographically and conceptually. This approach is justified by the attempt to identify best practices within both systems and implement ways of working that can lead to the improvement of the Romanian social care system.

Proceedings

120

Lucrarea de faţă intenţionează să arunce o privire de ansamblu asupra sistemelor sociale din România şi Japonia, fiind în acelaşi timp o comparaţie. Nu ne propunem să scoatem în evidenţă aspectele tari şi aspectele slabe ale nici unuia dintre aceste sisteme, ci doar să încercăm, acolo unde există posibilitatea, o alăturare a iniţiativelor celor două ţări în domenii similare.

Interesul este, mai degrabă, unul social, de a pune în paralel două societăţi fundamental diferite, două moduri de gândire care nu au nici un punct comun, şi de a vedea dacă, în decursul evoluţiei lor, au avut reacţii ori rezultate apropiate în situaţii cel puţin teoretic similare.

Programele de protecţie socială japoneze includ asigurările sociale, care cuprind asigurările de sănătate şi programele medicale -, asigurările de îngrijire pe termen lung, pensiile din sistemul public, asigurările de muncă, dar şi compensaţiile acordate angajaţilor. Protecţia socială mai înglobează şi serviciile de îngrijire pentru bătrâni, copii şi persoane cu handicap fizic sau mintal, plus programe de sănătate publică, tratarea bolilor contagioase şi a altor boli cu potenţial de risc, precum şi asistenţa acordată victimelor de război ori urmaşilor acestora. Dincolo însă de protecţia socială, intrăm pe tărâmul politicilor sociale pure, cu facilităţi educaţionale pentru copii - creşe, grădiniţe, programe pentru o educaţie sănătoasă, centre recreaţionale.

O examinare detaliată a ambelor sisteme, sau a oricăruia dintre ele, este însă dincolo de scopul acestei lucrări, fiecare dintre cele două ansambluri de politici sociale putând constitui, separat, subiectul unei lucrări de sine stătătoare.

O menţiune care considerăm că trebuie făcută, înainte de a intra în subiectul lucrării, este aceea că nu intenţionăm să facem, şi nu vom face pe parcurs, nici o comparaţie directă între indicatorii financiari similari. Nu vom compara, aşadar, indemnizaţia de şomaj din România cu indemnizaţia de şomaj din Japonia. O asemenea comparaţie este inutilă, irelevantă şi, pe alocuri, chiar dăunătoare. Considerăm că singura raportare a unui anumit indicator poate fi făcută numai la cadrul general, economic şi social, al ţării căreia îi aparţine.

POPULAŢIA În anul 2004, Japonia avea o populaţie de 126.176.000 de persoane. Conform

datelor ultimului recensământ din România, desfăşurat în anul 2002, ţara noastră avea o populaţie de 21.680.974 de persoane.

Chiar dacă statistic vorbind populaţia Japoniei era, la momentul 2002, aproximativ de şase ori mai numeroasă decât cea a României, ţara se confruntă cu problema unei îmbătrâniri accentuate a populaţiei, pe fondul creşterii speranţei de viaţă. Aceasta din urmă pare a fi, în ultima perioadă, cea mai ridicată din lume. Dacă, spre exemplu, speranţa de viaţă la bărbaţi era, în 1996, de 77,19 ani iar la femei de 83,82 ani, cea mai apropiată cifră dintre restul ţărilor era de 76,3 ani la bărbaţi pentru Hong Kong şi 81,9 ani la femei, în Franţa45. Rata fertilităţii înregistrează un declin constant coborând, fără redresare, din 1984. Dacă, la acel moment, rata fertilităţii era de 1,81, aceasta scade la nivelul anului 1997 la doar 1,39. De aceea este de explicat - cel puţin din acest punct de vedere - grija acordată de autorităţi dezvoltării programelor de asistenţă socială pentru persoane în vârstă. Tendinţa şi estimările spun că, dacă în anul 2000 procentul persoanelor peste 65 de ani din totalul populaţiei japoneze era de doar 17%, în anul 2050 acesta se va ridica la peste 30%46. Un procent apropiat între toate

45 United Nations, Demographic Yearbook, 1996 46 National Institute for Population and Social Security Research, Population Projections for Japan, 1997

Proceedings

121

ţările îl va mai înregistra doar Germania, cu 29,2%. Aceasta în condiţiile în care sporul natural - deşi pozitiv în momentul de faţă - este într-o accentuată scădere.

Pentru conformitate, speranţa de viaţă în România se situa, la nivelul ultimului recensământ al populaţiei din 2002, la 67,03 ani la bărbaţi şi 74,20 ani la femei. Comparabil, utilizând aceeaşi resursă, cu datele referitoare la speranţa de viaţă a bărbaţilor ale Coreei de Sud (mai ridicate însă decât cele ale Egiptului, Braziliei şi Rusiei) şi cu cele ale Mexicului în ceea ce priveşte femeile (aici România se situează undeva la mijlocul listei, depăşind ţări precum Nigeria, Egipt, Rusia, Tailanda sau Indonezia)47. Din păcate, România nu dispune de previziuni legate de îmbătrânirea populaţiei - singurul reper în acest sens vine din datele recensământului din 1992, în care se precizează că, în anul respectiv, populaţia în vârstă de peste 65 de ani reprezenta 14,06% din total. Sporul natural al României, chiar dacă negativ, este în creştere - dacă în urmă cu trei ani acesta era de -2,7, acum doi ani de -2,5 iar anul trecut de -1,9 - fiind estimat a atinge un nivel zero undeva în decursul acestor ani.

O populaţie mai tânără, am putea concluziona, însă cu o speranţă de viaţă cu zece ani mai mică, indiferent de sex. Sigur, o serie importantă de factori influenţează speranţa de viaţă, pornind de la poluare şi terminând cu nivelul de viaţă, însă a intra în detalii legate de modul în care, să spunem, noxele atmosferice duc la o medie de viaţă mai redusă este mult dincolo de scopul lucrării de faţă.

O altă serie de măsuri, prin care autorităţile japoneze ţintesc atenuarea efectelor negative ale îmbătrânirii, este reprezentată de asistenţa prenatală acordată viitoarelor mame, precum şi de asistenţa postnatală, atât educaţională, financiară, cât şi medicală, acordată mamei şi copilului până când acesta împlineşte vârsta de trei ani. De remarcat este că în Japonia concediul de îngrijire a copilului este de numai un an, în timp ce în România este de doi ani.

Măsurile ce se iau pentru buna îngrijire a nou născuţilor şi a copiilor preşcolari sunt, să spunem, în mare măsură similare. Excepţie face faptul că, deşi instituţiile care se ocupă cu această bună îngrijire - incluzând aici creşterea, îngrijirea, supravegherea si chiar educaţia cel puţin civică dacă nu şi formală - sunt în egală măsură oferite de către stat şi de către sistemul privat, promovarea şi dezvoltarea lor sunt activ susţinute de către autorităţi. În unele situaţii, cum ar fi centrele recreaţionale pentru copii (locuri de joacă ori centre de zi), numărul celor oferite de către stat este de trei ori mai mare decât cele private48; cu toate acestea, după cum menţionam, încurajarea dezvoltării lor este nepărtinitoare, scopul fiind aici bunăstarea tinerelor generaţii şi nu prevalenţa sectorului public asupra celui privat ori invers, şi nici realizarea neapărată a unui profit, atunci când vorbim de sectorul privat, de pe urma beneficiarilor de servicii.

În acelaşi sens putem privi şi sistemul de alocaţii pentru copii, acordate de către stat. Dacă Japonia nu acordă aceste alocaţii decât până la momentul la care copilul împlineşte vârsta de trei ani, compensează prin modul de acodare şi sumă. Primul copil primeşte o alocaţie de 5.000 de yeni, al doilea o alocaţie de 5.000 de yeni, iar toţi ceilalţi copii (în cazul în care familia are de la trei copii în sus) primesc fiecare o alocaţie de 10.000 de yeni. Spre comparaţie, România acordă această alocaţie până când copilul împlineşte vârsta de 18 ani, însă distribuţia este oarecum diferită: alocaţia de stat este 250.000 de lei, la care se adaugă, pentru cel de-al doilea, al treilea şi al patrulea copil, o alocaţie suplimentară. 47 Institutul Naţional de Statisticã, Populaţia României la recensământul din 2002 48 Ministry of Health, Labour and Welfare, Statistics and Information Department, Minister's Secretariat, Survey on Social Welfare Institutions, Tokyo, Japonia

Proceedings

122

LOCURILE DE MUNCĂ Începând cu anul 1997, economia japoneză a intrat într-o perioadă de declin iar

produsul intern brut a înregistrat la rândul său o scădere continuă timp de cinci perioade consecutive. Aceasta a dus la o scădere considerabilă a numărului de locuri de muncă disponibile comparativ cu numărul de solicitări şi, pentru prima oară în istorie, la o scădere a numărului locurilor de muncă existente faţă de anul anterior. În această perioadă, forţa de muncă japoneză număra 53,7 milioane de persoane, adică aproximativ 43% din totalul populaţiei ţării.

Astfel şomajul atinge, în 1999, un procent de 4,8% în condiţiile în care numărul persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă era mai mare cu 15% decât în anul precedent iar numărul de locuri de muncă disponibile (exceptându-le pe cele destinate absolvenţilor) mai mic cu 11,9%49.

Tendinţele care se manifestă încă din acea perioadă sunt de creştere a persoanelor calificate şi specializate - disponibilul este extrem de mare comparativ cu posturile existente; la acest ansamblu social se adaugă creşterea numărului de angajaţi cu normă redusă.

Printre factorii care au dus la această situaţie economică se numără restricţiile severe impuse la angajare pe fondul stagnării economice şi a declinului productivităţii, creşterea numărului de companii care au recurs la restructurări şi creşterea numărului de falimente.

Cu toate acestea, două aspecte merită menţionate, într-o perioadă de recesiune, şi anume creşterea numărului de persoane cu disabilităţi angajate şi creşterea numărului de lucrători străini, legali sau ilegali - aceştia făcându-şi simţită prezenţa în servicii, comerţ şi baruri/restaurante.

Forţa de muncă din România numără aproximativ patru milioane de persoane, un pic mai puţin de 25% din totalul populaţiei, în comparaţie cu cele 43% ale Japoniei. Pe fondul unei economii care dă semne slabe de creştere şi în care forţa de muncă ilegală este poate la fel de numeroasă ca şi cea legală, rata şomajului oscilează între 5% şi 7%50.

Datorită situaţiei economice defavorabile din România ultimilor ani, numai cheltuielile cu protecţia socială a şomerilor au cunoscut un salt exponenţial. Dacă în 1991 s-au cheltuit doar 6797 milioane lei, această sumă avea să crească de opt ori în anul următor, pentru a ajunge în 1994 la 482134 milioane lei iar în 2000 la 9.333.053 milioane lei - o creştere de peste 1300 de ori în mai puţin de zece ani. Aceasta în condiţiile în care şi media lunară a ajutorului de şomaj a crescut de la valoarea de 3200 lei/persoană în 1991 la 680484 lei/persoană în 2000. Din 1.040.098 de şomeri înregistraţi în 2003, numai 465.381 au beneficiat de o formă de ajutor - 371.605 au beneficiat de ajutor/indemnizaţie de şomaj, 24.972 de ajutor de integrare profesională, iar 68.804 de alocaţie de sprijin51.

PROGRAME DE PROTECŢIE SOCIALĂ Programele de protecţie socială japoneze includ asigurările sociale - care cuprind

asigurările de sănătate şi programele medicale -, asigurările de îngrijire pe termen lung, pensiile din sistemul public, asigurările de muncă, dar şi compensaţiile acordate 49 Ministry of Health, Labour and Welfare, Trends and Features of the Labor Economy in 1998 50 Institutul Naţional de Statistică, Rata şomajului înregistrat la sfârşitul lunii august 2005 51 Institutul Naţional de Statistică, Şomerii după durata şomajului şi tipul de protecţie socială de care beneficiază, 2003

Proceedings

123

angajaţilor. Protecţia socială mai înglobează şi serviciile de îngrijire pentru bătrâni, copii şi persoane cu handicap, plus programe de sănătate publică, tratarea bolilor contagioase şi a altor boli cu potenţial de risc, precum şi asistenţa acordată victimelor de război.

În anul fiscal 1998, volumul beneficiilor acordate în sistemul de protecţie socială a fost de 69,4 trilioane de yeni, suma ce a reprezentat 17,8% din venitul naţional, beneficiile pe cap de locuitor cifrându-se la 550.000 de yeni. Pe parcursul anului fiscal 2000, cheltuielile legate de sistemul de protecţie socială au constituit 19,7% din totalul cheltuielilor contului general din bugetul naţional. Taxele şi contribuţiile la sistemul de asigurări sociale au reprezentat, în acelaşi an fiscal, 36,9% din venitul la bugetul naţional.

Piatra de temelie a sistemului actual de asigurări de sănătate japonez îl reprezintă Legea asigurărilor de sănătate din 1922, lege ce acoperă în principal muncitorii din fabrici şi minerii. Prin promulgarea, în 1961, a unor amendamente la această lege, toţi cetăţenii japonezi şi străinii rezidenţi în Japonia au dreptul să fie cuprinşi în sistemul naţional de asigurări de sănătate sub una din cele patru variante de planuri de asigurări: asigurarea de sănătate a angajaţilor (ce cuprinde majoritatea angajaţilor din sectorul privat), Asigurarea Naţională de Sănătate, asociaţii de ajutor reciproc pentru profesori şi angajaţi din sectorul public şi Asigurarea Marinarilor. Drept rezultat, până în 1980, 99,3% din populaţia Japoniei era cuprinsă într-unul din aceste patru planuri. Restul de 0,7% erau încorporaţi în programul de asistenţă medicală52.

Majoritatea planurilor de asigurări sociale japoneze prevăd ca membrii să-şi plătească între 20% şi 30% din cheltuielile medicale, în funcţie de tratamentul necesitat. Asiguratorul plăteşte apoi doctorului, spitalului, clinicii sau celui care oferă serviciile medicale restul sumei, pentru fiecare serviciu prestat în parte, în conformitate cu normele stabilite de catre Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale.

Asigurarea naţională de sănătate îi acoperă pe cei care lucrează pe cont propriu şi dependenţii acestora, persoanele pensionate, precum şi alte diferite categorii de persoane care nu pot intra în celelalte planuri de asigurări sociale. Noua lege a asigurărilor de sănatate din 1958 pune responsabilitatea supervizării asigurărilor pe seama autorităţilor locale. Sistemul curent prevede ca serviciile suplimentare să fie plătite de către asigurat, valoarea acestor servicii suplimentare diferind de la municipalitate la municipalitate. Sistemul mai este asistat financiar şi de către trezoreria statului.

În aprilie 2000 a fost implementat un sistem al asigurărilor de îngrijire pe termen lung, al cărui scop era să ofere asistenţă numărului crescut de bătrâni. Fiecare cetăţean japonez în vârstă de cel puţin 40 de ani este obligat să contribuie în cadrul acestui sistem, care oferă servicii precum asistenţă la domiciliu sau plata întreţinerii în centre sociale sau case de bătrâni. Finanţarea este oferită în proporţie de 50% de contribuabili, 25% fiind oferită de autorităţile locale iar alte 25% de către guvernul central.

Sistemul japonez de pensii este centrat în jurul pensiei naţionale, administrată de către guvernul naţional. Pensia naţională oferă acoperire de bază, obligatorie, pentru vârstă, probleme de handicap, precum şi beneficii de urmaş, tuturor cetăţenilor japonezi. Cetăţenii cu vârste cuprinse între 20 şi 60 de ani contribuie la această pensie, începând să primească beneficiile odată cu împlinirea vârstei de 65 de ani. Perioada minimă de

52 The Japan Book, Kodansha International Ltd. Publishing, Tokyo, 2002, p. 86

Proceedings

124

contribuţie pentru primirea pensiei este de 25 de ani, pensia completă de 67.017 yeni (la nivelul lunii aprilie 2000) fiind primită pentru 40 de ani de contribuţie.

În martie 1998, sistemul cuprindea deja 70,3 milioane de cetăţeni; în anul 2000, contribuţia lunară totală a oricărui cetăţean ce îndeplinea condiţiile de vârstă mai sus specificate era de 13.300 de yeni.

În regimul socialist din România, asistenţa socială ca profesie a avut unul dintre cele mai dramatice destine, cu o evoluţie sinuoasă şi contradictorie. Nu numai cu referire la întreruperea ei ca formă de educaţie la nivel universitar în 1952 şi apoi la nivel de colegiu în 1969, dar şi la serviciile de asistenţă socială care practic în trecut au fost desfiinţate în forma lor calitativă, personalizată.

Astfel, în trecut nu s-a pus doar problema unei simple renunţări la formarea specialiştilor, a întreruperii educaţiei în asistenţa socială (a deprofesionalizării profesiei) dar şi a unei anumite orientări în planul politicii sociale privind asistenţa socială. Astfel, asistenţa socială a fost transformată treptat dintr-o profesie cu un grad mare de complexitate într-o activitate pur birocratică de tip administrativ. Cadrul legislativ adoptat în perioada anilor ‘50-‘70 a fost o piedică serioasă în calea dezvoltării unor servicii specializate de asistenţă socială. Sistemul de organizare, funcţionare şi administrare a asistenţei sociale era puternic centralizat, acordând foarte puţin spaţiu de mişcare autorităţilor locale, iniţiativelor civice, organizaţiilor non-guvernamentale, cele din urmă fiind complet excluse prin numărul lor foarte redus. Ministerul Sănătăţii şi Prevederilor Sociale, apoi Ministerul Muncii (din 1969) a coordonat întreaga activitate de protecţie şi asistenţă socială şi a gestionat fondurile alocate pentru acestea. Efectul negativ al acestei situaţii a fost dublu: reducerea la minimum a serviciilor de asistenţă socială şi deprofesionalizarea acestor servicii, specialiştii din domeniu fiind înlocuiţi cu simpli funcţionari.

Imediat după 1990, unul dintre obiectivele construirii unui nou sistem public de protecţie socială, formulat în mod explicit, a fost orientat spre crearea unor servicii profesioniste de asistenţă socială. Încă din 1990 s-a constituit în Universitatea Bucureşti un colegiu de asistenţă socială. Apoi, el a fost extins pe lângă universităţile din Cluj şi Iaşi; în 1991, colegiile s-au transformat în secţii universitare, oferind absolvenţilor diplomă universitară. În 1994 apare astfel prima promoţie de asistenţi sociali cu diplomă universitară.

Activitatea socială de rezolvare a problemelor sociale se află într-o situaţie aparte în România actuală. Pentru multe dintre ele statul comunist anterior nu avea nici un fel de răspunsuri instituţionale întrucât prefera să le ignore. Confruntate atât cu greutăţi financiare inerente tranziţiei cât şi cu lipsa de experienţă şi de resurse umane calificate pentru rezolvarea problemelor sociale, guvernele post-comuniste au ignorat sau au abordat superficial probleme precum sărăcia, delicvenţa, problemele copiilor aflaţi în situaţii de risc, ale persoanelor cu handicap, ale vârstnicilor etc. În acelaşi timp, procesele tranziţiei au sporit numărul celor în dificultate, situaţia unor grupuri, comunităţi agravându-se în ultimul timp. Pe acest fundal al accentuării riscurilor sociale şi al capacităţii limitate a statului, programele de dezvoltare comunitare, beneficiind de iniţiativa locală şi mobilizând combinat resurse naţionale şi locale, oferă o abordare complementară absolut necesară. Procesul de descentralizare a serviciilor de asistenţă socială reprezintă un cadru favorizant comunităţii să devină activă, să-şi mobilizeze resursele şi eforturile umane în rezolvarea problemelor sale.

Până în momentul de faţă, lipseşte o strategie guvernamentală a dezvoltării unor asemenea servicii. Acest fapt a condus la inexistenţa unui sistem naţional de servicii de

Proceedings

125

asistenţă socială. De asemenea, lipsa unor repere la nivel naţional, a unor cadre de referinţă standardizate, a dus la o dezvoltare întâmplătoare, uneori haotică a serviciilor de asistenţă socială. Ceea ce s-a făcut este mai degrabă rezultatul unor improvizaţii sub presiunea urgenţelor.

În prezent, în România, protecţia socială include pensiile, asigurările de sănătate precum şi o serie întreagă de alte cheltuieli, după cum urmează:

- ajutoare de şomaj şi de integrare profesională - acordate, la cerere, persoanelor ce îndeplinesc o serie de criterii, dar pe o perioadă nu mai mare de 270 de zile calendaristice;

- alocaţia de sprijin - sume acordate persoanelor ce au beneficiat de ajutor de şomaj sau de integrare profesională dar nu au putut să se încadreze în muncă - acordată pentru nu mai mult de 18 luni;

- cheltuielile cu calificarea şi recalificarea şomerilor; - cheltuielile cu plata absolvenţilor - sume acordate de la buget agenţilor

economici sau instituţiilor care au încadrat tineri absolvenţi cu contract de muncă pe perioadă nedeterminată, acoperind o parte din salariul acestora pe o perioadă de 9 luni de la angajare;

- plăţile compensatorii acordate în cadrul restructurărilor, privatizărilor şi lichidărilor - sume acordate persoanelor cărora li s-a desfăcut contractul de muncă în urma concedierilor collective;

- alte cheltuieli - sume utilizate pentru plata personalului civil din unităţile de interes strategic pe perioada în care acestea sunt lipsite de comenzi de producţie; credite acordate întreprinderilor mici şi mijlocii pentru înfiinţarea de noi locuri de muncă.

În ceea ce priveşte pensiile, se disting mai multe categorii: pensii pentru munca depusă şi limită de vârstă, pentru pierderea capacităţii de muncă, pensii de asigurări sociale pentru agricultori, ajutoare sociale, pensionarii invalizi, orfani, văduve sau veterani de război. Dacă în 1990, numărul total al celor care beneficiau de astfel de pensii sau ajutoare era de 3.679.000 de persoane, acest număr a ajuns în anul 2000 la 6.153.000, număr aproape dublu. Raportul dintre numărul de pensionari şi salariaţi în trimestrul al treilea 2003 a fost de 1,5 pensionari la 1 salariat.

Tot în trimestrul al treilea al anului 2003, pensia medie lunară a pensionarilor de asigurări sociale de stat a fost de 1.921.621 lei lunar, în creştere cu 5,6% faţă de trimestrul anterior al aceluiaşi an.

Sumele acordate cu titlu de asistenţă socială se împart în două categorii: acoperite de către bugetul de stat şi acoperite de către bugetele locale. De la bugetul de stat sunt plătite alocaţiile de stat pentru copii, ajutoarele pentru soţiile de militari în termen, indemnizaţii la naştere, ajutoare pentru mamele cu mai mulţi copii, precum şi ajutoare de urgenţă. Din bugetele locale se acoperă ajutoare sociale, indemnizaţii la naştere precum şi ajutoare de urgenţă. În 1990, bugetul de stat suporta asemenea sume de asistenţă socială în valoare de 2.775 milioane lei, pentru ca în 2000 aceste sume să ajungă la 5.158.870 milioane lei. În acelaşi an 2000, bugetele locale au suportat la rândul lor un total de 194.103 milioane lei cu titlu de asistenţă socială.

Numărul mediu al pensionarilor în trimestrul III anul 2003 a fost de 6292 mii persoane, în scădere cu 0,3% faţă de trimestrul II, 2003. Pensionarii de asigurări sociale au reprezentat 99,5% din numărul total de pensionari; în cadrul acestei categorii, comparativ cu trimestrul II, 2003, numărul pensionarilor de asigurări sociale de stat a

Proceedings

126

înregistrat o creştere uşoară (+8 mii persoane), iar cel al pensionarilor agricultori a scăzut cu 26 mii persoane.

Pensia medie lunară a pensionarilor de asigurări sociale de stat a fost în trimestrul III, 2003 de 1921621 lei lunar, în creştere cu 5,6% faţă de trimestrul II 2003.

Raportul dintre pensia medie de asigurări sociale de stat pentru limită de vârstă, cu stagiu complet de cotizare (fără impozit) şi câştigul salarial mediu net în trimestrul III, 2003 a fost de 53,7%. Potrivit datelor furnizate de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, numărul şomerilor înregistraţi la sfârşitul lunii octombrie 2003 era de 634,7 mii persoane. Comparativ cu luna octombrie din anul 2002 numărul şomerilor înregistraţi la agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă a fost mai mic cu 133 mii persoane. Din numărul total al şomerilor înregistraţi, femeile reprezentau 43,9%.

PROTECŢIA FAMILIEI Înainte de cel de-al doilea război mondial, familia japoneză era organizată

ierarhic, având tatăl în vârful piramidei, teoretic în poziţie de autoritate absolută asupra celorlalţi. După război, un nou Cod Civil stabileşte o bază legală pentru egalitatea dintre bărbaţi şi femei, soţi şi soţii, părinţi şi copii.

Vârsta medie la care japonezii îşi întemeiază o familie este între 27 şi 29 de ani. Familia japoneză tipică zilelor noastre este una de tip nuclear, cu unul sau doi

copii. Această familie tipică este rezultatul unor tendinţe interdependente din perioada imediat următoare războiului, cum ar fi reducerea drastică a numărului copiilor unei familii, creşterea duratei medii de viaţă, precum şi concentrarea populaţiei în zone urbane, în care micile comunităţi reprezintă norma. Ca rezultat al creşterii economice postbelice a Japoniei, aproape toate familiile se consideră a face parte din clasa de mijloc şi, în fapt, familia urbană din clasa de mijloc reprezintă tipul şi modelul dominant pentru întreaga Japonie.

În vreme ce numărul familiilor fără dependenţi a crescut, de la 11,8% din total în 1975, la 19,7% în 1998 (conform datelor ultimului recensământ al Ministerului japonez al Sănătăţii, Muncii şi Securităţii Sociale), numărul familiilor cu copii a scăzut, pe aceeaşi perioadă, de la 42,7% la 33,6%. Rata divorţurilor a crescut la rândul ei, de la 0,93 la mie în 1970 la 1,94 la mie în 1998.

Majoritatea familiilor japoneze din ziua de astăzi au unul sau maxim doi copii. Ca rezultat, vârsta medie a populaţiei japoneze creşte rapid. În prezent, Japonia are peste 20 de milioane de copii sub 15 ani, dar în acelaşi timp şi peste 18 milioane de persoane cu vârste peste 64 de ani.

În ciuda tuturor acestor schimbări sociale, familia tipică japoneză este caracterizată de continuitate şi stabilitate. Deşi numărul femeilor care au un loc de muncă, după căsătorie, este în creştere, rolurile în cadrul familiei sunt încă diferenţiate în mod clar. Soţul este capul familiei şi poartă responsabilitatea susţinerii financiare a acesteia. Fiind axat în principal pe locul său de muncă, grija casei şi a copiilor cade în continuare în sarcina mamei.

În România, Codul Familiei reprezintă baza tratării tuturor aspectelor, legale şi nu numai, legate de familie. Constituţia României proclama, în Art. 48, alin. 1, principiile de bază ale întemeierii unei familii, aşa cum sunt ele văzute de către societatea românească: "Familia se întemeiază pe căsătoria liber consimţită între soţi, pe egalitatea acestora şi pe dreptul şi îndatorirea părinţilor de a asigura creşterea, educaţia şi instruirea copiilor".

În perioada 1990 - 2000, şi fără îndoială şi până în prezent, se remarcă o creştere continuă a vârstei la care românii aleg să se căsătorească, fie că o fac pentru prima oară

Proceedings

127

fie că nu. Dacă, în 1990, vârsta medie la căsătorie era de 26,9 ani la bărbaţi şi 23,7 ani la femei, aceasta a ajuns în anul 2000 la 28,9 ani la bărbaţi şi 25,4 ani la femei. În plus, în ultimii zece ani, rata căsătoriilor a scăzut constant.

În acelaşi timp, numărul nucleelor familiale a scăzut, de la nivelul de 6.393.088 în 1992 la 6.369.494 în 200253. Este de remarcat totuşi, conform datelor făcute publice de Institutul Naţional de Statistică din România, că această scădere a numărului nucleelor familiale este dată de puternica tendinţă de scădere la nivel urban, deoarece la nivel rural se manifestă o tendinţă de creştere, insuficienta, ce-i drept, pentru a influenţa pozitiv numărul total. Dacă în 1992, numărul nucleelor familiale la nivel urban era de 3.427.586, în anul 2002 el a ajuns la 3.368.944. În mediu rural, însă, după cum spuneam, în 1992 erau înregistrate 2.965.502 nuclee familiale iar în 2002 acestea se ridicaseră la nivelul de 3.000.550. O tendinţă firească a acestei scăderi a numărului nucleelor familiale este şi scăderea numărului de copii. Dacă la nivelul anului 1990 numărul copiilor sub 19 ani era de 7.348.089, acesta ajunge în anul 2000 la 5.759.85854.

CONCLUZII Este evident, pentru cine a parcurs această lucrare, că faptic România şi Japonia

nu pot fi puse alături pentru a compara diverse aspecte din viaţa lor socială. Dacă asemănările, puţine câte sunt, se înscriu doar în sfera firescului - cum este

cazul principiilor democratice pe care îşi au bazele ambele societăţi - sau a statisticii - precum procentul populatiei cu vârste peste 65 de ani din totalul populaţiei atât japoneze cât şi româneşti -, este interesant de văzut cum a reacţionat societatea în sine, ca un tot, în faţa provocărilor istoriei de-a lungul secolului trecut şi este de natură, evident, să nască întrebări, mergând până la inversarea rolurilor între cele două ţări. Ar mai fi fost oare la fel, dacă în locul României era Japonia, şi invers? Oare istoria Japoniei ar fi fost alta dacă nu era o naţiune eminamente insulară?

Japonia este şi în prezent o naţiune relativ închisă. Şi-a păstrat tradiţiile, limba vorbită este cât se poate de puţin influenţată de termeni ori sintagme preluate din alte limbi, iar, datorită spaţiului restrâns şi a numărului extrem de mare de locuitori, Japonia este şi în prezent o ţară închisă în ce priveşte subiectul imigraţiei. Prea puţini sunt aceia care şi-au părăsit definitiv ţara pentru a se stabili în Japonia, şi poate mai puţini sunt cei care chiar au fost acceptaţi. Datorită situaţiei economice şi sociale, din ce în ce mai mulţi români îşi părăsesc ţara, renunţă chiar la cetăţenie, pentru a se stabili în alte ţări. Sau cel puţin se gândesc să o facă.

Deşi o comparaţie punctuală nu se poate face între cele două ţări, putem - cel puţin la nivel teoretic - aduce din sistemul social japonez abordări cu totul diferite ale unor probleme similare, abordări al căror nivel de eficienţă a fost dovedit de-a lungul decadelor de evoluţie de-a dreptul spectaculoasă a societăţii japoneze. Putem examina sistemul de sănătate japonez, fără a avea pretenţia de a putea pune pe picioare un sistem de cercetare medicală similar, putem examina sistemul de pensii sau asigurările sociale, în încercarea de a aduce bazele solide ale unui viitor sistem social care să aducă beneficiarilor săi un nivel al bunăstării similar. 53 Institutul Naţional de Statistică, Principalii indicatori ai recensămintelor populaţiei şi locuinţelor din anii 1992 şi 2002 54 Institutul Naţional de Statistică, Populaţia pe grupe de vârstă şi sexe, la 1 iulie

Proceedings

128

„Dezvoltarea comunităţii prin tehnologia informaţiei şi comunicării”

Claudia Ionescu, Agenţia de Dezvoltare Regională, Bucureşti - Ilfov, România

Mai multe ţări, inclusiv Japonia, au urmat o paradigmă a schimbării în abordarea planificării urbane şi/sau a dezvoltării regionale. Această schimbare este caracterizată de vehiculatele vorbe ca „de sus în jos şi de jos în sus” sau „de la uniformitate centralizată la descentralizare regională”. Noii termeni specifici „implicare”, „colaborare” şi „parteneriat” sunt ridicaţi ca probleme fundamental universale. Altfel spus, diferite grupuri, incluzând cetăţenii, guvernul şi specialişti, ar trebui implicaţi automat în stabilirea, implementarea şi administrarea planului. Se doreşte ca prin implicarea şi colaborarea tuturor parţilor să se ajungă la un trai de viaţă şi la sisteme mai bun, la recunosterea interesului personal şi sprijinirea eficienţei.

Mai concret, dinamica sistemului social tinde de la cadrul dual, compus din stat (guvern) şi piaţă, către cel compus din cele două părţi plus componentele regionale sau societatea civilă.

Ceea ce este necesar, este o tranziţie graduală către valoarea societăţii, în care „informaţia” în sine devine o sursă de putere iar evoluţia (ICT) tehnologiei informaţiei şi comunicării poate contibui la pregătirea realizării ”reţelei sociale omniprezente”. Este, de asemenea, nevoie de dezvoltarea de proiecte bazate pe certitudini, performanţă de durată şi pe inflexibilitatea sprijinirii creşterii. Între timp, conceptul convenţional de comunitate delimitată teritorial de interese dă semne de slăbiciune, ceea ce provoacă îngrijorare pentru societăţile regionale. În acest sens, este necesar să consideram că ICT trebuie să rezolve aceste probleme.

Privind către potenţialele roluri ale ICT în dezvoltarea comunităţii, putem previziona apariţia unui puternic interes pentru tehnologia informaţională spaţială şi a sistemelor informaţionale pentru crearea spaţiului comunităţii.

Many countries, including Japan, have undergone a certain paradigm shift in their approaches to city planning and/or regional development. This shift is often characterized by buzz-phrases like “from top down to bottom up”, or “from centralized uniformity to decentralized regional.” The specific new terms “involvement,” “collaboration” and “partnership” are universally raised as central issues. In other words, various groups, including citizens, the government and specialists, should be mutually involved in establishing, implementing and administering a plan. It is hoped that the involvement and collaboration of all concerned parties will help to produce a better living environment and systems; temper self-interest; and foster efficiency.

More specific, the social system is dynamically shifting from a dual framework, comprising the state (government) and the market, to a ternary framework composed of those two parties plus the constituents of regional or civil society.

What is needed, right now, is a steady transition toward a value generation society, in which “information” itself becomes a source of power, and the advancement of Information and Communication Technology (ICT) may help set the stage for realization of the “ubiquitous network society.” There is also a need for development projects to be based on certainty, long-term performance and inflexibility on the assumption of growth. Meanwhile, the concept of conventional communities, bound by shared territorial interests shows signs of weakening, which is a cause for concern in regional society. It is necessary to consider what kinds of ICT are needed to handle these issues.

Looking at potential roles for ICT in community development, we can envision strong interest being shown in spatial information technology, information systems for creating community living spaces.

Proceedings

129

Context general

În România, există în momentul de faţă 8.100 firme care operează în sectorul Tehnologiei Informaţiilor şi Comunicaţiilor (ITC), cu peste 86.000 salariaţi. La sfârşitul anului 2002, IMM-urile reprezentau 92% din totalul societăţilor care operează în acest sector. Cu doar 2% din firmele active (circa 385.000) la sfârşitul lui 2002, veniturile înregistrate de către firmele care operează în sectorul ITC reprezintă peste 4% din totalul încasărilor la nivel naţional şi peste 7,6% din profitul net. Tabelul 1 – Analiza sectorului ITC în România Total ITC UM Micro Mici Medii Mari Total Procentul în totalul societăţilor comerciale

din economia românească Număr firme

7455 550 88 24 8117 1,96 %

Număr salariaţi

9030 11156 8453 57473 86112 2,32 %

Cifra de afaceri

Milioane de euro

286 406 311 2367 3370 4,02 %

Profit net Milioane de euro

63 40 28 205 335 7,68 %

Tabelul 2 – Analiza sectorului ITC, cu informaţii relative la sub-sectoare Poşta şi telecomunicaţiile UM Micro Mici Medii Mari Total Număr firme 1424 160 31 19 1634 Număr salariaţi 2163 3452 3176 55235 64026 Cifra de afaceri Milioane de euro 83 114 76 2253 2526 Profit net Milioane de euro 15 8 8 196 228 Echipamente UM Micro Mici Medii Mari Total Număr firme 348 51 11 3 413 Număr salariaţi 418 993 1272 1506 4189 Cifra de afaceri Milioane de euro 31 90 61 98 280 Profit net Milioane de euro 3 4 7 1 15 Software UM Micro Mici Medie Mari Total Număr firme 5683 339 46 2 6070 Număr salariaţi 6449 6711 4005 732 17897 Cifra de afaceri Milioane de euro 173 202 173 16 564 Profit net Milioane de euro 44 28 19 2 92 Sursă: Institutul de Comerţ Exterior din Bucureşti, date din bilanţurile anului 2002

Cu o valoare de 3,3 miliarde de euro, piaţa românească a ITC-ului este încă redusă faţă de ţările din Europa Centrală şi de Est. Piaţa IT a crescut în 2003 cu 12%, ajungând la o valoare de 719 milioane de euro. Între timp, datorită liberalizării pieţei telefoniei fixe şi creşterii numărului de abonaţi la telefonia mobilă şi Internet, piaţa serviciilor a crescut cu 7% în 2003, cu estimări pozitive pentru următorii trei ani.

Proceedings

130

Tabelul 3 – Valoarea pieţei ITC în milioane de euro: evoluţia în perioada 2001 - 2004

00,5

11,5

22,5

33,5

4

Milioane de euro

Milioane de euro

Sursă: EITO 2004

Liberalizarea pieţei de telefonie fixă a înregistrat mari succese la începutul

anului 2003. Competiţia în acest sector este mult mai ridicată faţă de cea a ţărilor limitrofe. Cu toate că 25% din populaţie este abonată la telefonia mobilă (dată din anul 2003), gradul de pătrundere a unor asemenea servicii este semnificativ redus în România faţă de alte ţări. Liberalizarea pieţei telecomunicaţiilor, pregătirea pentru aderarea la UE şi îmbunătăţirea indicatorilor macroeconomici vor incide asupra proiectelor IT ale sectoarelor telecomunicaţii, bancar, de administraţie guvernamentală şi de producţie. Se menţionează în plus o creştere a serviciilor din sectorul IT. Firmele româneşti au început să înţeleagă importanţa consultanţei, a aplicaţiilor integrate şi a formării pentru îmbunătăţirea serviciilor şi optimizării business-ului. Tabelul 4 reprezintă indicatorii sectorului Administraţiei Publice, aferenţi sectorului IT&C.

Tabelul 4 – Indicatorii sectorului Administraţiei Publice

Statistici ale Administraţiei Publice 2001 2003 Specialişti IT&C 6988 8842 Echipamente 98434 128450 PC-uri conectate la Internet 36357 89800 Utilizatori Internet 169100 250000 Procentul instituţiilor cu conexiune la Internet 54 84

Sursă: E-Europe Report, 2004

Din punct de vedere al distribuţiei pe teritoriu, firmele IT sunt în principal grupate în Bucureşti (cel puţin ca şi cifră de afaceri), considerând şi faptul că principalele firme din sector au sediile principale în capitală. Graficul nr. 5 reprezintă repartiţia geografică a firmelor din sector în cele 8 regiuni ale României.

AnulMilioane de

euro

2001 2,743

2002 3,133

2003 3,364

2004 3,7

Proceedings

131

Graficul nr. 5 – Repartiţia geografică regională a firmelor din sectorul TIC

Bucuresti-IlfovCentruNord-VestVestSud-Vest OlteniaSud-MunteniaSud-EstNord-Est

În general, stadiul de dezvoltare al unei industrii rezultă din nivelul cererii

existente pe piaţă şi al producţiei şi din diseminarea conceptului de know-how. În România, industria comunicaţiilor şi a tehnologiei informaţiei se află la începutul unei perioade de ascensiune. Stadiul introducerii produselor în sectorul tehnologiei informaţiei a fost depăşit. Penetrarea pieţei creşte, produsele devin cât mai standardizate şi analiştii economici estimează că acest proces va conduce în viitor la o scădere a preţurilor. Astăzi sectorul TIC reprezintă 9% din PIB-ul naţional. Din 1990, cota investiţiilor în sectorul comunicaţiilor, inclusiv serviciile poştale şi de telecomunicaţii, a înregistrat o creştere exponenţială, faţă de cota investiţiilor la nivel naţional în aceeaşi perioadă. Între 2001 şi 2002, nivelul mediu anual al investiţiilor în telecomunicaţii a crescut cu peste 650 milioane de euro. Graficul nr. 6 reprezintă cota serviciilor de telecomunicaţii în PIB-ul naţional, calculat în perioada 1995-2000.

Graficul nr. 6 – Cota serviciilor de telecomunicaţii în PIB-ul românesc (1995-2000)

Cota PIB-ului

00,5

11,5

22,5

33,5

4

Cota PIB-ului

Sursă: Anuarul de Statistică din România, anul 2001

Graficele nr. 7 şi 8 reprezintă mărirea numărului de companii IT în România

(din 2000 în 2003) şi respectiv creşterea cifrei de afaceri a companiilor IT din 2000 în 2004, calculată în miliarde de lei.

Regiuni % Bucureşti-Ilfov 86,5

Centru 1,8

Nord-Vest 3,8

Vest 2,4

Sud-Vest Oltenia 0,9

Sud-Muntenia 1,6

Sud-Est 1,2

Nord-Est 1,7

Anul Cota PIB-ului

1995 1,15

1996 1,66

1997 1,82

1998 2,67

1999 3,24

2000 3,44

Proceedings

132

Graficul nr. 7 – Numărul de companii IT în România: evoluţia din 2000 în 2003

0100020003000400050006000700080009000

2000 2001 2002 2003

Numarul de companii IT

Sursă: Ministerul Finanţelor Publice (2004)

Graficul nr. 8 –Cifra de afaceri a companiilor IT în România (2000-2004), calculată în miliarde de lei

0

5

10

15

20

25

30

2000 2001 2002 2003

Facturat IT

Sursă: Ministerul Finanţelor Publice

Piaţa comunicaţiilor electronice a fost liberalizată 100% de la 1 ianuarie 2003, moment de scadenţă a drepturilor de exclusivitate, aferente furnizării de servicii de telefonie fixă şi liniilor închiriate de la RomTelecom. Piaţa românească a telecomunicaţiilor s-a dezvoltat puternic în ultimii 10 ani, datorită liberalizării pieţei. Valoarea de 1,78 miliarde de Euro înregistrată în 2002 a avut o influenţă ascendentă asupra PIB-ului serviciilor de telecomunicaţii, care au trecut de la 1,15% în 1995 la 3,44% în 2000. Procentul sectorului privat în sectorul telecomunicaţiilor este în prezent de 70%, faţă de 45,3% din 1995. Structura de segmentare a pieţei este similară aceleia a altor ţări din Europa de Est, cu deosebirea că înregistrează un nivel al telefoniei mobile (49%) mai înalt faţă de cel al telefoniei fixe (42%). Conform datelor din 2004 din European Information Technology Observatory, sectorul IT&C în România a înregistrat o creştere semnificativă. Liberalizarea comunicaţiilor a permis apariţia spontană a firmelor concurente, în comparaţie cu ţările vecine (unde fenomenul a fost mai lent) şi scăderea tarifelor. De la începutul lui 2003, odată cu liberalizarea totală a pieţei comunicaţiilor electronice, nu mai este necesar să se dispună de o autorizaţie specifică pentru a furniza servicii de comunicaţie electronică. Este suficientă o simplă informare oficială a ANRC (Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii). În primele luni ale anului 2004, 2.032 de societăţi au avizat ANRC pentru a putea furniza servicii conform autorizaţiei generale. Din numărul de societăţi care au avizat, 1.148 sunt acum

Proceedings

133

autorizate în a furniza reţele şi servicii de comunicaţie electronică. 191 companii au fost autorizate să furnizeze servicii de telefonie, 425 servicii de transmisie date şi 475-servicii de acces la internet. Doar o parte din aceste societăţi oferă servicii pe bază comercială (pentru un tablou complet şi actualizat al notificărilor şi al ofertei de servicii, a se vedea site-ul: http://www.anrc.ro/ro/situatii.htm).

Cifra de afaceri a furnizorilor de servicii şi reţele de comunicaţie care au anunţat la ANRC începutul activităţii, depăşeşte, la sfârşitul lui martie 2005, 1,8 miliarde de Euro. Tabelul 9 evidenţiază importanţa sectorului Telecom, care a atras în cei trei ani, 2001-2004, investiţii egale cu 459 milioane de dolari, în economia naţională.

Tabelul 9 – Valoarea investiţiilor directe 2001-2004 cu un impact semnificativ în economia naţională

(exprimate în milioane de dolari), împărţite pe arii principale de interes

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Telecom

Servicii

Industria energetica

Comert

Industria metalurgica

Industria constructoare de masini

Industria lemnului

Sector Milioane de dolari

Telecom 459 Servicii 348

Industria energetică 338 Comerţ 267

Industria metalurgică 187 Industria constructoare de maşini 145

Industria lemnului 135 Sursă: Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei (2005)

Tehnologiile informaţionale şi de comunicaţii

După cum se poate observa, piaţa IT din România a înregistrat în ultimii ani o rată de creştere peste rata medie mondială, o creştere extraordinară, mai ales dacă ne gândim la faptul că dinamica performanţelor tehnologice este extrem de rapidă, fiind nevoie de reînnoiri pe cicluri uneori chiar mai mici de un an (cum ar fi, de exemplu, televiziunea Internet cu transmisii on-line şi rate de refresh din ce în ce mai reduse, atât de necesară în medicină, în satelistică, în aplicaţii militare etc.)

Se profilează noi servicii de comunicaţii, cum sunt videotelefonia în tehnologii 3G şi EDGE, care au un impact mondial mare, nu doar în România. Din nefericire,

Proceedings

134

România încă nu este decât furnizor de servicii, întrucât dinamica tehnologică a terminalelor nu poate fi încă absorbită de producătorii autohtoni.

De altfel, la nivel european, telefonia fixă, arată primele tendinţe de diminuare a tarifelor, aşa cu se poate vedea în figura de mai jos.

Fig 1. Primele semnale ale scăderii interesului faţă de telefonia fixă /21/

Într-o statistică prezentată de dr. N. Oacă /21/ se arată, la nivel european, o vădită tendinţă de scăderea interesului operatorilor pentru această piaţă, care, ca să reziste competiţiei acerbe Voice-over-IP, Transmisiunilor Internet de date sau telefoniei mobile, aplică reduceri drastice de tarife. În consecinţă, furnizorii de telefonie fixă trebuie să ia decizii drastice, fie să închidă fabricile de terminale, fie să opteze pentru noi tehnologii şi servicii care să justifice prezenţa pe piaţă.

.

Fig.2. Efectul semnalat la nivelul UE este preluat şi de ţările vecine acesteia/21/

Proceedings

135

Fig. 4. Evoluţia pieţei consumatorilor de cablu TV/21/

Proceedings

136

Fig. 5. Dinamica utilizării de fibră optică pentru transferul de informaţie /21/ Aşa cum se poate observa din figurile 4 şi 5 pieţele tehnologiilor noi de

comunicaţie ce acţionează în România au absorbţie din ce în ce mai mare, devenind tot mai atractive pentru operatorii de profil. O soluţie pentru diminuarea “exodului creierelor” îl constituie implementarea de facilităţi fiscale şi de protecţie intelectuală a produselor software, astfel ca aportul în ponderea PIB să crească de la 10%, cât este în prezent, la 16-18% în următorii ani, ţinând seama că producţia de software este deţinătoare de valoare adăugată foarte mare.

Investiţia în comunicaţii poate aduce zonele cele mai izolate la accesul la informaţie, ceea ce poate conduce la emanciparea populaţiei rurale.

Putem concluziona că obiectivele de creştere durabilă sunt identificate, sunt identificate şi ţintele minimale ce trebuie atinse în perioada de pre-aderare şi post-aderare.

Pe termen scurt, în perioada de pre-aderare, se prefigurează invadarea pieţei cu noi actori europeni, ceea ce va crea o concurenţă destul de neconfortabilă pentru producătorii autohtoni. Este adevărat că branduri româneşti precum Flamingo, Siveco etc. şi-au extins aria operaţională la nivel est-regional, dar exportul au fost grav afectate anul acesta de procesul de dezinflaţie. Pe de-altă parte, productivitatea muncii este una dintre cele mai scăzute din estul Europei şi tocmai aici trebuie să-şi focalizeze manageriatul obiectivele de eficientizare. Cunoscând că PIB/capita este de trei ori mai mic decât UE-15 şi de două ori mai mic decât al Ungariei, iar productivitatea muncii este de doar 31,7% faţă de 63,1% în Ungaria, 50,2% în Polonia sau 70,6% în Slovenia, considerăm că există suficiente resurse de redresare şi eficientizare a muncii. Chiar şi aşa, productivitatea scăzută denotă o capacitate beneficiară degradată, chiar rudimentară, incapabilă să susţină o producţie calitativă şi de randament (fig. 6).

Analiza SWOT a industriei IT&C în România

Punctele forte Punctele slabe Resursele umane înalt calificate, recunoscute la nivel internaţional- 116 universităţi cu 36 facultăţi de Informatică. Prezenţa în 1999 a 300.000 specialişti IT.

Au fost elaborate programe care nu au avut un control strategic (cauze: sisteme de control neadecvate, gândire convenţională, frica de schimbare, incapacitatea de a aloca resurse, mascarea rezultatelor nefavorabile)

Sistemul de predare bine dezvoltat, care produce circa 5.000 absolvenţi în sectorul IT în fiecare an şi circa 2.000 în sectoarele adiacente

Costuri înalte pentru infrastructura telecomunicaţiilor, credibilitate redusă în mediul de business şi situaţie juridică a proprietăţii inetelectuale puţin clară.

Proceedings

137

Capacitatea firmelor de a se adapta rapid la tehnologiile avansate

Infrastructura telecomunicaţiilor este încă precară în ceea ce priveşte “ultimul chilometru” şi va cere mari eforturi de investiţie pentru a fi dezvoltată.

Recuperarea rapidă a investiţiilor în sector Sistemul de predare se înrăutăţeşte din cauza lipsei de acces la tehnologia avansată şi a lipsei de profesori pregătiţi în sectorul IT.

Nivelul mediu al salariului specialiştilor IT este redus (în medie egal cu 503 dolari pe lună) faţă de ţările dezvoltate (unde salariile oscilează între 4.000 şi 10.000 dolari pe lună). Costuri mici, mobilitate şi flexibilitate a forţei de muncă

Dintre liceele şi universităţile române, doar 1% sunt prezente pe internet, cu toate că învăţământul românesc se laudă cu o faimă bună la nivel internaţional

Productivitatea firmelor la nivelurile ţărilor industrializate Nivelul de piraterie IT este de 70% Contracte favorabile şi facilitări pentru producţie (ex. 3-5% pentru o instalaţie CTV)

Pentru 62% dintre organismele active în sectorul vânzărilor en-dètail, telecomunicaţiilor, finanţelor sectorului public, lipsesc măsurile preventive pentru eventuale fraude informatice.

Abilităţi IT şi lingvistice ale forţei de muncă, tehnologie avansată, angajaţi motivaţi şi cu calităţi întreprinzătoare

Utilizarea precară, în sectorul public, a conceptului de outsourcing pentru serviciile IT.

Dezvoltarea industriei în cadrul centrelor universitare din Bucureşti, Cluj, Iaşi şi Timişoara, districte ale puternicii industrii a software-ului, care numără 25.000 angajaţi.

Costul tehnologiei este ridicat din cauza numărului mic de actori de pe piaţa internă şi a provenienţei lor (în mare parte străini)

Introducerea soluţiilor IT măreşte valoarea organizaţiilor Resurse insuficiente de marketing pentru crearea brand-ului.

Comunitatea CTI începe să aibă “personalitate”: creşte gradul de implicare din partea firmelor IT, a experţilor şi a asociaţiilor profesionale pentru dezvoltarea sectorului IT în România.

Lipsa de integrare în sistemele informatice.

Constituirea Ministerulului Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informatice, cu rolul de coordonator al factorului bază al dezvoltării sectorului IT şi procesului de integrare a proiectelor cross-sectoriale.

Slaba credibilitate a politicii de investiţie statală în firmele străine şi lipsa de resurse financiare necesare instituţiilor IT pentru începerea şi desfăşurarea proiectelor.

Apariţia serviciilor call-centers Lipsa de proiecte IT locale Oportunităţi Ameninţări Tendinţa manifestată la nivel mondial de constituire a societăţii informaţiei (elimină distanţele între indivizi, micşorează diferenţele tehnologice, dezvoltarea digital divide-ului)

Creşterea infracţiunilor prin intermediul mijloacelor electronice reduce încrederea utilizatorilor în a folosi asemenea mijloace.

Cererea imensă a circa 30.000 specialişti din sector în ţările dezvoltate (acces la tehnologia avansată, unii dintre rezidenţii din străinătate mărturisesc nivelul înalt de pregătire în sectorul IT a specialiştilor români

Concurenţa existentă în sectorul ITC pe alte pieţe.

Existenţa diferitelor fonduri internaţionale dedicate instituţiei societăţii Informative în ţările în curs de dezvoltare (ex. USAID, UE, UNDP)

Brain-drain al specialiştilor IT în străinătate, în special pe pieţele americane şi canadiene, datorată în principal diferenţei de venituri.

Progresul tehnologic autorizează convergenţa canalelor de comunicaţie (televiziune interactivă, servicii de voce, video-conferinţe şi transmisii date), care pot fi integrate într-un unic canal de comunicaţie.

Utilizarea infrastructurilor alternative impune investiţii suplimentare pentru operatori.

Necesitate mare de profesionişti e-commerce Asistenţa financiară pentru IMM-urile ce privesc proiecte şi aplicaţii de e-commerce. Asemenea iniţiativă, patronată de Marea Britanie, este prevăzută în pactul de stabilitate al Europei de Sud-Est.

Utilizarea infrastructurilor alternative impune investiţii suplimentare pentru operatori.

Dezvoltarea sectorului IT face să crească productivitatea altor sectoare.

Creşterea numărului de şomeri şi al firmelor statale în faliment, cu dificultăţi în găsirea locurilor de muncă.

Privatizarea Telecom oferă oportunităţi pe piaţă.

Proceedings

138

Dezvoltarea pieţelor globale de IT Constituirea, la nivel ONU, a ICT Task Force, grup reprezentat şi de România

Perspective pe piaţa românească ale e-business-ului,e-governance-ului şi în dezvoltarea societăţii informaţiei.

Analiza Swot a Contextului Economic

Punctele forte Punctele slabe Număr înalt de furnizori internet Aplicarea tardivă a normativelor din cauza lipsei timpului

de pregătire a infrastructurii (introducerea POS) Număr înalt de aplicaţii e-banking Difuzarea limitată a sistemelor electronice de plată

(număr redus de firme care utilizează acest serviciu) Existenţa specialiştilor IT&C Costuri elevate pentru schimburile de platforme integrate Posibilitatea de a completa on-line formulare pentru taxe/impozite

Corecta implementare a sistemului electronic naţional Oportunităţi Ameninţări Aderarea la UE şi integrarea pieţelor internaţionale Neîncredere în plăţile electronice Creşterea puterii de cumpărare a populaţiei Lipsa de informaţie asupra avantajelor B2B Legislaţia care va impune utilizarea plăţilor electronice Nivel scăzut de dezvoltare a pieţei interne Introducerea sistemului electronic naţional Costuri înalte pentru distribuţia poştei rapide Sprijinirea IMM-urilor pentru implementarea IT&C şi perspectivele E-procurement

Preferinţa pentru achiziţiile off-line cu plata în numerar şi lipsa de comenzi prin mail

Analiza SWOT a contextului politic românesc Punctele forte Punctele slabe Existenţa unui cadru legislativ Aplicarea lentă a normativelor UE. Liberalizarea în curs a sectorului Lipsa de facilitări speciale, în ciuda importanţei sectorului

IT&C în România. Reducerea costurilor la importul de produse IT&C şi software

Impulsul necesar din partea guvernului pentru achiziţia de computere din partea populaţiei.

Existenţa unui cadru normativ pentru protecţia privacy-ului şi a semnăturii digitale

Oportunităţi Ameninţări Impulsul pentru implementarea sistemului electronic naţional

Implementarea eronată a Societăţii Informaţiei

Accesul la finanţările pentru pre-aderare şi la alte finanţări internaţionale

Viitoarea carenţă de fonduri necesare aplicării strategiilor guvernative ale sectorului

Concluzii Succesul autorităţilor locale şi regionale este strâns legat de modul în care

acestea concep partitura proprie în contextul politicilor naţionale şi internaţionale. Activităţile nu trebuie să fie doar „subordonate” altor decizii, ci trebuie să interacţioneze cu diferite niveluri ale procesului decizional, ele fiind mai când pro-active decât re-active. O modalitate de acţiune eficientă constă în crearea şi dezvoltarea unei strategii locale şi regionale puternice şi integrate, care să poată concerta cu dinamica naţională şi internaţională a dezvoltării socio-economice şi obţinerea creşterii calităţii vieţii oamenilor.

Societatea cuaternară începe să producă efecte, cum ar fi cele date de mobilitatea investiţiilor transnaţionale care au determinat schimbări bruşte ale standardului de viaţă în multe oraşe şi regiuni care, fără să dorească, sunt de multe ori complet în afara

Proceedings

139

procesului decizional care le afectează viaţa. Această realitate a condus la constientizarea situaţiei şi a generat imboldul necesar promovării reţelelor de întreprinderi locale şi/sau regionale, ca soluţie alternativă. Abordarea problemei trebuie să fie strategică, orientată către creşterea unei identităţi proprii locale / regionale.

Această stratregie se bazează pe câteva premise, ca de exemplu55: Un parteneriat puternic între autorităţile (locale, regionale, naţionale etc)

avute în vedere în cadrul obiectivelor operaţionale; Îmbunătăţirea reţelelor de întreprinderi cu rol de apărare a intereselor

comune şi a complementărităţii pe piaţă; Coordonare eficientă între operatorii locali, astfel încât prin combinarea

realizărilor din domeniile social, cultural şi economic să rezulte un model de dezvoltare regională integrat.

În acest sens, obiectivele Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională (ADR) iau în considerare trei principii directoare:

1. consultarea şi cooperarea cu factorii locali; 2. complementaritatea şi dezvoltarea sinergiilor între acţiunile şi sarcinile

acestor actori locali; 3. parteneriatul regional. Implementarea acestor obiective necesită concentrarea eforturilor şi resurselor

unui mare număr de factori potenţiali, cât şi o continuă adaptare la schimbările apărute, care de multe ori se datorează evoluţiei tehnologiei. Pentru perioada 2005-2008 şi în perspectivă până în anul 2013, obiectivele principale ale politicii de dezvoltare regională sunt:

- creşterea competitivităţii la nivel regional şi a convergenţei între regiuni; - dezvoltarea zonelor urbane şi rurale; - promovarea economiei cunoaşterii, cercetării şi inovării; - cooperarea transfrontalieră şi transnaţională. Concluzia generală care se poate desprinde din acest material este că România

poate să atingă ţintele propuse prin scenariile strategice naţionale, dacă există voinţă politică, susţinere europeană şi geopolitică.

55 FIMAN & FIDEL, EURADA – Crearea, dezvoltarea şi managementul ADR-urilor, 1998, Bucureşti, p. 6

Proceedings

140

„Dimensiuni practice ale conceptului de e-guvernare în România şi Japonia”

Alexandra Cristescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Lucrarea este structurată pe următoarele puncte: Prezentarea politicii e-guvernare în Japonia; Cadrul legislativ referitor la accesul la informaţiile publice (Legea privind accesul

la informaţiile deţinute de către organele administrative nr 95 din 1988 şi Legea referitoare la aducerea la cunoştinţă a informaţiilor deţinute de către organele administrative adoptată în 2001;

Promovarea conceptului e-guvernare în Japonia; Crearea portalului guvernamental www.e-guvernare.ro, în România; Obiectivele şi conţinutul portalului guvernamental; Concluzii.

The paper is structured on the following points: Presentation of e-Government policy in Japan; Legal framework about the access to public information (Law Concerning Access

to Information Held by Administrative Organs (the 1988 Act no 95) and the Law Concerning the Disclosure of Information that Administrative Organs enacted in 2001;

The promotion of e-Governance in Japan; The establishment of the governmental portal www.e-gouvernace.ro in Romania, its

objectives and content;. Conclusions.

Guvernarea electronică reprezintă utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a aplicaţiilor bazate pe tehnologia informaţiei, în scopul:

îmbunătăţirii accesului la informaţiile şi serviciile publice ale autorităţilor administraţiei publice centrale;

eliminarea procedurilor birocratice şi simplificarea metodologiilor de lucru; îmbunătăţirea schimbului de informaţii şi servicii între autorităţile publice

centrale; îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice la nivelul administraţiei publice

centrale. „Guvernarea electronică constă în interacţiunea dintre Guvern, Parlament şi alte

instituţii publice cu cetăţenii prin intermediul mijloacelor electronice. Informarea asupra proiectelor de lege aflate în discuţie şi emiterea de păreri de către cetăţeni, plata taxelor de către contribuabili, completarea unor plângeri şi petiţii online reprezintă mijloace eficiente puse la dispoziţie de către stat pentru exercitarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor. Aşadar sensul implementării guvernării electronice este de sus în jos (de la stat la cetăţean).” 56

56 Ghidul de Democraţie şi Guvernare Electronică de Sebastian Ailioaie, Octavian Hera, Sorin Kertesz, octombrie 2001

Proceedings

141

Guvernarea electronică are trei trăsături de bază şi anume: folosirea noilor tehnologii electronice în comunicare, aplicarea unor noi metode de management a informaţiei, creşterea gradului de participare politică a cetăţenilor şi creşterea eficienţei aparatului administrativ.

Principalele componente ale guvernării electronice sunt: G2G (Government to Government) sau Guvern - Guvern inclusiv

subcategoria G2E -Guvern – Angajaţi guvernamentali G2C (Government to Citizens) - Guvern – Cetăţeni G2B (Government to Business) - Guvern – Companii

G2G (Government to Government) sau Guvern – Guvern înseamnă

comunicarea dintre mai multe instituţii publice diferite pentru rezolvarea unei probleme unice a cetăţeanului. Această comunicare este, de cele mai multe ori, nedetectabilă de către cetăţean, şi presupune schimbul de date la diferite nivele de securitate între sistemele informatice ale celor două instituţii.

G2E (Guvern – Angajaţi guvernamentali) această sub-categorie a relaţiilor din sfera publică, presupune managementul online a relaţiilor dintre guvern şi angajaţi prin intermediul noilor tehnologii electronice şi a Internetului.

G2C (Guvern-Cetăţeni) Serviciile din această categorie reprezintă aducerea Guvernului mai aproape de cetăţeni, online. În primul rând, se urmăreşte aducerea online a unor informaţii simple, apoi relaţia cetăţean -guvern devine interactivă existând comunicare şi schimburi de date în ambele direcţii şi în final, relaţiile devin tranzacţionale aceasta însemnând că unele servicii furnizate de guvern cetăţenilor pot fi prestate şi online – pe site-urile de Internet ale instituţiilor publice respective sau pe portaluri guvernamentale globale. G2B (Guvern – Companii) relaţiile dintre guvern şi companii sunt probabil unele dintre cele mai disputate şi mai analizate relaţii din sfera guvernării electronice. Principala cauză a acestei atenţii speciale este, pe de o parte, faptul că firmele private reprezintă motorul creşterii economice a unei ţări. Pe de altă parte, achiziţiile şi licitaţiile guvernamentale se mută din ce în ce mai mult pe Internet, acest lucru însemnând mai multă transparenţă şi costuri mai scăzute.

Prezentarea politicii e-guvernare în Japonia Guvernul japonez şi-a asumat sarcina creării unor programe variate care să

asigure cea mai avansată Tehnologie a Informaţiei şi Comunicaţiei (ICT) şi să promoveze o transformare rapidă a Japoniei în acest domeniu astfel încât să devină cea mai avansată societate IT. ICT (Information and Comunication Tehnologies) a determinat schimbări majore la nivel social şi industrial atât în Japonia cât şi la nivel mondial şi acest lucru se cunoaşte sub denumirea de „revoluţia IT”. În iulie 2000, Cabinetul japonez a stabilit primele grupuri pentru strategia în domeniul IT care aveau ca scop crearea sistemului strategic pentru revoluţia IT şi să promoveze Japonia ca o societate în domeniul IT competitivă pe plan internaţional. Legea Cadru pentru Formarea unei Reţele Avansate de Informare şi Telecomunicaţii (Legea cadru în domeniul IT) a fost aprobată în noiembrie 2000 şi a intrat în vigoare în ianuarie 2001. În lumina acestei legi cadru, guvernul era obligat să adopte urgent măsuri pentru o politică adecvată care să conducă la reformă radicală în domeniul IT şi să formeze o societate care să permită dezvoltări puternice prin transmiterea/primirea diferitelor informaţii şi ştiri prin Internet. Această lege obliga Guvernul să formuleze o strategie de bază care să susţină formarea unei reţele moderne IT. Consiliul pentru Strategia în

Proceedings

142

domeniul IT a creat o strategie de bază în acest domeniu în noiembrie 2000 şi comisiile generale pentru strategia în domeniul IT au stabilit în ianuarie 2001 e-strategia japoneză ca strategie naţională pentru îndeplinirea revoluţiei IT bazată pe legea cadru în domeniul IT. Strategia are ca scop dezvoltarea unui mediu bazat pe principiile de piaţă în care sectorul privat poate folosi resursele sale cu maximum efect şi să atragă Japonia să devină leader în domeniul IT în decursul a cinci ani.

Guvernul japonez a stabilit şase priorităţi în 2001 în vederea realizării unui mediu favorabil creării unei societăţi informaţionale avansate. Aceste şase priorităţi sunt:

1. accelerarea construirii celor mai avansate reţele din lume, 2. intensificarea dezvoltării resurselor umane în Tehnologia Comunicaţiei şi Informaţiei. (ICT Information and Comunication Tehnologies), 3. facilitarea comerţului electronic, 4. crearea unei guvernări electronice, 5. securitatea şi siguranţa reţelelor de informaţii şi telecomunicaţii, 6. răspândirea aplicării Tehologiei Informaţiei şi Comunicaţiei (ICT) în viaţa zilnică a cetăţenilor. E-strategia japoneză din ianuarie 2001 prevedea în domeniul guvernării

electronice următoarele scopuri: reformarea administraţiei publice prin crearea unor documente digitale şi distribuirea şi utilizarea informaţiilor prin intermediul reţelelor informatice. Acţiunile guvernamentale pentru atingerea acestor scopuri au fost: informatizarea administraţiei publice de la nivelul autorităţilor centrale şi locale, informatizarea serviciilor publice, publicarea şi promovarea utilizării informaţiilor cu caracter administrativ prin intermediul Internetului, sprijinirea autorităţilor locale pentru a avea un sistem de informare standard, o infrastructură care să conecteze toate autorităţile locale, reforma reglementărilor şi sistemelor – se avea în vederea promovarea folosirii procedurilor online. Această e-strategie în fiecare an este revizuită.

ICT a avut un impact profund asupra guvernării în Japonia. Beneficiile e-guvernării sunt următoarele:

servicii administrative online care dau posibilitatea procedurilor administrative a fi realizate prin intermediul IT,

furnizarea unor servicii non stop, îmbunătăţirea vitezei şi furnizării serviciului fiind înlăturată birocraţia, reducerea costurilor administrative, deci taxe mai scăzute pentru serviciile

furnizate, furnizarea unor informaţii de interes public acest fapt ducând la creşterea

transparenţei şi la incurajarea participării şi implicării cetăţenilor. Utilizarea Tehnologiei de Comunicare şi Informare este intens dorită în aceste

domenii, datorită nevoii de transparenţă. De fapt, e-procurare, e-licitaţie şi alte utilizări ale ICT pentru procedurile administrative îmbunătăţesc creşterea transparenţei şi lasă puţin loc corpuţiei.

Cadrul legislativ referitor la divulgarea informaţiilor (Legea privind accesul la informaţiile deţinute de către organele administrative nr. 95 din 1988 şi Legea referitoare la aducerea la cunoştinţă a informaţiilor deţinute de către organele administrative adoptată în 2001).

Orice ţară trebuie să aibă o legislaţie referitoare la informaţiile pe care autorităţile administraţiei publice le poate oferi pe Internet cetăţenilor, pe pagina web a instituţiilor, fără a nu se pune problema interzicerii lor. O astfel de legislaţie referitoare

Proceedings

143

la informaţiile care au caracter public are şi Japonia cât şi România. Astfel, în Japonia, există Legea privind accesul la informaţiile deţinute de organele administrative nr. 95 din 1988 care prevede regulile de bază referitoare la restricţiile privind posesia datelor personale ori cererile proprietarilor privind accesul la acestea. Scopul legii este acela de a proteja drepturile personale şi interesele. Guvernul promovează măsuri pentru protejarea datelor personale şi pentru a se asigura că legea este în mod uniform şi corespunzător aplicată. Aceste măsuri includ procedura unor notificări avansate care urmează a fi făcute când fiecare organ administrativ deţine sau modifică date din documentele personale. Pentru a implementa în mod transparent şi corect operaţiunea administrativă a fost adoptată în anul 2001 Legea privind divulgarea informaţiilor pe care organele administrative le deţin (accesul liber la informaţii). Actul stipulează dreptul la acces privind divulgarea informaţiilor administrative din perspectiva conform căreia administraţia este responsabilă în ceea ce priveşte explicarea problemelor administrative populaţiei. Şi în România există o astfel de lege şi anume Legea nr. 544 din 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public care prevede clar care sunt categoriile de informaţii care pot fi divulgate cetăţenilor. Astfel, potrivit legii la art. 5 alin. 1 este prevăzut că „fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să comunice din oficiu următoarele informaţii de interes public:

actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţii sau instituţiei publice;

structura organizatorică, atribuţiile departamentelor, programul de funcţionare, programul de audienţe al autorităţii sau instituţiei publice;

numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorităţii sau a instituţiei publice şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea informaţiilor publice;

coordonatele de contact ale autorităţii sau instituţiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de Internet;

sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil; programele şi strategiile proprii; lista cuprinzând documentele de interes public; lista cuprinzând categoriile de documente produse şi/sau gestionate, potrivit

legii; modalităţile de contestare a deciziei autorităţii sau a instituţiei publice în

situaţia în care persoana se consideră vătămată în privinţa dreptului de acces la informaţiile de interes public solicitate”.

De asemenea, mai există o lege şi anume Legea 182 din 12 aprilie 2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, unde sunt precizate care sunt datele, informaţiile la care nu au acces toţi cetăţenii ci numai anumite structuri, prin noţiunea de informaţie clasificată înţelegându-se informaţiile, datele, documentele de interes pentru securitatea naţională, care datorită nivelului de importanţă şi consecinţelor care s-ar produce ca urmare a dezvăluirii sau diseminării neautorizate trebuie să fie protejate.

Promovarea lui e-guvernare în Japonia Japonia are acum una dintre cele mai avansate reţele e-guvernare din lume.

Există în Japonia trei tipuri de reţele pentru e-guvernare. Acestea sunt: Kasumigaseki WAN (KWAN) – reţeaua globală, Local Government WAN – reţeaua locală şi Basic Residential Registers Network System (Jyuki Net).

Proceedings

144

KWAN este reţeaua globală de la nivel guvernamental care e conectată cu reţeaua locală a tuturor ministerelor. Această reţea KWAN a pornit în ianuarie 1997 în vederea promovăriii unei apropieri efective de managementul informaţional în cadrul departamentelor guvernamentale şi înlocuirea proceselor clasice bazate pe utilizarea hârtiei cu cele electronice.

KWAN suportă sistemul email de la nivel guvernamental, baza de date cu tranzacţiile guvernamentale, sistemul de date referitoare la Dietă, baza de date cu membrii consiliului guvernamental, baza de date a cărţilor albe de la nivel guvernamental.

LGWAN este conectată la autorităţile locale, prefecturi, oraşe şi alte municipalităţi ce utilizează Local Government Public Key Infrastructure şi este interconectată cu KWAN.

Jyuki Net leagă toate municipalităţile şi prefecturile astfel încât autorităţile locale şi centrale să poată împărţi informaţiile înregistrate după nume, adresă, sex şi dată de naştere bazată pe coduri rezidenţiale de înregistrare.

Portalul naţional e-guvernare din Japonia se găseşte la adresa www.e-gov.go.jp şi a fost creat în aprilie 2001 de către Ministerul Afacerilor Interne şi Comunicaţiilor. La început a fost creat pentru a permite accesarea unor date şi informaţii referitoare la toate ministerele, agenţiile şi alte organizaţii publice. Dar, portalul guvernamental a suferit o serie de modificări majore în 2005. În acest an fişierele electronice cu informaţii pentru cetăţeni au fost adăugate pe site agregând astfel toate procedurile electronice din diferite departamente guvernamentale. Acest fapt a avut implicaţii profunde asupra modului în care agenţiile guvernamentale au văzut colaborarea instituţională. În acest an s-a stabilit ca cetăţenii să aibă posibilitatea de a completa formularele online fără a fi obligaţi să caute înainte ce agenţie guvernamentală este responsabilă pentru soluţionarea problemei.

Site-ul conţine informaţii referitoare la proceduri pentru persoane fizice, informaţii, rapoarte de la nivel guvernamental, legături cu site-urile ministerelor, informaţii referitoare la proceduri pentru persoanele juridice, căutări în baze de date pentru legi, statistici.

Crearea portalului guvernamental www.e-guvernare.ro în România

Unul dintre obiectivele societăţii informaţionale este "Reforma la ghişeu" care

urmăreşte eficientizarea actului administrativ pentru a răspunde rapid la cerinţele cetăţenilor şi structurilor guvernamentale. Astfel, în anul 2003 a luat fiinţă Sistemul Electronic Naţional (SEN) creat prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în

Proceedings

145

mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 675 din 24 septembrie 2003 şi Hotărârea Guvernului nr. 1085 din 11 septembrie 2003 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional.

Sistemul Electronic Naţional din România a fost lansat în septembrie 2003 cu ocazia şedinţei Grupului de Promovare a Tehnologiei Informaţiei, acest sistem fiind accesibil pe Internet la adresa www.e-guvernare.ro. Sistemul Electronic Naţional este un sistem informatic de utilitate publică care are ca obiectiv asigurarea accesului la informaţii publice şi furnizarea de servicii publice către persoane fizice şi juridice.

Grupul de Promovare a Tehnologiei Informaţiei în România, înfiinţat prin Hotărârea Guvernului nr. 271/2001, aprobă proiectele din domeniul guvernării electronice, propune Guvernului alocarea fondurilor necesare prin bugetele anuale ale autorităţilor administraţiei publice şi supervizează implementarea serviciilor publice prin procedura electronică, ţinând cont de:57

priorităţile stabilite prin strategiile sectoriale din domeniu; planificarea fondurilor şi controlul investiţiilor realizate în domeniul

tehnologiei informaţiei; securitatea informaţiilor; protecţia datelor cu caracter personal; accesibilitatea, diseminarea şi modul de conservare a informaţiilor publice; accesibilitatea tehnologiei informaţiei pentru persoanele cu handicap; alte elemente legate de guvernare electronică.

Conducerea Grupului este realizată de către Primul- Ministru iar membrii Grupului de Promovare a Tehnologiei Informaţiei sunt: Ministrul Educaţiei şi Cercetării, Ministrul Administraţiei şi Internelor, Ministrul pentru Coordonarea Secretariatului General al Guvernului, Ministrul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei, Ministrul Finanţelor Publice, Ministrul Delegat în Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Secretarul de Stat pentru IT în Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei.

Grupul de Promovare a Tehnologiei Informaţiei are următoarele atribuţii principale:58

stabilirea direcţiilor strategice pentru trecerea la Societatea Informaţională în România;

aprobarea proiectelor directoare din domeniul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei şi a bugetelor anuale aferente acestora pentru instituţiile publice şi companiile naţionale sau pentru societăţile comerciale la care statul este acţionar majoritar;

57 art 19 alin 1 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional 58 Hotărârea Guvernului nr. 1085 din 11 septembrie 2003 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional

Proceedings

146

aprobarea şi coordonarea proiectelor din domeniul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei, mai mari de 100.000 Euro, iniţiate de instituţii publice sau care au ca beneficiare companiile sau societăţile naţionale sau societăţile comerciale la care statul este acţionar majoritar;

aprobarea proiectelor din domeniul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei care necesită garanţii guvernamentale.

Portalul pentru acces la servicii de guvernare electronică şi la formulare administrative în format electronic ale administraţiei publice centrale este accesibil prin Internet la adresa www.e-guvernare.ro. fiind este unicul punct de acces la servicii şi informaţii publice, de interes pentru persoane fizice şi juridice care este disponibil 24 de ore pe zi timp de şapte zile.

Principiile care stau la baza furnizării de informaţii şi servicii publice prin mijloace electronice sunt:

transparenţa în furnizarea de informaţii şi servicii publice; accesul egal, nediscriminatoriu, la informaţii şi servicii publice, inclusiv

pentru persoanele cu handicap; eficienţa utilizării fondurilor publice; confidenţialitatea, respectiv garantarea protejării secretului datelor cu

caracter personal; garantarea disponibilităţii informaţiilor şi a serviciilor publice.59

Fiecare funcţionar are obligaţia, potrivit legii să accepte formularele depuse de persoanele fizice şi juridice, în format de hârtie, obţinute prin tipărirea şi completarea formularelor furnizate de Sistemul Electronic Naţional. De asemenea, în termen de 60 de zile de la înregistrare, instituţiile publice trebuie să transmită Ministerului Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei date cu privire la sistemele informatice existente în cadrul acestora, precum şi formularele administrative tipizate care se utilizează în raporturile cu persoanele fizice şi juridice. Pe baza acestor date se va stabili lista extinsă a formularelor care vor fi furnizate prin Sistemul Electronic Naţional. Dacă intervine vreo modificare, instituţiile publice au obligaţia să o transmită Sistemului Electronic Naţional, potrivit Legii 161 din 2003.

Interacţiunea dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi cetăţeni poate fi unidirecţională sau bidirecţională.

Interacţiunea unidirecţională este procedura electronică prin care destinatarii informaţiilor publice şi beneficiarii serviciilor publice au acces la formulare administrative, pe care le pot vizualiza, completa şi tipări în vederea depunerii sau transmiterii acestora către autorităţile administraţiei publice prin mijloace tradiţionale.

Interacţiunea bidirecţională este procedura electronică prin care destinatarii informaţiilor publice şi beneficiarii serviciilor publice au acces la formulare administrative, pe care le pot vizualiza, completa şi trimite către autorităţile administraţiei publice prin mijloace electronice.

Obiectivele şi conţinutul portalului www.e-guvernare.ro Portalul are 4 secţiuni. Prima secţiune curpinde: Reforma la ghişeu, Servicii

online, Formulare online. Administraţia publică pe Internet facilitează accesul la serviciile publice locale, asigurând totodată transparenţa în îndeplinirea atribuţiilor

59 art 8 alin 1 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional

Proceedings

147

specifice. A doua secţiune cuprinde date referitoare la înregistrarea, vizualizarea şi logarea instituţiilor publice, a treia secţiune face de fapt legătura cu paginile web ale Preşedinţiei, Guvernului şi Parlamentului României (Camera Deputaţilor şi Senatul), iar ultima secţiune cuprinde: ”Acte necesare pentru” care furnizează link-urile către primării, prefecturi şi consiliile judeţene din întreaga ţară, facilitând obţinerea documentelor necesare în urbanism şi construcţii, stare civilă şi protecţie socială, locuri de muncă, protecţia consumatorului, transport.

Secţiunea Formulare online a fost creată pentru a conţine formularele tipizate de la diferite instituţii publice în vederea descărcării acestora de către persoanele fizice şi juridice. Acestea pot fi tipărite şi completate de către cei interesaţi care le pot trimite apoi la instituţiile publice abilitate prin poştă sau se pot deplasa la instituţiile publice respective pentru a le depune. În prezent pot fi descărcate peste 200 de formulare, urmând ca numărul să fie extins gradual. Portalul are următoarele funcţii:

informarea cetăţenilor cu privire la legislaţia şi reglementările aferente interacţiunii dintre aceştia şi administraţia publică;

punctul "unic" de descărcare a formularelor şi a instrucţiunilor de completare a acestora;

spaţiul electronic pentru completarea asistată a formularelor electronice. Formularele pot fi semnate electronic conform legislaţiei în vigoare şi trimise

agenţiilor destinatare prin mijloace electronice ce garantează livrarea. Această secţiune „Formulare online” conţine următoarele:

Formulare care acoperă următoarele domenii: taxe şi impozite, sănătate, pensii, alocaţii, asigurări de stat;

Numele formularelor şi denumirea instituţiilor publice sunt în ordine alfabetică pentru a putea mai uşor a fi identificate;

Accesul la formulare este permis fără înregistrarea prealabilă ca utilizator al portalului.

În cadrul secţiunii Formulare online există şi o subsecţiune creată pentru a furniza informaţii referitoare la trimiterea formularelor şi una pentru a accesa portalul de formulare administrative.

Proceedings

148

Portalul pentru trimiterea formularelor

Portalul cu formulare administrative Secţiunea Servicii online presupune completarea online a unui circuit al

formularelor, respectiv rezolvarea unei probleme în relaţia cu administraţia fără a mai fi nevoie de deplasarea la ghişeu sau utilizarea altor mijloace de transmitere a documentelor.

Proceedings

149

Serviciile publice electronice disponibile prin Formularul unic sunt : Declaraţia ANOFM, Declaraţia pentru CNAS, Declararea obligaţiilor de plată către bugetul asigurărilor sociale, declaraţia privind obligaţiile de plată la bugetul de stat, Declaraţia privind impozitul pe profit, Decontul privind taxa pe valoare adăugată, Detalii şi Alte servicii.

Secţiunea „De interes” conţine:

opiniile celor care accesează portalul astfel putând fi luate măsuri în beneficiul cetăţenilor sau mediului de afaceri,

există o subsecţiune care furnizează link-uri către primării, prefecturi şi consiliile judeţene din întreaga ţară,

există de asemenea link-uri către alte pagini de interes pentru cei care folosesc mediul electronic şi anume:

Proceedings

150

1. lista băncilor care furnizează servicii bancare la distanţă,

2. plata taxelor şi impozitelor locale,

3. sistemul electronic de achiziţii publice.

Proceedings

151

În secţiunea Catalog tematic sunt o serie de legături către paginile web guvernamentale organizate pe teme de interes precum: sănătate publică, justiţie, cultură, programe de studii şi modalităţi de a obţine burse, transport şi turism.

Acest portal guvernamental a fost creat în vederea: reducerii cheltuielilor publice, combaterii birocraţiei şi a corupţiei la nivelul

instituţiilor publice; creşterea gradului de transparenţă a modului de utilizare şi administrare a

fondurilor publice; îmbunătăţirea accesului la informaţii şi servicii publice în conformitate cu

legislaţia privind protecţia datelor cu caracter personal şi liberul acces la informaţiile de interes public;

eliminarea contactului direct între funcţionarul de la ghişeu şi cetăţean sau agentul economic;

furnizarea de informaţii şi servicii publice de calitate prin intermediul mijloacelor electronice;

întărirea capacităţii administrative a instituţiilor publice de a-şi îndeplini rolul şi obiectivele şi de a asigura furnizarea, într-o manieră transparentă, de informaţii şi servicii publice;

promovarea colaborării dintre instituţiile publice pentru furnizarea de servicii publice prin mijloace electronice;

redefinirea relaţiei între cetăţean şi administraţia publică, respectiv între mediul de afaceri şi administraţia publică, în sensul facilitării accesului acestora la serviciile şi informaţiile publice, prin intermediul tehnologiei informaţiei;

promovarea utilizării Internetului şi a tehnologiilor de vârf în cadrul instituţiilor publice.

Proceedings

152

SESIUNEA PLENARĂ III

“PRINCIPIILE NOULUI MANAGEMENT PUBLIC APLICATE ÎN SISTEMUL JAPONEZ AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE “

Moderatori :

Prof. Dr. Minoru Uchida, NIME, Tokyo, Japonia

Prof. Dr. Ioan Alexandru, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, România

Lucica Matei

Arhitectura administraţiei publice: Conexiuni şi complementaritate Japonia - România

Tsuneo Yamada Noi proiecte naţionale pentru educaţie în Japonia: Fundamente ale sistemului e-learning

Mihail Pandelaş Experienţa japoneză pentru stabilitatea economică a societăţii şi reforma sistemului administrativ

Adriana Grigorescu Viziuni strategice japoneze de afaceri – posibile transpuneri în sectorul public

Mariana Baicu Mutaţiile din mediul economic internaţional reflectate în managementul modern al organizaţiilor

Andy Constantin Leoveanu Caracteristici cibernetice ale sistemului administraţiei publice. Abordare comparativă Japonia - România

Proceedings

153

„Arhitectura administraţiei publice:

Conexiuni şi complementaritate Japonia - România”

Lucica Matei, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Administraţia publică acoperă o varietate de arii de subiecte de cercetat, de la procedura administrativă care nu poate fi înţeleasă ca o entitate, existând în realitate un număr diversificat de proceduri, la principiile de bază aplicate tuturor administraţiilor publice ca cerinţă de bază a democraţiei. Definirea sistemului administrativ cu regulile generale pentru exerciţiul autorităţii publice, a dimensiunilor organizării în contextul multiplelor schimbări, cunoaşterea mijloacelor şi instrumentelor pentru aplicarea şi coordonarea politicilor publice au fost examinate în lucrare. O atenţie se acordă elementelor tipologice arhitecturii administraţiei publice în Japonia şi România. Trăsăturile comune celor două tipuri de administraţii rezidă pe de o parte în existenţa structurilor şi sistemelor instituţionale, iar pe de altă parte în crearea stării de „performanţă organizaţională”. Caracteristicile organizaţiilor din fiecare ţară derivă dintr-un mod comun de adaptare în conformitate cu rezultatele structurilor culturale şi instituţionale din ţara respectivă. Încercarea de a găsi răspunsuri la întrebări cum sunt: există una, două sau mai multe structuri administrative, birocraţii naţionale, politici teritoriale, structuri de regularizare, relaţii dintre executiv şi legislativ, sisteme de intermediere a intereselor, politici electorale şi de partid, în cazul nostru oferă posibilitatea unei cunoaşteri şi abordări complexe de natură comparativă şi interdisciplinară. Cum este reprezentat sistemul autoritate - cine are dreptul să ia decizii? – responsabilitate - cine răspunde? coordonare - când începe acţiunea, mecanisme şi resurse - într-o societate descentralizată, bazată pe cunoaştere şi “interconexiuni”, unde modelul clasic de conducere nu mai răspunde realităţii.

The public administration covers a variety of research subjects, stretching from the administrative procedure hard to be understood as one entity (there are in fact, several procedures), to the fundamental principles applied in each and every administration, as a condition for democracy. Defining the administrative systems along with its general rules for the exercise of public authority, the organizational dimensions in the context of multiple changes, the knowledge of means and instruments for applying and coordinating the public policies, are the subjects to be examined by the present paper.

A special care will be given to the typology elements of the Japanese and Romanian public administration architectures. The common elements of the two types of administrations originate in the existence of the institutional structures and systems and the creation of the “organizational performance” status.

The organizational attributes of each country derive from a common way of adaptation in accordance to the cultural and institutional results of the national structures. The attempt of answering questions such as: are there one, two or several administrative structures, national bureaucracies, territorial policies, regulatory structures, executive-legislative regulations, systems of mediating interests, electoral or party policies in our case? gives the opportunity for raising awareness and analyzing, by means of comparative and inter-disciplinary approaches. How is the authority system represented? - Who is entitled to making decisions? Responsibility – Who is accountable? – Coordination – When do the actions start? Mechanism and resources – in a decentralized, knowledge and “interconnections” based society, where the traditional model management does not address the reality, anymore.

Proceedings

154

Provocările societăţii moderne manifestate în secolul al XX-lea au configurat trăsăturile modelului de conducere democrată şi participativă ca model de organizare politică. Conducerea este o componentă esenţială a bunei guvernări publice. Globalizarea politicilor economice şi sociale, descentralizarea politicii naţionale şi utilizarea mai intensă a informaticii sunt elemente de definire a guvernării în noul secol. Guvernarea poate fi descrisă ca fiind modul în care valorile fundamentale ale unei naţiuni sunt „instituţionalizate”. Ea include aspectele formale privind separarea puterilor, transparenţă şi răspundere. Conducerea democrată şi participativă beneficiază de premise importante evidenţiate în ultimele decenii ale secolului trecut şi pentru care au existat atitudini diferenţiate ale organismelor şi instituţiilor publice internaţionale şi/sau naţionale. Relaţia dintre dezvoltarea participativă şi buna guvernare devine parte a aceluiaşi întreg, şi se manifestă şi dezvoltă într-o concepţie sistemică în contextul general al spaţiului mondial, unde “diferitele regiuni ale globului se găsesc într-o legătură mult mai strânsă decât au fost vreodată”. Ea se bazează pe adaptări instituţionale în interesul public. Într-o societate descentralizată, bazată pe cunoaştere şi “interconexiuni”, modelul clasic de conducere nu mai răspunde realităţii. Ne punem întrebarea: se poate vorbi despre caracteristici comune şi specifice ale managementului public în cele două ţări? Au trăsături comune, datorită faptului că ambele se bazează pe structuri şi sisteme instituţionale şi sunt orientate către performanţa superioară a unei organizaţii. Însă între ele există diferenţe de accent. Trăsăturile organizaţiilor din fiecare ţară derivă dintr-un mod comun de adaptare în conformitate cu rezultatele structurilor culturale şi instituţionale din ţara respectivă. Putem evidenţia una, două sau mai multe structuri administrative, birocraţii naţionale, politici teritoriale, structuri de regularizare, relaţii dintre executiv şi legislativ, sisteme de intermediere a intereselor, politici electorale şi de partid? Pe de o parte, trebuie să definim sistemul administrativ, cu regulile generale pentru exerciţiul autorităţii publice, iar pe de altă parte, fiecare autoritate publică cu documentul special întocmit pentru a i se specifica funcţiile şi structura. Este dificil de a identifica elemente de structură comune, dar nu este dificil de a accepta că modelul tradiţional al administraţiei publice, modelul Weberian de birocraţie, îşi confirmă irelevanţa în cele două ţări. I. Cu tradiţii şi culturi diferite, constatăm încadrarea administraţiilor acestora într-unul din cele patru modele tradiţionale (Anglo – Saxon, Continental European: Germanic, organicist sau Francez: Napoleonic şi Scandinav: combinaţie între Anglo-Saxon şi Germanic). Atâta timp cât Japonia are modelul Anglo-Saxon, România îl aplică pe cel Continental European Francez. II. Constituţia Japoniei din 1946, menţine instituţia imperială, promovând un regim parlamentar, de tip englez, împrumutând de la SUA anumite tehnici de administraţie locală sau judiciară. Constituţia României promovează, de asemenea, principiul separaţiei puterilor în stat, identificând ca şi cea a Japoniei, cele 3 puteri statale: legislativă, executivă şi judecatorească. Aceste puteri sunt exercitate, astfel:

1. puterea executivă , în Japonia de Cabinet, în Romania de Guvern; 2. puterea legislativă, în Japonia de Dietă, în Romania de Parlament; 3. puterea judecatorească, în cele două ţări de instituţiile cu responsabiliţăti judecătoreşti.

Proceedings

155

Împăratul, care este simbolul Japoniei şi al unităţii poporului japonez, desfaşoară activităţi în probleme de stat cu acordul Cabinetului, cum sunt promulgarea amendamentelor constituţionale, a legilor şi a tratatelor, convocarea Dietei, dizolvarea Camerei Reprezentanţilor, proclamarea alegerilor generale ale membrilor Dietei, atestarea numirii şi demisiei Miniştrilor de stat, precum şi acreditarea ambasadorilor şi Miniştrilor. Împăratul nu are puteri faţă de Cabinet. Împăratul numeşte Primul Ministru şi Preşedintele Curţii de Justiţie, la propunerea Dietei şi a Cabinetului. Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate. El este ales, iar durata mandatului este de 5 ani. El nu poate fi membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată. Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de prim ministru, numeşte în funcţii publice, numeşte Guvernul, poate să dizolve Parlamentul, după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, încheie tratate internaţionale în numele ţării, negociate de Guvern şi le supune spre ratificare Parlamentului. De asemenea, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României. O atribuţie pe care Împăratul nu o are, iar Preşedintele o deţine este aceea de comandant al forţelor armate, îndeplinind funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Activitatea de guvernare la nivel naţional este desfăşurată în ţările analizate de către Cabinet, respectiv Guvern şi instituţiile din cadrul acestora. În Japonia, ministerele, agenţiile şi corporaţiile publice formează o singură ”organizaţie”, condusă de Cabinet. Pentru România, ministerele, agenţiile şi autorităţile naţionale sunt o singură “organizaţie”, condusă de Guvern. Structura şi funcţiile Cabinetului, respectiv ale Guvernului sunt prevăzute în cadrul legislativ, definit de legile în vigoare din Japonia şi România (a se vedea în anexa). Întărirea capacităţii de funcţionare a Cabinetului, în Japonia şi a Guvernului, în România, reprezintă un important pilon al reformei ministerelor şi agenţiilor guvernului central nipon, respectiv al ministerelor, agenţiilor şi autorităţilor naţionale româneşti, în etapa actuală a creării unui nou sistem de guvernare pentru secolul 21, de către fiecare stat. În acest sens, întâlnim structuri operaţionale, proprii Cabinetului, respectiv Guvernului, create să funcţioneze în interiorul acestora, după cum ar fi:

Cabinetul Japoniei este constituit din Biroul Cabinetului, creat cu scopul acordării asistenţei Cabinetului în exercitarea funcţiilor strategice, prin cele patru Consilii de specialitate şi Miniştrii de Stat pentru misiuni speciale.

Observăm existenţa structurilor organizatorice ale Cabinetului, respectiv Guvernului, în cele două sisteme, create cu scopul derulării activităţilor acestora, cum sunt: Secretariatul Cabinetului, respectiv, Secretariatul General al Guvernului, Departamente, Agenţii. Este de menţionat faptul că atribuţiile acestora sunt diferite.

În timp ce Secretariatul Cabinetului asigură pregătirea agendei, coordonarea necesară integrării politicilor, colectarea de informaţii şi realizarea de studii de cercetare, Secretariatul General al Guvernului asigură organizarea şi pregătirea

Proceedings

156

întâlnirilor de lucru cu reprezentanţi la nivel de secretari de stat ai ministerelor şi ai celorlalte autorităţi publice, organizarea şi pregătirea şedintelor de Guvern, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti. VI. Şedinţele Cabinetului, respectiv ale Guvernului sunt conduse de Primul Ministru şi au loc marţea şi vinerea, în cazul Japoniei şi o dată pe săptămână sau ori de câte ori este nevoie, în cel al României. Ele sunt precedate de Conferinţele vice-miniştrilor, care au loc cu o zi înaintea celor de Cabinet şi sunt apreciate ca cele mai importante întâlniri pentru coordonarea executivului nipon. VII. Analiza organizării şi funcţionării ministerelor, organe de specialitate, din subordinea Cabinetului, respectiv ale Guvernului, conduse de miniştri, evidenţiază trăsătura comună de structură: secretariat/cabinet, departamente, birouri, direcţii. De asemenea, în ambele ţări un minister poate înfiinţa o agenţie, cu deosebirea că, în cazul Japoniei, agenţia este condusă de un funcţionar public de carieră, iar în cazul României, de un secretar de stat şi este înfiinţată cu avizul Curţii de Conturi. VIII. În cadrul Biroului Primului Ministru nipon, funcţionează un tip aparte de agenţii, conduse de un ministru de stat, care au statut echivalent cu cel al ministerelor şi o funcţie de coordonare centrală a activitatilor pentru domenii specifice. În subordinea Guvernului României funcţionează instituţii şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, acestea fiind agenţii, autorităţi sau comisii naţionale, conduse de secretari de stat, în coordonarea Primului Ministru sau a Miniştrilor de Stat. Menţionăm că sunt trei Miniştri de Stat (pentru coordonarea activităţilor din domeniul economic, pentru coordonarea activităţilor din domeniul culturii, învăţământului şi integrării europene şi pentru coordonarea activităţilor din domeniile mediului de afaceri şi întreprinderilor mici şi mijlocii). IX. Plecând de la conceptele teoretice privind componentele de bază ale unei organizaţii grupate după:

scop (misiune, politici, strategii ale organizaţiei); oameni (cunoştinţe, capacitate, competenţe) ; tehnologie (procesarea informaţiilor, echipamente de birou); structură (corporatistă, operaţiunile, rolurile); cultură (valorile organizaţiei, stilul de conducere ); mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.),

vom supune atenţiei unele aspecte evidenţiate în cazul structurilor administraţiilor publice centrale din Japonia şi România. În structurile organizatorice ale celor două administraţii publice, pe care le vom codifica, pentru uşurinţa interpretării, cu SOJ (structura organizatorică Japonia) şi SOR (stuctura organizatorică a României), sunt evidente cele 2 (două) niveluri, cel al structurii de conducere sau funcţional şi cel al structurii operaţionale cu componentele sale (compartimente, relaţii organizatorice, posturi, funcţii, pondere ierarhică, nivel ierarhic). Modelul organizaţional întâlnit în SOJ şi SOR nu este simplu: el este susţinut de variabile diferite, tangente cu sarcinile, funcţiile, dispozitivele de repartizare şi coordonare, de grup şi individuale. Ne vom concentra numai asupra următoarelor aspecte: autoritate (cine are dreptul să ia decizia?), responsabilitate (cine răspunde?) şi coordonare (când începe acţiunea, mecanisme şi resurse?).

Proceedings

157

În practica guvernamentală, trebuie să definim dimensiunile organizării (în contextul multiplelor schimbări), să cunoaştem mijloacele şi instrumentele pentru coordonare şi obiectivele politicii. Putem aprecia că organizarea Cabinetului Japoniei şi a Guvernului României se bazează pe un sistem de organisme administrative, ce au un scop, o autoritate şi o responsabilitate bine definite şi funcţii specifice (vezi anexa.). Realitatea demonstrează că organizaţiile japoneze sunt bine definite, cu o structură organizaţională care satisface necesităţile compatibilizării consecvente între diversele elemente ale ei, adaptabile pe parcursul timpului în funcţie de modificarea condiţiilor. Structurile celor două administraţii sunt definite de următoarele trăsături:

1. specializarea, cel mai adesea pe departamente, servicii, comitete şi consilii; 2. ierarhia, pentru coordonare, adeseori realizată de un comitet director ; 3. un sistem de reguli şi norme, stabil şi explicit (SOJ vezi Constituţia din 1946, Legea Cabinetului, Legea privind Organizarea Guvernului National), flexibil şi

schimbător în funcţie de evoluţia factorilor exogeni (SOR vezi Legea privind Administraţia Publică Locală, Legea privind Statutul Funcţionarilor Publici, Legea privind Organizarea şi Funcţionarea Guvernului României); 4. selecţia şi cariera funcţionarului public (cu tradiţie şi influenţă culturală SOJ, la început din punct de vedere al planului de carieră pentru funcţionarul public SOR). Faţă de SOR sau o structură organizatorică europeană a unei instituţii publice, care este ca un mecanism sigur de combinare a părţilor, care nu au capacitate de mobilizare, SOJ este ca un organism format din secţiuni şi departamente care nu pot exista independent, dar care acţionează independent în concordanţă cu situaţia. O structură precisă este necesară pentru implementarea programului de guvernare, a strategiilor acestuia. Structura clasică piramidală a organizaţiei este evidenţiată în SOJ şi SOR; organizaţiile sunt ierarhice cu nivelurile strategic, tactic, operaţional şi de execuţie. Putem considera că, din punct de vedere al definirii structurii interne a unui minister, atât Japonia, cât şi România, au o configuraţie asemănătoare, precizată de lege (Legea privind Organizarea Guvernului Naţional, Legea privind Organizarea şi Funcţionarea Guvernului României şi a Ministerelor), cu cel puţin 4 (patru) niveluri ierarhice şi cu unităţi componente cu rol decizional, consultativ sau deliberativ. Secretariatul şi biroul, reprezintă unităţi organizaţionale cu rol de centru decizional pentru planificarea şi implementarea politicilor, direcţiile sunt unităţi fundamentale pentru derularea şi execuţia programelor zilnice în cadrul ministerului, iar consiliile au rol consultativ, fiind înfiinţate de Guvernul Japoniei cu scopul de a oferi informaţii din diverse domenii, asigurându-se astfel imparţialitatea acestora. Structura organizatorică a unui minister (SOR), rolul, funcţiile, atribuţiile, numărul de posturi se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotarâre de Guvern. Fiecare minister are un cabinet al ministrului. X. Conducerea ministerului se exercită de un ministru, de obicei membru al Dietei (SOJ), respectiv al partidului de guvernământ (SOR), el fiind ajutat de vice ministru parlamentar (SOJ), respectiv de unul sau mai multi secretari de stat (SOR), de un vice ministru administrativ, funcţionar public de carieră (SOJ), respectiv secretar general al ministerului şi unul sau doi adjuncţi, de asemenea funcţionari publici de conducere (SOR). Pentru unele ministere (SOR), cu o arie de probleme mare şi

Proceedings

158

complexă, o anumită parte de activitate este condusă de un Ministru Delegat , numit de Guvern. Secretarii de stat exercită atribuţiile delegate de către ministru (SOR). XI. Coordonarea o putem defini ca un proces de îndrumare şi alocare de resurse şi mijloace pentru aplicarea şi realizarea activităţilor şi deciziilor ministerelor, agenţiilor şi autorităţilor naţionale în scopul armonizării acestora, pentru a implementa politicile guvernamentale. Coordonarea este asigurată: 1. la nivelul organismelor administrative specializate, de exemplu, Biroul Primului Ministru al Japoniei, care este responsabil cu coordonarea de ansamblu a politicilor şi activităţilor ministerelor şi agenţiilor sau departamentele - structuri organizatorice ale Guvernului, subordonate Primului Ministru al României şi Secretariatul General al Guvernului, care au rol de coordonare şi sinteză în domenii de interes general. Cabinetul, respectiv Guvernul, reprezintă organismul suprem de decizie şi în acelaşi timp şi de coordonare. În cadrul Biroului Primului Ministru al Japoniei, există agenţii conduse de un ministru de stat, specializate în coordonarea politicilor sectoriale. Secretariatul General al Guvernului României coordonează activitatea unităţilor care funcţionează în subordine, în coordonare sau sub autoritate. 2. la nivelul ministerelor, agenţiilor şi autorităţilor naţionale, miniştrii asigură coordonarea. În cazul Japoniei, responsabilitatea revine vice -ministrului administrativ, care asistă ministrul în organizarea şi supravegherea activităţilor componentelor ministerului. În cadrul unui minister, mecanismul formal responsabil de coordonare este reprezentat de Secretariatul ministrului, care coordonează diferite birouri, numirea personalului, alocarea fondurilor financiare, reactualizarea proiectelor, ordinelor Cabinetului şi reglementărilor ministeriale. În cazul României, Secretarul general al ministerului asigură stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului. El coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului, asigură legatura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi structurile subordonate, întregul personal al ministerului şi activitatea de elaborare a politicii de personal, fluxul proiectelor şi actelor normative iniţiate de minister (iniţiere şi avizare). Ca organ consultativ al Ministrului funcţionează colegiul ministerului (dezbate unele probleme privind activitatea ministerului sub conducerea ministrului şi la cererea acestuia), aprobat prin ordin al ministrului . 3. între ministere, agenţii, autorităţi naţionale coordonarea se realizează la nivel de minister, în special de ministerele şi agenţiile responsabile cu coordonarea, de către Primul Ministru şi Cabinetul, respectiv Guvernul. O practică întâlnită în cele două sisteme este aceea a organizării Conferinţelor interministeriale, Consiliilor şi Comisiilor consultative, create cu scopul deliberării problemelor ce necesită coordonarea politicilor guvernamentale, implicând mai multe ministere.

XII. Repartizarea responsabilităţilor ministerelor, agenţiilor, celorlaltor structuri funcţionale ale Cabinetului, respectiv Guvernului este indispensabilă pentru asigurarea eficienţei în funcţionarea administraţiei. În conformitate cu legile specifice (Legea Cabinetului, Legea privind Organizarea Guvernului Naţional, Constituţia României, Legea privind Organizarea şi Funcţionarea Guvernului României), şeful Biroului Primului Ministru şi miniştrii din

Proceedings

159

Cabinetul Japoniei exercită controlul asupra problemelor administrative, iar miniştrii în calitate de membri ai Guvernului răspund în faţa Guvernului şi a Parlamentului României de activitatea ministerului pe care îl conduc, organizează, coordonează şi controlează. Guvernul României exercită funcţia de control privind aplicarea şi respectarea reglementărilor în toate domeniile de activitate şi asupra funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfaşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea sa. Primul Ministru al Guvernului prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica guvernului. În cadrul controlului parlamentar al activităţii Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, acestea sunt obligate să prezinte documente Parlamentului sau comisiilor de specialitate ale lui. XIII. Motivele specificităţii procesului decizional întâlnit în practica luării deciziilor de autorităţile administraţiei publice, în ceea ce priveşte serviciul public, trebuiesc analizate şi încadrate în “filosofia japoneză”, în cultură şi tradiţii şi, nu în ultimul rând, în trăsăturile naţionale ale Japoniei. Trăsăturile de bază ale managementului japonez le identificăm ca fiind unice, bazate pe o filosofie şi o cultură organizaţionale, şi anume: a) o filosofie proprie organizaţiei privind serviciul public pentru comunitate; “To realize a learning environment where each citizen of Chiba Prefecture can foster” the power to create the next generation” always feeling” enjoyment in learning” (filozofia prefecturii Chiba.) “promovarea unei noi filozofii a educatiei potrivita secolului21” (The Rainbow Plan)

b) practicarea managementului de tip consultativ; c) comunicare pe verticală în dublă direcţie; d) un mod de discuţie şi luare a deciziei care evită confruntările; e) consens în hotărâri şi acţiuni; f) formularea strategiei pentru dezvoltarea serviciului public se bazează pe date

şi informări sistematice (exemplul “şcolilor pilot” şi al redefinirii curriculei la 10 ani, pe baza rezultatelor cercetărilor şi studiilor realizate de profesori în “şcolile pilot”);

g) planificarea pe termen lung privind organizarea şi furnizarea serviciului public;

“YUME, MIRAI 2025(Dream and Future 2025)”as a goal of Chiba’s education. h) organizaţia bine structurată, cu o structură ierarhizată şi distribuţia pe

orizontală şi pe verticală a puterii în cadrul organizţiei; Organizaţia se încadrează în grupa celor cu structură organică, dovedind

superioritate faţă de structura mecanicistă prin capacitatea mare de adaptabilitate la schimbările de mediu. “To create a local community where each citizen of the prefecture can live at ease and display their ability”. “To improve the provision for education” (The Rainbow Plan).

i) distribuţia inter-departamentală a influenţei; j) importanţa acordată structurilor de tip grup/department, divizie, susţinută şi

de schimbul de valori şi informaţii între membrii acestor structuri = factori ce asigură îmbinarea corespunzătoare între structura şi procesul organizatoric; deci, relaţiile umane formează nucleul organizaţiei;

k) dezvoltarea şi specializarea angajaţilor;

Proceedings

160

l) formalizarea este reprezentată de definirea autorităţii şi responsabilităţii fiecărui decident (persoana juridică: MEXT, Board of Education, Planning and Administration Department, and Educational Promotion Department, Prefecture, Municipality, Schools, sau persoana fizică: ministru, vice ministru, superintendent, vice superintendent, şefi de departamente, divizii, oficii locale, principal).

m) uniformitate: întâlnim aceleaşi structuri în întreg sistemul autorităţilor locale cu responsabilitate pentru serviciul de educţie. Comparând sistemul cu o organizaţie, acesta formează un mecanism sigur de combinare a părţilor, alcătuit din secţiuni (consilii de eduaţie, prefectură, municipii, şcoli), care nu pot exista independent, dar care acţionează pe cont propriu zilnic;

n) centralizarea, poate fi interpretată ca relaţie a părţilor în cadrul unui sistem, deci acceptăm o abordare sistemică a organizării şi funcţionării serviciului public (de educaţie) în Japonia.

Sintetizând cele prezentate, identificăm elemente configurative comune şi specifice sistemelor administraţiei publice în Japonia şi România.

Elementele configurative comune : în acord cu principiul separaţiei puterilor sunt exercitate cele trei puteri

statale: legislativă, juridică şi executivă; puterea legislativă este exercitată de Dietă în Japonia (House of Councillors

and House of Representatives) şi de Parlament în România (Camera Deputaţilor şi Senat );

puterea executivă este exercitată de guvern, care în Japonia poartă numele de Cabinet, iar în România de Guvern, care reprezintă organul suprem de luare a deciziei şi este condus de un prim ministru;

atât pentru organizarea guvernului cât şi a structurilor acestuia există cadru legislativ propriu (Constituţia, lege pentru organizarea guvernului);

guvernul are două sarcini centrale: cadrul politicii majore guvernamentale şi operaţionalizarea priorităţilor;

puterea dată primului ministru de autoritatea autentică (cea cu care este investit), acordă dreptul de a numi şi demisiona miniştri, de a aproba înfiinţarea structurilor pentru eficientizarea actului de guvernare, de a coordona şi controla structurile din subordine;

autoritătţile publice au o structură piramidală ,ierarhică; structurile au două niveluri de configuraţie, nivelul de conducere şi nivelul

operaţional, reglementate de lege; componenţa guvernului este din miniştri , miniştri de stat şi alţi membri; guvernul are structuri operaţionale proprii şi aparat de lucru, subordonate

primului ministru; şedinţele guvernului se convoacă şi sunt conduse de primul ministru; configuraţia internă a unui minister identifică cel puţin 4 niveluri ierarhice; conducerea unui minister este reglementată prin lege, aparţine ministrului,

ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi (vice ministru sau secretar de stat, vice ministru administrativ sau secretar general) ;

conducerea şi delegarea de autoritate, coordonarea şi controlul, sunt atribute exercitate de reprezentantul puterii executive stipulate în lege;

guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate.

Proceedings

161

Elementele configurative specifice: două modele tradiţionale ale administraţiei publice diferite : anglo-saxon şi

francez, ce au conturat două sisteme guvernamentale cu unele practici şi mecanisme diferite;

culturi şi tradiţii diferite: rolul Împăratului în Japonia - simbolul statului şi unităţii poporului japonez; Preşedintele României reprezintă statul român, este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale şi este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat;

primul ministru al Japoniei este ales dintre membrii Dietei şi numit de Impărat, iar

cel al României este desemnat de Preşedintele ţării, în urma consultării partidului care are majoritatea în Parlament;

majoritatea membrilor Cabinetului sunt membri ai Dietei; membrii Guvernului pot fi şi parlamentari;

mecanisme de coordonare specifice la diferite niveluri ale structurii interne a Cabinetului;

sistem organizaţional ordonat în cadrul caruia funcţiile şi responsabilităţile structurilor Cabinetului nu se suprapun.

Analizând rolul instituţiilor publice în organizarea, funcţionarea şi conducerea serviciului public, în cele două sisteme putem identifica elemente comune de definire şi specifice. Astfel, ca o apreciere generală în Japonia şi în România, Constituţia, legile generale şi speciale ale serviciului public (de ex. Serviciul public de educaţie), asigură funcţionarea sistemelor de realizare a serviciului (de educaţie). Sistemul decizional respectă regula generală de încadrare în tipologia “modelului tradiţional piramidal”, cu situarea Administraţiei centrale (reprezentată de Cabinet, respectiv Guvern şi ministerele de resort din Japonia şi România), la nivelul strategic, luând decizii politice, strategice şi administrative. Deciziile au un orizont de timp determinat şi de “mandatul electoral” (4 ani), pun în evidenţă consensul şi capacitatea de colaborare între mai mulţi factori politici, şi se încadrează în legile privind organizarea şi funcţionarea Cabinetului, respectiv a Guvernului, în ceea ce priveşte delegarea de autoritate, respectând ierarhia. Problematica supusă actului decizional la nivel central o apreciem ca fiind asemănătoare în cele două sisteme, costruite în culturi diferite, cu tradiţii specifice. Amintim: standarde educaţionale naţionale, reorganizarea învăţământului pe diferite forme şi cicluri şi compatibilizarea cu standardele internaţionale de educaţie ISCED, (International Standard Classification of Education, ISCO, International Standard Classification of Occupation), curriculum naţional, lifelong learning, egalitate şi echitate în învăţământ. De la nivelul tactic, al piramidei decizionale, deja cele două sisteme încep să se distingă, pe de o parte prin “actorii” administraţiei publice locale implicaţi în serviciul public de educaţie, iar pe de altă parte, prin centralizarea sau descentralizarea organizării şi conducerii acestuia şi problematica abordată. Este de remarcat, în Japonia, rolul unui organism autonom, înfiinţat la nivel local şi anume Consiliul de Educaţie, existent la nivelul prefecturilor şi al municipiilor, dar care nu se subordonează guvernatorilor şi primarilor. Structura, rolul şi sistemul relaţional al acestuia susţin filozofia prefecturii pentru serviciul public de educaţie.

Proceedings

162

Existenţa filosofiei demonstrează că organizaţia se bazează pe valori, are o misiune şi o viziune clară şi că ne aflăm în faţa unei organizaţii, construite pe o cultură şi tradiţie specifice.

Basic Philosophy : To realize a learning environment where each citizen of Chiba Prefecture can

foster “the power to create the next generation” always feeling “enjoyment in learning” throughout the lifetime.

Mission: To create a local community where each citizen of the prefecture can live at eases and displays their ability. To create a school education environment where each pupil can learn basic concepts and principles and show their individual characters for life. To create a learning environment each citizen can aim at realizing their self-expression depending on their respective lifestyle.

Vision: The system of the Long-Term Education in Chiba Prefecture Concluzionând, dar nu încheind tratarea şi cercetarea subiectului putem emite următoarele aprecieri privind practica întâlnită în Japonia: ◊ administraţia publică reprezintă locul unde se întâlnesc practicile privind luarea deciziilor, din perspectiva celor trei dimensiuni: managerială, politică şi administrativă. Serviciul public este organizat şi condus în cadrul unor organizaţii, în care există o cultură organizaţională, un set de valori, mecanisme procedurale şi oficializate. Nu trebuie exclus faptul că, în Japonia, întâlnim o standardizare a serviciului public, fundamentată de politica guvernamentală referitoare la uniformitatea furnizării serviciului public în toată ţara. ◊ astfel, sesizăm în practica decizională a autorităţilor locale din Japonia, existenţa specializării jurisdicţionale, între instituţiile publice şi în interiorul acestora, fapt ce contribuie la delimitarea autorităţii administratorilor publici la arii de competenţă şi subiecte şi probleme bine determinate ale politicii serviciului public de educaţie. Specializarea împarte funcţiile instituţiilor publice şi ale autorităţilor locale, pe departamente şi divizii (ex. Consiliul de Educaţie, Prefectura, Municipiu), structuri ce pot fi uşor de condus. Dar, practica demonstrează că, specializarea limitează principiile pe care un administrator public trebuie să le aibă în vedere, în momentul în care trebuie să aleagă din mai multe alternative. Cadrul de competenţă este destul de restrictiv, ei, administratorii publici fiind doar preocupaţi de satisfacerea nevoii/interesului public, respectiv serviciul public de educaţie). La nivelul unor departamente şi divizii, administratorii publici formulează strategii şi reguli (de exemplu, Planning and Administration Department, School Education Reform Division, Educational Promotion Department, Lifelong Learning Division), iar alte divizii le pun în aplicare (Special Education Division, Facilities division). Cele două acte sunt corelate, funcţionarul public din cadrul departamentului, diviziei este angajat în executare şi poate face unele alegeri, doar privind mijloacele prin care realizează obiectivul, ce a făcut subiectul deciziei luate la nivel superior (ex. Consiliul de Educaţie). ◊ ierarhia este pusă în evidenţă în structura Consiliului de educaţie, prin identificarea nivelurilor ierarhice (superintendent, vice-superintendent, head of department, chief of division, manager of branch offices), ea definind autoritatea administratorilor publici. Unii din cei care ocupă poziţii de conducere în ierarhia organizaţiei nu iau decizii importante şi execută activităţi de rutină, care se repetă

Proceedings

163

(evidenţe, inventarieri, aplicaţii pentru subvenţii etc.) Ei, pur şi simplu, stabilesc încadrarea problemei într-o categorie sau alta. ◊ informaţiile sunt relevante în procesul decizional; practica formalizării în solicitarea informaţiilor care sunt considerate utile în luarea deciziilor o regăsim şi în procesul de luare a deciziilor de către Consiliul de educaţie. Aceasta trăsătură a procesului decizional o întâlnim sub numele de oficializare şi constă în activitatea de specificare a factorilor şi informaţiilor de care să se ţină seama în procesul alegerii; ea poate influenţa procesul decizional, deoarece include mai multe afirmaţii valorice atribuite diferiţilor factori şi informaţii şi în mod indirect realizează o departajare a acestora. Dar, în acelaşi timp excluderile informaţionale se pot constitui în afirmaţii de valoare.

Din trăsăturile procesului decizional reieşite din analiza efectuată şi apelând la elementele teoretice, putem formula un model al luării deciziei, caracterizat astfel:

- cel mai adesesea, deciziile se iau pe baza experienţei, cunoştinţelor, intuiţiei şi tradiţiei sau uneori pe baza rutinei;

- decizia este rezultatul unei activităţi sistematice, în care, chiar dacă nu sunt clar evidenţiate etapele următoare, ea le parcurge;

- anatomia procesului decizional o identificam în următoarele etape: Cultura organizaţională, proceduri de luare a deciziei

Scopuri şi obiective

Informaţii despre mediu

Identificarea problemelor

Formularea problemei de rezolvat

Conceperea soluţiilor

Formularea obiectivelor

Analiza Construirea alternativelor

Considerarea altor soluţii

Alegerea

Modele de valorizare a cunoştinţelor previzibile

Aplicarea deciziei

Comunicarea deciziei

Feed-back

Controlul aplicării acesteia

Proceedings

164

„Noi proiecte naţionale pentru educaţie în Japonia: Fundamente ale sistemului

e-learning”

Tsuneo Yamada, NIME, Tokyo, Japonia

Ca un exemplu al implementării politicilor naţionale japoneze, a fost introdus proiectul „Fundamentele învăţării on-line (“e-learning”)”. Acesta este un nou proiect-cadru necesar furnizării de programe de training vocaţional atât pentru cei care muncesc în regim full-time sau part-time, cât şi pentru solicitanţii de slujbe. Capacitatea de formare a personalului specializat pentru domeniul industrial a fost dezvoltat, în Japonia, sub forma unui program de formare corporativ. Totuşi, în perioada marii recesiuni din anii ‘90, în timp ce industria japoneză şi-a concentrat resursele limitate spre pregătirea unei “elite”, societatea în ansamblu s-a confruntat cu o rată extrem de ridicată a şomajului, cu deosebire manifestată în rândul tinerilor şi cu forme noi ale lipsei plasamentelor în muncă. Printre cele din urmă poate fi citat şi exemplul NEET-ului (NOT in Education, Employment or Training). A devenit astfel vizibilă nevoia de promovare a angajării în câmpul muncii a generaţiei mai tinere, iar câteva măsuri susţinute au fost examinate de către administraţia publică.

Sistemul “fundamentele învăţării on-line” a fost proiectat astfel încât să permită utilizatorilor e-learning vizaţi asimilarea de informaţii pertinente.

“Fundamentele învăţării on-line” este un proiect naţional în care câteva ministere colaborează sub conducerea Cabinetului. Ministerul Educaţiei, Culturii, Sportului, Stiinţei şi Tehnologiei (MEXT) se concentrează pe conştientizarea termenului “a munci” în cadrul educaţiei elementare şi secundare în perspectiva unui studiu de lungă durată. Ministerul Comerţului Internaţional şi Industriei (MITI) se concentrează pe programele de formare de personal specializat pentru intreprinderi mai mici şi pe cursuri generale comune pentru mai multeîintreprinderi. Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Prosperităţii se concentrează pe dezvoltarea ulterioară a măsurilor originale ale acestora.

În anul fiscal 2005, atat MEXT, cât şi MITI au invitat la dezbatere publică câte cinci proiecte pilot. Şi-au depus propunerile diverse consorţii, care au provenit din sectorul privat şi din cel public. Exemple în acest sens sunt universităţile, organismele publice locale, organizaţiile non profit, organizaţiile non-guvernamentale. În proiectele MITI, există un singur centru de service pentru marca/brandul “KUSANONE” (“Grass-roots” – “Fundamente”) ce furnizează sistemul de management on-line (acesta este LMS = Learning Management System), zece centre regionale ce susţin procesul de studiu în teritoriu şi cinci consorţii avizate care oferă conţinutul, fiind responsabile pentru gestiunea cursului şi consultanţa aferentă. În proiectele MEXT, NIME va îndeplini şi funcţia de portal informaţional principal.

“Fundamentele învăţării on-line” este un proiect care se desfăşoară pe parcursul a trei ani, iar anul fiscal 2005 reprezintă cel de-al doilea an din acest proiect. În anul fiscal 2006, este planificată evaluarea şi va fi examinată privatizarea.

As an example of the implementation of Japanese national policies, “Grass-roots e-learning” Project was introduced. “Grass-roots e-learning” Project is a new framework to provide vocational training programs both to the full-time or part-time workers and to job-applicants. The capacity building for industries was mainly carried out as a corporate training for many years in Japan. However, in the long-lasting recession from 1990’s, while Japanese industries have concentrated their limited resources into “the elite” training, Japanese society has found the high unemployment rate in younger generation and the new types of “unemployment”, such as NEET (Not in Education, Employment or Training). As a result, the new policies to promote the employment of younger generation were needed and several

Proceedings

165

sustainable measures were examined as public administration. “Grass roots e-learning system” was designed to provide the adequate learning content in affordable ways to the target learners using “e-learning”.

“Grass-roots e-learning” is a national project in which several ministries collaborate under the leadership of the Cabinet. The Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (MEXT) focuses on the awareness to “work” in elementary and secondary education from life-long learning perspective. The Ministry of International Trade and Industry (MITI) is focusing on the capacity building programs for smaller enterprises and on the general courses common to many enterprises. The Ministry of Health, Labour and Welfare is focusing on the further progresses of their original measures.

In FY2005, both MEXT and MITI invited 5 public-offered pilot projects each. Various consortia which were consisted from public and private sectors, such as industries, universities, local public bodies, NPOs, NGOs, and so on, applied their proposals. In MITI projects, while “KUSANONE” (“Grass-roots”) brand one-stop service center provides an e-learning management system (that is, Learning Management System, LMS) and ten regional learning support centers, the five adopted consortia offer the content, that is, courseware and help desks. In the MEXT projects, NIME will have some functionality as a central information portal.

“Grass-roots e-learning system” is a three-year term project, and FY2005 is the second year of it. In FY 2006, the evaluation is planned and the privatization will be examined.

Recent trends in Japan Japanese Government strongly pushes the dissemination of Japanese digital

content to the world in “e-Japan Strategic Plan II (http://kantei.go.jp/foreign/policy/it/0702senryaku_e_pdf). We have many issues to be solved, such as human resources and capacity building program in this area, infrastructure of content distribution, quality assurance system for the content, and social and legal agreements on content copyright processing.

The Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (MEXT) supports the development of quality learning content in higher education and in lifelong learning. While “Modern Good Practice Program” is to assist the improvements of teaching in higher education, “Grass-roots e-Learning System” is to support new service prototypes for vocational training.

In the March of 2005, NIME launched a new gateway service for higher education which is called “NIME-glad (Gateway to Learning for Ability Development)”. In the September of 2004, NIME established a global alliance (Global Learning Objects Brokered Exchange, GLOBE) in order to support the import and export of high quality learning materials.

The current situation and perspectives at NIME: A Japanese model NIME is an Independent Administrative Institution, and the mission is to

support Japanese and overseas institutions for higher education or life-long learning, in the context of the educational reform using IT. Under the recognition that the accumulation and utilization of high-quality digital learning materials is one of the critical factors for the further progress, NIME planned the grand design of “NIME Digital Learning Content Site” (Yamada et al., 2004), and promoted the researches and the implementation of the results. NIME constructed a nationwide infrastructure for sharing and distributing digital learning materials, and gave it various functions as a gateway for domestic and overseas users. In the end of FY 2004, NIME has just launched a new integrated service for learners, called “NIME-glad (Gateway to

Proceedings

166

Learning for Ability Development), and is accumulating metadata and learning content in the repository and referatory.

NIME-glad as a nationwide infrastructure (http://nime-glad.nime.ac.jp/)

In the mid-term plan of FY2004-2008, building-up a national infrastructure for the sharing and distribution of digital learning resources is one of our strategically important goals. While NIME had already begun several services before, NIME integrated them into the new “NIME-glad” system (Shimizu & Hanley, 2005). In order to cope with various needs and requests from universities and colleges, it has multiple services, such as metadata referatory, content repository, course management system and so on. The information portal services using mobile phone system is one of additional-value functions.

It contains learning/instructional materials, course-authoring tools, pros and cons of IT-based practices of education, and college syllabi information.

In addition, “NIME-glad” is expected to function as an international gateway to overseas instructions and learners. She has English homepages for delivering Japanese content and has started new federated search services under the collaboration with GLOBE members. At the first stage of our federated search service, simple query search is available via ARIADNE search system based on SQI (Simple Query Interface, http://www.ariadne-eu.org/). The search results from each referatory are merged and shown in given fashion. NIME is planning to prioritize its R&D into e-Learning, on which universities and other institutions of higher education currently place great emphasis. This project will be pursued mainly by the R&D Department of the Digital Learning Resources Division in collaboration with the Program promotion Department, and will incorporate a network to support collaboration with universities and other institutions currently developing e-Learning courses. The network now under consideration is shown in the figure below. We aim to support e-Learning courses at universities and other institutions by centralizing all Japanese higher education e-Learning services, thereby enhancing convenience to students. In this network, metadata known as LOM (Learning Object Metadata) is similar to the library index card. Tagging LOM to all Internet e-Learning courses enables learners to use a LOM Search System to check related information across all universities. We hope that this scheme will contribute to an increase in the number of university students enrolled in e-Learning courses. We are also considering R&D into using mobile phones to automatically receive information from universities via the Internet.

Proceedings

167

Proceedings

168

Proceedings

169

„Experienţa japoneză pentru stabilitatea economică a societăţii şi reforma

sistemului administrativ”

Mihail Pandelaş, Ministerul Administraţiei şi Internelor, România

Această prelegere este un rezumat succint al muncii de cercetare pe care am efectuat-o la Japan Forum of International Relations, Tokyo, sub competenta îndrumare a Prof. Kenichi ITO, asupra modalităţii specifice în care societatea japoneză a reuşit să se restructureze de-a lungul veacurilor. Cercetarea mea pornea, iniţial, de la Restauraţia Meiji din 1868, pentru a înţelege metodele prin care Japonia a ajuns în 100 de ani o putere economică globală. După mai multe luni de studiu nu reuşisem să înteleg mare lucru şi, ascultând sfatul mentorului meu, Prof. Kenichi ITO, am pornit studiul asupra unor perioade mai puţin cunoscute pentru un european: Japonia clasică şi medievală. Aşa am putut înţelege că unele dintre cele mai importante “instrumente” prin care societate japoneză a ajuns, de-a lungul milenarei sale istorii, la stabilitate şi reforme sociale relativ rapide, au fost atât continua creştere economică – cerută şi realizată de societate, în ansamblul ei, cât şi de disciplina de fier din administraţia publică – utilizată de stat ca formă de exercitare a autorităţii.

Este foarte interesant pentru un cercetător european să urmărească, de-a lungul veacurilor, cum societatea japoneză s-a adaptat severelor condiţii naturale de viaţă încă din timpurile preistorice (perioada Jomon) trecând apoi de la un sistem administrativ foarte sever, din perioada clasică şi medievală, la o completă modernizare a societăţii după Restauraţia Meiji. După părerea mea, actuala “democraţie economică” japoneză a străbătut în trecut un drum anevoios caracterizat de mai multe “deschideri” către Occident care au permis o absorbţie şi o “distilare” uluitor de rapidă a unor seturi de valori atipice pentru cultura şi filozofia japoneză.

ÎNAINTEA DESCHIDERILOR: Japonia clasică şi medievală Consecinţe economice, sociale şi politico-administrative Formarea clasei aristocratice “administrative” Consolidarea “birocraţiei” centralizate feudale Crearea sistemelor naţionale, economice şi administrative, timpurii

PRIMA DESCHIDERE: de la tradiţionalism către “occidentalizare” şi apoi către procesul de “modernizare” a societăţii Restauraţia Meiji Crearea unei sistem administrativ modern Fondarea erei industriale Paşi către dezastrul nuclear

A DOUA DESCHIDERE: democraţia economică japoneză Politicile administrative, educaţionale şi economice de după război Familia Imperială, simbolul naţional Umbrela de securitate americană şi răspunsul japonez Sfârşitul erei “armoniei strălucitoare” (Showa)

DESCHIDEREA FINALĂ: reţelele globale de comunicaţie Viitorul societăţii japoneze informatizate Conceptul de stat Legitimitatea politicilor în administraţie Cooperare multinaţională

Proceedings

170

This “resume essay” represents partially my research work as Senior Visiting Research Fellow of Japan Forum on International Relations, Tokyo, under the competent guidance of my adviser, Prof. Kenichi ITO, on Japan’s specific way to restructure continuously it’s society during decades. Initially, the purpose of my research work was to study the period after Meiji Restoration up to present and the specific methods through which Japan reached after 100 years a global economic status. Under several months I was not clear at all the core of the problems but under Prof. Kenichi ITO advise, I was curios to look upon a period from Japanese history not very well known for an European: classical and medieval Japan. After that, I discover that one of the major “tools” of Japan’s stabilization and society reform processes were both economical growth – imposed by society demands and public administration reform – as a component of state power.

It is very interesting to follow Japan’s long history and civilization how the society adapted itself to the very severe geographical conditions during prehistorically times (Jomon period), to a very conservative and rough administration during classical and medieval Japan toward a complete modernization of society during Meiji Restoration. According to my opinion the present economic democracy in Japan had several steps in the past, which represented crucial “openings” in their history:

BEFORE THE OPENING Economic, social and political-administrative consequences Administrative reform and rising of aristocratic bureaucracy Consolidation of the age of centralized bureaucratic feudalism The way toward early national economic and administrative systems

THE FIRST OPENING: from traditionalism to “Westernization” toward “Modernization” of society Meiji Restoration Building a modern state and administration Foundation of the industrial era Steps toward the nuclear disaster

THE SECOND OPENING: Japan’s economic democracy Post war policies: administration, demilitarization, education, and economy. The Imperial family: preserving the national symbol of Japan American’s security umbrella and Japan’s response The end of the “Brilliant Harmony” (Showa) era

THE FINAL OPENING: global network of communication Japan’ future course Concept of state Legacy of administrative policies Overseas Co-operation Towards the Symbiosis of Civilizations By Prof. Kenichi ITO, Japan Forum on International Relations, Tokyo.

Proceedings

171

„Viziuni strategice japoneze de afaceri – posibile transpuneri în sectorul public”

Adriana Grigorescu, Departamentul de Management, SNSPA, Bucureşti, România

Experienţa şi performanţa japoneză din ultimii 20 de ani stârnesc controverse, admiraţie şi nelinişte în mediile de afaceri. Nu de puţine ori s-a vorbit despre „miracolul japonez”. Lucrarea „Inteligenţa strategului – Arta afacerilor în Japonia”, autor Kenichi Ohmae a apărut în Japonia în 1975, când mediul de afaceri se confrunta cu serioase probleme printre care una de imagine. Apărută în 1998 la Editura Teora, lucrarea aduce şi în România o serie de instrumente care pot fi utilitizate de oamenii de afaceri în elaborarea strategiilor menite să conducă la performanţă. Deşi autorul se defineşte ca „inamic declarat al guvernelor şi birocraţilor şi un mare susţinător al iniţiativelor individuale şi al firmelor private”, considerăm că utilizarea inteligenţei strategului poate constitui „o armă deosebit de puternică, comparabilă cu laserul” pentru extirparea unor probleme în sectorul serviciilor publice. Un argument în acest sens îl constituie tocmai idea de abordare prin prisma gradelor de libertate versus constrângeri. Lucrarea îşi propune transpunerea unor scheme de strategie utilizate în afaceri în serviciile publice.

The Japanese experience and performance from the last 20 years raise controversies, admiration and uneasiness on the business environments. Frequently it was discussed about „the Japanese miracle”. The book „Intelligence of the strategy – Art of business in Japan”, written by Kenichi Ohmae, was edited in Japan in 1975, when the business area faced with serious problems, one of them on the general image. Edited in 1998 at the Teora printing house, the book brings in Romania several tools that could be used by the businessmen to design the company strategies aimed to generate performance. Even if the author defined himself as „stated enemy of governments and bureaucrats and a great supporter of entrepreneurial initiative and private companies”, we consider that the intelligence of strategy could by „a powerful weapon, comparable with lasers” able to eradicate some of the difficulties of the public services. One of the proofs is the idea that the approach should be done on the base of the freedom degrees versus constraints. The paper aims to propose transposition of strategic plans from business in public services.

“Miracolul japonez” constituie în ultimii ani un subiect asupra căruia se opresc

toţi managerii de firme. Acesta se datorează, în principal, faptului total neaşteptat determinat de modul în care firmele japoneze au abordat şi au cucerit pieţele europene şi americană.

Surpriza provine din faptul că managementul şi marketingul îşi au rădăcinile în America, iar cei care „profită” pe baza lor sunt firmele japoneze.

Mediul de afaceri japonez a cunoscut convulsii fireşti după încheierea celui de-al doilea război mondial. Astfel, erau cunoscuţi ca o naţiune de „imitatori” deoarece totul se realiza prin „copierea” modelelor americane. Această situaţie era generată de aprecierea de care se bucurau cei care propuneau ca soluţii copierea şi de dizgraţia în care cădeau cei care-şi permiteau idei proprii originale.

Cartea pe care o propunem ca model a apărut în Japonia în 1975, când mediul de afaceri se confrunta cu serioase probleme. Acestea erau rezultatul crizei petrolului şi a crizei de imagine. În acest context Kenichi Ohmae are curajul de a propune în lucrarea

Proceedings

172

„Inteligenţa strategului – Arta afacerilor în Japonia” utilizarea inteligenţei ca principală armă de luptă în mediul afacerilor.

Ideile prezentate au fost foarte apreciate de către tinerii manageri, iar cartea a devenit una din lucrările de referinţă în domeniul managementului afacerilor. Acesta a fost ulterior publicată in SUA, iar în 1998 a fost publicată şi în România.

Autorul declară încă de la începutul lucrării că în Japonia nu există o şcoală economică puternică – magia constă în faptul că strategii remarcabili au o educaţie formală redusă, probabil nu au nici măcar curiozitatea lecturii unor cărţi de specialitate, dar au o excepţională capacitate de a intui dinamica interacţiunii între firmă – clienţi – concurenţi.

Două dintre barierele împotriva cărora trebuie luptat, din perspectiva japoneză, sunt: accesul la funcţii de strateg sau manager executiv la o vârstă suficient de scăzută astfel încât să existe suficient entuziasm care să permită proiectarea de strategii îndrăzneţe şi inovatoare şi acceptarea intuiţiei şi perspicacităţii ca elemente principale în proiectarea strategiilor de succes.

Deşi autorul se defineşte ca „inamic declarat al guvernelor şi birocraţilor şi un mare susţinător al iniţiativelor individuale şi al firmelor private”, considerăm că utilizarea inteligenţei strategului poate constitui „o armă deosebit de puternică, comparabilă cu laserul” pentru extirparea unor probleme în sectorul serviciilor publice.

Kenichi Ohmae îşi începe lucrarea prin a explica diferite tipuri de gândire şi în special prin a evidenţia elementele specifice gândirii strategice. Astfel, sunt prezentate în figura 160 trei tipuri de procese de gândire.

Autorul consideră analiza ca fiind punctul de plecare în oricare proces de gândire strategică. Primul tip de gândire este cel bazat pe sisteme mecanice prin rearanjarea elementelor.

Acesta pare să fie cel întâlnit cu precădere în sectorul public, datorită existenţei şi necesităţii menţinerii unui nivel de birocraţie, a inerţiei fireşti faţă de schimbări totale.

Cel de-al doilea tip de proces de gândire prezentat utilizează intuiţia ca filon central în identificarea problemei şi în formularea soluţiei. Faţă de această formă, deşi o considerăm foarte utilă şi profitabilă în afaceri, considerăm că nu poate fi utilizată cu succes în sectorul public deoarece induce un nivel mult prea ridicat de risc. Riscul nu este caracteristic structurilor administraţie publice. Acestea au ca scop printre altele tocmai protejarea împotriva riscurilor şi elementul caracteristic al mediului este stabilitatea şi absenţa sau limitarea la un nivel redus al posibilelor riscuri.

60 Kenichi Ohmae, „Inteligenţa strategului – Arta afacerilor în Japonia”, Editura Teora, Bucureşti, 1998, pg .20

Proceedings

173

Gândirea strategică propusă de către Kenichi Ohmae porneşte de la identificarea de către strateg a elementelor care formează unitatea studiată şi stabilirea caracteristicilor acestora. Prin imaginaţia, intuiţia şi perspicacitatea strategului acesta va trebui să construiască o nouă entitate din componentele pe care le are la dispoziţie. Fără a avea limitări, acesta poate renunţa la elemente care nu le consideră necesare în viitoarea structură sau poate aduce componente noi.

În ceea ce priveşte sectorul public, considerăm că o astfel de abordare ar putea constitui o variantă de reformare. În susţinerea acestei propuneri vine experienţa de până acum, care s-a concretizat în schimbări parţiale, multe bine venite şi cu un serios impact pozitiv, însă se vorbeşte despre necesitatea reformei, numărul mare de componente pe care trebuie să le abordeze procesul de reformare şi despre rezistenţa la schimbare manifestată de funcţionarii publici cu vechime în sistem, situaţie care este similară cu ce cea din mediul de afaceri japonez la momentul lansării teoriei „inteligenţei strategului”.

Astfel, se poate constitui un grup interdisciplinar care să cuprindă atât persoane cu experienţă, cât mai ales tineri, strategi din mediul de afaceri, alte categorii ce pot permite urmărirea unui proces de gândire strategică în elaborarea unor strategii pentru sectorul public şi în special pentru serviciile publice.

Fig.1. Tipuri de procese de gândire

Proceedings

174

În figura 261 sunt prezentate etapele pe care trebuie să le urmeze dacă doreşte într-adevăr utilizarea gândirii strategice. Se poate vedea că există posibilitatea unui „scurt circuit” care reduce procesul la trei etape. Este drept că utilizarea scurtăturii este bine venită dar nu va conduce la rezultatele preconizate deoarece elimină însăşi esenţa procesului.

Kenichi Ohmae, propune, în lucrarea menţionată, patru tipuri de strategii pornind de la obiectivul principal al firmei acela de a dobândi un avantaj în raport cu concurenţa. Autorul face precizarea că „strategia” are ca scop de a plasa firma pe o poziţie superioară în raport cu concurenţa şi nu de a rezolva probleme interne de natură operaţională, managerială etc. ale acesteia. El diferenţiază puterea firmei în relativă şi absolută. Puterea relativă poate fi scăzută (slăbiciunile interne) pentru o perioadă de timp spre deosebire de puterea absolută, care este deţinută în raport cu concurenţa şi a cărei diminuare poate genera chiar dispariţia firmei. Pentru o mai bună înţelegere a diferenţelor, autorul utilizează următoarea comparaţie „diferenţa este echivalentă cu cea care există între a participa la o luptă şi a ţine un regim alimentar”.

Cele patru tipuri de strategii propuse, conform figurii 362 se pot grupa în două categorii şi anume: concuraţi inteligent şi evitaţi concurenţa.

61 idem, pg. 26 62 idem, pg .42

Fig.2. Etapele gândirii strategice

Proceedings

175

Prima strategie – această strategie se bazează pe identificarea factorilor – cheie ai succesului şi concentrarea resurselor într-o anumită zonă care să permită generarea unui avantaj strategic în raport cu concurenţa – Strategia FCS.

A doua strategie – în contextul unei concurenţe foarte stabile şi puternice, strategia care poate fi aceea de a răsturna regulile jocului astfel încât să obţinem un avantaj concurenţial – Strategia iniţiativei agresive.

A treia strategie – în absenţa unui avantaj concurenţial absolut se poate utiliza avantajul relativ faţă de concurenţi – Strategia superiorităţii relative.

A patra strategie – în contextul unei concurenţe puternice se pot găsi soluţii care să poziţioneze firma pe poziţii favorabile prin introducerea de noi produse, abordare de noi pieţe sau creare de noi pieţe – Strategia pe baza gradelor de libertate. Vis-a-vis de strategiile propuse mediului de afaceri, scepticii ar putea invoca lipsa concurenţei în sectorul public şi deci lipsa de relevanţă a acestora.

Dacă revenim la comparaţia făcută de Ohmae, o abordare de tip „cură de slăbire” în serviciile publice cu siguranţă nu va permite obţinerea de rezultate într-un termen scurt. Dacă „lupta” în mediul de afaceri se dă cu concurenţa, în sectorul public considerăm că este o luptă pe două paliere. Astfel, un prim palier este acela de luptă cu sistemul care trebuie înlocuit, motiv pentru care procesul este foarte dificil datorită imaterialităţii adversarului. Timpul constituie o constrângere deoarece lucrează în defavoarea actualelor structuri şi în favoarea pozitivării amintirii sistemului anterior.

Fig.3. Patru strategii de bază

Proceedings

176

Un al doilea palier este determinat de apariţia şi dezvoltarea sectorului privat ca alternativă la serviciile publice. Acesta exercită o presiune din ce în ce mai mare.

Cele patru metode propuse au două obiective generale: (1) să ofere firmei un avantaj concurenţial greu de dobândit de către concurenţi şi (2) să permită consolidarea şi extinderea acestuia.

Strategia FCS. În ceea ce priveşte primul tip de strategie aceea a factorilor cheie este necesară mai întâi identificarea acestora. În tabelul 1 propunem factori cheie pentru servicii şi evidenţiem modul în care aceştia variază în funcţie de sector.

Tipuri de servicii private / publice

Factorul cheie pentru

...creşterea profitului (scăderea

preţului......)

...creşterea cotei de piaţă

(...creşterea numărului de beneficiari)

...creşterea satisfacţiei consumatorului

(creşterea satisfacţiei cetăţeanului)

Materii prime iluminat stradal Capacitatea serviciilor oferite

servicii medicale, asistenţă socială, servicii educaţionale

servicii de salubritate

Tehnologia de producţie

servicii medicale, servicii de salubritate

servicii medicale,

Calitatea serviciilor

asistenţă socială servicii medicale, servicii de salubritate, servicii educaţionale

Gama de servicii oferite

servicii medicale, asistenţă socială

servicii medicale, servicii de salubritate

Calitatea personalului

asistenţă socială servicii medicale, servicii educaţionale

Numărul personalului

asistenţă socială, servicii de salubritate, servicii educaţionale

servicii medicale

Reţeaua de distribuţie

servicii medicale, asistenţă socială, servicii educaţionale

servicii de salubritate

Creşterea profitului şi a cotei de piaţă constituie obiectivele firmelor private care

oferă servicii. Aceşti parametrii nu prezintă interes pentru serviciile publice şi am considerat necesar că pot fi înlocuite cu scăderea preţului şi respectiv cu creşterea numărului de beneficiari. Alături de acestea am plasat creşterea satisfacţiei consumatorului de servicii, respectiv a cetăţeanului, deoarece pentru serviciile publice acesta este dezideratul principal. Se poate observa, pentru exemplele prezentate, că pentru diferite tipuri de servicii factorii cheie diferă în funcţie şi de obiectivul urmărit.

Strategul are sarcina de a identifica factorii cheie pentru sectorul de activitate pe care îl studiază şi este necesar să aibă în vederea întregul proces pentru a surprinde ansamblul acestora. După identificarea factorilor cheie este necesar ca strategul să-şi asume răspunderea utilizării lor în scopul obţinerii avantajelor competitive.

Proceedings

177

Strategia iniţiativei agresive. Acest tip de strategie se bazează pe interogarea, de către strateg, a diferiţilor responsabili de modul în care funcţionează firma pentru a se identifica zonele de strangulare, rigidizate şi care determină blocarea sau încetinirea proceselor. Interogarea se realizează pe baza întrebării „De ce ?”. Prin această metodă se identifică zonele care trebuie deblocate prin iniţiative radicale. Acesta este şi motivul denumirii strategiei.

Considerăm că acest tip de strategie poate fi utilizată cu succes în modernizarea serviciilor publice. Este adevărat că procesul de interogare se va face cu dificultate datorită reticenţei factorilor de decizie din sistemul administraţiei publice. Este posibilă chiar determinarea unei opoziţii agresive în rândul acestora în lipsa explicării apriorice a scopului interogării. Nu putem nega faptul că metoda în sine are o componentă agresivă determinată, pe de-o parte de presiunea întrebărilor şi, pe de altă parte, de soluţiile radicale care vor fi propuse de către strateg.

Strategia superiorităţii relative. Se bazează pe crearea unui avantaj concurenţial relativ care să plaseze firma într-o poziţie avantajată pe piaţă. Aceasta poate fi obţinută din utilizarea unor politici de preţuri scăzute, care au ca bază diferite motivaţii, din compatibilitatea cu produse sau servicii plasate în amonte sau în aval, din omogenitatea serviciilor etc. Acest tip de strategie poate fi aplicat în serviciile publice cu mai mare dificultate şi cu rezultate mai puţin spectaculoase datorită constrângerilor la care trebuie să răspundă sectorul public.

Strategia pe baza gradelor de libertate. Explorarea gradelor de libertate pe care să se construiască strategia organizaţiei studiate se raportează la componentele pe care se poate acţiona şi pe restricţiile de care trebuie ţinut cont. Identificarea gradelor de libertate (GSL) este prima etapă în procesul de elaborare a strategiei, o a doua etapă este suprapunerea peste aceste grade de libertate ipotetice a constrângerilor. În mediul de afaceri constrângerile vin, în principal, din zona concurenţei. În sectorul public şi respectiv, serviciile publice, constrângerile vin în principal din zona rolului şi locului acestora în ansamblul serviciilor, reglementări specifice, dependenţă de autoritatea administrativă locală sau centrală etc. Concurenţa, în acest caz, nu este lipsită de importanţă, dar nu exercită o presiune majoră.

Pe baza gradelor strategice de libertate (GSL) se pot stabili punctele nevralgice asupra cărora strategul trebuie să se concentreze. Secretul viziunii strategice este reprezentat, după părerea lui Kenichi Ohmae, de câteva jaloane:

• gândirea dihotomică „totul sau nimic”; • flexibilitatea în gândire; • importanţa factorilor – cheie; • analiza ca punct de plecare în elaborarea strategiilor; • atitudinea element al schimbării. „În Japonia şi în Occident au existat şi există mari companii care au eşuat

complet în lumea afacerilor. Totuşi, nu cunosc vreo firmă care să nu-şi fi putut schimba direcţia de acţiune înainte de a fi prea târziu. În fiecare situaţie pe care am analizat-o, la un moment dat, managementul a pierdut din vedere gama de alternative pe care le avea la dispoziţie, îndreptându-se prin intermediul unei viziuni mentale tot mai restrânse spre propria distrugere”63.

Considerăm că această apreciere vine în susţinerea ipotezei pe care o formulăm de a prelua tipurile de strategii propuse şi de a le transpune în proiectarea serviciilor

63 idem, pg. 74

Proceedings

178

publice prin utilizarea inteligenţei strategilor, în scopul rezolvării într-o manieră creativă a problemelor cu care acestea se confruntă.

„Pentru strategul militar, cheia reuşitei constă în a stabili cât de mult trebuie să cerceteze pentru a se apropia de o strategie ideală şi în a determina punctul în care perfecţiunea devine îndatorire. Dacă strategul este hotărât să elimine chiar şi cel mai mic defect al strategiei sale, ofiţerii săi vor avea nevoie de informaţii perfecte şi de timp nelimitat pentru a ajunge la o astfel de strategie”64.

Aceste aprecieri ale lui Kenichi Ohmae în lucrarea „Inteligenţa strategului” ne sugerează pe de-o parte să reflectăm la aspectele ce pot fi preluate din tehnica militară, acesta fiind cea care a consacrat şi utilizează frecvent conceptul de strategie, iar pe de altă parte să nu pierdem un timp inutil căutând soluţia perfectă.

Dacă se afirmă că în afaceri un plan de afaceri prost este mult mai bun decât lipsa unui plan, considerăm că putem extinde acest principiu la nivelul strategiilor, considerând astfel ca lipsa unei strategii este mult mai neprofitabilă decât existenţa unei strategii perfectibile.

Considerăm ca o provocare viitoare posibilitatea de a testa aplicarea strategiei iniţiativei agresive şi a strategiei pe baza gradelor de libertate, pe care le considerăm a fi oportune sectorului public şi eventual a strategiei factorilor cheie, care poate fi adaptată dar asupra căreia avem rezerve în ceea ce priveşte rezultatele obţinute. BIBLIOGRAFIE: 1. Grigorescu A., Decizia strategică în comerţ exterior, Editura Economică, Bucureşti,

2003; 2. Kenichi Ohmae, Inteligenţa strategului – Arta afacerilor în Japonia, Editura Teora,

Bucureşti, 1998; 3. Malcolm Mc. Donald, Marketing strategic, Editura Marketers Codecs, Bucureşti,

1998; 4. Matei L. , Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2004; 5. RIES Al., TROUT J., Poziţionarea – lupta pentru un loc în mintea ta, Editura Curier

Marketing, Bucureşti, 2004.

64 idem, pg. 76

Proceedings

179

„Mutaţiile din mediul economic internaţional reflectate în managementul modern

al organizaţiilor”

Mariana Baicu, Facultatea de Relaţii Internaţionale, Universitatea „Spiru Haret”,

Bucureşti, România

Lucrarea va prezenta impactul pe care îl au mutaţiile manifestate în relaţiile economice

internaţionale asupra şcolilor de management, (apărând noi abordări manageriale organizaţionale), a politicilor macro şi mondoeconomice.

Tendinţele şi trăsăturile economiei mondiale actuale în contextul proceselor de globalizare şi integrare economică regională au transformat, au reconfigurat sferele de influenţă pe piaţa internaţională trecând de la bipolaritate la tripolaritatea centrelor de putere şi o noua reorientere a politicilor mondoeconomice reflectate în sistemul de acorduri şi tratate încheiate la nivelul instituţiilor cu vocaţie regională şi universală. Managementul modern se orientează către SOCIETATEA INFORMAŢIONALĂ-SOCIETATEA CUNOAŞTERII care se bazează pe un proces de sintetizare a componentelor managementului eficient care are ca finalitate nu obţinerea banilor, ci ideea că profitul se obţine prin motivarea personală şi satisfacerea cerinţelor pieţii.

Societatea umană a ajuns în ţările dezvoltate în etapa postindustrială, caracterizată prin focalizarea pe sectoarele terţiare, cuaternare şi cvintenare de activităţi economice, sociale, culturale, educaţionale etc.

Sistemele manageriale naţionale se adaptează la tendinţele economiei mondiale adoptând principiile SI-SC pentru integrare în modelul NOII ECONOMII care redefineşte conceptele, structurile, relaţiile interorganizaţiionale şi interinstituţionale prin alte sintagme fără a se găsi până în prezent o nouă denumire ştiinţifică a noului regim socio economico-politic.

În noul context al NOII ECONOMII rolul statului în condiţiile separării puterilor în stat se diminuează, el devenind chiar partener de afaceri, contribuind prin infuzii la capitalul social, la managementul revigorării organizaţiei sau fiind actorul principal reprezentativ în cazul semnării unor tratate şi acorduri interstatale, având rolul de orchestrator al shimbării la nivel macroeconomic, în funcţie de tendinţele mondoeconomice. Motivele ce fac necesară intervenţia statului la nivel legislativ prin Parlament, la nivel executiv prin Guvern, la nivel sancţionar prin Justiţie, se rezumă la: imperfecţiunile pieţii, asigurarea şanselor egale, asigurarea serviciilor publice, stabilirea strategiilor naţionale, asigurarea protecţiei şi securităţii, asigurarea stabilităţii macroeconomice prin corelarea politicilor macroeconomice.

Conducerea schimbărilor într-o economie în tranziţie la economia de piaţă, în proces de integrare în structurile organizaţiei unice UNIUNEA EUROPEANĂ, se realizează prin strategii macrostructurale.

THE COMMUNICATION will point out the impact which the international mutations will influence international economic relations, management schools (new organisational management approach) national micro, macro and mondo economic strategies.

At present the changes of the world economy transformed the international economic relations, designed the new power centers (from bipolarity into tripolarity), new objects of monitoring of the international institutions, new rules, treaties, agreements at the national and international level.

Proceedings

180

Modern management is oriented to INFORMATIONAL SOCIETY-KNOWLEDGE SOCIETY (IS-KS) based on a process of the syntetisation of the efficient management components having as a final result the profit getting from the individual motivation by market demand satisfaction and no simply getting money. The characteristic of the developed countries reached at the post industrial stage is to be focused on the third, fourth, fifth waves based on services and informatics, educational, cultural activities.

National managerial systems have to be going to the international tendencies having an open economy and adopting the principles IS-KS for integration in the model of the NEW ECONOMY, where the concepts structures rules relations are redefined by other syntagma without finding a new scientific word for the emerge social, political and economical regime.

Within the NEW ECONOMY model the state role has a new small dimension in the context of the power separation. THE STATE BECOME A PARTNE in national and international business contributing by capital in fusions, by management of turnaround in case of economic recession, by conductor role for management of changes according to the international tendencies. The state intervention is necessary due to the market imperfections and to find the means of equilibrium, equal chances assurance, public services assurance, national strategies, security and protection, macroeconomic stability and sustainable growth. Management of changes in a transition economy to a free market economy and the process of the integration into the European Union, as a unique organization, is a state task by designing the macro economic and institutional strategies.

Sfârşitul mileniulul al-II-lea şi începutul mileniului al-III-lea au fost marcate de 2 simboluri (căderea Zidului Berlinului, 1989 care a simbolizat căderea sistemului comunist şi 11 septembrie 2001 care a creat simbolul unui nou adversar - teroristul global), evenimente istorice care au marcat sfârşitul şi începutul unui tip de societate socio-economică căreia nu i s-a găsit încă o denumire general acceptată de cercurile ştiinţifice, şcolile de management sau alte autorităţi în domeniu şi căreia Noua Şcoală de la Cambridge îi dă denumirea de NOUA ECONOMIE, SOCIETATEA INFORMAŢIONALĂ - SOCIETATEA CUNOAŞTERII, marcată de vectorul major transnaţionalizarea şi globarea.

Cercetarea a pornit de la identificarea mutaţiilor din Comunitatea internaţională (Tabel nr 1. ’’Mutaţii recente din economia mondială ’’).

Proceedings

181

Tabel nr. 1. Mutaţii recente din economia mondială

Mutaţiile prezentate mai sus au contribuit la proiectarea unor noi tendinţe şi trasături ale economiei mondiale aşa cum sunt prezentate în tabelul nr. 2, rezultate din evoluţia etapelor de dezvoltare socio-economice conform cărora comunităţile dezvoltate au ajuns în valul 5 bazat pe comunicare, informaţie şi transmiterea prin sisteme IT a datelor conform tabelului nr 3.

Adâncirea proceselor de globalizare şi integrare regională concomitent cu lupta statelor pentru afirmarea indentităţilor naţionale Creşterea importanţei schimburilor economice internaţionale ca factori de creştere

economică Creşterea interdependenţilor economice internaţionale prin adâncirea diviziunii

internaţionale a muncii şi specializarea sectorială, organologică şi tehnologică Dezvoltarea relaţiilor economice internaţionale şi a principiilor instituţiilor cu vocaţie

universală şi regională în funcţie de creşterea complexităţii circuitului economic mondial Trecerea de la revoluţia tehnico-ştiinţifică la revoluţia informaţională şi informatică Adâncirea decalajelor economice şi polarizarea ţărilor în ţări bogate şi în ţări sărace Riscul şi incertitudinea creează necesitatea unui comportament flexibil şi adaptabil în toate

domeniile de activitate Devansarea ritmului producţiei de ritmul schimburilor comerciale internaţionale prin

separarea funcţiei de producţie de funcţia comercială Modificări în structura fizică a comerţului internaţional în favoarea serviciilor şi produselor

informatice Modificări în structura geografică prin creşterea numărului de ţări partenere ca rezultat al

căderii colonialismului şi al sistemului comunist Modificarea raportului între cerere şi oferta în favoarea ofertei şi transformarea pieţei

vânzătorului în piaţa cumpărătorului Amplificarea factorilor de competivitate şi nevoia de cunoaştere prospective a nevoilor

pieţei şi înlăturării concurenţei neloiale şi a instabiliăţtilor macro şi mondo economice Profitul micro şi macroeconomic se realizează nu numai prin preţ ci prin prin satisfacerea

pe termen lung a tuturor categoriilor de clienţi Scurtarea ciclului de viaţă al produselor (de la 2 biti la 1 bit) şi nevoia de înnoire şi de a

face faţă forţelor concurenţiale a unei pieţe într-o dinamică permanentă Apariţia unor tipuri de crize ciclice în economia internaţională care creează procese legice

(în caz de creştere-fuziune, în caz de declin- restructurare) Schimbarea raporturilor de forţă în economia internaţională şi trecerea de la o lume bipolară

(SUA, URSS) la una tripolară (SUA, UE, Japonia) cu tendinţă multipolară Apariţia unor noi forme de comercializare şi tehnici de expansiune pe piaţă (alianţe

competitive, investiţii străine directe, achiziţii publice şi de portofoliu, parteneriate) alături de formele clasice de vânzare-cumpărare internaţionale Standardizarea ca factor de transnaţionalizare şi globalizare Liberalizarea schimburilor economice şi transormarea politicilor comerciale protecţioniste

în politice ecologice netarifare Creşterea rolului instituţiilor internaţionale responsabile cu guvernarea corporative sau

globală concomitent cu intervenţia guvernelor în scopul asigurării « mâinii vizibile », pentru ca mâna invizibilă a pieţii liberalizate să creeze beneficiile aşteptate

Proceedings

182

Tabel nr 2. Tendinţele şi trăsăturile economiei mondiale

Ţările dezvoltate trec de la era geopolitică (expansiune prin imperialism şi colonialism) la era geoeconomică (reîmpărţirea sferelor de influenţă pe criterii şi interese economice) Economia a ajuns la al cincilea ciclu al evoluţiei sale în ţările dezvoltate, în valul

cinci informaţional Componenta ecologică a transformat dominarea economiei mondiale prin politici

tarifare protecţioniste în dominare prin politice ecologice, de protecţie a mediului şi de siguranţa alimentară Transnaţionalitatea şi standardizarea sunt vectori majori ai integrări regionale şi

proceselor de integrare economică Economia mondială este eterogenă cu economii cu nivel tehnologic diferenţiat

care au stat la baza amplificării schimburilor economice internaţionale Tendinţa de dezvoltare durabilă şi echilibrată printr-un mangement al schimbării

continue în funcţie de ciclicitatea fazelor de creştere şi descreştere a economiei mondiale şi de cerinţele pieţei internaţionale Transformarea războiului rece prin căderea blocului comunist într-un război contra

terorismului ce se opune sistemelor democratice Tranformarea industriilor militare în industrii civile Transferarea industriilor energofage, metalofage poluante dinspre ţările dezvoltate

înspre ţările în dezvoltare Prioritate au politicile economice sustenabile bazate pe strategii vizionare pe

termen lung şi asumarea responsabilităţii proprii

Tabel nr 3. Caracteristicile etapelor de dezvoltare socio-economice

Stadiu de dezvoltare Preindustrial Industrial Postindustrial Sectoare de producţie Extractiv Fabricaţie Procese, servicii de

reciclare Sectorul economic Primar :

-agricultura -minerit -pescuit -lemne -petrol şi gaze

Secundar : -producerea bunurilor de larg consum -producerea bunurilor de folosinţă îndelungată -construcţii grele

Terţiar: -transporturi -utilităţi Cuaternar: -comerţ -finanţe -asigurări Cvintenar : -sănătate -cercetare -educaţie -recreere

Resurse transformate

Resurse naturale: apă, vânt, puterea animalelor, forţa umană

Energie creată: electricitate, puterea nucleară

Informaţie: sisteme de computere şi transmitere a datelor

Sursa:W.J.Keegan, Multinational marketing management, Prentice Hall, Inc 1980, p.61

Proceedings

183

Dictonul: TIME IS MONEY (caracteristic societăţii capitaliste) s-a înlocuit cu: KNOWLEDGE IS POWER (caracteristic societăţii informaţionale-societatea cunoaşterii).

Specificul acestor etape de dezvoltare (conform tabelului nr. 4), au creat premisele dezvoltării NOII ECONOMII caracterizată printr-un management modern şi eficient (conform tabel nr. 5 şi 6). Tabel nr. 4. Specificul etapelor de dezvoltare

Stadiu de dezvoltare

Preindustrial Industrial Postindustrial

Sectoare de producţie

Extractiv Fabricaţie Procesare, servicii de reciclare

Resurse strategice Materii prime Capital financiar Cunoştinţe Tehnologia Forţa Tehnologia

maşinilor Tehnologia intelectuală

Metodologia Bunul simţ, experienţa, alegerea şi eroarea

Empirism, Experimentare

Teoria abstractă: modele simulari Teoria deciziilor: analiza sistemelor

Perspectiva temporală

Orientarea spre trecut Adaptabilitatea ad-hoc experimentare

Orientarea spre viitor, preveziuni şi programare

Principul axial Tradiţionalism Creştere economică

Codificarea cunoştinţelor teoretice, satisfăcţie şi motivare

Sursa:W.J.Keegan, Multinational marketing management, Prentice Hall, Inc 1980, p.61 NOUA ECONOMIE-SOCIETATEA INFORMAŢIONALĂ - SOCIETATEA CUNOAŞTERII Tabel nr. 5. Management eficient

Proces de sintetizare între : -compartiment şi aspectele tehnice şi economice; -munca, specializare, reguli, proceduri, condiţii şi rezultate, promovare şi satisfacţie, autorealizare, absenţa constrângerii; -introducerea progresului şi suportarea costurilor; -autonomia bordului (top) cu dorinţa angajaţilor de a participa la luarea deciziilor; -cerinţele din exterior cu interesele celor din interiorul organizaţiei; -riscul şi incertitudinea dezvoltării viitoare şi nevoia unui sistem de planificare sănătos şi sigur; -noţiunea de adaptabilitate pe termen lung şi flexibilitatea pe termen scurt, şi un sistem de control format din reguli, proceduri, ierarhie; -nevoia de definire şi soluţionare a problemelor centralizat şi integral cu avantajul unei execuţii descentralizate a unei strategii organizţtionale;

Proceedings

184

-dezvoltarea ştiinţifică şi dezvoltarea spiritul antreprenorial (Learning by doing sau Learning from mistakes); -nevoia de prezent cu motivarea angajaţilor; -reducerea operaţiunilor manuale şi introducerea sistemelor IT care solicită educare şi perfecţionare continuă şi o nouă etică a muncii; -management lider_ship sau antreprenor_ship; -intervenţia guvernamentală prin legi, politici, strategii, mecanisme macroeconomice şi reglarea sistemului liberal conform forţelor concurenţiale (Porter); -criza managementului universitar şi formarea formatorilor; -internaţionalizarea afacerilor şi procesul de globalizare; -parteneriatul public privat şi interesele de grup; -tradiţionalism şi euroscleroza (diferenţieri culturale) cu creativitate şi inovaţie (cercetare, dezvoltare, reducerea birocraţiei şi deciziei ierarhice, reducerea costurilor, delegarea competenţei, job rotation, analiza nevoilor, elaborare diagnoze, strategii), descentralizare, autonomizare; -dezvoltarea spiritului de echipă cu lobby şi grupuri de interese; -de la lupta concurenţiala acerbă la lupta raţională pe criterii de calitate, competenţe, expertize şi avantaje competitive; -managementul clasic cu antreprenoriatul caracterizat prin recrutarea, fidelizarea şi motivarea celor cu potenţiali de lideri creativi şi inovativi.

Tabel nr. 6. Tendinţele managementului modern

- orcherstrarea constructivă a haosului şi apariţia managementului incertitudinii şi a riscului; - managementul ambiental şi ecologic; - managementul profitabil şi eficient; - managementul complexităţii şi problemelor globale; - managementul ideii şi schimbării; - managementul dezvoltării şi provocării; - managementul academic şi guvernamental; - dezvoltarea economică globală prin cooperare. - probleme globale legate de crizele economice şi de lichiditate; - redefinirea capitalismului prin antreprenoriat şi capitalism umanistic; - libertatea de a lua decizii bazate pe valorile individuale, management comportamental; - schimbarea atitudinii de hard worker în smart worker; - schimbarea sloganului din “Time is money” în “Knowledge is power”; - sacrificarea intereselor pe termen scurt pentru cele pe termen lung prin introducerea managemetului strategic şi vizionar; - IT soluţii pentru problemele organizaţiei; - schimbarea pieţei vânzătorului în piaţa cumpărătorului şi orientarea spre client datorită schimbării raportului cerere-ofertă în favoarea ofertei.

Proceedings

185

Mutaţiile şi schimbările înregistrate în economia mondială au creat un nou concept al managementului schimbării care trebuie să aplice metode de conducere a restructurărilor organizaţionale diferite conform tabelului nr. 7.

Tabel nr. 7. Metode de stăpânire a schimbării discontinue

Metode de conducere

Condiţii de utilizare

Avantaje Dezavantaje

1. Progresivă Urgenţă limitată Rezistenţa slabă Încetineală 2. Prin criză Cand este

ameninţată supravieţuirea firmei

Rezistenţa slabă Constrângerea legată de timpul scurt pentru realizarea schimbării

3. Rezistenta controlată

Urgenţa medie Rezistenţă slabă. Durata schimbării se adaptează la timpul de care dispune. Schim-bări locale de componente

Complexitate

Managementul moden este total diferit de managementul clasic tradiţional care a produs schimbării în sistemul de valori şi evaluări în managementul organizaţiei (tabel nr. 8)

Tabelul nr. 8. Schimbarea în sistemul de valori şi evaluări în managementul organizaţie:

TRADITIONAL MODERN

Schimbări în valori umane: -toţi sunt la fel -individualism -nevoia de performanţă -ignoranţa

-fiecare este diferit -participativ -autorealizare -educaţie continuă

Schimbări în valori sociale : -proprietate -orientare pe produs -guvernare limitată

-echipa -orientare spre comunitate -guvernare prin reglementări

Schimbări în filosofia guvernamentala : -specializare funcţională -deciziile luate autoritar -sistem de control negativ -sarcina şi angajatul -sistem informational pe verticală -organizaţia ca structură

-abordare interdisciplinară -deciziile luate democratic -sistem de control pozitiv -munca în echipă (echipa managerială) -sistem informaţional funcţional -organizaţia ca sistem (tehnologie, indivizi, structuri, rezultate)

Proceedings

186

Aşa cum în perioada postbelică strategia de revigorare lansată de preşedintele american Roosvelt a avut ca slogan mobilizator sintagma “NEW DEAL” sau cum în perioada 1972-1974 după căderea imperialismului şi apariţia primei crize economice mondiale s-a simţit nevoia de schimbare prin lansarea sintagmei NOUA ORDINE ECONOMICĂ INTERNAŢIONALĂ şi în perioada actuală marcată de mutaţiile, tendinţele, schimbările prezentate mai sus, Noua Şcoală de la Cambridge a simţit nevoia lansării unui nou concept numit NOUA ECONOMIE. SOCIETATEA INFORMAŢIONALĂ - SOCIETATEA CUNOAŞTERII, definite conform tabelului nr. 9.

Tabel nr. 9. Definirea sintagmei de societate informaţională - societatea cunoaşterii . NOUA ECONOMIE (Noua Şcoală de la Cambridge)

Finalitatea acestei economii este omul şi satisfacerea trebuinţelor sale – echilibru între resurse-nevoi, dezvoltare economică-economie de piaţă. Noua economie nu mai poate fi o economie de piaţă în sensul actual-

polarizarea săracilor şi bogaţilor creează probleme globale, diminuarea rolului statului-politica publică. Fără a abandona interesul individual, noua economie va deplasa centrul de

greutate pe interesul public prin promovarea politicii publice -care să acopere gestionarea unei nevoi colective ce priveşte o mare parte din populaţie. Noua economie se formează şi va funcţiona beneficiind de caracterul

democratic al SI-SC-redefinirea raportului economic politic în favoarea economicului ce solicită politicieni profesionalişti. Noua economie va consacra tehnocraţia-bazată pe dezvoltarea cercetării ştiintifice, educaţiei, dezvoltării informatice. Educaţia devine procesul esenţial al noii economii-minimizarea cheltuielilor,

productivitate, eficienţa, performanţă, satisfacerea nevoilor prin eficientizarea resurselor limitate. Promovarea noii economii înseamnă compatibilizarea standardelor între

economiile dezvoltate şi ceilalţi participanţi la circuitul economic mondial-globalizare. Reuşita noii economii necesită opţiuni de politică economică concretizate în

strategii pe termene medii şi foarte lungi pentru a se asigura continuitatea şi complementaritatea acţiunilor economice - pentru evitarea şi reducerea pierderilor (Kaisen).

Sursa: Our Common Future, Oxford University Press, 1987

Noua societate informaţională conform Noii Şcolii de la Cambridge se bazează pe următoarele principii macroeconomice conform tabelului nr. 10. Tabel nr. 10. Principiile economiei SI-SC

Principiul existenţei umane în cerc închis-resurse limitate, fără acces pe alte planete. Principiul reintegrării omului în natură-distrugere ecosistemelor necesită noi

relaţii om - natură. Primum non nocere-în primul rând să nu poluezi mediul înconjurător-marii poluatori sunt ţările dezvoltate, dar repercursiunile le suportă ţările slab dezvoltate.

Proceedings

187

Păstrarea şi creşterea biomasei, biodiversităţii şi bioproductivităţii-protejarea fertilităţii solului, conservarea sistemelor ecologice. Asigurarea permanentă a resurselor-utilizarea raţională a resurselor

neregenerabile, echilibru între ritmul exploatării resurselor şi ritmul regenerării lor, procese şi tehnologii de reciclare a reziduurilor şi deşeurilor, introducerea modelului Kaisen de înlaturare a risipei. Principiul eficienţei economice, sociale şi ecologice-eficienţa economică a fost

în detrimentul eficienţei sociale şi ecologice. Existenţa socială este interactivă cu mediul ambiant - omul ca valoare supremă,

intangibilă trebuie să-şi asigure existenţa în relaţie benefică biunivocă cu mediul. Trecerea de la creşterea demografică discreţionară la cea bazată pe

responsabilitatea conştientă a cuplului şi pe implicarea adecvată a societăţii-planificarea familială, sprijinirea familiilor tinere. Principiul echităţii sociale şi a egalităţii de şanse- reducerea decalajelor între

venituri prin reducerea discriminării sociale şi de gen. Responsabilizarea guvernelor pentru promovarea unor politici care să conserve

resursele şi asigură viitorul noii generaţii.

Sursa: Our Common Future, Oxford University Press, 1987

Modelul de guvernare japonez şi cel al managementului organizaţional este foarte apropiat de principiile noului concept SI-SC, deoarece în Japonia cercetarea ştiinţifică este mult stimulată de politicile guvernamentale, cercurile ştiinţifice nipone fiind ele însele promotoare ale noilor concepte manageriale (TQM), Modelul Kaisen, just in time etc, întrucât ţinta politicii japoneze este bunăstarea, performanţa, succesul. Modelul japonez numit de autor un ’’şotron cu ţinta fixă’’ etc., caracterizat prin simplitate, funcţionalitate, eficienţă, eficacitate.

Pentru ţările post comuniste, în tranziţie la economia de piaţă, localizate îndeosebi în Europa un rol deosebit în adaptarea acestora la economia de piaţă liberă îl are Uniunea Europeană care şi-a asumat rolul ca organizaţie unică regională de a armoniza prin programme de coeziune economică şi socială, economiile naţionale ale ţărilor din Europa Centrală şi de Est la modelele economiilor ţărilor dezvoltate, în care rolul statului are o nouă definiţie în relaţia cu operatorii economici, conform tabelului nr. 11.

Tabel nr. 11. Redefinirea rolului statului în relaţia cu operatorii economici în procesul de tranziţie la economia de piaţă

Redefinirea conceptului de stat care-şi diminuează intervenţia în sensul economiei clasice a cuvântului. Separarea puterilor în stat (Parlament, Guvern, Justiţie) şi delegarea

resposabilităţilor conform statului de drept. Abolirea hipercentralizării şi promovarea parteneriatului public-privat, statul

devenind un partener de afaceri. Înlocuirea monopolului de stat şi macroplanificării prin strategii

macroeconomice şi legături structurale, instituţionale, vizionare, pe termen mediu şi lung. Controlul proceselor şi rezultatelor macroeconomice printr-un sistem de

instrumente, pârghii, mijloace de reglare a sistemului în sensul legilor economiei de piaţă şi proceselor de globalizare (rezolvarea problemelor naţionale prin interese transnaţionale).

Proceedings

188

Trecerea de la economia de comandă la economia de piaţă funcţională cu politici « bottom to up » şi « up to down» în sensul armonizării nevoilor şi cerinţelor pieţei cu gestionarea resurselor limitate. Crearea şi armonizarea cadrului legislativ, a reformei economice structurale şi

instituţionale (orchestrator al cerinţelor UE şi al nevoilor naţionale). Crearea cadrului de garantare a proprietăţii (private, publice, comune). Supravegherea concurenţei loiale şi eliminarea relaţiilor de monopol, a

corupţiei şi a birocraţiei. Intervenţia instituţiilor statului în economie pentru stabilirea echilibrului

macroeconomic (echilibrul balanţei de plăţi externe, reducerea deficitului bugetar prin reducerea cheltuielor, corelarea ratei inflaţiei cu rata dobânzii şi volumul masei monetare în circulaţie, reducerea fiscalităţii, liberalizarea preţurilor, liberalizarea valutară etc. Încheierea de tratate, acorduri cu organizaţiile internaţionale şi cu alte

guverne pentru crearea unei economii deschise participante la circuitul economic mondial, capabilă să asigure resursele deficitare şi să creeze o imagine favorabilă ţării în lume. Controlul emisiunilor monetare şi liberalizarea ratei de schimb etc.

Cu toate că pe plan internaţional rolul statului în economiile ţărilor dezvoltate îşi diminuează intervenţia, funcţia coercitivă transformându-se într-o funcţie partenerială, în economiile în tranziţie la economia de piaţă, funcţiile statului se fac simţite datorită următoarelor opţiuni (conform tabel nr. 12.)

Tabel nr. 12. Ierarhizarea opţiunilor privind principlalele funcţii ale statului

1. Asigurarea creşterii echilibrului macroeconomic 2. Orientarea comportamentului agenţilor economici 3. Alocarea optimală a resurselor 4. Distribuirea şi redistribuirea echitabilă a veniturilor

Acest proces de integrare în Uniunea Europeană combinat cu mutaţiile

determinate de procesele de globalizare în ţările post comuniste arată că intervenţia statului în economie va mai fi necesară până când mediul politic, economic, social, cultural etc se va armoniza la modelele ţărilor membre ale Uniuni Europene, statul fiind dirijorul actorilor ce vor juca piesa integrării în structurile europene din următoarele motive conform tabelului nr. 13. Tabel nr. 13. Principalele motive ce fac necesară intervenţia statului în economie

1. Imperfecţiunile pieţei 2. Necesitatea asigurării echităţii sociale 3. Necesitatea asigurării serviciilor colective 4. Stabilirea direcţiilor de dezvoltare 5. Realizarea stabilizării României 6. Asigurarea protecţiei vamale a produselor româneşti

Proceedings

189

Integrarea ţărilor post comuniste (cu niveluri de dezvoltare mai scăzute decât

ţările membre UE) în structurile Uniunii Europene reprezintă un pas important în reducerea decalajelor regionale şi o contribuţie majoră la atenuarea efectelor negative ale problemelor globale privind sărăcia, resursele limitate, terorismul, energia, sănătatea etc şi la grăbirea adaptării managementului macro şi micro economic la principiile şi tendinţele NOII ECONOMII-SOCIETATEA INFORMAŢIONALĂ-SOCIETATEA CUNOAŞTERII.

Proceedings

190

„Caracteristici cibernetice ale sistemului administraţiei publice.

Abordare comparativă Japonia - România”

Andy Constantin Leoveanu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti,

România

În preambulul demersului meu teoretic trebuie precizat faptul că “gândirea şi abordarea sistemică au condus la dezvoltarea a numeroase discipline ştiinţifice între care cibernetica ocupă un rol central”.

“Cibernetica studiază legităţile fundamentale ale creării şi funcţionării sistemelor de conducere complexe.”

Întemeietorul ciberneticii Norbert Wiener a pornit de la ideea că toate sistemele de comandă şi control sau sistemele de conducere au o structură principală unică, constând din existenţa a două legături între sistemul de conducere şi obiectul (procesul, sistemul) condus :

1. legătură directă utilizată pentru transmiterea comenzilor, deciziilor de la sistemul de conducere către sistemul condus;

2. legătură indirectă (feed – back), pentru transmiterea informaţiilor de urmărire şi control de la sistemul condus către sistemul de conducere.

Sistemul cibernetic este un sistem deschis, dinamic, complex şi autoreglabil. În cadrul acestei lucrări am prezentat comparativ cele două sisteme ale administraţiei

publice, cel românesc şi cel japonez, ca sisteme cibernetico – administrative. Atât în cazul României cât şi în cel al Japoniei, sistemul administraţiei publice include

două mari subsisteme: subsistemul administraţiei publice centrale şi subsistemul administraţiei publice locale, fiecare cu elementele sale componente.

Ambele sisteme de administraţie, atât cel românesc cât şi cel japonez pot fi privite ca sisteme de tip cibernetic – administrativ deoarece:

1. sunt sisteme deschise datorită faptului că au conexiuni (intrări/ieşiri) cu alte sisteme şi cu mediul său;

2. sunt sisteme dinamice deoarece acestea evoluează în timp, modificându- şi starea, structura şi/sau comportamentul ca urmare a unor cauze interne sau externe;

3. sunt sisteme complexe – înţelegând aceasta prin prisma dimensiunilor, numărului conexiunilor dintre elemente, prezenţei elementului uman;

4. sunt sisteme autoreglabile – deoarece au capacitatea de a reacţiona la acţiunea factorilor interni şi externi şi de a-şi păstra controlul pe diferite perioade de timp.

Abordarea sistemică a administraţiei publice s-a dovedit de mare utilitate în rezolvarea problemelor complexe referitoare la oameni şi la mediul socio – economic.

Cu ajutorul analizei sistemice e posibil ca efectele unor schimbări să fie modelate şi anticipate, dat fiind că această metodă implică efectuarea unei analize foarte amănunţite a elementelor/componentelor sistemului.

Cuvinte cheie: sistem cibernetic administrativ, administraţie publică, analiză sistemică, intrări, ieşiri, reglare.

In the preamble of my theoretical speech there must be specified the fact that ‘the systemic thinking and approach have led to the development of many scientific disciplines among which cybernetics has a central role.

“Cybernetics studies the fundamental foundations of creation and functioning of the complex leading systems.”

Proceedings

191

The founder of cybernetics, Norbert Wiener, started from the idea that the entire command and control systems or leading systems have a unique main structure, consisting in the existence of 2 liaisons between the leading system and the leaded object (process, system):

1. A direct liaison used for transmitting commands, decisions from the leading system towards the leaded system;

2. An indirect liaison (feed – back), for transmitting tracking and control information from the leaded system towards the leading system.

The cybernetic system is an open system, dynamic, complex and self-regulating. In the course of this study, I have presented comparatively the mentioned systems of the

public administration, the Romanian one and the Japanese one, as cybernetic – administrative systems.

Both in Romania’s case as well as Japan’s case the system of public administration includes 2 big subsystems: the subsystem of the central public administration and the subsystem of the local public administration, each one with its component elements.

Both administration systems, the Romanian and the Japanese can be watched as systems of cybernetic – administrative type because:

1. They are open systems due to the fact that they have connexions (inputs/outputs) with other systems and with its environment;

2. They are dynamic systems because they evolve in time, modifying their state, structure and/or behaviour as a result of several internal or external causes;

3. They are complex systems – understanding this on the perspective of dimensions, number of connexions between elements, the presence of human element;

4. They are self-regulating systems – because they have the capacity to react to the action of internal and external factors and to keep their own control on different time periods.

The systemic approach of the public administration proved to be of great utility in solving complex problems regarding human and the socio-economic environment.

With the help of systemic analysis it is possible that the effects of some changes to be shaped and anticipated, given the fact that this method involves the prosecution of a very detailed analysis of the elements/components of the system.

Key words: administrative cybernetic system, public administration, systemic analysis, inputs, out outputs, regulation.

I. Introducere Ideea de a studia caracteristicile cibernetice ale sistemului administraţiei publice

nu este nouă, acest demers poate fi legat chiar de apariţia noţiunii de cibernetică. În anul 1834 într-o clasificare a ştiinţelor, întocmită pentru Enciclopedia

Franceză, L. Ampére a introdus şi o categorie a ştiinţelor care nu existau la acea dată, printre care aminteşte şi ştiinţa ciberneticii ca „ştiinţa guvernării societăţii.”65 Contribuţii deosebite pentru fundamentarea abordării sistemico–cibernetice a acţiunii administrative are Lucian Mehl care publică o serie de douăsprezece studii pe tema „Cibernetică şi administraţie”.66 Mehl prezintă într-o manieră unitară, o teorie cibernetică a acţiunii administrative prin care cibernetica este utilizată în ştiinţa administraţiei ca „teoria comportamentului şi a structurii, conducerii şi regularizării sistemelor complexe finalizate”.67

65 E. Scarlat, Nora Chiriţă – Bazele ciberneticii economice, Editura Economică 1997, pag 18; 66 L. Mehl, „Cibernetique et administration” în Revue administrative, 1957 – 1964; 67 L. Mehl, „Pour une theorie cybernetique de l'action administrative” , în G. Langrod, Traité de science administrative, Mouton, La Haye, 1966, pag 781 – 833;

Proceedings

192

Întemeietorul ciberneticii Norbert Wiener, a pornit de la ideea că toate sistemele

de comandă şi control sau sisteme de conducere au o structură principală unică, constând din existenţa a două legături între sistemul de conducere şi obiectul (procesul, sistemul) condus (Figura 1)68:

3. o legătură directă utilizată pentru transmiterea comenzilor, deciziilor de la sistemul de conducere către sistemul condus;

4. o legătură indirectă (feedback), pentru transmiterea informaţiilor de urmărire şi control de la sistemul condus către sistemul de conducere.

Fig. 1. Modelul sistemului cibernetic

Dualismul sistemic al administraţiei publice evidenţiază o dată în plus,

complexitatea sistemului administraţiei publice şi se referă la dublul sens în care poate fi privită administraţia publică: ca activitate şi ca sistem de organizare.

Din punct de vedere funcţional - admnistraţia publică este considerată a fi un ansamblu de activităţi diverse prin care se organizează executarea şi se execută în concret legea.

Din punct de vedere organic – administraţia publică poate fi privită ca o „multitudine de organe” în fapt ca „un sistem de organe care realizeză activitatea de organizare a executării şi executarea în concret a legii”.

Administraţia publică poate fi definită ca fiind „ acea activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii prin activităţi cu caracter dispozitiv sau prestator, activităţi care se realizează în principal prin sistemul organelor administraţiei publice.”69

Trebuie precizat faptul că „administraţia publică se constituie şi se realizează printr-o varietate de forme organizatorice care implică prezenţa şi angajarea unor întregi categorii de oameni între care se vor stabili relaţii specifice pe diverse niveluri de organizare”.70

Prin urmare sistemul administraţiei publice este „un sistem de organizare socială bazat pe relaţii care există între oamenii care realizeză o activitate specifică denumită administraţie publică”71.

68 E. Scarlat, Op. cit. pag. 17 – 18; 69 Al. Negoiţă, „Drept administrativ”, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 11; 70 Ani Matei, „Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice”, Editura Economică 2000, pag. 156; 71 Al. Negoiţă, Op. cit. pag. 23.

Program de conducere

Sistem de conducere

Sistem condus intrăintrări ieşiri

Legătură inversă

Legătură directă

Proceedings

193

II. Sistemul administraţiei publice în Japonia şi România – Scurtă prezentare; II.1 Prezentare generală a organizării administrative naţionale în Japonia72

Administraţia naţională în Japonia este în mod uniform îndeplinită de către

Cabinet şi organizaţiile aflate în subordinea acestuia. Legea privind Organizarea Guvernului Naţional prevede 3 tipuri de organe

administrative: ministere, agenţii şi comisii. Scopul principal al acestei legi este să asigure criteriile pentru structurarea

acestor organe administrative. Organele administrative primare sunt Oficiul la nivel ministerial şi ministerul. Agenţia şi comisia nu sunt la acelaşi nivel cu celelalte 2, sunt desemnate ca organe externe ale ministerului sau oficiului la nivel ministerial şi sub controlul acestuia.

În prezent un singur organ administrativ se clasifică drept Oficiu la nivel ministerial, acesta fiind Oficiul Cabinetului. În prezent există 10 ministere.

Organizarea Guvernului în Japonia – după reforma administrativă din ianuarie 200173. Japonia este împărţită în 47 de diviziuni administrative: o unitate administrativă – metropola (to – Tokio), 2 prefecturi urbane (fu – Kyoto şi Osaka), 43 de prefecturi rurale (ken) şi o regiune (do – Hokkaido). Marile oraşe sunt împărţite la rândul lor în cartiere (ku), împărţite la râdul lor în circi (machi sau cho) sau comitate (gun). Fiecare din cele 47 de jurisdicţii locale are un guvernator şi o Adunare unicamerală, ambele alese prin vot popular la fiecare 4 ani.

72www.kantei.go.jp. 73 Takaaki Matsuzawa - Aspecte şi provocări în faţa celui de-al treilea Plan Cadru - Ştiinţă şi Tehnologie – Prezentare realizată în August 2005 cu prilejul Seminarului bilateral NIME – SNSPA privind dezvoltarea cursurilor în sistem E-Learning

Proceedings

194

Comisia Naţională de Siguranţă Publică

Agenţia pentru Apărare

Ministerul Afacerilor interne şi Comunicaţiilor

Ministerul Justiţiei

Ministerul Afacerilor Externe

Ministerul Finanţelor

Ministerul Educaţiei, Culturii, Sportului, Ştiinţei şi Tehnologiei

Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Asistenţei Sociale

Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Pescuitului

Ministerul Economiei, Comerţului şi Industriei

Ministerul Teritoriului, Infrastructurii şi Transportului

Ministerul Mediului

CABINETUL Oficiul Cabinetului: - Secretariatul Ministrial - Biroul pentru egalitatea sexelor - Biroul pentru politica privind calitatea

vieţii - Biroul pentru politica în domeniul Ştiinţei şi Tehnologiei

Patru consilii majore care îl consiliază pe Primul Ministru în problemele importante - Consiliul pentru Economie şi

Politică Fiscală; - Consiliul privind politica în

domeniul Ştiinţei şi Tehnologiei; - Consiliul central privind

Managementul Dezastrelor; - Consiliul pentru Egalitatea

Sexelor.

Alte Comisii cum ar fi - Comisia Energiei Atomice - Comisia Siguranţei Nucleare

Proceedings

195

II.2. Prezentare generală a organizării administrative locale în Japonia74

Oraşele (shi) sunt unităţi administrative care se gospodăresc singure, independent de jurisdicţia mai largă din care fac parte. Conducerea oraşelor este realizată de un primar ales la 4 ani prin vot popular şi de o Adunare/un Consiliu ales, de asemenea prin vot popular. La rândul lor, cartierele (ku) din marile oraşe îşi aleg propriile Adunări care la rândul lor desemnează superintendenţii cartierelor.

Termenii de “machi” şi “cho” desemnează părţi urbane care se guvernează singure, independent de oraşele mari. Ele au propriul primar şi propria Adunare. Satele (son sau mura) sunt cele mai mici entităţi din spaţiul rural. Adesea ele sunt formate din mai multe cătune rurale (buraku) conţinând căteva mii de oameni. Satele au primari şi Consilii alese pe 4 ani.

II.3. Sistemul Administraţiei publice în România – prezentare generală

Subsistemul administraţiei publice statale75 Componentele acestui subsistem se pot grupa pe mai multe paliere, după

importanţa atribuţiilor cu care sunt investite: A) Palierul central cu următorele componente: a) Preşedintele României şi Guvernul ca autorităţi supreme, cu competenţă

generală în ordinea administrativă. b) Administraţia publică centrală de specialitate – cuprinde organisme care

pe plan administrativ sunt specializate în vederea relizării unui serviciu sau a unui grup de servicii publice: • autorităţi administrative autonome (Avocatul Poporului, Consiliul

Legislativ, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea de Conturi, Serviciul Român de Informaţii, Banca Naţională a României şi altele înfiinţate potrivit dispoziţiilor art. 117, al. 3 din Constituţie76);

• ministerele, care se organizează numai în subordinea Guvernului; • persoane administrative organizate în subordinea Guvernului ori a

ministerelor. B) Palierul teritorial Pe acest palier se situează persoanele administrative rezultate ca urmare a

deconcentrării administrative şi a constituirii de servicii, exterioare autorităţilor palierului central, în unităţile administrativ –teritoriale:

a) prefectul, ca reprezentant al Guvernului în judeţ; b) serviciile ministeriale deconcentrate în unităţile administrativ - teritoriale

(direcţii judeţene, inspectorate, oficii, etc);

74 Coordonator Lucica Matei, Management şi administraţie publică – Modelul japonez, Editura Economică 1999, pag.41; 75 Emil Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară 2003, pag. 68; 76 Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ,Editura Lumina Lex 2005, pag. 216-218;

Proceedings

196

Subsistemul administraţiei publice locale,77 rezultat al procesului descentralizării administrative, cuprinde două categorii de persoane administrative, situate la nivelul colectivităţilor teritoriale:

• autorităţi deliberative: consiliul judeţean, consiliul orăşenesc, consiliul municipal, consiliul comunal;

• autorităţi executive: Primarul General al Municipiului Bucureşti, Primarii celor 6 sectoare ale Municipiului Bucureşti, primarii municipiilor, oraşelor şi comunelor.

III) Sistemul administraţiei publice- sistem de tip cibernetic administrativ. Abordare comparativă - Japonia – România

Putem afirma că ambele sisteme ale administraţiei publice atât cel japonez cât şi

cel românesc sunt sisteme de tip cibernetic cu următoarele caracteristici: 5. sunt sisteme deschise datorită faptului că au conexiuni (intrări/ieşiri) cu alte

sisteme şi cu mediul său; 6. sunt sisteme dinamice deoarece acestea evoluează în timp, modificându – şi

starea, structura şi/sau comportamentul ca urmare a unor cauze interne sau externe;

7. sunt sisteme complexe – înţelegând aceasta prin prisma dimensiunilor, numărului conexiunilor dintre elemente, prezenţei elementului uman;

8. sunt sisteme autoreglabile – deoarece au capacitatea de a reacţiona la acţiunea factorilor interni şi externi şi de a-şi păstra controlul pe diferite perioade de timp.78

Atât în cazul României cât şi în cel al Japoniei sistemul administraţiei publice include două mari subsisteme: subsistemul administraţiei publice centrale şi subsistemul administraţiei publice locale, fiecare cu elementele sale componente.

Mediul subsistemului administraţiei publice este format din celelalte subsisteme ale sistemulului social global, dintre care putem enumera:

• subsistemul politic; • subsistemul economic; • subsistemul juridico – normativ.79 Intrările sistemului administraţiei publice reprezintă o consecinţă a conexiunilor

acestuia cu mediul său. Acestea au ca obiect transferul din mediul înconjurător sau din alte subsisteme de:

• resurse materiale: - bunuri imobile şi mobile;

• resurse financiare: - În Japonia veniturile guvernului central provin din următoarele surse:

impozite; impozite directe; impozite indirecte şi alte taxe; obligaţiuni publice şi altele;80

- Veniturile administraţiei publice locale provin din următoarele surse: - Admistraţiile prefecturale: impozite locale, impozitul pe alocaţia locală,

subvenţii de la guvernul central, obligaţiuni locale şi altele;

77 Emil Bălan, Op. cit. pag. 69; 78Ani Matei, , Op. cit, pag.93 -95; 79Ani Matei, Op. cit. pag. 131 – 132. 80 Coordonator Lucica Matei, Op. cit. , pag. 174.

Proceedings

197

- Administraţiile municipale: impozite locale, impozitul pe alocaţia locală, subvenţii de la guvernul central, obligaţiuni locale, subvenţii de la administraţiile prefecturale.81

- În România, resursele financiare publice sunt clasificate după criteriile financiar-bugetare de care ţine seama şi clasificarea bugetară a fiecărui an bugetar.

- Resursele bugetului de stat:82 1 – Venituri curente A – Venituri fiscale: a) impozite directe b) impozite indirecte B – Venituri nefiscale 2 – Venituri din capital

- Resursele bugetelor locale: 1 – Venituri proprii: fiscale şi nefiscale; 2 – Cote şi sume defalcate din veniturile bugetului de stat; 3 – Cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale; 4 – Transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat; 5 - Donaţii şi sponsorizări.

• resurse umane: - În Japonia angajaţii publici se împart în angajaţi publici naţionali (care

lucrează în organizaţii guvernamentale) şi angajaţi publici locali (care lucrează în structurile locale). În funcţie de tipul de serviciu, angajaţii publici naţionali, se împart în două categorii: angajaţi în servicii obişnuite (ippan – shoku) şi angajaţi în servicii speeciale (tokubetsu - shoku).83

- În România, personalul administraţiei este compus din funcţionari publici care se supun prevederilor Legii privind Statutul funcţionarului public, funcţionari publici cu statut special (poliţistul) şi alţe categorii de personal contractual, care se supun prevederilor Codului Muncii.

În prezent este unanim recunoscut faptul că valoarea unei administraţii constă, nu atât în mijloacele materiale sau financiare de care dispune, cât mai ales, în potenţialul său uman.84

Consecinţele intrărilor pot fi evidenţiate prin reducerea entropiei sistemului, dar şi prin perturbaţii în sistem care pot determina disfuncţii şi chiar dezorganizarea. Măsurile interne luate pentru protecţia sistemului de astfel de posibile perturbaţii conduc la un proces de filtrare a intrărilor şi ca urmare sistemele cibernetico –administrative pot fi considerate sisteme semideschise.85

• resurse informaţionale: - informatii şi tehnologii de informaţii; - decizii; - legi şi alte acte normative.

81 Coordonator Lucica Matei, Op. cit. , pag. 174 82 Nicolae Popescu, Finanţe Publice, Editura Economică 2002 83 Coordonator Lucica Matei, Op. cit. , pag. 192 84 Ioan Alexandru, Ian Popescu – Slăniceanu, Dragoş Dincă, Mihaela Cărăuşan, Drept administrativ, Editura Economică 2002 85 Ani Matei, Op. cit. pag. 94

Proceedings

198

Ieşirile sistemului administraţiei publice asigură transferul către mediul înconjurător sau alte sisteme (subsisteme) de:

- resurse materiale (parcurile publice, infrastructura rutieră şi feroviară etc.) - resurse umane; - servicii publice; - informaţii; - programe de acţiune; - decizii proprii, materializaze în acte şi contracte administrative. Efectele ieşirilor asupra sistemului administraţiei publice sunt diverse, şi uneori

chiar contradictorii, ele putând contribui la creşterea /descreşterea entropiei sistemului precum şi la reducerea/mărirea gradului de organizare şi complexitate. Aceste efecte, aparent contrare, au ca explicaţie conexiunile din sistem. De exemplu, simpla reducere a personalului poate conduce la creşterea entropiei sistemului, dar dacă aceasta este însoţită şi de implementarea unor tehnologii moderne de informaţie şi comunicare efectul poate fi opus.86

În concluzie, putem spune că existenţa şi dezvoltarea sistemelor cibernetico – administrative sunt strâns legate de raportul dintre intensitatea şi varietatea intrărilor şi ieşirilor.

O problemă deosebit de importantă pentru lucrarea de faţă este aceea a reglării şi autoreglării sistemului administraţiei publice.

Pornind de la cunoaşterea nevoilor sociale generale, sistemul administraţiei publice îşi reglează structurile şi modalităţile de acţiune potrivit cu particularităţile care le prezintă mediul social.

În Japonia, Dieta (compusă din Camera Reprezentanţilor şi Camera Consilierilor), fiind cel mai înalt organism de stat şi singurul organism emitent de legi al statului, reprezintă un mecanism reglator faţă de sistemul administraţiei publice, fiind abilitat să stabilească norme pentru toate autorităţile administraţiei publice.

În România, Parlamentul (format din Camera Deputaţilor şi Senat) se constituie într-un mecanism reglator faţă de sistemul administraţiei publice fiind unica autoritate legiuitoare a ţării. Ca organ reprezentativ suprem, este abilitat să stabilească structurile organizatorice şi modul de funcţionare al administraţiei publice.

Concluzionând, putem afirma că abordarea sistemică a administraţiei publice s-a dovedit de mare utilitate în rezolvarea problemelor complexe referitoare la oameni şi la mediul socio – economic.

Cu ajutorul analizei sistemice e posibil ca efectele unor schimbări să fie modelate şi anticipate, dat fiind că această metodă implică efectuarea unei analize foarte amănunţită a elementelor/ componentelor sistemului.

Sistemul administraţiei publice trebuie să funcţioneze pe baza principiilor “noului management public –care se bazează pe importarea unor teorii (una din cele mai importante fiind teoria celor 3 e- economie, eficienţă şi eficacitate) şi practici din sectorul privat şi exportarea unor bunuri şi servicii.”87

Pentru ca sistemul administraţiei publice să devină eficient trebuie să fie reformat pe baza unei ample analize de sistem care presupune:

- analiza elementelor existente sau imaginate ale sistemului ; - examinarea obiectivului sistemului; - evaluarea criteriilor utilizate la stabilirea eficienţei sistemului; - examinarea validităţii tacticilor utilizate;

86 Ani Matei, Op. cit. pag. 94 87 Lucica Matei, Management public, Editura Economică 2001, pag. 140 – 142;

Proceedings

199

- evaluarea eficienţei soluţiilor; - analiza funcţională corespunzătoare soluţiilor aplicate; - analiza obiectivelor finale şi a celor intermediare ale programelor (durată,

componente sistem, structura pe grupe de indicatori); - analiza alternativelor convenabile.88

Bibliografie - Ani Matei, „Introducere în analiza sistemelor administraţiei publice”, Editura

Economică 2000; - Lucica Matei, Management public, Editura Economică 2001; - Coordonator Lucica Matei, Management şi administraţie publică – Modelul japonez,

Editura Economică 1999; - Mihail Ciupercescu, Managementul administraţiei publice locale, Editura Pro

Humanitate 1998; - Ioan Alexandru, Ion Popescu – Slăniceanu, Dragoş Dincă, Mihaela Cărăuşan, Drept

administrativ, Editura Economică 2002; - Nicolae Popescu, Finanţe Publice,Editura Economică 2002; - Emil Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară

2005; - Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrative, Editura Lumina Lex

2005. - Takaaki Matsuzawa - Aspecte şi provocări în faţa celui de-al treilea Plan Cadru -

Ştiinţă şi Tehnologie – Prezentare realizată în August 2005 cu prilejul Seminarului bilateral NIME – SNSPA privind dezvoltarea cursurilor în sistem E-Learning;

- www.kantei.go.jp. 88 Mihail Ciupercescu, Managementul administraţiei publice locale, Editura Pro Humanitate 1998, pag. 127.

Proceedings

200

SESIUNEA PLENARĂ IV

“DISEMINAREA CELOR MAI BUNE PRACTICI JAPONEZE ALE BUNEI

GUVERNĂRI. SPAŢIUL BUNEI GUVERNĂRI “

Moderatori:

Prof. dr. Junji Shibasaki, NIME, Tokyo, Japonia

Prof. dr. Mihail Dumitrescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA

Minoru Uchida Aspecte actuale privind proiectarea materialelor didactice prin utilizarea specificaţiei de proiectare a cursurilor (CDS)

Gheorghe Teodorof Aspecte teoretice şi practice privind administraţia publică locală. Modelul japonez

Junji Shibasaki Asigurarea calităţii pentru programele educaţionale şi validarea lor prin utilizarea REAS

Ioan Toderaşc Prefecţii români în tranziţia de la activismul politic la managementul public

Florin Popa Descentralizarea administraţiei publice. Experienţa japoneză

Proceedings

201

„Aspecte actuale privind proiectarea materialelor didactice prin utilizarea

specificaţiei de proiectare a cursurilor (CDS)”

Minoru Uchida, NIME, Tokyo, Japonia

Obţinerea de rezultate în domeniul educaţiei are un rol important în asigurarea dezvoltării societăţilor, a oraşelor, ţărilor şi a întregii lumi. Educaţia ar trebui să fie eficientă, eficace şi atractivă astfel încât cei aflaţi în procesul educaţional să poată obţină noi abilităţi pe care să le folosească şi cu ajutorul cărora să îmbunătăţească societatea.

Din punctul de vedere al celor spuse mai sus pot fi deja observate câteva transformări. De exemplu, se aşteaptă ca forumurile educaţionale printre care şi UNESCO să se ocupe de problema privind asigurarea calităţii pentru învăţământul superior şi WTO, să-şi asume prioritatea calităţii serviciilor educaţionale.

Pentru aceste transformări şi solicitări de asigurare a rezultatelor în educaţie putem folosi metodologia şi teoriile „Modelului educaţional”. Următoarele rezultate pot fi aşteptate:

• Creşterea informaţiei ce ar trebui studiată este tot mai intensă. Mai mult, viteza acestei creşteri este destul de mare.

• Necesitatea eficacităţii şi eficienţei în procesul de învăţare şi procesul de dezvoltare a cursurilor.

• Garantarea rezultatelor educaţionale. • Necesitatea explicării ROI, a responsabilităţii. • Necesitatea trecerii de la „Societatea bazată pe producţie” la „Societatea bazată pe

informare” Unul din modelele simple ale „Modelului Educaţional” este prezentat în fig. 1. Modelul educaţional reprezintă un proces complicat, dar îl voi aplica simplu folosindu-mă de acest model şi în demonstrarea lui mă voi folosi de „Specificaţia pentru proiectarea cursurilor" (CDS).

Fig. 1 Modelul de proiectare a materialelor didactice

Assuring results of education is very important to assure growth of societies, districts, countries and the entire world. Education should be efficiency, effective and attractive, so learners can get new abilities and use it and improve societies.

From the view points of above, there are some kinds of movements in the world. For example, Educational forums including UNESCO are expected to deal with the issue of international quality assurance in global higher education. Or WTO also should give high priority to the quality of educational services.

Proceedings

202

We can use “Instructional Design” methodology and theories for these movements, and demands of assuring results of education. And we can meet issues below:

• Increases of information that should be studied are intense today. Moreover, the increase speed is very fast.

• Necessity of effectively and efficiently in learning process and development courses process.

• Guarantee educational results. • Necessity of explaining ROI, accountability. • Necessity of shift from "Production based society" to "Learning based society"

One of simple Instructional Design (ID) model is shown in fig.1. Instructional design is

very complicated process. But I will explain it simply using this model, and I will provide the example of ID method using “Course Design Specification” (CDS). CDS is used for developing new content or course.

Overview Assuring results of education is very important to assure growth of societies,

districts, countries and all of the world. Education should be efficiency, effective and attractive, so learners can get new abilities and use it and improve societies.

From the view points of above, there are some kinds of movements in the world. For example, Educational forums including UNESCO are expected to deal with the issue of international quality assurance in global higher education. Or WTO also should give high priority to the quality of educational services.

We can use “Instructional Design” methodology and theories for these movements, and demands of assuring results of education. And we can solve issues below;

Increases of information that should be studied are intense today. Moreover, the increase speed is very fast.

Necessity of effectively and efficiently in learning process and development courses process.

Guarantee educational results. Necessity of explaining ROI, accountability. Necessity of shift from "Production based society" to "Learning based

society" One of simple Instructional Design (ID) model is “ADDIE” model.

Instructional design is very complicated process. But I will explain it simply using this model, and I will provide the example of ID method using “Course Design Specification” (CDS). CDS is used for developing a new content or a course.

Analysis

Needs Assessment

Front-endanalysis

Design

DevelopmentImplement

Evaluation

--- “ADDIE” process ---

Analysis

Needs Assessment

Front-endanalysis

Design


Evaluation

--- “ADDIE” process ---

Fig 1 Instructional Design model

Proceedings

203

1. Transnational Provision of Higher Education Many offshore branches and programs are provided from other countries to

another country. Quality of that educations are important, because someone get wrong education, it’s effects long for his/her life. This point is different from ordinary importing things to education. Education can change a society. When the education is good, the society can change to be good. But when the education is bad, the society changes to be bad. So quality of education is ultimate purpose.

The issue of “degree mill” or “diploma mill” should be concerned. Learners should be protected from low quality educational service which include not only bad quality contents or teaching methods but also not suit with society’s needs or learner’s ability, characteristics. When educational contents are good, in many time that education provide bad results or no result to learners because contents do not suit to needs of learners and society.

Now UNESCO/OECD published “UNESCO/OECD Guideline on quality provision in cross border Higher Education”. In this paper they said “The objectives of the guidelines are to support and encourage international cooperation and understanding of the importance of quality provision in cross-border higher education, to protect students and other stakeholders from disreputable providers and to encourage the development of quality cross-border higher education that meets human, economic and cultural needs.”

In this quickly growing world, we should provide high quality educational service efficiently. And there are many good educations or contents in the world, by using these, we can provide good educational services to our society effectively. When you can not find appropriate educational services, you should develop such educational service which meets society, human, economic and cultural needs.

2. Purpose of “Instructional Design” Purpose of “Instructional Design” is to provide “effective”, “efficient” and

“appealing” educational services “efficiently”. Most of us had experiences of learning form teacher’s lecture which was made

from a teacher’s knowledge, not based on needs of society, human and culture. If a teacher use his ordinary experiences when a teacher develops new courses, he/she teaches only based on his/her knowledge, because he/she dose not know how to assess needs of society, human, economic and culture. Because he/she dose not know how to adapt needs and educational services.

When educational services are developed based on traditional way not based on systematical way, educational services will be;

Purpose and Objects for learning are made from knowledge of a teacher. There are no relations to jobs, duties or circumstances of learners.

Strategies of teaching are based on teaching skills of a teacher, not based on theories of learning such as theories of characteristics and ability of learners.

Learners do not know learning objectives and criterions of evaluation when they start to learn, and the end of their learning they surprise they get no knowledge and no skills for their needs and a test for their evaluation which is no relation to their job or duties.

Result of evaluation is expected to be normal distribution instead of almost learners pass criterions which are made based on needs. When you use Instructional Design, learning hours are normal distribution and almost

Proceedings

204

learners get a goal.

When there is low learning effect, a teacher or a manager thinks “a teacher should try more hard” instead of “teaching programs should be improved.”

Instructional design (ID) is the analysis of learning needs and systematic development of instruction. Instructional design is also known as instructional systems design. Using Instructional design methodology, you can develop “effective”, “efficient” and “appealing” educational services “efficiently”.

So you can meet your teaching to situations of transnational provisions of higher education by “Instructional Design.”

And you can meet your teaching to situations of below; Increases of information that should be studied are intense today.

Moreover, the increase speed is very fast. Necessity of effectively and efficiently in learning process and

development courses process. Guarantee educational results. Necessity of explaining ROI. Necessity of shift from "Production based society" to "Learning based

society". 3. Definitions of Instructional Design

Definitions of instructional Design are here: "Instructional Design" is a methodology that attempts to improve the effect,

the efficiency, and the fascinating of study for solutions of true learning needs.

"Instructional Design Process" is a systematic educational course development cycle , "Needs assessment", "Front-end analysis", "Design", "Development", "Implement", and "Evaluation" based on the methodology of Instructional Design.

"Instructional Designer" is a person who designs educational courses to fulfill true needs of organizations and learners by using Instructional Design process based on the Instructional Design methodology.

hh9 1031 2 4 5 6 7 8 11 12

4

1416

02

681012

18Persons

The mean time of learning is 4.1 h in e-Learning

hh9 1031 2 4 5 6 7 8 11 12

4

1416

02

681012

18

hh9 1031 2 4 5 6 7 8 11 12 hh9 1031 2 4 5 6 7 8 11 12

4

1416

02

681012

18

4

1416

02

681012

18Persons

The mean time of learning is 4.1 h in e-Learning

fig 1 Learning hours in an e-Learning content

Proceedings

205

You can find many definitions on the Internet. One of example is definitions of The University of Michigan, USA.

http://www.umich.edu/~ed626/define.html

4. Instructional Design Model Simple model of instructional design is in fig 2.

fig 2 ADDIE model

(1) Analysis In this first stage, you make needs assessment, front-end analysis. You make

problems clear, and analyse learners, technology, situation, task, critical incident, leaning (performance) objective, media, extant data (learning course, materials etc.) and cost.

(2) Design

In this stage, you specify how to be learned. You arrange result of analysis process, and make Course Design Specifications (CDS). In CDS you write course goal, learning strategy, contents structure and arranged analysis result. All members of ID project (see fig 3) can know how to develop a course or a learning material and so on.

Analysis

Needs Assessment

Front-endanalysis

Design


Evaluation

New Courses

You are providing courses now and wanting to change. You should start hear.

Analysis

Needs Assessment

Front-endanalysis

Design


Evaluation

New CoursesNew Courses

You are providing courses now and wanting to change. You should start hear.You are providing courses now and wanting to change. You should start hear.

Process

Analysis Manager

Design Consultant

Development

Implementation

Evaluation

Commitment to ContentsCommitment to Implementation

CourseOperationSupporter

LearningSupporter(Instructor,Mentor)

SME

e-Learning Professional

IDer

SystemDeveloper

SystemAdministratorContents

Specialist

fig 3 e-Learning Professional

Proceedings

206

(3) Development In this stage, you author and produce learning materials, (if necessary, learning

management system, network etc.) You are all members of e-Learning Professional including Instructional Designer (IDer) and Subject mater expert.

(4) Implement In this stage, you install the project in the real world context. Course operation

supporters support learning, for example provide ID-code and password for e-learning contents and collect learning activity data. Learning supporter, such as an instructor, provide lectures to learners.

(5) Evaluation In this last stage, you determine the adequacy of the instruction. When you

evaluate results of learning, you can use the 4 levels of Evaluation of Kirkpatrick (Reaction, Learning, behavior, results). You can find the explanation of it at below URL;

http://www.businessballs.com/kirkpatricklearningevaluationmodel.htm

You use instructional working hours in order to fig 4. Analysis and Evaluation is very important, but, some developer share no time to these. Their contents should be poor. If you need “effective”, “efficient” and “appealing” contents, share time to analysis and evaluation, too.

5. How to do Instructional Design: CDS Using instructional Design methodology, how do you develop a new

educational service? It is not so easy, when you have no tools for Instructional Design. There are many theories behind Instructional Design. (See fig 5)

Analysis33%

Design10%

Development23%

Implementation,Evaluation andmaintenance

33%

From W.W. Lee, D.L. Owens

Analysis33%

Design10%

Development23%

Implementation,Evaluation andmaintenance

33%

From W.W. Lee, D.L. Owens

fig 4 Time ratio of ADDIE

Analysis Design

Evaluation Implementation

Development

Feedback

‚h‚cTheories & Models

Learning Science Communications

TechnologyInformatics

Effective, Efficient, Appealing

Learning Support Environment

Psychological Foundations Human Relation Building

Analysis Design


Development

Feedback

Analysis Design


Development

Feedback

‚h‚cTheories & Models

Learning Science Communications

TechnologyInformatics

Effective, Efficient, Appealing

Learning Support Environment

Psychological Foundations Human Relation Building

fig 5 Background of Instructional Design (from Katsuaki Suzuki)

Proceedings

207

It is difficult to learn about all related background of Instructional Design

instantly. But we need methodology of developing “effective”, “efficient” and “appealing” educational services in this time. So you can use tools for Instructional Design. Theories are included in these tools.

One of these tools is CDS: Course Design Specifications. When you develop a new e-learning content, you can use it, and you will make it easily. By handing down CDS to a content vendor, you can order to make an e-learning content to a content vendor. And you can get an “effective”, “efficient” and “appealing” content. You will find CDS in the end of this paper. Would you please try it?

6. How to learn Instructional Design At first, try to write CDS, so you can get an experience of Instructional Design

methodology. But it is not sufficient to master Instructional Design methodology. You can learn form some books of Instructional Design.

The Systematic Design of Instruction is a very famous

Instructional Design theory book. Authors are Walter Dick, Lou Carey and James O.

Carey.

Multimedia-Based Instructional Design is a hand book

for Instructional Design methodology. When you make CDS, you can use this book.

Practical Instructional Design is a book for cases of

Instructional Design in Japan.

To disseminating Instructional Design in Romania, I

hope these books are translated to Romanian. So many people in Romania can learn Instructional Design.

Authors are William Lee and Diana Owens.

Author is Minoru Uchida.

Proceedings

208

„Aspecte teoretice şi practice privind administraţia publică locală.

Modelul japonez”

Gheorghe Teodorof, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Studiul configurează întâi, pe baza unei succinte analize diacronice, contextul juridic, politic, economic şi social în care a evoluat sistemul administrativ japonez, din momentul adoptării primei constituţii.

Ca premisă a dezvoltării unui stat puternic şi a instituţiilor sale, este abordat procesul de revigorare economică, după cel de al II-lea Război Mondial, încercându-se o descoperire a secretelor miracolului japonez, care au condus la aprecierea Japoniei, pe plan internaţional, ca primul Tigru al economiei asiatice, iar în prezent, la statutul de a doua putere economică mondială.

În continuare, sunt identificate concepte şi elemente specific japoneze, ca: a) principiul primatului controlului social în faţa puterii legii, definit şi ca “autoritate fără putere” (de intervenţie a forţei coercitive a statului), sau ca “legea în faţa paradoxului japonez”; b) structuri conduse de noi elite (formate printr-un proces autentic de selecţie a valorilor); c) “triunghiul de fier” şi d) “pluralismul modelator”, ultimele trei conturând profesionalismul şi definind relaţiile strânse între cei trei piloni: partidele politice – grupurile de interese – guvern.

Analiza guvernării, la nivel naţional şi local, a scos în evidenţă aspecte care au întârziat reforma (inerţia sistemului birocratic şi opoziţia unor grupuri de funcţionari publici – în vederea menţinerii unor privilegii, precum şi o anumită orientare conservatoare politică, de durată, determinată de acelaşi partid aflat la putere timp de 39 de ani), dar şi, convergenţa – în ultimul deceniu - a opţiunilor politice conservator şi progresiste, de a promova direcţiile unei reforme reale: simplificarea cadrului juridic şi a procedurilor administrative, alinierea la normele internaţionale privind respectarea drepturilor omului, managementul administrativ, restrângerea, dar şi motivarea mai puternică a personalului din serviciile publice, prin acordarea unei atenţii sporite acestuia, atât pe durata serviciului, cât şi, mai ales, după retragerea la pensie, având în vedere speranţa de viaţă foarte ridicată a populaţiei japoneze (de 81,015 ani, în anul 2005).

Alte elemente specifice, identificate în cadrul studiului au fost: stabilirea unei baze cât mai solide de contacte şi relaţii sociale (încă din anii studenţiei), ca suport în realizarea unei cariere profesionale, întâietatea reputaţiei şi a încrederii câştigată de individ în societate, în faţa forţei normei juridice, sistemul garantului pentru a pătrunde într-un corp profesional sau grup social.

Momentele şi elementele de referinţă ale guvernării municipalităţilor din Japonia configurează un model cu anumite elemente comune administraţiilor existente şi în alte state, inclusiv în România, dar şi cu elemente particulare, determinate cultural şi istoric. Analiza ultimelor două etape ale reformei guvernării locale, începute în anii 1981 şi 2000, a scos în evidenţă menţinerea unui grad încă ridicat de centralizare, continuitatea procesului de reformă, este adevărat, cu anumite perioade de încetinire, voinţa de mobilizare şi implicarea largă a specialiştilor din diverse sectoare de activitate şi de la toate nivelurile, în realizarea obiectivelor propuse.

Ca obiective, au fost identificate: descentralizarea comprehensivă, revitalizarea regională, internaţionalizarea regională, revoluţia IT, reforma finanţelor locale, promovarea a noi surse de finanţare, un sistem mai bun de personal şi un mediu de lucru acceptabil, reproiectarea sistemului electoral şi de finanţare a partidelor politice.

Ca obiectiv general al reformei, în raport cu cele prezentate anterior, rezultă, proiectarea unui sistem ideal al administraţiei locale.

Proceedings

209

În final, studiul conturează o imagine a administrării megalopolisului Tokyo, primul conglomerat urban, ca mărime, pe plan mondial

The study first outlines, by means of a concise diachronic analysis, the legal, political,

economic and social framework within which the Japanese administrative system has developed since the moment of adopting the first constitution.

As a premise of the development of a powerful state and its institutions, the approach is towards the process of economic revival, after World War II, trying to discover the secrets of the Japanese miracle, which led to Japan being internationally regarded as the first Tiger of the Asian economy, and, currently, to its status of the second economic power in the world. Then, typically Japanese concepts and elements are being identified, such as: a) the principle of the pre-eminence of social control over the power of the law, also defined as “a powerless authority” (lacking the coercive force of the state), or as “the law faced with the Japanese paradox”; b) structures led by new elites (formed through a genuine value selection process); c) “the iron triangle”, and d) “the shaping pluralism”, the latter three principles outlining the professionalism and defining the close links among the three pillars: political parties – interest groups – government.

The analysis of government, at the national and local levels, emphasized aspects which delayed the reform (the inertia of the bureaucratic system and the opposition by certain groups of public servants – in order to maintain certain privileges, as well as a certain long-lasting conservative political orientation, due to the fact that the same party was in power for 39 years), but also the convergence – in the last decade – of the conservative and progressive political choices to promote the directions of a real reform: the simplification of the legal framework and administrative procedures, the alignment to the international norms regarding human rights, administrative management, restricting, but also more strongly motivating the public service employees, by paying an increasing amount of attention to them, both during their employment period, but especially during their retirement, considering the high life expectancy of the Japanese population (81.015 years, in 2005).

Other specific elements, which were identified in the study, include: the establishment of a solid contractual and social relations basis (since the years of studentship), as a means of supporting the achievement of a professional career, the pre-eminence of the reputation and trust, which are earned by the individual within society, over the legal norm, the system of the guarantor required in order to get into a professional body or a social group.

The key moments and elements of the government of the Japanese municipalities outline a model exhibiting certain features which are common to administrations from other states as well, including Romania, but which also has particular, culturally and historically determined elements.

The analysis of the last two stages of the local government reform, which began in 1981 and 2000, emphasized the maintenance of a still high extent of centralization; the continuity of the reform process, with certain periods of slowing down, indeed; the will to mobilize and the large involvement of specialists in different fields of activity and at all levels in order to achieve the aimed objectives.

The objectives identified in the study include: the comprehensive decentralization, the regional revival, the regional internationalization, the IT revolution, the local finance reform, the promotion of new financing resources, a better personnel system and an acceptable working environment, the re-projecting of the electoral and political party financing system. In relation to what was previously presented, the general objective of the reform is to project an ideal system of local government.

Finally, the study gives an image of how Tokyo megalopolis, the first urban conglomerate in the world, in point of size, is managed.

Proceedings

210

Studiul configurează întâi, pe baza unei succinte analize diacronice, contextul juridic, politic, economic şi social în care a evoluat sistemul administrativ japonez, din momentul adoptării primei constituţii. Ca premisă a dezvoltării unui stat puternic şi a instituţiilor sale, este abordat procesul de revigorare economică, după cel de al II-lea Război Mondial, încercându-se o descoperire a secretelor miracolului japonez, care au condus la aprecierea Japoniei, pe plan internaţional, ca primul Tigru al economiei asiatice, iar în prezent, la statutul de a doua putere economică mondială.

Japonia este a doua putere economică în lume dar şi una din cele mai poluate. Teritoriul Japoniei acoperă un arhipelag de aproape 3000 de insule, din care 4 cele mai mari sunt foarte dens populate.

Activitatea vulcanică este foarte activă iar seismele sunt adesea urmate de curenţi maritimi foarte puternici, uneori de renumitele valuri Tsunami.

Speranţa de viaţă a japonezilor este de 81,15 ani iar ponderea populaţiei care locuieşte în aşezări urbane este de 79,08%

Precizăm, ab initio, că termenul de guvernare în literatura de specialitate de limbă engleză, dar şi din Japonia, se referă atât la sistemul administraţiei de stat cât şi la administraţia publică a comunităţilor locale şi intermediare, ca “local goverment”, spre deosebire de România, unde guvernarea se referă numai la administraţia de stat, presupunând suveranitatea statului.

În continuare, sunt identificate concepte şi elemente specific japoneze, ca: a) principiul primatului controlului social în faţa puterii legii, definit şi ca

“autoritate fără putere” (de intervenţie a forţei coercitive a statului) sau ca “legea în faţa paradoxului japonez”;

b) structuri conduse de noi elite (formate printr-un proces autentic de selecţie a valorilor);

c) “triunghiul de fier” şi d) “pluralismul modelator”, ultimele trei conturând profesionalismul şi definind

relaţiile strânse între cei trei piloni: partidele politice – grupurile de interese – guvern. Încercând să răspundă la întrebarea cum funcţionează de fapt procesul de

guvernare de elită într-o ţară ca Japonia şi cum interacţionează instituţiile dominate de elite, specialiştii au caracterizat sistemul japonez ca fiind unul de “pluralism modelator”, cu următoarele trăsături:

1. o guvernare puternică şi birocratică; 2. delimitări estompate între stat şi societate; 3. integrarea grupurilor sociale în guvernare; 4. partidele politice care mediază între grupurile de interese şi guverne; 5. guverne penetrate puternic de organe de mediere ca partide politice; 6. grupuri de interese în alianţă constantă cu aceste partide politice şi cu

agenţiile publice. Referitor la elita japoneză ca exemplu în 1996 din 22 de vice-miniştri

administrativi cel mai înalt nivel al funcţionarilor publici, 16 erau licenţiaţi în drept, 5 în alte ştiinţe şi doar unul nu avea studii superioare.

Elita japoneză alcătuită majoritar din bărbaţi provine în cea mai mare parte din clasa de mijloc.

Membrii săi acţionează intens încă din perioada anilor de studenţie pentru a cultiva contacte personale care să servească intereselor lor în viitoarea carieră

Proceedings

211

profesională. Dispariţia graniţelor dintre administraţie şi afaceri, administraţie şi politic, constituie o procedură comună în acest caz.

Premisele guvernării de elită au constat în două elemente de bază: recrutarea bazată pe merit şi procedurile de promovare a funcţionarilor publici, precum şi mecanisme consultative de întreţinere a relaţiilor între sectorul public şi cel privat, respectiv consilii consultative în materie de poluare, finanţe sau pentru diferite sectoare ale economiei, care în 1986 ajunseseră la un număr de 214.

Analiza guvernării, la nivel naţional şi local, a scos în evidenţă aspecte care au întârziat reforma (inerţia sistemului birocratic şi opoziţia unor grupuri de funcţionari publici – în vederea menţinerii unor privilegii, precum şi o anumită orientare conservatoare politică, de durată, determinată de acelaşi partid aflat la putere timp de 39 de ani), dar şi, convergenţa – în ultimul deceniu - a opţiunilor politice conservator şi progresiste, de a promova direcţiile unei reforme reale: simplificarea cadrului juridic şi a procedurilor administrative, alinierea la normele internaţionale privind respectarea drepturilor omului, managementul administrativ, restrângerea, dar şi motivarea mai puternică a personalului din serviciile publice, prin acordarea unei atenţii sporite acestuia, atât pe durata serviciului, cât şi, mai ales, după retragerea la pensie, având în vedere speranţa de viaţă foarte ridicată a populaţiei japoneze ( de 81,015 ani, în anul 2005).

Alte elemente specifice, identificate în cadrul studiului au fost: stabilirea unei baze cât mai solide de contacte şi relaţii sociale (încă din anii studenţiei), ca suport în realizarea unei cariere profesionale, întâietatea reputaţiei şi a încrederii câştigată de individ în societate, în faţa forţei normei juridice, sistemul garantului pentru a pătrunde într-un corp profesional sau grup social.

Modelul japonez de reformă a administraţiei publice Sistemele naţionale fundamentale ale Japoniei de reformă, se referă la

organizaţiile administrative naţionale, sistemul personalului serviciilor publice, finanţe şi taxe locale, sistemul electoral, prevenirea dezastrelor/incendiilor, informare şi comunicaţii, servicii poştale şi sisteme statistice. Acestea se vor realiza prin: sistemul de evaluare a politicilor, dezvoltarea unor noi sisteme administrative locale ca cea de-a treia componentă a reformei şi vor face Japonia cea mai avansată naţiune IT din lume. Ministerul Afacerilor Interne şi Comunicaţiilor ( MAIC) s-a angajat să dezvolte o societate sigură si convenabilă pentru toţi în timp ce îşi realizează administraţia eficientă.

Reforma guvernării centrale se bazează pe Legea guvernării, adoptată în iunie 1998, care prevede nu numai filozofia, dar şi procedura detaliată de realizare a acesteia.

Legea prevede reorganizarea guvernului şi a organelor administrative naţionale, guvernul urmând să fie redus la 12 ministere şi cabinetul primului ministru, precum şi înfiinţarea Agenţiei Administrative Încorporate (AAI ) .

Reforma guvernării centrale a necesitat 17 legi corelate adoptate până la sfârşitul anului 1999.

Noul sistem organizatoric a fost inaugurat în ianuarie 2001. Managementul administrativ Pentru un management adecvat al organizaţiilor administrative şi a

dimensionării personalului e necesar să se stabilească un sistem de proceduri eficiente care să prevină expansiunea organizaţiilor şi creşterea numărului de personal în timp ce satisfac cererile în schimbare pentru administraţie. În acest sens funcţionează biroul de

Proceedings

212

management administrativ care urmează să dezvolte un plan de reducere a personalului şi a organizaţiilor. În primul deceniu după înfiinţarea AAI, personalul va fi redus cu 10% urmând să ajungă la 25% din numărul angajaţilor publici la nivel naţional într-un deceniu după reforma guvernării centrale.

Restrângerea corporaţiilor publice Planul de raţionalizare şi reorganizare a corporaţiilor publice adoptat de cabinet

în decembrie 2001 prevede reducerea la 163, prin lichidare, privatizare şi încorporare în AAI.

Îmbunătăţirea transparenţei în administraţie Legea procedurii administrative prevede supravegherea şi publicitatea precum şi

un set de 4 reguli comune de examinare a aplicaţiilor de autorizare, notificărilor, îndrumărilor administrative şi alte domenii.

Biroul de Management Administrativ (BMA) a introdus proceduri cunoscute ca “procedura de dezbatere publică pentru formularea, amendarea sau revocarea unei norme”, cunoscută ca versiunea japoneză a „sistemului scrisorii de oprire a acţiunii”.

Alte direcţii de acţiune: Promovare planificată şi comprehensivă a e-government; Promovarea accesului la informaţii publice prin Legea din octombrie 2002; Protecţia datelor personale prin Legea nr. 95 / 1988. Biroul de personal şi pensii 1. Reforma sistemului serviciului public de personal; 2. Promovarea coordonării de ansamblu a managementului de personal; 3. Salarii si alte alocaţii pentru angajaţii publici naţionali; 4. Alte responsabilitati privind angajaţii publici naţionali; 5. Evidenţierea sistemului de pensii pentru angajaţii publici retraşi din

activitate; 6. Evidenţierea serviciilor de pensii pentru angajaţii publici retraşi din

activitate. Evaluarea şi consilierea administrativă 1. Evaluarea politicii

În baza actului de evaluare a politicii guvernamentale (GPEA) din aprilie 2002, Cabinetul şi ministerele evaluează politicile pentru care sunt responsabili. Evaluarea politicii realizată de Biroul de evaluare administrativă reprezintă subiectul investigării şi deliberării necesare

2. Inspecţia şi evaluarea administrativă 3. Evaluarea Agenţiilor Administrative Încorporate 4. Consilierea administrativă

Consilierea administrativă realizată de MPHPT constă în următoarea activitate: să primească reclamaţiile şi cererile cetăţenilor referitoare la acţiunile administraţiei guvernamentale naţionale.

Guvernarea locală pe baza principiilor descentralizării şi autonomiei locale. Momentele şi elementele de referinţă ale guvernării municipalităţilor din

Japonia configurează un model cu anumite elemente comune administraţiilor existente şi în alte state, inclusiv în România, dar şi cu elemente particulare, determinate cultural şi istoric.

Analiza ultimelor două etape ale reformei guvernării locale, începute în anii 1981 şi 2000, a scos în evidenţă menţinerea unui grad încă ridicat de centralizare,

Proceedings

213

continuitatea procesului de reformă, este adevărat, cu anumite perioade de încetinire, voinţa de mobilizare şi implicarea largă a specialiştilor din diverse sectoare de activitate şi de la toate nivelurile, în realizarea obiectivelor propuse.

Ca obiective, au fost identificate: descentralizarea comprehensivă, revitalizarea regională, internaţionalizarea regională, revoluţia TI, reforma finanţelor locale, promovarea a noi surse de finanţare, un sistem mai bun de personal şi un mediu de lucru acceptabil, reproiectarea sistemului electoral şi de finanţare a partidelor politice.

Ca obiectiv general al reformei, în raport cu cele prezentate anterior, rezultă, proiectarea unui sistem ideal al administraţiei locale.

Japonia are un sistem pe două nivele a administraţiei locale: primul constă în municipalităţi ca unităţi de bază a administraţiei şi cuprinde oraşe mari (municipiile din sistemul românesc), oraşe şi sate. Nivelul intermediar este reprezentat de prefecturi care acoperă o arie geografică mai largă decât municipalitatea. O prefectură cuprinde de regulă mai multe municipii.

Guvernarea municipală acoperă o gamă largă de responsabilităţi privind actele de stare civilă, de evidenţă a populaţiei, construirea infrastructurilor şi a drumurilor. Prefecturile au o responsabilitate mai largă asigurând realizarea proiectelor care nu pot fi îndeplinite doar de câte o municipalitate. Ele asigură de asemenea legătura dintre guvernul naţional şi cel municipal. Atât municipalităţile cât şi prefecturile în număr de 47, variază ca mărime şi ca populaţie.

Autorităţile publice locale sunt: consiliile municipale sau prefecturale ca organe deliberative şi organele executive – primarul municipiului şi guvernatorul la nivelul prefecturii.

În Constituţia din 1946 a fost prevăzut pentru prima dată în Japonia principiul autonomiei autorităţii publice locale, ulterior fiind adoptată şi legea autonomiei locale.

Mandatul autorităţilor publice locale este de 4 ani. Reforma administraţiei publice locale este axată pe următoarele direcţii:

1. Promovarea descentralizării – prin legea descentralizării comprehensive – aprilie 2000

2. Proiectarea unui sistem ideal al administraţiei locale 3. Îmbunătăţirea sistemului existent al administraţiei locale 4. Promovarea activă a bondurilor / obligaţiunilor municipale 5. Dezvoltarea sistemului reţea pentru registrele de evidenţă a populaţiei 6. Revitalizarea regională 7. Promovarea revoluţiei TI regionale 8. Internaţionalizarea regională prin programul JET pentru schimburi de

tineri şi deschiderea de oficii în diverse locaţii din lume în beneficiul administraţiilor locale (oficii de lobby)

9. Conceperea şi îmbunătăţirea sistemului de personal al serviciilor publice locale: a) stabilirea unui sistem care să permită sprijinirea personalului pentru descentralizare b) stabilirea credibilităţii aleşilor locali în faţa sistemului de personal c) dezvoltarea unui mediu de lucru acceptabil

10. Proiectarea sistemelor electorale şi a fondului politic: a) proiectarea sistemului electoral b) organizarea şi desfăşurarea unor alegeri corecte c) o aplicare adecvată a sistemului de finanţare politică

Proceedings

214

Finanţele locale 1. Rolul finanţelor locale – mai important în promovarea descentralizării şi a

programelor de asistenţă socială 2. Statutul actual – un agregat a 3300 bugete locale 3. Alocarea resurselor din taxe între guvern şi administraţiile locale cu tendinţă

de creştere spre acestea din urmă 4. Asigurarea resurselor financiare pe baza planurilor financiare locale 5. Generarea de resurse financiare prin acţiuni municipale (local bonds) 6. Proiectarea sistemului de agenţi publici locali, cu axare pe:

a) rolul agenţilor publici locali; b) o contabilitate specifică.

7. Ajustarea resurselor financiare prin alocările locale din taxe 8. Realizarea unor finanţe locale durabile Sistemul de taxe locale 1. Taxe locale – baza autonomiei locale 2. Realizarea sistemului de taxe locale ca sprijin al descentralizării 3. Asigurarea taxelor locale 4. Ţinte de perspectivă pentru taxe locale În final, studiul conturează o imagine a administrării megalopolisului Tokyo,

primul conglomerat urban, ca mărime, pe plan mondial. Tokyo, capitala, este cea mai mare metropolă din lume cu 33 413 000 locuitori

în anul 2005. Ea este poziţionată în inima megapolei japoneze care concentrează circa 100 milioane locuitori din cei 127 417 244 locuitori în anul 2005, pe o suprafaţă de 377 589 km2.

Tokyo este organizat pe 23 de districte şi pe 4 prefecturi. Nu există un oraş cu numele Tokyo, este o metropolă similară unei prefecturi constând din 23 districte speciale, 26 de oraşe mari, 5 oraşe şi 8 sate, fiecare având propriile autorităţi locale. Tokyo însuşi este condus de un guvernator ales public. În jurul acestuia sunt poziţionate cele 23 districte speciale şi ele autoadministrate. În această prefectură Tokyo locuiesc cei 12 milioane locuitori. Împreună cu alte 3 prefecturi aşezate pe cea mai mare din insule Honshu, formează megalopolisul Tokyo cu populaţia de peste 34 milioane locuitori.

Referitor la elitele menţionate mai sus, guvernatorul metropolei Tokyo este licenţiat în drept, a îndeplinit înalte funcţii publice în stat, inclusiv parlamentar, ales guvernator al Tokyo în 1999, reales în 2003, urmând să încheie cel de-al doilea mandat la vârsta de 75 de ani.

Să ne reamintim ceea ce menţiona în scrierile sale Rădulescu Motru în anii ‘40 că o bună administraţie nu se poate realiza fără elite. De asemenea constatările marelui poet Eminescu în proza sa cu referire directă la condiţiile de îndeplinit şi calităţile pe care ar trebui să le aibă un subprefect.

Zilnic în Tokyo mai intră circa 2,5 milioane de persoane din afara acestuia, care lucrează în diverse sectoare.

Transparenţa informaţiilor publice poate fi constatată foarte uşor chiar pe site-ul metropolei Tokyo, unde se regăsesc documentele privind acţiunile întreprinse în cadrul metropolei pe ultimii 4 ani.

Proceedings

215

Dintr-o trecere în revistă a acestora se poate constata interesul acordat diverselor probleme curente ale comunităţii, dar mai ales a celor de perspectivă, vizând chiar acţiuni care urmează a se desfăşura în anul 2016.

Chiar în cadrul problemelor curente accentul este pus pe probleme care sunt considerate majore şi la nivel mondial: poluarea, încălzirea urbană, apărarea împotriva dezastrelor naturale, a celor medicale, siguranţa şi securitatea comunitară, conservarea energiei, încălzire globală, dezvoltarea durabilă, dezvoltarea turismului etc.

Dintre problemele locale o atenţie deosebită se acordă sistemului de transport urban, de locuire, de asigurare a sănătăţii publice, de promovare a imaginii Tokyo-ului în lume şi prin deschiderea unor reprezentanţe în alte mari metropole New York, Londra, Madrid.

Aria metropolitană Tokyo (Shutoken) este constituită din 8 prefecturi dispuse pe o arie cu o rază de 100 de km din centrul Tokyo.

În acelaşi timp mai există Regiunea Capitalei Naţionale, organizată prin Legea de dezvoltare proprie, adoptată în 1956 şi modificată în 1966. Aceasta a apărut în încercarea de stopare a supraconcentrării populaţiei şi întreprinderilor în Tokyo central. Planul de guvernare pe termen lung prevede o redistribuire graduală şi descentralizarea funcţiilor oraşului capitală Tokyo.

Deşi concisă, sper că această prezentare a reuşit să surprindă cât mai corect şi actual, câteva din elementele principale care caracterizează cultura/spiritul japonez şi sistemul administrativ japonez (în structura şi practica sa) şi care – prin diseminarea cunoaşterii şi înţelegerii lor – pot contribui la îmbogăţirea culturii şi practicii administrative din România.

Pot aprecia că, pe baza documentării şi elaborării prezentului studiu, un început, în acest sens, a fost realizat, prin prezentarea unor elemente comparate, teoretice şi procedurale, în cadrul prelegerilor la disciplina “Contenciosul administrativ“, ţinute în cadrul Facultăţii de Administraţie Publică, la Masteratul “Capacitate administrativă şi acquis comunitar”, în luna noiembrie 2005, la Râmnicu Vâlcea.

Concret, acestea au vizat: - implicarea cetăţenilor în procesul decizional local şi spiritul de prevenire a

raporturilor litigioase; - în cazul apariţiei lor, în mod inevitabil, dar în număr mult mai restrâns,

soluţionarea majorităţii problemelor lor în faza precontencioasă, pe cale amiabilă, iar - cu privire la cazurile rămase în litigiu şi introduse la instanţele de contencios,

operativitatea controlului judecătoresc - majoritatea cazurilor fiind soluţionate, în Japonia, de instanţele competente, în primele 6 luni.

Proceedings

216

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. FOCŞENEANU, Eleodor, Constituţia Japoniei, Editura ALL Educaţional S.A., Bucureşti, 1998, p. 45

2. HALEY, John Owen, Authority without power. Law and the Japanese paradox, Oxford University Press, New York,Oxford, 1991

3. MARAINI, Fosco, Japan : P of continuity, Kondansha International, Tokyo; New York, 1990

4. RISCHARD, Jean-Francois, Al doisprezecelea ceas – 20 de probleme globale- 20 de ani pentru a le rezolva, Institutul bancar roman, Bucuresti, 2004

5. TAMES, Richard, Japonia, Traducere Ileana Dinu, Editura LIDER, Bucureşti, 2005,

6. xxx - The management and reform of Japanese government, editata de Toshiyuki Masujima si Minoru O’uchi, The Isnstitute of Administrative Management, Tokyo, 1993

7. xxx - Encyclopaedia Universalis, Paris, 2002, corpus 12, p. 703 – 831 8. xxx - Encyclopaedia Universalis, Paris, 2002, corpus 22, p. 796 – 800 9. xxx – Governance in the Asia – Pacific, Edited by Richard Maidment, David

Goldblatt and Jeremy Mitchell, ROUTLEDGE, London, 1998, p. 74 – 78; 130 – 135;

10. xxx - KODANSHA Encyclopedia of Japan, Tokyo, 1983, p. 60 – 69 11. xxx – Managing across levels of government – JAPAN, OECD, 1997, p. 291 – 304

Proceedings

217

„Asigurarea calităţii pentru programele educaţionale şi validarea lor prin

utilizarea REAS”

Junji Shibasaki, NIME, Tokyo, Japonia

Pentru a se asigura calitatea programelor educaţionale, este necesară evaluarea programelor în vederea validării lor. REAS (Real-Time Evaluation Assistance System – Sistemul de Asistenţă prin Evaluare în Timp Real) este un instrument de sprijin pentru evaluarea programelor educaţionale (lecţiile prezentate în clasă, conţinutul digital şi e-learning, cursurile de pregătire etc.).

Trăsăturile REAS Trăsăturile REAS sunt următoarele: 1. Este uşor de utilizat datorită browser-ului web

(REAS este furnizat ASP: Application service provider). 2. Este posibil să se răspundă la întrebări în timp ce se studiază conţinutul web şi fişierele locale. 3. Se pot utiliza mai multe tipuri de întrebări, cum ar fi butonul radio, meniul, lista, căsuţele de bifat, opţiunile, scara de evaluare, metoda SD sau întrebările care presupun un răspuns liber. 4. Acumularea şi împărtăşirea diferiţilor itemi de evaluare. 5. Analizarea răspunsurilor se realizează în timp real, iar rezultatul (analizele statistice pe bază de date şi grafice) este prezentat pe pagina web. 6. Datele cuprinse în răspunsuri pot fi download-ate în format CVS. 7. Funcţia pentru testare prin folosirea butonului radio şi a meniului. Un respondent îşi poate verifica răspunsurile. 8. Se poate realiza un chestionar cu privire la divergenţe.

Componentele REAS REAS cuprinde trei aplicaţii Java pentru crearea formularului de evaluare,

răspunsurile la acesta şi analizarea răspunsurilor. Hardware-ul REAS este format dintr-un server web Apache şi un server DB.

Exemple privind utilizarea REAS REAS poate fi folosit la ore în fiecare zi. REAS este utilizat pentru a măsura nevoile de evaluare a studenţilor, evaluarea profesorilor şi evaluarea reciprocă a lucrărilor studenţilor, dar şi pentru a măsura punctajele obţinute la evaluarea pre-test, post-test şi formative. REAS este utilizat şi la cursurile de pregătire. NIME organizează diferite cursuri de formare a formatorilor, care le conferă acestora din urmă abilităţile necesare pentru a implementa cu succes elementele multimedia în cadrul cursurilor organizate de instituţiile lor. Cursurile de pregătire organizate de NIME sunt evaluate de participanţi cu ajutorul sistemului REAS. NIME are misiunea de a dezvolta conţinutul digital şi de e-learning, ca de exemplu materialele didactice, resursele şi cursurile. Echipa care produce şi sprijină REAS realizează măsurarea evaluării formative a conţinutului digital şi e-learning.

NIME are misiunea de a colecta şi analiza informaţiile privind infiltrarea şi influenţa IT asupra sistemelor de învăţământ superior. Facultăţile şi personalul cu suport REAS poate adresa întrebări pe web. Subsistemele REAS

Noi dezvoltăm şi subsisteme ale REAS. Suportul de evaluare Mobile REAS prin telefonie mobilă în companiile de telefonie japoneze. Suportul de evaluare Streaming REAS pentru evaluare video, fiind operat în comun de Real Player (participant) şi serverul REAS. REAS este deja utilizat la ore. Dar REAS nu are funcţia de management al respondenţilor. REAS for Class (pentru ore) va avea funcţia de management al respondenţilor (studenţilor). Profesorul va putea să verifice răspunsul studentului şi să răspundă unui chestionar întocmit de studenţi pe web prin intermediul REAS for Class. REAS for Class va fi în viitor îmbunătăţit.

Proceedings

218

Outline In order to assurance for quality of the educational programmes, it is necessary to

evaluate the educational programmes for their validation. REAS (Real-time Evaluation Assistance System) is a support tool for evaluation of the educational programmes (class lesson, digital & e-learning content, training courses etc.).

Feature of REAS Feature of REAS is that: 1. It is easy to use because of web browser only use (REAS is

provided as ASP: Application service provider). 2. It is possible to answer question while referring to web content and local files.3. Support various questions forms, such as radio button, menu, list, check box, order choice, rating scale, SD method, and free answer question.4. Accumulating and sharing of various evaluation items. 5. Analyzing answers is performed on real-time and the result (basic statistical analyses on data and graph) is shown on web page. 6. Answering data can be downloaded in CVS form. 7. Support testing function by using radio button and menu. A respondent can check the correction of his answers. 8. A questionnaire with divergence can be made.

Components of REAS REAS includes three Java applications for authoring and answering for evaluation

form, and analyzing on answering data. Hardware of REAS is consisting of Apache web server and DB server. Example for using REAS REAS can be used in a class on everyday. REAS is used to measure needs assessment

for students, evaluation assessment for teachers, and mutual evaluation of student’s works by themselves and to measure for score of pretest, post test and formative evaluation in a class. REAS is used in training courses. NIME runs various training courses that give educators the skills necessary to successfully implement multimedia into courses provided at their institutions. NIME training courses are evaluated by the participants with REAS .NIME has a mission to develop digital & e-learning content such as instructional materials, resources, and courses. REAS support production team to measure for formative evaluation of digital & e-learning content.

NIME has a mission to collect and analyze information regarding the infiltration and influence of IT on higher education systems. REAS support faculties and staff to inquire on web. Subsystems of REAS

We develop some subsystems of REAS. Mobile REAS support for evaluation by cellular phone in Japanese telephone companies. Streaming REAS support to evaluate streaming video by cooperative operation between Real Player and REAS server. REAS is already used in class. But REAS have not respondent management function. REAS for Class will have respondent (students) management function. Teacher will be able to check and manage for student's response log and to reply to the result of a questionnaire to students on web by REAS for Class. REAS for Class will be completed in near future.

Proceedings

219

REAS (Real-time Evaluation Assistance System) was developed under the support of NIME's research project "R&D on advanced digital learning resources in global quality standards and strategies for their international distribution". This system is used as support tool for evaluation of digital & e-learning content, collaborative evaluation of distant learning content, real-time feedback of synchronous learning environments and accumulating and sharing of various evaluation items.

Feature of REAS is that: 1. It is easy to use because of web browser only use. 2. It is possible to answer question while referring to Web content. 3. Support various question forms, such as radio button, menu, list, check box,

rating scale, SD method, and free answer question. 4. Accumulating and sharing of various evaluation items. 5. Analyzing Answers is performed on real-time and the result (basic statistical

analyses on data and Graph) is opened on the Web page. 6. Answering data can be downloaded in CVS form. 7. Support testing function by using radio button and menu.

Proceedings

220

Proceedings

221

Proceedings

222

Proceedings

223

Proceedings

224

Proceedings

225

„Prefecţii români în tranziţia de la activismul politic la managementul public”

Ioan Toderaşc, Ministerul Administraţiei şi Internelor, România

Reforma administraţiei publice din România este un proces care a însoţit permanent evoluţiile din toate domeniile vieţii publice în ultimii 15 ani. Ritmul şi finaliăţile acestor reforme sunt adeseori departe de ceea ce are nevoie România pentru a recupera decalajele de competitivitate faţă de ţările din Uniunea Europeană, cunoscut fiind faptul că performanţa administraţiei determină fără echivoc evoluţia economiei, a socialului, dezvoltarea locală şi regională, ş.a.m.d.

Abordarea strategică şi sistematică a reformei administraţiei publice s-a relansat la începutul anului 2004, când a fost propusă pentru dezbatere publică şi apoi adoptată o strategie comprehensiva privind accelerarea procesului şi focalizarea lui pe un set de trei ţinte majore: funcţia publică, descentralizarea/deconcentrarea şi procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul că în prima jumătate a anului 2005 strategia a trecut testul continuităţii, fiind amendată şi asumată de noul guvern.

În acest context, începând de anul viitor, categoria înalţilor funcţionari publici din România se va completa cu două noi funcţii publice: prefectul şi subprefectul.

Acesta este pretextul de la care am pornit în realizarea eseului nostru, încercând să identificăm premizele extinderii categoriei sus-menţionate, posibilele beneficii şi punctele slabe ale variantelor propuse. Toate aceste elemente le vom discuta în scopul identificării unor metode de eficientizare a rolului jucat de înalţii funcţionari publici care ocupă şi vor ocupa aceste funcţii.

Pentru acurateţea prezentării noastre este necesar să identificăm premisele de la care pornim şi răspunsurile posibile la următoarele întrebări:

- Cine formează categoria înalţilor functţonari actuali, care sunt rolurile jucate de aceşti funcţionari şi cât de adecvate sunt ele la realităţile actuale din administraţia publică?

- Prin ce se caracterizează acţiunea funcţiei prefecturale în prezent şi cum va evolua în viitorul apropiat?

- Cum sunt definite principiile de la care s-a pornit atunci când s-a luat hotărârea integrării funcţiilor publice de prefect şi subprefect în categoria înalţilor funcţionari publici?

Dat fiind profilul puternic politizat al celor care îndeplinesc aceste funcţii în prezent, cum se vor adapta la misiunile pe care trebuie să le îndeplinească în administraţia românescă, după ce România se vai integra în Uniunea Europeană?

Public administration reform is a continuous process which marks decisively the evolution of transformation processes from the other fields of Romanian public life during the last 15 years. Nevertheless, the reform pace and its achievements have been far away from what Romania needs as it stranded to fill the country’s competitiveness gaps envisaging the close integration of our country in European Union. It is obviously that a performant national public administration could determine smooth reaching both of domestic economic, social, local/regional development targets, and the national mandate on European Union stage.

In May 2004 it started public consultations and then has been adopted a comprehensive strategy for speeding up the reform process that focused on three key complementary fields: public function, deconcentration/decentralization and public policy making processes. The main characteristic of this strategy is the systematic and strategic approach against its targets. The strategy has passed the continuity test on mid 2005 when the current government has updated, amended, and finally adopted it as a priority.

Proceedings

226

Having defined the context, as of next year, two new public functions of the prefect and sub-prefect will enlist into the senior civil servants category. As these functions have been fully political so far, the main challenge for us is trying to identify the premises for enlisting, prospective benefits and potential weak points of the proposed measure. All theoretical aspects we achieved should be a basis for identifying appropriate methods to enhance the administrative actions effectiveness of senior civil servants.

To assure a reasonable accuracy of our presentation it is necessary to identify the premises for starting the analysis and reaching possible answers to the following questions:

• Who are the current senior civil servants? Which are their key administrative roles and in which extent these roles are fully adequate to the current challenges of Romanian public administration?

• Which are the mainly features of the public function of prefect now? How is changing it in the next future?

• Which are the principles put on base to enlisting the prefect and sub-prefect into senior civil servant category knowing that the functions have been characterized by a full political profile so far?

Introducere Reforma administraţiei publice din România este un proces care a însoţit

permanent evoluţiile din toate domeniile vieţii publice în ultimii 15 ani. Ritmul şi finalităţile acestor reforme au fost adeseori departe de ceea ce are nevoie România pentru a recupera decalajele de competitivitate faţă de ţările din Uniunea Europeană, cunoscut fiind faptul că performanţa administraţiei publice determină evoluţia economiei, a socialului, dezvoltarea locală şi regională, ş.a.m.d.

Abordarea strategică şi sistematică a reformei administraţiei publice s-a relansat la începutul anului 2004, când a fost propusă pentru dezbatere publică şi apoi adoptată o strategie comprehensivă privind accelerarea procesului şi focalizarea lui pe un set de trei ţinte majore: funcţia publică, descentralizarea/deconcentrarea şi procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul că în prima jumătate a anului 2005 strategia a trecut testul continuităţii, fiind amendată şi asumată de noul guvern.

În acest context, începând de anul viitor, categoria înalţilor funcţionari publici din România se va completa cu două noi funcţii publice : prefectul si subprefectul.

Acesta este pretextul de la care am pornit în realizarea eseului nostru, încercând să identificăm premisele extinderii categoriei menţionate mai sus, posibilele beneficii şi punctele slabe ale variantelor propuse. Toate aceste elemente le vom discuta în scopul identificării unor metode de eficientizare a rolului jucat de înalţii funcţionari publici care ocupă şi vor ocupa aceste funcţii. I. Cine formează categoria înalţilor funcţionari actuali, care sunt rolurile jucate de aceşti funcţionari şi cât de adecvate sunt ele la realităţile actuale din administraţia publică ?

Definirea rolului înalţilor funcţionari publici este un demers dificil, dar totodată necesar pentru actualizarea misiunilor şi eficientizarea alocării resurselor umane şi materiale la nivelul cel mai înalt al administraţiei publice din România.

In prezent, din categoria înalţilor funcţionari publici fac parte funcţiile: secretarul general şi secretatul general adjunct al guvernului, consilierii de stat, secretarii generali şi secretarii generali adjuncti din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefectul şi subprefectul, secretarul

Proceedings

227

general al prefecturii, cel al judeţului şi cel al municipiului Bucureşti, directorii generali din ministre şi celelalte organe ale administraţiei centrale89.

Parcurgând această listă exhaustivă de funcţii remarcăm două aspecte notabile. Primul aspect se referă la posibilitatea ocupării unor astfel de funcţii publice de

către persoane care au o evidentă implicare politică. Cu alte cuvinte, nu există suficiente delimitări privind accesul politicienilor la exercitarea unor funcţii care ar trebui să asigure continuitatea conducerii unui minister, prefecturi sau a altor organe ale administraţiei publice centrale, dincolo de ciclurile electorale şi de succesiunea partidelor politice la guvernare. În concret, când ne referim la aparatul central al Guvernului, putem observa că funcţiile de secretar general al guvernului, adjuncţii acestuia şi consilierii de stat nu au restricţii pentru ocuparea lor de către politicieni.

Al doilea aspect remarcat, se referă la prezenţa în categoria înalţilor funcţionari publici atât a funcţiilor caracteristice administraţiei publice centrale, cât şi a unora din cadrul aparatului administraţiei publice locale. În mod evident, aici ne referim la funcţiile de secretar general al judeţului şi cel al municipiului Bucureşti.

Pentru a întelege mai bine logica constituirii categoriei înalţilor funcţionari publici, ar trebui să considerăm că înalţii funcţionari publici sunt funcţionarii publici de decizie care conduc o autoritate a administraţiei publice centrale şi au în subordine funcţionari publici de coordonare (directori generali şi directori) cu rol în organizarea, coordonarea, îndrumarea şi controlul activităţilor specializate care implică exercitarea prerogativelor de putere publică.90

Sub aspect funcţional, categoria înalţilor funcţionari publici, este destinată să joace rolul de interfaţă între structurile operaţionale ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi palierul politic de conducere a acestora. La nivelul administraţiei publice centrale putem să identificăm două situaţii posibile, dar destul de greu de întâlnit în realitate, în mod distinct91.

În primul caz, am avea o separare clară între funcţia publică şi puterea politică la nivelul organelor administraţiei publice centrale. Acestă situaţie s-ar baza pe reglementări clare, care vizează asigurarea din timp a unei mobilităţi forţate a înalţilor funcţionari publici în funcţiile publice şi obligativitatea păstrării de către aceştia a neutraliăţii politice. Toate aceste restricţii fiind compensate prin prevederi legale privind stabilitate în această categorie specială de funcţii publice.

În cel de-al doilea caz, ar fi vorba de o întrepătrundere a zonei politice şi a categoriei înalţilor funcţionari publici, înţeleasă ca o osmoză parţială92. Teoretic, înalţii funcţionari publici sunt apolitici, dar în practică ei nu sunt împiedicaţi să fie membrii ai partidelor politice, ceea ce le oferă o serie de avantaje privind ocuparea unor funcţii publice pe parcursul unui ciclu politic favorabil. În consecinţă, putem prevedea că ei sunt de fapt funcţionarii politici care exercită mai curând o funcţie politică, arătând loialitate unui partid politic, decât o funcţie publică, bazându-se preponderent pe considerente profesionale. În consecinţă, este previzibilă o dinamică accentuată a intrărilor şi ieşirilor din categoria înalţilor funcţionari publici la fiecare schimbare a puterii politice.

89 Vezi Legea 90 din 26 martie 2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, respectiv Legea 188 din 8 decembrie 1999 republicată, privind Statutul functionarilor publici 90 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.294 91 Idem. 92 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.294

Proceedings

228

Pornind de la definiţia dată anterior putem face o evaluare a oportunităţii menţinerii unor funcţii publice sau politice în categoria înalţilor funcţionari publici. În prezent, funcţiile de secretar general şi secretarul general adjunct al Guvernului sunt definite ca funcţii politice93. În practică, însă guvernele care au funcţionat în ultimele două legislaturi, nu au mai utilizat funcţiile respective, ci au preferat să numească la conducerea politică a Secretariatului General al Guvernului (SGG) persoane politice marcante, care au purtat titulatura de ministru delegat pentru coordonarea SGG.

O altă sub-categorie de funcţii politice este cea a consilierilor de stat. Încadrarea lor în zona politică ar fi justificată în principal datorită modalităţilor efective de ocupare a acestor funcţii, precum şi de slaba reglementare privind rolul şi misiunea lor în sistemul funcţiei publice.

Dintr-o altă perspectivă, deşi acţionează la nivelul administraţiei publice centrale funcţiile de director general de ministere considerăm că nu prezintă caracteristicile unei funcţii publice din categoria înalţilor funcţionari publici. Aşa cum spuneam, în categoria înalţilor funcţionari includem doar funcţiile de conducere a instituţiilor centrale care asigură continuitatea conducerii de vârf, în vreme ce directorii generali din ministre coordonează compartimente specializate aflate la niveluri ierarhice mediane. Prin urmare, directorii generali contribuie, prin expertiza şi specialitatea lor, la formularea deciziilor majore care ţin de definirea politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale unei autorităţi sau instituţii centrale, însă decizia şi responsabilitatea generală a implementării şi realizării lor revin celui mai înalt funcţionar public al instituţiei: secretarul general şi înlocuitorului de drept al acestuia, secretarul general adjunct.

Funcţiile publice de secretar general al judeţului şi cea de secretar general al municipiului Bucureşti le regăsim la nivel judeţean şi ele nu sunt proprii administraţiei publice centrale. Analizând atribuţiunile lor specifice putem considera că ele sunt specializate şi nu au un rol determinant în managementul general al instituţiei în structura căreia se regăsesc. De altfel, la recrutare, persoanelor care ocupă aceste funcţii li se cere să aibă o specializare foarte strictă, studii juridice sau administrative, considerându-se că ele vor avea ca atribuţie principală avizarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de Consiliul Judeţean, primarul şi respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti.

Spre deosebire de funcţiile de secretar general de judeţ şi de cel al municipiului Bucureşti, secretarul general al prefecturii acţionează în cadrul instituţiei prefectului, care este asimilată unui deconcentrat al administraţiei de stat, care acţionează la nivel teritorial. În general, vom considera că secretarul general are rolul de a asigura legătura dintre nivelul politic al instituţiei şi structura operaţională a acesteia. Odată cu eliminarea caracterului politic al funcţiilor de prefect şi subprefect avem varianta desfiinţării funcţiei de secretar general sau transformarea sa într-o funcţie publică de subprefect care să se adauge celei deja existente. În studiul nostru vom opta pentru cea de-a doua variantă, deoarece am identificat roluri diferite şi complementare pentru doi subprefecţi ai aceleiaşi instituţii; unul va asigura conducerea operaţională a aparatului prefecturii, în vreme ce al doilea subprefect va asigura coordonarea serviciilor publice deconcentrate, toate aceste atribuţii fiindu-le delegate de către prefect.

Ajunşi la acest punct al discuţiei vom reafirma nevoia de restrângere a categoriei înalţilor funcţionari publici la funcţiile publice de secretari generali şi secretari generali adjuncţi ai ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale,

93 Legea 90/2001 privind organizarea si funcţionarea Guvernului Romaniei si a ministrelor

Proceedings

229

prefecţii şi subprefecţii. Secretarul general şi secretarul general adjunct al guvernului pot fi incluşi în măsura în care le vor fi clarificate rolurile funcţionale şi modalităţile de recrutare astfel încât să fie compatibile cu Statutul funcţionarilor publici. În continuare, vom face o analiză a oportunităţii transformării funcţiilor de prefect şi subprefect din funcţii politice în funcţii publice şi, totodată, vom încerca identificarea condiţiilor în care procesul poate fi unul viabil. II. Prin ce se caracterizează acţiunea funcţiei prefecturale în prezent şi cum va evolua în viitorul apropiat ?

În ce priveşte funcţia de prefect avem de operat cu două realităţi. Pe de o parte, funcţia de prefect este o funcţie politică. Prefectul este

reprezentantul Guvernului pe plan local având răspunderea pentru aplicarea politicii Guvernului în unităţile administrative teritoriale, obligaţia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum şi pe cele ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor. Prin statutul său, prefectul se găseşte într-o relaţie de subordonare în raport cu Guvernul; prin competenţele sale, prefectul este deţinătorul autorităţii de stat în judeţ şi reprezentantul direct al primului ministru şi al fiecăruia dintre miniştri.94

De cealaltă parte, funcţia de prefect şi subprefect au fost recent calificate ca funcţii publice ce aparţin categoriei înalţilor funcţionari publici95, ceea ce ne face să-i căutăm atributele profesionale care să-i justifice această încadrare.

Pornind de la prima realitate şi ţinând seama de modul în care guvernul a utilizat aceste funcţii, putem considera că funcţiile de prefect şi subprefect au fost şi vor rămâne funcţii politice. Persoanele care au deţinut aceste funcţii, cel puţin în ultimii 14 ani, şi-au bazat acţiunea lor întâi de toate pe compatibilitatea viziunii lor politice cu aceea a Guvernului care i-a numit în funcţie decât pe consistenţa unui set de instrumente manageriale şi a experienţei lor profesionale, în administraţie sau în afara acesteia, care să-i facă utili în implementarea eficientă a politicilor publice. Ca o consecinţă, puterea politică nu a considerat necesar, până la mijlocul anului trecut, să ofere prefecţilor stabilitate în funcţie. Omisiunea a corespuns cu nevoia puterii politice majoritare de a reînnoi permanent resursa umană disponibilă la acest nivel, în funcţie de obiectivele sale, atât pe durata unui ciclu politic, cât mai ales la schimbarea acestuia.

Pe lângă asigurarea punerii în aplicare a orientărilor guvernului, prefectul are şi alte misiuni politice, precum acelea de purtătorul de mesaj al guvernului pe care îl reprezenta şi de informare permanentă a guvernului în ceea ce priveşte starea judeţului. Aşa cum arată evoluţiile în acest domeniu, cel puţin până în prezent, avem de-a face cu o politizare accentuată a funcţiilor de prefect şi subprefect96. Astfel, persoanele care au ocupat aceste funcţii în ultimii 14 ani s-au considerat în primul rând reprezentanţii majoritaţii politice şi mai apoi cei responsabili de îndeplinirea intereselor generale în judeţ.

Luând în discuţie cea de-a doua realitate, care încearcă să consacre prefectul şi subprefectul ca înalţi funcţionari publici, vom trece în revistă aspectele pur profesionale care sunt cerute persoanelor care îndeplinesc aceste funcţii. În primul rând, prefectul conduce, sub autoritatea fiecărui ministru, serviciile publice deconcentrate ale

94 Bălan Emil, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002, pag.98 95 Prin legea 340 din 12 iulie 2004 privind instituţia prefectului 96 Bălan Emil, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002, pag.102

Proceedings

230

ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale în judeţ97. În al doilea rând, realizează controlul de legalitate a actelor emise sau adoptate de către autorităţile administraţiei publice locale din judeţ. În al treilea rând, asigură coordonarea intervenţiei în cazuri de urgenţe, pentru soluţionarea crizelor şi asigurarea ordinii publice. Toate aceste funcţii administrative ale prefectului sunt de natură tehnică şi cer ocupanţilor lor să aibă deopotrivă abilităţi personale complexe, cunoştinţe administrative temeinice şi experienţa manageriala relevantă.

Având identificate cele două valenţe ale funcţiei de prefect, care par a fi aidoma feţelor acelelaşi monede, ne punem problema oportunităţii includerii sale în funcţii publice şi ce avantaje şi costuri poate genera acestă reformă. III. Cum sunt definite principiile de la care s-a pornit atunci când s-a luat hotărârea integrării funcţiilor publice de prefect şi subprefect în categoria înalţilor funcţionari publici ?

Nevoia de a adapta funcţia de prefect la realităţile actuale ale administraţiei publice din România a fost exprimată cu o intensitate mereu crescândă în ultimii ani, atât în plan intern cât şi în cel extern98. În tot acest timp, autoritatea prefectului a fost definită şi s-a manifestat printr-un fragil balans între percepţia publică şi misiunile sale reale, între politizare şi profesionalizare, între nevoia asigurării unităţii statului şi evoluţia procesului de descentralizare99. Mai cu seamă în primii ani după 1991, nu au fost tocmai rare ocaziile când prefecţii au fost asimilaţi de opinia publică drept succesorii, într-o formulă mai democratică, ai foştilor prim-secretari. Chiar dacă prefectul a fost şi încă este văzut drept reprezentantul puterii politice în judeţ, el este totodată şi depozitarul autorităţii statului în acest spaţiu. Cu toate acestea el a avut permanent un statut profesional insuficient definit şi expus la influenţa politică.

În special în ultimii doi ani, reforma administraţiei publice s-a focalizat în mod benefic pe trei domenii complementare: funcţia publică, descentralizarea/deconcentrarea şi procesul de formulare a politicilor publice. Odată cu revizuirea legii administraţiei locale, prefectului i s-a asigurat un statut special, prin menţionarea sa în textul revizuit al Constituţiei şi adoptarea legii privind instituţia prefectului, în acest fel dorindu-se o tranziţie sigură a funcţiei de la un statut marcat de aspecte politice către o profesionalizare reală a funcţiei.

Prin această lege s-au făcut o serie de paşi concreţi pentru clarificarea misiunilor, instrumentelor juridice şi administrative la dispoziţia prefectului. În cuprinsul viziunii politice şi administrative care a stat la baza elaborării respectivului act normativ putem identifica însă o serie de puncte slabe:

• Nu se asigură depolitizarea reală a funcţiei de prefect şi subprefect, deoarece s-a creat posibilitatea constitutirii unor corpuri de rezervă în care pot intra automat persoane care au ocupat aceste funcţii începând din 1991 şi până la data adoptării legii, doar pe baza renunţării formale la calitatea de membru al unui partid politic.

97 Idem. 98 Asigurarea selecţiei şi numirilor pe criterii de profesionalism şi neutralitate politică în funcţiile de prefecţi au fost incluse în negocierele de aderare a României la UE, iar progresele şi întârzierile au fost evidenţiate în Rapoartele de ţara pe anii 2003 si 2004. http://www.mie.ro/Dialog_structurat/Romana/documente/Tabel%20progrese%20RO%202003-2004.pdf 99 Balan Emil, Drept administrativ şi procedura administrativa, Editura Universitara, Bucureşti, 2002, pag.104

Proceedings

231

• Nu sunt impuse condiţii suficiente şi clare de pregătire iniţială100 şi apoi de formare continuă a persoanelor care vor ocupa funcţia de prefect şi subprefect.

• Prefectul este doar teoretic conducătorul serviciilor deconcentrate, în condiţiile în care nu sunt definite serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale în unităţile administrativ teritoriale şi nu au fost clarificate metodele concrete prin care miniştrii şi ceilalţi conducători ai serviciilor deconcentrate pot delega conducerea serviciilor în teritoriu. În realitate, serviciile deconcentrate se afla într-o relaţie ierarhică de subordonare directă faţă de instituţiile centrale, conducerea lor nefiind în nici un fel partajată cu prefectul.

• De aici şi lipsa de realism a prevederilor privind rolul prefectului în construcţia, ordonarea, executarea şi raportarea bugetelor serviciilor deconcentrate, în numirea, sancţionarea şi revocarea şefilor serviciilor deconcentrate.

• Numirea şi revocarea secretarilor comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt făcute în mod formal de către prefect, fără ca acesta să fie implicat în vreun fel în procedurile prealabile acestor decizii, care sunt luate de către autorităţi alese ale administraţiei publice locale.

• Deşi se precizează faptul că prefectul va deveni înalt funcţionar public începând cu anul 2006, în legea privind instituţia prefectului se prevăd numeroase metode şi condiţii derogatorii de la prevederile statutului funcţionarului public privind recrutarea, selecţia şi dezvoltarea carierei prefecţilor şi subprefecţilor.

Pornind de la punctele slabe identificate vom propune câteva opţiuni pentru eliminarea lor şi metode de implementare a acestora.

În primul rând, revizuirea legislaţiei referitoare la prefect trebuie să se bazeze pe un set de principii ce vizează asigurarea neutralităţii politice, profesionalizarea şi mobilitatea în funcţiile publice de prefect şi subprefect. În al doilea rând, credem că este momentul să tratăm aceste modificări având o privire de ansamblu atât asupra Legii privind instituţia prefectului, a Statutului funcţionarului public, a Legii administraţiei publice locale101 şi a regimului restricţiilor şi incompatibilităţilor care se aplică persoanelor care exercită funcţii publice102. De asemenea, este util să vedem aceste modificări şi în contextul tendinţelor care se înregistrază la nivelul reformării funcţiei publice de top din statele Uniunii Europene şi, de ce nu, din instituţiile publice comunitare.

O primă propunere este ca, în categoria înalţilor funcţionari publici, să se regăsescă doar funcţiile publice de decizie din administraţia publică centrală, implicate în managementul integrat al structurilor specializate subordonate, în scopul asigurării caracterului multilateral al administraţiei publice.

Prin urmare, considerăm că în acestă categorie se vor regăsi doar funcţionarii publici care asigură, ca manageri generalişti, cu ajutorul compartimentelor interne specializate, prevederea, planificarea, organizarea, conducerea şi controlul activităţilor

100 Se prevede ca să ocupe funcţiile de prefect şi subprefect persoanele care îndeplinesc condiţiile generale şi au cursuri de formare şi perfecţionare în administraţia publică organizate de diferite instituţii, ori titlul de doctor în ştiinţe juridice sau administrative ori au exercitat un mandat întreg de parlamentar. 101 Legea 215/2001 102 Legea 161/2003

Proceedings

232

proprii ale instituţiei. În acest caz, fie că vorbim de secretarii generali de ministere sau agenţii centrale, fie de prefecţi, avem roluri, metode şi instrumente echivalente pentru adoptarea şi implementarea deciziei. Prin urmare, persoana care asigură funcţia de secretar general într-un minister, este de aşteptat să asigure, cu performanţe comparabile şi funcţia de prefect. În mod corespunzător şi o persoană cu experienţă în funcţia de prefect va putea îndeplini misiunile şi asigurarea rezultatelor cerute funcţiei de secretar general. Prin urmare, vom considera o serie de echivalente între funcţiile publice din cadrul categoriei (vezi anexa 1).

A doua propunere vizează asigurarea neutralităţii politice a înalţilor funcţionari publici. Pentru aceasta este nevoie să se prevadă interdicţia expresă ca aceştia să facă parte din partide politice. Interdicţia ar trebui completată, cel puţin pentru etapa de tranziţie de care discutăm, cu aceea că persoanele care îndeplinesc funcţii publice din categoria înalţilor funcţionari publici să nu candideze în alegeri înainte de expirarea unui termen de cel puţin doi ani de la data încetării raporturilor de serviciu. Motivul ar fi acela că vizibilitatea publică asigurată de funcţia publică de prefect şi subprefect nu trebuie valorificată în scop politic de către persoanele care îndeplinesc aceste funcţii.

Complementar, poate fi prevăzută şi o limitare a duratei maxime a unui mandat de prefect şi subprefect la 4-5 ani într-un judeţ. Prin acestă măsură, se poate institui un sistem de rotaţie a tuturor prefecţilor şi subprefecţilor în posturi corespunzătoare aflate în judeţe diferite. Astfel, se diminuează “trăinicia” legăturilor politice şi economice nedorite între persoanele care ocupă aceste funcţii şi reţelele de interese politice şi economice din judeţe.

A treia propunere se referă la reformarea politicii de resurse umane aplicabilă categoriei înalţilor funcţionari publici. În acest sens, propunem introducerea unui sistem de carieră bazat pe grade profesionale, instituirea unei comisii independente care să gestioneze recrutarea, selecţia şi dezvoltarea carierei înalţilor funcţionari publici, împreună cu Guvernul, în calitate de recrutor, şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ca autoritate de reglementare în funcţia publică.

In prezent, sistemul funcţiei publice din România este unul mai curând post, decât unul “carieră”103. O reformă reală în acest domeniu, cel puţin cu titlu de experiment, o poate reprezenta introducerea în Statutul funcţionarilor publici a unor prevederi ce definesc un parcurs de carieră pentru înalţii funcţionari publici. În viziunea noastră, schema de carieră este bazată pe grade profesionale – eventual în număr de trei - dispuse în ordine crescătoare, care pot fi obţinute în urma promovării unor concursuri, organizate la intervale regulate (3-5 ani). Concursurile vor utiliza metode specifice pentru a determina nivelul cunoştinţelor generale şi specifice din domeniul managementului public, abilităţile manageriale, creativitatea şi capacitatea de inovare a funcţionarului public. Dobândirea unui grad superior îl face pe înaltul funcţionar public eligibil pentru funcţiile publice echivalente, corespunzătoare gradului profesional obţinut. (vezi anexa 2)

Pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, putem considera următoarele etape :

E1. Parcurgerea modului de pregătire iniţială (cu durata de 6 luni până la un an), în vederea pregătirii în ştiinţe administrative şi management public a celor ce vizează participarea la concursul naţional de intrare în categoria înalţilor

103 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.308

Proceedings

233

funcţionari publici. În această etapă pot participa două mari categorii de persoane: funcţionari publici şi persoane din mediul privat.

E2. La concursul naţional pot participa doar persoanele care au promovat modulul de pregătire iniţială şi managerii publici. Sunt declaraţi admişi în categoria înalţilor funcţionari publici, participanţii care obţin cel puţin un calificativ minim prevăzut. Metodele de selecţie vor testa deopotrivă cunoştinţe generale din domeniul administraţiei, abilităţilor manageriale şi calităţilor personale ale candidaţilor. Pentru a asigura acurateţea determinărilor este nevoie de tehnici moderne de recrutare şi selecţie în administraţia publică, prin teste psihometrice, spre exemplu. Cu ajutorul acestor metode ştiinţifice se poate verifica şi vocaţia pentru carieră, aspect esenţial ce ar trebui evaluat obligatoriu şi permanent la toţi cei care ocupă poziţii strategice în sistemul funcţiei publice din România.

Comisia independentă pentru înalţi funcţionari publici Întregul sistem de recrutare şi selecţie ar trebui să fie operaţionalizat într-o

configuraţie care să asigure transparenţa, profesionalismul şi obiectivitatea metodelor. Pentru atingerea acestui dezierat este foarte important ca să introducem un nou actor în proces. Alături de Guvern, în calitatea sa de beneficiar direct al resursei umane, şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ca autoritate de reglementare şi control în domeniu, este credem util şi necesar să instituim o comisie independentă cu caracter permanent. Necesitatea de gestionare în formula tripartita a întregului ciclu de dezvoltare a resurselor umane din categoria înalţilor funcţionari publici este evidentă dacă ne gândim că atât Guvernul, cât şi ANFP sunt două structuri ce au conducere politică. Analizând realist problema acestor comisii trebuie să admitem că factorul politic va juca un rol major în numirea sa, însă este esenţial ca ea să nu funcţioneze pentru a satisface interesele politice ale celui care a numit-o. Tocmai de aceea credem că prin componenta sa, dar şi prin procedurile interne de funcţionare, comisia îşi poate atinge menirea de a asigura o bază corectă şi obiectivă pentru accesul în categoria înalţilor funcţionari publici şi dezvoltarea coerentă pe termen lung a carierei acestora.

Membrii acestei comisii ar trebui să fie specialişti în recrutarea, selecţia şi managementul resurselor umane în sectorul public. Durata mandatului membrilor comisiei este un alt element cheie. Reînnoirea periodică, la un interval de timp corelat cu ciclurile electorale (4-5 ani), doar a unei parţi a comisiei, poate fi o metodă de asigurare a unui echilibru optim între constrângerea ca Guvernul să-şi exercite dreptul de a numi acest organism specializat şi, totodată, asigurarea unui echilibru în ce priveşte orientarea membrilor acesteia.

Mobilitatea în funcţiile de înalţi funcţionari publici Mobilitatea înalţilor funcţionari publici este o altă provocare la care

administraţia publică din România ar trebui să ofere un răspuns adecvat. Practic, în cazul înalţilor funcţionari publici credem că este oportun să se introducă practica schimbării funcţiei la fiecare patru sau cinci ani. Prin mobilitatea obligatorie vedem un posibil răspuns la necesitatea creşterii mai rapide a gradului de profesionalizare, motivare şi asigurare a unui caracter trans-sectorial a resurselor umane la nivelul decizional cel mai înalt. Totodată, aşa cum arată experienţa pozitivă europeană, se asigură o mai bună gestiune a posturilor şi funcţiilor expuse la fenomenul de corupţie. Deoarece mobilitatea este o metodă diferită de metodele tradiţionale de schimbare a raporturilor de serviciu pentru funcţia publică, aducem din nou în discuţie rolul comisiei independente. Având în vedere că toţi înalţii funcţionari publici vor beneficia de module

Proceedings

234

de pregătire continuă care să le dezvolte capacităţile manageriale specifice sectorului public, ei devin eligibili pentru a ocupa succesiv poziţii atât în aparatul central al ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei, cât şi în prefecturi. Pentru a diminua posibilitatea ca un guvern să utilizeze mobilitatea în mod abuziv este dezirabil ca toate numirile şi revocările din funcţii să se facă de către Guvern, aşa cum este prevăzut, dar având în prealabil şi avizul comisiei independente.

Inspectorii guvernamentali Ajunşi la acest punct, este necesar să realizăm necesitatea introducerii unui nou

element. Deoarece înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii, asta ar presupune că la recrutare ei nu candidează pentru o funcţie anume, ci sunt selectaţi în categoria înalţilor funcţionari publici şi, odată intraţi acolo, în timp, în funcţie de gradul profesional deţinut, de cunoştinţe şi experienţa profesională, sunt eligibili pentru diferite funcţii publice echivalente. Un astfel de system, presupune în mod necesar existenţa unei subcategorii de rezervă: inspectorii (delegaţii) guvernamentali.

Putem defini trei aspecte legate de existenţa şi acţiunea inspectorilor guvernamentali, în plan administrativ. În primul rând, acestei noi sub-categorii de funcţie publica trebuie să-i fie definit rolul şi atribuţiile, eventual în legea privind organizare Guvernului şi a ministerelor. În al doilea rând, se pot considera în rezervă înalţii funcţionari publici care abia au fost recrutaţi şi nu au fost numiti într-o funcţie publică de subprefect, precum şi alţi înalţi funcţionari publici care, dintr-un motiv sau altul, au fost retraşi dintr-una dintre funcţiile categoriei. În al treilea rând, rolul lor este de a asigura managementul unor proiecte de durată determinată, ca urmare a unei hotărâri de Guvern. În acest fel, ei se vor concentra pe obiective de termen scurt şi mediu, fiind astfel imediat disponibili să acopere eventualele vacanţe care pot apărea în celelalte funcţii din categorie.

Evaluarea înalţilor funcţionari publici Evaluarea înalţilor funcţionari publici ar trebui să fie făcută după criterii

obiective şi unitare. Este evident, că înalţii funcţionari publici care sunt în ministere şi agenţii au obiective şi o gamă de activităţi semnificativ diferite de prefecţi şi subprefecţi. Mai mult, dată fiind diversitatea mare de persoane care vor realiza evaluările înalţilor funcţionari publici şi calitate lor de oameni politici, este nevoie să găsim o modalitatea prin care ele să poată fi întocmite după criterii obiective. Totodată, metoda şi formatul procesului de evaluare trebuie să asigure compararea rezultatelor pentru toate funcţiile de înalţi funcţionari publici, indiferent de instituţia în care activează şi de persoana care realizează evaluarea. Intrucât rezultatele evaluărilor sunt de regulă elemente care atestă performanţa profesională individuală a fiecărui membru al categoriei, ele ar trebui luate în considerare atunci când se decide repartizarea pe o funcţie sau alta. La acest moment iarăşi este util să aducem în discuţie rolul comisiei independente. În primul rând, comisia va fi cea care va primi evaluările şi va soluţiona eventualele contestaţii. În al doilea rând, ele pot constitui o bază după care se poate face repartizările în funcţii prin mobilitate şi la care comisia poate avea un cuvânt de spus.

Formare continuă a înalţilor funcţionari publici Pentru a face o profesionalizare reală a înalţilor funcţionari publici şi a asigura

profilul de manager generalist al persoanelor din acestă categorie este esenţial să se introducă un program de formare continuă special conceput. Programul trebuie să asigure la înalţi funcţionari, într-o formulă condensată şi unitară, formarea şi actualizarea permanentă a unui bagaj de instrumente şi tehnici din sfera managementului public. Modulele de formare continuă pot fi anuale sau bianuale. Ele

Proceedings

235

nu trebuie să reprezinte o cale de a forma noi calificări profesionale pentru înalţii funcţionari publici, ci mai curând oportunităţi de a-şi actualiza cunoştinţele şi tehnicile manageriale, care se presupune că au fost deja dobândite pe parcursul modului extins de formare iniţială, absolvit înainte de intrarea în categorie.

Pe de altă parte, dacă ţinem seama de parcursul de carieră al înalţilor funcţionari publici, atunci structura şi succesiunea tematicilor abordate în cadrul formării continue ar trebui corelate şi adecvate la complexitatea sarcinilor şi responsabilităţilor corespunzatoare fiecărei sub-categorii de funcţii publice echivalente.

În loc de concluzii Prin introducerea şi operaţionalizarea propunerilor de mai sus credem că se

poate da un impuls în vederea profesionalizării funcţiei publice, începând, aşa cum este firesc, cu nivelul înalţilor funcţionari publici, care ar trebui să fie deschişi şi permisivi la inovare şi perfecţionare continuă.

Ca urmare a introducerii funcţiilor de prefect şi subprefect, în rândul funcţiilor publice şi gestionărilor după regulile generale aplicabile funcţiei publice aşa cum le-am propus în lucrarea de faţă, este posibil să se evite instituirea în cadrul categoriei înalţilor funcţionari publici a unui spoil system, care presupune că numirile în funcţii publice strategice de la nivelul administraţiei s-ar face pe alte criterii decât cele de competenţă. Mecanismul schiţat anterior de formare iniţială, continuă şi de management al carierei înalţilor funcţionari publici, ca manageri ai administraţiei publice centrale, prezintă interes deoarece nu pregăteşte resurse umane pentru funcţii precise, ci permite în schimb să se pună la dispoziţia administraţiei un personal apt să ocupe cu o anumită competenţă un evantai destul de larg de funcţii.

La momentul actual, când trebuie modificat cadrul conceptual şi cel legislativ al funcţiei publice pentru a include noile funcţii publice de prefect şi subprefect, este o oportunitate reală pentru lansarea unui proces curajos de modernizare a metodelor de recrutare, selecţie şi management al resurselor umane în funcţia publică. În acest demers este esenţial să se acţioneze corelat cu nevoile de reformare ale sistemului administrativ românesc şi nivelul actual de dezvoltare a managementului public la nivel european.

Bibliografie

Alexandru Ioan, colab, Drept administrativ, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2005 Bălan Emil, Drept administrativ şi procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002 Suleiman Erza, Mendras Henri Recrutarea elitelor în Europa, Editura Amarcord, Timişoara, 2001

Webliografie www.mie.ro www.mai.gov.ro www.civil-service.gov.uk http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/index_en.htm

Proceedings

236

„Descentralizarea administraţiei publice. Experienţa japoneză”

Florin Popa, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Modernizarea sistemului administrativ a determinat schimbarea rolului puterii centrale în favoarea puterii locale. Societatea modernă, caracterizată de contradicţii şi pluralism a determinat mutarea procesului decizional de la nivel central către nivelul local în vederea adaptării acestui proces la specificul local. Din punctul de vedere al acestui proces, descentralizarea este considerată a fi un element sine qua non al democraţiei.

Experienţa japoneză în acest domeniu este foarte importantă, ţinând cont de rolul în creştere al autorităţilor locale. Aşa cum se observă, unul din factorii de succes ai Japoniei, îl constituie puterea de care beneficiază comunităţile locale în toate domeniile de activitate, cu un accent deosebit pus pe aspectele fiscale. În susţinerea acestei afirmaţii vine şi planul de relansare economică a guvernului nipon, unde un accent deosebit se pune pe economia locală şi pe aspectele fiscale care ţin de aceasta.

The modernization of the administrative system had determined the changing role of

central government in favor of local government. Modern society, characterized by contradiction and pluralism had determined the moving of decision-making process from central level to local level in order to adjust this decisions making process to the local specific. In the light of this process, decentralization is considered to be an element sine qua non of the democracy.

The Japanese experience in this area is very important, taking into account the growing role of local government. As we can notice, one of the success factors of Japan is the power of local communities in almost all the field of activity, with an accent on fiscal aspects. In sustaining this allegation came the plan of economic relaunch of Japanese Government where an important accent is put on local economy and on fiscal aspects.

1. Cadrul general al descentralizării Descentralizarea este privită ca un corolar indispensabil al democratiei, pentru

organizarea administratiei publice, ea având aceeaşi pondere ca şi democraţia reprezentativă pentru organizarea constituţională104. De altfel, problema raportului dintre democraţie şi descentralizare s-a aflat destul de frecvent în atenţia specialiştilor. Colectivităţile teritoriale de cetăţeni reprezintă corpuri intermediare, interpuse între individ şi puterea centrală, determinând reguli adaptate fiecărui cadru geografic şi personalizând autoritatea statală în funcţie de problemele locale.

Societatea modernă, caracterizată prin contradicţii şi pluralism, implică o mare varietate de comportamente sociale şi, de aceea, nu este suficientă luarea deciziilor la nivel central, ci este necesară adaptarea acestora la specificul local.105

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administraze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resurse necesare106. 104 A se vedea în acest sens Charles Debbasch, Science administrative, Paris, Dalloz, 1989, citat Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2005, pag. 148 105 A se vedea Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2005, pag. 148. 106 A se vedea Massimo Balducci, État fonctionel et décentralisation, Ed. E. Story-Scientia, Bruxelles, 1987, citat de Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2005, pag. 150

Proceedings

237

Descentralizarea cunoaşte două forme: descentralizarea administrativă şi descentralizarea tehnică ce priveşte serviciile administraţiei publice de stat.

Deci descentralizarea administrativ-teritorială înseamnă construcţia pe plan local a unei administraţii publice diferită de cea de stat, iar descentralizarea tehnică se referă la serviciile administraţiei publice de stat.

Administraţia publică, ca activitate, se realizează prin activităţi executive cu caracter de dispoziţie şi prin activităţi executive cu caracter de prestaţie. Administraţia publică poate fi considerată atât din punct de veder formal-organizatoric, cât şi material-funcţional, ca o totalitate de servicii publice menite să satisfacă interesele şi variatele nevoi ale cetăţenilor şi ale societăţii107.

Descentralizarea prezintă certe avantaje pentru prosperitatea unei ţări. Dintre acestea putem aminti:

asigură climatul prielnic ca intersele locale să se dezvolte în mod natural, în conformitate cu obiceiurile localnicilor şi în concordanţă cu cerinţele reale ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alţii decât de ei înşişi;

generează spiritul de iniţiativă individuală (centralizarea reduce rolul locuitorilor doar la acela de administraţi, întreţinând în colectivităţile locale o indiferenţă faţă de administraţia locală, incompatibilă cu progresul localităţilor);

generează sistemul de libertate locală, interesul pentru binele obştesc, care determină dezvoltarea multilaterală a colectivităţilor umane şi valoarea întregii naţiuni.108

Elementele componente ale descentralizării administrative, pe baza principiului autonomiei locale sunt109:

Existenţa unei colectivităţi teritoriale locale Descentralizarea administrativă pe baza autonomiei locale se face în legătură cu

existenţa unor colectivităţi sociale locale, constituite în circumscripţii administrative care coincid sau diferă de unităţile administrativ-teritoriale ale statului.

Aceste colectivităţi sociale locale, componente ale colectivităţii naţionale, au nevoi specifice care îi solidarizează pe membrii lor.

Nevoile şi interesele locale sunt legate de specificul colectivităţii respective şi se disting de nevoile generale ale colectivităţii naţionale. Aşa de exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionarea cu apă, căldura, salubritatea, iluminatul public, construcţia şi întreţinerea unor drumuri etc..

Pe de altă parte, statul nu poate să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi eficienţă, ansamblul acestor nevoi şi interese. De aceea, statul este cel care stabileşte care dintre probleme vor fi de competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în sfera de competenţă a autorităţilor locale. De regulă, sfera problemelor locale este stabilită sau delimitată prin Constituţie sau prin lege.

Recunoaşterea responsabilităţii colectivităţilor locale în gestionarea nevoilor specifice, precum şi existenţa unor resurse proprii

Pentru existenţa autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivităţilor locale, recunoscute ca atare de lege, să fie rezolvate de aceste 107 A se vedea Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 62 şi urm. 108 A se vedea Mihai T. Oroveanu , Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureşti 1994, p. 400-401 109 A se vedea Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, 8-e edition, L.G.D.J., Paris, p.90, Jacques Cadart, Institutions politiques et Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris, 1957, p. 57 şi urm.

Proceedings

238

colectivităţi. Existenţa nevoilor şi intereselor locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu.

Colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii, autonome faţă de stat

Autorităţile locale, structuri de conducere administrative ale colectivităţilor locale sunt cele care soluţionează problemele specifice.

Pentru a ne găsi în situaţia descentralizării administrative este necesar ca aceste autorităţi locale să fie reprezentante ale colectivităţilor locale şi nu reprezentante ale statului plasate în fruntea colectivităţii. Aceasta presupune ca autorităţile locale să rezulte din alegeri libere, desfăşurate în circumscripţiile colectivităţilor teritoriale.

Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste autorităţi să dispună de o competenţă care să le confere autonomia faţă de autorităţile administraţiei publice a statului.

Această autonomie nu înseamnă independenţa autorităţilor administraţiei publice locale faţă de autorităţile centrale ale puterii executive.

Supravegherea activităţii colectivităţii locale de către autorităţile puterii executive

În virtutea dependenţei colectivităţii locale faţă de statul în care sunt organizate, autorităţile publice centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control.

2. Experienţa Japoneză 2.1. Evoluţia istorică şi politică a administraţiei publice locale Din punct de vedere administrativ, Japonia este împărţită în 47 de prefecturi care

la rândul lor sunt împărţite în municipalităţi. Prefecturile şi municipalităţile, sunt entităţi independente de guvernul centralizat, capabile să îşi îndeplinească propriile responsabilităţi. Constituţia Japoniei din 1946 consideră administraţia publică locală autonomă drept un element indispensabil al democraţiei şi garantează acest sistem. Capitolul 8 al Constituţiei nipone garantează autonomia locală şi descrie funcţiile de bază ale administraţiei publice locale. Astfel:

Articolul 92 stabileşte regulile de bază ale administraţiei publice loclae în confirmitate cu principiile autonomiei locale;

Articolul 93 statuează alegeri directe a membrilor autorităţilor locale şi a funcţiilor executive (guvernatori şi primari);

Articolul 94 împuterniceşte autorităţile locale să îşi gestioneze propriile afaceri şi să acţioneze în conformitate cu legea;

Articolul 95 interzice elaborarea unor legi speciale referitoare la o autoritate publică locală fără aprobarea majorităţii electoratului.

În baza constituţiei din 1947 Legea autonomie locale din 1947 conferă cadrul legislativ necesar. Acestei legi i-au fost adăugate de-a lungul anilor numeroase amendamente, până în 1956. Cadru legislativ referitor la autonomia şi descentralizarea locală a fost îmbogaţit ulterior. Astfel:

În 1953 a fost promulgată Legea privind promovarea comunelor şi satelor. Ca rezultat într-o perioadă de trei ani (1953-1956) numărul municipalităţilor s-a redus de la 494 la 286 iar al comunelor şi a satelor de la 9852 la 3477;

Proceedings

239

În 1955 Legea privind promovarea Reconstrucţiei Finanţelor Publice Locale prin Măsuri Speciale a dus la o reducere a deficitelor instituţiilor publice;

În 1964 a fost adoptată Legea privind Construcţia Noilor Oraşe Industriale. Prin intermediul acesteia, dezvoltarea regională a fost promovată în principal prin intermediul instituţiilor publice locale;

Perioada anilor '80 reprezintă perioada de reconstrucţie financiară a autorităţilor locale şi centrale precum şi de reformă administrativă. Această reconstrucţie a fost necesară datorită urmărilor crizei petroliere din 1973 şi a efectelor acesteia. Unul din rezultatele acestei crize a fost deficitul public imens. Pentru rezolvarea acestei stuaţii a fost înfiinţat Consiliul Special pentru Întărirea Reformei Administrative. Cooperarea dintre autorităţile locale şi centrale caracterizează această perioadă.

În 1995 a fost adoptată Legea privind Deconcentrarea Regională. Măsurile prevăzute de acestă lege sunt considerate a reprezenta Al III-lea val al Reformei, după „Revoluţia Meiji” şi după reformele de după cel de al-II-lea război mondial;

În 1999 a fost adoptată Legea privind Promovarea Descentralizării. Aşa cum am precizat anterior, sistemul administrativ local din Japonia este

reprezentat de prefecturi şi de municipalităţi: municipalităţile reprezintă autorităţile locale fundamentale, iar prefecturile reprezintă autorităţile regionale.

Autorităţile municipale includ oraşe (SHI), comune (MACHI sau CHO) şi sate (MURA)110. Ele au în general atribuţii legate de problematica locală. În prezent există 3190 de autorităţi municipale cu o populaţie medie de 39.000 de locuitori şi o suprafaţă medie de 117 kilometri pătraţi. Trebuie precizat că există diferenţe, uneori destul de mari, între diferite municipalităţi în termeni de populaţie şi teritoriu.

În ceea ce priveşte prefecturile acestea sunt în număr de 47, cu o populaţie medie de 2,7 milioane de locuitori şi cu o suprafaţă medie de 8.000 de km pătraţi. Aria prefecturilor nu a fost schimbată din 1889. Prefecturile sunt denumite în patru feluri: To – pentru metropola Tokyo, Do pentru prefectura Hokkaido, Fu pentru prefecturile Osaka şi Kyoto în timp ce pentru restul se utilizează termenul Ken. La fel ca şi în cazul municipalităţilor există diferenţe, uneori destul de mari, între diferite prefecturi în termeni de populaţie şi teritoriu.

2.2 Atribuţiile autorităţilor publice locale. Alegerea autorităţilor publice

locale. Autorităţile publice locale joacă un rol important în viaţa locuitorilor, în

asigurarea stabilităţii şi îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă. Dintre multe servicii publice, autorităţile publice locale oferă cele mai multe servicii zilnice. Prefecturile şi municipalităţile acopră o paletă largă de servicii publice cum ar fi educaţie, lucrări publice, sănătate şi igienă, protecţia mediului, bunăstare socială, securitate socială, agricultură, comerţ şi industrie. În numele guvernului central, autorităţile publice locale preiau uneori anumite atribuţii cum este cazul supravegherii statistice, managementului apelor ş.a.. Până în 1999, aceste funcţii delegate se realizau prin intermediul „Funcţiei de agent delegat”(Agent Delegate Function) – considerată prea centralizată – iar ulterior, după adoptarea Legii privind Promovarea Descentralizării, a fost introdus conceptul „Funcţia legal încredinţată”(Legal Trusted Function). 110 Editor Ani Matei, Coordonate japoneze ale managemntului sectorului public, Vol. I, Editura Economică, 2001

Proceedings

240

Departajarea nivelului autorităţii publice care trebuie să se ocupe de prestarea unui anumit serviciu se face în funcţie de aria de aplicabilitate a respectivului serviciu precum şi în funcţie de gradul de coplexitate. De exemplu, în cazul lucrărilor publice, atât municipalităţile cât şi prefecturile execută lucrări de infrastructură, însă prefecturile sunt acele autorităţi care se ocupă de proiectele care implică mai multe municipalităţi. În ceea ce priveşte sistemul de învăţământ, municipalităţile au în grijă nivelul şcolar primar gimnazial şi liceal, în timp ce prefecturile au în grijă nivelul educaţional universitar precum şi instituţiile pentru persoane cu handicap. Deşi municipalităţile au grijă de facilităţile şcolare, prefecturile sunt acelea care plătesc salariile profesorilor. La nivel local, în Japonia trebuie precizat, că atât palierul executiv cât şi şi legislativ sunt alese de către populaţie. La nivel legislativ, există o adunare, aleasă în mod direct de către cetăţeni. Aceasta are numeroase atribuţii printre care putem aminti:

Adoptarea sau abolirea unor ordonanţe; Adoptarea bugetului; Stabilirea nivelului taxelor locale; Autorizarea unor contracte şi a mijloacelor de realizare a plăţii; Concesionarea domeniului public; Acordul la numirea în funcţia a unor oficialităţi (vice-primar şi vice-guvernator),

a membrilor Comitetului pentru educaţie şi a Comisiei pentru siguranţă publică. Deciziile sunt luate cu majoritate de voturi. Sesiunile la care participă toţi

membrii Adunării este cunoscută ca adunare plenară. În acest moment se iau deciziile. Discuţiile pe marginea documentelor supuse aprobării se poartă în diversele comitete ale Adunării.

Nivelul executiv este reprezentat în primul rând de guvernator şi respectiv primar. Aceştia duc la îndeplinire deciziile Adunării, reprezintă comunitatea locală, au grijă de afacerile generale ale comunităţii. De asemenea, ei trimit adunării diferite proiecte de acte normative, realizează şi implementează bugetul, au dreptul de a stabilii regulamente, angajează şi concediază din personal, supraveghează activitatea altor structuri executive şi realizează diferite alte sarcini care nu cad în seama nici unei alte autorităţi. Realizează de asemenea, sarcinile cu care au fost investiţi de guvernul central. În spijinul acestora vin şi alte oficialităţi cum ar fi vice-guvernatorul respectiv vice-primarul, trezorerierul repectiv contabilul-şef. Fiecare dintre aceste oficialităţi sunt alese cu acordul Adunării pentru un mandat de 4 ani. De asemenea, există diverse departamente şi comitete care vin în sprijinul oficialităţilor. Din rândul acestora putem menţiona Comitetul pentru educaţie – a cărui membrii sunt numiţi pentru o perioadă de 4 ani cu acordul adunării de catre guvernator sau primar - , Comitetul pentru siguranţă publică – care există doar la nivelul prefecturilor. Guvernatorul este cel care numeşte membrii acestui comitet pentru o periadă de trei ani. Fiecare prefectură şi municipalitate are un Comitet de Alegere a Administraţiei, ai căror membri sunt aleşi de către Adunare dintre cetăţenii cu drept de vot pentru o perioadă de patru ani.

2.3 Relaţia dintre autorităţile locale şi cele centrale În Japonia nu există o linie clară de demarcaţie între atribuţiile autorităţilor

locale şi cele centrale. Putem spune că ele depind una de cealaltă şi în acelaşi timp se completează una pe cealaltă. Filosofia Legii privind Autonomia Locală este aceea că intervenţia nivelului central trebuie să se limiteze doar la nivel de recomandare şi suport tehnic. În acelaşi timp, trebuie precizat că cele două niveluri sunt implicate în

Proceedings

241

numeroase proiecte comune. De exemplu, guvernul central realizează o politică iar aplicarea ei cade în sarcina administraţiei publice locale.

2.4 Sistemul fiscal local Autorităţile publice locale sunt împuternicite să îşi gestioneze singure afacerile

financiare. Sursele de venit sunt garantate în numeroase feluri. Există numeroase tipuri de taxe locale. Autorităţile publice au dreptul de a impune şi de a colecta impozite în conformitate cu prevederile Legii privind Impozitele Locale. Pentru a preveni existenţa unor mari dezechilibre financiare, ţinând cont şi de diferenţele uneori destul de mari în termeni de teritoriu dintre comunităţile locale, a fost instituit sistemul de alocare a impozitelor locale (Local Allocation Tax).

BIBLIOGRAFIE

Lucica Matei, Managemnt şi administraţie publică. Modelul Japonez, Editura

Economică, 1999. Editor Ani Matei Coordonate japoneze ale managemntului sectorului public, Vol

I Editura Economică, 2001. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996. Mihai T. Oroveanu , Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureşti 1994. Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2005.

Proceedings

242

SESIUNEA PLENARĂ V

“PROIECTAREA BUNEI GUVERNĂRI PENTRU ROMÂNIA “

Moderatori:

Dl. Ioan Oltean, Chestor, Camera Deputaţilor, România

Prof. Dr. Cristian Ionescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, România

Diana Foriş Statutul funcţionarilor publici în contextul reformei administraţiei publice în România

Octavia Maria Copaci Noi elemente de reformă în materia finanţelor publice locale

Dragoş Teodor Rebeleş Troanţă Reforma în administraţie. Proces de descentralizare, deconcentrare

Dragoş Valentin Dincă Perspective privind dezvoltarea serviciilor publice

Cristina Raluca Popescu Restructurarea guvernării în România şi pe plan mondial

Diana – Camelia Iancu Democraţia locală în România. Indicatori pentru buna guvernare

Mădălina Cocoşatu Interesele naţionale în perspectiva principiilor europene ale subsidiarităţii şi proporţionalităţii

Proceedings

243

„Statutul funcţionarilor publici în contextul reformei administraţiei publice în

România”

Diana Foriş, Autoritatea Naţională pentru Turism, Braşov, România

Reforma sistemului administraţiei publice în România priveşte în ansamblu îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite cetăţenilor.

În scopul creşterii capacităţii administraţiei publice româneşti de a răspunde nevoilor unui mediu complex şi dinamic, se impune dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru politic. În acest sens, Ministerul Administraţiei şi Internelor a elaborat şi supus dezbaterii publice, în cadrul pachetului de legi pentru reforma administraţiei publice şi proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare. Lucrarea prezintă un comentariu analitic al proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare, în contextul procesului de reformă a administraţiei publice româneşti şi se propun completări ale reglementărilor referitoare la perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici, considerând formarea continuă o funcţie deosebit de importantă pentru dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, bazat pe merite şi orientat spre performanţă iar în scopul de creare a unui funcţionar public neutru şi neimplicat politic se propune aplicarea interdicţiei de a face parte din partidele politice a funcţionarilor publici.

The reform of the public administration system in Romania thinks through booster quality of the services provided. Towards increasing Romanian public administration capacity for better serving the dynamic and sophisticated medium needs, a professional clerk body development is requested, politically neutral and stable. Therefore, the Ministry of Administration and Interior elaborated and ventilated, within the public administration laws reform framework, the bill for modifying the Law No.188/1999 concerning Public Clerk Article, republished, with the subsequent changes. The paper analytically exposes the bill for modifying the Law No.188/1999 concerning Public Clerk Article, republished, with the subsequent changes in the context of Romanian public administration reform process. The paper also recommend reworking the regulations concerning the public clerk retraining, finding continuous training the key for professional clerk body development, based on merits and performance oriented. Further, for creating a politically neutral public clerk, it is proposed that they are not allowed to politicize.

Reforma sistemului administraţiei publice în România priveşte în ansamblu îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite cetăţenilor şi vizează în principal următoarele obiective:

• Întărirea respectului şi a responsabilităţii faţă de cetăţeni; • Separarea funcţiilor politice de cele administrative; • Autonomie locală decizională; • Crearea unui serviciu public de carieră, profesional şi neutru politi; • Transparenţa actului de guvernare şi administrare; • Simplificarea procedurilor şi actelor normative; • Definirea rolurilor, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii.

Proceedings

244

Obiectivele reformei în administraţia publică se centrează pe următoarele aspecte:

• Modificarea raportului dintre administraţie şi cetăţean, realizat prin lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la procesul decizional, asigurarea transparenţei actului administrativ, comunicarea operativă cu cetăţenii;

• Depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea clientelismului politic prin gestionarea coerentă şi corectă a carierei funcţionarului public prin salarizare corespunzătoare, stimulare, asigurarea unor condiţii normale de muncă;

• Restructurarea administraţiei centrale şi locale prim modernizare şi adaptarea la cerinţele şi realităţile societăţii româneşti;

• Descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale administrative şi financiare prin accelerarea descentralizării;

• Coerenţa actului administrativ şi perfecţionarea managementului în administraţia publică, urmărind eficientizarea raporturilor între administraţia publică centrală şi locală, crearea unui sistem informaţional integrat şi aplicarea unitară şi eficientă a unui sistem de norme şi reglementări, luarea deciziilor fundamentată de studii şi expertize;

• Stoparea birocraţiei în administraţia publică, urmărind raţionalizarea procedurilor administrative şi informatizarea activităţilor;

• Întărirea autorităţii statului şi a răspunderilor acestuia prin respectarea strictă a drepturilor constituţionale şi legale ale tuturor autorităţilor statului, întărirea controlului şi asigurarea transparenţei cheltuielilor prin informarea periodică a cetăţenilor;

• Armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene, care va asigura coerenţa şi stabilitatea cadrului legislativ pe termen lung prin acţiuni de îmbunătăţire a reglementărilor existente şi de elaborare de noi reglementări, având în vedere Codul administrativ şi Codul de procedură administrativă.

Optimizarea relaţiei dintre administaţia publică şi cetăţeni poate fi realizată doar prin aplicarea unui management public corespunzător - orientat spre cetăţeni şi colaboratori, cu eficacitate în realizarea atribuţiilor legale în condiţii de maximă eficienţă şi cu responsabilitate în luarea deciziilor.

Reforma administraţiei publice implică aşadar măsuri de îmbunătăţire a randamentului, a formelor de organizare, a personalului şi a metodelor manageriale.

Un potenţial model de structurare asupra cerinţelor minime necesar a fi îndeplinite de funcţia publică din ţările candidate la aderare în Uniunea Europeană poate fi considerat Statutul funcţionarilor comunitari, anticipând conturarea în viitor a unui Spaţiu administrativ comun al funcţiei publice.

Principiile fundamentale care guvernează drepturile şi îndatoririle funcţionarului public european sunt următoarele:

• Necesitatea realizării unei independenţe absolute a funcţionarului public faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie sau persoană exterioară instituţiei sale;

• Necesitatea de a asigura independenţa faţă de statele membre ai căror naţionali sunt;

Proceedings

245

• Funcţionarul trebuie să-şi realizeze atribuţiile şi să-şi regleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităţilor;

• Privilegiile şi imunităţile sunt conferite funcţionarilor exclusiv în interesul Comunităţilor;

• Funcţionarii se găsesc în permenenţă la dispoziţia instituţiei (fără ca acest mod să poată depăşi durata maximă de 42 de ore de serviciu/săptămână);

• Funcţionarii sunt antrenaţi în pregătirea reglementărilor cărora li se supun şi în punerea lor în practică.

Aceste principii se regăsesc transpuse şi la nivelul funcţiilor publice naţionale, urmărindu-se independenţa şi profesionalizarea funcţionarilor publici, a celor implicaţi aşadar în pregătirea, adoptarea şi executarea deciziilor administrative.

Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene este format din patru părţi: Prima parte, consacrată Statutului funcţionarilor comunitari cuprinde 11

anexe, fiind prevăzute aici drepturile şi obligaţiile funcţionarilor, elementele carierei funcţionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalităţile de încetare a funcţiei), condiţiile de muncă ale funcţionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar şi avantajele sociale ale funcţionarului (remuneraţia, rambursarea cheltuielilor, securitatea socială, pensiile, recuperarea sumelor încasate pe nedrept, subrogarea Comunităţilor), regimul disciplinar şi căile de recurs;

A doua parte este consacrată regimului aplicabil altor categorii de agenţi europeni;

Partea a treia cuprinde alte reglementări aplicabile funcţionarilor şi agenţilor Comunităţilor Europene;

A patra parte cuprinde reglementări luate de comun acord de instituţiile Comunităţilor Europene şi aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi comunitari.

Important este faptul că funcţia publică comunitară a fost plasată în categoria funcţiilor publice aşa-zis închise – prin intervenţia unei reglementări cu valoare de statut – funcţionarul public având astfel o situaţie legală şi reglementară bazată pe premisele permanenţei funcţiei şi existenţei unei ierarhii administrative, consacrându-se sistemul de ’’carieră’’ în funcţia publică europeană.

Funcţionarii europeni sunt împărţiţi în patru categorii, desemnate în ordine ierarhică descrescătoare de la literele A,B,C şi D. Statutul consacră norma de principiul potrivit căreia ’’funcţionarii aparţinând aceleiaşi categorii sunt supuşi condiţiilor identice de recrutare şi derulare a carierei’’. Recrutarea şi promovarea funcţionarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite şi anumite excepţii în cazurile expres şi limitativ prevăzute de Statut.

De remarcat, este faptul că vechimea atrage în mod automat avansarea în funcţie, astfel că funcţionarul care a împlinit doi ani de vechime într-un eşalon aparţinând gradului său este în mod automat avansat în eşalonul următor acestui grad.

În scopul creşterii capacităţii administraţiei publice româneşti de a răspunde nevoilor unui mediu complex şi dinamic, se impune dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru politic. În acest sens, Ministerul Administraţiei şi Internelor a elaborat şi supus dezbaterii publice, în cadrul pachetului de legi pentru reforma administraţiei publice şi proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare.

Proceedings

246

Modificarea şi completarea cadrului normativ în domeniul funcţiei publice, se impune în vederea punerii în aplicare a Programului de guvernare pentru perioada 2004-2008 şi a îndeplinirii măsurilor pentru integrarea europeană, ca răspuns la nevoia de creare a unui funcţionar public neimplicat politic, profesionist bazat pe merite şi orientat spre performanţe, urmărindu-se separarea funcţiilor politice de cele administrative şi imbunătăţirea responsabilităţii, eficienţei şi independenţei profesionale a funcţionarului public.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare cuprinde zece capitole cu 94 de articole şi o anexă.

Capitolul 1 reglementează dispoziţiile generale prin care se definesc funcţia publică şi funcţionarul public, activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice precum şi raporturile de serviciu.

Transpunerea în domeniul funcţiei publice a principiului descentralizării se identifcă odată cu modificarea propusă în definirea raporturilor de serviciu referitoare la distincţia între regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat şi regimul general al raporturilor juridice între funcţionarii publici şi administraţia publică locală.

Principiul descentralizării se regăseşte şi in Capitolul 2 care cuprinde clasificarea funcţiilor publice şi categorii de funcţionari publici, prin stabilirea şi avizarea funcţiilor publice de stat şi funcţii publice teritoriale în administraţia publică centrală şi definirea funcţiilor publice: de stat, teritoriale şi locale. Astfel, se definesc:

- funcţiile publice de stat ca funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale şi în cadrul autorităţilor administrative autonome;

- funcţiile publice teritoriale ca funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţieie publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale;

- funcţiile publice locale ca funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.

Capitolul 3 legiferează categoria înalţilor funcţionari publici. Modificarea prevederilor legale privind categoria înalţilor funcţionari publici prin includerea funcţiilor publice de prefect şi subprefect începând cu data de 1 ianuarie 2006 consacră introducerea sistemului de ’’carieră’’ şi profesionalizarea acestor funcţii publice, realizându-se separarea funcţiilor politice de cele administrative. Se creează funcţia de inspector guvernamental, cuprinsă de asemenea în categoria înalţilor funcţionari publici, categorie din care sunt eliminate funcţiile de secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti, consilier de stat şi cea de director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Noile reglementări stabilesc reguli generale privind condiţiile de ocupare a unei funcţii publice din categoria înalţilor funcţionari publici, modalităţile de recrutare, evaluarea, perfecţionarea profesională şi mobilitatea funcţionarilor din această categorie. Intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici se va realiza pe principiul concursului, prin concurs naţional, recrutarea fiind efectuată de către o comisie independentă, numită prin decizie a primului-ministru.

În categoria funcţionarilor publici de conducere, modificată, vor fi cuprinse funcţiile publice de director general şi director general adjunct din aparatul ministerelor

Proceedings

247

şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice asimilate acestora, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice asimilate acestora, secretar al unităţii administrativ teritoriale, director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerlor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi funcţiile publice asimilate acestora.

Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici reglementate în Capitolul 4 este structurat pe două secţiuni. În prima secţiune sunt stabilite atribuţiile Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, conferind acesteia şi dreptul de a constata contravenţii şi aplica sancţiuni în condiţiile legii, în vederea eficientizării procesului de aplicarea a legii, iar în privinţa stabilirii Planului de ocupare a funcţiilor publice se identifică introducerea termenului ’maxim’ cu privire la numărul funcţiilor publice la care face referire şi faptul că acesta se va elabora anual.

În Capitolul 5 al Statutului funcţionarilor publici sunt reglementate drepturile şi îndatoririle acestora. Proiectul propune de asemenea modificări şi completări referitoare la drepturile funcţionarilor publici cuprinse şi legiferate în Secţiunea 1, respectiv îndatoririle acestora regăsite în Secţiunea 2, introducându-se şi Secţiunea 3 unde se reglementează perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici.

În ceea ce priveşte drepturile funcţionarilor publici, a fost modificat regimul juridic privind dreptul de asociere al funcţionarilor publici, astfel încât aceştia pot să se asocieze şi în organizaţii profesionale având ca scop protejarea intereselor profesionale.

De remarcat în proiectul de act normativ este crearea cadrului legal care să permită elaborarea legislaţiei secundare privind măsurile speciale de protecţie pentru funcţionarii publici cu atribuţii de control şi inspecţie, executare silită a creanţelor bugetare precum şi pentru funcţionarii care deţin funcţii publice vulnerabile la corupţie. Condiţiile şi modul de realizare a acestor măsuri speciale se stabilesc prin hotarâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice.

Referitor la îndatoririle funcţionarilor publici, interzicerea de a face parte din partidele politice, din organizaţii cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau din fundaţiile ori asociaţiile care funcţionează pe lângă partidele politice aplicată înalţilor funcţionari publici ar putea fi aplicată şi categoriilor funcţionarilor publici de conducere, respectiv funcţionarilor publici de execuţie, în scopul dezvoltării unui corp al funcţionarilor publici neutru politic, profesionist şi stabil.

Secţiunea a 3-a referitoare la perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici, conturată separat, nu tratează formarea continuă ca o funcţie deosebit de importantă pentru dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, bazat pe merite şi orientat spre performanţă. Reglementările instituie funcţionarului public dreptul şi obligaţia de a-şi perfecţiona în mod continuu abilităţile şi pregătirea profesională. Eliminarea din lege a prevederii referitoare la durata minimă de urmare a unor forme de perfecţionare profesională (durata cumulată de minimum 7 zile pe an prevazuta în art.48 aliniatul 1 din Legea nr. 188/1999) pe cheltuiala angajatorului nu serveşte derulării reformei sistemului administraţiei publice. De asemenea, reglementările nu prevăd nici un fel de sancţiune în cazul în care funcţionarul public nu beneficiază de programe de perfecţionare profesională care să fie organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii

Proceedings

248

sau instituţiei publice. Nu sunt definite concret “formele de perfecţionare profesională” (pot exista diferite interpretări pentru acest termen) de care pot beneficia funcţionarii publici în privinţa programelor de perfecţionare cu cheltuieli acoperite, organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice şi nici cele urmate la iniţiativa funcţionarului public pentru a putea beneficia de drepturile salariale cuvenite pentru perioada când acesta le urmează.

Formarea continuă a funcţionarului public trebuie abordată şi reglementată ca element esenţial în procesul de reformă, această funcţie fiind necesar a deveni o preocupare tot mai intensă a factorilor de decizie în administraţia publică, în contextul în care, la baza oricărui concept de reformă trebuie să existe un program de pregătire şi perfecţionare a personalului, deoarece aceasta se poate realiza doar prin punerea în mişcare a capitalului uman de care dispune oricare dintre organizaţiile parte a sistemului administraţiei publice. Necesitatea implicării autorităţilor şi instituţiilor publice în procesul de formare continuă a funcţionarilor publici devine esenţială, ca urmare a cerinţelor societăţii româneşti de funcţionari publici formaţi în procesul derulării reformei sistemului administraţiei publice, necesitatea introducerii formulei „funcţia-formare” a resursei umane implicate în exercitarea funcţie publice fiind cea care permite altor funcţii: negocierea, transpoziţia, controlul jurisdicţional de a fi pe deplin operaţionale.

Capitolul 6 care reglementează cariera funcţionarilor publici este structurat pe cinci secţiuni, care reglementează aspecte referitoare la recrutare, perioada de stagiu, numirea, promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor profesionale ale acestora. Secţiunea a 6-a reglementează sistemul de promovare rapidă în funcţia publică aplicabilă funcţionarilor publici care au absolvit programe de formare specializată în administraţia publică, concept nedefinit corespunzător, care lasă loc de interpretări.

În continuare, sistemul de promovare a funcţionarilor publici nu reglementează faptul că avansarea în funcţie este atrasă în mod automat de vechime, astfel că funcţionarul care a împlinit anii de vechime într-un eşalon aparţinând gradului său şi îndeplineşte condiţiile de avansare să fie în mod automat avansat în eşalonul următor acestui grad.

Performanţele funcţionarului public pot fi cuantificate ca rezultatul a două seturi importante de factori: aptitudinile, abilităţile şi cunoştiinţele acestuia, care trebuie optim combinate şi, de asemenea: atitudinile, motivele, nevoile şi aşteptările individuale, care conduc la situaţia alegerii comportamentului adecvat.

Acordurile colective şi Comisiile paritare sunt reglementate în Capitolul 7. În ceea ce priveşte Capitolul 8, unde sunt reglementate sancţiunile disciplinare şi

răspunderea funcţionarilor publici; introducerea art. 64’ este salutară, completându-se domeniul răspunderii administrative. Sunt instituite şi anumite reguli speciale cu privire la răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, prin flexibilizarea regimului cercetării disciplinare a funcţionarilor publici.

Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu sunt prevăzute în Capitolul 9, reglementările fiind structurate în trei secţiuni. Se constată modificări referitoare la transfer, care poate avea loc între două autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică centrală ori, după caz, între două autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică locală, in interesul serviciului sau la cererea funcţionarului public.

Sunt reglementate şi regulile generale privind mobilitatea funcţionarilor publici din categoria înalţilor funcţionari publici.

Proceedings

249

În domeniul reglementărilor cu privire la suspendarea raportului de serviciu pentru un interes personal legitim la cererea funcţionarului public pentru perioada prevăzută de lege, este important a defini noţiunea de „interes personal legitim”, astfel încât aplicarea acestei reglementări sa restrângă limitele decizionale ale autorităţii sau instituţiei publice cărora le-a fost înaintată solicitarea.

Capitolul 10 cuprinde dispoziţiile finale şi tranzitorii. În Anexă se regăseşte lista cuprinzând funcţiile publice, clasificate în două

categorii: funcţii publice generale şi funcţii publice specifice. Funcţiile publice generale sunt structurate în trei categorii distincte, conform

reglementărilor: • funcţii corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici; • funcţii publice de conducere; • funcţii publice de execuţie. Funcţiile publice specifice sunt structurate de asemenea în trei categorii

distincte: • funcţii publice de conducere; • funcţii publice de execuţie; • alte funcţii publice specifice. În categoria funcţiilor publice specifice, prin introducerea funcţiei de manager

public şi expert în tehnologia informaţiilor şi telecomunicaţiilor se urmăreşte eficientizarea raporturilor între administraţia publică centrală şi locală, crearea unui sistem informaţional integrat, având ca obiectiv final coerenţa actului administrativ şi perfecţionarea managementului în administraţia publică.

Reforma administraţiei publice impune aşadar adoptarea şi implementarea unor măsuri concrete de îmbunătăţire a randamentului, a formelor de organizare, a personalului şi a metodelor manageriale şi dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist şi orientat spre performanţă, stabil şi neutru politic, urmărindu-se separarea funcţiilor politice de cele administrative şi îmbunătăţirea responsabilităţii, eficienţei şi independenţei profesionale a funcţionarului public.

Proceedings

250

„Noi elemente de reformă în materia finanţelor publice locale”

Octavia Maria Copaci, Universitatea „Constantin Brâncuşi”, Târgu-Jiu, România

În ţara noastră, administraţia publică locală are o tradiţie îndelungată, dar, în ultima perioadă, se remarcă modificări importante menite să asigure o democraţie reală a acesteia.

Rolul finanţelor publice în viaţa economică a crescut regulat. În unele ţări, finanţele publice reprezintă un important instrument al politicii economice şi sociale.Finanţele publice locale au caracter obiectiv în etapa actuală pe care o traversează ţara noastră; însă elementele moştenite de la vechiul sistem, dificultăţile cu care se confruntă autorităţile locale impun continuarea unei reforme corespunzătoare în domeniul finanţelor publice locale.Legislaţia în acest domeniu a suferit un şir de modificări.

Una dintre temele prioritare ale actualei guvernări o constituie reforma administraţiei publice, un accent important fiind pus pe componenta financiară a acesteia. La data de 2 noiembrie 2005 a fost lansat în dezbatere publică pachetul de legi pentru reforma administraţiei publice.Pachetul de acte normative iniţiat de Ministerul Administraţiei şi Internelor are la bază o serie de principii, cele mai importante dintre acestea fiind depolitizarea administraţiei, creşterea autonomiei locale, a capacităţii administrative, a profesionalismului si eficienţei administraţiei publice locale, în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite cetăţenilor. Acest pachet de legi conţine şi proiectul de lege privind finanţele publice locale.

Necesitatea elaborării într-o formă îmbunătăţită a Legii privind finanţele publice locale a fost determinată de strategia de reformă, transformările din economia ţării, transferul responsabilităţilor pentru unele activităţi publice de la nivel central la nivel local, necesitatea creşterii autonomiei locale şi abordarea într-o manieră transparentă a domeniului administraţiei publice locale.

Dintre noutăţile aduse de proiectul Legii privind finanţele publice locale menţionăm patru principii bugetare noi, şi anume: principiul autonomiei locale financiare, principiul consultării, principiul proporţionalităţii şi principiul solidarităţii.

De asemenea, proiectul legii prevede introducerea criteriului de excludere de la repartizarea fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale, care va avea drept consecinţă realizarea unei repartizări către autorităţile administraţiei publice locale aflate în mod real în dificultate financiară.

Acestea sunt doar câteva din noutăţile aduse de proiectul Legii privind finanţele publice locale, urmând ca celelalte noutăţi să fie evidenţiate şi analizate în cuprinsul lucrării.

The role of public finances in economic life has grown consistently. In some countries the public finances represent an important instrument of economic and social policy.

Local public finances have an objective character at present. It is because of the elements that have percolated down from the political system before, that the local authorities are facing problems in putting to place a proper reform in the local public finances field.

The legislation of this domain has gone through many changes. One of the main issues of our government is the public administration reform and to which the financial aspect has an important role.

On November 2nd, 2005, in a public debate, the collection of laws concerning the reform of public administration was published. The various laws initiated by the Minister of Administration and Internal Affairs, have series of provisions, one of the most important being the depolitization of the administration, the growth of local autonomy, administrative capacity, professionalism and efficiency of public administration, that have targets of the improvement of the quality of the services offered to customers. This collection of laws contains the bill

Proceedings

251

concerning the local public finances. The necessity of elaborating the Law about local public finances has been determined by the reform strategy, the transformations in the country’s economy, transfer of the responsibilities for some public activities from the central level to local one, the necessity of local administration growth and the transparency of the local public administration domain.

Among the novelties brought by the bill concerning the local public finances are the four budgetary principles, which are: the principle of financial local autonomy, the principle of consultation, the principle of proportion and the principle of solidarity. The bill also states the introduction of the criteria of excluding the distribution of the funds for the equilibrium of the local budgets, which would result in the distribution of funds to the local public administration authorities, which are indeed facing financial difficulties.

These are only some of the novelties brought by the bill of the local public finances, the others being marked out and analyzed in the study.

În toate ţările cu regim democratic şi dezvoltate din punct de vedere economic, o parte importantă a activităţilor economico-sociale se desfăşoară sub responsabilitatea administrativă, financiară şi legală a autorităţilor locale. Gradul de implicare al autorităţilor locale în aceste activităţi diferă, desigur, de la o ţară la alta şi depinde în mare măsură de condiţiile istorice, de moştenirea culturală, de mediul social şi de contextul socio-politic din fiecare ţară. În ţara noastră, administraţia publică locală are o tradiţie îndelungată, dar, în ultima perioadă se remarcă modificări importante menite să asigure o democraţie reală a acesteia.

Rolul finanţelor publice în viaţa economică a crescut în mod regulat. În unele ţări, finanţele publice reprezintă un important instrument al politicii

economice şi sociale. În toate ţările cu regim democratic şi dezvoltate din punct de vedere economic, o

parte importantă a responsabilităţii administrative, financiare şi legale asupra derulării activităţilor economico-sociale este transferată autorităţilor locale.

Un stat democratic trebuie să asigure mijloacele care să permită cetăţeanului participarea la gestionarea afacerilor publice şi la luarea deciziilor care îl privesc, iar acest lucru se poate realiza prin acordarea de „puteri administrative” colectivităţilor locale, autorităţilor lor alese, ca şi prin încurajarea societăţii civile, asociaţiilor neguvernamentale, etc.111

Proporţia în care autorităţile locale se implică în aceste activităţi diferă de la o ţară la alta în raport cu condiţiile istorice, de moştenirea culturală, de mediul social, precum şi de contextul politic specific fiecăreia. Acest proces se manifestă şi în ţara noastră, administraţia publică locală având o tradiţie îndelungată care în anumite zone datează de mai multe secole.

În reedificarea şi aşezarea într-o manieră nouă a suprastructurii societăţii româneşti un loc important îl ocupă transferul către colectivităţile locale a dreptului de decizie asupra unor probleme care influenţează viaţa socio-economică.

111 E. Bălan, Drept financiar, Ed. Al lBeck, Ediţia a-III-a, Bucureşti, 2004, p. 83.

Proceedings

252

Acest fapt a fost legiferat prin Constituţia României, care a consacrat autonomia administrativă locală, descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice ca un principiu al guvernării112.

Motivaţia repartizării sarcinilor statului în cea ce priveşte satisfacerea nevoilor publice, între veriga centrală şi cea locală rezidă din faptul că autorităţile locale sunt capabile să mobilizeze şi să administreze mai eficient resursele deoarece sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod corespunzător priorităţile, nivelul obiectivelor şi criteriile de performanţă în producerea şi furnizarea serviciilor publice. În cazul în care dispun de competenţa legală necesară, autorităţile locale pot să administreze într-un mod mai eficient impozitele, taxele şi celelalte venituri.

În cazul unui sistem unitar de guvernământ, aşa cum este ţara noastră, autorităţile locale au drepturi şi autoritate decizională numai în măsura în care forurile competente (în speţă Parlamentul sau Guvernul) le-au garantat în mod explicit.

Finanţele publice locale grupează „ansamblul procedeelor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes local, atât bugetare, cât şi extrabugetare sau speciale”113.

În literatura de specialitate, finanţele publice locale mai sunt denumite şi finanţe publice infranaţionale114.

Finanţele publice locale reprezintă „totalitatea relaţiilor sociale şi economice a operaţiunilor financiare pe care le realizează, în limitele stabilite de lege, o autoritate locală, în cursul îndeplinirii atribuţiilor sale prevăzute de lege, în acord cu un mandat specific acordat de alegătorii săi”115.

Rolul finanţelor publice locale este de a furniza cetăţenilor, prin intermediul autorităţilor locale, acele bunuri şi servicii pe care aceştia nu şi le pot procura de pe piaţa concurenţială în cantitatea şi calitatea corespunzătoare satisfacerii nevoilor lor.

Deci, finanţele locale au o importanţă deosebită care le conferă posibilitatea manifestării unei influenţe reale în viaţa locală, în special pe plan economic şi social.

Efectele descentralizării în domeniul finanţelor publice se concretizează într-o mobilizare mai bună a resurselor fiscale locale, o alocare şi utilizare eficientă a resurselor economico-financiare, precum şi în furnizarea serviciilor publice locale către cetăţeni într-un mod echitabil şi mai eficient din punct de vedre al costurilor.

Constituirea şi repartizarea fondurilor băneşti pe plan local se realizează la nivelul mai multor verigi, respectiv al bugetelor locale, comunale, orăşeneşti, judeţene şi ale instituţiilor locale de drept public. Acestea constituie veriga principală în ansamblul finanţelor locale şi reflectă relaţiile de formare şi dirijare a fondurilor financiare publice la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Bugetele locale constituie un element deosebit de important al bugetului public naţional.

Finanţele publice locale au caracter obiectiv în etapa actuală pe care o traversează ţara noastră. Însă, elementele moştenite de la vechiul sistem, dificultăţile cu

112 Art. 120, alin 5, Constituţia României, 2003, forma republicată a Constituţiei României din 1991, cu actualizarea denumirilor şi renumerotarea articolelor, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 113 I. Gliga, Drept financiar, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1998, p. 327. 114 C. D. Popa, R. Bufan, A. Fanu Moca, Dreptul finanţelor publice, Ed. „Alma Mater”, Ed. Mirton, Timişoara, 2000, p. 255. 115 M. A. Ungureanu, Finanţe publice, Ed. Independenţa Economică, Universitatea Constantin Brâncoveanu, 2000, p. 372.

Proceedings

253

care se confruntă autorităţile locale impun continuarea unei reforme corespunzătoare în domeniul finanţelor publice locale.

Unul dintre obiectivele programului de guvernare 2004-2008 este reforma administraţiei publice.

Obiectivele strategiei naţionale în domeniul administraţiei publice sunt: - reforma serviciilor de bază şi a utilităţilor publice de interes local; - consolidarea procesului de descentralizare administrativă centrală şi fiscală; - întărirea capacităţii instituţionale a structurilor din administraţia şi locală. La data de 2 noiembrie 2005 s-a lansat în dezbatere publică pachetul de legi

pentru reforma administraţiei publice. Acest pachet conţine: proiectul de lege cadru a descentralizării, proiectul de lege

pentru modificarea Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, proiectul de lege privind finanţele publice locale, proiectul de lege privind modificarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi proiectul de lege privind modificarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.

Pachetul de acte normative are la bază o serie de principii, cele mai importante dintre acestea fiind: depolitizarea administraţiei, creşterea autonomiei locale, a capacităţii administrative, a profesionalismului şi eficienţei administraţiei publice locale, în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite cetăţenilor.

Necesitatea elaborării într-o formă îmbunătăţită a Legii privind finanţele publice locale este determinată de strategia de reformă în administraţia publică locală, transformările din economia ţării, transferul responsabilităţilor pentru unele activităţi publice de la nivel central la nivel local, necesitatea creşterii autonomiei locale şi abordarea într-o manieră transparentă a domeniului administraţiei publice locale.

De asemenea, modificarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale116, este determinată de necesitatea îmbunătăţirii principiilor şi procedurilor bugetare, bazându-se pe experienţa ţărilor europene şi, îndeosebi, a Regulamentului financiar aplicabil bugetului Uniunii Europene.

Proiectul legii finanţelor publice locale introduce unele concepte, termeni şi expresii noi, şi anume:

- secţiune de funcţionare - partea de bază, obligatorie, a unui buget local care cuprinde veniturile necesare acoperirii cheltuielilor curente pentru realizarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin lege, specifice fiecărei unităţi administrativ teritoriale/subdiviziuni administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile curente respective;

- secţiune de dezvoltare – parte complementară a unui buget local care cuprinde veniturile afectate cheltuielilor de capital, potrivit politicilor de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după caz, precum şi cheltuielile de capital respective, pe bază de programe şi proiecte;

- echilibrare financiară – transferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat, către unităţile administrativ teritoriale în vederea asigurării fondurilor necesare furnizării de servicii publice, ţinând cont de costurile standard pe serviciu prestat de persoană şi de standardele minime de calitate a prestării serviciilor;

116 O. U. G. nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 431 din 19 iunie 2003

Proceedings

254

- garantarea unui credit – gajarea sau ipotecarea unui bun imobiliar sau mobiliar în favoarea unui creditor ca asigurare a îndeplinirii obligaţiilor de plată de către debitor;

- garantarea parţială a riscului – instrument financiar care diminuează riscul de credit, emis de o instituţie de credit în numele şi contul statului care oferă protecţie băncii finanţatoare împotriva nerambursării creditelor şi a neachitării dobânzii;

- insolvabilitate –situaţie în care se află un debitor ale cărui bunuri sunt de o valoare mai mică decât totalitatea obligaţiilor care ar urma să fie satisfăcute cu acele bunuri;

- insolvenţă – starea patrimoniului unui debitor, caracterizată prin imposibilitatea vădită de plată a datoriilor exigibile cu sumele de bani disponibile (încetare de plăţi);

- instrument financiar derivat – este un contract de transfer al unui risc, a cărui valoare depinde de valoarea uni activ de bază. Activul de bază poate fi un bun, o rată de dobândă, o acţiune, un indice bursier, o deviză sau orice alt instrument tranzacţionabil stabilit între cele două părţi contractante;

- lichidare – procedură colectivă care implică valorificarea activelor şi distribuirea fondurilor obţinute către creditori, acţionari, asociaţi sau membri, după caz;

- obligaţiuni – titluri de credit, de obicei pe termen lung, emise de o instituţie publică, a căror rambursare este garantată prin veniturile proprii ale autorităţilor administrativ teritoriale, bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, constituind un drept de creanţă asupra capitalurilor împrumutate;

- penalitate – suma pe care o încasează unitatea administrativ teritorială în plus ca sancţiune aplicată celor care întârzie plata impozitelor şi taxelor locale, precum şi a taxelor speciale;

- rating – apreciere asupra capacităţii şi voinţei autorităţii locale de a-şi achita obligaţiile financiare, garantate şi negarantate, integral şi la timp;

- rectificare bugetară locală – operaţiune prin care se modifică oricând în cursul exerciţiului bugetar, oricare dintre bugetele prevăzute la art. 1, alin. 2, în oricare din subdiviziunile clasificaţiei bugetare, cu obligativitatea menţinerii echilibrului bugetar. Rectificarea priveşte atât diminuarea/creşterea veniturilor cât şi diminuarea/creşterea cheltuielilor în mod corespunzător;

- subdiviziuni ale unităţilor administrativ teritoriale – sectoarele municipiului Bucureşti;

- sume defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale - sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat ce pot fi utilizate în mod liber de către autorităţile administraţiei publice locale pentru furnizarea serviciilor de interes local;

- sume defalcate cu destinaţie sectorială - sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat ce pot fi utilizate doar pentru finanţarea domeniului de activitate pentru care au fost alocate;

- sume defalcate cu destinaţie specială - sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat ce pot fi utilizate doar pentru finanţarea strictă a activităţii pentru care au fost alocate.

Proceedings

255

Proiectul legii privind finanţele publice locale introduce patru principii bugetare noi, şi anume:

Principiul autonomiei locale financiare: „Unităţile administrativ teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente, de care autorităţile administraţiei publice locale pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor, pe baza şi în limitele prevăzute de lege”.

Principiul proporţionalităţii: „Resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite prin lege”.

Principiul consultării: „Autorităţile administraţiei publice locale vor fi consultate, prin structurile asociative ale acestora, asupra modalităţilor de alocare a resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale”.

Principiul solidarităţii: „Prin politicile bugetare locale se poate realiza ajutorarea colectivităţilor locale, precum şi a persoanelor fizice aflate în situaţie de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondurile de rezervă bugetară sau de intervenţie la dispoziţia Guvernului”.

De asemenea, principiul publicităţii este redenumit; în proiectul legii acest principiu se regăseşte sub denumirea de principiul transparenţei şi publicităţii. Acest principiu aduce ca noutate publicarea pe pagina de internet a instituţiilor publice şi/sau prin afişaj la panourile de afişaj public ale unităţilor administrativ teritoriale, după caz, a proiectului de buget, bugetul aprobat, execuţia bugetului, evoluţia execuţiei bugetului, rectificarea bugetului şi contul de execuţie.

Alte propuneri cuprinse în proiectul legii sunt evidenţiate şi analizate în continuare.

La nivelul judeţelor repartizarea va fi un proces transparent care va asigura o aplicare strictă a legii în ceea ce priveşte echilibrarea unităţilor administrativ-teritoriale şi va elimina arbitrariul şi ingerinţa politică a unor consilii judeţene. În acest sens, fondurile destinate echilibrării bugetelor locale vor fi repartizate direct de către direcţiile judeţene ale finanţelor publice răspunzând în acest fel, la necesitatea asigurării obiectivităţii şi transparenţei în aplicarea formulelor de repartizare, conform prevederilor Programului de guvernare şi ca răspuns la criticile formulate în raportul de ţară al Comisiei Europene.

Fondurile destinate echilibrării bugetelor locale vor fi repartizate direct de către direcţiile judeţene ale finanţelor publice, şi nu de consiliile judeţene ca în prezent, pe baza unor reguli precise.

Va fi introdus criteriul de excludere de la repartizarea fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale, adică excluderea localităţilor cu un venit mediu pe cap de locuitor mai mare decât media judeţeană. Acest fapt va determina realizarea unei repartizări având drept consecinţă realizarea unei repartizări către autorităţile administraţiei publice locale aflate în mod real în dificultate financiară.

Se vor înfiinţa „comitete de finanţe” la nivel judeţean şi naţional care vor avea ca principală atribuţie aplicarea cu rigurozitate a criteriilor de repartizare a fondurilor pentru echilibrarea bugetelor locale şi stabilirea criteriilor de repartizare a fondurilor pentru cofinanţarea proiectelor.

Începând cu anul 2008 bugetele locale vor cuprinde secţiuni de funcţionare şi secţiuni de dezvoltare. De asemenea, se vor stabili standarde minime de cheltuieli ce trebuie avute în vedere în fundamentarea secţiunilor de funcţionare, asigurându-se astfel

Proceedings

256

o apreciere corectă a cheltuielilor de către autorităţile deliberative, precum şi creşterea responsabilităţii autorităţilor executive în alocarea resurselor.

Primarul, prin compartimentele de specialitate, va avea obligaţia să verifice corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial. De asemenea, primarul va avea obligaţia să sesizeze orice nereguli constatate organului fiscal teritorial al Ministerului Finanţelor Publice. Astfel, prin introducerea acestor obligaţii în sarcina primarului, vor fi redefinite rolul şi responsabilităţile administraţiei publice locale în domeniul finanţelor publice locale.

Limita gradului de îndatorare al autorităţilor administraţiei publice locale va creşte de la 20%, cât este în prezent, la 30%. Această creştere va permite obţinerea de resurse financiare suplimentare destinate finanţării unor acţiuni multianuale, avându-se în vedere asigurarea cofinanţării proiectelor cu finanţare europeană şi compatibilizarea cu regulile bugetare ale Uniunii Europene. Localităţile vor avea un rating asemănător ratingului de ţară, care va reprezenta o apreciere asupra capacităţii şi voinţei autorităţii locale de a-şi achita obligaţiile financiare, garantate şi negarantate, integral şi la timp.

Se prevede stabilirea unor reguli referitoare la cofinanţarea unor programe privind dezvoltarea infrastructurii locale prin participarea, atât a organismelor internaţionale, cât şi a bugetului de stat şi a bugetelor locale.

În proiectul legii privind finanţele publice locale sunt introduse noi capitole distincte, şi anume: „Insolvabilitatea unităţilor administrativ-teritoriale”, cu cele trei componente: criza financiară, insolvenţa şi insolvabilitatea şi „Dispoziţii instituţionale”.

Unitatea administrativ – teritorială va fi considerată în criză financiară dacă se află în una din următoarele situaţii:

- neachitarea obligaţiilor de plată, lichide şi exigibile, mai vechi de 90 zile, înregistrate la sfârşitul unui trimestru al anului financiar şi care depăşesc 30% din bugetul afectat trimestrului respectiv;

- neachitarea drepturilor salariale prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli pe o perioadă mai mare de 90 zile de la data plăţii.

Autoritatea deliberativă ia act, în condiţiile legii, de existenţa situaţiei de criză financiară şi analizează propunerile planului de redresare prezentat de către ordonatorul principal de credite.

Unitatea administrativ-teritorială va fi considerată în stare de insolvenţă dacă se va afla în incapacitatea de plată a obligaţiilor de plată exigibile ce depăşesc 50% în bugetul acesteia pe o perioadă de 90 zile consecutive, cu sume de bani disponibile.

În caz de insolvenţă, ordonatorul principal de credite este obligat să solicite tribunalului declanşarea unei proceduri având ca scop redresarea situaţiei financiare. Declanşarea acestei proceduri poate fi solicitată de către creditori.

Unitatea administrativ-teritorială va fi considerată în stare de insolvabilitate dacă se află în incapacitatea de plată a datoriilor exigibile ce depăşesc 50% din bugetul acesteia pe o perioadă de 180 zile consecutive, cu sume de bani disponibile.

În caz de insolvabilitate, judecătorul sindic va numi un administrator care va prelua toate atribuţiile ordonatorului principal de credite şi va continua procedura de redresare financiară.

Capitolul „Dispoziţii instituţionale” priveşte două componente: Oficiul pentru Descentralizare şi Comitetul finanţelor publice locale.

Proceedings

257

Oficiul pentru Descentralizare va fi înfiinţat prin Legea cadru a descentralizării în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor şi va fi responsabil de sprijinirea formulării şi implementării politicii de descentralizare a Guvernului.

Comitetul naţional al finanţelor publice locale va fi o structură naţională de tip partenerial, fără personalitate juridică, şi va fi compus din reprezentanţi desemnaţi ai Parlamentului României, Ministerului Administraţiei şi Internelor, Ministerului Finanţelor Publice, structuri asociative a comunelor din România, structurii asociative a oraşelor din România, structuri asociative a municipiilor din România, structurii asociative a Consiliilor Judeţene din România.

Comitetul naţional al finanţelor publice locale va aviza standardele de calitate pentru serviciile publice şi de utilitate publică descentralizate, standardele de cost pentru serviciile publice şi de utilitate publică descentralizate, structura formulei de echilibrare bugetară.

De asemenea, se va constitui Comitetul judeţean pentru finanţe publice locale la nivelul judeţului care va repartiza sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, stabilind criteriile pe baza cărora consiliul judeţean va repartiza sumele.

Comitetul judeţean pentru finanţe publice locale se va constitui prin ordin al prefectului şi va fi format din: prefectul judeţului, directorul general al direcţiei generale a finanţelor publice judeţene, reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Comunelor din România, reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Oraşelor din România, reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Municipiilor din România şi preşedintele consiliului judeţean în calitate de reprezentant al Uniunii Naţionale a Consiliilor Judeţene din România.

Proiectul Legii privind finanţele publice locale introduce sancţiuni drastice pentru elaborarea de prognoze nesincere privind realizarea veniturilor în ideea determinării unor alocări de echilibrare ori de transferuri de la bugetul de stat, superioare celor cuvenite de drept, precum şi în cazul raportărilor eronate privind realizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale.

Proiectul de lege privind finanţele publice locale s-a întocmit avându-se în vedere cerinţele actuale de elaborare a unui buget orientat către un management bugetar modern, în condiţiile unui transfer de responsabilităţi şi resurse corespunzătore pentru unele activităţi publice de la nivel central la nivel local, prin îmbunătăţirea procedurilor şi a mecanismelor în utilizarea fondurilor publice locale.

Desfăşurarea vieţii sociale pe plan local şi importanţa cointeresării organelor şi colectivităţilor locale în derularea unei activităţi cu rezultate favorabile determină diversificarea relaţiilor financiare la acest nivel.

În ţara noastră, în condiţiile actuale, se impune o creştere a responsabilităţii administraţiei publice locale în faţa cetăţeanului, astfel încât maximizarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor să devină obiectiv central al activităţilor publice.

Raportul de Monitorizare pe anul 2005 realizat de Comisia Europeană subliniază faptul că sunt necesare eforturi semnificative pentru reformarea administraţiei publice.

Prin pachetul de legi pentru reforma administraţiei publice, România şi-a reconfirmat aspiraţiile de integrare europeană şi, implicit, de realizare a reformelor necesare pentru atingerea acestui obiectiv prioritar.

România trebuie să facă eforturi suplimentare pentru întărirea statului de drept, prin îmbunătăţirea administraţiei publice şi a sistemului judiciar.

Proceedings

258

Bibliografie: - E. Bălan, Drept financiar, Ed. AllBeck, Ediţia a-III-a, Bucureşti, 2004. - I. Gliga, Drept financiar, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1998. - C. D. Popa, R. Bufan, A. Fanu Moca, Dreptul finanţelor publice, Ed. „Alma Mater”, Ed. Mirton, Timişoara, 2000. - M. A. Ungureanu, Finanţe publice, Ed. Independenţa Economică, Universitatea Constantin Brâncoveanu, 2000. - Constituţia României, 2003, forma republicată a Constituţiei României din 1991, cu actualizarea denumirilor şi renumerotarea articolelor, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003. - O. U. G. nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 431 din 19 iunie 2003. - Proiectul Legii privind finanţele publice locale.

Proceedings

259

„Reforma în administraţie. Proces de descentralizare, deconcentrare”

Dragoş Teodor Rebeleş Troanţă, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA,

Bucureşti, România

În contextul integrării României în Uniunea Europeană, ţara noastră trebuie să dezvolte un proces complex de uniformizare a normelor, a structurilor si a practicilor cu cele existente în ţările membre ale Uniunii Europene, iar pentru ca acest demers să fie o reuşită avem nevoie de o administraţie modernă, eficace şi eficientă. Pentru a atinge acest deziderat, pentru a avea o administraţie modernă aşa cum urmărim, sectorul administraţiei din România, necesită o reformare care la bază să aibă o serie de principii, ca de exemplu: depolitizarea administraţiei, creşterea autonomiei locale în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite cetăţenilor. În lucrarea de faţă urmărim ca, pe baza unei analize pertinente, să evidenţiem în mod clar aspecte pozitive, aspecte negative în domeniul administraţiei şi să prezentăm problemele critice ce au fost evidenţiate de Rapoartele de ţară ale Comisiei Europene şi de analizele făcute la nivel intern. Reuşind să avem o imagine de ansamblu asupra realităţilor ce ţin de acest domeniu, o imagine ce ţine de stadiul în care se află administraţia, vom încerca să aprofundăm şi să trasăm liniile clare spre care se îndreaptă administraţia publică din România, să prezentăm punctele esenţiale ce ţin de refoma administraţiei. Reforma administraţiei este o condiţie pentru îndeplinirea de către România a criteriilor politice pentru aderarea la Uniunea Europeană în 2007, iar în acest scop, Guvernul Romaniei joacă un rol important. Strategia Guvernului pentru accelerarea reformei in adimistraţie se concentrează pe trei direcţii: procesul de descentralizare, deconcentrare reforma funcţiei publice, elaborarea politicilor publice. Atenţia noastră va fi orientată asupra procesului de descentralizare, de deconcentrare şi vom trata pe larg aspecte ce ţin de acest proces. In the context of Romania’s integration into the European Union, our country must develop a complex process of uniformization of regulations, structures and practice to the ones already existing in member states, and for this process to be successful we need a modern and efficient administration. In order to reach this goal, in order to have a modern administration as we want, administration sector in Romania needs reforming, a reform that is based on a series of principles, such as: distancing the administration from the politics, increase in local autonomy, increase in local public administration professionalism and efficiency, in order to reach a high level of quality service offered to the citizens. In my essay I wanted, on the basis of a pertinent analysis, to underline clearly, the positive and negative aspects in administration and to present critical matters with which it is confronted, matters that were pointed out by the Country Reports of the European Commission and by analyses made at internal level. After having an overall view of the realities of this domain, a view of the stage the administration finds itself in, I will try to deepen our research and trace clear lines towards which Romanian public administration is headed. I will try to present the most important points that the administration reform includes. It is an essential condition for Romania’s complying to the political criteria for the 2007 aderation to the European Union, and that is the reason why, Romania’s Government plays an important part in accelerating this reform, a reform that includes 3 directions: the process of decentralization, deconcentration, the reform of the public function elaboration of public policies.

Proceedings

260

Our attention will be oriented on the process of decentralization deconcentration, and will try to reveal important aspects of this process.

In contextul integrării României în Uniunea Europeană, România trebuie să

dezvolte un proces complex de uniformizare a normelor, a structurilor şi a practicilor interne cu cele existente în ţările membre ale Uniunii Europene.

Pentru ca România să reuşească să se integreze în 2007, administraţia are nevoie de o strategie bine pusă la punct şi care să funcţioneze, având ca rezultat transformarea administraţiei într-o atministraţie modernă, eficace şi eficientă.

Administraţia de tip modern, cea spre care România tinde este guvernată de anumite principii clare care să se regăsească în instituţii, în procedurile administrative la toate nivelurile şi să fie incorporate în toate actele normative care reglementează domeniul administraţiei publice.

Principiile comune administraţiilor statelor membre ale Uniunii Europene sunt: - încredere şi previzibilitate; - deschidere şi transparenţă; - responsabilitate. - eficienţă şi eficacitate Reforma administraţiei publice, condiţie esenţială în vederea aderării, urmăreşte

să transpună în totalitate aceste principii în sectorul administraţiei publice interne. In lucrarea de faţă am urmărit ca pe baza unei analize pertinente, să evidenţiez în

mod clar aspectele pozitive, pe cele negative din domeniul administraţiei, precum şi problemle critice cu care acest sector se confruntă.

Reuşind să avem o imagine de ansamblu a realiăţtilor cu care ne confruntăm, o imagine asupra stadiului în care se găseşte administraţia publică în România, am încercat să prezint direcţiile spre care se îndreaptă, punând accent pe punctele esenţiale ce ţin de reforma administraţiei.

Lucrarea prezintă conceptul de deconcentrare şi tratează pe larg probleme ce ţin de procesul de descentralizare urmărind să prezinte stadiul în care se află în acest moment, precum şi direcţiile viitoare spre care se îndreaptă (prezentându-se inclusiv proiectul legii-cadru a descentralizarii, precum şi o analiza a acestuia).

In prima parte a lucrării vor fi prezentate aspectele pozitive precum şi aspectele negative, evidenţiate la nivel general şi în domeniul specific al Administraţiei Publice, pe baza analizelor interne, precum şi pe baza rapoartelor externe. De asemenea, urmăresc să evidenţiez problemele critice întâlnite la nivelul administraţiei, probleme care necesită rezolvare şi modalităţi de soluţinare într-un timp cât mai scurt.

ANALIZA INTERNĂ

Aspecte pozitive la nivel general şi în domeiul administraţiei publice. Analizele efectuate la nivel intern au reliefat aspecte pozitive de ordin general

(ex : capacitatea de adaptare a structurilor funcţionale la schimbările şi cerinţele mediului socio-economic impuse de integrarea europeană şi statutul de membru al Alianţei Nord-Atlantice, elaborarea şi promovarea actelor normative în conformitate cu standardele europene şi acquisul comunitar, crearea cadrului instituţional necesar procesului de descentralizare administrativă şi fiscală, creşterea gradului de transparenţă

Proceedings

261

în relaţiile publice, adoptarea şi implementarea de instrumente şi metode moderne de management, relaţii active cu instituţii similare din alte părţi, precum şi cu organisme internaţionale de profil etc.) şi aspecte caracteristice domeniului administraţiei publice.

In domeniul administraţiei publice, cele mai importate măsuri au dus la: - punerea în aplicare a unor programe prioritare în domeniu; - constituirea unor structuri compatibile cu cele din Uniunea Europeană, în

domenii ce ţine de: evidenţa persoanei, elaborarea legislaţiei de profil, introducerea cardului electronic de identitate şi totodată operaţionalizarea acestora;

- crearea şi dezvoltarea sistemului cadru de formare continuă a personalului; - implementarea de proiecte electronice, destinate apropierii administraţiei de

cetăţean, reducerii birocraţiei, ca de exemplu – ‘e-Administraţie’; - demararea procesului de reformă a funcţiei publice.

Aspecte negative In urma analizei aprofundate asupra realităţilor ce privesc domeniul

administraţiei efectuată la cererea Ministerului Administraţiei şi Internelor au rezultat anumite puncte slabe cu care administraţia din România se confruntă. Aceste aspecte au fost evidenţiate odată cu lansarea Strategiei privind reforma instituţională a Ministerului Administraţiei şi Internelor în perioada 2005-2006. Problemele întâlnite sunt :

- Insuficienţa resurselor financiare destinate perfecţionarii profesionale a funcţionarilor publici, lipsa unor politici coerente de formare a acestora, gradul ridicat de fluctuaţie, lipsa unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor.

- Lipsa de politici coerente asupra programelor de aliniere a serviciilor publice la cerinţele acquisului comunitar

- Lipsa unui sistem electronic de comunicare, securizat, care să fluidizeze circulaţia documentelor/informaţiilor

- Resurse umane insuficiente şi/sau alocate în mod nefundamentat. Analiza a fost efectuată ţinând cont de rezultatele obţinute în anul 2004, în urma

analizării atente a potenţialului uman, a resurselor materiale şi financiare de care dispune sectorul administraţiei în România. De asemenea, s-au luat în calcul direcţiile de acţiune prevăzute în Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008, şi direcţiile de acţiune cuprinse în Strategia sectorială a Ministerului Administraţiei şi Internelor privind reforma instituţională în perioada 2004-2006 şi dacă în condiţiile respective atât strategia cât şi Programul de guvernare pot fi îndeplinite menţinându-se acelaşi program.

Rezultatele au condus la actualizarea Strategiei pe perioada 2004-2006 (la o regândire a Strategiei privind reforma instituţională a Ministerului Administraţiei şi Internelor în perioada 2005-2006), precum şi la aplicarea la nivelul structurilor responsabile, de măsuri care să asigure respectarea calendarelor privind reforma în administraţie proiectată până la data integrării României în Uniunea Europeană.

ANALIZA EXTERNĂ Cele trei documente programatice şi de raportare utlizate de Comisia Europeană

în relaţia cu România scot în evidenţă problemele critice cu care administraţia publică se confruntă.

Proceedings

262

O problemă de maximă importanţă este dată de existenţa unei administraţii caracterizată de centralizare şi de birocraţie, lipsa de transparenţă şi capacitate limitată de transpunere în practică a politicilor.

Se constată dificultăţi în îndeplinirea atribuţiilor Agentiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, datorită lipsei instrumentelor legale de autoritate şi a resurselor.

Cu privire la resursele umane, sunt evidenţiate probleme ce ţin de formarea profesională limitată, fluctuaţia mare în rândul funcţionarilor publici, precum şi în legătură cu progresele minore înregistrate în domenii ce ţine de: remunerare, urmărirea carierei şi dezvoltarea responsabilităţii publice.

Probleme se regăsesc şi în plan decizional, constatându-se decizii luate fără respectarea procedurilor interne, fără consultare adecvată, fără o evaluare suficientă a impactului acestora, rezultatul fiind existenţa de propuneri legislative insuficient elaborate.

Analiza de ansamblu evidenţiază progresele şi evoluţiile importante înregistrate, dar totodată relevă problemele grave existente în momentul de faţă în sectorul administraţiei publice.

Continuarea procesului de reformă a administraţiei publice este o condiţie şi o necesitate pentru îndeplinirea, de către România, a criteriilor politice pentru aderarea la Uniunea Europeană, în anul 2007.

Pornind de la problemele critice enunţate, recomandările Comisiei sunt de : continuare a procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice, continuarea reformei funcţiei publice, îmbunătăţirea coordonării la nivelul experţilor din ministere pentru formularea politicilor sectoriale şi elaborarea reglementărilor şi perfecţionarea aplicării reglementărilor privind evaluarea consecinţelor economice şi sociale ale proiectelor de acte normative.

Rolul Guvernului în reforma administraţiei este unul deosebit de important, el trasând direcţiile şi modalităţile de îndeplinire ale acesteia prin strategiile pe care le adoptă.

Strategia Guvernului României pentru accelerarea reformei administraţiei publice este în conformitate cu recomandările Comisiei Europene şi se concentrează pe trei piloni :

- reforma funcţiei publice ; - continuarea procesului de descentralizare / deconcentrare ; - elaborarea politicilor publice. Articolul 120, alineatul 1 din Constituţia României (revizuită), stabileşte

principiile de bază ale administraţiei publice şi anume: principiul descentralizării, deconcentrarii serviciilor publice şi autonomiei locale.

Atenţia noastră se va orienta asupra principiului deconcentrării serviciilor publice şi al descentralizării.

Deconcentrarea Deconcentrarea presupune renunţarea de către puterea centrală la o parte din

prerogativele sale, care sunt distribuite unor autorităţi publice locale. Titularii prerogativelor şi anume agenţii locali sau organele administrative sunt numiţi de către puterea centrală, având putere de decizie proprie în anumite probleme ce privesc interesele locale.

Deconcentrarea administrativă actuală păstrează carcateristicile centralizării administrative, agenţii locali fiind numiţi de guvern şi plasaţi sub controlul ierarhic al

Proceedings

263

acestuia, în acest mod autorităţile centrale având dreptul de a aproba, suspenda, anula sau modifica anumite acte.

După cum se poate remarca din rapoartele Comisiei Europene, din analizele întreprinse la nivel naţional şi din alte opinii de specialitate, administraţia publică naţională este caracterizată de un nivel de centralizare excesiv, continuarea reformei în privinţa deconcetrării reprezetând un punct esenţial în strategia Guvernului în scopul integrării europene.

Descentralizarea Prezentare generală Alături de deconcentrare, descentralizarea reprezintă un element de bază al

reformei administraţiei publice în România. Descentralizarea presupune scoaterea de sub competenţa puterii şi autorităţii

centrale a anumitor servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate şi transferate în sarcina unor autorităţi ale administraţiei publice locale. Autorităţile respective se bucură de o aumită independenţă faţă de puterea centrală, având patrimoniu propriu, organizare de sine stătătoare şi au libertatea de a acţiona în mod autonom.

Descentralizarea crează instituţii şi mecanisme locale şi presupune înfiinţarea unor subiecte de drept speciale care beneficiează de autonomie pe plan local (descentralizarea teritorială) sau cărora li se stabilesc anumite competenţe materiale (descentralizarea serviciilor publice). Descentralizarea presupune de asemenea, posibilitatea recunoscută de puterea centrală colectivităţilor locale de a adopta acte sau decizii în unele domenii la nivel teritorial, fără o consultare prealabilă cu centrul sau fără a cere aprobare.

Descentralizarea funcţionează pe principiul potrivit căruia conducătorii locali cunosc mai bine interesele comunităţii din care fac parte şi pe care o reprezintă şi pot gestiona cu mai multă eficienţă resursele ce li se alocă în acest scop.

Astfel este normal ca în materia calităţii serviciilor publice prestate către comunitate, acestea să cunoască o creştere şi aceasta datorită faptului că sunt oferite de autoritatea cea mai apropiată de comunitatea în cauză.

In România, reforma în materia descentralizării s-a declanşat relativ târziu, dar în ultimii ani se pot observa anumite aspecte benefice ce ţin atât de conţinutul reformei cât şi de ritmul în care se efectuează.

Incepând cu anul 2000, autorităţile centrale au arătat o mai mare deschidere şi au încercat ca împreună cu reprezentanţii autorităţilor locale să găsească soluţii pentru continuarea procesului de descentralizare şi eliminare a problemelor apărute.

Legislaţie Legea-Cadru privind descentralizarea, Legea nr. 339/2004, a stabilit principiile

pe baza cărora funcţioneaza procesul de descentralizare şi totodată regulile după care acest proces va continua.

Un aspect important în materia descentralizării îl constituie descentralizarea financiară în acest sens fiind luate anumite măsuri ca de exemplu : Legea nr.189/1998 privind finanţele publice, înlocuită de OUG nr. 45/2003, Legea 571/2003 privind Codul fiscal. Ordonanţa nr. 45 stabileşte principiile şi procedurile asupra finanţării, angajării şi utilizării fondurilor publice, responsabiliăţtile şi competenţele administraţiei publice locale în materia finanţelor publice locale etc.

Proceedings

264

Analiza asupra DESCENTRALIZĂRII Descentralizarea în România s-a efectuat fără respectarea regulilor de bază care

guvernează acest proces. Caracterul intersectorial al descentralizării trasformă descentralizarea într-un

proces deosebit de dificil, care necesită o coordonare strânsă între parţile implicate, precum şi respectarea de către acestea a măsurilor convenite. De asemenea, procesul de descentralizare trebuie să se bazeze pe reguli clare şi aplicarea acestora.

In România, multe dintre regulile care au guvernat procesul au fost lipsite de claritate, nu au fost înţelese şi aplicate în mod corespunzător, de asemenea, coordonarea între autorităţile implicate nu a fost una permanentă iar măsurile convenite nu au fost respectate (inclusivi de către autorităţile locale).

Probleme s-au întâlnit şi în cazul transferării responsabilităţilor administrative care nu au fost corelate cu transferarea resurselor financiare, iniţiativele ministerelor de resort care nu au fost coordonate şi în unele cazuri incomplet, nedefinirea clară a responsabilităţilor autorităţilor locale, lipsa transparenţei şi predictibilităţii transferurilor de resurse financiare către autorităţile locale.

Cadrul legislativ a ridicat de asemenea probleme mai ales datorită instabilităţii. Legea-cadru a descentralizării, legea 339/204, a fost lipsită de prevederi care să

reglementeze procesele de descentralizare sectorială, iar structura instituţională creată s-a dovedit a fi ineficientă. Legea s-a dovedit a fi total inaplicabilă, deficienţele făcând-o practic inutilă.

Proiectul Legii – Cadru a DESCENTRALIZĂRII Cu data de 2 noiembrie 2005, a fost lansat dezbaterii publice pachetul de legi

pentru reforma administraţiei publice. In conţinutul său sunt cuprinse proiectele de lege pentru modificarea Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, Legii nr. 340/2004 privind instituţiile prefectului şi a Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului, precum şi proiectul de lege privind finanţele publice locale şi proiectul de lege cadru a descentralizării.

Pachetul de acte normative se bazează pe principii ce ţin de : depolitizarea administraţiei, creşterea autonomiei locale, a capacităţii administrative, a profesionalismului şi eficienţei administraţiei publice locale.

Pentru ca procesul de descentralizare să fie o reuşită este nevoie de reguli şi principii care să guverneze acest proces şi care să fie clare, corect înţelese şi aplicate; de o coordonare permanentă între autorităţile implicate; de respectarea anumitor principii, etape şi măsuri care ţin de transferul competenţelor; este nevoie de o structură instituţională de coordonare a întregului proces de descentralizare, cu precădere în ceea ce priveşte aspectele tehnice.

Scopul proiectului de lege asupra descentralizării urmăreşte să impună un set de principii, reguli şi etape ce trebuie respectate de fiecare minister care se descentralizează.

Este propusă o nouă structură instituţională, sub forma Oficiului pentru Descentralizare, aflat în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, al cărui rol va fi să guverneze procesul de descentralizare, să asigure respectarea regulilor de bază şi corelarea între transferul responsabilităţilor administrative cu cele financiare.

Obiectivul legii este de a integra eforturile separate ale ministerelor într-o politică de descentralizare coerentă, sistematică şi eficientă, rezultatul final fiind existenţa unui proces de descentralizare integrat şi consistent.

Proceedings

265

Opinia pe care doresc să o manifest în legătură cu proiectul de lege asupra descentralizării este formulată în baza analizelor efectuate asupra realităţilor cu care se confruntă sectorul administraţiei publice din România în contextul integrării în Uniunea Europeană şi în conformitate cu cerinţele pe care administraţia modernă trebuie să le îndeplinească.

In baza analizelor, care au fost prezentate şi în cuprinsul lucrării, este evident faptul că administraţia din România se confruntă cu anumite probleme majore care necesită soluţii, este evident că procesul de descentralizare a administraţiei stagnează fiind lipsit de elemente principale ca de exemplu regulile de bază, principiile de funcţionare a întregului proces, structura instituţională care să guverneze procesul, cadrul legal care să permită realizarea acestui proces.

Opinia potrivit căreia furnizarea anumitor servicii publice de către autorităţile locale este mai eficientă şi în avantajul cetăţeanului, este general acceptată la nivel global, aceasta fiind şi opinia pe care o împărtaşesc, fiind totodată în concordanţă cu recomandarea Comisiei europene către o administraţie descentralizată.

Per ansamblu, legea este formulată în conformitate cu cerinţele manifestate în domeniu, redactarea ei, ca de altfel a întregul pachet de legi, făcându-se în urma consultărilor avute cu sprijinul structurilor asociative ale comunităţilor locale, ale societăţii civile, dar şi a unor organisme internaţionale, ca de exemplu Uniunea Europeană, Banca Mondială.

Un alt aspect important care trebuie remarcat este corelarea proiectului de lege cu proiectele privind descentralizarea şi finanţele publice locale. Proiectul de lege este binevenit, prezentând aspecte tehnice bine puse la punct, fiind totodată o declaraţie politică dată în favoarea descentralizării, declaraţie care este în conformitate cu tendinţele maifestate la nivel global în materie. In concluzie, aş dori să adaug că pentru îndeplinirea de către România a criteriilor de aderare la Uniunea Europeană (fac referire aici la obiectivele şi angajamentele specifice care sunt de competenţa Ministerului Adinistraţiei şi Internelor-asumate prin capitolul 24), condiţia esenţială o reprezintă reforma în domeniul administraţiei publice.

Proceedings

266

„Perspective privind dezvoltarea serviciilor publice”

Dragoş Valentin Dincă, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Prin acest referat îmi propun să realizez o analiză a serviciului de alimentare cu apă din municipiul Bucureşti în vederea identificării efectelor produse de concesionarea acestuia.

Existenţa noastră, ca şi activităţile economice sunt în totalitate dependente de această preţioasă resursă. Şi, mai mult decât atât, la nivel global, apa reprezintă o resursă limitată. Datorită presiunilor tot mai numeroase şi mai puternice asupra resurselor de apă a devenit vitală crearea de instrumente legislative care să se adreseze clar problemelor apărute şi să contribuie la asigurarea resurselor de apă pentru generaţiile viitoare. Directiva Cadru privind Apa, a Uniunii Europene, extinde domeniul protecţiei apei la toate formele acesteia şi fixează clar obiective astfel încât toate apele europene să îndeplinească calificativul de „ape bune” până în anul 2015, iar folosinţele să fie durabile de-a lungul Europei.

Tendinţa oricărui individ şi a oricărei societăţi este de a-şi îmbunătăţi condiţiile de viaţă. Astfel, prosperitatea şi bunăstarea comunităţii sunt direct dependente de furnizarea unei cantităţi suficiente de apa curată. Pe lângă asigurarea sănătăţii umane, furnizarea apei, curată şi în cantităţi corespunzătoare, oferă beneficii deosebite cum ar fi irigaţiile pentru agricultură, suport pentru nenumărate plante şi animale, estetică, posibilităţi de recreere etc. În prezent, reţeaua de distribuţie a apei în municipiul Bucureşti este alcătuită dintr-un complex de rezervoare, staţii de pompare şi circa 2.500 km de conducte. Sistemul de alimentare cu apă a municipiului Bucureşti s-a dezvoltat în decursul a 110 ani şi asigură în prezent furnizarea apei potabile pentru circa 2,1 milioane de oameni, atât în locuinţele proprii, cât şi la locul de muncă (întreprinderi, instituţii de învăţământ, spitale etc.). De asemenea, reţeaua de transport a apei asigură şi apa industrială necesară bunei desfăşurări a proceselor tehnologice ce se desfăşoară în cadrul unităţilor economice.

The purpose of this study is to analyze the water supply service in Bucharest Municipality in order to identify the effects produced by its granting. Our whole existence, as well as our economic activities is entirely dependent upon this precious resource. Moreover, globally water is a limited resource. Because of the increasingly numerous and strong pressures upon the water resources, it has become vital to create legal instruments to clearly address the new problems and to contribute to ensuring the water supplies for the next generations. The UE Framework Directive regarding Water extends the field of the protection of water to all its forms and establishes clear objectives for all European waters to meet the “good waters” qualification by 2015, and for their use to be sustainable throughout Europe.

Any individual’s and any society’s, tendency is to improve his living conditions. Thus, the community prosperity and welfare are directly dependent upon the supply of a sufficient quantity of clean water. Apart from ensuring human health, the provision of water, clean and in proper quantities, offers special benefits such as irrigation for agriculture, support for numerous plants and animals, esthetics, recreational opportunities etc. Currently, the water distribution network in the Municipality of Bucharest is made up of a number of reservoirs, pumping stations and around 2,500 km of pipes. The Bucharest Municipality water supply system developed throughout 110 years and currently ensures the drinking water supply for about 2.1 million people, both in their households and at the workplace (enterprises, educational institutions, hospitals etc.). The water transportation network also ensures the industrial water required for the well functioning of the technological processes within the economic units.

Proceedings

267

Capitolul 1 Cadrul general privind alimentarea cu apă Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare au fost influenţate de

diversele transformări organizatorice, tehnice şi administrative din România. În prezent, se acordă importanţa cuvenită problemelor privind asigurarea şi

dezvoltarea serviciilor publice, fiind recunoscut rolul acestora în procesul de ridicare a calităţii vieţii. Prin noile reglementări elaborate în ultimii ani, este în curs de instituire un cadru legislativ coerent, care va permite dezvoltarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare în concordanţă cu prevederile directivelor europene. În acţiunea de reglementare coerentă a problemelor privind serviciile publice de interes general, se pot distinge următoarele categorii şi grupe principale de acte normative:

Legislaţie cadru: • Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală; • Legea nr. 326/2001 privind serviciile de gospodărire comunală, care

stabileşte cadrul unic de înfiinţare, organizare, monitorizare şi control a serviciilor publice de gospodărire comunală în judeţe, oraşe şi comune;

• Ordonanţa de Guvern nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciului public de apă şi canalizare;

• Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia;

• Legea nr. 458/2002 privind calitatea apei potabile; • Hotărârea de Guvern nr. 373/2002 privind organizarea şi funcţionarea

Autorităţii Naţionale de Reglementare a Serviciilor Publice de Gospodărire Comunală;

• Legea nr. 1591/2002 privind aprobarea Regulamentului-Cadru de organizare şi funcţionare a serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare;

• Ordinul nr. 140/2003 al ministrului Administraţiei Publice privind aprobarea Regulamentului-Cadru privind licenţierea serviciilor publice comunale, precum şi condiţiile de suspendare, retragere şi modificarea acestor licenţe;

• Legea nr. 219/1998 privind regimul de concesionare; • Ordonanţa de Guvern nr. 34/2004 privind modificarea şi completarea unor

dispoziţii legale privind serviciile publice comunale; • Hotărârea de Guvern nr. 1353/2003 privind aprobarea Contractului-Cadru

pentru delegarea serviciilor publice de apă şi canalizare; • Ordonanţa de Guvern nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea

serviciilor publice pentru managementul domeniului public şi privat de interes local.

• Legislaţie europeană: • Directiva 98/83/CEE privind Calitatea apei destinate consumului uman; • Directiva Consiliului 91/271/EEC privind Epurarea apelor uzate urbane; • Directiva Consiliului 91/676/EED privind Protecţia apelor împotriva poluării

cauzate de nitraţi din surse agricole.

Proceedings

268

Capitolul 2 Gestiunea alimentării cu apă în Bucureşti prin Regia Generală de Apă

Bucureşti (RGAB) În Bucureşti, Intreprinderea de Canal Apă Bucureşti (I.C.A.B.) înfiinţată în 1957

s-a transformat la 10 decembrie 1990 în Regia Generală de Apă Bucureşti (R.G.A.B.), care a gestionat până în anul 2000 serviciul de alimentare cu apă, moment în care acesta a fost concesionat.

Modernizarea sistemului de alimentare cu apă a Municipiului Bucureşti a fost începută în anul 1997 în conformitate cu Programul cofinanţat de Banca Mondială, valoarea totală a lucrărilor contractate fiind de 39 mil. USD din care până în luna noiembrie 1999 au fost realizate lucrări în valoare de 31 mil. USD.

Componenta principală a programului a constituit-o înlocuirea conductelor uzate cu pierderi mari de apă (peste 17 mil. USD), urmată de modernizarea staţiilor de pompare (circa 8 mil.USD din total).

În ceea ce priveşte restructurarea regiei şi concesionarea serviciilor de alimentare cu apă şi canalizare, acţiunea a început odată cu apariţia Ordonanţei nr. 30/1997 (devenită Legea 207/1998) privind transformarea regiilor în societăţi comerciale, dar nu a putut fi continuată decât după apariţia unui cadru juridic corespunzător creat o dată cu adoptarea Legii nr. 213 din noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, a Legii finanţelor publice locale nr. 189/1998 şi a Legii concesiunii nr. 219 din noiembrie 1998.

Nu exista un contract formal între municipalitate şi exploatant sau RGAB care să precizeze drepturile şi obligaţiile ambelor părţi, precum şi nici un act care să precizeze relaţiile dintre Municipalitate şi RGAB, pe de o parte şi consumatorii pe de altă parte.

Autonomia RGAB era limitată la probleme zilnice, toate deciziile de o oarecare importanţă fiind aprobate de Consiliul de Administraţie.

Tarifele erau propuse de RGAB şi supuse aprobării Municipalităţii după care de Ministerul de Finanţe, nefiind o adaptare imediată, propunerile RGAB fiind sistematic revăzute şi mult reduse. Astfel, RGAB nu avea autonomie în stabilirea tarifelor şi chiar prerogativele Municipalităţii erau limitate prin controlul guvernamental.

Investiţiile erau propuse de RGAB, deoarece tarifele nu permiteau finanţarea lucrărilor şi supuse aprobării autorităţlor locale. Lucrările mici puteau fi finanţate prin bugetul local, dar lucrările mai importante apelau la bugetul naţional, deci a arbitrajului Ministerului de Finanţe. Autonomia locală în materie de investiţii era deci limitată, Guvernul controlând de fapt noile investiţii.

La jumătatea anilor 90 nu exista un plan de investiţii şi nici un plan de dezvoltare, fiind necesară stabilirea unui contract clar între RGAB şi municipalitate.

Ca majoritatea regiilor, RGAB s-a confruntat cu probleme financiare semnificative. Posibilitatea majorării tarifelor, după cum am precizat, pentru compensarea creşterii costurilor de exploatare era limitată de un proces complex de aprobare politică, în care consecinţele electorale ale unei majorări a preţului tindeau să fie puse pe primul plan. În plus, gradul de plată a facturilor era relativ scăzut (în jur de 66 %). În consecinţă, era menţinut un echilibru financiar fragil, prin diminuarea cheltuielilor de întreţinere şi de reînnoire şi prin prelungirea creditelor de furnizare. În mod evident, aceste datorii ale întreprinderilor din sectorul de stat puneau în pericol echilibrele macroeconomice naţionale.

Proceedings

269

Conform unui raport al Băncii Mondiale, RGAB furniza servicii unui procent de 93 % din locuitorii oraşului şi unui însemnat număr de utilizatori industriali, comerciali şi instituţionali, însumând 2.700 km de reţea de distribuţie şi un volum de 1.700.000 m³ de apă zilnic, provenită de la uzinele Roşu şi Arcuda. Acestea din urmă lucrau cu 20-40% peste capacitatea normală.

Deşi se aprecia că serviciul furnizat era de o calitate slabă datorită în primul rând frecventelor întreruperi, producţia depăşea 800 l/zi/persoană deoarece aproximativ 60% din producţie se pierdea datorită pierderilor din reţea (25%) sau a celor din clădiri (35%), datorită echipamentelor defectuoase şi a risipei. În gospodăriile individuale, în timpul furnizării serviciului, erau umplute rezervoare pentru a putea fi utilizate în perioadele de întrerupere.

RGAB avea 4800 de angajaţi, din care 4000 necalificaţi şi avea o cifră de afaceri de 49.000.000 USD înainte de concesionare şi costuri de exploatare de 49.000.000 USD. Aceste venituri acopereau doar costurile de exploatare, dar, faţă de alte regii precum RADET, RGAB nu primea subvenţii de exploatare.

70% din consumul de apă nu era contorizat, astfel că utilizatorii plăteau un preţ fix corespunzând unui consum de 170 l/zi/persoană. La sfârşitul anilor 90, facturile neachitate la consumatorii instituţionali erau de 15.000.000 USD, o treime reprezentând factura RADET. Astfel, RGAB acumula datorii faţă de furnizorii săi de 17.000.000 USD, în principal la furnizorul de energie electrică.

Din 1990, tariful unic aplicat pentru apă şi canalizare a crescut în dese rânduri, dar cu o întârziere faţă de inflaţie, fapt ce aducea mari prejudicii. Astfel, în 1995, tariful RGAB a crescut cu 80%, în două etape, pentru a recupera întârzierea acumulată în raport cu inflaţia.

Investiţiile în infrastructură erau finanţate în proporţie de 95% prin subvenţii guvernamentale, restul fiind furnizat de către municipalitate. În perioada 1992-1994, aceste investiţii se ridicau la 108.000.000 USD, cea mai mare parte fiind alocate construcţiei staţiei de epurare Glina şi staţiei de tratare a apei Crivina-Ogrezeni. Investiţiile erau realizate direct de către municipalitate, deşi delegarea conducerii lucrărilor către RGAB a început să se generalizeze la jumătatea anilor 1990. La rândul său, RGAB şi-a finanţat din fonduri proprii instalarea contoarelor pentru clienţii industriali şi comerciali, precum şi o campanie de identificare a scurgerilor.

Deciziile de investiţii luate de către guvern vizau în primul rând calitatea tehnică în dauna problemelor de natură economică, astfel că erau începute lucrări fără a exista un plan financiar adecvat. În aceste condiţii, construcţia uzinelor de la Glina şi Crivina Ogrezeni, începute în 1985, nu a fost finalizată.

Capitolul 3 Gestionarea apei de către SC APA NOVA Bucureşti S.C. Apa Nova Bucureşti S.A. este o societate comercială pe acţiuni, înfiinţată

conform legii 31/1990. Obiectul principal de activitate îl constituie gestiunea resurselor de apă, tratarea şi distribuirea apei către populaţie.

In prezent, Apa Nova Bucureşti are aproximativ 2600 de angajaţi. Formarea, perfecţionarea, cointeresarea şi responsabilizarea angajaţilor reprezintă pentru Apa Nova preocupări de maximă importanţă. Anual, peste 1% din cifra de afaceri a societăţii este folosită pentru programele de formare profesională.

Proceedings

270

S-a investit mult pentru asigurarea unor condiţii optime de lucru, pentru echipamente de protecţie şi de muncă şi pentru retehnologizare, astfel încât să fie susţinută activitatea foarte dificilă a personalului de exploatare.

E v o l u t i a n u m a r u l u i d e a n g a ja t i

01 0 0 02 0 0 03 0 0 04 0 0 05 0 0 06 0 0 0

a n u l1 9 9 7

a n u l2 0 0 0

a n u l2 0 0 1

a n u l2 0 0 2

a n u l2 0 0 3

a n u l2 0 0 4

S e r i e s 1

Se observă ca faţă de anul 2000, numărul de anagajaţi s-a înjumătăţit şi prin

externalizarea unor activităţi. Ca structură organizatorică, Apa Nova este condusă de un director general, un

director general adjunct, un director al departamentului financiar şi un director al departamentului operativ. Directorul general conduce direct Direcţia gestiune a contractului de concesiune şi Direcţia comunicare. Directorul general adjunct conduce Direcţia resurse umane, Direcţia secretariat administrativ, Direcţia gestiune contractuală şi juridică, Direcţia Logistică. Directorul departamentului financiar are în subordine Direcţia contabilitate şi finanţe şi Direcţia tehnologia informaţiei. Departamentul operativ cuprinde Direcţia comercială, Proiect Crivina, Direcţia calitate şi protecţia mediului, Direcţia Tehnică, Direcţia producţie, Direcţia reţele şi Direcţia asistenţă exploatare.

RGAB avea următoarea structură: • Direcţia generală • Secretariat general • Direcţia personal • Direcţia exploatărilor • Direcţia tehnică • Direcţia comercială • Direcţia administrativă şi financiară

Se observă o amplificare a structurii ca rezultat al preocupările speciale pentru protecţia mediului, calitate, clienţi şi finalizării unor proiecte speciale (Crivina).

În ceea ce priveşte clienţii, Apa Nova deserveşte 2 000 000 locuitori, din care populaţie activă 33%, adica 661 600 persoane. Preţul mediu al facturii la apă într-o gospodărie este de 7,89 € TTC/lună sau 3,2% din venitul mediu al unei gospodării ai cărei membrii lucrează (cu un venit mediu al gospodăriei estimat la 243 €).

Cheltuieli de exploatare au fost de 51 556 454 € în 2004.

Proceedings

271

0 %2 0 %4 0 %6 0 %8 0 %

1 0 0 %

a n u l1 9 9 7

a n u l2 0 0 0

a n u l2 0 0 1

a n u l2 0 0 2

a n u l2 0 0 3

a n u l2 0 0 4

E v o l u t i a c o s t u r i l o r d e e x p l o a t a r e

S o c i a leE le c t r i c i ta te , a p aM a te r i a leR e p a r a t i i s i s e r v i c i iM a te r i i p r i m e

Se constată o diminuare a costurilor sociale şi a celor de curent electric şi apă, aceasta şi datorită scăderii consumului de apă.

Capitolul 4 Probleme actuale ale gestionării apei în Bucureşti şi perspective de

dezvoltare Probleme actuale în domeniul alimentării cu apă Serviciul de alimentare cu apă este unul de o complexitate deosebită cu

implicaţii şi influenţe asupra nivelului de trai al fiecărui individ şi asupra nivelului local de dezvoltare economică. Bucureştiul are o situaţie aparte dată de moştenirea «tehnică» ce îngreunează sarcina concesionarului.

Probleme ale reţelei Pierderile de apă potabilă în reţeaua de alimentare sunt încă foarte însemnate.

Acest lucru are drept cauză, în mare parte, calitatea îndoielnică a materialelor utilizate pentru conducte, dar şi calitatea lucrărilor efectuate.

Calitatea subcontractanţilor În perioada în care alimentarea cu apă a municipiului Bucureşti era gestionată

de către RGAB, numeroase critici vizau calitatea mediocră a lucrărilor (racordare de dimensiuni diferite, neracordarea anumitor canalizări etc.). S-ar părea că şi Apa Nova a avut dificultăţi în a identifica subcontractanţi care să răspundă caietelor sale de sarcini. La aceasta se adaugă problemele generate de relaţiile contractuale stricte dintre concesionar şi aceşti subcontractanţi: procedurile de licitare, exigenţa tehnică, penalizările de întârziere etc.

Coordonarea lucrărilor de investiţii In vara anului 2003, autorităţile municipale au întreprins un vast program de

reabilitare a şoselelor, finanţat de BEI, program care a demarat şi s-a derulat fără nici o consultare cu concesionarul apei. În aceste condiţii, reasfaltarea, simplă iniţial, a fost înlocuită de lucrări mult mai de durată şi profunde iar neglijenţa antreprenorilor a condus la fragilizarea şi chiar la ruperea a numeroase canalizări, existente sub şoselele renovate. În aceste condiţii, concesionarul a fost obligat să îşi revadă şi refacă planul de lucrări pentru a interveni de urgenţă pe perioada reabilitării şoselelor.

Proceedings

272

Relaţii dificile cu întreprinderile publice ANB este client sau are drept clienţi numeroase întreprinderi publice. Dintre

aceştia, Regia de apă caldă şi încălzire urbană, RADET, constitute, fără îndoială, elementul cel mai problematic, miza fiind în primul rând de ordin financiar. RADET, într-o situaţie similară fostului RGAB, este societatea cea mai rău platnică (10 milioane euro restanţe la sfârşitul anului 2002) chiar dacă situaţia tinde să se îmbunătăţeasca treptat. Având în vedere această situaţie, considerăm că RADET trebuie să urmeze o cale similară RGAB – privatizarea.

Dificultăţile de pornire ale Concesionarului Mai multe persoane intervievate (ARBAC, PMB) cu privire la situaţia apei în

Bucureşti, au menţionat întârzierea programului de investiţii de către concesionar. Este adevărat că prin contract nu există obligaţii stricte cu privire la un anumit nivel al investiţiilor, concesionarul alegând singur căile prin care să atingă Nivelele de Servicii dar este evident că investiţiile în acest domeniu nu sunt uşor de realizat (datorită dificultăţilor operaţionale menţionate anterior), iar clima din România limitează considerarbil intervalul de timp disponibil pentru efectuarea lucrărilor.

Pe de altă parte, trebuie să avem în vedere că în aceşti ani priorităţile au fost legate în primul rând de restructurarea societatii (plan social, reorganizare operaţională etc.).

Sprijin insuficient din partea autorităţilor locale

In raportul său anual din 2002, ANB consideră autorităţile locale direct responsabile de întârzierea finalizării proiectului staţiei de tratare a apelor Crivina-Ogrezeni, întârzieri ce s-au datorat dificultăţilor întâmpinate în cadrul negocierilor privind stabilirea unui Direct Agreement între BERD şi municipalitate.

Pe de altă parte, municipalitatea nu pare interesată să rezolve criza dintre ANB şi RADET, atât în ceea ce priveşte problema restanţelor la plată, cât şi stabilirea unui tarif pentru colectarea apelor uzate provenite din reţeaua de apă caldă.

Planul social Contractul de concesiune conţine un plan social care stabileşte cadrul

restructurării societăţii. În acord cu acest plan, în 2001 ANB a semnat cu partenerii sociali o convenţie

colectivă ce avea în vedere un plan de plecare voluntară, care viza plecarea a aproximativ 1 700 de persoane în intervalul iunie - iulie 2001. În cadrul negocierilor privind planul social, Apa Nova a subestimat puterea sindicatelor şi, prin urmare, nu a avut nici un mijloc de a acţiona asupra planului de plecare voluntară, în special asupra alegerii persoanelor. Sefii de servicii se plângeau, pe toată perioada de plecări masive că nu ştiau seara pe cine vor mai găsi a doua zi dimineaţă. Cu toate acestea, activităţile ANB nu s-au întrerupt din acest motiv.

Compartimentul de resurse umane din cadrul ANB nu ştie foarte bine ce s-a întâmplat cu foştii salariaţi. Potrivit Raportului FASEP, PriceWaterHouse Coopers, 2003, se pare că 10% şi-au găsit imediat de lucru şi foarte puţini au demarat o activitate proprie. În ceea ce priveşte posturile mai puţin importante (paza, repraţia vehiculelor etc.), ANB a recurs la subcontractare şi a negociat condiţii favorabile pentru aceşti foşti colaboratori. Nici unul dintre ei nu a decis să lucreze la subcontractanţi, apreciind condiţiile ca fiind neatractive.

Ulterior, ANB a introdus un plan de îmbunătăţire a productivităţii, care se traduce prin crearea unui sistem de evaluare internă care condiţionează mai ales

Proceedings

273

acordarea şi valoarea primelor. A fost introdus şi un sistem de formare personalizat. Astfel, în 2003, 615 persoane au beneficiat de cursuri de formare. Pe de altă parte, mulţi angajaţi au urmat cursuri de formare în management. De la începutul contractului, concesionarul şi-a limitat angajările la persoane ce activează în domeniul informaticii.

Alte probleme majore identificate de către ARBAC sunt: • Deteriorarea mecanismului de penalizare contractuală - prin modificarea

nefavorabilă a statutului ARBAC. Modificarea art. 4 şi 5 a statutului ARBAC, aprobat iniţial prin HCGMB 271/1999, prin HCGMB nr. 153/2001, a produs blocarea aplicării penalităţilor pentru concesionar, fiind afectată fermitatea Contractului de Concesiune;

• Subvenţiile oferite concesionarului cu încălcarea clauzelor contractuale – conduc la periclitarea echilibrului financiar al concesiunii, datorită subvenţionării necorelate a unor programe de investiţii în sistemul de alimentare cu apă şi canalizare;

• Probleme de patrimoniu concesionat (exclusiv RT) - neclarificarea situaţiei juridice a unor terenuri aferente proiectului staţiei de tratare Crivina şi a altor terenuri afectate serviciilor concesionate - problemă de aplicare a legislatiei;

• Modalităţi de emitere a autorizaţiilor şi permiselor oficiale – blocajul apărut la nivelul primăriilor de sector cu privire la eliberarea autorizaţiilor de construcţie sau costurile suplimentare nejustificate necesare obţinerii permiselor oficiale - problemă de aplicare nediscriminatorie a legislaţiei.

• Modificări legislative nefavorabile, cu impact asupra creşterii nejustificate a tarifelor şi periclitarea realizării unor Nivele de Servicii - problemă de modificare nefavorabilă a legislatiei;

• Incălcarea de către Concesionar a prevederilor Contractului de Concesiune şi raportarea unor date neconforme realităţii.

Un început promiţător Satisfacerea salariaţilor şi consumatorilor Dincolo de creşterea gradului de mulţumire al consumatorilor, sondajele

efectuate pe salariaţii ANB, arată un grad de mulţumire al salariaţilor, mai ales în comparaţie cu situaţia existentă înainte de 2000, pe timpul RGAB. Astfel, punctele pozitive care au fost cel mai des întâlnite sunt următoarele :

- mai mare responsabilitate, autonomie; - cultura muncii (asiduitate şi motivare); - remuneraţie mai atractivă şi evolutivă; - condiţii de muncă mai bune şi siguranţă (ex. existenţa la Crivina a unei

lopeţi mecanice pentru spargerea gheţii).

Creşteri controlate ale tarifului Pentru moment, evoluţia tarifului pare acceptabilă şi controlată. Evident,

consumurile individuale scad, probabil mai rapid decât anticipa concesionarul, dar latura globală pentru fiecare utilizator rămâne, deocamdată, constantă.

Centrele operaţionale Pentru a îmbunătătăţi calitatea serviciului şi a se pune de acord cu

organizarea instituţională a oraşului, ANB şi-a descentralizat mult operaţiunile, prin introducerea «Centrelor operaţionale» la nivelul fiecărui sector.

Proceedings

274

La nivel tehnic aceste centre operaţionale gestionează pomparea, reţeaua şi contoarele de branşare din sector. Aceste centre dispun de un birou de relaţii cu clienţii (plata facturilor nu se face însă decât la sediu). De asemenea, aceste centre asigură legătura permanentă cu primăriile de sector, mai ales în ceea ce priveşte obţinerea autorizaţiilor de construire, prelucrarea reclamaţiilor redirecţionate de primărie, coordonarea şi planificarea investiţiilor în sector.

Perspective privind dezvoltarea serviciului de alimentare cu apă în Bucureşti

Problema asanării în Bucureşti, o necunoscută majoră de mediu Conform UE, canalizarea în Bucureşti este una dintre priorităţile de mediu

majore ale Bucureştiului dar şi ale României (potrivit Planului de acţiune pentru mediu din 1999). Încă din 1997, autorităţile locale au solicitat firmei Mannesmann să reactualizeze proiectarea şi să estimeze costurile aferente. Mannesmann a propus o soluţie bazată pe infrastructura existentă, costurile ridicându-se la 184 millioane de euro. Ulterior, în perioada 2000 - 2001, a fost realizat un proiect suplimentar în cadrul Large Scale Infrastructure Facility. Studiile şi cercetările în acest domeniu au continuat în 2002 prin elaborarea unui nou proiect de către un consorţiu de consultanţi internaţionali şi locali.

Consorţiul este coordonat de autorităţile locale, existând şi o unitate de monitorizare a proiectului (Project Implementation Unit, PIU) al cărei secretariat este asigurat de Direcţia de finanţări internaţionale din cadrul Primăriei Generale a Municipiului Bucureşti.

În acest moment, societăţii Apa Nova i se reproşează că nu s-a implicat suficient în proiect şi că a întârziat să furnizeze datele financiare necesare elaborarii proiectului. Pe de altă parte, actorii cu care relaţiile par a fi mai puţin bune sunt autorităţile de mediu române, în special Apele Române şi inspectoratele de mediu din Bucureşti şi Ilfov. Acestea din urmă au avut nevoie de peste 7 luni pentru a oferi informaţia tehnică necesară consorţiului (acesta din urma îşi pune întrebări şi în legătură cu calitatea informaţiei ce i-a fost furnizată).

În acest context, al lipsei de colaborare dintre diferiţi factori interesaţi, canalizarea Bucureştiului continuă să fie o problemă ce afectează grav activităţile de zi cu zi ( a se vedea recentele inundaţii care au paralizat practic Bucureştiul).

Planul de amenajare prevăzut pentru Bucureşti În acest moment, în Bucureşti nu există un plan de amenjare, ceea ce ar putea

pune probleme pentru concesionarea de apă şi canalizare. Astăzi, perimetrul concesiunii corespunde strict graniţelor oraşului Bucureşti. Oraşele, comunle şi satele de la periferie dispun rareori de reţele de apă şi canalizare (excepţie Otopeni).

În general, apa este furnizată de puţuri de cele mai multe ori individual, canalizarea fiind, la rândul ei individuală. Anumite zone de periferia Bucureştiului se confruntă, de altfel, cu niveluri de creştere demografică destul de ridicate cum este zona de nord a oraşului. Inundaţiile recente au demonstrat incapacitatea sistemului de canalizare din aceste zone de a face faţă unor presiuni sporite.

În acest context primăria are un proiect de racordare a cartierelor din nordul oraşului Bucureşti la reţeaua de canalizare elaborat fără nici un fel de consultare cu concesionarul.

Proceedings

275

Dar se impune, odată cu elaborarea Legii metropolei Bucureşti, amenajarea globală a teritoriului bucureştiului în acord cu al zonelor de periferie, inclusiv în materie de alimentare cu apă şi canalizare. În acest moment, se constată din păcate că organizarea diferitelor servicii urbane nu a fost proborţională cu dinamica extinderii urbane.

Imbinarea investiţiilor publice cu investiţiile private în perimetrul

concesiunii Din punct de vedere contractual, autorităţile locale pot face investiţii din fonduri

proprii şi de a le transfera ulterior concesionarului. Contractul nominalizează astfel de investiţii drept «acceleratorii nivelelor de serviciu» care, atrăgând o mică investiţie acoperită de concesionar, trebuie, uneori, să conducă la o scădere corespunzătoare a tarifului astfel încât concesionarul să nu profite de investiţiile pubilice.

Imbinarea investiţiilor publice cu cele private reprezintă un punct esential în viaţa oricărei concesiuni. De altfel, contractul permite continuarea investiţiilor publice astfel că municipalitatea îşi menţine posibilitatile de amenajare a teritoriului urban. Dar municipalitatea doreşte investiţii care să conducă în primul rând la extinderea reţelei către zone care nu sunt acoperite de serviciu, în timp ce pune pe primul plan un program de investiţii în care sunt favorizate câştigurile de productivitate (îmbunătăţirea randamentului reţelei, introducerea aparatelor de măsură, telegestiune etc).

În acest context, trebuie găsită o soluţie de compromis între cele două tendinţe.

Extinderile Este posibil ca în câţiva ani, Apa Nova să reuşească, prin investiţii, să determine

creşterea randamentului reţelei, dispunând de o supracapacitate de producţie de apă. Ţinând cont de faptul ca majoritatea comunelor vecine nu dispun de o reţea de apă potabilă, ar putea avea în vedere exploatarea acestor supracapacităţi de producţie pentru alimentarea cu apă potabilă a acestora.

In acelaşi timp, trebuie definitivată organizarea instituţională pentru astfel de extinderi (Legea metropolei, de care am amintit). De asemenea, este la fel de probabil ca extinderea perimetrului concesiunii să nu fie soluţia cea mai bună (în special datorită nivelurilor serviciilor prevăzute în contract), în schimb, Apa Nova ar putea să vândă apa provenita de la apeductele sale unor societăţi mici de distribuţie din afara Bucureştiului.

Concluzii Un contract de concesiune de apă şi canalizare se pretează, evident, unei analize

din perspectiva dezvoltării durabile fie doar şi numai pentru că vizează o perioadă lungă de timp şi pentru că efectele legate de mediu sunt considerabile.

În acest context este deosebit de importantă clarificarea aspectelor legate de proprietate care ar conduce şi la o valorificare superioară a bunurilor existente. Aşa cum am menţionat, în acest moment există numeroase neclarităţi în acest sens, neclarităţi care provin şi din gestiunea defectuoasă a RGAB şi neaplicarea prevederilor Legii 213/1998.

Pe de altă parte, dezvoltarea unui parteneriat real, nu doar pe baze contractuale ar soluţiona multe din conflictele existente în materie de alimentare cu apă în Bucureşti, conflicte generate de neînţelegerile între diverşi actori implicaţi, lipsa de transparenţă şi în lentoarea cu care autorităţile locale gestionează problemele ridicate de concesionar, lăsând să planeze îndoiala asupra gradului de implicare al acestora faţă de contract. Această lipsă de reacţie sugerează uneori dorinţa de a acoperi deficienţele de gestiune din cadrul altor servicii cum ar fi RADET.

Proceedings

276

Consultaţii implicaţi sugerează că lipsa de experienţă privind parteneriatele public-privat la nivel municipal, poate să explice pe de o parte, implicarea rezervată a municipalităţii în parteneriat şi, pe de altă parte poate fi văzută ca o nouă sursă de nelinişte privind durabilitatea experienţei.

Cu toate acestea, cadrul contractual este unul de excepţie, riscurile sunt repartizate în mod clar şi echitabil între părţi. Absenţa planului de investiţii contractual, înlocuit cu nivelurile serviciilor conduce la o monitorizare dificilă a concesiunii. Astfel, este imposibil de prevăzut realizarea nivelurilor de servicii între termenele contractuale.

De asemenea, este imposibil de verificat veridicitatea şi calitatea investiţiilor anunţate de concesionar. Un astfel de cadru pare să oblige cele două parţi la relaţii de încredere foarte puternice, mai ales în perioadele de tranziţie dintre anii prevăzuţi pentru îndeplinirea nivelurilor de servicii.

Parteneriatul trebuie să se poată sprijini pe un cadru legal unitar dar legislaţia recentă privind serviciile publice introduce incertitudini în ceea ce priveşte reglementarea concesiunii, încredinţată în prezent ARBAC. Această complexitate a reglementării suplimentare poate atrage confuzii inutile care îl impiedică pe concesionar să fie eficient.

Pe de altă parte, se pare că este dificilă comunicarea dintre concesionar şi autoritatea concedentă, ceea ce ar putea conduce la adevărate crize sau blocaje în cazul întâmpinării unor dificultăţi.

Concesionarea alimentării cu apă în Bucureşti a demarat în condiţii dificile, din motivele care au fost prezentate, dar se pare că neînţelegerile de la început se estompează treptat. Această concesiune dispune de un atu considerabil care constă într-un cadru contractual robust care ar trebui să permită ca acest parteneriat public-privat să dea rezultatele dorite la termenele aşteptate. Vom reţine şi progresivitatea nivelurilor de seriviciu, ambiţioase, dar şi realiste. Această adecvare a cerinţelor contractuale la realităţile locale constituie un aspect extrem de benefic al contractului. Din păcate, este deseori prost înţeles sau interpretat de către utilizalori, care par uneori surprinşi de lentoarea cu care se fac îmbunătăţiri în serviciul de apă şi de canalizare. Această «lentoare» este contractuală şi permite garantarea unui serviciu ieftin, adaptat realităţilor economice locale.

Desigur, mizele privind mediul sunt considerabile, în special datorită absenţei epurării, dar perspectiva integrării europene a României ar trebui să reducă majoritatea riscurilor prezente în aceşti primi ani:

- risc macroeconomic (aliniere progresivă la prinicipiile zonei euro, creştere susţinută);

-risc politic (însănătosirea treptată a practicilor politice, reducerea corupţiei); -risc financiar (creştere a nivelului de trai, susţinere financiară europeană). Bibliografie

1. Rapoarte anuale ARBAC 2003, 2004 2. Rapoarte anuale APA Nova, 2003, 2004 3. Buletin informativ RGAB 1995-1999 4. Strategia de dezvoltare a serviciului de alimentare cu apă şi canalizare, elaborată

cu concursul consultantului SAFEGE – LOTTI, 1995, reactualizată în 1997 5. Programul de Reorganizare, Restructurare şi Privatizare a RGAB (Programul RRP) 6. Evaluarea concesionării serviciului de apă şi canalizare în Bucureşti, FASEP,

PriceWaterHouse Coopers, 2003

Proceedings

277

„Restructurarea guvernării în România şi pe plan mondial”

Cristina Raluca Popescu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

În România, după o lungă perioadă în care intervenţia statului în economie a fost excesivă, procesul liberalizării economice întâmpină serioase dificultăţi, ţara noastră neatingând nici în prezent parametrii minimi pentru a putea fi considerată o economie de piaţă funcţională. Procesul retragerii statului din economie progresează lent.

Pe plan mondial este recunoscută relaţia de interdependenţă dintre intensitatea şi calitatea intervenţiei statului şi competitivitatea unei economii, fiind identificate mijloacele de cuantificare prin indicatori economici. Raportul Competitivităţii Globale este orientat asupra analizei a două componente complementare grupate în Indexul Creşterii Competitivităţii (GCI) şi Indexul Competitivităţii Afacerilor (BCI), fiecare fiind obţinut prin evaluarea, în mod unitar, a unui număr însemnat de date şi indicatori. Din 102 de economii analizate, România, prin scorul obţinut, se situează în ultima treime a clasamentului competitivităţii globale. Analiza pune în evidenţă existenţa a trei piloni pe care se bazează creşterea competitivităţii unei economii, şi anume: existenţa unui mediu macroeconomic stabil; instituţii publice care asigură derularea legală, corectă, predictibilă a afacerilor; încurajarea progresului tehnologic bazat pe inovare şi creativitate.

Arhitectura guvernării necesită o restructurare creativă bazată pe intervenţia noilor principii şi norme constituţionale. Relaţiile inter-guvernamentale nu trebuie considerate exclusiv în termenii structurii ierarhice şi, mai degrabă, trebuie aplicat conceptul „geometriei spaţiale variabile” în care relaţiile inter-guvernamentale sunt multidimensionale.

Pe plan mondial există trei tendinţe importante în conturarea arhitecturii inter-guvernamentale:

1. Statele dispun de o bază inadecvată pentru a dezvolta politicile teritoriale majore. 2. Statele îşi păstrează importanţa şi au mai multă putere pentru influenţarea

viitorului pe termen lung al ţărilor respective. 3. Sarcinile statelor sunt mai frecvent îndeplinite prin participarea lor la guvernarea

multistatală şi globală. O parte a răspunsului este oferită de metoda „geometriei variabile”, care presupune ca

diferite arii de acţiuni să fie coordonate de diferite configuraţii ale guvernării, cu diverse inter-relaţionari, ajutând astfel la implementarea schimbărilor instituţionale. Procesele de decizie colective (proprii sectorului public) sunt caracterizate şi ele prin disfuncţionalităţi, ceea ce face ca succesul intervenţiilor publice să fie şi el limitat. Argumentele care stau la baza ineficienţei intervenţiilor guvernamentale se pot grupa în două categorii:

1. Argumente ce ţin de activitatea guvernamentală şi a birocraţiei care derivă din natura inerentă a fiecărei activităţi guvernamentale şi a administraţiei birocratice, cu diferite justificări.

2. Argumente ce ţin de „opţiunile publice” (luarea deciziilor colective) care au în vedere iniţiativa pe care o urmează o colectivitate alcătuită din mai mulţi indivizi pentru a-şi exprima cererea pentru politicile publice şi acţiunile pe care le întreprind guvernele pentru a răspunde acestei cereri printr-o ofertă de politici publice.

Determinarea criteriului de apreciere a intervenţiei publice este foarte complexă, deoarece comparaţia public/privat trebuie să se efectueze nu numai conform celor două dimensiuni de eficacitate alocativă, ci trebuie să ia în considerare şi alte obiective publice: echitatea şi calitatea.

Îmbunătăţirea actului de guvernare presupune cu necesitate restrângerea intervenţiei statului în economie, reducerea drastică a puterii administrative centrale şi locale şi transferarea deciziei organizaţiilor societăţii civile.

Proceedings

278

Posibilităţile de a îmbunătăţi capacitatea de a guverna a diferitelor ţări pot fi ilustrate prin următoarele recomandări: întărirea diviziunii muncii între politicieni şi manageri profesionişti ai administraţiei locale; realizarea de alegeri funcţionale ale structurilor responsabile cu activităţile specifice, precum educaţia; implicarea directă a cetăţenilor în deciziile privind serviciile şi finanţarea lor.

In Romania, after a long period during which the intervention of the state in the economy was excessive, the economic process of liberalization goes through serious difficulties. The process of the withdrawal is very slow. The relationship between the intensity and the quality of the intervention of the state and the competitive aspects of an economy all over the world can be measured using economic indicators. The Report of the Global Competitiveness is oriented on the analysis of two components the GCI and BCI, each of them created by using a substantial amount of data and indicators. From 102 economies that were analyzed, Romania’s place is the last part of the classification. The analysis emphasizes three very important aspects on witch a competitive economy is based on: the existence of a stabile macroeconomic environment; public institutions that can assure the legal, correct and predictable course of business; - encouraging the technical progress based on innovation and creativity.

The architecture of the governance implies the creative reconstruction based on the intervention of the new principles and constitutional standards. The inter-governmental relations should not be considered exclusively in terms of the hierarchic structures. The concept „variable spatial geometry” should be used while considering witch inter-governmental relations are multi-dimensioned.

World wide, we can consider three major tendencies while describing the inter-governmental architecture:

1) The states have an inadequate base in order to develop major territorial politics. 2) The states will maintain their importance, and will gain more power in order to

influence the future of the countries on long-term relations. 3) The attributions of the states are being more and more effective and efficient. The method called „variable geometry” can be considered one of the answers. This

means that different governmental configurations with specific inter-relations will be able to generate the implementation of the institutional changes.

The collective process of decision (specific to the public sector) has a considerable amount of disfunctionalities and this aspect makes the success of public intervention limited. The arguments that come to support the inefficiency of the governmental interventions can be structured in two different categories:

1. The arguments regarding the governmental activity and the bureaucracy that can be found in every governmental activity and bureaucrat administration.

2. The argument regarding “public options” (taking public decisions) and the actions taken by the Government in order to satisfy the demand with the supply of public policies.

The criteria used to determine the public intervention is considered very complex, because the comparison public/private should be made not only by using two dimensions of the locative efficacy, but also by using other public objectives, such as: equity and quality.

The way to improve the governmental act implies several ways to withdraw the state intervention from the economy, the drastic reduction of the central and global administrative power and the transfer of the society and organizations. The possibility to improve the capacity to govern used by different countries can be illustrated with the help of this recommendations: the division of work between politicians and professional managers of the local administrations must be enforced; functional choices of the responsible structures with specific activities, such as education, should be made as well; citizens should be directly implicated in the decisions regarding the services and the ways they can be financed.

Proceedings

279

1. FUNCŢIILE ŞI ROLUL STATULUI În cadrul diferitelor doctrine şi şcoli economice, în relaţie cu doctrinele politice

şi sociale, abordările privind intervenţia statului în economie cuprind un evantai larg de orientări şi nuanţe având ca extreme, pe de o parte absolutizarea puterii de reglare a pieţelor – statul minimal, iar pe de altă parte ignorarea acestora în economiile centralizate.

Abordarea problematicii rolului Statului în economie nu se reduce la alegerea între intervenţia guvernului sau respingerea oricărei intervenţii guvernamentale ci, mai ales, la realizarea distincţiei clare între:

(a) intervenţia necesară şi benefică din punct de vedere economic şi social; (b) intervenţia arbitrară într-un sistem în dezechilibru care aduce mai multă pagubă decât câştig într-o economie naţională. Din acest punct de vedere, funcţii majore recunoscute ale statului în societăţile

democratice moderne cu economie de piaţă sunt: • crearea cadrului legal al activităţii economice (elaborarea legilor şi

organizarea judecătorească, asigurarea informaţiilor necesare funcţionării economiei, crearea sistemului monetar, definirea şi apărarea dreptului de proprietate).

• menţinerea şi dezvoltarea competiţiei (legislaţia privind concurenţa, condiţiile acordării ajutorului statului, preţurile supravegheate, reglementarea monopolurilor naturale, etc.)

• furnizarea bunurilor şi serviciilor publice (producerea de bunuri şi servicii publice pe care piaţa nu poate, sau nu este interesată să le asigure).

• redistribuirea veniturilor (colectarea de taxe şi impozite pentru asigurarea protecţiei sociale, ocrotirea copiilor şi a altor categorii sociale aflate în dificultate, asistenţa medicală, etc.)

• corectarea externalităţilor (taxe pentru reducerea efectelor negative ale activităţilor economice precum poluarea, acordarea de subvenţii pentru amplificarea efectelor pozitive, precum educaţia, formarea profesională, cercetarea ştiinţifică, etc.)

• stabilizarea şi menţinerea echilibrului economic (folosirea bugetului de stat şi a masei monetare pentru a sprijini creşterea economică, pentru a controla inflaţia şi a reduce şomajul).

Până în prezent, pe plan mondial, sistemul de conducere dominant a fost sistemul de guvernare individual. A existat o preocupare şi pentru relaţiile inter-guvernamentale incluzând diviziunea muncii, autoritatea, jurisdicţia, responsabilitatea şi diferitele modele de cooperare.

2. NECESITATEA RESTRUCTURĂRII GUVERNĂRII Structura guvernării va necesita o restructurare creativă bazată pe intervenţia

noilor principii şi norme constituţionale. Relaţiile interguvernamentale nu trebuie să fie considerate exclusiv în termenii structurii ierarhice ci, mai degrabă, trebuie aplicat conceptul „geometriei spaţiale variabile” în care relaţiile inter-guvernamentale sunt multidimensionale. Schimbările curente sunt multidirecţionale şi necesită o abordare dinamică.

Relaţiile interguvernamentale sunt în transformare cantitativă şi calitativă, câteodată chiar radicală, descrise prin următoarele procese:

- un număr crescut de probleme importante care pot fi abordate la scară geografică largă, de multe ori globală, incluzând: mediul, finanţele şi utilizarea noii tehnologii;

Proceedings

280

- graniţele şi distanţele devin puţin importante, circulaţia informaţiei având loc în alte spaţii, iar circulaţia materialelor şi resurselor umane fiind rapidă, ieftină dar dificil de controlat;

- actorii globali, comunităţile şi procesele se dezvoltă rapid, ieşind din sfera controlului şi de multe ori, din sfera înţelegerii unei structuri guvernamentale teritoriale.

Multe relaţii interguvernamentale depind de mărimea teritoriului şi a populaţiei, împreună cu alţi factori, precum omogenizarea şi eterogenitatea.

Pe plan mondial există trei tendinţe importante în conturarea arhitecturii interguvernamentale:

1. Statele dispun de o bază inadecvată pentru a dezvolta politicile teritoriale majore. 2. Statele îşi păstrează importanţa şi au mai multă putere pentru influenţarea

viitorului pe termen lung al ţărilor respective, precum în educaţie şi infrastructură, continuând în acelaşi timp să aibă influenţă şi în ceea ce priveşte procesele pe termen scurt, precum cele din sfera economică.

3. Sarcinile statelor sunt, totodată, din ce în ce mai mult îndeplinite prin participarea lor la guvernarea multistatală şi globală.

Aşadar, natura statului este în schimbare, iar echilibrul dintre suveranitatea teritorială, putere şi abilitatea de a acţiona se transformă şi el. Schimbarea are în vedere trecerea de la suveranitate către aşa numitul „parteneriat statal”. Statele au fost întotdeauna angajate în relaţii comune de cooperare, competiţie şi conflict cu alte state. Competiţia va continua să existe, însă acţiunile colective devin mai importante. Termenul parteneriat statal exprimă faptul că statele, acum mai mult decât altădată, pot rezolva efectiv un număr crescut de probleme numai în strânsă colaborare. Acţiunea statului devine dependentă de parteneriatul cu alţi actori guvernamentali şi non-guvernamentali. Capacitatea de a guverna depinde de abilitatea de a funcţiona în cooperare cu o varietate de structuri externe guvernamentale şi de a participa la construcţia acestora. Continuarea dominaţiei statelor împreună cu o puternică guvernare continentală şi regională, pe de o parte, şi guvernarea regională, metropolitană şi locală, pe de altă parte, ridică probleme în ceea ce priveşte diviziunea muncii şi autoritatea executivă. O parte a răspunsului este oferită de metoda „geometriei variabile”, care presupune ca diferite arii de acţiuni să fie coordonate de diferite configuraţii ale guvernării, cu diverse interrelaţionari, ajutând astfel la implementarea schimbărilor instituţionale. Geometria spaţială variabilă pleacă de la principiul conform căruia problema de rezolvat trebuie să identifice agenţii participanţi şi să construiască structura instituţională necesară găsirii soluţiei.

- Agenţii sunt definiţi prin interesele lor, prin valorile care îi caracterizează şi îi mobilizează în vederea rezolvării problemei.

- Structura poate să se sprijine pe instituţiile existente, însă ea poate lua şi forme noi (crearea de structuri ad-hoc) care fac adesea parte din obiectivele de negociere dintre diferitele niveluri teritoriale.

Soluţia nu este nouă. În ţările occidentale, precum Franţa, ea a mai fost exprimată de colectivităţile locale, care au încercat să colaboreze în vederea realizării unui echipament colectiv intercomunal sau a furnizării unor prestaţii publice. Ea a luat, în general, forma unui sindicat de comune cu un scop precis. De câţiva ani această formă de organizare a căpătat o dimensiune nouă.

Proceedings

281

În prezent, în Franţa, geometria spaţială variabilă reprezintă o metodă de punere în practică de soluţii teritoriale şi instituţionale ad-hoc, în funcţie de problemele de rezolvat şi de interesele care apar adesea la diferite niveluri. Ea urmăreşte să-i asocieze de o manieră contractuală pe toţi agenţii implicaţi. Această metodă se poate utiliza în cazul unor proiecte prioritare din diferite domenii (transport, învăţământ, amenajarea teritoriului, protecţia mediului, asistenţa socială), care vor fi concepute şi realizate de către partenerii publici şi privaţi (făcând sau nu parte din spaţiul definit), conform modalităţilor şi condiţiilor negociate în mod contractual. Politicile publice aplicate cu ajutorul unor proiecte prioritare prezintă o dublă caracteristică, alături de celelalte patru criterii asociate: eficacitate, echitate, durabilitate şi creativitate.

a) Măsurile asociate acestor politici au un caracter incitativ. Ele nu produc decât efecte indirecte. Unele măsuri (subvenţii, informaţii) urmăresc influenţarea comportamentului colectivităţilor teritoriale şi al întreprinderilor localizate în acea zonă. Măsurile luate riscă uneori să fie în avantajul unor agenţi economici şi sociali care nu au nevoie de ele, iar alteori să nu aibă nici un efect pozitiv.

b) Aplicarea măsurilor nu este impusă: pentru punerea în practică este necesar să se ţină cont de angajamentul şi colaborarea dintre diferiţi agenţi, atât privaţi, cât şi publici. Este vorba de politici cu caracter partenerial. Aceste caracteristici sunt necesare atunci când se doreşte aplicarea unei formule de geometrie spaţială variabilă, capabilă să combine eficacitatea economică cu echitatea spaţială şi instituţională.

Exigenţele necesare aplicării metodei geometriei spaţiale variabile: în practica europeană sunt stabilite trei tipuri de condiţii pentru buna funcţionare a unei instituţii cu geometrie spaţială variabilă:

- condiţiile politice: existenţa unei voinţe politice; - condiţiile strategice: adoptarea unui program sau a unui plan de acţiune, care

orientează acţiunea cotidiană; - condiţiile operaţionale: definirea regulilor de joc şi a modalităţilor de

colaborare dintre partenerii interesaţi. Condiţiile politice şi strategice trebuie să fie reunite în toate cazurile în care politicile publice au un caracter incitativ – independent de formula instituţională aleasă – în timp ce condiţiile operaţionale referitoare la regulile de funcţionare sunt specifice metodei geometriei spaţiale variabile. Geometria spaţială variabilă este înainte de toate un proces ale cărui reguli de funcţionare cer o atenţie ridicată. Aceste reguli sunt adesea puţin codificate, se formalizează şi evoluează în funcţie de acumularea experienţei. Cu toate acestea, câteva principii sunt necesare pentru a preveni degenerarea în haos. Subsidiaritatea reprezintă un asemenea principiu, care presupune că autoritatea, sarcinile şi funcţiile să fie plasate la nivelul cel mai de jos la care pot fi rezolvate cel mai bine. Astfel, restructurarea arhitecturii guvernului în concordanţă cu principiul subsidiarităţii presupune o creştere a rolului autorităţii aflate la nivelul inferior al guvernării până la limita competenţei acestuia. De asemenea, include datoria nivelului superior al guvernării de a permite nivelelor inferioare să-şi asume funcţiuni extinse. Posibilităţile de a îmbunătăţi capacitatea de a guverna a diferitelor ţări pot fi ilustrate prin următoarele recomandări:

Proceedings

282

• Diviziunea muncii între politicieni şi managerii profesionişti ai administraţiei locale trebuie întărită – politicienii concentrându-se asupra dezvoltării de politici şi asupra monitorizării, lăsând managementul în seama profesioniştilor locali.

• Alegeri funcţionale ale structurilor responsabile cu activităţile specifice, precum educaţia.

• Implicarea directă a cetăţenilor în deciziile privind serviciile şi finanţarea lor. Prima limită a acestui concept poate fi aceea că, deşi se pun speranţe mari în guvernarea locală şi regională, se aşteaptă prea mult de la aceasta. Astfel, este puţin probabil ca guvernarea locală să uşureze semnificativ sarcinile guvernării centrale şi să contribuie mai mult la rezolvarea problemelor globale, chiar dacă guvernarea locală poate şi va prelua funcţii adiţionale. O altă limită o constituie pericolul alocării de prea multă putere guvernelor locale şi regionale, permiţând acestora să afecteze politicile economice şi financiare naţionale. Schimbări importante în structura guvernării pot produce paralizia acesteia în lipsa unei relaţii interguvernamentale bazate pe cooperare, încredere mutuală şi înţelegerea avantajului comun. Principalii actori trebuie să se cunoască mai bine, să aibă structuri elastice şi să satisfacă cerinţele adiţionale ale cooperării. Cu toate acestea, posibilitatea şi dorinţa de a atinge un consens nu trebuie să fie supralicitată. În multe situaţii, înţelegerile rămân în afara cadrului ori preţul compromisului este prea mare. De aceea este necesară o încredere considerabilă în procesul decizional bazat pe reguli clare şi precise în cadrul relaţiilor inter-guvernamentale şi pentru guvernare ca întreg, pentru a opera normal, în special în perioadele de transformare a noilor nivele şi forme de guvernare.

3. PROBLEME APĂRUTE LA NIVEL GUVERNAMENTAL O economie de piaţă, în care toate deciziile ar fi luate în cadrul pieţei sau pe baza înţelegerilor voluntare dintre indivizi, nu funcţionează pe deplin într-un mod satisfăcător. Explicaţia constă în faptul că:

- pe de o parte, alocarea resurselor poate fi o sursă de risipă, iar - pe de altă parte, distribuţia venitului nu satisface opinia politică majoritară.

Această constatare justifică existenţa şi acţiunea sectorului public pentru a răspunde nevoilor colective pe care economia privată nu ajunge să le satisfacă, pentru a fixa şi a face ca regulile de funcţionare a pieţelor să fie respectate şi pentru a modifica distribuirea veniturilor (a averii) potrivit unor obiective colective. Bazată pe o reflecţie teoretică, această constatare nu permite însă determinarea cu precizie a rolului sectorului public. Răspunsul la această chestiune, care face obiectul atâtor controverse, este delicat cel puţin din două motive:

• În primul rând, problema nu se pune sub forma unei simple alternative public-privat: există diverse alte soluţii atât în cadrul sectorului privat (diverse forme de organizaţii private cu scop nelucrativ), cât şi în cadrul celui public.

• În al doilea rând, ar fi eronat să admitem că sectorul public, şi în particular procesul de decizie politică după care se conduce, ar funcţiona fără probleme.

Ca urmare, vom continua investigaţiile privind funcţionarea proceselor de opţiuni colective sau publice şi disfuncţionalităţile guvernamentale şi ale altor organisme non-comerciale. La o primă vedere, am putea admite că alocarea resurselor şi distribuirea venitului ar fi opţionale şi totodată echitabile, de îndată ce responsabilitatea realizării lor de a fi conferită guvernului. Procesele de decizie colective (proprii sectorului public)

Proceedings

283

sunt caracterizate şi ele prin disfuncţionalităţi, ceea ce face ca succesul intervenţiilor publice să fie şi el limitat.

Cu toate acestea, problema nu a atras imediat atenţia cercetărilor. Buchanan în 1977 a fost primul care a demonstrat existenţa unor disfuncţionalităţi ale proceselor de decizie politică, la nivelul macro-economic al angajării politicii bugetare şi al îndatorării publice. Numeroşi alţi cercetători au contribuit, cu ajutorul analizelor empirice, la realizarea unei comparaţii a eficacităţii anumitor prestaţii publice oferite de către întreprinderile private şi de către cele publice.

Argumentele care stau la baza ineficienţei intervenţiilor guvernamentale se pot grupa în două categorii:

- argumente ce ţin de activitatea guvernamentală şi a birocraţiei; - argumente ce ţin de „opţiunile publice” (luarea deciziilor colective).

1. Argumente ce ţin de activitatea guvernamentală şi a birocraţiei Acestea derivă din natura inerentă a fiecărei activităţi guvernamentale şi a administraţiei birocratice şi au la bază mai multe explicaţii:

• Imposibilitatea definirii exacte a scopurilor intervenţiei guvernamentale. Astfel, spre exemplu, deşi societatea resimte creşterea nivelului şomajului, ea nu poate obţine un consens în ceea ce priveşte nivelul acestuia.

• În plus, nu există nici un consens în ceea ce priveşte „cea mai bună cale” de a ajunge la rezultate clare în urma intervenţiilor guvernamentale. Spre exemplu, principiul accesului la serviciile de bază (independent de posibilităţile de plată) este un lucru acceptat de numeroase ţări, însă căile de atingere a acestei ţinte diferă substanţial de la o ţară la alta. În Marea Britanie ar putea fi creat un sistem de impozitare generală gen „cvasi-piaţă”, în Germania se foloseşte sistemul asigurărilor sociale. În unele ţări este dominantă proprietatea privată în domeniul sănătăţii, în timp ce în altele spitalele publice sunt cele care asigură majoritatea prestaţiilor.

• De asemenea, guvernul are un control limitat al consecinţelor acţiunilor sale, deoarece sunt complicate şi pot avea rezultate greu de prevăzut în totalitate.

În teorie, ca şi în practică, este dificil de a defini şi măsura producţia publică, cel puţin din două motive:

- pe de o parte, adesea nu este vorba decât de bunuri intermediare care servesc la satisfacerea unei cereri finale;

- pe de altă parte, calitatea acestora este dificil de evaluat. Cheltuielile în materie de educaţie sunt un caz elocvent. Este motivul pentru care statisticienii şi alţi analişti se mulţumesc aproape întotdeauna să măsoare producţia pe baza cheltuielilor angajate.

Natura producţiei publice poate fi ea însăşi cauza unor deficienţe, din două motive: - poziţia de monopol în care se găseşte; de regulă, instanţa responsabilă nu

permite comparaţii pe planul calităţii şi al eficacităţii producţiei; - tehnologia utilizată pentru a produce bunuri nemarfare este puţin cunoscută.

De asemenea, modul de finanţare a prestaţiilor publice prin impozit sau prin împrumut tinde să-i disocieze pe cetăţenii care primesc beneficii de cei care plătesc costurile programelor guvernamentale. Pentru cea mai mare parte a prestaţiilor publice, beneficiile unui program sunt concentrate asupra unui grup restrâns, în timp ce costurile lor sunt repartizate asupra unui public larg, ceea ce a creat pentru utilizatori o falsă

Proceedings

284

iluzie de gratuitate; în plus, liberul acces la aceste prestaţii îi încurajează pe beneficiari să le consume până la saturaţie.

• O altă explicaţie ţine de problemele practice care limitează eficienţa administraţiei birocratice, cum ar fi:

- complexitatea procesului de stabilire a obiectivelor. În general, programele furnizează obiective multiple;

- dificultatea de a măsura performanţa birocraţiei; - reducerea sau limitarea salariilor funcţionarilor publici în majoritatea

ţărilor, ceea ce duce la lipsa de motivare a acestora şi la înrăutăţirea calităţii personalului angajat;

- legislaţia referitoare la funcţia publică, care asigură stabilitatea locului de muncă al funcţionarului şi care face dificilă îndepărtarea persoanelor necorespunzătoare;

- mediul necompetitiv în care se desfăşoară serviciile birocratice. În lipsa constrângerii de a obţine profit, sau cel puţin a pericolului de a intra în faliment, ce ar permite evaluarea performanţelor organizaţiilor guvernamentale, nu are loc o selecţie a organizaţiilor eficace, ci o eliminare a celor proaste;

- aversiunea faţă de risc şi iniţiativă a funcţionarilor. Deşi în ţările occidentale s-au făcut încercări de îmbunătăţire a performanţei sectoarelor birocratice de tipul „noului management public” sau „management cu stimulente de piaţă”, rezultatele sunt încă timide, gradul de ineficienţă rămânând încă una din caracteristicile standard ale administraţiei guvernamentale. 2. Argumente ce ţin de „opţiunile publice” Odată intrate în responsabilitatea statului, alocarea resurselor şi redistribuirea venitului, ca şi orice altă acţiune publică, presupun un proces de decizie politică. În această secţiune vom analiza care sunt motivele care determină ca opţiunile publice să conducă la luarea unor decizii ineficiente. Pentru analiza instituţiilor şi a procedurilor de decizie politică (teoria statului, regulile de vot, comportamentul politic, partidele, birocraţia), economiştii utilizează metode proprii economiei politice. Analiza economică a opţiunilor publice sau colective are în vedere:

- pe de o parte, iniţiativa pe care o urmează o colectivitate alcătuită din mai mulţi indivizi pentru a-şi exprima cererea pentru politicile publice;

- pe de altă parte, acţiunile pe care le întreprind guvernele pentru a răspunde acestei cereri printr-o ofertă de politici publice.

Cel care este considerat ca fiind primul care a studiat regulile de luare a deciziilor politice a fost Wicksell (1896), care a propus ca fiecare cheltuială publică să fie finanţată în mod individual (adică să i se găsească resursele corespunzătoare) şi să fie acceptată printr-un vot în unanimitate pentru a satisface criteriul Pareto. Însă numai în cursul ultimilor 40 de ani această disciplină şi-a câştigat autonomia, graţie câtorva contribuţii importante care pot fi grupate în două şcoli de gândire.

4. CRITERII DE APRECIERE A INTERVENŢIEI PUBLICE Guvernele, ca şi pieţele, sunt subiectul unor serioase disfuncţionalităţi în materie de alocare a resurselor şi de justiţie redistributivă. În aceste condiţii, economia publică, ca ştiinţă, încearcă să identifice cea mai bună soluţie instituţională, adică să definească criteriile intervenţiei publice. Determinarea celei mai bune soluţii este foarte complexă, deoarece comparaţia public/privat trebuie să se efectueze nu numai conform celor două dimensiuni de

Proceedings

285

eficacitate alocativă (eficacitate de schimb sau a consumului şi eficacitate productivă sau tehnologică), ci trebuie să ia în considerare şi alte obiective publice, precum cele de echitate şi de calitate.

• Dubla dimensiune a eficacităţii alocative (eficacitatea de schimb şi cea productivă) poate fi ilustrată prin cazul monopolului. Acesta poate produce în mod eficient, prin angajarea optimă a factorilor de producţie de care dispune, însă el se prevalează de puterea pe care o deţine pe piaţă pentru a vinde o cantitate inferioară la un preţ superior în raport cu cel ce rezultă din competiţie.

În aceste condiţii, proasta afectare a resurselor se situează exclusiv pe planul schimbului şi are proporţii modeste, iar piaţa continuă să funcţioneze, chiar dacă o face într-o manieră imperfectă. În cazul monopolului, mult mai interesate sunt consecinţele dăunătoare asupra echităţii cauzate de profitul extraordinar pe care cei aflaţi în astfel de situaţie îl obţin de pe seama consumatorilor. Complexitatea alegerii în funcţie de eficacitatea alocativă explică, fără însă a justifica, motivul pentru care analizele se fac, în principal, asupra dimensiunii tehnice a eficacităţii. Concluzia generală a numeroase studii empirice asupra eficacităţii productive a arătat că sistemul de piaţă şi întreprinderile private sunt mai eficace decât guvernele şi întreprinderile publice. Această superioritate se manifestă pe trei planuri:

- cel al eficacităţii dinamice de care depinde capacitatea întreprinderilor de a promova creşterea economică prin dezvoltare şi introducerea de noi tehnologii sau noi produse;

- cel al eficacităţii tehnologice, în sensul său strict, care se bazează pe capacitatea întreprinderilor de a utiliza cele mai bune tehnologii disponibile pentru a minimiza costurile de producţie şi/sau pentru a maximiza calitatea.

- cel al eficacităţii X care se referă la capacitatea managerilor de a creşte productivitatea, pentru o tehnologie dată X, atât printr-o ameliorare a organizării şi a managementului, cât şi printr-o creştere a motivaţiei lucrătorilor.

Această diferenţă dintre eficacitatea tehnologică a sectorului privat şi cea a celui public se explică, în principal, printr-o diferenţiere a sistemelor de recompense şi de sancţionare care se utilizează în cele două sectoare. Pe piaţă, controlul performanţelor este asigurat, în mod direct, de către consumatori, pe baza alegerii produselor care au cel mai bun raport cost-calitate. În cadrul sectorului public, recompensele şi sancţiunile sunt date indirect de către un alt corp de funcţionari, reprezentanţi ai Parlamentului sau de către departamentul de control de gestiune, în timp ce consumatorii finali (cetăţenii) nu pot să se exprime decât indirect, utilizând anumite mijloace de acţiune politică aflate la dispoziţia lor. În sectorul public, separarea recompenselor pentru productivitate şi eficienţă de stimulentele salariale se realizează în raport cu vechimea în serviciu. Există însă şi alte argumente referitoare la motivul pentru care randamentul producţiei guvernamentale tinde să crească relativ puţin în economie. Unul se referă, spre exemplu, la faptul că guvernul furnizează bunuri şi servicii de obicei nepotrivite pentru îmbunătăţirea randamentului. „Majoritatea serviciilor furnizate de către guvern sunt consumatoare de forţă de muncă. Dacă se ajunge ca o singură persoană să deservească un număr mai mare de persoane, aceasta echivalează aproape cu o reducere a calităţii serviciului” (Hirsch şi Rufolo, 1990). Acest punct de vedere este foarte

Proceedings

286

important, întrucât există unele servicii a căror calitate poate fi asigurată prin numărul mai mare de funcţionari publici utilizaţi în raport cu numărul de indivizi deserviţi. De exemplu, ar fi mai bine ca unui profesor să-i revină un număr mai mic de elevi sau unei asistente medicale să-i revină un număr mai redus de bolnavi. Există însă şi opinii care sunt împotriva acestei explicaţii şi care consideră că existenţa unei mai bune proporţii între numărul de funcţionari şi populaţia deservită nu conduce la o îmbunătăţire continuă a eficienţei în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor de acest tip. Cu toate acestea, avantajul prezumat al întreprinderilor private în ceea ce priveşte eficacitatea este mai puţin evident, întrucât el nu primează decât atunci când privim dintr-un punct de vedere larg, precum cel al eficacităţii productive. În realitate, avantajul dispare atunci când avem în vedere şi obiective adiţionale, ca de exemplu redistribuirea sau satisfacerea unui anumit standard de calitate.

• Printre celelalte criterii care ar putea justifica o intervenţie publică, cel mai important este evident cel de echitate, întrucât piaţa este incapabilă de a produce, în mod spontan, o distribuţie echitabilă a veniturilor. Finalitatea nu justifică însă toate mijloacele utilizate. Aşa cum am văzut anterior, redistribuţia are o incidenţă asupra alocării resurselor şi creşterii economice şi, ca urmare, ea nu poate fi angajată oricum.

• Cel de-al treilea criteriu este adesea cel de securitate a aprovizionării şi de standard de calitate. El a jucat un rol important, în special în Europa, în atribuirea pentru sectorul public a unor responsabilităţi precum: aprovizionarea cu apă potabilă, colectarea şi epurarea apelor, colectarea şi incinerarea deşeurilor şi gunoaielor, transportul public urban, poşta şi telecomunicaţiile.

Dar, având în vedere câteva din proastele experienţe făcute în Europa (greva poştaşilor britanici, transportul public parizian) şi experienţele reuşite ale întreprinderilor private din SUA (telecomunicaţiile şi poşta privată), constatăm că avantajele presupuse în materie de calitate şi securitate ale aprovizionării publice sunt fragile şi, ca urmare, trebuie să se facă o analiză mai serioasă a acestora. Din analiza făcută reiese clar că, la ora actuală, este imposibil să se definească o serie de criterii care să determine prestaţiile furnizate de către sectorul public. Această alegere este nuanţată, cu atât mai mult cu cât ea nu se prezintă sub forma unei stricte alternative public/privat, ci mai curând sub forma unei combinaţii a două soluţii alternative. Alegerea fundamentală are în vedere atribuirea responsabilităţii principale în luarea deciziei: fie pieţei, fie guvernului (adică unui proces de decizie politică). Soluţia ideală implică o reevaluare sau, eventual, o modificare a soluţiei existente. Ar trebui, în consecinţă, fie să se naţionalizeze, să se etatizeze activităţile private, fie să se privatizeze activităţile publice, ceea ce ar implica un transfer de proprietate de la un sector la altul.

a) Dacă este aleasă piaţa, deciziile de alocare şi de redistribuire vor fi luate într-o manieră descentralizată, pe baza semnalelor transmise de preţuri. Aceasta nu înseamnă că statul trebuie să renunţe la orice intervenţie pe piaţă, întrucât el îşi păstrează dreptul de a reglementa şi controla funcţionarea sa, recurgând la un întreg arsenal de instrumente juridice, economice (fiscalitatea disuasivă sau incitativă). Orice variaţie a gradului de control al statului asupra funcţionării pieţei face obiectul unei politici de reglementare.

Proceedings

287

b) Dacă, din contră, soluţia reţinută este cea a statului, gradul de etatizare depinde de încă două decizii importante reprezentate de:

• opţiunea între producţia publică şi cea privată În prima ipoteză, statul angajează el însuşi factorii de producţie necesari

prestaţiilor, în timp ce în cea de-a doua el subfurnizează producţia întreprinderilor private, care îşi gestionează, în mod liber, activitatea în limitele fixate prin contractul încheiat cu statul117.

• alegerea de a pune prestaţia la dispoziţia publicului ori în mod gratuit ori finanţând-o total sau parţial, prin vânzare.

Din punctul de vedere al alocării resurselor, ar fi preferabil de a vinde prestaţiile publice: - pe de o parte, preţul îi forţează pe consumatori să compare utilitatea pe care o

obţin de pe urma acestor prestaţii cu cea pe care ar obţine-o de pe urma altor bunuri; - pe de altă parte, aceasta i-ar incita să ţină cont, în mod indirect, de costul de

oportunitate ataşat producţiei lor. Cu toate acestea, decizia cu privire la finanţarea prestaţiilor publice trebuie să aibă la bază o analiză mult mai nuanţată. În opinia noastră, spre exemplu în cazul serviciilor publice locale, există următoarele opţiuni de finanţare a acestora:

- serviciile municipale generale, precum iluminatul public, controlul circulaţiei, poliţia, paza împotriva incendiilor, care servesc întreaga populaţie, diferă de celelalte servicii, în sensul că beneficiarii specifici şi costurile de deservire a acestora în mod individual sunt greu de identificat şi măsurat (nondivizibilitatea). Ca urmare, serviciile de acest tip sunt finanţate mai bine prin impozite generale impuse asupra populaţiei rezidente;

- serviciile precum apa, canalizarea, electricitatea, gazul ale căror beneficii sunt uşor de măsurat, iar beneficiarii sunt identificabili ca fiind locuitori ai comunităţii. Aceste servicii trebuie finanţate prin preţuri de consum impuse beneficiarilor.

5. SITUAŢIA ACTUALĂ ÎN ROMÂNIA 5.1. Intervenţia statului şi competitivitatea economică În România, după o lungă perioadă în care intervenţia statului în economie a fost

excesivă, procesul liberalizării economice întâmpină serioase dificultăţi, ţara noastră neatingând nici în prezent parametrii minimi pentru a putea fi considerată o economie de piaţă funcţională.

Procesul retragerii statului din economie progresează lent, de multe ori sub presiunea unor organisme internaţionale, statul fiind deocamdată, încă o prezenţă masivă şi persistentă în economie şi există suficiente dovezi care demonstrează dorinţa de întărire şi perpetuare a puterii administrative a statului.

Pe plan mondial este recunoscută relaţia de interdependenţă dintre intensitatea şi calitatea intervenţiei statului şi competitivitatea unei economii fiind identificate mijloacele de cuantificare prin indicatori economici.

Astfel, încă din anul 1979, Forumul Economic Mondial118 publică anual Raportul Competitivităţii Globale, considerat cea mai importantă şi credibilă sursă de date comparabile privind creşterea competitivităţii economice, monitorizând politicile 117 Vezi, spre exemplu, programul „Cornul şi laptele” 118 World Economic Forum reprezintă cea mai importantă comunitate globală a liderilor din domeniul economic, politic, intelectual şi din alte domenii. Forumul are statut de organizaţie neguvernamentală şi are rol consultativ în cadrul Consiliului Economic şi Social al ONU, întâlnirile anuale având loc la Davos – Elveţia.

Proceedings

288

aplicate de guverne, sugerând măsurile necesare a fi luate de către acestea. Raportul, dispunând de fundamentul teoretic elaborat de economişti de cel mai înalt prestigiu pe plan mondial şi de participarea unor instituţii partenere din mediul academic al fiecărei ţări, este orientat asupra analizei a două componente complementare grupate în Indexul Creşterii Competitivităţii (GCI) şi Indexul Competitivităţii Afacerilor (BCI) fiecare fiind obţinut prin evaluarea, în mod unitar, a unui număr însemnat de date şi indicatori.

Din 102 economii analizate119, România, prin scorul obţinut, se situează în ultima treime a clasamentului competitivităţii globale.

INDEXUL COMPETITIVITĂŢII GLOBALE Ţara GCI – (poziţia) BCI – (poziţia) SUA 2 2

Japonia 11 13 Germania 13 5 Estonia 22 28 Franţa 26 10

Slovenia 31 30 Ungaria 33 38 Letonia 37 29 Cehia 39 35

Lituania 40 40 Slovacia 43 43 Polonia 45 47 Bulgaria 64 77

Rusia 70 66 România 75 76

Sursa: World Economic Forum – Global Competitiveness Report 2003-2004

Indexul Creşterii Competitivităţii cuprinde evaluări ale criteriilor macroeconomice120, iar poziţia României în acest clasament este determinată de scorul slab înregistrat în ceea ce priveşte intervenţia guvernului pentru susţinerea unor activităţi industriale nerentabile, de utilizarea ineficientă a fondurilor publice, de vulnerabilitatea sistemului juridic faţă de diverse presiuni, de neclaritatea sistemului fiscal şi de fenomenul corupţiei în diverse forme de manifestare. Aceste fenomene afectează profund capacitatea de creştere a competitivităţii economiei româneşti, guvernul făcând prea puţin pentru ameliorarea situaţiei.

Analiza pune în evidenţă existenţa a trei piloni pe care se bazează creşterea competitivităţii unei economii, şi anume:

• Existenţa unui mediu macroeconomic stabil; • Instituţii publice care asigură derularea legală, corectă, predictibilă a

afacerilor; • Încurajarea progresului tehnologic bazat pe inovare şi creativitate Pe de altă parte, la nivel microeconomic, comportamentul agenţilor economici

este distorsionat de fenomenele menţionate astfel încât, Indexul Competitivităţii 119 Global Competitiveness Report 2003-2004. 120 Date statistice 2002; răspunsuri la chestionare 2003.

Proceedings

289

Afacerilor înregistrează practic acelaşi scor evidenţiind dificultăţile cu care se confruntă companiile din România în derularea afacerilor. Totodată, competitivitatea la nivel microeconomic asigură statelor capacitatea de a implementa reforme sociale adecvate şi de a asigura prosperitatea cetăţenilor săi. Chiar dacă problema competitivităţii afacerilor dintr-o ţară este în fond una de productivitate a fiecărei firme care operează în respectiva economie, această productivitate nu poate creşte decât în cadrul mediului microeconomic favorabil asigurat companiilor şi întreprinzătorilor de către instituţiile şi organismele statului.

Raportul Competitivităţii Globale al Forumului Economic Mondial pune de fapt în discuţie rolul statului modern în economie, necesitatea limitării intervenţiei acestuia la asigurarea cadrului macro şi microeconomic favorabil prin liberalizare economică şi furnizarea de servicii de guvernare de calitate pentru firme şi cetăţeni.

5.2. Calitatea actului de guvernare Institutul Băncii Mondiale121 evaluează periodic ansamblul ţărilor lumii în ceea

ce priveşte calitatea administrării guvernamentale. În raportul privind Indicatorii Guvernării pentru 1996-2002122 România se situează pe ultimul loc printre ţările central şi est europene la toţi indicatorii luaţi în considerare123.

INDICATORII GUVERNĂRII -2002

Ţara Libertatea

de expresie

Stabilitatea politică

Eficacitatea administraţiei

Calitatea reglementărilor

Autoritatea legii

Controlul corupţiei Medie

Germania 3,01 2,13 3,51 3,19 3,47 3,64 3,16 SUA 2,65 0,68 3,41 3,02 3,40 3,55 2,78 Franţa 2,57 1,46 3,33 2,50 2,66 2,90 2,57 Japonia 1,97 2,39 2,15 1,94 2,83 2,41 2,28 Slovenia 2,20 2,43 1,64 1,62 2,17 1,78 1,97 Ungaria 2,34 2,17 1,56 2,42 1,80 1,19 1,91 Estonia 2,09 1,96 1,56 2,71 1,61 1,32 1,88 Cehia 1,80 2,04 1,40 2,24 1,47 0,76 1,62 Lituania 1,77 1,86 1,22 1,96 0,96 0,51 1,38 Polonia 2,22 1,42 1,22 1,35 1,30 0,79 1,38 Letonia 1,82 1,64 1,35 1,72 0,92 0,18 1,27 Slovacia 1,85 2,02 0,80 1,52 0,79 0,55 1,26 Bulgaria 1,13 1,12 -0,12 1,24 0,10 -0,34 0,52 România 0,77 0,85 -0,66 0,08 -0,23 -0,68 0,02 Rusia -1,03 -0,81 -0,80 -0,60 -1,56 -1,80 -1,10

NOTA: Scara –5 +5 Sursa: Selecţie şi prelucrare după Governance Indicators for 1996-2002 – World Bank Institute 121 World Bank Institute. 122 Governance Indicators for 1996-2002. 123 Evaluările constituie un rezultat agregat al studiilor realizate de alte instituţii şi organizaţii specializate. Astfel, de exemplu, pentru indicatorul Controlul corupţiei au fost utilizate rezultate din 10 surse, cum ar fi: World Bank – Business Enterprise Environment Survey, Columbia University-State Capacity Project, Economist Intelligence Unit – Country Risk Service, Freedom House – Nations in Transition, World Economic Forum – Global Competitiveness Report, Business Environment Risk Intelligence – Qualitative Risk Measure in Foreign Lending.

Proceedings

290

Este important de semnalat că, în cazul României, la eficacitatea administraţiei şi la controlul corupţiei, scorul obţinut este considerat la limita acceptabilităţii, iar progresele în timp la toţi indicatorii sunt lente.

7. ÎMBUNĂTĂŢIREA ACTULUI DE GUVERNARE PE PLAN MONDIAL Este evident ca progresul pe calea dezvoltării reclamă cu necesitate

restrângerea intervenţiei statului în economie, reducerea drastică a puterii administrative centrale şi locale şi transferarea deciziei organizaţiilor societăţii civile.

Organizaţiile Societăţii Civile ar trebui să fie, într-un anumit sens, autonome, în raport cu statul şi să reprezinte o structură a multiplelor centre de putere nonstatale. Aceste forme de asociere realizate pe plan naţional sau local, având obiective politice, profesionale, culturale, religioase, morale, reprezintă nu numai un cadru de manifestare a drepturilor indivizilor, a minorităţilor, a organizaţiilor, ci şi o contrapondere în raport cu forţa statului sau diversele combinaţii de interese ale instituţiilor politice oficiale. Lipsa acţiunii societăţii civile organizate lasă loc desfăşurării corupţiei inclusiv la nivelul administraţiei publice locale.

Organizaţiile administraţiei private (inclusiv patronatele) structurate cu greu până în prezent sunt ignorate, se mimează dialogul social şi sunt ţinute departe de actul decizional împiedicându-le, în acest mod (dar şi prin hărţuieli administrative), să se întărească şi să poată exprima o altă poziţie decât cea a statului. BIBLIOGRAFIE 1. Azdalop, Ph. Economie regionale et urbaine, Collrction Economie, Paris,

Economica, 1985 2. Buchanan, J. M., The economics of politics, The Institute of Economic Affaires,

Londra, 1978. 3. Decoutere, S, Ruegg, J, Joze, D, Le management territorial. Pour la prise en compte

des territoires dans la nouvelle gestion publique, Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, 1996.

4. Matei, A., Economie publică, Ed.Economică, Bucureşti, 2003. 5. Matei, Lucica, Servicii publice, Ed. Economică, Bucureşti, 2004. 6. Profiroiu, M, Managementul strategic al colectivităţilor locale, ediţia a II-a,

Bucureşti, Ed. Economică, 2000. 7. Profiroiu, M, Profiroiu, A, Introducere în realităţile europene, Bucureşti, Ed.

Economică, 1999. 8. Profiroiu, M, Popescu, I, Politici europene, Bucureşti, Ed. Economică, 2003.

Proceedings

291

„Democraţia locală în România. Indicatori pentru buna guvernare”

Diana – Camelia Iancu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Cu predilecţie normativ, de vreme ce originea sa se întemeiază pe dreptul public, modelul tradiţional al administraţiei valorizează răspunderea şi anticiparea, legalitatea şi transparenţa. Pentru un stat gardian, protector al drepturilor şi obligaţiilor cetăteneşti, trecerea de la societatea parohială la cea globală a însemnat multiplicarea rolurilor etatice si asumarea unei noi funcţii – aceea de producator şi distribuitor al bunurilor şi serviciilor publice. Astfel, prin conştientizarea nevoii de eficientizare a prestaţiilor publice, realizare a echităţii sociale şi economisire a banilor publici, statele ataşate de concepţia şi demersurile practice ale bunăstarii, ajung la maturitate şi acceptă reformarea, dând astfel substanţă construcţiilor de tipul re-modelare ori re-dimensionare. Prezenta lucrare surprinde orientarea spre cetăţean a proceselor decizionale în România şi propune, în consecinţă, o analiză sistematică a democraţiei locale. Highly normative, since its origins lie within the public law principles, the traditional model of administration treasures the responsibility and anticipation, legality and transparency. For a guardian state, sole protector of the citizens’ rights and obligations, moving from a parochial society towards a global one implies multiplying the its roles and functions and thus becoming a producer and a provider of public goods and services. In doing so, and by means of acknowledgement of the need for public action efficiency, achievement of social equity and rational spending of the public money, the states former attracted to the notion of welfare reach their maturity and start to re-model and re-dimension. In making a systematic analysis of the Romanian local democracy status, the present paper will focus on the citizens’ oriented decisional process. „Reinventarea guvernării înseamnă, pentru sectorul public, descentralizare, reglare şi management concurenţial” (Merrien, citat de Ewalt, 2001: 14)

Cu deosebire pentru teoria politică (fiindcă reforma este, în esenţă posibilă graţie voinţei exclusive a actorilor statali cu putere de decizie, greu de separat, în demersurile analitice, de graniţele ideologiilor de partid), a reforma înseamnă a actualiza. Care este temeiul reclamat de o asemenea iniţiativă, ce conţinut îşi asumă şi mai cu seamă, ce consecinţe vizează, sunt câteva din întrebările menite să ghideze cercetarea dimensiunii manifeste a schimbării la nivelul acţiunilor etatice şi, în consecinţă, să ofere o imagine asupra democraţiei locale autohtone.

Măsură a evoluţiei „leviathanului” administrativ, şi urmare a procesului de înnoire a activităţii de „organizare a executării şi executare în concret a legii” (Negoiţă, 1996:14), guvernarea apare, alături de conceptul statului managerial, drept instrumentul

Proceedings

292

teoretic ideal pentru evidenţierea pertinentă a noilor (a se citi, specifice secolului XXI) realităţi instituţionale.

Fără a-şi propune, în mod limitativ, creşterea eficienţei în procesul de furnizare a serviciilor publice (Stoker, 1998: 17-18), guvernarea se concentrează asupra felului în care societatea îşi realizează alegerile, alocă resursele şi fundamentează valorile comune, militând pentru existenţa alternativelor în opţiuni, maximizarea efectelor prin minimizarea efortului şi promovarea noţiunii de profit social.

În fapt, prin nucleul său ideatic, conceptul în discuţie trimite la teoria ce urmează, istoric, momentului britanic - Margaret Thatcher şi apariţiei relaţiei: „Dacă cererea trebuie separată de ofertă, iar concurenţa trebuie să fie efectivă, atunci, statul trebuie să promoveze contractualismul” (Bhatta , 2003); anume, noul management public124.

Continuând demersurile de reformare a administraţiei prin metodele uzuale practicii manageriale private, prin apropierea substanţială de mentalitatea pieţei, noua doctrină asumă că cetăţenii sunt potenţialii beneficiari ai serviciilor publice şi promovează, în consecinţă (Hood, 1991: 4-5):

1. stilul liber de conducere – ce mizează pe controlul organizaţional activ, vizibil şi discreţionar;

2. standardele explicite şi măsurile de obţinere a performanţei prin identificarea şi clarificarea obiectivelor şi a indicatorilor de succes;

3. măsurarea performanţei prin indicatori cantitativi;

4. descentralizarea unităţii de comandă publice;

5. concurenţa în sectorul public, pentru diminuarea costurilor şi îmbunătăţirea standardelor de livrare a bunurilor şi serviciilor publice;

6. practicile stilului managerial de tip privat, precum: contractele de muncă pe termen scurt, realizarea de planuri corporatiste, acorduri de performanţă şi declaraţii de misiuni;

7. reducerea costurilor, creşterea eficienţei şi minimizarea uzului de resurse.

Din principiile de mai sus rezultă că noul management reprezintă consecinţa practică a fuziunii conceptuale realizate între economia instituţională de tip nou (Downs, 1967), fundamentată pe teoria alegerii publice (Buchanan şi Tullock, 1962), a agentului – furnizor (Arrow, 1963) şi a costului tranzacţiilor şi managerialismul (Hume, 1981), ale cărui idei emană din sectorul privat, în general şi administraţia afacerilor, în special (Yamamoto, 2003:6).

O evaluare concretă a efectelor pe care o asemenea „fuziune” le-a generat în sistemul administraţiei publice este prezentată în tabelul următor:

124 Noul management public a apărut încă din anii 1980, fiind pus în practică abia zece ani mai târziu, în contextul reformelor din Marea Britanie şi Noua Zeelandă, când a indus posibilitatea gestionării cu succes a schimbării în interiorul organizaţiilor publice. Pentru o prezentare a evoluţiei conceptuale şi comentarii asupra oportunităţii noului management public, vezi şi Yamamoto (2003: 1 et seq.).

Proceedings

293

Tabelul 1: Administraţia publică şi strategiile Noului management public

[adaptare după Ewalt (2001:17)]

Administraţia publică – structură, actori Strategii ale noului management public

Instituţii publice şi partenerii privaţi ai acestora

Creşterea flexibilităţii corpurilor administrative tradiţionale, prin furnizarea de bunuri şi servicii

publice în parteneriat cu actori privaţi

Ipoteză de cercetare: Cu cât nivelul concurenţial este mai mic, cu atât gradul de obţinere a eficienţei este mai scăzut

Responsabilităţi pentru soluţionarea

problemelor cu caracter economic ori social

Înlocuirea structurii birocratice cu un sistem

descentralizat, în care alocarea resurselor şi a responsabilităţilor de livrare a serviciilor publice să se realizeze în favoarea nivelului de guvernare

situat cel mai aproape de cetăţeni

Ipoteză de cercetare: Cu cât creşte nivelul de descentralizare, cu atât mai dificilă va fi crearea unui program unitar de

măsuri

Capacitatea de a acţiona în mod independent de autoritatea administraţiei centrale

Design-ul instituţional al structurilor publice

trebuie să conţină posibilitatea revizuirii deciziilor şi a experimentării şi mecanisme de

asigurare a feed-back-ului cu cetăţenii

Ipoteză de cercetare: Dacă reţeaua public-privat se dezvoltă dincolo de misiunea instituţiilor publice, atunci nevoia unei autorităţi coordonatoare la nivel naţional a programului de finanţări (minimă abilitate) va creşte

considerabil

Sintetizând, noul management public accentuează, cu deosebire, nevoia de control al rezultatelor, disoluţie a structurilor organizaţionale de tip birocratic şi descentralizare a autorităţii de conducere. În plus, în condiţiile în care beneficiarul prestaţiilor publice este perceput drept un maximizator al intereselor proprii, teoria analizată propune ca soluţie pentru dilema orientării înspre client, introducerea, în aria acţiunii statale, a mecanismelor specifice pieţei (Yamamoto, 2003:1 şi Bhatta, 2003:7).

Aceeaşi viziune însă, este responsabilă şi pentru îngustarea responsabilităţilor sectorului public şi slăbirea puterii valorilor şi a intereselor comune specifice acestuia. Noul management public erodează astfel principiile morale şi valorile tradiţionale125 ale sectorului guvernamental, facilitând multiplicarea fenomenelor de corupţie (căci normele pieţei private nu pot fi întotdeauna eficace în sectorul public); iar, pe termen scurt, permite blocarea procesului de eficientizare a actului public, prin centrarea prioritară pe satisfacerea nevoii de inovare a organizaţiilor încă insuficient adaptate structurii de tip reţea (Yamamoto, 2003: 7-9).

Cu toate acestea, faptul că într-o societate dominată de continuitatea schimbărilor mai mult ori mai puţin oportune, noul management public propune reformarea radicală a ideii de guvernare, fără a fi însă asimilabil sferei semantice a

125 Ca de pildă, egalitatea, probitatea, imparţialitatea ori echitatea.

Proceedings

294

acesteia, rămâne o certitudine126; citând din Peters şi Pierre (1998: 8), „guvernarea este o teorie politică, ce se concentrează pe proces, în vreme ce noul management public este parte dintr-o teorie organizaţională, interesată cu deosebire de rezultatele finale ale actului public”.

„Cu cât decizia este luată mai aproape de cetăţean, cu atât este mai posibil ca aceasta să fie evaluată drept rapidă şi flexibilă” (Berkley, 1978:321)

Prezenţa teoriei guvernării într-o analiză a democraţiei locale nu este întâmplătoare. Dincolo de justificarea ce foloseşte ca argument tradiţia legitimităţii – reforma fiind în esenţă o activitate politică, şi deci, necesar condiţionată de acceptul electoratului, guvernarea devine relevantă în contextul clivajului european / naţional şi a imperativului de îmbunătăţire a prestaţiilor publice.

Şi cum Uniunea Europeană acceptă, în spaţiul său de reglementare normativă, co-existenţa unor principii administrative ce îşi reclamă originea în perspective manageriale diferite ca finalitate şi perspective, atunci, apare ca mai puţin surprinzătoare paradigma „bunei guvernări” ce condiţionează eficienţa gestionării afacerilor europene de vizibilitatea acesteia.

De altfel, principiile presupuse de spaţiul administrativ european127, pe a căror realizare se bazează însăşi „democraţia şi respectarea legii în statele membre ale structurii comunitare” sunt similare celor presupuse de administraţia europeană: deschidere faţă de beneficiarii actului public, stimulare a participării acestora în procesul decizional, responsabilizare a centrilor de conducere în raporturile lor cu cetăţenii, şi eficientizare şi coerenţă a politicilor publice.

Preluată la nivel naţional, buna guvernare devine prin urmare impulsul schimbării în sectorul public, reformând structurile a căror organizare nu este compatibilă cu rigorile noului management public.

Ce reclamă totuşi sintagma citată? În primul rând, eficienţă managerială – şi deci, transformare performantă a resurselor publice în servicii şi elemente ale infrastructurii; în al doilea rând, receptivitate - echivalentă cu gradul în care autorităţile răspund nevoilor reale formulate de cetăţeni, indiferent de sexul, rasa ori etnia acestora; şi în fine, libera circulaţie a informaţiei - dinspre autorităţile administrative înspre societatea civilă şi invers128; dimensiune avută în vedere şi în momentul implicării active a colectivităţilor teritoriale în procesul decizional.

Grafic, reprezentarea bunei guvernări, apare în figura următoare:

Figura 1: Buna guvernare [VanSant (1997)]

126 Deşi în doctrina americană aceasta teză este susţinută adeseori; vezi pentru comentarii, Frederickson şi Smith (2003: 207-229). 127 Sintagmă introdusă şi comentată oficial în European Governance: A White Paper, COM (2001). 128 Pentru o analiză a secretului administrativ, a se vedea şi Lasserre, Lenoir şi Stirn, 1987: 7 et seq.; şi Legea 544/12 decembrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Administraţie locală

Societate civilă

legitimitate resurse nevoi

servicii, infrastructură responsabilitate

leadership

Proceedings

295

Autorităţile publice trebuie, în consecinţă să ofere cetăţenilor suficiente ocazii pentru ca aceştia să-şi poată exprima punctele de vedere în legătură cu natura şi/sau calitatea serviciilor publice. De eficienţa comunicării celor doi actori în discuţie (administraţia publică şi societatea civilă) depinde în mare măsură însăşi performanţa activităţilor administrative; de asemenea, cu cât autorităţile îşi dovedesc mai des receptivitatea şi eficacitatea în satisfacerea nevoilor colectivităţilor locale, cu atât creşte disponibilitatea acestora din urmă de a se implica în finanţarea infrastructurii şi a producţiei de „servicii administrative”.

Citând din practica statelor cu tradiţie în implementarea construcţiilor manageriale129, „buna guvernare” înseamnă participare cetăţenească, eficienţă prin concurenţă cu sectorul privat, planificare strategică şi management antreprenorial130.

În acest sens, practica relativ recentă a exprimentării în beneficiul cetăţenilor, posibil de identificat şi în legislaţia românească (Legea descentralizării nr. 339/12.07.2004, articolul 6), întregeşte imaginea unui stat antreprenor, ce valorizează valenţele democraţiei locale reale.

Experimentul este numele dat greşelilor (Oscar Wilde131) Într-o definiţie limitată de însăşi pretenţia sa de generalitate, experimentul

(Crouzatier – Durand, 2004:22) trimite la studiul efectelor legilor prin apelul la metodele ştiinţifice disponibile. Printre acestea, evaluarea (tradiţională ori experimentală) propune măsurarea calităţii juridice şi redacţionale a unui text, oportunitatea sa politică şi condiţiile de inserţie în câmpul juridic şi social, cu obiectivul unic de a reduce apariţia oricăror incertitudini (fie ele legate de eficienţa ori pertinenţa normelor juridice).

Pornind de la principiile formulate în 1952 de Claude Bernard (citat de Marcou, 2004:29 et seq.), potrivit căruia experimentul: 1. presupune existenţa unei ipoteze; 2. implică introducerea voită a unei „tulburări” în ordinea naturală a lucrurilor, pentru a constata efectele produse; 3. se bazează pe comparaţia dintre situaţia normală şi cea provocată; 4. trebuie să asigure observarea liberă de orice idee preconcepută a rezultatelor; şi 5. se creionează, aplică şi interpretează aflându-se permanent sub umbra îndoielii, devine posibilă extrapolarea metodei în discuţie domeniului acţiunii publice.

Astfel, experimentul poate fi privit deopotrivă ca o formă de evaluare a politicilor (figura 2, cazul V) şi o alternativă pentru alegerea celei mai bune opţiuni în cazul unui proces decizional (figura 2, cazul II).

129 Statele Unite ale Americii şi Canada, de pildă. Enumerarea celor două state nu ar trebui însă considerată drept limitativă, cu atât mai mult cu cât noul management public se originează, istoric în reformele prezente în Marea Britanie şi Suedia (pentru a da numai două exemple din interiorul Uniunii Europene). 130 Ecuaţia de mai sus este sprijinită de rezultatele sondajelor realizate de ICMA - International City / County Management Association în perioada 1998 – 1999, în 2858 de oraşe americane (cu peste 20000 de locuitori); sursă: www.icma.org. 131 În original: “Experience is the name everyone gives to their mistakes”, din „Lady Windermere’s Fan” (p.520), Oscar Wilde, Collected Works, Chatham, Kent: Wordsworth Editions Limited.

Proceedings

296

Figura 2: Ciclul politicilor publice

[adaptat după Miroiu (2001:10)]

Iar în contextul creşterii acute a gradului de neîncredere al cetăţenilor în puterea publică, a evoluţiei economice, sociale şi culturale diferite pentru fiecare entitate sub-naţională în parte şi în lumina noilor dezvoltări tehnologice, în faţa cărora dreptul este dezarmat, experimentul apare ca un posibil vector de adeziune, factor de eficacitate şi în fine, de echilibrare a mai vechilor reprezentări ale societăţii cu noile realităţi (Piron, 2003:13).

Dreptul la experimentare va permite fiecărei politici publice să determine cel mai bun nivel de exerciţiu a competenţelor [...]. Experimentul este un instrument ce trebuie să ofere societăţii noastre complexe, certitudinea evoluţiei sigure şi eficace pe calea reformelor. El constituie deopotrivă un mijloc de progres în sensul reformei indispensabile a Statului132 (Domergue, 2002:19).

Asistând aplicarea subsidiarităţii (Milano, 2005:96) şi consolidarea culturii manageriale centrată pe rezultate, experimentul răspunde unei abordări pragmatice şi moderne a acţiunii publice, operând, printre altele şi o veritabilă revoluţie legală. Aceasta deoarece încadrarea sa juridică tulbură, cel puţin doctrinar esenţa principiului egalităţii în faţa legii133.

Analizând însă specificul normelor experimentale, Chevallier (citat în La Documentation Française, 2004:31) explică:

a) legea experimentală are un caracter temporar; 132 În original: Le droit a l’expérimentation permettra, pour chaque politique publique, de déterminer le bon niveau d’exercice des compétences [...]. L’expérimentation est un instrument qui doit permettre d’avancer avec plus de sûreté et d’efficacité sur la voie des reformes dans une société marquée par la complexité. Elle constitue, en particulier, un moyen pour progresser sur la voie de l’indispensable reforme de l’Etat. 133 Experimentul survine, cel mai adesea, prin lege (excepţia apare atunci când prin lege numai se autorizează experimentul, delimitându-se un cadru de acţiune şi autorităţile publice obligate la a-l pune în aplicare). Ori, dacă legea este aceeaşi pentru toţi şi toţi suntem egali în faţa legii, atunci, cum s-ar putea justifica experimentele normative sub-naţionale?

Implementarea politicilor publice

Formularea politicilor publice

Evaluarea politicilor publice

Luarea deciziei

Stabilirea agendei publice

Ciclul politicilor publice

I

II

III

IV

V

Proceedings

297

b) fixează ab initio termenul de aplicare (cel care reflectă voinţa realizării unui experiment);

c) presupune o evaluare post-factum şi d) are nevoie de o lege ulterioară, care să-i fixeze domeniul de acţiune. În perspectiva unei dezbateri referitoare la pertinenţa demersurilor normative

experimentale, exemplele practicii europene devin oportune. Primele tentative continentale134 de experimentare locală s-au realizat în Franţa,

între 1962 şi 1964, sub forma unor teste regionale pentru reformă (Mélin-Soucramanien, 2003:266). Anii ’80 au adus pentru Suedia, comuna liberă (frikommunförsöket - SFS 1984:382), un experiment legal (facultate, iar nu drept al autorităţilor sub-naţionale), condiţionat de respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, ce a demarat procese legislative noi în domeniul educaţiei şi urbanismului şi a permis introducerea logicii pieţei în reorganizarea serviciilor publice. Ca metodă de adecvare a dreptului public tradiţional la cerinţele statului antreprenor, experimentul s-a manifestat şi în Norvegia135, Finlanda, Danemarca şi Germania136, restructurând sectorul public european descentralizat.

În nici o ţară din cele practicante însă, experimentul nu a fost recunoscut drept o tehnică legislativă curentă ori permanentă, până în 2003 când, în urma revizuirii Constituţiei, Franţa admite facultatea colectivităţilor teritoriale de a experimenta în domenii clar stabilite de normele în vigoare (articolul 72 alin.4 şi respectiv, articolul 37 alin.1 din Constituţia Franţei)137.

Citind din Legea franceză nr.704/2003, referitoare la dreptul la experiment al colectivităţilor teritoriale:

Legea recunoaşte, în virtutea alineatului 4 al articolului 72 din Constituţie, dreptul colectivităţilor teritoriale de a deroga, cu titlu experimental, de la dispoziţiile legislative stabilind exerciţiul competenţelor lor, defineşte obiectul şi durata experimentării, ce nu poate depăşi cinci ani, şi menţionează dispoziţiile de la care se poate deroga. Legea stabileşte deopotrivă natura juridică şi caracteristicile colectivităţilor teritoriale autorizate să participe la experiment şi, dacă este cazul, situaţiile în care experimentul poate fi desfăşurat. Legea fixează termenul în care colectivităţile teritoriale ce îndeplinesc condiţiile de participare, pot solicita intrarea într-un experiment (Articolul 1113-1).

Orice colectivitate teritorială ce intră în câmpul de aplicare a prezentei legi poate solicita, în termenul prevăzut de articolul precedent şi în urma unei hotărâri a Consiliului local, dreptul de a face parte dintr-un experiment. Cererea este înaintată prefectului, care o transmite, alături de observaţiile sale, ministrului însărcinat cu colectivităţile teritoriale. Guvernul verifică dacă sunt îndeplinite condiţiile legale şi

134 Căci prevederi sau legi cu aplicabilitate temporară există şi în Statele Unite (sunset law; sunset provisions din 1976, statul Colorado), unde căderea în desuetudine a prevederilor temporare este o situaţie des întâlnită, dacă nu există o normă subsecventă sau o prelungire a efectelor juridice. 135 Singura ţară unde metodologic, evaluarea prevederilor experimentale a condus la modificări de substanţă a cadrului normativ general. 136 Experimentul a încercat aici să revizuiască modelele clasice de gestiune, căutând deopotrivă, noi metode de management (neues steuerungsmodel). 137 Dezbaterile referitoare la un drept la experiment local sunt cunoscute Franţei încă din 24 martie 2000 când Pierre Méhaiguerie a depus în Adunarea Naţională o propunere de lege pentru introducerea în Constituţie a dreptului la experiment pentru colectivităţile locale (Domergue, 2002:17). A se vedea şi Mélin-Soucramanien (2003:269-272), Marcou (2004: 20 et seq.)

Proceedings

298

publică, prin decret, lista colectivităţilor teritoriale autorizate să participe la experiment (Articolul 1113-2).

Actele generale şi impersonale ale unei colectivităţi teritoriale purtătoare a titlului derogator de la dispoziţiile legislative, conţin referiri la termenul validităţii lor. După trimiterea către prefect, ele sunt publicate cu titlu obligatoriu în Jurnalul Oficial al Republicii franceze. Intrarea în vigoare este subsecventă publicării (Articolul 1113-3).

Înainte de expirarea termenului fixat pentru experimentare, Guvernul transmite Parlamentului, în scopul evaluării, un raport conţinând observaţiile colectivităţilor teritoriale participante la experiment. Acest raport va prezenta efectele măsurilor luate de colectivităţi cu deosebire în privinţa costurilor şi calităţii serviciilor livrate consumatorilor, a organizării colectivităţilor teritoriale şi a serviciilor deconcentrate ale statului şi a indicatorilor lor financiari şi fiscali. [...] (Articolul 1113-5).

Înainte de fixarea duratei de experimentare şi în vederea evaluării acesteia, legea stabileşte, după caz:

- condiţiile prelungirii sau modificării duratei experimentului, pentru o perioadă ce nu poate depăşi trei ani;

- menţinerea ori generalizarea măsurilor luate cu titlu experimental; - abandonul experimentării [...]. (Articolul 1113-6) Guvernul, acţionând în virtutea unui decret al Consiliului de Stat şi pe baza

alineatului 4 al Constituţiei, autorizează colectivităţile teritoriale să deroge, cu titlu experimental, de la dispoziţiile stabilind domeniul competenţelor lor legale [...]. (Articolul 1113-7).

Concept cu valoare funcţională, fără încărcătură normativă [fapt ce reiese şi din jurisprudenţa Consiliului Constituţional francez şi a celui de Stat138 (Nicolaïeff, 2002:24-25)], experimentul cu specificul dat lui de Republica franceză descentralizată, nu încalcă principiul suveranităţii, fiindcă în sine, colectivităţile locale sunt împuternicite în a experimenta nu prin mandatul reprezentativ, ci prin delegarea statală.

Cu alte cuvinte, deşi serveşte, pe termen scurt, interesului local, pe termen lung interesul general este cel vizat de acţiunea reformatoare.

Pledând pentru o mai mare precauţie în formularea şi implementarea politicilor publice139, experimentul poate fi considerat o formă de testare a viabilităţii unui proiect ambiţios, dar politic în substanţă: principiul subsidiarităţii administrative (dimensiunea instituită de Carta Europeană a Autonomiei locale (Consiliul Europei, 1985). În această interpretare, experimentul devine un drept al statului descentralizat, posibil de utilizat în vederea eficientizării gestiunii treburilor de interes public general, prin buna manageriere a treburilor de interes public local.

Europa se reformează: procesul de schimbare este însă unul continuu, ce cunoaşte deopotrivă, perioade de flux şi reflux. În perspectiva unei viitoare asumări a influenţei adaptative comunitare asupra ordinii naţionale a statelor parte a construcţiei europene, analiza metodelor de bună gestionare a treburilor publice sub-naţionale devine esenţială. În acest context, prezentarea practicii experimentale ca metodă nouă, adecvată curentului de afirmare a democraţiei locale este oportună şi pertinentă.

138 Exemple grăitoare sunt hotărârile Curţii Constituţionale 93322DC din 28 iulie 1993 şi 96383DC din 6 noiembrie 1996. 139 Sensul dat precauţiei este asemănător aici, conţinutului principiului prevenirii, ce îndeamnă la adoptarea unei conduite decizonale anticipative şi prudente, necesară dezvoltării durabile. Pentru detalii a se vedea portalul oficial al Uniunii Europene: www.europa.eu.int.

Proceedings

299

Bibliografie: Arrow, Kenneth (1963). Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University Press. Berkley, George E. (1978). The Craft of Public Administration (2-nd ed). Boston: Allyn and Bacon Inc. Bhatta, Gambhir (2003). Post-NPM Themes in Public Sector Governance. Working Paper 17, Singapore: State Services Commission. Buchanan, James. Tullock, Gordon (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. University of Michigan Press: Ann Arbor. Crouzatier – Durand, Florence (2004). „L’expérimentation locale” în Revue française de droit administratif, no.1, ianuarie – februarie, pp.21-30. Domergue, Isabelle (2002). „Pour ou contre le droit a l’expérimentation” în Revue Regards sur l’actualité, no.286, decembrie, pp.17-20. Downs, Anthony (1967). Inside Bureaucracy. Boston: Little Brown. Ewalt, Jo Ann G. (2001). Theories of Governance and NPM: Links to Understanding Welfare Policy Implementation. Newark: U.S. Conference on Public Administration Proceedings. Frederickson, George. Smith, Kevin (2003). The Public Administration - Theory Primer. Boulder (Colorado) & Oxford: Westview Press. Hood, Christopher (1991). „A Public Management for All Sesons?”. Public Administration. Vol.69. Hume, L. Jeremy (1981). Bentham and Bureaucracy. Cambridge: Cambridge University Press. La Documentation française (2004). Les collectivités locales et l’expérimentation: perspectives nationales et européennes. Paris: La Documentation Française. Luchaire, François. Luchaire, Yves (1983). Le droit de la décentralisation (2-édition). Paris: Presses Universitaires de France. Matei, Lucica. 2004. Management public. Bucureşti: Editura Economică. Marcou, Gérard (1993). „Principe de la subsidiarité, constitution française et décentralisation” în Némery, Jean-Claude / Wachter, Serge (coord.). Entre l’Europe et la Décentralisation. Les institutions territoriales françaises. Paris: Editions de l’Aube, pp. 85-92. Marcou, Gerard (2004). „Expérimentation et collectivités locales: expériences européenne” în La Documentation française. Les collectivités locales et l’expérimentation: perspectives nationales et européennes. Paris: La Documentation française, pp. 15-103. Mélin – Soucramanien, Ferdinand (2003). „Le droit a l’expérimentation” în Dmitri Georges Lavroff (coord.), La République décentralisée. Paris, Budapest, Torino: Editions Harmattan, pp. 265-272. Milano, Laure (2005). „La loi du 13 août 2004 relative aux livres et responsabilité locales, premier jalon de la réorganisation de l’Etat” în Revue Générale des collectivités territoriales, no. 33, martie – aprilie, pp. 87-104. Miroiu, Adrian (2001). Introducere în analiza politicilor publice, Bucureşti: Editura Paideia. Negoiţă, Alexandru (1996). Drept administrativ. Bucureşti: Editura Sylvi. Nicolaïeff, Bernard (2002). „Expérience de l’expérimentation” în Revue Regards sur l’actualité, no.286, decembrie, pp.21-28.

Proceedings

300

Peters, B.G. Pierre, J. (1998). „Governance without Government? Rethinking Public Administration”. Journal of Public Administration Research and Theory, vol.8. No. 2. Piron, Michel (2003). „Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi organique (no.855) relative a l’expérimentation par les collectivités locales” în Jean – Luc Bœuf (coord.) Problèmes politiques et sociaux: décentralisation et expérimentation locales, no. 895, iarnă – primăvară, Paris: La Documentation française, pp.11-13. Stoker, G. (1998). „Governance as Theory: 5 Propositions”. International Social Science Journal. Vol. 50, No.1. VanSant, Jerry (1997). Governance as Stewardship. Decentralization and Sustainable Human Development. North California: Research Triangle Institute. Yamamoto, Hiromi (2003). „New Public Management – Japan’s Practice”. IIPS Policy Paper 293 E. Tokyo: Institute for International Policy Studies.

Proceedings

301

„Interesele naţionale în perspectiva principiilor europene ale subsidiarităţii şi

proporţionalităţii”

Mădălina Cocoşatu, Facultatea de Administraţie Publică, SNSPA, Bucureşti, România

Principiul subsidiarităţii reprezintă o modalitate de organizare politică de proximitate,

care îmbină necesitatea suveranităţii cu respectul autonomiei, fiind singura care poate asuma diversităţile Uniunii Europene şi obiectivele simultane de extindere şi aprofundare a procesului de integrare şi de conservare a suveranităţii statelor membre, întrucât ideea de subsidiaritate este fondată pe acceptarea societăţii pluraliste. Subsidiaritatea furnizează o matrice pentru împărţirea puterilor între diferite nivele de autoritate. Principiul subsidiarităţii este aproape automat legat de exerciţiul puterii la diferite niveluri de luare a deciziilor.

The subsidiarity principle is a way for a proximity political organization, which combines the necessity for sovereignty, with the need for respect for the autonomy. It is the sole mean for assuming the diversity of the European Union and the simultaneous objectives for enlargement and deepening of the integration process and preservation of the Member States sovereignty, since the subsidiarity principle bases on the acceptance of the pluralist society. The subsidiarity gives a matrix for the distribution of power between several tiers of authority. The subsidiarity principle is almost automatically linked with the exercise of power at different tiers of decision-making.

Consacrarea principiului subsidiarităţii ca unul dintre principiile fundamentale ale Tratatului de Instituire a unei Constituţii pentru Europa demonstrează importanţa sa asupra organizării şi reorganizării construcţiei europene. Pentru Uniunea Europeană, principiul subsidiarităţii este conjunct cu cel al proporţionalităţii, având meritul de a menţine un echilibru între interesele Statelor şi interesele Uniunii. Acest principiu îşi are originile în operele lui Aristotel şi Toma d’Aquino, marii precursori ai ideii de subsidiaritate. Subsidiaritatea constituie un sprijin pe care colectivităţile superioare îl acordau colectivităţilor inferioare, fără a le înlocui pe acestea din punct de vedere al competenţelor şi atribuţiilor. De altfel, ideea de subsidiaritate a fost amplu fundamentată de doctrina socială a Bisericii şi apoi de dreptul constituţional german140. Independenţa şi suveranitatea statelor membre ale Uniunii reprezintă o preocupare a acestora în cadrul relaţiilor care se stabilesc între ele şi Uniunea Europeană. Principiul subsidiarităţii nu a fost introdus de la începuturile construcţiei europene, ci a fost reglementat mai târziu, considerându-se a fi şi o soluţie la numeroasele probleme cu care Comunităţile se confruntau. Astfel, putem spune că subsidiaritatea reprezintă un mecanism care are ca obiectiv limitarea fermă a competenţelor comunitare în vederea protejării suveranităţii statelor. 140 V.Duculescu, Principiul subsidiarităţii – principiu fundamental al Tratatului Constituţional European, în Revista de Drept Comercial, Serie nouă, anul XIV, nr.1/2004, p.47.

Proceedings

302

Principiul subsidiarităţii reprezintă o modalitate de organizare politică de proximitate, care îmbină necesitatea suveranităţii cu respectul autonomiei, fiind singura care poate asuma diversităţile Uniunii Europene şi obiectivele simultane de extindere şi aprofundare a procesului de integrare şi de conservare a suveranităţii statelor membre, întrucât ideea de subsidiaritate este fondată pe acceptarea societăţii pluraliste141. Subsidiaritatea furnizează o matrice pentru împărţirea puterilor între diferite nivele de autoritate.

Principiul subsidiarităţii este aproape automat legat de exerciţiul puterii la diferite niveluri de luare a deciziilor. De fapt, instituţiile europene crează o putere supranaţională în scopul de a face faţă problemelor pe care nu le pot rezolva separat.

Construcţia comunitară, datorită modului de organizare şi evoluţiei istorice, dezvoltă şi contradicţii, deoarece prin natura sa juridică declarată şi recunoscută de restul subiectelor de drept public este şi rămâne o organizaţie internaţională, în timp ce prin finalitatea urmărită şi prin mijloacele de acţiune folosite funcţionează ca un tot unitar. În această situaţie, când ne aflăm în prezenţa unor contradicţii, subsidiaritatea reprezintă o soluţie capabilă să dezamorseze tensiunea, să contribuie la eficientizarea activităţii sistemului, cu precădere în cadrul structurilor europene şi să menţină echilibrul.

Oprindu-se asupra analizei principiului subsidiarităţii, Jean Louis Clergerie arată: „subsidiaritatea este la originea numeroaselor polemici opunând pe cei pentru care ea permite să se ia deciziile cele mai apropiate de cetăţeni celor pentru care ea, dimpotrivă, permite întărirea şi mai mult a puterilor eurocraţilor de la Bruxelles. Este adevărat că este vorba mai curând de un concept filosofic, iar nu juridic, care rămâne în continuare dificil de apreciat atât în ceea ce priveşte conţinutul, cât şi consecinţele sale”142. Analizând conţinutul şi rolul principiului subsidiarităţii în reglementările comunitare, considerăm că ne aflăm în prezenţa unei subsidiarităţi implicit înţeleasă în conţinutul Tratatelor institutive şi în practica Curţii de Justiţie de la Luxembourg, şi putem discuta despre subsidiaritate explicită în actele comunitare adoptate ulterior Tratatului de la Maastricht. Astfel, textul Tratatului privind constituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (C.E.C.O) cuprinde două referiri indirecte referitoare la subsidiaritate. Putem interpreta în sensul aplicării subsidiarităţii prevederile art. 5, care stabilea că intervenţia Comunităţii pentru realizarea misiunii sale va fi limitată, neexercitând o acţiune directă asupra pieţei şi producţiei decât atunci când circumstanţele o cer. De asemenea, subsidiaritatea implicită reiese şi din reglementarea competenţei de desfăşurare a activităţii Înaltei Autorităţi.143 Referiri implicite asupra conceptului de subsidiaritate regăsim şi în art. 308 (numerotat 235 în versiunea iniţială) al Tratatului CEE şi art 203 din Tratatul CEEA în care se acordă Consiliului dreptul de a uza de prerogativele pe care tratatul nu i le-a 141 R.Velişcu, Principiul subsidiarităţii în dreptul comunitar, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 2(11), 2004, p.174. 142 J.L.Clergerie, Le principe de subsidiarite, Ed. Ellipses, Paris, 1997, p.5. 143 Art. 95-1 CECO: „În toate cazurile în care nu sunt prevăzute în prezentul tratat, în care o decizie sau o recomandare a Înaltei Autorităţi apare necesară pentru realizarea funcţionalităţii pieţei comune a cărbunelui şi oţelului şi, conform dispoziţiilor art.5, a obiectivelor Comunităţii, aşa cum sunt definite prin art. 2, 3 şi 4, aceste decizii sau aceste recomandări pot fi luate după avizul Consiliului dat cu unanimitate şi după consultarea Comitetului Consultativ. Aceeaşi decizie sau recomandare, luată în aceeaşi formă, determină eventualele sancţiuni aplicabile”

Proceedings

303

conferit, în măsura în care acest lucru se justifică pentru a fi realizat mai bine scopul Comunităţii. Pe de altă parte, în mod implicit, reglementarea conţine şi limitele acestei extensii de competenţe, limite date tot de finalitatea construcţiei europene.

Pentru aplicarea acestui text, doctrina a apreciat ca fiind necesare îndeplinirea a trei condiţii: 1) acţiunea avută în vedere să urmărească unul dintre obiectivele Comunităţii; 2) Tratatul să nu fi prevăzut o putere de acţiune specifică; 3) acţiunea să fie necesară pentru realizarea în funcţionarea pieţei comune, unul dintre obiectivele Comunităţii144.

Aplicarea prevederilor acestui articol s-a făcut cu multă prudenţă, după o perioadă lungă de tatonări, dobândind eficienţă juridică după 1972. Avizul Curţii din data de 28 martie 1996 referitor la aderarea Comunităţii la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului arăta că art. 235 (308) vizează suplinirea absenţei unor puteri de acţiune expres conferite. Această dispoziţie, fiind parte integrantă a ordinii instituţionale, bazată pe principiul atribuirii de competenţe, nu ar putea să constituie o barieră pentru lărgirea domeniilor de competenţă ale Comunităţii dincolo de prevederile Tratatului 145.

Deşi nu a fost expres prevăzut în tratatele constitutive, principiul proporţionalităţii este implicit reglementat în dispoziţiile art. 40 şi art. 45 CEE.

Reglementarea prevăzută în art. 40-3 a limitat acţiunea Comunităţilor numai la obiectivele enunţate în art. 39 CEE, respectiv creşterea productivităţii în agricultură, asigurarea pentru agricultori a unui nivel de viaţă echitabil, stabilizarea pieţelor, garantarea securităţii aprovizionării şi asigurarea unor preţuri rezonabile pentru consumatori. Drept urmare, intervenţia nu a putut fi decât proporţională cu obiectivele tratatelor146.

Comunităţile nu se puteau substitui organizaţiilor naţionale similare decât în condiţiile prevăzute în art.43 alin. 3 CEE147.

În context european, problematica reglementării principiului subsidiarităţii a fost luată în discuţie în 1975, când Comisia Europeană susţinea în Raportul Tindemans necesitatea atribuirii Comunităţii responsabilităţi pentru acele probleme pe care statele membre nu mai au capacitatea de a le rezolva în mod eficace. În aceste condiţii, nu se va ajunge în situaţia în care Comunităţile să creeze un super-stat centralizat. În situaţia în care vor fi atribuite Uniunii competenţe care nu sunt prevăzute prin actele constitutive, ele urmează a fi amendate printr-o procedură care va necesita ratificarea din partea tuturor statelor membre. Confirmarea explicită a principiului subsidiarităţii a fost înscrisă în art.12 alin.2 din proiectul Spinelli, adoptat la 14 februarie 1984 de Parlamentul European, fiind dată

144 J.P.Jacque, Droit internationnel de l’Union Europeenne, Dalloz, Paris, 2001, p.108. 145 Fiind vorba de relaţii externe, Curtea a statuat că art. 235 nu este suficient prin el însuşi pentru a crea o competenţă exclusivă pe plan internaţional. 146 Art.40-3: „Organizaţia comună, sub una din formele prevăzute la paragraful 2, poate lua toate măsurile necesare pentru atingerea obiectivelor definite în art. 39, îndeosebi a reglementărilor preţurilor, a subvenţionării atât a producţiei, cât şi a comercializării diferitelor produse, a sistemelor de stocare şi distribuţie, a mecanismelor comune de reglare a importurilor şi exporturilor. Ea trebuie să se limiteze la urmărirea obiectivelor enunţate de art. 39 şi trebuie să excludă toate discriminările între producătorii şi consumatorii din Comunitate. O eventuală politică comună a preţurilor trebuie să fie fondată pe criterii comune şi pe metode de calcul uniforme.” 147 Art.43–3: „Organizaţia comună prevăzută de art. 40 alin. 2, poate substitui organizaţiile internaţionale ale pieţei, în condiţiile prevăzute în paragraful precedent, prin hotărârea Consiliului luată cu majoritate calificată: a) Dacă organizaţia comună oferă statelor membre potrivnice acestei măsuri şi dispoziţiilor ei aceleaşi cu ale unei organizaţii naţionale pentru producţia în cauză, a garanţiilor echivalente pentru slujbă şi a nivelului de trai a producătorilor interesată, ţinând cont de ritmul de adaptare posibil şi de specializare necesar şi b) Dacă această organizaţie asigură schimburile în interiorul Comunităţii în condiţii similare celor care există în interiorul pieţei naţionale”.

Proceedings

304

o definiţie a principiului subsidiarităţii: „Uniunea va acţiona numai pentru aducerea la îndeplinire a acelor sarcini care pot fi realizate mai eficient în comun decât de statele membre acţionând separat, în special acele ale căror execuţii necesită acţiune a Uniunii întrucât dimensiunea lor sau efectele se extind dincolo de graniţele naţionale”. Ulterior, aceeaşi idee a fost înscrisă în mai multe rapoarte adoptate de Parlamentul European148. Actul Unic European conţine pentru prima dată reglementări explicite asupra subsidiarităţii, fără însă a fi utilizată această denumire şi chiar dacă ea este limitată doar în privinţa mediului. Astfel, statele membre au o competenţă în materia protecţiei mediului, Comunităţile dispunând de o competenţă subsidiară pe care o exercită conform specificului de reglementare comunitar.

Preluat de către Parlamentul European (pe baza Raportului lui Giscard d”Estaing în care se preconiza o repartiţie echilibrată a competenţelor între Comunitate şi statele membre, pe baza principiului subsidiarităţii, considerat a fi „regula de aur a federalismului european”, de către câteva state membre, inclusiv Germania, Belgia şi Marea Britanie, dar pentru motive diferite faţă de celelalte două state menţionate anterior, subsidiaritatea a avut un loc important în negocierile de la Maastricht.

Principiul subsidiarităţii a fost introdus formal în dreptul comunitar prin Tratatul de la Maastricht, tratat în care, încă din preambul se consfinţeşte: „Hotărârea de a continua procesul de creare a unei Uniuni fără sfârşit şi mult mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile să fie luate cât mai mult posibil de către cetăţeni, conform principiului subsidiarităţii”149.

Art.3-B al Tratatului de la Maastricht prevede următoarele: „Comunitatea va acţiona în limitele competenţelor conferite de Tratat şi ale obiectivelor care i-au fost stabilite.

În domeniile care nu intră în competenţa sa exclusivă, Comunitatea nu va acţiona, în conformitate cu principiul subsidiarităţii numai dacă şi atât cât obiectivele acţiunii propuse nu pot fi îndeplinite de o manieră satisfăcătoare de către statele membre şi poate, prin urmare, având în vedere dimensiunile sau efectele acţiunii considerate, să fie mai bine îndeplinite de către Comunitate.

Orice acţiune a Comunităţii nu va depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prezentului Tratat”. Formularea celui de-al doilea paragraf al acestui articol reflectă un compromis dificil între poziţiile Germaniei şi Marii Britanii. Germanii au propus să se definească subsidiaritatea în termeni de eficacitate, astfel încât Comunitatea să întreprindă acţiuni care ar putea să fie mai bine realizate sau îndeplinite la nivel supranaţional. Pe de altă parte, britanicii au insistat ca acţiunile Comunităţii să fie întreprinse doar atunci când este necesar sau esenţial pentru realizarea obiectivului în cauză. Eficienţa şi necesitatea sunt motivaţii diferite şi, în principiu, nici una nu o implică pe cealaltă. Unele acţiuni pot fi necesare, pentru a îndeplini anumite obiective ale Tratatului (inclusiv unele obiective politice) fără să fie însă eficiente (dacă eficienţa este estimată în termenii unui criteriu economic precis). De asemenea, unele acţiuni pot fi eficiente, fără să fie în mod strict necesare. Formularea finală a textului include ambele elemente şi pare să sugereze

148 Este vorba de Raportul Colombo, Raportul Martin, Raportul Duverger, Raportul Valery Giscard d’Estaign 149 În discursul ţinut la Maastricht în data de 7 februarie 1992, cu ocazia semnării Tratatului Uniunii Europene, Jacques Delors, preşedintele Comisiei Europene, afirma: „Subsidiaritatea nu este doar o limitare a intervenţiei unei autorităţi superioare faţă de o persoană sau de o colectivitate ce este în măsură să acţioneze ea însăşi, ci este şi o obligaţie pentru acea autoritate de a acţiona faţă de persoana sau colectivitatea în cauză astfel încât să îi ofere mijloacele care să ducă la îndeplinirea obiectivului respectiv”

Proceedings

305

ideea că, daca obiectivele unei acţiuni nu pot fi îndeplinite de către statele membre, se aşteaptă ca intervenţia Comunităţii să fie mai eficientă150. Introducerea principiului proporţionalităţii în textul acestui articol are ca scop limitarea acţiunii comunitare deoarece aceasta este ţinută să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatului. Acest lucru a fost interpretat de Comisie în sensul folosirii directivelor decât a normelor şi faptul că trebuie redus gradul de detaliere în directive. Recent, unele state membre au apelat la acest principiu pentru a limita implicarea Comisiei în implementarea concretă a politicilor Comisiei. Este cazul Franţei, Germaniei şi Marii Britanii care dispută rolul Comisiei în definirea priorităţilor şi monitorizarea dereglărilor în procesul de implementare a politicii regionale în regiuni cu declin industrial151. În timp ce în dreptul naţional aplicarea principiului proporţionalităţii este în materii cum ar fi exproprierea, legitima apărare, excesul de putere etc., în dreptul comunitar el primeşte aplicaţii diverse legate de limitele competenţelor comunitare şi mijloacele prin care acestea se înfăptuiesc. În dreptul comunitar, principiul proporţionalităţii are rolul de a identifica substanţa şi sensul libertăţilor fundamentale statuate prin tratatele constitutive, fiind complementar principiilor de justiţie şi echitate. Principiul proporţionalităţii are o importanţă considerabilă în privinţa protecţiei individului, dat fiind rolul său de „girant al substanţei” în legătură cu drepturile fundamentale protejate152.

Curtea Europeană de Justiţie, atunci când evaluează legalitatea unei măsuri în lumina criteriului principiului proporţionalităţii, este mai puţin înclinată să facă diferenţieri conform manierei şi formei de acţiune adoptate de autoritatea respectivă153.

Formularea principiului subsidiarităţii nu este explicită în ceea ce priveşte definirea competentelor exclusive. Dacă se urmează o interpretare strict legală, aceste competenţe vor fi limitate la politica comercială şi la protecţia mării. Comisia a favorizat, totuşi, o interpretare mai largă (în AE 1804/5), potrivit căreia competenţele exclusive sunt corespunzătoare celor patru libertăţi (circulaţia bunurilor, a capitalurilor, a serviciilor şi a persoanelor) sunt implicate. Prin urmare, Comisia a sugerat ca eliminarea barierelor pentru circulaţia bunurilor, a capitalurilor, a serviciilor şi a persoanelor (art. 8A), ca şi politicile care sunt corolarul celor patru libertăţi, inclusiv politica comercială, politica concurenţei, organizarea pieţelor agricole, protecţia mării şi politica de transport aparţin sferei competenţei exclusive şi, în consecinţă, nu fac subiectul principiului subsidiarităţii. Cu toate acestea, ele sunt totuşi acceptate a fi subiectul principiului proporţionalităţii.

150 Comisia a inversat această logică, sugerând că dacă o acţiune este mai eficientă la nivelul Comunităţii, atunci obiectivele acţiunii vor fi mai bine îndeplinite, astfel încât acea acţiune să fie necesară la nivelul Comunităţii (a se vedea comentariul Comisiei AE 1804/5). De asemenea, Comisia a exprimat viziunea că principiul subsidiarităţii nu afectează mecanismele prin care competenţele pot fi alocate Comunităţii. Cu alte cuvinte, potrivit Comisiei, principiul nu intră în conflict cu utilizarea art. 235 sau interpretarea teleologică a Tratatului. Comisia preia viziunea potrivit căreia principiul reglementează, pur şi simplu, modalitatea în care competenţele distribuite sunt exercitate. 151 Consiliul European de la Edinbourgh (11-12 decembrie 1992) a apreciat, la cererea statelor care nu doresc să cedeze în mod evident din suveranitate, că principiul proporţionalităţii priveşte atât competenţele exclusive , cât şi cele concurente. 152 I. Alexandru şi colab., Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 221. 153 J.Schwartze, European Administrative Law, Office for official publications of the European Communities, Sweet and Mawell, 1992, p. 862.

Proceedings

306

Autorii Tratatului de la Maastricht nu au stabilit cu claritate principiul, ca un instrument pentru alocarea şi exerciţiul competenţelor, neexistând o listă a domeniilor specifice în care acţiunea Comunităţii să fie posibil necesară şi eficientă. Prin urmare, principiul subsidiarităţii la nivelul Comunităţii rămâne mai degrabă un principiu politic general, decât o sursă de călăuzire explicită.

Există patru condiţii care reglementează aplicarea acestui principiu: 1) să nu existe competenţa exclusivă a Comunităţii; 2) să existe competenţe paralele sau concurente; 3) obiectivul să nu poată fi realizat de statele membre de o manieră satisfăcătoare şi 4) obiectivul, datorită dimensiunii sau efectelor acţiunii proiectate, să poată fi realizat mai bine la nivel comunitar.

Importanţa principiului subsidiarităţii este reafirmată printr-o rezoluţie de Parlamentul European la 18 noiembrie 1992, fiind ulterior preluată, sub forma unei declaraţii, de Consiliul European de la Edinburg din luna decembrie a aceluiaşi an. Declaraţia de la Edinburg subliniază obligaţia de reducere la minimum a sarcinilor financiare şi administrative care revin statelor membre, raportându-le proporţional cu obiectivul realizat: „Subsidiaritatea este un concept dinamic care permite extinderea acţiunii Comunităţii atunci când circumstanţele o cer şi, invers, care o respinge când ea nu este justificată”. Aceasta înseamnă că decizia va fi luată la nivelul care asigură eficienţă maximă obiectivului stabilit.

Consiliul, Comisia şi Parlamentul European au adoptat la 25 octombrie 1993 un Acord interinstituţional prin care s-au definit condiţiile punerii în aplicare a principiului subsidiarităţii. În conformitate cu prevederile Acordului, aplicarea principiului subsidiarităţii nu va putea repune în cauză acquis-ul comunitar, nici dispoziţiile privitoare la atribuţiile instituţiilor şi nici chiar echilibrul instituţional. Cele trei instituţii comunitare s-au angajat să verifice modul în care este respectat principiul, urmând a fi întocmit un raport anual în acest sens de către Comisie.

O dovadă suplimentată a valorii atribuite principiului subsidiarităţii în Tratatul de la Maastricht este dată şi de importanţa care se acordă regiunilor. Şefii de stat sau de guvern au stabilit crearea unui Comitet al Regiunilor, având caracter consultativ, compus din reprezentanţii colectivităţilor regionale şi locale

A doua fază a procesului de recunoaştere a principiului subsidiarităţii o reprezintă Tratatul de la Amsterdam, în care nu sunt modificate prevederile Tratatului de la Maastricht referitoare la acest subiect, însă cuprinde un Protocol-anexă154 referitor la aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Conform prevederilor acestui protocol, principiul subsidiarităţii nu pune în discuţie problema competenţelor ce au fost conferite Comunităţii, ci cuprinde doar nişte instrucţiuni referitoare la modul de exercitare a competenţelor prin prisma obiectivelor stipulate în tratat, stabileşte obligaţiile instituţiilor comunitare în vederea respectării şi aplicării subsidiarităţii, toate acestea având drept scop ca procesul de luare a deciziilor să fie mai aproape de cetăţeni şi de a ajuta la identificarea celui mai bun nivel de acţiune administrativă şi legislativă care are loc în cadrul Uniunii.

Totuşi, în spatele consensului aparent al statelor membre asupra subsidiarităţii - ca remediu la problemele intervenite la nivel european - există dificultăţi reale, atât la nivel teoretic, cât şi la nivel practic. Se poate observa că unele state au fost refractare la redeschiderea dezbaterii in timpul negocierilor de la Amsterdam. Adevărul este că

154 Preşedinţia irlandeză a propus ca Declaraţia de la Edinburg din 1992 şi Acordul interinstituţional din 1993 să fie parte componentă a Tratatului, conducând astfel la elaborarea Protocolului-anexă.

Proceedings

307

aplicarea principiului subsidiarităţii nu este nici simplu de conceput, nici uşor de implementat, abordarea sa fiind deseori echivocă. La nivel teoretic, principala dificultate reiese din interpretarea pozitivă sau negativă care poate fi dată. Unii autori consideră principiul ca îngrădind acţiunea Uniunii la ceea ce este necesar: o datorie de non-intervenţie. Alţii consideră obligatoriu ca Uniunea să acţioneze atunci când statele membre nu reuşesc: o datorie de intervenţie.

De asemenea, un alt element care constituie o dificultate în interpretarea acestui principiu este timpul. Conceptul a ceea ce poate fi mai bine realizat la nivel comunitar sau a ceea ce este insuficient la nivel naţional va varia în timp.

În ceea ce priveşte Tratatul de la Nisa, acesta nu cuprinde referiri la subsidiaritate, ceea ce, în opinia noastră reprezintă un dezavantaj, având implicaţii negative asupra interesului pentru aplicarea acestui principiu.

În discursul introductiv din 26 februarie, preşedintele Convenţiei privind Viitorul Europei, Valery Giscard d’Estaign sublinia faptul că găsirea unor soluţii de viitor pentru Europa este importantă deoarece trebuie să răspundă dificultăţii „de a conjuga un puternic sentiment de apartenenţă la Uniunea Europeană cu acela al menţinerii unei identităţi naţionale”155.

Problematica subsidiarităţii a fost dezbătută şi în cadrul primului grup de lucru al Convenţiei privind Viitorul Europei şi, parţial, în cadrul celui de-al patrulea, cu privire la rolul parlamentelor naţionale.

Raportul elaborat de primul grup, prezidat de Inigo Mendes de Vigo, prezintă trei idei principale referitoare la acest principiu:

1. Obligaţia Comisiei de a anexa propunerilor sale de texte normative o „fişă de subsidiaritate”, cuprinzând o evaluare a propunerilor de reglementări în lumina aplicării corecte a principiilor proporţionalităţii şi subsidiarităţii;

2. Crearea unui mecanism („early warning system”) care să permită parlamentelor naţionale să participe în mod direct la controlul aplicării principiului subsidiarităţii. Acest lucru ar urma să se desfăşoare prin transmiterea tuturor textelor de către Comisie atât Consiliului şi Parlamentului, cât şi fiecărui parlament naţional. Parlamentele naţionale au dreptul să se pronunţe în termen de şase săptămâni, printr-un aviz motivat şi adoptat cu majoritate, asupra respectării principiului subsidiarităţii în cadrul propunerii respective. În situaţia în care Comisia primeşte avize de la o trime din numărul parlamentelor naţionale, ea va reexamina propunerea, putând să o menţină, să o modifice sau să o retragă.

În situaţia în care parlamentele naţionale au folosit sistemul „early warning system”, acestea au dreptul de a sesiza Curtea de Justiţie în cazul adoptării unor acte legislative care, în opinia lor, încalcă principiul subsidiarităţii.

3. Comitetul Regiunilor are posibilitatea de a sesiza Curtea de Justiţie cu privire la reglementările care privesc domeniile de activitate în legătură cu care ele sunt consultate.

Într-un studiu publicat chiar în timpul desfăşurării lucrărilor Convenţiei, Pierre Calame propunea un nou concept, anume acela al „subsidiarităţii active”, prin aceasta înţelegându-se faptul că nici o problemă contemporană nu poate fi tratată la un singur nivel de guvernare, iar arta guvernării presupune a se asigura în acelaşi timp maximum de unitate, dar şi de diversitate, înţelegându-se prin aceasta respectul diferenţelor de context, de cultură şi de aspiraţii156. 155 Doc. SN 1565/02, 26 februarie 2002, p.7. 156 P.Calame, Fonder la gouvernance europeenne sur le principe de subsidiarite active, http://allies.alliance21.org/europe.

Proceedings

308

Reglementarea principiului subsidiarităţii este abordată şi în proiectul Tratatului Constituţional European unde, în Titlul III „Competenţele şi acţiunile Uniunii, art.I-11 se precizează că: „În temeiul principiului subsidiarităţii în domeniile care nu ţin de competenţa sa exclusivă, Uniunea intervine numai în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot să fie realizate în mod satisfăcător de către statele membre, atât la nivel central, cât şi la nivel regional sau local, dar pot, în raţiunea dimensiunilor sau efectelor acţiunii avută în vedere să fie mai bine realizate la nivelul Uniunii”.

Necesitatea de a clarifica împărţirea competenţelor între Statele membre şi Uniune a reprezentat una din misiunile esenţiale ale Convenţiei, întrucât de-a lungul timpului natura şi obiectivele Uniunii au înregistrat unele evoluţii.

Pe lângă principiile fundamentale aplicabile împărţirii competenţelor, în acest Titlu sunt menţionate atât cele trei categorii de competenţe, cât şi domeniile în care acestea urmează a fi exercitate, o prevedere specială care să ţină cont de situaţiile neprevăzute fiind, de asemenea, inclusă în Tratat. Se remarcă unele mutaţii importante ale unor domenii, dintr-o categorie în alta de competenţe.

Articolul I-12 stabileşte cele trei categorii de competenţe care se exercită în cadrul Uniunii, respectiv:

1. Competenţele exclusive ale Uniunii (paragraful 1); Potrivit prevederilor art. I-13, Uniunea dispune de competenţă exclusivă în domeniul uniunii vamale, a stabilirii regulilor de concurenţă necesare funcţionării pieţei interne, a politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro, a politicii comerciale comună şi în domeniul conservării resurselor biologice ale mării, în cadrul politicii comune de pescuit.

Cu respectarea unor condiţii, Uniunea devine competentă exclusiv să încheie acorduri internaţionale în domeniul politicii comerciale comune. Extinderea competenţei Uniunii în această materie este consecinţa jurisprudenţei CJCE (cazurile AETR şi Open Skies). În discuţiile din cadrul CIG au fost aduse uşoare adaptări condiţiilor stabilite iniţial pentru exercitarea acestei competenţe exclusive, având în vedere necesitatea reflectării exacte a regulilor jurisprudenţiale consacrate în materie. Astfel, condiţia „afectării unui act intern” a fost înlocuită cu „este susceptibilă să afecteze regulile comune sau să le altereze modul de aplicare (leur portée)”, întărind astfel, implicit, competenţa comunitară în materie de încheiere a acordurilor internaţionale. Primele două condiţii: prevederea într-un act legislativ al Uniunii şi necesitatea de a permite Uniunii să-şi exercite competenţa la nivel intern au rămas neschimbate faţă de versiunea iniţială. 2. Competenţele partajate între Statele membre şi Uniune (paragraful 2);

Această categorie de competenţe este reglementată de Tratatul Constituţional ca făcând parte din următoarele domenii : piaţa internă, politica socială, pentru aspectele definite în Partea a III-a, coeziunea economică, socială şi teritorială, agricultură şi pescuit, cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării, mediu, protecţia consumatorilor, transport, reţele transeuropene, energie, spaţiul de libertate, securitate şi justiţie şi obiective comune de securitate în materie de sănătate publică, pentru aspectele definite în Partea a III-a.

3. Competenţele de sprijin, de coordonare sau complementare ale Uniunii (paragraful 5). În ceea ce priveşte competenţele de sprijin, coordonare sau completare, a fost introdusă în articolul I-12 paragraful 5 prevederea conţinută anterior în articolul I-16 paragraful 3, referitoare la inexistenţa unei obligaţii referitoare la armonizarea

Proceedings

309

legislativă, în cazul actelor emise în domeniile de competenţă de sprijin, coordonare sau complementară.

Domeniile în care Uniunea îşi va desfăşura competenţele de sprijin (supporting action), de coordonare ori complementare sunt precizate în articolul I-17: industrie, educaţie, stimularea vocaţiilor şi tineret, cultură, turism, sport şi protecţia împotriva dezastrelor. O importanţă specială se acordă problematicii ocupării forţei de muncă, arătându-se că statele membre îşi vor coordona politicile de ocupare a forţei de muncă în cadrul Uniunii. Trebuie menţionat că, deşi Uniunea va deţine dreptul de a desfăşura acţiuni de sprijin (supporting action) în aceste domenii, ele rămân în competenţa statelor membre. În acest sens se prevede expres că, în cazul acestui tip de competenţe, actele având forţă juridică obligatorie adoptate de către Uniune în baza prevederilor referitoare la aceste domenii nu pot conduce la armonizarea legislaţiei Statelor membre în domeniul în care pot fi exercitate.

Prevederi speciale sunt rezervate unor domenii, precum: 1. politicile economice ale Statelor membre, care fac obiectul unei acţiuni de

coordonare din partea Uniunii; 2. politica externă şi de securitate comună, Uniunea având doar competenţa de a

o defini şi implementa; 3. politica de apărare, al cărei cadru urmează a fi stabilit progresiv tot de către Uniune. Conturarea progresivă a unei politici de apărare comună constituie o dovadă în

plus pentru tendinţa tot mai accentuată de integrare politică, prin dezvoltarea actualei Politici Europene de Securitate şi Apărare (P.E.S.A./E.S.D.P.) din cadrul P.E.S.C./C.F.S.P. Va trebui avută în vedere, în cadrul acestei politici, necesitatea evitării suprapunerii competenţelor U.E. peste unele competenţe ale unor alianţe militare la care sunt parte unii dintre membrii Uniunii.

O prevedere care vine să înlocuiască articolul 308 al Tratatului de la Nisa, articol ce permitea Uniunii exercitarea competenţelor exclusive în domenii în care textul Tratatului nu îi conferea nici o competenţă, o reprezintă articolul I-18 al proiectului, denumit clauza de flexibilitate. Acest articol permite adaptarea competenţelor Uniunii la situaţiile neprevăzute, ce pot apărea ca urmare a evoluţiilor pe care aceasta le poate înregistra. Utilizarea acestui articol ca temei pentru extinderea competenţelor Uniunii este limitat prin prevederea unui mecanism procedural ce se desfăşoară doar în anumite condiţii.

Paragraful 2 prevede implicarea Parlamentelor Naţionale în această procedură, la iniţiativa Comisiei Europene, dat fiind rolul care li s-a conferit în cadrul controlului aplicării corespunzătoare a principiului subsidiarităţii. Ca şi în cazul competenţelor complementare, se prevede faptul că acolo unde Tratatul exclude armonizarea legislaţiei Statelor membre, măsurile adoptate în baza acestui articol nu pot impune această armonizare, după cum este precizat şi de către CJCE prin jurisprudenţa sa. Subsidiaritatea privind în mod clar competenţele concurente ale Statelor şi Uniunii, exerciţiul efectiv al puterii de reglementare de către stat, se află sub un termen suspensiv, în măsura în care se dă întâietate reglementării comunitare fără ca el să le fi pierdut în materialitatea sa şi în prerogativele pe care le are, în primul rând de jus imperii, adică de a decide, de a reglementa autoritar157.

Ca marea majoritate a soluţiilor comunitare, subsidiaritate este mai mult o situaţie de facto, decât de jure, fiind conformă pragmatismului prudent care caracterizează modelul european de dezvoltare. 157 B.Predescu, I.Predescu, A.Roibu, Principiul subsidiarităţii, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001, p.105.

Proceedings

Documents

Transcript of Proceedings