pricipiul separarii puterilor in stat

3

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN INTRODUCERE

INTRODUCERE

În contextul în care prezumţia de nevinovăţie nu este una funcţională, iar distincţia

dintre sfera publică şi cea privată, în multe cazuri, este greu de stabilit, orice discuţie dintre un

om politic (ce exercită o funcţie publică) şi un magistrat poate fi bănuită de imixtiune în

treburile justiţiei.

Mai mult, existenţa unui conflict de interese în cazul parlamentarilor avocaţi, deci a

celor care exercită atribuţii specifice şi puterii legislative, participând la elaborarea legilor, dar

şi puterii judecătoreşti (speculând în această calitate acele prevederi ale legii sau lipsuri al ei

care îi sunt favorabile clientului său), alimentează suspiciunea.

Necesitatea unui cod de conduită care să traducă principiul separaţiei puterilor în

activitatea cotidiană a demnitarilor poate fi una reală, dar un astfel de cod al bunelor maniere în

relaţia politică-justiţie are şanse destul de scăzute de a rezolva adevărata problemă a

independenţei justiţiei. Aceasta este de fapt aceea a credibilităţii sistemului juridic din

România şi a modului în care el funcţionează.

Astfel, a face distincţie între un judecător care primeşte o sumă de bani pentru a achita

un inculpat – un cetăţean oarecare – într-un caz de ucidere prin imprudenţă (fapt catalogat de

opinia publică drept un act de corupţie) şi un procuror care primeşte un telefon de la un înalt

demnitar interesat de mersul anchetei în cazul prietenului său, important om de afaceri (fapt

considerat a fi o flagrantă încălcare a Constituţiei), dovedeşte de fapt lipsa de încredere pe care

populaţia o are atât faţă de politicieni cât şi faţă de justiţie. Această distincţie, între fapte care

pot aduce atingere în egală măsură independenţei justiţiei, îşi are originea în prejudecată

(uneori întemeiată) că demnitarii folosesc funcţiile publice în scopuri private, personale.

Acuzată de faptul că reprezintă doar un mijloc prin care cei aflaţi la putere (indiferent

de apartenenţa politică) îşi satisfac interesele şi îşi hărţuiesc adversarii politici, justiţia se află

de fapt într-un cerc vicios: condamnarea unor acuzaţi, din considerente imagologice, la

presiunea opiniei publice, dar împotriva cărora nu există probe suficiente, nu face decât să

scadă şi mai mult încrederea în sistem. Pe de altă parte, achitarea unui inculpat, în urma unui

proces just, a cărui speţă poate genera, prin mediatizare, atitudini sociale de susţinere sau de

culpabilizare, atrage cel puţin pentru o parte a populaţiei, nemulţumirea şi neîncrederea.

Presiuni asupra justiţiei sau imixtiuni (termen nesancţionat de legislaţia română)

probabil există şi vor mai exista.

4

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN INTRODUCERE

Putem include aici şi presiunile de natură socială (ale opiniei publice), dar şi cele venite

din sfera politicului, ambele fiind prezente în orice comunitate. Independenţa înseamnă

responsabilitate şi de aceea datoria magistraţilor, pe lângă cea de a se supune numai legii, este

şi de a sancţiona, prin dezvăluiri publice, orice încercare de intervenţie în actul de justiţie. În

lipsa unei culturi politice cu dominantă de tip democratic care să valorizeze în mod real statul

de drept şi care să sancţioneze orice abatere de la principiile acestuia, titularii vremelnici ai

funcţiilor publice (din sfera celor trei puteri) vor fi tentaţi să acţioneze de multe ori la limita

legii.

Capitolul I prezintă coordonatele teoretice ale principiilor separaţiei puterilor în stat

principiu care a fost supus unor atacuri concentrice pentru consideraţiile cele mai diverse. S-a

susţinut astfel de unii autori ca în cadrul puterii publice nu poate exista “o pluralitate de puteri,

căci orice autoritate, orice putere, considerate în sine, este în mod necesar unică”.

Argumentarea acestor autori se bazează pe afirmarea apriorică a ideii că orice putere este în

mod necesar unică.

Cel de-al doilea capitol ne prezintă tipurile de structuri de guvernare şi funcţiile

puterilor statului care fără îndoială sunt servicii administrative ale parlamentului şi au dreptul

de a îndeplini anumite acte de natura executivă.

În ultimul capitol se vorbeşte despre principiul separaţiei puterilor în stat în România

deoarece categoria cea mai des întâlnită în teoria şi practica sistemelor constituţionale este

categoria de putere. Ea apare şi în exprimări nuanţate precum: puterea politică, putere de stat,

puteri politice sau pur şi simplu, putere. Fiind şi dovedindu-se a fi categoria cheie în

organizarea statală a societăţii umane, puterea (în sensul cuceririi sau apropierii sale) a fost şi

rămâne scopul fundamental al revoluţiilor, mişcărilor şi convulsiilor sociale. Din această

rezultă legătura strânsă cu categoriile popor şi naţiune. Uneori categoria putere este exprimată

prin aceea de suveranitate. Asemenea similitudini explică exprimările constituţionale.

Din analiza prevederilor constituţionale a rezultat că România aplică în mare parte

aceste principii. Trebuie însă amintit că aceasta reprezintă o simplificare majoră a noţiunii de

stat de drept. Într-adevăr cele patru principii sunt elementele fundamentale pe care se

construieşte statul de drept dar aceasta nu înseamnă că ele reprezintă întregul ansamblu de

elemente constituente ale unui asemenea sistem, fapt demonstrat şi de diversitatea de opinii în

definirea statului de drept.

5

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAŢIEI PUTERILOR ÎN STAT

CAPITOLUL ICOORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI

SEPARAŢIEI PUTERILOR ÎN STAT

1.1 Sursele antice ale principiuluiIdeea unor multiple puteri în stat este întâlnită încă din antichitate, în special în Politica

lui Aristotel, în care acesta vorbeşte despre existenţa a trei “părţi” în state a căror bună

organizare dă seama de buna organizare a statului ca întreg. Aceste părţi sunt: Adunarea

poporului, care delibera afacerile publice, Corpul magistraţilor, căruia îi aparţinea

comandamentul şi Corpul judecătoresc, ce avea ca misiune înfăptuirea justiţiei.

Tema antică a împărţirii puterilor în stat este reluată şi dezvoltată în modernitate, în

condiţiile luptei pentru limitarea puterii monarhului. John Locke şi apoi Montesquieu, au

argumentat necesitatea organizării puterii politice pe baza principiului separaţiei puterilor în

stat, pornind de la imperativul protejării proprietăţii şi libertăţii individului. Aşadar, originea

principiului separaţiei puterilor în stat trebuie căutată în Anglia şi în Franţa.

1.2 Concepţia lui John LockeFilosoful englez J. Locke este cel care dă o formulare doctrinară acestui principiu,

subliniind importanţa unei separări a puterilor statului pentru garantarea libertăţilor individuale

în Essay on Civil Government şi în Al doilea tratat despre guvernământ.

“În prefaţa ediţiei din 1999 a celui de-al doilea tratat despre cârmuire, Adrian Paul

Iliescu recunoaşte existenţa în contemporaneitate a unei probleme în rezolvarea căreia îi

datorăm lui Locke primele iniţiative. În opinia autorului prefaţei, societăţile moderne se

confrunta din ce în ce mai acut cu problema concentrării puterii, pentru că aceste societăţi sunt

astfel construite încât se produce un fenomen al “amplificării continue a puterii”, al

concentrării acesteia în anumite centre”1.

1 Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012

6


Astfel, prin “ideea mandatului limitat”, adică a reducerii puterii politice exercitate

legitim de instituţiile publice la suma puterilor cedate de către indivizi acestora, prin ideea

separării legislativului şi executivului (diferentirea celei de-a treia puteri, cea judecătorească nu

o datorăm lui Locke) autorul Tratatului a dat prima contribuţie importantă la problema

controlului şi dispersării puterii, o problemă în ansamblu nici astăzi rezolvată de altfel.

Prin urmare, după Locke, activitatea statului poate fi analizată în trei funcţii diferite:

funcţia legislativă, executivă şi federativă, aceasta din urmă incluzând, în concepţia lui, dreptul

de a declara război, precum şi de a încheia pacea şi tratatele internaţionale. Locke distinge trei

funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, dar nu cere ca fiecare dintre ele să fie

încredinţată întrutotul unor organe separate2.

Considerată ca fiind funcţia supremă în stat, “prima şi fundamentală lege pozitivă” este

constituirea “puterii legislative”3, analizării căreia Locke acordă şi în Cel de-al doilea Tratat

două capitole: capitolul XI “Despre întinderea puterii legislative” şi capitolul XII, “Despre

puterea Legislativă, Executivă şi federativa a comunităţii”.

În opinia lui, numai funcţia legislativă şi cea executiva trebuie să fie exercitate de

titulari distincţi şi independenţi. Aceste două funcţii trebuie să fie încredinţate unor organe

separate, pentru că funcţia legislativă are un caracter intermitent, legile putând fi elaborate într-

un interval de timp limitat, la sfârşitul căruia organul emitent intra în vacanţă, pe când funcţia

executive are un carecter permanent “ legile … au nevoie de o executare permanentă”4 .

Întrucât funcţia executive are acest caracter permanent, este logic ca ea să fie

încredinţată altui organ decât funcţia legislativă, unei puteri “pemanente care să vegheze la

executarea legilor”5. În cazul în care funcţia legislative ar fi deţinută de aceiaşi indivizi, care

sunt chemaţi să aplice legile, ei ar fi ispitiţi, atunci când ar vedea că punerea în executare a

regulilor de drept nu le este convenabilă, să le modifice “ poate ar fi o tentaţie prea mare pentru

slabă fire umană, avidă de putere, ca aceia care deţin puterea de a face legi să aibă de asemenea

în mâinile lor puterea de a ale executa ... putând să le potrivească atât în alcătuire cât şi în

executare avantajului lor particular.”6

2 Locke John, Essay on civil government, apud Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si Institutii PoliticeContemporane, Editia a II-a, Editura Stefan Procopiu, Iasi, 1993, vol. I, pag. 122.3 Idem 1, p. 135.4 Ibidem , p. 143.5 Idbidem, p. 144.6 Ibidem, p. 143 – 144.

7


Dar dacă pentru Locke puterea executivă şi cea legislativă trebuie să fie într-un mod

firesc separate, în schimb puterea federativă şi cea executivă nu pot fi decât contopite.

Exercitarea atât a funcţiei executive, cât şi a celei federative face necesară adeseori

intervenţia forţei publice. Astfel, puterea executivă “constând în executarea legilor locale ale

societăţii în interiorul său asupra tuturor celor ce sunt părţi ale ei, iar cealaltă în administrarea

siguranţei şi a interesului public în afară” (federativa)7.

Dacă două organisme disticte ar dispune de puterea de constrângere a statului,

diferendele ce s-ar ivi ar putea degenera în conflicte armate.

În ceea ce priveşte funcţia judecătorească, Locke nu preconizează separarea ei de

celelalte funcţii ale statului, ci consideră că ea se încadrează în mod normal în funcţia

legislativă: “… cine vă judeca când va fi folosită corect această putere? … între o putere

executivă existenta, înzestrată cu asemenea prerogative şi una legislativă care depinde de

voinţa acesteia pentru a se convoca, nu poate exista nici un judecător pe pământ … ei pot face

apel (doar) la ceruri.” Atribuind o astfel de putere numai divinităţii, aceea de a judeca şi de da

sentinţe, Locke îndeamnă oamenii că situaţiile dificile create de anumite litigii apărute

saapeleze la ceruri: “ … deşi oamenii nu pot fi judecători, astfel încât să aibă prin Constituţia

acelei societăţi vreo putere superioară de a determina şi de a da vreo sentinţă efectivă în acest

caz … acolo unde nu exista o instanţă pe pământ, şi anume aceea de a judeca dacă au dreptate

să facă apel la ceruri … “8

Motivul principal pentru care cele două puteri, legislativul şi executivul ajung adesea să

fie separate este acela că spre deosebire de legislativ care nu este nevoie să existe în

permanenţă

Spunând că puterea legislativă şi cea executivă trebuie să fie separate, J. Locke

argumenta: “pentru fragilitatea umană, tendinţa de a pune mâna pe putere ar fi prea mare dacă

aceleaşi persoane care au puterea de a face legile să se dispenseze de a da ascultare legilor pe

care le fac şi să acomodeze legea avantajului lor privat, făcându-le şi executându-le în acelaşi

timp, şi, în consecinţă, să ajungă a avea un interes distinct de restul comunităţii, contrar

scopului societăţii şi guvernământului.

7 Ibidem, p. 144.8 Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012

8


Este, prin urmare, necesar ca totdeauna să fie în activitate o putere care să vegheze la

executarea legilor care au fost făcute şi care să rămână în vigoare. Şi astfel puterea legislativă

şi puterea executivă ajung adesea să fie separate”9.

Ideile lui Locke au o deosebită însemnătate pentru istoria doctrinelor politice. Ele au

fost principala sursă ideologică din care s-a inspirit Montesquieu, atunci când a reluat şi

adâncit problema separaţiei puterilor statului, căreia i-a dat o formă şi o strălucire nouă.

1.3 Concepţia lui MontesquieuÎn concepţia lui Montesquieu, totul se atructurează în jurul ideii de libertate, de

protejare a acesteia. Întrebându-se ce tip de instituţii pot să protejeze mai bine libertatea

politică a indivizilor, el arată că acest lucru poate fi realizat numai în acel sistem în care

puterile sunt separate şi pot să se limiteze – să se împiedice – reciproc. Astfel, în Cartea a XI –

a din lucrarea Despre spiritul legilor, Montesquieu arata că există o naţiune în lume care are ca

obiect al Constituţiei sale libertatea politică ce constă în acea linişte de spirit ce provine din

opinia ca fiecare are siguranţa sa: cea engleză. Dar, pentru a avea această libertate, trebuie ca

guvernământul să fie astfel organizat încât un cetăţean să nu se teamă de un alt cetăţean.

Pentru a ajunge la concluzia că libertăţile nu pot fi efective decât în condiţiile existenţei

unei puteri separaţie în stat, Montesquieu a procedat prin aplicarea riguroasă a unor metode de

cercetare general încetăţenite astăzi în sociologie şi politologie: observaţia şi comparaţia,

analiza şi sinteză. “După cum Comisia de pregătire a Proiectului noii Constituţii a României a

încercat, prin vizitele făcute de membrii săi în mai multe ţări occidentale, să cunoască, printr-

un contact direct, instituţiile lor politice. Tot aşa şi Montesquieu, înainte de a scrie

incomparabilă să lucrare asupra spiritului legilor (1748) a zăbovit pe rând în Austria, Italia,

Olanda iar în cele din urmă în Anglia, unde timp de doi ani a studiat organizaţia ei

constituţionala”10.

Examinarea instituţiilor politice ale tuturor aceste ţări n-a fost făcută de Montesquieu la

întâmplare, pornind de la premisele preconcepute, ci, ca un adevărat întemeietor al metodelor

sociologice moderne, el a recurs la observaţia atentă a structurilor politice ale ţărilor vizate şi la

compararea lor într-un spirit de obiectivitate.

9 Ibidem, P. 160.10 Eleodor Focseneanu, Istoria Constitutionala a Romaniei 1859 – 1991, Ed. Humanitas, Bucuresti 2010.

9


Analizând aceste structuri în incepututrile şi dezvoltarea lor, disecând mecanismul lor

de funcţionare în întregul lor dinamism şi învederând critic rezultatele la care el a dus,

Montesquieu a desprins câteva idei generale, în formularea cărora a ţinut seama nu numai de

trăsăturile generale ale naturii umane, ci şi de tradiţiile istorice şi de specificul moral al fiecărui

popor.

La capătul acestor investigaţii, Montesquieu şi-a pus o întrebare foarte simplă: de ce

poporul englez se bucura de o largă libertate, spre deosebire de locuitorii monarhiilor absolute

pe care le-a vizitat? Răspunsul la această întrebare i s-a părut că se impune cu evidentă, şi

anume: în ţările în care puterea este concentrată în mâinile unei singure persoane sau a unui

grup de persoane nici o piedică nu se ridică în calea abuzurilor şi a exceselor acestei puteri, în

timp ce în Anglia diferitele funcţii ale statului sunt încredinţate unor organe distincte şi

independente unul faţă de altul, din confruntarea cărora rezulta un echilibru, sub scutul căruia

libertăţile individuale pot înflori.

“Exista în fiecare stat trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă,

privitoare la chestiunile care ţin de dreptul ginţilor şi puterea judecătorească privitoare la cele

care ţin de dreptul civil”_. Arătând în ce constau cele trei puteri, autorul precizează că “ atunci

când în aceeaşi persoană sau acelaşi corp de magistraţi, puterea legiuitoare este reunita puterii

executive, nu mai exista deloc libertate, pentru că ne putem teme că acelaşi monarh sau acelaşi

senat face legi tiranice pentru a ale executa în mod tiranic”. “ Totul ar fi pierdut – continuă el –

dacă acelaşi om sau acelaşi corp de conducători , sau de nobili, sau a poporului ar exercita

aceste trei puteri, pe cea de a face legi, pe cea de a a aduce la îndeplinire hotărâri obşteşti şi pe

cea de a judeca infracţiunile sau litigiile dintre particulari”_. În concepţia lui Montesquieu,

aceste puteri trebuie să fie atribuite unor organe separate şi independente unele de altele.

“Pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie că, prin rânduiala

statornicită, puterea să fie înfrânata de putere”11, ceea ce reprezintă esenţa separaţiei celor trei

puteri. Pentru că libertăţile individuale să nu fie nesocotite, puterea politică trebuie divizată în

mai multe puteri (de această dată, Montesquieu utilizează noţiunea de “putere” în sensul de

“organ”) astfel încât o putere să se opună celeilalte şi să creeze în locul unei forţe unice un

echibru de forţe.

11 Ibidem, p. 194.

10


Două cerinţe apar ca fiind indispensabile pentru apărarea libertăţii individului:

delimitare precisă a atribuţiilor puterilor şi cea de colaborare a lor în sensul unei activităţi

concertate la nivelul unui popor organizat în stat.

În concepţia lui Montesquieu nici democraţia, nici aristocraţia nu sunt state libere, prin

natura lor. Libertatea politică exista “ atunci când nu se abuzează de putere; dar experienţa de

totdeauna ne învaţă că orice om care deţine o putere este înclinat să abuzeze de ea şi că el

merge mai departe aşa, panace da de graniţe”12.

Potrivit gânditorului francez, puterea executivă a statului ar trebui incedintata

monarhului, întrucât exeritarea ei presupune acţiuni prompte. În schimb, puterea legislativă ar

trebui deţinută de către popor.

Deşi Montesquieu foloseşte termenul de “putere”, el are în vedere funcţii distincte

(ansambluri de atribuţii sau prerogative specializate), distribuite unor organisme distincte şi

care acţionează în mod separate unul faţă de altul.

Între cele trei puteri trebuie să existe însă o colaborare, deşi ele sunt separate.

Colaborarea rezista în special în intervenţia sau “participarea” unei puteri la înfăptuirea

celeilalte. De pildă, puterea executivă fixează momentul convocării corpului legislativ şi durata

sesiunilor sale “în raport cu împrejurările pe care ea le cunoaşte”13. De asemenea, puterea

executivă trebuie să ia parte la legiferare prin dreptul său de veto, altminteri ea va fi curând

deposedată de prerogativele sale.

Monarhului, care deţine dreptul de veto în virtutea căruia se poate împotrivi voinţei

puterii legislative (în ipoteza în care aceasta ar adopta o lege tiranica), îi este interzis să ia parte

la legiferare, adică să statueze. În schimb, puterea legislativă, deşi nu ar trebui să aibă, la

rândul ei, dreptul de a ţine în loc puterea executivă, căci activitatea executivă este limitată prin

natura ei, are dreptul “şi trebuie să aibă împuternicirea de a examina în ce chip au fost puse în

aplicare legile pe care le-a făcut ea”14.

Montesquieu contesta însă puterii legislative dreptul de a judeca dregătorul investit cu

atribuţia de a apăra legea. Prin urmare, “examinarea” modului de aplicare a legilor nu are o

finalitate care doreşte neparat să sancţioneze.

12 Ibidem, p. 204.13 Ibidem, p. 202. Daca puterea executiva nu are dreptul de a se impotrivi initiativelor corpului legislativ - arataMontesquieu - acesta va fi despotic, intrucat el isi va putea atribui toata puterea pe care o poate dori si va anihilaastfel celelalte doua puteri.14 Ibidem, p. 204.

11


“Oricare ar fi însă această examinare – spune Montesquieu – corpul legislativ nu

trebuie să aibă puterea de a judeca persoană şi, ca atare, conduita celui împuternicit să pune în

aplicare legile. Persoana lui trebuie să fie inviolabila, căci, fiindu-i necesară statului, pentru că

corpul să nu devină tiranic, din momentul în care ar fi acuzată sau judecată nu ar mai exista

libertate”15.

Doctrina constituţională şi de drept administrativ, precum şi practica guvernării, au

coorelat această teză, menţinând inviolabilitatea Monarhului, potrivit principiului ca “regale nu

poate greşi”, dar prevăzând instituţia responsabilităţii miniştrilor pentru actul de guvernare a

monarhului, întemeiată pe cerinţa contrasemnării de către membrii guvernului a anumitor acte

ale acestuia16.

Montesquieu a intuit că separaţia puterilor aplicată în mod absolut şi absurd ar bloca

practic procesul de guvernare. Dacă cele trei puteri nu ar coopera şi s-ar înfrâna neproductiv şi

ineficient una pe alta, doar de dragul înfrânării, ar ajunge la “un punct mort, adică la

inacţiune”. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor.

“Datorită mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite să funcţioneze, vor fi nevoite să

funcţioneze de comun accord”17.

Aceasta este filosofia lui Montesquieu, pe care interpretări scolastice, întemeiate pe

luarea în considerare a unor fraze izolate din contextul lor, nu o poate umbri.

De altfel, valoarea practică a teoriei separaţiei puterilor statului s-a confirmat pe deplin

pe baza experienţei de peste secole, în cursul cărora adevăratele democraţii s-au format şi s-au

dezvoltat, fără excepţie, în cadrul unor sisteme constituţionale structurate pe scheletul

separaţiei puterilor statului. În fond, regimurile parlamentare şi prezidenţiale care s-au succedat

în Europa şi America de nord în epoca modernă au avut toate la baza această idee.

Ca şi Locke, filosoful illuminist francez prezenta separaţia funcţiilor fundamentale în

stat (separaţia puterilor) sub forma unei metafore antropomorfice: în cadrul statului, puterea

legislativă ar fi “capul şi voinţa”, iar puterea executivă, “braţele şi acţiunea”.

În schema teoretică a principiului separaţiei celor trei puteri specializate în stat

(legislativă, executivă şi judecătorească), acestea se exercita de către autorităţi independente,

cărora le revin porţiuni aproximativ egale de putere.

15 Ibidem, p. 202.16 Ibidem, p. 204.17 Ionescu, Cristian, Drept Constitutional si Institutii Politice, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2012, p. 220.

12


În cadrul competentelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate publică) deţine şi

exercită o serie de atribuţii proprii prin care realizează de fapt activităţi specifice (legislative,

executive şi judecătoreşti) şi totodată, contrabalansează raporturile reciproce dintre ele. Potrivit

principiului separaţiei puterilor în stat, nici una dintre cele trei puteri nu poate să-şi asume

prerogativele ce-i revin celeilalte. În plus, fiecare putere are posibilitatea legală şi materială de

a supraveghea cealaltă putere şi, dacă observă încercări ale acesteia de a-şi asuma puteri

suplimentare faţă de o altă putere, fie prin preluarea unor prerogative ce aparţin altei puteri, fie

prin adăugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, să sancţioneze

această încercare_.

Un avantaj al separaţiei puterilor consta în faptul că indica în mod exact:

1. modul de organizare a autorităţilor care vor exercita una dintre cele trei puteri;

2. modul lor de funcţionare;

3. mecanismul de interferenţă a acestora.

“În felul acesta, poporul ştie foarte clar cum trebuie aleasă sau numită o anumită

autoritate, cum funcţionează aceasta şi ce atribuţii are”18.

Pe baza precizării modului de organizare şi funcţionare a atribuţiilor, se poate stabili şi

statutul persoanelor care exercita în cadrul autorităţii un anumit tip de putere.

De pildă, magistraţii trebuie să fie independenţi, inamovibili şi să se supună numai

legilor. Referitor la acest lucru, Montesquieu afirma: “Puterea judecătorească nu trebuie să fie

încredinţată unui Senat permanent, ci trebuie să fie exercitată de către persoane recrutate din

sânul poporului, la anumite epoci ale anului, în chipul prescris de lege, pentru a forma un

tribunal care să nu mai rămână în fiinţa decât atât timp cât este nevoie.

În felul acesta, puterea judecătorească, atât de temuta de către oameni, nefiind legată

nici de o anumită categorie socială, nici de anumită profesiune, devine indivizibila şi nulă.

Oamenii nu mai au necontenit pe judecători înaintea ochilor şi se tem de magistratură şi nu de

magistraţi”19.

Pentru parlamentari se poate crea un statut al acestora; regulamentele tuturor Camerelor

legislative conţin, în dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, prevederi referitoare la

imunităţile parlamentare (inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa răspunderii juridice pentru

voturile şi opiniile exprimate în calitate de parlamentar şi regimul de incompatibilităţi).

18 Ionescu, Cristian, Studii de drept românesc, nr. 2/2012.19 Montesquieu, op. cit., p. 197.

13


1.4 Constituţionalismul americanÎn momentul în care a fost instituţionalizat în Constituţie, principiului separării puterilor

i s-au adus multe corrective, constând în colaborarea puterilor. Se va crea ceea ce doctrina

numeşte “checks and balances”, adică supravegherea reciprocă a celor trei puteri pentru

reechilibrarea raportului între ele. Dacă concepem principiul separaţiei puterilor în stat în mod

abstract şi rigid, între cele trei puteri nu exista nici o legătură, aplicată în condiţii practice de

guvernare, principiul astfel conceput ar produce haos şi dezordine publică, întrucât oricare

dintre cele trei puteri ar avea înclinaţia să se manifeste în mod tiranic. “Prin corecţia operată,

cele trei puteri ar avea înclinaţia să se manifeste în mod tiranic. Prin corecţia operată, cele trei

colaborează, colaborarea putând fi rigidă sau suplă”20.

Crearea mecanismului “checks and balances" este meritul federaliştilor americani aisecolului al VIII-lea.

1.5 Critici ale principiului separaţiei puterilor în stat

Teoria lui Montesquieu asupra separaţiei puterilor statului a înrâurit profound nu numai

Constituţiile nord-americane de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, ci şi pe autorii Constituţiilor

revoluţionare franceze, iar Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului din 1789

(art.16) a considerat-o un principiu esenţial pentru orice Constituţie.

Deşi ideea separaţiei puterilor statului a dobândit o mai mare răspândire începând cu

ultimele decenii ale secolului al XVIII-lea, devenind o regulă fundamentală a celor mai multe

Constituţii moderne, consacrata fie în termeni expreşi, fie oglindită în structurile politice

organizate de ele, ea nu a rămas scutită de critici.

1. Perspectiva organicistă

Astfel, s-a susţinut în primul rând că teoria separaţiei puterilor statului pleacă de la o

concepţie greşită. Organele statului nu pot funcţiona izolate, statul fiind o enitate organică.

Pentru că el să poată funcţiona, organele lui trebuie să acţioneze în acord, sub impulsul unei

conduceri unitare, după cum diferitele piese ale unei maşini sunt puse în mişcare de acelaşi

motor.

20 Vrabie, Genoveva, Drept Constitutional si Institutii Politice Contemporane, Editia a II-a, Editura StefanProcopiu, Iasi, 2012, vol. I, pag. 125.

14


2. Critică autoritaristă

În al doilea rând, teoria a fost criticată pentru că a fost socotită periculoasă. Fracţionând

puterea de stat între mai multe organe, ea este de natură să ducă la slăbirea autorităţii statului,

punând în primejdie existenţa lui, mai ales în situaţii de criză. Pe de altă parte, s-a spus,

fărâmiţarea autorităţii între mai multe puteri face cu neputinţă asigurarea unei responsabilităţi

efective a persoanelor care exercita diferitele funcţii ale statului, dat fiind că organele astfel

create vor arunca reaspunderea unul asupra altuia.

În legătură cu aceste critici, afirma Tudor Drăganu, trebuie observat că nici

Montesquieu, nici, cu câteva excepţii, Constituţiile care au aplicat principiul separaţiei

puterilor în stat nu l-au înţeles că implicând o izolare absolută a lor. Dimpotrivă, colaborarea

între ele şi controlul reciproc au fost socotite o necesitate inevitabilă. Apoi, este cert că

separarea puterilor statului este o condiţie a stimulării spiritului de responsabilitate în

desfăşurarea activităţii statului, un asemenea spirit neputând să se afirme atunci când puterea

este concentrate în mâinile unui singur organ, din lipsa unui organ de control capabil să i se

opună.

De altfel, continuă autorul, critică potrivit căreia separaţia puterilor statului ar echivala

cu izolarea lor este dezminţita de o realitatea istorică. “21Chiar şi în statele ale căror Constituţii

au consacrat o separaţie strictă a puterilor statului, nu s-a ajuns niciodată la o izolare a acestora

şi a fost posibil ca, în funcţie de împrejurările istorice date, balanţa să se încline când în

favoarea uneia, când în favoarea altei puteri. În realitate, principiul separaţiei puterilr în stat

presupune încredinţarea funcţiilor statului unor titulari distincţi şi independenţi în condiţii care

să permită colaborarea acestora şi controlul lor reciproc”22.

3. Împotriva puterii juridice

Separaţia puterilor, aşa cum a fost concepută de Montesquieu, a fost criticată şi pentru

un alt motiv. S-a spus că, de fapt, în viaţa statului nu pot fi deosebite decât două funcţii: funcţia

legislativă, care are ca obiect elaborarea de reguli de conduită generale şi obligatorii, şi cea

executivă, care are ca obiect aplicarea legilor la cazurile individuale.

Astfel, după această părere, prin însăşi natura ei, funcţia jurisdicţionala face parte

integrantă din funcţia executivă, ambele având menirea de a face aplicarea.

21 Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012.22 Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012.

15


Astfel, dacă în stat pot fi deosebite numai două funcţii, este logic să se considere că şi

puterile statului nu pot fi decât două: puterea legiuitoare şi puterea executivă.

Acest ultim punct de vedere nu ţine seama de faptul că funcţia jurisdicţionala se

deosebeşte prin trăsături proprii bine definite de funcţia executivă a statului, precum şi prin

rolul ei social, ceea ce face că aceste funcţii să nu poată fi confundate.

În această ordine de idei, trebuie să se mai sublinieze că statul de drept nu poate fi

înfăptuit în absenţa unei justiţii consolidate şi independente, capabilă să apere drepturile şi

libertăţile cetăţeneşti faţă de orice excese legislative şi administrative. Astfel, conturarea

justiţiei ca o putere distinctă de cea executive este un imperative al momentului.

4. Perspectiva teoretică

Pe plan teoretic, principiul separaţiei puterilor în stat a fost supus unor atacuri

concentrice pentru consideraţiile cele mai diverse. S-a susţinut astfel de unii autori ca în cadrul

puterii publice nu poate exista “o pluralitate de puteri, căci orice autoritate, orice putere,

considerate în sine, este în mod necesar unică”. Argumentarea acestor autori se bazează pe

afirmarea apriorică a ideii că orice putere este în mod necesar unică. Ea nu ţine seama de

realitatea incontestabilă a societăţii moderne şi anume faptul că ceea ce se numeşte “puterea de

stat” este un sistem de organe care coexista, colaborând între ele, contrabalansandu-se reciproc,

este de părere Tudor Drăganu. Existenţa statelor federale, în cadrul cărora fiecare stat membru

are o suveranitate internă proprie, căreia i se suprapune suveranitatea statului federal, este încă

o împrejurare care dezminte afirmaţia conform căreia puterea în stat nu poate fi decât unică.

5. Perspective politice

a) S-a afirmat apoi că ideea separaţiei puterilor în stat ar contravine principiului

indivizibilităţii suveranităţii, odată ce în logica acestui sistem fiecărei “puteri” a statului

urmează să-i revină o cota-parte a suveranităţii. În legătură cu această afirmaţie trebuie să se

observe, în primul rând, că principiul indivizibilităţii suveranităţii nu este o dogmă

indiscutabilă a dreptului constituţional. Să nu se uite că teoria suveranităţii fracţionate a fost

opusă, uneori, cu success teoriei indivizibilităţii suveranităţii. Pe de altă parte, în lumina

regulilor generale ale dreptului internaţional, faptul că suveranitatea poporului ar fi considerată

indivizibila nu este de natură să-i răpească acestuia dreptul de a stabili propriul statut politic şi,

prin urmare, de a-şi constitute un sistem de organe specializate fiecare în exercitarea uneia

dintre funcţiile statului.

16


b) O altă critică a plecat de la ideea că apariţia partidelor politice în lumea modernă

duce la consecinţa că problema separaţiei puterilor în stat şi-a pierdut din importanţă. În locul

acestei probleme perimate, problemă nouă a raporturilor dintre partidul la putere şi cele din

opoziţie a păşit pe primul plan. Fără îndoială, partidele poitice constituie astăzi în numerose

ţări o punte de legătură între puterea legiuitoare sic ea executivă, făcând posibilă înfăptuirea

unor politici comune. Dar aceasta împrejurare nu justifica afirmaţia că separaţia puterilor a fost

înlocuită cu confuzia acestora. “În această privinţă, este relevant faptul că în SUA sistemul

celor două partide majoritare nu a anihilat nici un moment, nici măcar atunci când Partidul

preşedintelui Republicii a dispus de majorităţi masive în Congres, independenţa acestui ultim

organ în exercitarea funcţiei legislative, după cum nu a izbutit să-l împiedice să joace un rol

important în viaţa de stat. Nu se poate nega faptul că, atât în SUA, cât şi în Anglia, justiţia,

chiar şi în momentele de atotputernicie a unui anumit partid, a rămas o putere independenta,

neaservita intereselor acestuia”23.

În acelaşi spirit critic s-a mai invocat faptul că, în epoca noastră, organele statului nu

îndeplinesc numai funcţii tradiţionale (funcţia legislativă, executivă şi judecătorească), ci şi

unele funcţii noi, cum este controlul exercitat de Parlament asupra Guvernului, controlul

judecătoresc al legalităţii actelor administrative etc. Or, apariţia acestor funcţii noi ar fi o

dovadă că diviziunea tripartită a funcţiilor statului ar fi depăşită, considera Tudor Drăganu.

Aceasta critică, spune autorul, este mai curând, un elogiu adus virtuţilor de adaptare a

principiului separaţiei puterilor statului, deoarece ea nu face altceva decât să sublinieze că

principiul nu echivalează cu o izolare a puterilor legislative, executive şi judecătorească, ci

duce la instituirea unui sistem de “frâne şi contragreutăţi” în cadrul căruia principalele organe

ale statului se controlează reciproc.

Dacă Tudor Drăganu accepta în unanimitate teze lui Montesquieu cu privire la separaţia

puterilor statului, pe baza argumentelor prezentate până acum, Ion Deleanu dezaproba cele

spuse. Mai mult decât atât, Deleanu considera că Declaraţia franceză a drepturilor omului din

1789, care prevedea ca : “Orice societate în care garanţia drepturilor nu este asigurată, nici

separaţia puterilor determinată, nu are constituţie”

23Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2010

17


Aceasta este amendabilă din următoarele motive :

1. puterea este una, indivizibilă, aparţinând unui singur titular – poporul. Se poate

vorbi, spune Deleanu, nu despre “împărţirea puterilor” ci, eventual, de împărţirea sau

distribuirea funcţiilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar însemna “ să admitem

importanta funcţiilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar însemna “să admitem

împărţirea a ceea ce nu este împărţit”24;

2. ideea separaţiei puterilor statului contravine şi principiului indivizibilităţii

severanitatii. Existând mai multe “puteri” distincte şi independente, trebuie să existe şi

posibilitatea parcelarii suveranităţii, afirma Deleanu, a drămuirii ei în “cote - părţi egale “

distribuite celor trei “puteri”. Un asemena sofism nu mai este însă profesat;

3. teoria separaţiei puterilor în stat a fost elaborată la vremea când nu existau partidele

politice în forma lor modernă. Or, acum, precizează Deleanu, în majoritatea sistemelor

constituţionale, problema reală nu este aceea a separării puterilor şi a echilibrului dintre

acestea, ci a raportului dintre majoritate şi minoritate, dintre guvernământ şi opoziţie.

Instituţiile constituţionale constituie doar cadrul formal de manifestare a “poziţiei şi

opoziţiei”25. Exemplul lui Deleanu se bazează pe sistemele bipartite, cum este cel englez, în

care partidul care a a dobândit victoria în alegeri, asigurându-şi majoritatatea parlamentara,

realizează, prin forţa lucrurilor confuzia dintre puterea legislativă şi cea executivă. Regimul

liberal depinde, în asemenea situaţii, de cu totutul alte cauze decât separaţia puterilor în stat;

4. funcţiile tradiţionale (legislativă, executivă şi judecătorească ) cedează unor funcţii

noi, de exemplu funcţia de direcţionare şi cea de deliberare a Parlamentului, funcţia lui de

control asupra activităţii eexecutive;

5. delimitarea între puteri (mai ales între cea legislativă şi cea executivă) este cu totul

convenţională din moment ce, spune Deleanu, Parlamentul însuşi “executa” sau “aplica” legea

(de exemplu aplicarea Constituţiei prin emiterea de legi ordinare), iar ramura executivă a

organilor statului desfăşoară şi ea o activitate normativă;

6. concepţia despre separaţia puterilor are drept criteriu rolul organelor etatice în raport

cu legea: unele o fac, altele o aplică şi cea de a treia putere rezolva litigiile. Ar fi prea frumos

să fie atât de simplu, considera autorul. Simplificând realitatea, întreaga activitate a statului

este redusă la emiterea aplicarea şi ocrotirea regulilor de drept;

24 Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 201025 Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964

18


7. este absurd să se creadă că funcţia legislativă se afla în echilibru cu funcţia

executivă, adică “a face legea” este egal cu a “o executa”. Executarea legii este, prin definiţie,

subordonata legiferării. Şi întrucât cele două funcţii se afla în raporturi ierarhice, atunci în

asemenea raporturi se afla şi organele care îndeplinesc respectivele funcţii;

8. examinarea atentă a sistemului preconizat de Montesquieu conduce, în opinia lui

Deleanu, la concluzia că acest sistem este opus celui al separării puterilor.

În concluzie, ţinând cont de aceste argumente pro şi contra teoriei fundamentate de

Montesquieu, putem afirma că teoria separaţiei puterilor în stat îşi păstrează forţa ei de atracţie,

mai puţin însă valoarea ei explicativa. Este prea înrădăcinată ca să poată fi înlăturată şi rămâne

folositoare câtă vreme nu avem o alta.

Acest principiu al separaţiei puterilor rămâne o dogmă de politica constituţională.

Dându-i expresie sub forma lui negativă, el semnifica interdicţia cumulului funcţiilor

fundamentale în stat. Nu este vorba nici despre independenta puterilor, nici despre echilibrul

dintre ele, ci pur şi simplu de un mod de repartizare a funcţiilor.

Teoria separaţiei puterilor în stat exprima poate cel mai bine grandoarea şi servituţile

principiilor fundamentale ale dreptului constituţional. Soarta principiului este disputata: unii

cer înlăturarea lui ca fiind arhaic, perimat, alţii pledează doar pentru adecvarea sau

modernizarea lui în favoarea unei puteri forţe, de regulă a executivului.

6. Critică stalinistă a separaţiei puterilor în stat

În contextul discuţiei asupra principiului separaţiei puterilor statului este necesar să se

mai sublinieze că el a fost supus unui puternic asalt din partea doctrinei juridice staliniste. În

conformitate cu această doctrină, principiul separaţiei puterilor statului, privit din punct de

vedere istoric, nu este altceva decât o consecinţă a luptei dusă de burghezie pentru limitarea

absolutismului monarhic. De aceea el nu mai are nici o justificare într-un stat socialist. Într-un

asemenea stat, lupta între clase este eliminată, astfel încât întreaga putere politică trebuie să fie

deţinută de masă muncitorilor de la oraşe şi sate.

Aceasta critică, considera Drăganu, nu ţine seama de faptul că principiul separaţiei

puterilor statului a fost conceput, în primul rând, ca o armă de apărare a libertăţilor individuale

împotriva oricărui abuz izvorât din concentrarea puterii de stat în mâinile unui singur organ, şi

nu numai că o modalitate de limitare a absolutismului monarhic.

19


Pe de altă parte, atunci când doctrina juridică stalinista combate principiul separaţiei

puterilor statului, ea nu urmăreşte decât să justifice dictatura totalitară exercitată de Partidul

Comunist prin intermediul aparatului de stat, conceput ca o singură unitate organizatorică pusă

în slujba acestei dictaturi.

După modelul Constituţiei staliniste, dictatura comunistă, instaurată în ţara noastră

după 1945 şi oglindita din constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, a pus la baza organizării statale

principiul unităţii (sau al unicităţii ) puterii de stat. Construcţie teoretică chemată să camufleze

atotputernicia partidului comunist, principiul unităţii puterii pleacă de la afirmaţia că în stat

puterea aparţine poporului şi, prin urmare, organul suprem de stat căruia trebuie să i se

subordoneze toate celelalte organe ale statului, ca şi cele obşteşti, este adunarea reprezentativă

a cetăţenilor. În realitate însă, întrucât această adunare era desemnată prin aplicarea unui sistem

electoral care o transforma într-un instrument aservit partidului unic, concentrarea întregii

puteri de stat în mâinile aşa-zisei “adunări reprezentative26” echivala cu instaurarea dictaturii

comuniste.

Ca o reacţie a tuturor paturilor societăţii noastre împotriva abuzurilor, a crimelor, a

corupţiei şi a dezastrului economic provocate de tirania totalitară a unui partid şi a familiei

aşezate în fruntea lui, realizată sub eticheta principiului unităţii puterii de stat, încă din primul

moment al triumfului Revoluţiei din 16 – 22 decembrie 1989, în comunicatul Frontului Salvării

Naţionale, publicat la 22 decembrie 1989, printre măsurile politice preconizate în cadrul

programului de guvernare anunţat, se proclamă şi necesitatea înfăptuirii separaţiei între puterea

legislativă, executivă şi judecătorească.

Ulterior, fie în cuvântările lor, fie în intervenţiile lor, atât Ion Iliescu, cât şi fruntaşii

principalelor partide politice au subliniat necesitatea că viitoarea organizare politică a ţării să

aibă la baza separaţia puterilor statului. Acest curent de opinie atât de clar şi statornic, afirmat

în toate cercurile politice, şi-a găsit o categorică exprimare în decretul-lege numărul 92 din

1990. Acesta stabilea în art. 3: “guvernarea României se realizează pe baza sistemului

democratic pluralist, precum şi al separaţiei puterilor legislativă, executivă şi judecătorească

.”27

26 Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 196427Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I,Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012.

20

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE ŞI FUNCŢIILE PUTERILOR STATULUI

CAPITOLUL IITIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

ŞI FUNCŢIILE PUTERILOR STATULUI

În ciuda existenţei unei mari diversităţi de sisteme constituţionale, literatura de

specialitate a reuşit să distingă patru mari categorii de structuri de guvernare, criteriul de

diferenţiere fiind principiul separaţiei celor trei puteri :

1. regimul confuziei puterilor;

2. regimul separaţiei rigide;

3. regimul separaţiei suple sau al colaborării puterilor;

4. regimul semiprezidenţial.

2.1. Regimul confuziei puterilorAcest regim consta în deţinerea şi exercitarea de către acelaşi organ a prerogativelor

constituţionale de natura legislativă şi executivă. Modalităţile concrete de deţinere sau de

concentrare a puterii şi de exercitare a acesteia diferă de la un stat la altul. Teoretic, este posibil

ca Paramentul să concentreze pe lângă prerogativele sale legislative şi de control şi atribuţii ale

puterii legislative. În acest caz, este necesar ca Parlamentului să i se confere în mod permanent

sau să fie investit pentru o anumită perioadă cu atribuţii de natura executivă având o

importanţă deosebită. Este vorba, în principal, de îndreptăţirea Parlamentului de a adopta

măsuri pentru executarea propriilor legi sau, de pildă, de a constata şi sancţiona anumite

contravenţii.

Fără îndoială, servicii administrative ale parlamentului au dreptul de a îndeplini

anumite acte de natura executivă. De asemenea, în cadrul parlamentului pot fi înfiinţate servicii

de pază/poliţie, subordonate direct Camerelor legislative dar aceasta nu înseamnă că

Parlamentul ar concentra şi puterea executivă. Trebuie reţinut că în cazul regimului confuziei

puterilor, asumarea de către parlament a atribuţiilor esenţiale ale puterii executive corespunde

constituţiei. Prin urmare, acest regim politic nu este rezultatul unui abuz constituţional.

Aparent, “unui asemenea regim al confuziei puterilor i se poate aduce ca argument

favorabil faptul că Parlamentul, exprimând suveranitatea poporului, ar fi îndreptăţit să-şi

exercite orice atribuţii pe care le consideră necesare, pentru înfăptuirea rolului său

constituţional.

21


În unele sisteme constituţionale au fost situaţii când Parlamentul a avut o preponderentă

asupra altor autorităţi”28. În practică, un asemenea regim sau sistem nu a fost, însă, viabil.

În fapt, tendinţa de a conferi o importanţă mai mare Parlamentului sau chiar supremaţia

altor organisme, pornindu-se de la principiul suveranităţii poporului, a fost evidentă îndeosebi

în sistemele constituţionale socialiste. De pildă, în sistemul constituţional socialist românesc,

Marea Adunare Naţională era considerată organismul suprem al puterii de stat faţă de cea care

se subordonau direct sau indirect toate celelalte organe ale statului. În realitate însă.

Conducerea supremă a fost exercitată, în aceste sisteme, de către partidul comunist al cărui rol

conducător în societate a fost consfinţit chiar în Constituţie (ex. Art. 26 din constituţia RSR ).

O poziţie oarecum preponderenta faţă de Executiv a avut Parlamentul francez în timpul celei

de-a patra republici (1946 - 1958).

Practica istorică demonstrează însă că de cele mai multe ori confuzia puterilor s-a

datorat, indiferent de formă de guvernare sau regimul politic, “asimilării” de către puterea

executivă (şeful statului şi guvernul) a unor asemenea prerogative care îi conferă supremaţia pe

plan politic. “Asimilarea” se produce ca efect al prevederilor constituţionale sau al unor legi

ordinare. Regimul politic bazat pe confuzia puterilor nu trebuie neapărat şi automat apreciat că

nedemocratic, cu condiţia ca dispoziţiile constituţionale în cauză să reprezinte în mod real

voinţa liber şi conştient exprimată a electoratului.

Legat de această temă, în doctrină şi practica constituţionala contemporană s-a pus

problema calificării sub aspect juridic a îndrituirii puterii executive să adopte, într-o perioadă

limitată de timp, măsuri excepţionale pentru a soluţiona probleme de o deosebită gravitate

pentru viaţa statului şi a cetăţenilor. Aceste probleme sau situaţii ivite în mod excepţional,

motivează instituirea “stării de necesitate” sau a “stării de urgenţă” s.a.

Potrivit Constituţiei din 1991, Preşedintele ţării (organism aparţinând puterii executive)

este îndrituit să instituie prin decret starea de asediu sau starea de urgenţă, urmând ca măsură

adoptată să fie încuviinţata de către parlament (art. 93), care este, de altfel, competent, în

virtutea art. 72 alin.3 lit. e, să reglementeze prin lege organică regimul stării de asediu şi al

celei de urgenţă. De asemenea, potrivit art. 114 din Constituţia României, Parlamentul poate

adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu

fac obiectul legilor organice.

28 Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I,Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012.

22


Potrivit aceluiaşi articol, în cazuri execptionale, guvernul poate adopta ordonanţa de

urgenţă care intră în vigoare după depunerea lor spre aprobare la Parlament.

În baza art. 16 din constituţia Franţei, preşedintele este investit cu prerogative speciale

(puteri excepţionale) constând în luarea oricăror “măsuri cerute de circumstanţe” pentru

instituţiilor Republicii, independenţei naţiunii, integrităţii teritoriului, asigurarea autorităţii de

stat constituţionale.

Deşi nu au tangenţă cu regimul confuziei, aspectele relevate ilustrează posibilitatea

Executivului de a-şi spori puterea.

2.2 Regimul separaţiei rigide a puterilor (regimul prezidenţial)Separaţia absolută sau rigidă a celor trei puteri caracterizează, îndeosebi, sistemele

prezidenţiale. “Constituţia este cea care stabileşte departajarea netă a puterilor. Pentru o analza

teoretică asistemului, are relevanta îndeosebi departajarea puterii legislative de cea executivă.

În sistemele politice prezidenţiale, modalităţile de interacţiune a celor două structuri guvernate

sunt mai puţin numeroase şi mai puţin profunde decât în regimurile politice parlamentare”29.

Desigur, exista o anumită colaborare între executiv şi parlament dar aceasta este limitată şi de

cele mai multe ori câştigul de cauză revine executivului.

În epoca contemporană, în afara SUA care au fundamentat în doctrina constituţională şi

au instituţionalizat pentru prima oară sistemul prezidenţial, au adoptat acest regim statele

americii Latine precum şi uenele state africane.

În general, regimurile prezidenţiale se caracterizează prin următoarele trăsături :

puterea executivă este încredinţată prin constituţie preşedintelui, învestit,

totodată, cu a lărgi resonsabilitatea în conducerea generală a statului;

preşedintele este ales prin vot universal, egal, direct secret şi liber exprimat

pentru un mandat a cărui durata variază de la un sistem constituţional la altul

(ex. 4 ani în Statele Unite ale Americii, 7 ani în Franţa şi turcia, 5 ani în

Germania, Italia şi mai nou şi în România) procedura alegerii preşedintelui este

din punctul de vedere al reprezentativităţii, similară cu cea prevăzută pentru

alegerea Parlamentului. În acest fel, Preşedintele deţine o poziţie egală cu cea a

Parlamentului în ceea ce priveşte reprezentarea Naţiunii;

29Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei – fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti,2012.

23


preşedintele nu poate dizolva Parlamentul iar acesta nu-l poate revoca sau

demite pe Preşedinte. Imposibilitatea revocării mandatului Preşedintelui nu

înlătură posibilitatea punerii sub acuzare a şefului statului pentru anumite fapte

şi potrivit unei anume proceduri.

Miniştrii nu răspund politic pentru activitatea guvernamentală pe care o desfăşoară în

fata Parlamentului.

Aceste trăsături caracterizează, în special modelul prezidenţial american. Unele dintre

ele nu se găsesc întocmai în alte sisteme considerate prezidenţiale sau semiprezidenţiale. De

pildă, în sistemul semiprezidenţial românesc Guvernul răspunde politic numai în fata

Parlamentului pentru întreaga sa activitate.

În practică, sistemul prezidenţial a fost aplicat şi în variante ce i-au denaturat

conţinutul. În statele Americii de Sud, de pildă, este evidenţă o preponderentă constituţională a

preşedintelui, dar de cele mai multe ori echilibrul de forţe s-a înclinat în favoarea şefiilor

marilor comandamente militare. De pildă, şi tradiţia puciurilor militare în spaţiul politico-

geografic al Americii de Sud.

În unele state africane care au grefat modelul prezidenţial american pe tradiţiile

organizării politice tribale - incomplet atenuate de stăpânirea colonială - Parlamentul are un rol

insignifiant; preşedintele exercita puterea autoritar, chiar dictatorial şi discreţionar, la fel că

şefii de trib în perioadă anterioară colonizării.

2.3 Regimul separaţiei suple sau al colaborării puterilor (regimul

parlamentar)Acest regim este cunoscut şi sub denumirea de regim sau sistem parlamentar.

Rădăcinile sale istorice se afla în sistemul constituţional britanic. Caracteristica esenţială a

acestui regim politic consta în gradul înalt de echilibru şi interferenta între Parlament şi

componentele sale, pe de o parte (adunări/camere; comisii parlametare) şi Guvern pe de altă

parte. Modalităţile de interferenţă sunt variate, cadrul constituţional al înfăptuirii acestora

frizând încălcarea autonomiei sau independenţei organismelor guvernante angrenate în această

joncţiune pe deplin legală: parlament şi executiv (şeful statului şi guvern ).

Între cele două puteri exista o colaborare strânsă, în general armonioasă (în principiu

sunt excluse conflictele între şeful statului şi parlamentului).

24


Tipul de organizare a puterii executive corespunde modului executivului dualist/bicefal.

În ceea ce priveşte organizarea Parlamentului, nu are nici o importanţă dacă este bicameral sau

monocameral.

În afara colaborării armonioase şi a echilibrului între puterea legislativă şi cea

executiva, regimul parlamentar se caracterizează prin :

alegerea Preşedintelui republicii de către Parlament. Această trăsătură este

evidentă, desigur, doar în formele de guvernământ republican;

răspunderea politică a membrilor Guvernului şi a acestuia în întregul său faţă de

Parlament;

investirea şefului statului (monarh sau preşedinte de republică) cu atribuţii

limitate privind conducerea efectivă şeful statului nu-şi asumă o răspundere

politică, putând însă să fie sancţionat, potrivit unei proceduri speciale, doar

pentru anumite fapte: înaltă trădare, violarea Constituţiei şi a legilor;

prerogativele constituţionale conferite executivului ca în anumite condiţii

prevăzute expres şi limitat în legea fundamentală, să dizolve parlamentul.

Dizolvarea Parlamentului nu este, însă, o sancţiune aplicată acestuia ci o cale de

rezolvare a unui conflict. În general, actorii - şeful statului, Parlamentul

(preşedinţii celor două camere, liderii grupurilor parlamentare), şefii de partide -

deţin instrumentele politice şi juridice pentru a preveni crizele şi tensiunile

sociale, stările conflictuale generate de inapetenta sau chiar refuzul unei părţi de

a colabora sau de a fi cooperantă în căutarea unei soluţii constituţionale pentru

rezolvarea unei anumite probleme. În ultimă instanţă, se poate recurge la noi

alegeri generale pentru formarea unui nou parlament şi a unei noi echipe

guvernamentale.

În practică socială sunt întâlnite diferite variante de regim parlamenar, mai mult sau

mai puţin depărtate de modelul original. Referindu-se la această diversitate, profesorul Charles

Cadoux considera pe bună dreptate că mecanismele constituţionale, tradiţiile naţionale şi jocul

partidelor politice explica diferenţele adesea profunde, în funcţionarea parlamentarismului.

25


Prin simplificarea metodologică, pot fi identificate următoarele trei posibilităţi

constituţionale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar:

preponderenta câştigată de guvern, într-o evoluţie constituţională îndelungată,

faţă de Parlament. Caracteristica acesei “deformări”, sau resortul constituţional

al funcţionării unui asemenea refim, consta în prerogativa Guvernului de a

organiza alegeri parlamentare anticipate în caz de divergenţă cu parlamentul sau

al imposibilităţii de rezolvare a unei probleme de interes naţional major. Noul

Parlament ca şi noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor

anticipate, vor încerca să iasă din impasul că a blocat actorii politici precedenţi;

preponderenta parlamentului asupra executivului. În sistemulconstitutional

fancez, parlamentul a avut un rol precumpănitor faţă de puterea executivă în

timpul celei de-a III - a şi a IV - a Republici (între 1875 - 1985). Acest regim

este cunoscut, aşa cum am arătat deja şi sub numele de “regim de adunări”.

Reacţia la acest model nu a inarziat să apară, cel puţin în doctrina. Astfel s-a

conturat teoria “parlamentul realizat”30 care tinde să diminueze, să raţionalizeze

atribuţiile forului legislativ şi să rebalanseze raporturile între parlament şi

executiv;

întărirea prerogativelor şefului statului. Această deformare a modelului

parlamentar teoretic este generată de intenţia şefului statului de a depăşi

condiţia sa de organism constituţional lipsit de putere efectivă şi practic

iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia

intrumente politico - juridice graţie cărora, şeful statuui îşi poate impune voinţa

faţă de Parlament. El rămâne, în continuare iresponsabil din punct de vedere

politic dar încetează să fie o pesa de decor constituional.

Profesorul Charles Cadoux identifica trei modalitat de realizare unei preponderente a

şefului statului. Acestea sunt :

- stabilirea unei duble responsabiltat a guvernului : faţă de parlament dar şi faţă de şeful

satului care, însă, nu se subordonează puterii legislative (ex. Portugalia).

30Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei – fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti,2010.

26


- menţinerea responsabilităţii guvernului faţă de Parlament, concomitent cu investirea

cu puteri reale a şefului statului ales prin sufragiu universal şi direct. Şeful statului deţine o

forţă majoră deosebită, se bucura de prestigiu naţional şi este arbitru al celorlalţi actori politici.

În doctrină, acest regim este denumit de mulţi autori “regim prezidentialist”, “prezidentialism

raţionalizat”. Se considera că sistemul constituţional francez actual a pus în practică acest

sistem.

- asumarea de către şeful statului a funcţiei de premier ( executivul monocefa) dar

supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizează

unele sisteme constituţionale africane care tind spre un regim politic prezidenţial.

2.4. Regimul semiprezidenţialSe caracterizează în special prin alegerea şefului statului prin vot universal direct şi prin

răspunderea politică a guvernului faţă de parlament. Frântă a instaurat un regim

semiprezidenţial ale cărei caracteristici au fost accentuate prin Reforma constituţionala din

162. De asemenea, regimul politic consacrat prin recenta Constituţie a României este

caracterizat ca un regim semiprezidenţial.

2.5 Legislativul

După Drăganu, funcţia majoră a parlamentului rămâne legiferarea, iar faptul că acest

organ exercita şi unele atribuţii de control asupra guvernului nu modifica profilul lui juridic.

Cu atât mai puţin s-ar putea spune că exercitarea de către instanţele judecătoreşti a controlului

legalităţii actelor administrative ar echivala cu apariţia unei noi funcţii a statului.

Aceasta pentru că, atunci când instanţă judecătorească pronunţa ilegalitatea unui act

administrativ care a vătămat un drept subiectiv, ea nu face decât să-şi exercite competenta

firească de a soluţiona litigiul juridic adus în faţa ei.

În al doilea rând, aceasta clasificare are importantă de a duce la minimalizarea rolului

în stat al competentei legislative a parlamentului. Este incontestabil că cea mai importantă

activitate desfăşurată de parlament este legiferarea, afirma Tudor Drăganu.

În cadrul clasificării propuse de P. Pactet, legiferarea nu se constituie ca o funcţie

distinctă a parlamentului, ci ajunge să fie plasată doar într-o paranteză, spune autorul.

27


O asemenea încercare de prezentare a funcţiilor statului nu oglindeşte nici măcar

realităţile politice ale Franţei, unde constituţia din 1958 a redus sensibil rolul parlamentului în

activitatea normativă a statului. Dispoziţiile Constituţiei privitoare la activitatea legislativă a

parlamentului (art. 34 – 38) primează faţă de cele privitoare la controlul exercitat de acest

organ asupra guvernului, iar art. 48 rezerva numai o zi pe săptămâna discutării întrebărilor

parlamentarilor şi răspunsului guvernului.

Referindu-se la situaţia din România, Tudor Drăganu precizează că ar fi cu atât mai

puţin justificat să se lase impresia că la noi, pe baza Constituţiei din 1991, activitatea de control

a Parlamentului asupra guvernului ar precumpăni. Locul deosebit de important pe care îl ocupa

legiferarera în activitatea parlamentului este oglindit nu numai de Constituţie, care prevede ca

acest organ este unica autoritate legislativă, dar el se reflectă şi în numeroasele prevederi ale

regulamentelor celor două camere în această materie, precum şi în desfăşurarea zilnică a

lucrărilor lor.

Nu este socotită decisivă nici critică potrivit căreia distincţia între puterea legislativă şi

cea executiva sau judecătorească are la bază un criteriu arbitrar. Dovadă este faptul că puterea

legiuitoare adopta legi, în timp ce puterea executivă şi cea judecătorească le aplică. Caracterul

arbitrar şi, prin urmare, neştiinţific al acestui criteriu ar fi dovedit dacă activitatea

parlamentului, întocmai ca cea executivă şi judecătorească, nu ar fi decât tot o activitate de

aplicare a unei legi, care de această dată este Constituţia. Plecând de la această constatare, ar

trebui să se ajungă la concluzia că nici o deosebire de esenţă nu există între cele trei funcţii

tradiţionale ale statului, căci toate se rezuma la aplicarea legilor.

Critică potrivit căreia parlamentul se limitează la o activitate de punere în aplicare a

Constituţiei nu acoperă nici pe departe realitatea. În primul rând, această afirmaţie nu ţine

seama de rolul important al parlamentului în procesul de adoptare a constituţiilor. Când

parlamentul îşi spune cuvântul asupra unei iniţiative de revizuire a Constituţiei este limpede că

el face altceva decât să aplice o lege ordinară sau organică.

El nu se limitează la a face o operaţie de simpla aplicare a constituţiei. Fără îndoială,

constituţia impune Parlamentului anumite limite în exercitarea atribuţiilor lui. În cadrul fixat de

Constituţie, parlamentul adopta însă, numeroase reguli de conduită noi şi îndeplineşte un rol

creator în formarea dreptului obiectiv. Pe de altă parte, adeseori Constituţia se limitează să

stabilească competenta unor organe ale statului, fără să determine conţinutul concret al

măsurilor ce urmează a fi luate în cadrul exercitării acestei competente.

28


Drept urmare, “cele mai multe prevederi ale legilor ordinare sau organice apar ca

reglementări primare, şi nu norme derivate din Constituţie”31. Tot atât de nejustificat ar fi să se

considere că organele administraţiei publice s-ar rezuma la o activitate de aplicare a legilor, o

dată ce se recunoaşte că, în cadrul competentei lor, ele dispun adeseori de o putere

discreţionară. În orice caz, chiar atunci când o lege este adoptată în aplicarea unui principiu

constituţional, demersul întreprins nu este identic cu cel la care recurge administraţia publică în

îndeplinirea atribuţiilor ei. Aceasta pentru că, în timp ce Parlamentul recurge la norme de

conduită generale înzestrate cu cea mai mare forţă juridică, administraţia publică procedează

pe calea unor acte juridice subordonate legilor.

În legătură cu separaţia puterilor statului s-a mai spus că aplicarea ei nu a dus nicicând

la stabilirea unui echilibru real între parlament, Guvern şi justiţie, fiind de la sine înţeles că, din

moment ce organele administraţiei publice şi cele ale justiţiei trebuie să se conformeze legilor,

Parlamentul dobândeşte o poziţie preeminenta în raport cu ele. Prin urmare, supremaţia legii

duce, în mod necesar, la supremaţia Parlamentului, adică la o situaţie contrară cerinţelor

principiului separaţiei puterilor statului.

Acest mod de înfăţişare a situaţiei existente în sistemele constituţionale bazate pe

principiul separaţiei puterilor statului nu ţine seama de rolul hotărâtor ce revine complexului de

“frâne şi contragreutăţi”32, aşa cum îl numeşte Tudor Drăganu, caracteristic pentru

funcţionarea lor.

Ca urmare a punerii în mişcare a acestor frâne şi contragreutăţi cum sunt în regimul

parlamentar, în special dreptul şefului statului de a dizolva parlamentul sau, în regimul

prezidenţial, dreptul de veto legislativ al preşedintelui Republicii sau controlul judecătoresc al

constituţionalităţii legilor, tendinţele parlamentului de a-şi afirma supremaţia faţă de celelalte

puteri pot fi temperate.

Nu trebuie cşă se uite nici că, deşi normele juridice adoptate de Parlament trebuie

respectate de toate organele statului, aceeaşi obligaţie revine, în statul de drept şi parlamentului

însuşi, atâta vreme cât nu şi-a modificat propriile norme.

31Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omului si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002.32Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omului si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002.

29


2.6 ExecutivulÎn încercarea lor de a nega actualitatea clasificării tripartite a funcţiilor clasice, unii

autori, cum ar fi profesorul P. Pactet, merg chiar mai departe şi sunt de părere că organelor

executive le revine funcţia de directivare a politicii naţionale şi de administrare, în timp ce

funcţiile esenţiale îndeplinite de organele reprezentative ar fi: funcţia reprezentativă, funcţia

deliberantă (care acordă participarea la opera legislative şi financiară), funcţia selectivă, funcţia

de control al guvernului (aceasta numai în regimurile parlamentare ).

În primul rând, teoria aceasta nu se bazează pe un criteriu unitar. Pentru cele mai multe

dintre categoriile create, aceasta clasificare adopta ca punct de plecare specificul obiectului

activităţii desfăşurate de organele luate în considerare. Acesta este cazul activităţilor de

directivare, administrare, reprezentare, control etc. La crearea unei singure categorii nu se mai

ţine seama de specificul obiectului activităţii desfăşurate, ci de metoda utilizată. Este vorba

despre aşa-zisa “activitate deliberantă”33. Într-adevăr, deliberarea este un procedeu tehnic, care

constă în a decide pe baza unor discuţii prealabile, indiferent de ce domeniu de activitate ar fi

vorba. Consecinţa ar fi că, dacă am proceda într-un mod riguros, ar trebui să vorbim de o

funcţie deliberantă nu numai atunci când parlamentul adopta legi, ci şi ori de câte ori alege sau

controlează alt organ al statului, dacă în toate aceste ipoteze el ia hotărâri pe baza unor

deliberări prealabile. Aceasta înseamnă că, de fapt, nu poate fi vorba de o funcţie deliberantă a

parlamentului, distinctă de funcţia de control, selectiva etc. Mai mult, deliberarea nu este o

metodă de lucru specifică doar parlamentului, căci şi alte organe publice (guvernul, consiliile

judeţene) iau hotărâri pe baza unor discuţii prealabile. Instanţele judecătoreşti, la rândul lor,

mai întâi deliberează, apoi se pronunţă.

2.7 Puterea judecătoreascăÎn raporturile dintre Legislativ şi Puterea Judecătorească se are în vedere principiul

independenţei judecătoreşti şi cel al supunerii lor numai legii. În temeiul acestuia din urmă

principiu nu este permisă intervenţia altei puteri în sfera justiţiei. Aceasta nu include anumite

raporturi constituţionale care rezultă din sistemul organizării statale a puterii. Astfel,

organizarea şi funcţionarea instanţelor judecatorestise realizează potrivit legii. Parlamentul este

cel care stabileşte prin lege cometenetele şi procedurile instanţelor judecătoreşti.

33Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

30


Constituţia nu indica sistemul judecătoresc, limitându-se în a ratat ca “Justiţia se

realizează prin Curtea Supremă de Justiţie şi prin celelalte instante judecătoreşti stabilite prin

lege”34. Justiţia, la rândul său, prin judecarea excepţiei de neconstituţionalitate se interferează

în activitatea sa cu activitatea Curţii Constituţionale. Echilibrul puterilor se realizează şi în

cadrul unor raporturi dintre executiv şi judecătoresc precum şi de independenta judecătorilor şi

inamovabilitatea acestora.

34Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

31

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN PRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR ÎN STAT ÎN ROMÂNIA

CAPITOLUL IIIPRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR ÎN STAT ÎN

ROMÂNIA

3.1 Separarea puterilor în stat prevăzută în Constituţia RomânieiCategoria cea mai des întâlnită în teoria şi practica sistemelor constituţionale este

categoria de putere. Ea apare şi în exprimări nuanţate precum: puterea politică, putere de stat,

puteri politice sau pur şi simplu, putere. Fiind şi dovedindu-se a fi categoria cheie în

organizarea statală a societăţii umane, puterea (în sensul cuceririi sau apropierii sale) a fost şi

rămâne scopul fundamental al revoluţiilor, mişcărilor şi convulsiilor sociale. Din această

rezultă legătura strânsă cu categoriile popor şi naţiune. Uneori categoria putere este exprimată

prin aceea de suveranitate. Asemenea similitudini explică exprimările constituţionale.

Astfel, constituţiile stabilesc că suveranitatea (unele adaugă naţionala) sau puterea (puterile)

apaţine (rezidă în) poporului. În acest fel sunt redactate constituţiile Spaniei, Franţei,

României, Suediei. Alte constituţii folosesc expresia de suveranitate, care aparţine (său emană

de la) naţiune. În acest fel sunt redactate constituţiile Marocului şi Spaniei. Constituţia actuală

a României stabileşte la articolul 2 că: “Suveranitatea naţională aparţine poporului român,

care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum”35.

Rezultă din această expunere cel puţin două constatări. Prima priveşte legătura între

categoriile şi fenomenele popor, naţiune, putere de stat, puteri publice. Cea de-a doua priveşte

formulările extrem de nuanţate cu care se operează precum cele de putere, puteri publice,

puteri, suveranitate, suveranitate naţională sau cele de ”rezidă în naţiune”, “aparţine

poporului”.

Poporul şi statul sunt deseori privite într-o anumită unitate, lucru firesc ce rezultă din

legăturile puternice ce le apropie sau din trăsăturile care uneori le depărtează dar pe un fond

comun. Înţelegerea corectă a relaţiei popor-stat este însă, în limbajul juridic, cea mai

importantă, dacă nu cumva prima condiţie în explicarea mecanismului juridico-statal. Aceasta

pentru că indivizibilitatea sau identitatea intereselor poporului şi statului nu duce şi nu trebuie

să ducă la o confuzie juridică a acestor două categorii.

35 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

32


Poporul şi statul sunt subiecte distincte de drept. Organizarea societăţii umane în stat a

atins forme mai mult sau mai puţin reuşite, dar factorii care compun statul îşi păstrează, în

orice caz sub aspect juridic, identitatea lor36.

Plecând de la ideea că nu mai sunt necesare alte explicaţii cu privire la noţiunea de

popor, urmează să reamintim că în ce priveşte noţiunea de stat aceasta cunoaşte două

accepţiuni, ambele corecte din punct de vedere ştiinţific, şi larg răspândite şi utilizate. Într-o

accepţiune, mai mult politică, sociologică se înţelege prin stat suma a trei elemente distincte şi

anume: teritoriu, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în sensul puterii statale, de fapt statul în

accepţiunea strict juridică). În această accepţiune statul este sinonim, cu ţara el incluzând

civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţiile etc.

Într-o a doua accepţiune, restrânsă, prin stat se înţelege forma organizată a puterii

poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal. Aceasta este accepţiunea strict juridică.

Aşa văzute lucrurile următorul raţionament ne permite explicarea edificiului statal. Poporul,

naţiunea, deţin puterea politică. Pentru a putea exercita această putere poporul creează statul,

ca un ansamblu sistematizat de organe de stat (legiuitoare, administrative, judecătoreşti,

armata, poliţie), deseori denumite autorităţi statale (publice). Statul este deci sistemul acestor

autorităţi publice şi aceasta este accepţiunea cu care vom opera în continuarea lucrării37. În

limbajul curent cuvintele stat, putere, puteri apar frecvent. Se pune întrebarea de a şti dacă ele

exprimă sau nu noţiuni diferite. Altfel spus, de a şti dacă statul, în accepţiunea să strict juridică

este altceva decât putere de stat. Răspunsul este desigur negativ. Statul nu este altceva decât

organizarea statală a puterii poporului, este instituţionalizarea acestei puterii.

Separaţia, echilibrul şi colaborarea puterilor - Teoria separaţiei puterilor este o teorie

celebră, de largă audienţă şi frecvent invocată. Cunoaşterea acestei teorii înlesneşte explicarea

sistemelor constituţionale contemporane. Apărută în secolul Luminilor, alături de alte teorii la

fel de tulburătoare şi de penetrante, ea a fost îndreptată împotriva obscurantismului feudal şi a

închistării medievale, împotriva abuzurilor de putere. Teoria separaţiei puterilor a fost o reacţie

împotriva monarhiei absolute de drept divin, formă de guvernământ în care regele concentra în

mâinile sale puterea supremă, considerându-se că o personificare a statului de unde şi celebra

formulă a regelui Ludovic al XIV-lea “statul sunt eu “38.

36 UNESCO - International social science journal - Rethinking democracy , nr.129, august 199137 Ibidem38 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

33


Teoria separaţiei puterilor a avut un rol aparte, decisiv în promovarea sistemului

reprezentativ, adică în valorificarea democratică a relaţiei dintre deţinătorul suveran al puterii

(poporul, naţiunea) şi organizarea statală a puterii politice, în căutarea, în chiar organizarea

statală şi funcţionarea puterii, a garanţiilor exercitării drepturilor omului şi ale cetăţenilor.

Este o teorie care a stat la baza elaborării constituţiilor, afirmaţiile din Declaraţia

drepturilor omului şi cetăţeanului (1789, Franţa), stând mărturie în acest sens. Astfel potrivit

declaraţiei menţonate, o societate în care garanţia drepturilor nu este asigurtă şi nici separaţia

puterilor nu este determinată, nu are o constituţie. Enunţata de către John Locke (“Trate de

governement civil”, 1690), teoria separaţiei puterilor în stat este defintivată şi explicată pe larg

de către Montesqueu în celebra lucrare “Despre spiritul legilor”39.

În România organizarea statală a exerciţiului suveranităţii naţionale este reglementată

clar prin articolul 2 din Constituţie. Deţinătorul puterii suverane este poporul român şi el

exercită aceastş putere prin organele reprezentative şi prin referendum. Din analiza articolului

2 din Constituţie rezultă mai multe constatări. Astfel organelor reprezentative li se

încredinţează doar exerciţiul puterii, deci anumite împuterniciri şi nu puterea ca atare. Nu este

vorba de delegarea puterii ci de delegarea unor funcţii ale puterii. Titularul puterii este şi

rămâne numai poporul român, de aici rezultând importante consecinţe juridice, inclusiv cele

referitoare la responsabilitatea autorităţilor publice în faţa acestuia. Este explicaţia ştiinţifică a

aliniatului 2 al articolului 2 în sensul căruia nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita

suveranitatea în nume propriu.

Se poate pune problema de a şti dacă în Constituţia României îşi găseşte exprimarea

clasicul principiu al separării puterilor în stat. Acest principiu a fost puternic afirmat în

Revoluţia româna din 1989. Răspunsul corect poate fi formulat numai prin interpretarea

sistematică şi logică a prevederilor constituţionale. Aceste prevederi utilizează termenii de:

puteri şi autorităţi dar nu şi pe cel de separaţie. Evitându-se termenul de separaţie care poate

evoca ruperea puterilor, separarea lor rigidă, dându-se termenului “puteri” semnificaţii corecte

din punct de vedere ştiinţific, doctrina juridică actuală şi desigur Constituşia valorifică

echilibrul puterilor. Examinând dispoziţiile Constituţiei României putem constata că ea

consacră echilibrul puterilor în stat în conţinutul şi semnificaţia sa ştiinţifică şi desigur

modernă.

39 Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

34


Mai multe argumente sunt convingătoare şi pertinente: “Cele trei puteri clasice” 40se

regăsesc exprimate în Constituţie: legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 58 şi

urm.); executivul în normele privitoare la preşedintele României şi Guvern (art. 80 şi urm.);

justiţia în normele cu privire la autoritatea judecătorească (art. 123 şi urm.).

Ordinea reglementării puterilor în Constituţie este ordinea clasică firească. Constituţia

dă exprimarea juridică relaţiilor şi activităţilor politice statale în succesiunea lor firească.

Având în vedere legitimitatea împuternicirilor Parlamentului, compoziţia să numeroasă şi larg

reprezentativă, Constituţia asigură acestuia o anumită preeminenţă în raport cu celelalte

autorităţi statale. Astfel Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a ţării (art. 58), el are

funcţii de formare, alegere, numire, investire a altor autorităţi statale şi desigur a altor funcţii

de control.

Chiar şi structura bicamerală a Parlamentului exprimă echilibrul în executarea puterii

legislative. De altfel acesta este şi singurul argument solid al bicameralismului Parlamentului

faţă de faptul că România este un stat naţional unitar. Raporturile constituţionale dintre

autorităţile publice se caracterizează prin implicări reciproce ale unora în sfera de activitate ale

celorlalte, implicări ce semnifică echilibbrul prin colaborare şi control. Raporturile Parlament-

Executiv, în reglementarea constituţională, pot fi examinate prin implicarea legislativului ţn

activitatea şefului de stat ţi a guvernului.

Astfel Parlamentul:

primeşte jurământul Preşedintelui (art.82);

poate prelungi mandatul acestuia în caz de război sau catastrofă (art. 83);

poate hotăra punerea sub acuzare a şefului de stat pentru înalta trădare (art. 84);

ascultă mesajele şefului de stat (art. 89);

ratifică tratatele internaţionale în condiţiile art. 91;

aprobă declararea de către şeful de stat a mobilizării parţiale sau generale a

forţelor armate (art. 92);

încuviinţează instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă (art. 93);

poate suspendă din funcţie Preşedintele României în cazul săvârşirii unor fapte

grave prin care acesta a încălcat prevederile Constituţiei (art. 95);

40 Ibidem

35


stabileşte indemnizaţia şi celelalte drepturi ale Preşedintelui României (art.

100). În ceea ce priveşte raporturile cu Guvernul vom menţiona în deosebi că

Parlamentul: acordă votul de încredere asupra programului şi a întregii liste a

Guvernului (investitura, art. 102);

retrage încrederea acordată (art.109 şi art.112);

poate cere informaţii şi documente (art. 110);

prin deputaţi şi senatori se pot pune întrebări şi adresa interpelări (art. 111);

apreciază asupra răspunderii politice a Guvernului, poate cere urmărirea penală

a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor;

stabileşte prin lege cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor

Guvernului (art 108);

abilitează Guvernul pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul

legilor organice (delegarea legislativă, art. 114).

Compatibilitatea calităţii parlamentare cu cea de membru al Guvernului este şi ea un

aspect al implicării reciproce. Bineînţeles că şi executivul se implică în activitatea

legislativului.

Astfel Preşedintele României:

promulgă legile, putând cere, o singură dată reexaminarea legii (art. 67);

poate dizolva parlamentul în condiţiile art. 89. Cât priveşte Guvernul acesta: are

iniţiativa legislativă (art. 73);

poate solicita adoptarea, cu procedura de urgenţă, a proiectelor sau propunerilor

legislative (art 74);

îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program,

decaratii de politica generală, sau proiect de lege (art. 113) acestea

considerându-se aprobate dacă guvernul nu este demis; poate fi abilitat să emită

ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (art. 114). Cât

priveşte raporturile dintre legislativ şi puterea judecătorească ele trebuie

apreciate cu luare în considerare a principiului independenţei judecătorilor şi a

supunerii lor numai legii (art. 123).

Aşadar intervenţia în sfera justiţiei a altor puteri contravine principiului constituţional.

Aceasta nu exclude însa anumite raporturi constituţionale care rezultă firesc din sistemul

organizării statale a puterii.

36


Trebuie menţionat că organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreţti se realizează

potrivit legii (art. 125, 126, 128, şi mai ales art. 172 alin3 lit. h). Ca atare Parlamentul este cel

care stabileşte prin lege competenţe şi proceduri pentru instanţele judecătoreşti. Ca o concluzie

la cele precizate mai sus se poate preciza că ne aflam ţn prezenţa unei conlucrări a structurilor

statale în realizarea voinţei poporului. Aceasta conlucrare presupune: competenîe clar

delimitate prin Constituţie, autonomie organizatorică şi funcţională, control reciproc fără

imixtiune, garanţii constituţionale ale îndeplinirii mandatulului şi ale respectării drepturilor

cetăţenilor.

3.2 Principiul separaţiei puterilor în stat înainte de 1989Rudimente ale aplicării principiului separaţie puterilor în stat în ţara noastră întâlnim

încă din 1831 - 1832. Astfel, “potrivit Regulamentelor organice din Muntenia şi din Moldova,

puterea legiuitoare aparţinea Domnului şi Adunării domensti, iar puterea executivă aparţinea

Domnului.

Apoi, potrivit Convenţiei de la Paris (1858), puterea legislativă aparţinea hospodarului,

Adunării elective şi Comisiei centrale de la Focşani (potrivit art. 35 şi 36), puterea executivă

aparţinea hospodarului, iar puterea judecătorească Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie, cu sediul

la Foscani”41.

În acelaşi mod era realizat principiul separaţiei puterilor prin Statutul dezvoltator al

Convenţiei de la Paris (1874), potrivit căruia puterea legiuitoare aparţinea Domnului, Adunării

ponderatoare şi Adunării elective, puterea executivă Domnului, iar cea judecătorească Înaltei

Curţi. Constituţia din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens ca puterea legislativă să se exercite

colectiv de către domn şi Reprezentanta naţională (art. 32), puterea executivă este încredinţată

domnului (art.35), iar cea judecătorească se exercita de curţi şi tribunale.

Apoi Constituţia din 29 martie 1923 reglementa aceleaşi puteri în articolele 34, 39 şi

40. Ambele constituţii admiteau deci principiul separaţiei puterilor în stat şi îl traduceau în

sensul unei colaborări a puterilor şi nu a unei separări rigide.

41 Constitua Romaniei comentata si adnotata

37


Referindu-se la Constituţia din 1923, Paul Negulescu preciza: “Constituţia noastră

admite principiul separaţiei puterilor în stat, dar cu colaboraţiune, puterile colaborează între ele

pentru a asigura bunul mers al statului, aşa puterea executivă are un drept de participatiune la

operă de legiferare prin fătul că se recunoaşte puterii executive dreptul de iniţiativă a legilor

(art. 35), dreptul de a coresponda cu parlamentul prin mesaje, dreptul de sancţiune a legilor,

dreptul de dizolvare şi prorogare, puterea legislativă, la rândul ei mărgineşte drepturile puterii

executive prin votarea bugetului (art. 114), prin controlul cheltuielilor făcute (art. 115), prin

dreptul de interpelare, care poate duce la votarea unei moţiuni de neîncredere; puterea

judecătorească mărgineşte atribuţiile puterii legislative, căci are dreptul, conform art. 103 din

constituţie, să controleze constituţionalitatea legilor, iar prin art. 107 are dreptul să cenzureze

legalitatea actelor făcute de puterea executivă. Puterea executivă, pe de altă parte, prin dreptul

de graţiere şi de amnistie poate să atenueze consecinţele unei condamnatiuni excesive”.

Arătând ca cele trei puteri colaborează, autorul sublinia în acelaşi timp independenţa

lor: “În sistemul separatiunei, cele trei puteri sunt şi separate, căci au titulari separaţi...dar

aceste puteri sunt şi independente una faţă de alta. Independenţa legiuitorului faţă de puterea

executivă este asigurată prin imunitatea parlamentară (art. 53 din Constituţie) şi prin faptul că

membrii Parlamentului nu pot fi urmăriţi pentru opţiunile şi voturile emise de dânşii în

exerciţiul mandatului (art. 54). Independenţa puterii executive e asigurată prin faptul că

puterile constituţionale ale Regelui sunt ereditare (art. 77) şi că persoana regelui este

inviolabilă (art. 87), iar independenta puterii judecătoreşti este asigurată prin inamovabilitatea

judecătorilor (art. 104)”42.

Deci, în momentul formării statului nostru (practic de la dubla alegere a lui Al. I Cuza

ca domnitor), până în iulie 1946 (când se desfiinţează Senatul prin efectul Decretului nr. 2218)

viaţa constituţională a României s-a realizat potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, în

formă preconizata de Montesquieu.

Totuşi, acest principiu a fost aplicat la noi cu unele deosebiri faţă de propunerile celui

care l-a fundamentat.

Astfel, principiul amintit a fost afectat prin următoarele elemente:

faptul că domnul său regele avea dreptul de numire a unor membri ai Senatului,

în conformitate cu Statutul lui Cuza şi cu Constituţia din 1938;

b) numai Senatul avea dreptul de a primi petiţii (conform Statutului lui Cuza);


38


c) limitarea dreptului de iniţiativă al camerelor sub imperiul Constituţiei din

1938 (art. 31);

d) regele are declarat de Constituţie “Cap al statului”;

e) în perioada cât a fost în vigoare acest act fundamental, a tronat formula

“putrerea legiuitoare se exercita de lege prin Reprezentanta Naţională”43

f) prin faptul că bugetul şi contingentul armatei se hotărau numai de Adunarea

electivă (exceptând regimul Constituţiei din 1938) etc.

De asemenea, trebuie remarcat că, faţă de propunerile lui Montesquieu, în perioada

amintită, la noi, competenta puterii judecătoreşti a fost mai largă, aceasta deţinând ca atribuţii

controlul constituţionalităţii legilor şi controlul actelor administrative. Juriul (cu participarea

cetăţenilor la proces) era constituit numai în materie criminală, delicte de presă şi delicte

politice, iar puterea executivă nu avea de executat numai hotărârile puterii legislative, ci şi ale

puterii judecătoreşti (deoarece hotărârile judecătoreşti se executau “în numele Domnului”).

Începând din iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptării primei constituţii de tip

socialist (1948) organizarea exercitării puterii în stat se realizează potrivit unei concepţii care

înlătura ca “neştiinţifica” teoria separaţiei puterilor în stat, susţinându-se ideea că are drept

consecinţă încălcarea principiului unităţii puterii politice.

Nu se va mai vorbi de separaţia puterilor, iar organizarea structurilor statale se va face

pornind de la ideea că acestea trebuie să fie subordonate din treaptă în treaptă, până în vârful

piramidei, acolo aflându-se un singur organ: Marea Adunare Naţională.

Odată cu evenimentele din decembrie 1989, se afirmă, după cum arătăm şi mai înainte,

reîntoarcerea la principiul separaţiei puterilor în stat. Prin organele create de la acea dată şi

până la adoptarea noii Constituţii, prin atribuţiile conferite şi prin organizarea raporturilor

dintre ele nu s-a pus încă “în funcţiune” mecanismul propriu de realizare a acestui principiu.

Abia legea fundamentală, aprobată prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizează

conducerea politică a societăţii romaneşti pe baza principiului separaţiei puterilor în stat,

principiu care nu este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul III

(intitulat Autorităţile Publice). Prin revizuirea Constituţiei, aprobată prin Referendumul din

noiembrie 2003, acest principiu aprig disputat este consfinţit şi stipulat expres, pentru a nu mai

da naştere de-acum încolo niciunei interpretări.

43Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

39


Astfel, după alineatul (3) al articolului 1 se adauga două noi alineate, (4) şi (5), cu

următorul cuprins: “(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului

puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale. (5) În

România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie"44.

3.3 Separaţia puterilor conform Constituţiei din 1866Constituţia din 1866 împărţea puterea politică în trei: a) legislativă, b) executivă şi c)

judecătorească, declarând că ele "emana de la naţiune, care nu le poate exercita decât numai

prin delegaţiune”45.

a) Conform art. 32, Puterea legislativă se exercita colectiv de către Rege şi

Reprezentanta Naţională, care se împarte în două: Senatul şi adunarea Deputaţilor. Orice lege

cerea acordul de voinţa al tuturor celor trei ramuri ale puterii legiuitoare. În proiectul de

Constituţie de la 1866, puterea legislativă urma să fie încredinţată unei singure camere, unei

adunări Generale, care avea iniţiativa legilor împreună cu Domnul, conform art. 37.

Această problemă generase mari discuţii în sânul Adunării ad-hoc a Moldovei,

provocate de paragraful XXVIII al Protocolului Conferinţelor de la Constantinopol, din

februarie 1856, care prevedea un Senat pentru Principate. Atunci M. Kogălniceanu a propus în

Adunarea ad-hoc un proiect de dorinţa în care motiva respingerea Senatului din organizarea de

stat a Moldovei: “... Luând în privire ca paragraful XXVIII al Protocolului Conferinţei de la

Constantinopol din 11 feb. 1856 ameninţarea ţării cu instituirea unui Senat nepotrivit cu

obiceiurile, cu trebuinţele, cu dorinţele şi chiar cu elementele naţiei; Luând în privire ca toată

ţara, precum s-a rostit şi în şedinţa din 7 octombrie, doreşte a avea ca în timpi străvechi o

singură şi adevărata adunare Generală Naţională... Luând în privire ca o asemenea Adunare, pe

cât trebuie să aibă în mână o deplină putere legiuitoare, pe atât nu trebuie să împresure

drepturile puterii executive, fiindcă ţară are trebuinţă de un guvern plin de tărie, dreptate şi

dignitate”.

Constituantul de la 1866 şi Comitetul delegaţiilor au dezbatul, de asemenea, problema

dacă trebuia să se accepte sau nu Senatul în Organizarea politică a României.

44 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 199445 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

40


Constituanta a recunoscut şefului statului dreptul de a sancţiona şi promulga legile

precum şi dreptul de a refuza sancţionarea sa, dar nu admite un drept de veto absolut, ci un

drept de veto suspensiv - art. 47 prevede ca: “Domnul sancţionează, promulga şi aplică legile.

El poate refuza sancţionarea să. În acest caz, legea se va prezenta din nou Adunării în sesiunea

viitoare. Dacă adunarea va stărui în votul sau, Domnul său va sancţiona legea, sau va dizolvă

Adunarea”. În consecinţă, şeful statului avea dreptul de a da sau de a refuza sancţiunea sa, fără

să fie obligat să explice motivele refuzului de a sancţiona o lege votata de amândouă corpurile

legiuitoare.

După Constituţia de la 1866, dreptul Parlamentului în materie de legiferare era îngrădit,

după cum s-a observat, de dreptul pe care îl avea şeful statului de a da sau refuză sancţiunea

legilor votate de Reprezentanta Naţională. O lege, pentru a fi perfectă, cerea învoirea celor trei

ramuri ale puterii legislative, iar şeful statului intervenea în confecţionarea legilor nu numai în

virtutea dreptului de iniţiativă, dar şi prin dreptul ce îl avea de a acorda sau refuză sancţiunea.

În fata parlamentului s-a pus problema dacă puterea legislativă putea să fixeze

cuantumul taxelor portăreilor, acest drept neputând fi delegat puterii executive. În sistemul

Constituţiei din 1866, dreptul de iniţiativă al Senatului era mult mai restrâns decât cel al

Adunării Deputaţilor. El nu putea propune proiecte de legi cu privire la crearea sau desfintarea

de impozite, la împrumuturi sau dechiderea de credite. La rândul său, Guvernul supunea spre

dezbatere şi aprobare asemenea proiecte mai întâi Adunării Deputaţilor şi apoi Senatului.

Legile care prevedeau contingentul armatei trebuiau votate mai întâi ide Adunarea Deputaţilor.

În privinţa finanţelor statului, conform art. 113 din Constituţie, numai adunarea Deputaţilor

avea dreptul de a vota bugetul, fără asentimentul Senatului. În toate celelalte materii, dreptul de

iniţiativă al Senatului era egal cu acela al Adunării Deputaţilor.

b) Conform Constituţiei de la 1866, puterea executivă era încredinţată Regelui “care o

exercita în modul regulat prin Constituţie”. Persoana regelui era inviolabilă. Miniştrii lui sunt

răspunzători, precizează art. 92. Drept urmare, nici în act al regelui nu putea avea tărie dacă nu

era contrasemnat de un ministru “care prin aceasta chiar devine răspunzător de acel act”_. Din

textul art. 92 reiese că miniştrii nu sunt titutlari ai puterii executive, şeful statului singur fiind

titularul acesteia. Numai într-o singură şi excepţională ocazie consiliul de miniştri devenea

titularul puterii executive: de la data morţii regelui şi până la depunerea jurământului de către

succesorul la tron, când puterile constituţionale ale regelui urmau să fie exercitate de Consiliul

de Miniştri.

41


Prin urmare, consiliul de miniştri nu exercită puterea executivă, ea aparţinea Regelui şi

numai el o exercita putând să delege atribuţiile sale. Conform art. 32 din Constituţia de la

1866, Regele exercita puterea executivă şi participa la exerciţiul puerii legislative. Prin urmare

puterea executivă colabora cu puterea legislativă la întocmirea legilor. Mai mult decât atât,

constituţia prin art. 33 recunoştea puterii executive acelaşi drept de iniţiativă a legilor ca şi

adunării Deputaţilor şi Senatului, iar prin art. 99 preciza că “la dezbaterea Adunărilor, prezenta

cel puţin a unui ministru este necesară.”

Prerogativele Regelui erau precizate astfel de art. 93 din Constituţie: numeşte şi revocă

pe miniştrii săi; sancţionează şi promulga legile; poate refuza sancţiunea să; are dreptul de

amnistie în materie politică; are dreptul de a micşora sau ierta pedepsele în materie criminală;

numeşte sau confirma în toate funcţiile; face regulamente necesare pentru executarea legilor;

este şeful puterii armate conferă gradele militare în conformitate cu legea; are dreptul de a bate

monedă conform unei legi speciale; încheie cu statele străine convenţiile necesare pentru

comerţ, navigaţie şi altele. Dar pentru că aceste acte să aibă autoritate îndatoritoare, trebuie să

fie supuse, mai întâi puterii legislative şi aprobate de ea. Art. 31 şi 96 stabileau principiul că

“toate puterile statului emana de la naţiune”, iar şeful statului nu are alte puteri decât cele date

prin Constituţie. Ceea ce înseamnă că dreptul de război, nefiind conferit Regelui, “rămânea

naţiunii care îl exercita prin mandatarii săi”46.

c) Constituantul de la 1866 a găsit confundate puterea judecătorească cu cea executivă.

Aceste puteri erau reunite în instituţia Consiliului de Stat, care făcea oficiul de jurisdicţie

administrativă şi de jurisdicţie propriu-zisă. Avea dreptul să judece, să reformeze şi să anuleze

actele administrative.

Prin suprimarea art. 32 din Proiectul de Constituţie, s-a desfiinţat Consiliul de Stat, iar

prin art. 31 din onstitutie s-a stabilit ca o măsură tranzitorie ca el va înceta de a exista numai

după ce se va vota legea care să prevadă autoritatea chemată să-l înlocuiască în atribuţiile sale.

Capitolele III din titlul III al Constituţiei de la 1866 tratează despre puterea

judecătorească. Potrivit art. 104 nici o jurisdicţie nu se putea înfiinţa, “decât numai în virtutea

unei legi... de asemenea nici comisii şi tribunale extraordinare”. Ulterior, în temeiul legii din

1905, pentru organizarea Curţii de Casaţie, s-a dat în competenţa Curţii, cap. III din

Constituţie, să analizeze actele administrative de autoritate care ar fi vătămat un drept al

reclamantului.

46 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785.

42


Contra legii din 1905 s-a ridicat legiuitorul de la 1910: “La temelia aşezământului

nostru politic exista un principiu fundamental, principiul separaţiei puterilor_. Sistemul

legiuitorului din 1905 a nesocotit acest principiu de drept public şi a violat texte formale din

Constituţie privitoare la raporturile dintre puterile statului şi chiar la funcţionarea Curţii de

Casaţie. A subordonat o putere, în exercitarea atribuţiilor ei, alteia, şi a făcut că puterea

executivă să fie cenzurata în actele ei de putere judecătorească, şi nu de întreaga putere

judecătorească, ci numai de aceea de la Curtea de Casaţie. A hotărât ca membrii Secţiunii a III-

a a Înaltei Curţi să anuleze actele administrative şi să ordone înlocuirea lor cu altele, călcând

principiul separaţiei puterilor”_. Nedelcu precizează că, ulterior, Curtea de Casaţie a primit în

administrare dreptul de a cenzura actele administrative de autoritate, proclamând, dacă este

cazul, ilegalitatea lor.

După 1868 s-au înfiinţat judecătorii în oraşele reşedinţa de judeţ, satele rămânând sub

jurisdicţia subprefecţilor. Mai târziu, prin Legea judecătoriilor comunale şi de ocoale, s-a

înfiinţat în fiecare comună rurală şi în târgurile neresedinte câte o judecătorie comunală

compusă din primarul comunei ca preşedinte şi doi juraţi aleşi dintre locuitori, grefier al

judecătoriei fiind notarul comunei.

Puterea judecătorească, conform Constituţiei din 1866, nu reprezintă o putere autonomă

şi independentă de puterea executivă. Unii autori nici nu o consideră o putere. Astfel, cât

priveşte organizarea şi deezvoltarea atribuţiilor fiecărei puteri, Constituţia de la 1866 se ocupă

numai de puterea executivă cât şi de cea legislativă, limitându-se pentru puterea judecătorească

numai la a stabili câteva principii creative a independenţei sale47.

3.4 Separaţia puterilor în stat după Constituţia din 1923Constituţia de la 1923, una dintre cele mai democratice constituţii europene din

perioada dintre cele două războaie mondiale, nu a adus modificări esenţiale în raporturile dintre

organele statului.

“Toate puterile statului emana de la naţiune, care nu le poate exercita decât numai prin

delegaţiune şi după principiile şi regulile aşezate în Constituţiunea de fată “48 se precizează în

art. 33 al amintitei Constitutiii.

47 Ibidem , p. 1248 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

43


A. Puterea legislativă se exercita colectiv de către rege şi Reprezentanta Naţională,

împărţită, ca şi în Constituţia din 1866, în două Adunări : Senatul şi Adunarea Deputaţilor.

Orice lege cerea acordul de voinţa al celor trei ramuri ale puterii legislative. Art. 34 prevedea

că nici o lege nu putea fi supusă sancţiunilor regale, decât după ce a fost discutată şi votata

liber de majoritatea ambelor adunări.

Iniţiativa legislativă era acordată fiecăreia dintre cele trei ramuri ale puterii legislative.

Totuşi, orice lege relativă la veniturile şi cheltuielile statului, sau la contingentul armatei,

trebuia să fie votata mai întâi de Adunarea Deputaţilor.

Proiectele de legi prezentate de Guvern în numele Regelui erau depuse de unul din

miniştri pe biroul Adunării după citirea mesajului regal de trimitere. În virtutea art. 60 din

Regulamentul interior al Adunării Deputaţilor, 15 deputaţi puteau prezenta Adunării orice

proiect de lege sau propunere. Deputaţii şi senatorii numiţi de puterea executivă într-o funcţie

remunerată pierdeau pe deplin drept “ mandatul de reprezentanţi ai naţiunii”49.

B. Puterera executivă

Puterea executivă era încredinţată Regelui, pe care acesta "o exercita în modul regulat

prin Constituţiune”50. În conformitate cu prevederile art. 77 din Constituţie, puterile

constituţionale ale Regelui sunt ereditare în linie coborâtoare directă şi legitimă a Regelui

Carol I din bărbat în bărbat, prin ordinul de primogenitura şi cu excluderea perpetuă a femeilor

şi coborâtorilor lor.

Conform prevederilor Constituţiei, când se procedează la alegerea Regelui trebuie să fie

prezenţi ¾ din numărul membrilor care compun cele două adunări, iar pentru a se face alegerea

este nevoie de majoritatea de 2/3 din membrii prezenţi.

Constituţia cuprindea reglementări şi cu privire la situatias în care succesorul Regelui ar

fi minor. În acest caz, Regele poate, în viaţă fiind, să numească o regentă din trei persoane

care, după moartea lui, să exercite puterile regale în timpul minorităţii succesorului tronului.

Aceasta numire urma să se facă cu aprobarea Parlamentului şi în formă prevăzută de art. 49.

Constituţia se ocupa şi de principiul inviolabilităţii Regelui pe care îl reglementează în

art. 87 atunci când spune că :”Miniştrii lui sunt răspunzători”.

49 Cf. Art. 46 din Constitutia de la 1923.50 Cf. Art. 39 din Constitutia de la 1923

44


Sensul principiului iresponsabilităţii şi inviolabilităţii Regelui este că numai în astfel de

condiţii şeful statului poate să fie la adăpost de orice presiuni care s-ar putea face asupra sa, fie

de partidele politice, fie de cetăţeni în mod individual. Faptul că Regele este iresponsabil şi,

deci, răspunzător este ministrul care contrasemnează semnătura Regelui, este necesar nu numai

pentru că, fiind şeful statului, are un drept formal de a semna, dar prezintă importanţă din punct

de vedere al autenticităţii morale pe care o exercita asupra miniştrilor săi, refuzând, atunci când

crede de cuviinţă, să semneze anumite acte sau împiedicând promulgarea unor legi pe care le

considera nepotrivite.

Regele deţinea atribuţii importante: el numea şi revocă miniştri; putea refuza sancţiunea

legilor; făcea regulamentele necesare pentru sancţionarea legilor; avea dreptul de amnistie în

materie de politică; era conducătorul armatei; acordă grade militare în conformitate cu legea;

încheia cu statele străine convenţii de comerţ, navigaţie etc51.

Guvernul exercita puterea executivă în numele Regelui, conform art. 92. Miniştrii

întruniţi alcătuiau Consiliul de Miniştri care era prezidat, cu titlu de preşedinte al Consiliului

de miniştri, “de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea Guvernului”. Puterea

executivă reprezentată prin miniştri ia parte activă la lucrările Parlamentului, regulamentele

Adunării Deputaţilor şi Senatului prevăzând că şedinţele publice ale acestor adunări nu se

deschideau decât în prezenţa cel puţin a unui ministru.

Principiul responsabilităţii ministeriale este consfinţit şi de Constituţia de la 1923.

Fiecare din ambele Camere, precum şi Regele, aveau dreptul de a cere urmărirea miniştrilor şi

de a-i trimite înaintea Înaltei Curţi de Casaţie şi de Justiţie, către “singura, în secţiuni unite, era

în drept de a-i judeca”52.

C. Puterea judecătorească

Înţelegerea rolului puterii judecătoreşti, prin prisma Constituţiei din 1923, presupune

anumite consideraţii în legătură cu alegerea şi inamovabilitatea magistraţilor. Din dorinţa de a

asigura magistraţilor o cât mai mare indeoendenta, s-a atabilit sistemul electivităţii, considerat

a fi mai bun decât sistemul numirii. Acest sistem a fost aplicat de Revoluţia franceză care, în

dorinţa de a pune capăt magistraturilor ereditare, a recurs la sistemul electivităţii.

51 Cf. art. 88 din Constitutia de la 1923.52 Conform art. 98 din Constitutia de la 1923

45


Şi, odată intrată în vigoare, Constituţia a prevăzut reinoirea în întregime a corpului

judecătoresc, poporul “având dreptul să aleagă de aici înainte fără deosebire judecătorii săi

dintre toţi cetăţenii”. Chiar dacă au fost investite în funcţia de magistraţi persoane capabile,

imparţialitatea lor şi faptul că nu au corespuns dorinţelor poporului le-au atras demiterea.

Referitor la acest lucru, C. Dissescu afirma: “eligibilitatea magistraţilor înseamnă triumful

opiniei publice în chestiuni de legalitate, de drept şi nedrept, chestiuni în care opinia publică

este rău judecător”. Magistratul ales ar fi imaginea opiniei publice, schimbător şi impresionabil

ca şi ea şi majorităţile parlamentare. Dar judecătorului i se cere să fie mai presus de impresiile

şi interesele momentului; el trebuie să fie călăuzit de convingerile lui luminate şi neclintite, iar

nu de opinia publică, efemeră şi inconstanta53. Chiar dacă astăzi condiţiile de electivitate şi

garantile luate s-au schimbat foarte mult, sistemul în sine prezintă multe neajunsuri, dovedind

că nu-i conferă judecătorului independentă de care are nevoie.

Inamovabilitatea reprezintă o altă măsură pe care o ia legiuitorul pentru apărarea

independenţei magistraţilor. Judecătorii, odată numiţi într-un post, pe bază de concurs sau

titluri şi indplinind condiţiile legii de organizare, devin inamovibili, ceea ce înseamnă că nu pot

fi suspendaţi, strămutaţi sau revocaţi de puterea executivă.

Dar şi inamovabilitatea prezintă diferite neajunsuri. Se apreciază ca judecătorul, sigur

pe locul pe care îl ocupa, se dezinteresează de misiuea sa, devine rutinat, pierde orice pasiune

pentru studiu, cade într-un fel de indiferentism moral. Dar legea pentru organizarea

magistraturii trebuie să prevadă sancţiuni pentru astfel de cazuri şi să remedieze în parte acest

sistem54.

Constituţia României de la 1923 a proclamat principiul inamovabilitatii prin art. 104. El

se înfăţişează ca o garanţie introdusă de Constituţie, întrucât până la acea dată inamovabilitatea

era garantată numai prin legi obişnuite.

În practică, inamovabilitatea nu a servit prea mult magistraturii. Pentru că magistratura

să poată răspunde în întregime chemării sale, trebuie să nu depindă de puterea administrativă şi

de influenţele politice.

Constituţia prevedea că puterea judecătorească se exercita de către organele ei.

Hotărârile judecătoreşti se pronunţă în virtutea legii şi se exercita în numele Regelui. În acelaşi

timp, art. 101 precizează că “nici o jurisdicţie nu se poate înfiinţa decât în puterea unei legi”.

53 Dissescu, Constantin, op. cit., pp. 681-682.54 Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270.

46


Comisiuni şi tribunale extraordinare nu se pot crea sub nici un fel de cuvânt în vederea

unor anumite procese, fie civile, fie penale, sau în vederea judecări unor persoane. “Pentru

întregul stat o singură Curte de Casaţie şi Justiţie” precizează art. 102.

D. Consiliul Legislativ a fost înfiinţată în baza art. 76 din Constituţia de la 1923 şi

avea rolul de a ajuta în mod consultativ la întocmirea şi coordonarea legilor, emanând fie din

iniţiativă parlamentară, fie din cea guvernamentală, cât şi la întocmirea regulamentelor

generale pentru aplicarea legilor. Consultarea Consiliului Legislativ era obligatorie pentru toate

proiectele de legi, cu excepţia celor care se refereau la creditele bugetare.

Cererile de consultare se trimiteau Consiliului de către preşedintele Consiliului de

Miniştri pentru proiectele de Constituţie şi legi constituţionale şi de fiecare ministru pentru

proiectele de legi şi regulamente generale, ce intrau în competenţa departamentului respectiv.

Preşedinţii corpurilor legiuitoare nu puteau trimite înaintea comisiilor de specialitate şi nici

acestea nu puteau lua în dicutie proiectele de legi depuse, fie de guvern, fie din iniţiativă

parlamentară, care nu aveau avizul Consiliului Legislativ.

Senatorii şi deputaţii puteau cere Consiliului Legislativ, atât în timpul sesiunii cât şi în

timpul vacanţei parlamentare, consultaţii pentru întocmirea studiilor legislative, a proiectelor

sau verificarea proiectelor întocmite.

Consiliul Legislativ era obigat să întocmească proiectele de legi şi regulamentele

generale, sau să-şi dea avizul asupra proiectelor întocmite în termenele indicate de ministerele

sau de Corpurile legiuitoare, în caz de iniţiativă parlamentară.

Este discutabil dacă Consiliul Legislativ face parte din puterea legislativă, deoarece în

art. 34 din Constituţie se precizează că puterea legislativă se exercita colectiv de către Rege şi

Reprezentanta Naţională, care se împarte în Adunarea Deputaţilor şi Senat. Prin urmare,

Regele avea cuvântul decisiv în alcătuirea legilor prin dreptul de sancţiune prevăzut de art. 88.

În concluzie, Consiliul Legislativ nu este un organ de decizie, prin urmare nu este un

element component al puterii legiuitoare. El reprezintă o instituţie tehnică, creată pentru a

facilita pregătirea legislativă, cooperând atât cu legislativul, cât şi cu executivul, având rolul de

a ajuta la redactarea legilor şi a regulamentelor. El funcţiona pe lângă Ministerul de Justiţie.

E. Curtea de Casaţie asigura controlul constituţionalităţii legii ţinând cont de

următoarele argumente:

a) principiul separaţiei puterilor impune ca puterile să se controleze şi să se cenzureze

reciproc;

47


b) puterea judecătorească, fiind chemată să aplice legile, este obligată să judece şi să

aplice, deopotrivă şi legile constituţionale – în caz de contradicţie între legile ordinare şi cele

constituţionale, puterea judecătorească era îndreptăţită să declare care dintre aceste legi trebuia

aplicată;

c) nu exista nici un text care să-i oprească pe judecători de a examina

constituţionalitatea legilor. Art. 108 din Codul penal “pedepseşte pe judecătorii care s-ar

amesteca în drepturile puterii legiuitoare”, dar nu pe acela care, având să se pronunţe între

aplicarea unei dispoziţii constituţionale şi cea a unei legi ordinare care o contrazice, dă

preferinţă, conform principiilor fundamentale de drept constituţional, legii constituţionale faţă

de legea ordinară.

Constituţia de la 1923 a consacrat expres dreptul puterii judecătoreşti de a examina

constituţionalitatea legilor. Dar prin art. 103, ea înţelege să limiteze judecarea

constituţionalităţii legilor numai de către Curtea de Casaţie, nu de către oricare instanţa

judecătorească precum în sistemul constituţiei de la 1866. S-a creat astfel o instanţă specială,

singura competenţa sa se pronunţe asupra constituţionalităţii legii.

3.5 Constituţia din 1938 – abdicare de la principiul separaţiei puterilor în

statConstituţia din 27 februarie 1938 se ocupă, în Titlul al II-lea, art.27-29, de organizarea

puterilor statului. Din punct de vedere al organizării fiecărei puteri în stat, acesta constituţie

conţine diferenţe esenţiale faţă de cele anterioare.

În temeiul art. 30 din Constituţie, Regele este capul statului; puterea legislativă se

exercita de către Rege prin Reprezentanta Naţională care se împarte în două: Senatul şi

Adunarea Deputaţilor.

Constituţia prevede doua atribute esenţiale ale capului statului şi anume: “Persoana

Regelui este inviolabilă. Miniştrii lui sunt răspunzători”. Prin urmare, Constituţia precizează că

Regele nu este responsabil pentru actele sale cu un caracter particular, şi nici pentru cele cu

caracter oficial, de cap al statului şi şef al puterii executive. Ea pune în sarcina miniştrilor

această răspundere, ei fiind obligaţi să contrasemneze toate decretele regale. Art. 44 stipulează

că ”actele de stat ale Regelui vor fi contrasemnate de un ministru care, prin aceasta însăşi

devine răspunzător de ele. Se exceptează numirea primului mnisru, care nu va fi

contrasemnata".

48


Din analiza succintă a atribuţiilor celor trei puteri, se evidenţiază rolul însemnat care se

atribuie puerii executive. Consfinţind iresponsabilitatea Regelui, constituţia declara

responsabili pe miniştrii care au contrasemnat actul şi prin aceasta îşi angajează

responsabilitatea lor proprie.

În constituţia de la 1938, prerogativele şi atributele statului sunt deosebit de mari. În

calitatea sa de şef al statului, Regele are atribuţii legislaţie, executive şi judecătoreşti. Regele

este factorul legislativ predominant şi suprem deoarece, conform art. 31, “Puterea legislativă se

exercita de către Rege prin Reprezentanta Naţională”. Se observă o modificare radicală în

redactarea art. 34 din Constituţia de la 1923, care prevedea că “Puterea legislativă este

exercitată în mod colectiv de Rege prin Reprezentanta Naţională”.

Având drept de sancţiune şi promulgare a legilor, Constituţia investeşte Regele cu un

drept de veto absolut, întrucât el poate refuza sancţionarea unei legi, fără să fie nevoit să

explice refuzul sancţionării legii. În acest scop, art. 31 alin. 2 precizează că ”Înainte de a i se dă

sancţiunea regală, legea nu e valabilă”.

Iniţiativa legislativă aparţine Regelui. Constituţia precizează că fiecare din cele două

Adunări poate propune din iniţiativă proprie numai legi în interesul obştesc al statului. Prin

urmare, exista în primul rând iniţiativa statului, care poate propune orice fel de proiecte,

iniţiativa ce se va exercita pe calea unui decret redactat de Rege şi contrasemnat de ministrul

care înfăţişează Parlamentului un proiect de lege spre discutare şi votare.

Drepturile Regelui, în calitate de şef al statului, se extind şi cu privire la convocarea şi

funcţionarea Parlamentului. El are dreptul de a dizolva Parlamentul, drept care există şi în

sistemul constituţiilor anterior dar cu obligaţia de a convoca noile corpuri legiuitoare în termen

de trei luni de la dizolvarea lor. Constituţia de la 1938 nu mai păstrează această redactare,

Regele având dreptul de a dizolva Parlamentul şi fără a fi obligat să-l convoace într-un anumit

termen.

Constituţia de la 1838 a consacrat dreptul şefului statului de a legifera pe cale de

decrete, în intervalul dintre sesiuni. Prin această posibilitate, alături de alte prerogative legale,

se realizează ideea unui stat autoritar, în sensul că activitatea de guvernare este concentrată în

mâinile guvernului şi în special în mâna şefului statului.

49


Art. 46 din Constituţie fixează atribuţiile şefului statului în materie executivă. Dar, în

timp ce Constituţia din 1923 preciza că Regele este şef al puterii executive, în Constituţia de la

1938 Regele este declarat cap al statului, iar în ceea ce priveşte puterea executivă art. 32 arata

ca ea este încredinţată Regelui care o exercita prin guvernul său în modul stabilit prin

constituţie.

Alin. 1 din art. 30 spune că Regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi. Este adevărat că

aceasta prevede figura şi în Constituţia din 1923, dar în noua Constituţie, prin surprimarea

regimului parlamentar, libertatea Regelui de a-şi alege minstrii nu mai este îngrădită de acea

obligaţie de a-şi desemna miniştrii din membrii majorităţii parlamentare, care se bucura de

încrederea Parlamentului. Suprimând responsabilitatea politică a miniştrilor în fata

Parlamentului, şeful statului nu mai avea obligată de a-şi alege miniştrii din sânul majorităţii

parlamentare şi prin aceasta guvernul nu mai răspundea de acţiunile sale în fata organului

legislativ.

Atribuţiile şefului statului au fost lărgite şi în alte domenii. El este capul oştirii, având

dreptul de a conferi gradele militare în conformitate cu legea, putea declara război şi încheia

pacea, reprezenta tara în relaţii cu alte state. În virtutea aceloraşi atribuţii el era investit cu

dreptul de a încheia tratate politice şi militare.

Constituţia de la 1938 a acordat şefului statului importante atribuţii şi în materie

judecătorească. Art. 33 a prevăzut că ”puterea judecătorească se exercita de organele ei.

Hotărârile judecătoreşti se pronunţă în virtutea legii. Ele se execută în numele Regelui“.

Din textul art. 33 rezultă că atribuţiile judecătoreşti erau exercitate de anumite organe

care aveau calitatea de organe jurisdicţionale, însă sentinţele date de ele nu se puteau executa

decât în numele Regelui care era şeful puterii executive. În acelaşi timp, Regele mai participa

la organizarea puterii judecătoreşti prin dreptul pe care-l avea de a numi pe magistraţi, numirea

acestora făcându-se prin decret legal, întocmai ca şi al funcţionarilor aparţinând puterii

executive.

Art. 46 alin. 2 precizează că Regele are dreptul de a ierta sau micşora pedepsele în

materie criminală, afară de aceea ce se statorniceşte în privinţa miniştrilor. Cu alte cuvinte

Regele avea dreptul de graţiere.

50


Cât priveşte Parlamentul, “rolul său în Constituţia de la 1938 era neînsemnat. Am văzut

cum iniţiativa legislativă era încredinţată, conform art. 31, Regelui, în timp ce fiecare dintre

cele două camere putea propune, din iniţiativă proprie, numai legi în interesul obştesc al

statului. Membrii Parlamentului aveau dreptul de a adresa miniştrilor întrebări la care aceştia

erau obligaţi să răspundă în termenul prevăzut de regulament. Totuşi, trebuie observat că

întrebarea nu mai avea valoara unei interpelări şi că ea nu mai atrage după sine dezbateri care

să concretizeze în adoptarea unei motuni de încredere sau neîncredere”55.

În sfârşit, Parlamentul mai putea pune sub acuzaţie pe miniştri, atunci când aceştia s-ar

fi făcut vinovaţi de anumite infracţiuni şi delicte în exerciţiul funcţiunii lor. Judecarea

miniştrilor se făcea de către Înalta Curte de Casaţie. În acest sens, art. 70 din Constituţie

precizează că Regele şi fiecare din Adunări pot cere urmărirea miniştrilor şi trimiterea lor în

judecată. Înalta Curte de Casaţie şi de Justiţie este în drept de a-i judeca. Rezultă că atribuţiile

de control ale Parlamentului asupra Guvernului erau extrem de reduse, din vechile atribuţii nu

rămâne decât aceea de a fi factor legislativ de însemnătate secundară şi de a participa la

anumite acte în materie financiară sau administrativă.

Prin urmare, în urma instaurării dictaturii regale şi a decretării Constituţiei din 1938, în

locul separaţiei puterilor, consfinţita de constituţiile anterioare, s-a procedat la concentrarea în

mâinile şefului statului nu numai a puterii executive, ci şi a celei legislative.

Constituţia din 1938 a rămas în vigoare până la 5 septembrie 1940, când a fost

suspendată, pentru că apoi, printr-un număr de decrete, să se treacă la înlăturarea treptată a

sistemului constitutitonal, eliminându-se şi orice urmă de separaţie a puterilor.

3.6 Împărţirea puterilor în stat în România post-revoluţionarăUnanimitatea de vederi conturata la început în legătură cu viitorul principiului

separaţiei puterilor statului la noi în ţară a fost umbrită de faptul că, în cursul dezbaterilor din

Constituanta cu privire la proiectul noii Constituţii, unele voci s-au ridicat împotriva propunerii

de a se consacra în mod expres acest principiu în textul viitoarei Constituţii.

Argumenteleinvocate în sprijinul punctului lor de vedere au fost în special doua: s-a spus, în

primul rând, că principiul separaţiei puterilor statului este neîntemeiat din punct de vedere

ştiinţific.

55 Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270

51


Această afirmaţie nu ţine seama de faptul că principiul separaţiei puterilor statului nu

este “fructul unei simple speculaţii filosofoce, plămădite în turnul de fildeş al unui gânditor

izolat de realităţile de fiecare zi”56.

În dezbaterile Constituantei s-a mai spus că principiul separaţiei puterilor statului apare

astăzi desuet, uitând însă că preambului Constitutei franceze din 1958, pe care şi-au propus s-o

imite face trimitere la declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului din 1789, care

ridică, în art. 16, separaţia puterilor statului la rangul de principiu constituţional esenţial. Chiar

textul acestei constituţii ( art. 5 şi 11) vorbeşte apoi de “puterile publice “. Nu li s-a părut

relevant nici faptul că alte constituţii recente, cum este cea a Greciei din 1975, declara că “toate

puterile emană de la popor” sau faptul că Constituţia Spaniei din 1978, după ce prevede ca

toate “puterile de stat” emana de la popor ( art.1, al.2), în articolul 5 pomeneşte de “puterile

publice”.

Dacă adversarii principiului separaţiei puterilor statului au izbutit să împiedice în cursul

lucrărilor Constitutantei romane consacrarea lui expresa în textul viitoarei Constituţii, ei nu au

putut evita oglindirea lui indirectă în art. 80, alin. 2 care a prevăzut că “Preşedintele Republicii

exercita funcţia de mediere între puterile statului“57.

Aşa cum notează şi Gheorghe Tănase, în lucrarea sa Separaţia puterilor în stat. Teorie şi

realitate constituţiile din timpul regimului comunist nu au consacrat principiul separaţiei

puterilor, doctrina marxistă afirmând unicitatea puterii de stat, definind-o ca fiind puterea

organizată a unei clase pentru oprimarea alteia. Nici Constituţia României din 1991, spune

autorul, nu consacra în mod expres principiul separaţiei puterilor, autorii ei afirmând că o astfel

de formulare nu se mai întâlneşte.

Odată cu evenimentele din decembrie 1989 se afirmă reintorcerea la principiul

separaţiei puterilor în stat. Prin organele create de la acea dată şi până la adoptarea unei noi

Constituţii, prin atributele conferite şi prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus încă

“în funcţiune” mecanismul propriu de realizare a acestui principiu.

Legea fundamentală, aprobată prin referenum la 8 decembrie 1991, organizează

conducerea politică a societăţii romaneşti pe baza separării puterilor în stat, principiu care nu

este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în Titlul 3, intitulat

“Autorităţile publice”.

56 Drăgan, op. cit., p. 215.57 Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 2010 , pag. 41 - 46.

52


Abia Referendumul din noiembrie 2003 consfinţeşte acest prinipiu, prin faptul că este

precizat foarte clar, nelăsând loc niciunei interpretări : “Statul se organizează potrivit

principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în

cadrul democraţiei constituţionale. În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a

legilor este obligatorie”, după modelul democraţiilor cu tradiţie din lumea capitalistă, semn al

unei maturizări a democraţiei constituionale din România, considerată a fi până acum într-un

stadiu evolutiv incipient.

Timp de 45 de ani a fost combătut cu vehemenţă principiul separaţiei puterilor în stat.

De altfel, la cinci ani de la Revoluţie, reflectând mai profund asupra necesităţii introducerii

exprese a principiului separaţiei puterilor în Constituţia de la 1991, s-a constatat că nu era

suficient pentru a concluziona cu privire la existenţa statului de drept în România. Observând

din interior şi chiar din afară, afirma autorul, România “poseda toate organismele şi instituţiile

care, în totalitatea lor, conferă statului român calificativul de stat de drept, de stat democratic".

Dacă avem în vedere instituţia Preşedintelui, Parlamentul, Guvernul, Curtea Supremă de

Justiţie etc. suntem inclinaţi să credem că România este profund ancorată în instituţiile statului

de drept, care funcţionează în conformitate cu normele şi principiile Constituţiei de la 1991.

Dar, în realitate, suntem departe de realizarea acestor deziderate, considera autorul, pentru că,

deşi există o Constituţie şi instituţiile de stat corespunzătoare, au fost observate numeroase

cazuri de încălcare a legii supreme şi a principiului separaţiei puterilor în stat.

Există o “continuare a mentalităţii din timpul regimului comunist, care caracterizează o

parte a oamenilor cu funcţii de răspundere în organismele şi instituţiile de stat, de a nu se

considera egali cu ceilalţi cetăţeni atunci când se raportează la Constituţie şi legile ţării. Sub

acest aspect autorul face o comparaţie cu principiul separaţiei puterilor în SUA”58, referindu-se

la procedura de impeachement, de judecare a preşedinţilor SUA, şi anume împotriva

preşedintelui Andrew Johnson, acuzat pentru crime şi delicte, când un singur vot a lipsit în

Senat pentrua fi condamnat, iar preşedintele Richard Nixon a fost obligat să demisioneze

datorită presiunilor exercitate asupra lui pentru scandalul legat de afacerea Watergate. Aceste

exemple scot în evidenţă obligaţia tuturor cetăţenilor americani de a respecta Constituţia şi

legile ţării, indiferent de funcţia pe care o ocupa în societate.

Pentru a ajunge la acest nivel este necesar ca organele judecătoreşti din România să-şi

recapete onoarea şi demnitatea, atribute care caracterizau odată justiţia românească.

58Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate,2011 p. 270

53


Iar acest deziderat se poate realiza numai dacă organele judecătoreşti vor acţiona în

conformitate cu Constituţia şi legile ţării, vor înţelege că reprezintă a treia putere în stat şi au

dreptul şi obligai să impună respectarea legilor de către toţi cetăţenii ţării, indiferent de funcţia

pe care o ocupa în societate.

3.6.1 Constituţia din 1991

Puterea legislativă - Parlamentul

Adunarea Constituţionala a României a consacrat Parlamentului, instituţie tradiţională

în statele democrate, primul loc în rândul autorităţilor publice. Această “aşezare” a puterii

legiuitoare este rezultatul firesc nu numai al orânduirii raţionale, dar şi a naturii reprezentative

a acestei autorităţi, a rădăcinilor străvechi ale instituţiei, în practică politica şi statala.

Parlamentul, în general, este o instituţie publică al cărei rol este de a reprezenta

populaţia unui stat şi, în această calitate, de a exercita prerogativele încredinţate de Constituţie,

în cadrul unui mecanism specific, bazat pe transparenta.

Potrivit art. 58, Parlamentul României ca organ de reprezentare supremă a poporului

are multiple semnificaţii : în primul rând, acesta înseamnă că Parlamentul României trebuie să

aibă o componentă izvorâtă din manifestarea suveranităţii naţionale, să dea expresii puterii

poporului, unicul titular al puterii politice. Prin urmare, componenta Parlamentului nu poate fi

alta decât cea izvorâtă din voinţa manifestată de electorat la urne.

În al doilea rând, Parlamentul, o dată constituit, trebuie să se manifeste ca un exponent

al intereselor politice ale întregului popor, disociindu-se prin mandatul încredinţat de orice

înclinare spre protejarea unor interese personale, particulare, locale sau de grup, care ar intra în

contradicţie cu cele generale ale societăţii.

În al treilea rând, Parlamentul nu este doar unul dintre organele reprezentative ale

poporului, ci este chiar organul sau reprezentativ suprem. Consacrarea caracterului

Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului român este de natură să justifice nu

atât o preeminenta a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai ales

prerogativele de control care îi sunt la dispoziţie, prin Constituţie, în raport cu Preşedintele

României, Guvernul său alte autorităţi publice, în vederea asigurării echilibrului puterilor, a

înfăptuirii principiului statului de drept şi a garanţiei funcţionarilor statului, în general.

54


Cea de-a doaua componentă a rolului Parlamentului, “aceea de a fi unică autoritate

legiuitoare a ţării”59, vine să dea expresie funcţiei de legiferare, care în mod tradiţional revine

acestei instituţii. Semnificaţia supremă a acestei dispoziţii constituţionale rezidă în aceea că

nici o altă autoritate publică din România nu are dreptul de a reglementa, stabilind norme

juridice primare, vreun domeniu al relaţiilor sociale. Singura autoritate care are dreptul de a

stabili norme juridice primare pentru toţi cei ce se afla pe teritoriul ţării este organul

reprezentativ suprem al poporului român. Spre deosebire de alte state, în cadrul cărora

Parlamentul dispune doar de un domeniu rezevat legii, în care nu pot interveni cu reglementări

primare alte autorităţi statale, în România, Parlamentul este singurul deţinător al puterii

legiuitoare, delegarea acesteia fiind posibilă, dar fără a afecta atributele proprietare celui care o

deţine. Aşa cum se poate desprinde din cele de mai sus, Parlamentul României nu este numai

“putere legiuitoare”. El are, pe lângă prerogativele izvorâte din această calitate, o serie de alte

atribuţii care se nasc din natura sa de organ reprezentativ al poporului român, atribuţii pe care

le exercită nu atât prin emiterea unor legi, cât mai ales prin edictarea unor hotărâri, a unor

moţiuni sau a unor acte cu caracter politic.

În aceste condiţii, putem oare califica Parlamentul României doar ca putere legiuitoare?

Prerogativele Parlamentului, pe un plan mai larg, reprezintă denumirea data întregului titlu

consacrat autorităţilor publice. Aceasta nu înseamnă însă că în Constituţia din 1991 nu este

fidelă principiului separaţiei puterilor în stat, aşa cum a fost el proclamat de Montesquieu şi aşa

cum a evoluat gândirea asupra acestuia de la 1748 şi până în zilele noastre.

“Totul ar fi pierdut - precizează Montesquieu atunci când defineşte principiul separaţiei

puterilor în stat - dacă acelaşi om sau acelaşi corp de principii sau de nobili, ori chiar poporul

ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluţiile publice şi pe

cea de a judeca infracţiunile şi diferendele dintre particulari”60. O consacrare expresă a acestui

principiu nu o vom găsi în legea nostra fundamentală, după cum nici în constituţiile statelor

democrate din lume nu este menţionat un asemenea principiu, el fiind reţinut doar în substanţă

textelor constituţionale. De altfel, miezul gândirii lui Montesquieu este prezentat în fiecare

articol al Legii fundamentale adoptate de Adunarea Constituantă la 21 noiembrie 1991.

59 Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 201160 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

55


În Constituţia României exista un titlu - “Autorităţi publice” - în care se face referire la

“Parlament” şi în dreptul lui se precizează că este “ organul reprezentativ suprem al poporului

român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”, definindu-se astfel subiectul care exercita puterea

legislativă; în capitolul ÎI este prezentată instituţia “Preşedintele României”, în capitolul III,

“Guvernul” şi în capitolul V “Administraţia publică”, cele trei instituţii formând puterea

executivă; în ultimul capitol al acestui titlu este reglementată “Autoritatea judecătorească” care

reprezintă puterea judecătorească.

Aşa cum se poate observa, în cadrul celor trei puteri exista autorităţi publice distincte,

fiecare fiind separată de cealaltă şi beneficiind de o organizare de sine stătătoare, de funcţii şi

atribuţii proprii. Adunarea constituantă a României nu numai că nu a încredinţat aceste trei

puteri unei singure persoane sau unei singure autorităţi statale, dar a mers şi mai departe, în

consonanţă cu normele dreptului constituţional contemporan, şi a operat demarcaţii clare chiar

înăuntrul fiecărei puteri. Astfel, puterea legislativă nu este incedintata unui singur corp

legislativ, ci ea este conferita Camerei Deputaţilor şi Senatului, care nu o pot exercita decât

împreună. Puterea executivă este încredinţată altor autorităţi publice. În sfârşit, puterea

judecătorească aparţine instanţelor judecatorestio - Curtea Supremă de Justiţie şi celelate

instante reglementate de lege - , care o exercita cu sprijinul Ministerului Public şi al Consiliului

Suprem al Magistraturii.

Pentru a arăta cum, în Constituţia României, orice putere este oprită în tendinţele sale

tehnice, se impune a releva faptul că legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toate

puterile din stat, pentru cetăţeni şi pentru străini. În situaţia în care Preşedintele României sau

Guvernul nu respecta aceste legi, demiterea lor din funcţie este iminentă. Pe de altă parte, dacă

puterea executivă emite acte prin care încalcă legea, acestea sunt supuse controlului

judecătoresc, în timp ce instanţele judecătoreşti nu sunt supuse decât legii şi se afla în afara

influentelor exeutivului sau puterii legislative.

Nici puterea legislativă nu este nelimitată, ea trebuie să se manifeste numai în cadrul

legii fundamentale, sub acţiunea neconstituţionalităţii, pronunţată de Curtea Constituţională.

De altfel, întreaga construcţie constituţională a autorităţilor publice este astfel alcătuită încât

separarea puterilor în stat să nu fie rigidă, ci să permită colaborarea acestora în cadrul unui

echilibru care ste asigurat de controlul reciproc al acestora.

Structura Parlamentului României este definită în aliniatul II al art. 58, ea fiind una

bicamerală, celor două Camere atribuindu-li-se denumirile de Camera Deputaţilor şi Senat.

56


Pentru a ajunge la această formulă, Adunarea Constituantă a avut posibilitatea să opteze

între un parlament unicameral şi unul bicameral. “Instituirea unui parlament unicameral ar fi

fost justificată de caracterul unitar al statului român, de costul redus al activităţii parlamentare

şi, mai ales de operativitatea crescută a Parlamentului în proces de legiferare”61. Parlamentul

unicameral ar fi putut fi susţinut şi de faptul că nici una din fostele tari socialiste(cu execptia

Poloniei, unde bicameralismul este tradiţional) nu a instituit un Parlaent bicameral. Asemenea

argumente au cedat în fata tradiţiei parlamentare româneşti, a imperativului asigurării

echilibrului în procesul legislativ şi a necesităţii dezbaterii temeinice a legilor adoptate.

Existenţa Adunării Deputaţilor şi Senatului în compunerea Adunării Constituante a

României a avut un rol decisiv în opţiunea în sistemul bicameral. Ca atare, s-a convenit asupra

structurii bicamerale a Parlamentului, acesta fiind format din două camere egale, Camera

Deputaţilor şi Senatul. Existenţa a două Camere parlamentare are meritul de a tempera

tendinţele autoritare ale Parlamentului, de a atenua eventualele poziţii extremiste ale unei

singure Camere în aprecierea unor stări de fapt şi în alegerea unei variante decizionale. În

aceste condiţii, bicameralismul corespunde structurii bicefale a vârfului executivului românesc,

alcătuit din reşedinţele României şi Guvern, aceasta simetrie a legislativului şi executivului

contribuind la multiplicarea pârghiilor de control reciproc şi la menţinerea echilibrului între

puteri.

Unul dintre principiile de bază ale vieţii parlamentare îl constituie independenta

Camerelor. Pentru a se da expresie acestui imperativ, prevederile art. 61 din Constituţie

stabilesc câteva din regulile obligatorii care garantează această independentă_. Prima dintre

acestea are în vedere faptul că fiecare Cameră este liberă să-şi stabilească, prin regulamentul

sau, propria organizare, ţinând seama de prevederile Constituţiei. Regula potrivit căreia fiecare

Cameră este liberă să-şi stabilească organizarea internă şi funcţionarea printr-un regulament

propriu da expresie independenţei Camerei Deputaţilor şi Senatului. Dacă regulamentul unei

Camere ar fi adoptat prin lege, ar trebui să abdicăm de la principiul independenţei celor două

camere, admiţând imixtiunea celelaltei Camere şi chiar a Guvernului în adoptarea acestuia. De

aici decurge şi distincţia esenţială dintre lege şi hotărâre: prima comporta acordul ambelor

Camere şi admite colaborarea cu Guvernul în definitivarea textului final, în timp ce hotărârea

este opera exclusivă a uneia dintre Camere, ceea ce nu exclude posibilitatea unei hotărâri

comune.

61 Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 2011

57


Este necesar să precizăm, ca voinţa fiecărei Camere în adoptarea regulamentului este

deplină, fără însă a putea contraveni Constituţiei. Tocmai de aceea, art. 144 lit. b permite

preşedinţilor celor două Camere, unui grup parlamentar sau unui număr de cel puţin 50 de

deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori să solicite Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra

constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului. Decizia Curţii Constituţionale poate obliga

Cameră al cărei regulamenta fost analizat să reexamineze regulamentul în cauză.

În ceea ce priveşte organizarea internă a celor două Camere parlamentare, art.61

introduce o serie de precizări obligatorii. Astfel, “fiecare Cameră va avea un birou permanet,

care se compune din preşedintele Camerei Deputaţilor, respectiv preşedintele Senatului şi din

alţi membri ai fiecărei Camere.

Numărul acestora şi funcţiile pe care ei urmează să le îndeplinească în cadrul fiecărui

birou permanent se stabilesc prin regulamentul Camerei Deputaţilor şi Senatului”62.

În ceea ce priveşte durata funcţiilor în birourile permanente, Constituţia obliga cele

două Camere să-şi desemneze câte un preşedinte pe întreaga durată a mandatului, care va fi

totodată, preşedintele biroului permanent al fiecărei Camere.

Lucrările Camerei Deputaţilor şi ale Senatului se desfăşoară în şedinţe separate şi în

şedinţe comune, conform art. 62. “Convocarea, organizarea şi desfăşurarea lucrărilor şedinţelor

comune sunt stabilite printr-un regulament distinct faţă de regulamentele celor două Camere,

adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor”63.

Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe comune în special pentru soluţionarea

unor probleme politice, pentru dezbaterea moţiunii de cenzură, pentru soluţionarea unor

probleme legislative de mediere, pentru efectuarea unor numiri în funcţii sau în anumite ocazii

festive sau comemorative.

Potrivit dispoziţiilor art. 63, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc în două sesiuni

ordinare pe an, ale căror limite temporale sunt înscrise în Constituţie.

Astfel, prima sesiune nu poate începe decât în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul

lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii

decembrie.

În afara sesiunilor ordinare, Camerele se pot întâlni şi în sesiuni extraordinare.

62 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 199463 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

58


Atunci când intevin anumite situaţii excepţionale şi Camerele nu se afla în sesiune,

Preşedintele României, biroul permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o treime din numărul

deputaţilor sau al senatorilor pot cere preşedinţilor Camerelor să convoace Parlamentul în

sesiunea extraordinară. Potrivit alin. 3 al art. 63, convocarea Camerelor în sesiuni ordinare sau

extraordinare se face de către preşedinţii acestora. Aceasta prevedere este de natură să dea

expresie principiului independenţei Camerelor în raport cu executivul.

Deşi Constituţia nu cuprinde o definire a legii, multiplele referiri constituţionale la lege

permit să se înţeleagă prin aceasta actul normativ emis de Parlament, potrivit procedurii

legislative şi promulgat de Preşedintele României.

Legea emana numai de la Parlament, fiind necesară aprobarea succesivă a proiectului

în fiecare din cele două Camere, cu excepţia legii bugetului de stat şi a legii bugetului

asigurărilor sociale de stat, care se dezbat şi se adoptă în şedinţa comună a celor două Camere.

Cu toate acestea, în cazul în care un proiect de lege nu este adoptat în aceeaşi formă de către

fiecare Cameră şi procedura de mediere eşuează soluţiile legislative aflate în divergenta se

dezbat în şedinţa comună a celor două camere.

După adoptare, legea se trimite spre promulgare Preşedintelui României, care are

posibilitatea să ceară reexaminarea acesteia. Spre deosebire de lege, hotărârea reprezintă un act

normativ aprobat de una din camerele Parlamentului. Aceasta nu exclude însă posibilitatea

existenţei unor hotărâri aprobate în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, porivit

regulamentului şedinţelor comune.

În toate cazurile în care Parlamentul în şedinţa comună sau în camere separate adopta

legi, hotărâri sau moţiuni, lucrările sale se desfăşoară în mod legal dacă sunt prezenţi cel puţin

jumătate plus unu din numărul deputaţilor, al senatorilor şi deputaţilor, dacă cele două Camere

lucrează în şedinţa comună.

Parlamentul României, singurul deţinător al puterii de a reglementa prin lege relaţiile

sociale, emite în exercitarea acestei puteri, legi constituţionale, legi organice şi ordinare. Prima

şi cea mai importantă categaorie a legilor o constituie legile constituţionale, respectiv cele prin

care se revizuieşte Constituţia, în Conformitate cu normele cuprinse în art. 146 - 148. Legile

constituţionale ocupa primul loc în ierarhia legilor atât prin conţinutul lor, cât şi datorită

procedurii speciale de adoptare a acestora. Astfel, prin conţinutul lor, legile constituţionale sunt

legi care introduc texte noi în Constituţie, abroga anumite texte constituţionale sau le modifica

pe cele existente.

59


Dacă în cazul legilor organice şi a celor ordinare iniţiativa legislativă aparţine fiecărui

deputat sau senator şi Guvernului, în cazul legilor constituţionale aceasta aparţine Preşedintelui

României, la propunerea Guvernului sau a unei pătrimi din numărul deputaţilor sau senatorilor.

Iniţiativa legislativă reprezintă dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege sau

o propunere legislativă. Acestui drept îi corespunde obligaţia Parlamentului de a declanşa

mecanismul procedurii legslative, supunând proiectul său propunerea dezbaterii în comisii şi în

plenul Camerei sesizate_.

Potrivit art. 73 din Constituţie, iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor,

senatorilor sau unui număr de 250.000 de cetăţeni cu drept de vot.

Guvernul României îşi manifesta dreptul de iniţiativă legislativă prin transmiterea

proiectului de lege către una din Camere. Alegerea Camerei rămâne deci la îndemâna

Guvernului şi ea poate fi decisivă pentru soarte proiectului de lege, în condiţiile în care votul

potrivnic al acesteia opreşte definitiv drumul proiectului de lege spre cealaltă Cameră în cursul

unei sesiuni. În toate cazurile, proiectele de legi şi propunerile legislative se supun, înainte de a

fi înregistrate în Parlament, Consiliului Legislativ spre avizare, în vederea sitematizarii,

unificării şi coordonării întregii legislaţii a ţării.

Potrivit art. 75, “proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din

Camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului”64. În final, legea se trimite spre

promulgare Preşedintelui României, care poate cere Parlamentului, o singură dată

reexaminarea legii. Legea intra ion vigoare de la data publicării în Monitorul oficial sau la data

prevăzută în textul ei.

Puterea executivă

a) Preşedintele

Rolul Preşedintelui României reiese din art. 80 al Constituţiei potrivit căruia

“Preşedintele României” reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale al

unităţii şi al integrităţii teritoriale. Textul simplifica faptul că în exerciţiul funcţiilor sale,

Preşedintele Romanieipersonifica autoritatea statală, atât în relaţiile interne, cât şi în cele

internaţionale. Acest lucru este firesc, pentru că el îşi extrage legitimitatea din alegerea lui de

către popor, prin vot universal, direct.


60


Astfel spus, ca urmare a sufragiului popular de investitutra de care se bucura, el

simbolizează voinţa naţiunii, în magistratură supremă pe care o exercita. În calitatea sa de şef

al statului, Preşedintele este garantul independenţei, unităţii, al integrităţii teritoriale a ţării,

ceea ce înseamnă că, în această calitate el dispine de posibilităţi constituţionale pentru a

preveni afectarea lor. Şi aceasta nu numai pe tărâmul măsurilor efective, necesare în caz de

agresiune, dar şi prin activitatea desfăşurată de Preşedinte pe plan diplomatic şi internaţional.

În virtutea aceloraşi responsabilităţi, şeful statului este comandantul forţelor armate, fapt care

oferă suportul necesar respectării statutului sau de garant al integrităţii şi independenţei ţării.

Rolul Preşedintelui cu privire la desfăşurarea vieţii de stat în condiţii de ordine

constituţională este exprimat de faptul că lui îi revine menirea de a veghea la buna funcţionare

a autorităţilor publice, în sensul de a evita sau aplana blocajele instituţionale care pot surveni în

exerciţiul atribuţiilor acestora. Se defineşte, astfel, scopul acestei importante prerogative

prezidenţiale iar mijlocul său constituţional îl constituie funcţia de mediere între puterile

statului. Ea se exercita deopotrivă şi între stat sau puterile lui şi societate, adică faţă de

structurile neinstituţionalizate pe plan statal care reprezintă, într-un fel sau altul, adică faţă de

structurile neinstituţionalizate pe plan statal care reprezintă, într-un fel sau altul, diferitele

planuri sociale ale naţiunii.

Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Mandatul Preşedintelui a fost de patru ani şi se exercita de la data depunerii jurământului.

Raporturile Preşedintelui cu Guvernul

Conform art. 85 alin. 1 din Constituţia din 1991, “Preşedintele României desemnează

un candidat pentru funcţia de prim - ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere

acordat de Parlament”65. Trebuie subliniat aici faptul că Preşedintele nu numeşte pe prim-

ministru, ci persoana care candidează - în fata Parlamentului - pentru această funcţie. Ca atare,

până la obţinerea votului de investitutra, persoana respectivă nu are decât calitatea de candidat

şi nu cea de prim-ministru cum este în constituţiile altor ţări.

Semnificaţia acestei desemnări consta în faptul că organul chemat să hotărască asupra

viitorului prim-ministru nu este Preşedintele ţării - care are numai atribuţia de a desemna un

candidat - , ci Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al ţării. Potrivit Constituţiei, şeful

statului nu numeşte Guvernul aşa cum i-l propune prim-ministrul, ci aşa cum l-a aprobat

Parlamentul prin votul de investitutra. Acest vot de investitura.


61


După cum rezultă din art. 102, priveşte acceptarea a două elemente ce constituţie

obiectul acceptului: lista Guvernului şi programul de guvernare, între care este şi trebuie să

existe o legătură intrinsecă.

Potrivit art. 86 “Preşedintele României poate consulta Guvernul cu privire la

problemele urgente şi de o importanţă deosebită”66. Deşi, prin funcţia sa, Preşedintele

României este în fruntea puterii executive, el nu are competenta de a da ordine Guvernului.

Mai mult, o serie din activităţile pe care el le desfăşoară necesita contrasemnarea din partea

primului ministru (art. 99). Toate acestea evidenţiază faptul că, la responsabilităţile pe care le

are, Preşedintele trebuie să dispună de instrumente care să-i permită menţinerea contractului cu

Guvernul. În luarea unor hotărâri urgente şi deosebit de importante, el nu poate face abstracţie

de cunoaşterea părerii factorilor executivi direct implicaţi în conducerea ţării. Acestor

deziderate le răspunde art. 86. El este destinat a facilita şefului statului posibilitatea de a

convoca Guvernul pentru consultări, în cazul necesităţii adoptării unor astfel de hotărâri.

Prevederile art. 87 din Constituţie sunt strâns legate de cele cuprinse în dispoziţiile art.

86, participarea la unele şedinţe ale Guvernului fiind un alt intrument de cooperare şi

soluţionare a unor aspecte de interes naţional din activitatea executivă. Pesedintele poate

participa la dezbaterile Guvernului, expunându-şi şi motivându-şi opinia, poate solicita

informaţii, dar nu este în măsura nici să dipuna de o anumită hotărâre, nici să ia parte la votarea

celor ce se propun, pentru că aceasta ar însemna angajarea lui alături de Guvern.

Dizolvarea Parlamentului aste atributul exclusiv al şefului puterii executive în dreptul

constituţional comparat, axceptie făcând statele cu regim prezidenţial sau de “adunare67” unde

o astfel de prerogativa este incompatinila cu sistemul de organizare a autorităţilor publice şi al

relaţiilor dintre ele. În sistemul nostru constituţional s-a optat pentru restrângerea acestei

atribuţii a şefului statului numai la situaţia în care trebuie format un nou Guvern, fie după

alegerile legislative, fie în urma exprimării unui vot de neîncredere în cel existent.

În temeiul art. 87 din Constituţie, preşedintele României poate lua parte la sedinetle

Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea

ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea prim - ministrului, în alte situaţii.

66 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 199467 Constitua Romaniei comentata si adnotata

62


Preşedintele României prezidează şedinţele Guvernului la care participă. Prevederile

articolului sunt strâns legate de cele cuprinse în dispoziţiile art. 86, participarea unele şedinţe

ale Guvernului fiind un alt instrument de cooperare cu Guvernul, de cunoaştere şi soluţionare a

unor aspecte de interes naţional din activitatea executivă. Astfel spus, art. 87 instituie o

modalitate de implicare a şefului statului în analiza şi rezolavarea unei anumite categorii de

probleme.

În ceea ce priveşte actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele României, faţă de

dispoziţiile Constituţiei, reţinem ca acestea “îmbraca forma propunerilor”68,” a negocierilor

unor tratate internaţionale”69 sau a actelor juridice specifice prevăzute de art. 107 din

Constituţie (hotărâri şi ordonanţe).

Referitor la hotărâri şi ordonanţe, ele se pot adopta ca urmare a participării

Preşedintelui României la şedinţele Guvernului (art. 87 din Constituţie). Se subînţelege că

ordonanţa se poate adopta numai dacă există o lege specială de abilitare, axcluzand ipoteza

unei ordonanţe de urgenţă (prevăzută de art. 114 alin. 4 din Constituţie). În al doilea rând,

hotărâri şi chiar ordonanţe de urgenţă se pot adopta de către Guvern în urma exercitării de către

Preşedintele României a atribuţiei prevăzută de art. 86 (consultarea Guvernului cu privire la

probleme urgenţe de interes deosebit). Acest text este destinat a facilita şefului statului

posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultări în cazul necesităţii adoptării unor

hotărâri urgente şi deosebit de importante.

Actele Preşedintelui României care privesc raporturile sale cu Guvernul sunt acte cu

caracter politic, care intră sub incidenţa art. 2 lit. a teza ÎI din legea 29/1990. Se poate însă

ajunge, în evoluţia legislaţiei şi la acte de pură administraţie publică. Potrivit art. 94 lit. c din

Constituţie, Preşedintele “numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege”. Nimic nu

opreşte ca o lege viitoare să prevadă ca pentru anumite funcţii numirea să fie “condiţionată” de

propunerea Guvernului.

68 De exemplu, la propunerea Guvernului, Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantiidiplomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91alin. 2 din Constitutie).69 Presedintele Romaniei nu poate incheia, in numele Romaniei, decat tratatele internationale negociate de Guvern(art. 91 alin. 1 din Constitutie)

63


Raporturile Preşedintelui cu Parlamentul

După consultarea preşedinţilor celor două camere şi aliderilor grupurilor parlamentare,

Preşedintele României, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului

în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două

solicitări de investitura.

În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. Parlamentul nu poate fi

dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de

asediu sau a stării de urgenţă.

Dizolvarea Parlamentului este atributul exclusiv al şefului puterii executive în drept

constituţional comparat, excepţie făcând statele cu regim prezidenţial sau de “adunare”, unde o

astfel de prerogativa este incompatibilă cu sistemul de organizare a autorităţilor publice şi a

relaţiilor dintre ele. În multe ţări acest drept este realizat fie discretionat fie la propunerea

primului-ministru, combinată uneori cu consultarea preşedinţilor corpurilor legiuitoare.

În sistemul nostru constituţional s-a optat pentru restrângerea acestei atribuţii a şefului

statului numai la situaţia în care trebuie format un nou guvern, fie după alegerile legislative, fie

în urma exprimării unui vot de neîncredere în cel existent. Măsura dizolvării adunării trebuie să

fie rezultatul eşecului evident de formare a unui Guvren care să aibă acceptul Parlamentului.

Textul reglementează procedura respectivă în trei etape :

prima solicitare de investitura;

cealaltă sau celelalte solicitări;

în caz de eşec, posibilitarea dizolvării;

În prima fază, se învederează din plin rolul Preşedintelui, care trebuie să discearnă între

candidaturile posibile, desigur, în cazul când există un partid majoritar, problema nu este

dificilă - pe cea având şanse de reuşită cele mai mari, deoarece eşecul obţinerii investiturii

determina declanşarea mecanismului care poate duce în final, la dizolvare.

Considerăm necesar a sublinia faptul că, potrivit art. 102, candidatul desemnat pentru

funcţia de prim-ministru este obligat că, în 10 zile, să solicite votul de încredere al

Parlamentului pentru programul şi echipă ce propune, în vederea realizării lui. Momentul

solicitării investiturii este cel de la care începe să curgă termenul de 60 de zile.

64


Cea de-a doua fază este prevăzută a se desfăşura după ce prima încercare nu a reuşit.

Este primul “semn că Parlamentul apare ca profund divizat ori candidatul la funcţia de premier

a prezentat o formulă nu îndeajuns pregătită”70. În aceste condiţii, se impune luarea unor

măsuri pentru a se limita prelungirea excesivă acrizei. Aceste măsuri sunt în număr de două :

fixarea termenului de 60 de zile şi căutarea altor candidaţi.

A treia şi ultima etapă are loc la expirarea termenului de 60 de zile şi după eşecul

tuturor demersurilor întreprinse. Ea se desfăşoară exclusiv sub conducerea Preşedintelui; acesta

nu este obligat să procedeze la dizolvare, textul alin. (1) prevăzând ca el “poate” să o facă.

Aşadar, dacă totuşi şeful statului apreciază că nu mai sunt şanse, el poate continua

procesul început şi numai în cazul în care consideră că nu mai este nimic de făcut se consultă

cu factorii politici implicat direct (preşedinţii Camerelor şi liderii grupurilor parlamentare) şi

procedează la dizolvare. Fireşte, aceştia îi pot recomanda continuarea eforturilor de ieşire din

criza fără dizlovare, dar, până la sfârşit, decizia aparţine preşedintelui.

Articolul 90 “prevede ca Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate

cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes

naţional”71. Referendumul este obligatoriu atunci când este expres cerut de Constituţie, fie

facultativ, caz în care se recurge la consultarea populară doar dacă factorii ce-l pot iniţia o

apreciază ca necesară. În sistemul propus de Constituţia din 1991 existau ambele modalităţi :

cea obligatorie, asupra modificărilor Constituţiei - art. 147, alin. 3 - şi facultativa - textul pe

care îl comentam.

Considerăm că, prin textul art. 90, legiuitorul constitutant a îngăduit Preşedintelui

apelul la electorat doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntata naţiunea la un

moment dat, nu şi în legătură cu aprobarea sau respingerea unei legi, pentru că el nu dispune de

iniţiativă legislativă. Dar aceasta nu înseamnă că o asemena iniţiativa n-ar putea fi pornită de

Parlament, unde nu există restricţii de felul celei cuprinse în art. 90, aceasta bine înţeles în

cazul în care viitoarea lege organică asupra referendum-ului, ce urmează a fi adoptată în

virtutea art. 72, alin. 3, lit. c), ar prevedea o asemenea modalitate de consultare populară,

îngăduită de altfel de textul art. 1, alin. (1).

70Constitua Romaniei comentata si adnotata71 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

65


În textul art. 91 sunt reglementate o serie de atribuţii ale Preşedintelui în domeniul

politicii externe: acesta încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern

şi le supune spre ratificare Parlamentului, în termen de 60 de zile. De asemenea, Preşedintele,

potrivit alin. 2 al aceluiaşi articol, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă

reprezentanţii diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea

rangului misiunilor diplomatice. În ambele cazuri se exprima rolul de reprezentare a intereselor

ţării noastre de către Preşedintele sau, în relaţiile internaţionale.

Atribuţiile celor două puteri, respectiv executivă şi legislativă rezulta şi din faptul că

valabilitatea tratatelor încheiate de Preşedinte are loc dacă acestea sunt, în prealabil negociate

de Guvern şi, odată semnate acestea nu intra în vigoare decât dacă sunt ratificate de Parlament,

respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurilor de adoptare a legilor.

Atribuţiile Preşedintelui reglementate de art. 94 sunt legate de poziţia de şef al statului

pe plan intern. Cea dintâi se referă la conferirea unor distincţii care trebuie, în prealabil,

înfiinţate prin lege. În această privinţă, întreaga noastră legislaţie trebuie modificată şi

regândita într-o concepţie nouă, care să ţină cont de tradiţiile noastre şi de faptul că şeful

statului este comandantul forţelor armate ale ţării, deşi propuneri nu pot veni decât din partea

organelor centrale de specialitate din domeniul militar.

Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern

rezulta dintr-o interpretare ad literam, prin care sunt avute în vedere două categorii de raporturi

: Parlament - Guvern şi Preşedintele României - Guvern, iar în fiecare raport - atât actele unui

subiect, cât şi actele celuilalt subiect.

Actele care privesc raporturile dintre Parlament şi Preşedintele României sunt prin

excelenţă acte politice, fie că sunt ale Parlamentului, fie că sunt ale Preşedintelui. Într-o

paranteză putem afirma că actele de guvernământ care au ca autor fie Parlamentul, fie

Preşedintele României vizează raporturile constituţionale dintre aceste autorităţi publice. Se

subînţelege că acele acte ale Preşedintelui României, care vizează statutul unor funcţionari

publici sau alte aspecte legate de administraţia publică, pot fi atacate în contenciosul

administrativ.

Astfel, Preşedintele României poate cere Parlamentului o singură dată reexamniarea

legii, înainte de promulgare; adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele

probleme politice ale naţiunii; poate dizolva Parlamentul, în condiţiile prevăzute de art. 89 din

Constituţie:

66


obligativitatea consultării preşedinţilor celor două Camere;

obligativitatea consultării liderilor grupurilor parlamentare;

Parlamentul să nu fi acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termenul

de 60 de zile de la prima solicitare a investiturii;

În intervalul de 60 de zile trebuie :

să fi fost respinse cel puţin două solicitări de investitura;

să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an calendaristic;

să nu fie vorba de ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui;

în ţara să nu fie instituita starea de asediu sau starea de urgenţă;

“Consultarea Parlamentului în legătură cu organizarea referendumului”72; “supune în

termen de 60 de zile spre ratificare Parlamentului tratatele internaţionale încheiate în numele

României”73; solicită aprobarea prealabilă a Parlamentului pentru a declara mobilizarea parţială

sau generală a forţelor armate, iar în cazuri excepţionale supune aceasta măsura aprobării

Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92 alin. 2); aduce neîntârziat la cunoştinţa

Parlamentului, printr-un mesaj, măsurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate

îndreptate imotriva ţării (art. 92 alin. 3); solicită Parlamentului, în cel mult 5 zile, încuviinţarea

măsurii de instituire a stării de asediu sau a stării de urgenţă (art. 93 alin. 1).

Actele cu caracter politic privesc atât actele celor trei autorităţi publice prin care

acestea se contacareaza, potrivit regulilor statornicite de Constituţie.

Există un principiu în dreptul administrativ potrivit cauia orice act al Guvernului are

caracter politic, dar sub incidenţa art. 2, lit. a, teza I din legea 29/1990 se afla numai actele care

ţin de natura raporturilor exclusiv politice dintre Guvern şi Parlament, pe de o parte, dintre

Guvern şi Preşedintele României, pe de altă parte.

b) Guvernul

Rol şi structură

Prevederile art. 101 din Constituţie definesc statutul constituţional al Guvernului.

Astfel, potrivit alin. 1, Guvernul asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării. Rolul

politic al Guvernului este esenţial în întreaga sa activitate.

72 Art. 90 din Constitutia din 199173 Art. 91 alin. 1 din Constitutia din 1991.

67


El se înfăptuieşte atât prin activitatea sa executiva concretă, internă şi externă, cât şi

prin cea normativa, în baza delegării legislative acordate de Parlament, în temeiul art. 114, sau

prin exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă, prevăzut de art. 73, ca şi în cadrul relaţiilor

sale de colaborare cu cele două Camere ale Parlamentului sau cu Preşedintele României. Deci,

rolul politic al Guvernului se exprima nu numai în sfera exclusiv executiva, ci şi colaborarea cu

celelalte autorităţi publice, din care hotărâtoare este acţiunea sa în sfera puterii legislative, prin

exercitarea iniţiativei legislative şi a modalităţilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului.

Mai ales acest din urmă aspect aste esenţial pentru îndeplinirea rolului său politic, prin

Guvern stabilindu-se “colaborarea dintre executiv şi Parlament”, ceea ce corespunde de altfel

faptului că “guvernul este parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţiune”.

În strânsă legătură cu rolul său politic apare şi poziţia Guvernului ca autoritate publică

centrală, cu competenţă materială generală a administraţiei publice. Ca autoritate a

administraţiei publice, guvernul are rolul de a asigura conducerea generală a acesteia. Guvernul

desfăşoară, în virtutea acestui rol, o activitate exclusiv executiva, principalul său atribut fiind

organizarea şi asigurarea executării legilor de către autorităţile administraţiei publice.

Guvernul, ca organism de stat este rezultatul unui “joc politic”, fiind în esenţă, o autoritate

publică statală, cu pronunţat caracter politic.

Rolul Guvernului, atât sub aspect politic, cât şi administrativ, se realizează, după cum

prevede alin. 1 al art. 101, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. Este

consecinţa faptului că, în cadrul procedurii de investitura, momentul hotărâtor îl reprezintă

acordarea votului de încredere, potrivit articolului 102 alin.3, de către cele două Camere ale

Parlamentului reunite în şedinţa comună. Votul are ca obiect lista guvernului şi programul său

de guvernare. O dată acceptat de Parlament, prin încrederea acordată ca urmare a votului

deputaţilor şi senatorilor, programul de guvernare devine obligatoriu pentru Guvern. El

constituie conţinutul programatic al mandatului de încredere acordat şi, astfel, este opozabil

Guvernului în întreaga sa activitate. Răspunderea pentru îndeplinirea lui aparţine exclusiv

Guvernului. Parlamentul, prin votul acordat, şi-a exprimat doar încrederea în acest program,

încredere pe care oricând o poate retrage, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, potrivit art.

112, dacă motivele pentru care ea a fost acordată la investitura ulterior au dispărut. Rezultă că

îndeplinirea programului de guvernare depinde esenţial de sprijinul de care se bucura Guvernul

în Parlament.

68


Programul de guvernare nu leagă majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a

fost învestit, care, aşa cum s-a arartat, îi poate retrage sprijinul acordat dacă, în virtutea

mandatlui reprezentativ al parlamentarilor, astfel cum el este definit de art. 66, va considera că

interesele ţării o cer.

Procedura de investitura a Guvernului cuprinde patru etape:

desemnarea candidatului pentru funcţia de prim - ministru;

solicitarea de către candidatul la funcţia de prim - ministru a votului de

încredere;

acordarea votului de încredere;

numirea Guvernului de către şeful statului.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Conform art. 110, Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul

controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte documentele cerute de

Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor

acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă implica modificarea prevederilor bugetului

destat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.

Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. Dacă li se solicita prezenta,

participarea lor este obligatorie.

Obligaţia de informare a Parlamentului este strâns legată de controlul parlamentar al

activităţii guvernului, ca şi al administraţiei. Tocami de aceea, Guvernul, ca şi celelalte

autorităţi ale administraţiei publice, au obligaţia să asigure o asemenea informare cerută în

condiţiile alin. 1 al art. 110. Informarea Parlamentului nu se rezuma la informaţiile astfel

furnizate. Parlamentul este informat şi prin comisiile sale de anchetă, prin rapoartele şi

declaraţiile primului - ministru cu privire la întrebările şi interpelările formulate de

parlamentari, prin activitatea parlamentarilor în mijlocul alegătorilor, prin presa, etc.

Prezentarea informaţiilor şi documentaţiilor cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau

de comisiile parlamentare are o deosebită importantă, îndeosebi, în cadrul procesului legislativ,

pentru analiza şi fundamentarea diferitelor opţiuni. Tocami de aceea, potrivit alin. 1, în cazul în

care o iniţiativă legislativă implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului

de sigurari sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.

69


Nerespectarea acestei obligaţii, dacă are ca efect încălcarea interdicţiei prevăzute la art.

137, alin. 5., referitoare la aprobarea unor cheltuieli bugetare fără stabilirea sursei de finanţare,

are drept consecinţă neconstituionalitatea măsurii astfel adoptate care, sub aspect strict

economic şi financiar, tocmai fiindcă nu poate fi executată, este pur demografică.

Ultimul alineat al art. 110 se referă la accesul membrilor Guvernului la lucrările

Parlamentului. Fiind investiţi pe baza votului de încredere al Parlamentului, evident că accesul

membrilor Guvernului la lucrările în plen sau în comisiile Camerelor este liber şi asigurat, mai

ales că ei pot avea şi calitatea de parlamentari, potrivit art. 68, alin. 2 şi art. 104, alin. 1. În

fond, accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului este una din consecinţele

implicate de mandatul de încredere acordat Guvernului. Pentru acelaşi motiv, dacă li se solicita

prezenta, participarea este obligatorie. Este o obligaţie ce rezulta din însăşi logica mandatului

încredinţat, pe baza căruia membrii Guvernului au fost numiţi în funcţiile pe care le deţin.

Potrivit art. 111, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la

întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau senatori. Camera Deputaţilor sau

Senatul poate adopta o moţiune dprin care să-şi exprime pozita cu privire la problemă ce a

făcut obiectul interpelării.

Întrebările sunt de obicei rare. Ele se referă la o chestiune concretă la care, de regulă, se

poate răspunde pe loc. Interpelările privesc un aspect al politicii guvernamentale. De aceea, ele

se pot face în scris şi necesită o perioadă mai lungă pentru formularea răspunsului. Având ca

obiect o problemă ce priveşte politica Guvernului, Camerele pot adopta o moţiune prin care să-

şi exprime poziţia cu privire la problema respectivă. Într-o situaţie extremă, când interpelarea

este urmată de dezbateri, din care va rezulta că Guvernul nu se mai bucura de sprijinul

majorităţii parlamentare, o moţiune adoptată pe baza concluziilor rezultate din asemena

dezbateri poate prefaţa iniţierea unei moţiuni de cenzură. În orice caz, practica parlamentara

contemporană confirma că, nu de puţine ori, de la întrebări sau interpelări se poate ajunge la

comisii de anchetă, cereri de demisii şi chiar demişii. Moţiunea la care face referire textul, se

subantelege, va exdprima şi o poziţie faţă de persoană sau persoanele din Guvern care răspund

de domeniile vizate.

“Moţiunea de cenzură este simetric opusă votului de încredere, întrucât prin adoptarea

ei, Parlamentul retrage încrederea acordată Guvernului la investitura.

70


Prin adoptarea moţiunii de cenzură, mandatul de încredere acordat de Parlament

încetează, iar, Guvernul, potrivit art. 109, alin 2, este demis”74. Rezultă decai că mandatul de

încredere are nu numai semnificaţia investiturii, pe baza sa, a Guvernului, dar şi a necesităţii

că, pe toată durata misiunii sale, Guvernul să se bucure de sprijinul majorităţii parlamentare

prin votul căruia el s-a format. Atunci când acest sprijin, şi , deci, încrederea pe care o

presupune nu mai exista, adoptarea moţiunii de cenzură, curmând situaţia anormală astfel

presupusa, creează posibilitatea că, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament

şi Guvern să fie restabilit. Mandatul de încredere, singurul pe temeiul căruia Guvernul poate în

mod normal fuctiona, constituie esenţa raporturilor dintre Parlament şi Guvern, din care rezultă

autonomia - ca expresie a principiului separaţiei dintre puterea legislativă şi cea executiva - şi

colaborarea lor, îndeplinirea rolului constituţional ce le revine, potrivit art. 58, alin. 1 şi

respectiv art. 101, alin. 1, precum şi a funcţiilor lor specifice.

Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al

deputaţilor şi senatorilor. Este o condiţie de validitate. În cazul în care nu a fost iniţiată de un

număr de parlamentari care să satisfacă această cerinţă, ea nu poate, în mod legal, să fie luată

în discuţie şi nici, bineînţeles, supusă votului. Este o cerinţă de natură să prevină iniţierea de

moţiuni nereprezentative, făcute în alte scopuri, numai din dorinţa de a destabiliza încrederea

în guvern şi sprijinul de care se bucura ca urmare a acestei încrederi. Aceluiaşi scop îi este

subordonată şi interdicţia ca semnatarii unei moţiuni de unei moţiuni respinse să poată iniţia o

nouă moţiune, în aceeaşi sesiune, cu excepţia cazului în care guvernul şi-a angajat răspunderea,

potrivit art.113.

Odată cu depunerea moţiunii, ea se comunica Guvernului, pentru că acesta,

cunoscându-i conţinutul, să se poată apăra. Este o măsură de raţionalizare a procedurii

parlamentare, pentru a se evita adoptarea, prin surptindere, aunei moţiuni. În fond, demiterea

Guvernului este un act tot atât de important ca şi investirea lui, deschiderea unei crize

guvernamentale fiind un act ale cărui consecinţe pot să conducă, în condiţiile prevăzute la art.

89, alin. 1, la dezbaterea Parlamentului. Pentru aceeaşi raţiune, moţiunea de cenzură se dezbate

după 3 zile de la dată când a fost prezentată în şedinţa comună acelor două Camere.

Textul constituţional nu reglementează în cât timp trebuie convocate Camerele

Parlamentului în şedinţa comună după punerea moţiunii.

74Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

71


Având în vedere că depunerea moţiunii declanşează procedura parlamentară şi că la

data depunerii, moţiunea trebuie comunicata Guvernului, rezultă că şi convocarea Camerelor

trebuie făcută la aceeaşi dată. Aceste două acte- sesizarea Guvernului, prin comunicarea

moţiunii şi convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ai - nu pot fi decât concomitente, spre

a se respecta caracterul urgent al procedurii şi echilibrului pe care ea l-a instituit.

Moţiunea de cenzură oate fi adoptată de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţa

comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Este o soluţie simetrică cu aceea a art.

102, alin. 3 privind acordarea încrederii pentru formarea Guvernului, ce se face tot în camerele

reunite în şedinţa comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

Singura deosebire este că, dacă la votul de încredere cei ce absentează sunt o piedică

pentru întrunirea majorităţii necesare, în cazul moţiunii de cenzură ei pot împiedica adoptarea

moţiunii. Este o soluţie care îngreunează, în egală măsură, atât formarea Guvernului, cât şi

demiterea lui, favorizând stabilitatea guvernării.

Odată cu demiterea Guvernului ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură, se

declanşează procedura de investire a unui nou Guvern, prevăzută de art. 102 şi art. 85, alin.1.

Până la depunerea jurământului de către membrii noului guvern, echipa guvernamentală

anterioară, a Guvernului demisionar, răspunde - potrivit art. 109, alin. 4 - de îndeplinirea

actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Astfel, realizându-se principiul

potrivit căruia Guvernul se poate forma şi poate funcţiona numai în condiţiile mandatului de

încredere acordat de Parlament, se asigura totodată, continuarea acţiunii guvernamentale,

prevenindu-se pericolele extrem de grave pe care lea-r împiedica întreruperea oricât de puţin a

acestei continuităţi.

Angajarea răspunderii politice a Guvernului reprezintă o procedură parlamentară prin

care, pentru a face faţă unei împrejurări deosebite, ce reclamă stabilirea de măsuri urgente, care

sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmăreşte adoptarea unui program, unei declaraţii

de politica generală sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majorităţii parlamentare pe care se

întemeiază.

Prin angajarea răspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulării şi adoptării unei

moţiuni de cenzură. În acest scop, angajarea răspunderii Guvernului se face prin prezentarea

programului, declaraţiei de politica generală sau proiectul de lege în faţa Camerei Deputaţilor

şi Senatului, în şedinţa comună. În termen de 3 zile de la prezentare, potrivit alin. 2 al art. 113,

se poate formula o moţiune de cenzură, în condiţiile prevăzute de art. 112, alin.2.

72


Este o moţiune depusă până la împlinirea acestui termen, având în vedere necesitatea

soluţionării rapide a situaţiei rezultatedin angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice.

În fond, sensul angajării răspunderii sale politice consta în faptul că stfel Guvernul îşi afirmă,

din iniţiativă să, hotărârea de a-şi continua mandatul de încredere acordat numai cu condiţia să-

i fie aprobat programul, declaraţia de politica genrala sau proiectul de lege prezentat. De aceea,

problema este dacă, având în vedere cele solicitate de Guvern, majoritatea parlamentară

înţelege să-i acorde în continuare încrederea şi sprijinul pe baza cărora el a fost investit. Şi

întrucât, potrivit art. 112, încrederea şi sprijinul de care se bucura Guvernul pot fi retrase numai

prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, în cazul nedepunerii unei asemenea moţiuni sau al

neadaptării ei dacă afost depusă, programul, declaraţia de politica generală sau proiectul de

lege se considera acceptate, deoarece Guvernul nefiind demis, condiţia de care depindea

funcţionarea sa în continuare este îndeplinită. Este soluţionata alin. 3 al art. 113.

Moţiunea de cenzură poate fi depusă numai cu respectarea termenului prevăzut la art.

113, lin. 2, care este de decădere. Moţiunea se dezbate, potrivit art. 112, alin3, în şedinţa

comună a celor două Camere.

Programul său declaraţia de politica generală, implementând, sau după caz, modificând

programul de guvernare acceptat de Parlament la investitura, odată aprobate, devin obligatorii

pentru Guvern. Supunerea lor spre aprobare a fost necesară datorită faptului că ele completează

sau modifica programul guvernamental şi, tocmai de aceea, au regimul acestuia.

Proiectul de lege prezentat are particularitatea că, dacă pentru alte iniţiative legislative

respingerea proiectului nu are semnificaţia retragerii încrederii acordate Guvernului

(producându-se fenomenul de disociere a majorităţilor, adică a majorităţii cerute pentru

demiterea Guvernului de majoritatea necesară pentru adoptarea proiectului, ceea ce sub aspect

politic are o semnificaţie negativă), în ipoteza angajării răspunderii Guvernului respingerea

proiectului se face prin demiterea acestuia (deci cu evitarea fenomenului de disociere a

majorităţilor).

Este consecinţa faptului că însuşi Guvernul a condiţionat rămânerea sa în funcţie asupra

unui proiect de lege, reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi, adică

nu prin dezbaterea legii în cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei

problematici prin excelenţă politice, legată de rămânerea sau demiterea Guvernului.

73


Tocmai de aceea, angajarea răspunderii Guvernului se face în Camerele reunite, prin

votul cu care Guvernul a fost investit şi poate fi dezinvestit iar, potrivit art. 113, în cazul în

care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate în cadrul acestei proceduri,

competenta aparţine tot Camerelor reunite. Desigur, cele arătate nu împiedica ca Guvernul să

accepte eventualele modificări ale priectului de lege prezentat, precum şi că dezbaterile ce au

loc să privească şi conţinutul acestui proiect.

Rezultă din cele arătate ca angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege

constituie şi o modalitate specifică de manifestare a dreptului de iniţiativă legislativă prevăzut

de art. 73, alin. 1. Procedura parlamentară de adoptare a legii în această ipoteză coespunde

problematici politice implicare prin angajarea răspunderii Guvernului şi este de natură să

asigure soluţionarea rapidă a unui moment de criză în procesul de guvernare, fie prin

menţinerea în funcţiune a Guvernului, fie prin demiterea lui, ca urmare a retragerii încrederii

acordate iniţial la investitura şi declanşarea procedurii de formare a unui nou Guvern.

Deci, angajarea răspunderii sale politice, Guvernul pune Parlamentul în faţa unei

alternative : fie să menţină în funcţie Guvernul, fiind atunci obligat să-i acorde ceea ce acesta a

cerut, fie să nu-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie să nu-i acorde cele solicitate pentru a putea

acţiona, dar atunci numai prin asumarea responsabilităţii demiterii sale.

Delegarea legislativă este o modalitate de conlucrare între Parlament şi Guvern, în

virtutea principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat, în temeiul căruia Guvernul este

investit cu exercitarea, în anumite condiţii, a unei fucntii legislative. Actul prin care Guvernul

îşi exercita aceasta delegare este ordonanţa.

Fiind vorba despre o putere delegată, ea nu se poate acorda decât prin lege, Guvernul

neavând, potrivit Constituţiei, o putere de regelementare proprie, cu execeptia sferei hotărârilor

pentru organizarea executării legilor, emise în temeiul art. 107, alin. 3, care însă nu are caracter

legislativ, ci numaie xecutiv, de drept administrativ.

Legea de investire a Guvernului cu o anumită competenta legislativă poate fi o lege

specială de abilitate. În situaţiile excepţionale, când nu a fost posibilă adoptarea în prealabil a

unei asemena legi, se aplică prevederile alin. 4, al art. 114.

În prima ipoteză, legea de abilitare, potrivit alin.2, trebuie să stabilească, în mod

obligatoriu, domeniul şi dată până la care se pot emite ordonanţe. Desigur, legea de abilitare

poate stabili şi alte condiţii pentru emiterea ordonentelor.

74


Desigur, legalitatea ordonanţei este în funcţie de respectarea întocmai a prevederilor

legii de abilitare, deoarece în măsura în care aceste prevederi au fost încălcate ordonanţa este

neconstituţională, fiind emisă fără drept şi în afara competentei constituţionale a Guvernului.

Potrivit alin. 1, legea de abilitare poate acorda guvernului o delegare legislativă în orice

domeniu, în afara celor rezervate de art. 72, alin.3, legilor organice. Deci, competenta de

legiferare în domeniile legilor organice nu poate fi decât de Parlament, ţinând seama de

importantă şi de natura acestor legi, prin care se organizează statul şi se reglementează

raporturile sociale de bază, cum sunt regimul juridic general al proprietăţii şi moştenirii,

regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, protecţia socială, etc.

Ordonanţele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligaţia

Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare. Neîndeplinirea acestei obligaţii

are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei. Termenul până la care ordonanţa trebuie

supusă aprobării este însăşi dată când încetează delegarea. Rezultă, deci, ca acest termen este

de decădere a Guvernului din dreptul de a emite ordonanţe, potrivit legii de abilitare, iar în

ceea ce priveşte nerespectarea obligaţiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanţe

emise, expirarea termenului are ca efect încetarea de drept a efectelor acestora. De cele mai

multe ori ordonanţele ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului privesc adoptarea unor

reglementări nepopulare sau privind aspectele critice, pe care, tocmai de aceea, Parlamentul îşi

rezerva dreptul de a le cenzura ulterior, după o perioadă de aplicare şi, eventual, chiar după

soluţionarea problemelor.

Regula de drept comun, însă, este ca ordonanţele nu trebuie supuse Parlamentului spre

aprobare, deoarece, potrivit alin.3, “aprobarea este necesară numai dcaa legea de abilitare o

cere”75.

Ordonanţele ce nu se supun aprobării ulterior, sunt, în principiu, cele prin care, în

scopul precizării unor prevederi dintr-o lege, guvernul este investit cu competenţă de a stabili

anumite formulare, metodologii, instrucţiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu

caracter subsidiar, complementar sau adiacent. În asemenea situaţii, de regulă, competenta cu

care a fost investit Guvernul prin delegarea legislativă acordată este însoţită şi de obligaţia de a

emite ordonanţe. De aceea, în mod obişnuit, norma de abilitare se stabileşte în cuprinsul unei

reglementări cu caracter complex. Asemenea ordonanţe au, în fond, caracterul unor acte

normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul căreia urmează afi emise.

75 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

75


Ordonanţele afectate de obligaţia de a fi supuse aprobării ulterioare a Parlamentului se

emit, însă, pe baza unei legi de abilitare. Este o uzanţă legislativă justificată de importanţa unor

asemenea ordonanţe. Tocami de aceea şi legea de abilitare instituie numai competenţa

Guvernului de a emite ordonanţe, deoarece ar fi contradictoriu să prevadă şi obligaţia de a le

emite, atâta timp cât şi-a rezervat dreptul de a le proba sau a le respinge.

Ordonanţele emise potrivit art. 114, alin 4 sunt ordonanţe de urgenţă, al căror specific

rezulta din urmatoaree caracteristici :

● se pot emite numai în cazuri excepţionale, când, în mod obiectiv, nu a fost posibilă

adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedura de urgenţă, nici chiar prin

modalitatea angajării răspunderii Guvernului cu privire la un proiect de lege; tocmai de aceea,

în această ipoteză, restrictiaemiterii de ordonanţe în domeniile legilor organice nu a mai fost

prevăzută; este o excepţie de la regulă, determinată de însăşi situaţia excepţională ce justifică

emiterea de ordonanţe de urgenţă;

● intra în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament; deci în acest

caz, fiindcă nu au fost emise pe baza unor legi speciale de abilitare, ordonanţele se supun

aprobării Parlamentului chiar înainte de a intra în vigoare, astfel încât aceasta să poată hotărî

neîntârziat cu privire la aprobarea sau respingerea lor;

● dacă Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu; este

singurul caz în care Guvernul poate, pe această cale indirectă a depunerii spre aprobare a

ordonanţei de urgenţă, să determine convocarea Parlamentului, având în vedere situaţia

excepţională produsă.

După cum arată, în cazul ordonanţelor afectate de obligaţia de a fi supus spre aprobare

Parlamentului, termenul de abilitare este de decădere, întrucât ordonanţele ce s-ar emite după

împlinirea lui sunt caduce, pentru aceeaşi raţiune pentru care sunt caduce ordonanţele ce nu au

fost supuse aprobării Parlamentului până la împlinirea acestui termen.

În cazul ordonanţelor ce nus e supun spre aprobare Parlamentului, termenul poate fi

cert, legea de aprobare precizând dată sau perioada până la care urmează a fi emisă ordonanţă,

sau incert, mai ales în ipoteza instituirii unei competente ce presupune, prin natura ei, stabilirea

unor reguli adiacente, subsidiare sau complementare, în funcţie de evoluţia situaţiilor avute în

vedere, cum sunt competentele acordate Guvernului în ce priveşte salariul minim pe economie,

idexarea sau îngheţarea salariilor, reglementarea salariului în anumite situaţii etc., potrivit legii

salarizării.

76


Prin ordonanţa emisă, Guvernul instituie norme cu putere de lege. Este însuşi sensul

delegării legislative. Bineînţeles însă că aceste norme se pot stabili numai în limitele şi

condiţiile legii de abilitare.

În cazul în care ordonanţele trebuie supuse aprobării Parlamentului, acesta, după cum

prevede art. 1145, alin. 5, le va aproba sau le va respinge printr-o lege care trebuie să cuprindă

şi ordonanţe caduce, ale căror efecte au încetat datorită încălcării de către Guvern a obligaţiei

de a le supune spre aprobare până la data încetării delegaţiei ce i-a fost acordată. Aceasta din

urmă măsura urmăreşte aducerea la cunoştinţa publică a ordonanţelor respective; este de

menţionat însă că efectele lor au încetat de drept de la dată când ar fi trebuit prezentate

Parlamentului spre aprobare, ceea ce poate angaja răspunderea Guvernului pentru eventualele

daune produse, în faţa instanţei de contencios administrativ. Rezultă deci că în sistemul nostru

constituionalratificarea poate fi numai expresă; ea nu poate fi implicată, cum ar fi cazul

modificării unei ordonanţe înainte de a fi ratificată; o asemena modificare este

neconstituţională.

Ordonanţele se aplică de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României. Este

regula alin. 4, al art. 107. În cazul ordonanţelor de urgenţă, în plus, acestea îşi produc efectele

numai dacă, prealabil publicării, au fost la Parlament spre aprobare.

Dacă ordonanţa este respinsă de Parlament, efectele sale încetează pe data publicării

legii de respingere, potrivit art. 78. Legea de respingere nu ar putea stabili o dată anterioară

întrucât ar fi contrar principiului neretroactivităţii legii, prevăzut de art.15, alin.2 din

Constituţie.

Dacă ordonanţa este aprobată, modificarea sau aprobarea ei nu se poate face decât prin

lege, deoarece a încetat de a mai fi actul Guvernului, fiind imperiul legii de aprobare. Guvernul

poate modifica sau abroga ordonanţa care a emis-o numai cât timp beneficiază de delegarea

legislativă acordată, modificarea sau abrogarea fiind expresia unei competente legislative.

Actele privind raporturile dintre Parlament şi Guvern

Cât priveşte acetle Parlamentului în raporturile sale cu Guvernul reţinem ca acestea nu

pot fi acte administrative, lucrurile nu sunt atât de simple în ceea ce priveşte actele Guvernului

în raporturile sale cu Parlamentul, în sensul larg al termenului.

77


Art. 110 din Constituţie prevede ca “Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei

publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile

şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi de Senat sau de comisiile parlamentare, prin

intermediul Preşedinţilor acestora. Între aceste documente ot fi şi hotărâri ale Guvernului date

cu exces de putere prin care se încalcă drepturi sau interese legitime ale persoanelor”76.

Nu orice act al Guvernului “care priveşte raporturile dintre Parlament şi Guvern” este şi

act de guvernământ, unele sunt clar acte administrative fără încărcătură politică care pot fi

atacate în contenciosul administrativ. Desigur, nu se pot ridica semne de întrebare cu privire la

rapoartele şi declaraţiile prezentate Parlamentului de Prim - Ministru, potrivit art.106 din

Constituţie, cu privire la proiectele de legi iniţiate de Guvern, sau cu privire la programele

politice dezbătute de Parlament, în condiţiile art.110 respectiv 113 din Constituţie. Acestea

sunt “acte de guvernământ” după caz, în sensul cel mai strict al termenului, care intră sub

incidenţa art.2 lit.a teza I din legea 29/1990, evident şi orice alt act de acest gen, pe care

Guvernul îl prezintă Parlamentului.

Autoritatea judecătorească

Conform art. 123 justia se înfăptuieşte în numele legii. Judecătorii sunt independenţi şi

se supun numai legii. Capitolul al VI -lea al titlului III al Constituţiei din 1991 “este consacrat

autorităţii judecătoreşti, sub această denumire fiind reglementate instanţele judecătoreşti,

Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii”77. Dacă toate aceste trei structuri

organizatorice reprezintă autoritatea judecătorească, nu toate intra sub incidenţa exigentelor pe

care principiul separaţiei puterilor în stat le cere pentru definirea puterii judecătoreşti. Cea de-a

treia putere în stat - puterea judecătorească - acţionează numai în limitele sistemului instanţelor

judecătoreşti, acestea fiind singurele autorităţi publice chemate să înfăptuiască justiţia în stat,

cu sprijinul Ministerului Public şi Consiliului Superior al Magistraturii.

Primul articol al secţiunii consacrate instanţelor judecătoreşti proclamă că justiţia se

înfăptuieşte în numele legii şi statuează principiul căruia judecătorii sunt independenţi şi se

supun numai legii.

Înfăptuirea justiţiei, în sensul cel mai larg, reprezintă activitatea instanţelor

judecătoreşti de a căuta şi a stabili ceea ce este just în spetele pe care acesta le soluţionează.

76 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 200377Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

78


Pentru definirea justiţiei este necesar să precizăm că aceasta se înfăptuieşte de o

categorie distinctă de autorităţi publice, şi anume de instanţele judecătoreşti, calificate ca atare

prin lege. De asemenea, înfăptuirea justiţiei se caracterizează prin faptul că ea reprezintă o

activitate de căutare şi stabilire a ceea ce este just în cadrul unei proceduri bazate în principal

pe contradictorialitate. În fine, activitatea de înfăptuire a justiţiei se finalizează printr-o

manifestare de voinţa care îmbraca forma actului jurisdicţional, act care se bucura în condiţiile

legii de autoritate de lucru judecat.

Potrivit Constituţiei, justiţia se înfăptuieşte în numele legii, ceea ce înseamnă că actul

de justiţie izvorăşte din normele legale şi forţa lui executive derivă din lege. Deci, aşa cum

arată şi Montesquieu, actul de justiţie este, în ultima analiză, tot un act de aplicare a legii, însă

în scopul soluţionării unui conflict de interese.

Dispoziţiile alin.2 “stabilesc principiul independenţei judecătorilor, principiu în afara

căruia nu se poate vorbi de o autentică activitate de înfăptuire a justiţiei. Independenţa

judecătorilor are în vedere, în primul rând, raporturile acestora cu celelalte autorităţi publice,

indiferent care ar fi acestea şi indiferent de poziţia lor în stat. Expresia cea mai consecventa a

independenţei judecătorilor o constituie proclamarea, în art. 124 al Constituţiei, a principiului

inamovibilităţii judecătorilor şi instituirea prevederilor potrivit căreia promovarea, transferarea

şi sancţionării judecătorilor pot fi dispuse numai de Consiliul Superior al Magistraturii,

autoritate judecătorească independenta, la rândul ei alcătuită din magistraţi aleşi, pentru o

perioadă de 4 ani, de Camera deputaţilor şi Senat, în şedinţa comună”78.

În al doilea rând, independenta judecătorilor priveşte ocrotirea acestora în raport cu

orice alte influenţe sau presiuni care pot veni din afara autorităţilor publice statale.

Garantarea independenţei judecătorilor, atât în raport cu autorităţile publice, cât şi în

raport cu alte influenţe sau presiuni, îşi află un puternic reazem constituţional în instituirea

incompatibilităţii acestora cu orice altă funcţie publică sau privată, singurele funcţii exceptate

fiind cele didactice din învăţământul superior. Ca urmare, persoana care deţine funcţia de

judecător nu poate îndeplini concomitent decât o funcţie didactică în învăţământul superior. O

altă garanţie constituţional este instituita prin art. 37, alin. 3, care le interzice judecătorilor să

facă parte din partidele politice. Aceleaşi efecte le are şi dispoziţia cuprinsă în art. 35, alin1,

care nu recunoaşte judecătorului aflat în funcţia de a fi ales, având în vedere interdicţia din art.

35, alin.1, în virtutea căreia magistraţii nu pot face parte din partidele politice.

78 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

79


În art. 150, alin. 1 stabileşte că legile şi toate celelalte acte normative rămân în vigoare,

în măsura în care nu contravin Constituţiei. Apare aici prima şi cea mai importantă problemă

pe care judecătorul trebuie să o pună în activitatea de înfăptuire a justiţiei, şi anume problema

interpretării dreptului. În această primă fază, interpretarea dreptului comporta o decizie

univocă şi are în vedere raportarea unei norme juridice la prevederile Constituţiei. În măsura în

care judecătorul constata o prevedere normativă anterioară intrării în vigoare a Constituţiei este

contrară prevederilor acesteia, el va considera norma respectivă ca fiind abrogata tacit şi va

cauta corespondentul acestei norme în rândul celor aflate în vigoare. Totodată, judecătorul care

caută norma aplicabilă unei anumite spete nu se va opri la confruntarea acesteia cu Constituţia,

ci va constata dacă norma juridică respectivă se afla în raporturi de compatibilitate cu sistemul

legislaţiei exiatent, eliminând din rândul normelor juridice valide pe care se afla în contradicţie

cu normele cuprinse în legile adoptate de Parlament, având în vedere sensul restrâns al

acestora.

În vederea evitării unor distorsiuni care pot apărea în procesul aplicării legii, este

necesar ca judecătorul să observe textul supus interpretării în multitudinea dimensiunilor sale :

istorice, semantice, sistematice, teologice etc. De asemenea, legiuitorul, trebuie să acţioneze

pentru a preîntâmpina riscurile unei deturnări a voinţei sale, insistând în principal asupra unor

reguli exprimate cu claritate.

În concluzie, amplu discutată este temă inexistentei în Constittuia aprobată în 1991 a

termenului de “puteri ale statului” în formularea să tradiţională, înlocuit fiind cu cel de

“autorităţi publice”. Această ultimă noţiune apare în două situaţii, în Titlul II, consacrat

drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale şi în titlul III, consacrat organizării de stat

care poartă denumirea de autorităţi publice. Cu toate acestea, art. 80, alin2, din Constitutieface

referire expresă la puterile statului, avându-se în vedere, în linii mari, clasică trinitate. Funcţia

de mediere “între puterile statului” nu ar fi în măsură să revoce rolul şi funcţiile statului, aşa

cum su”nt acestea reglementate în constituţiile moderne.

Separaţia puterilor statului îmbraca, în lumina reglementarilor Constituţiei României

din 1991 contururi care o singularizează, atât în raport cu regimul prezidenţial, cât şi faţă de

cele parlamentare. Sub acest aspect, o primă caracteristică a Constituţiei din 1991 consta în

faptul că, potrivit ei se formează două organe cu o existenţă proprie bine delimitată :

Preşedintele Republicii şi Parlamentul”79.

79 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

80


Căile prin care Parlamentul ar putea influenţa exercitarea de către Preşedintele

Republicii a atribuţiilor conferite exclusiv lui prin Constituţie nu sunt de natură să poată aduce

atingerea substanţei lor, după cum nici Preşedintele Republicii nu dispune de mijloace eficiente

prin care ar putea determina o aliniere a Parlamentului la politica să. El nu are nici măcar

dreptul de iniţiativă legislativă_, ci doar pe cel de a adresa mesaje Parlamentului, întrucât

“prerogativa Preşedintelui de a dizolva Parlamentul poate deveni funcţională numai cu ocazia

votuluide investitura a Guvernului, singurele modalităţi ce-i rămân la diospozitie în scopul de a

modera o eventuală atitudine intransigeta a celor două Camere să fie exercitarea prerogativei

de a recurge la referendum pentru a infirma o lege adoptată de Parlament sau pentru a mobiliza

opinia publică în vederea promovării unei acţiuni politice, fie posibilitatea de a cere, înainte de

promulgarea legii, reexaminarea ei de către Parlament”80.

O altă caracteristică a Constituţiei din 1991 este că ea nu creează canale bine organizate

din punct de vedere procedural în vederea asigurării unităţii de acţiune a Preşedintelui

Republicii şi Guvernului. Fără îndoială, prin forţa lucrurilor, Preşedintele Republicii şi

Guvernul erau fi nevoiţi să-şi concerteze acţiunile. Aceasta pentru că Preşedintele Republicii şi

Guvernul concura la îndeplinirea aceleiaşi funcţii ale statului: funcţia executivă. Această

constatare se impune, în primul rând pentru că, atât Preşedintele Republicii, cât şi Guvernul nu

au o competentă originală, cu trebuie să se subordoneze în activitatea lor legilor adoptate de

Parlament. Pe de altă parte, atât unul cât şi celălalt sunt chemaţi în limitele atribuţiilor

încredinţate lor, să sigure buna funcţionare a serviciilor publice şi aplicarea legilor. Mai mult,

unele din atribuţiile celor două organe se împletesc între ele şi, adeseori se suprapun.

Preşedintele Republicii, bunăoară, are atribuţii de reprezentarea a statului în relaţiile interne şi

internaţionale, precum şi de definire, prin mesajele adresate Parlamentului, principalele linii

directoare ale politicii statului, atribuţii care nu se pot desfăşura decât în paralel cu îndeplinirea

sarcinilor Guvernului de a asigura, potrivit programului său de guvernare acceptat de

Parlament, realizarea politicii interne şi externe a ţării.

Tot aşa, activitatea teritorială a ţării, precum şi ca Preşedinte al Consiliului Suprem al

Apărării Ţării, se îngemănează strâns cu atribuţiile Guvernului în domeniul organizării forţelor

armate şi poliţieneşti.

80 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003

81


Preşedintele Republicii şi guvernul sunt puşi în situaţia de a acţiona mana în mâna şi

pentru că Preşedintele nu dispune de un aparat specializat de mare complexitate, distinct de cel

al Guvernului în vederea îndeplinirii atribuţiilor, el va trebui să apeleze la concursul primului

ministru şi al diferitelor ministere sau organe centrale ale administraţiei de stat.

Ca metoda curentă de concertare a politicii Preşedintelui Republicii cu cea a

Guvernului ar rămâne, în principal participarea primului la şedinţele Guvernului, în care se

dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării etc.

Situaţia este alta când este vorba despre raporturile Guvern - Parlament_. De această

dată, pentru asigurarea unei îmbinări strânse între activităţile celor două organe sunt instituite

cai procedurale foarte precis definite. În această ordine de idei, pot fi menţionate: procedura

parlamentară având ca obiect investitura Guvernului; posibilitatea adoptării de către Parlament

a unei moţiuni de cenzură menită să ducă

Cadrul constituţional înfăţişat mai sus pune fata în faţă un Preşedinte al României

inzestat cu o statură juridică puternic profilata şi un Parlament care nu poate fi dizolvat decât în

condiţii excepţionale. Este evident că o asemenea reglementare constituţională nu poate fi

socotită decât o reflectare net definită a principiului separaţiei puterilor în stat. aceasta stricată

separaţie este atenuata prin faptul că între două organe care nu depind unul de celalt a fost

plasat un organ tampon : Guvernul, unica victima probabilă a unei eventuale confruntări între

doi giganţi. Deşi are o serie de atribuţii ce converg cu cele ale Preşedintelui Republicii,

Guvernul este mai puţin dependent faţă de acesta decât faţă de Parlament.

Tabloul implementării principiului separaţiei puterilor statului în Constituţia din 1991

apare într-o măsură oarecare estompat şi ca urmare a faptului că, independenţa justiţiei rămâne

precară.

În concluzie, dacă în cursul dezbaterilor Constitutantei adversarii principiului separaţiei

puterilor statului au reuşit să împiedice consacrarea lui expresa în prevederile Constituţiei,

victoria lor a fost numai aparentă căci, în cadrul structurilor instituite de Constituţia din 1991,

organe ca Preşedintele Republicii, Parlamentul sau Justiţia au o individualitate distinctă şi o

independentă funcţională, concretizata în atribuţiile lor, independenta care, în cazul justiţiei,

putea fi mai eficient garantată.

Potrivit Constituţiei din 1991, rolul Justiţiei apare diminat în raport cu Constituţie din

1923, deoarece potrivit noului aşezământ constituţional Curtea Supremă de Justiţie a pierdut

dreptul de a controla constituţionalitatea legilor.

82


Fiind lipsită de o importanţă atribuţie, încredinţată ulterior Curţii Constituţionale,

Curtea Supremă de justiţie nu va avea aceeaşi autoritate ca şi în trecut, şi prin urmare

independenţa ei în raport cu celelalte puteri ale statului nu va apărea tot atât de bine conturată.

Eleodor Focseneanu în lucrarea sa Istoria Constituţională a României , afirma referitor

la Constituţia din 1991: “Constituţia din 1991 este un eşec total fiind elaborată de persoane

incompetente şi puternic ancorate în mentalitatea trecutului lor comunist datorită funcţiilor

importante în aparatul de stat şi ideologic pe care le-au deţinut”_.

Vine oare atunci Referendumul din octombrie 2003 în sprijinul acestor neajunsuri?

Delimitarea clară a celor trei puteri şi menţionarea ad-literam a principiului separaţiei puterilor

în stat cum apare de curând în actuala Constituţie duce implicit şi la o mai largă aplicabilitate a

lui în România de astăzi?

Analiza minuţioasă a îmbunatăţirilor pe care Constituţia aprobată prin Referendum la

19 octobrie 2003 din prisma celor trei puteri, a legăturilor dintre ele ne va oferi cu siguranţă

câteva răspunsuri.

3.6.2 Constituţia din 2003

Odată cu modificările aprobate în noiembrie 2003 prin Referendum s-au adus

Constitutitutiei din 1991 un număr total de 57 de modificări, fie adăugiri, fie eliminări după

caz. Odată cu votarea acestei Constitutiii, în România principiul separaţiei puterilor în stat este

specificat expres şi legitimat. Astfel, după alineatul (3) al Art. 1 al vechii Constituţii s-au

adăugat două noi alineate, (4) şi (5), având următorul cuprins :

(4) « Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor –

legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.

(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale sia legilor este

obligatorie ».

Astfel, “odată cu aprobarea prin Referendum a acestei Constituţii, principiul separaţiei

şi echilibrului puterilor în stat nu este numai sugerat ci şi menţionat, fapt care ar duce teoretic

cel puţin la o aplicabilitate mai largă a acestuia, tot teoretic măcar reglementându-se astfel un

element esenţial în condiţiile statului de drept în România. Dar, specificarea să expresa este o

condiţie necesară, dar nu şi suficienţă. Este nevoie în continuare ca toate condiţiile să fie

îndeplinite, existenţa unui echilibru între puteri să rezulte, întocmai ca în vechea Constituţie

din atribuţiile care revin fiecărei puteri în parte.

83


Din acest punct de vedere nu s-au adus modificări esenţiale prin noua Constituţie,

nefiind îngrădite anumite atribuţii, care ar duce la o absenţă a echilibrului puterilor în stat”81.

În Art. 80, alin 2 regăsim şi în noua Constituţie precizarea destul de clară :

« Preşedintele exercita funcţia de mediere între puterile statului ». Colaborarea puterilor rezulta

din participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului în probleme de interes naţional ; numirea

în funcţia de prim-ministru, numirea Guvernului se face de către Preşedinte, pe baza votului

acordat de Parlament. Preşedintele putea dizolva Parlamentul. Colaborarea dintre puteri rezulta

şi din faptul că valailitatea tratatelor încheiate de Preşedinte avea loc dacă acestea erau, în

prealabil negociate de Guvern şi, odată semnate, acestea nu intrauin vigoare decât dacă erau

ratificate de Parlament, respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurii de

adoptare a legilor. În ceea ce priveşte colaborarea Guvernului cu Parlamentul aceasta se

rezuma la : Guvernul şi membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările

formulate de senatori şi deputaţi. Camera Deputaţilor şi Senatului în şedinţa comună pot

retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul

majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Toate aceste elemente din care reiese clar existenţa mai

multor puteri care acţionează separat şi independent una faţă de alta, existau şi în vechea

Constituţie, de unde concluzionam că principala modificare şi cea mai substanţială adusă în

2003 în sprijinul aplicării acestui principiu este aceea a menţionării lui explicite, interpretarea

normelor cuprinse în Titlul III, Autorităţi Publice ducând în ambele cazuri la organizarea

conducerii politice a societăţii romaneşti pe baza acestui principiu.

81 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

84

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN CONCLUZII

CONCLUZIIPrin putere de stat se înţelege un sistem de organe care coexiata, colaborând între ele,

contrabalansandu-se reciproc. Faptul că separaţia puterilor contravine principiului

indivizibilităţii suveranităţii se poate spune că suveranitatea poporului poate fi considerată

indivizibila şi nu poate să-i răpească statului dreptul de a stabili propriul statut politic şi de a-şi

constitui un sistem de organe specializate fiecare în exercitarea uneia dintre funcţiile statului.

Principiul separaţiei puterilor în stat până la afirmarea regimului comunist (1945) a fost

reglementat expres de Constituţiile din 1866, 1923 şi 1936, deşi rudimente ale aplicării

principiului separaţiei puterilor în ţara noastră întâlnim încă din 1831 – 1832 (potrivit

Regulamentelor Organice din Muntenia şi Moldova puterea legiuitoare aparţinea domnului şi

adunării obşteşti iar puterea executivă – domnului. Aceste Constituţii admit principiul

separaţiei puterilor în stat, dar cu colaborarea lor, asigurând bunul mers al statului.

Din momentul adoptării primei Constituţii de tip socialist (1948), organizarea

exercitării puterii în stat se realizează potrivit unei concepţii care consideră neştiinţifica teoria

separaţiei puterilor în stat, susţinându-se idea că are drept consecinţă încălcarea principiului

unităţii puterii politice.

Odată cu evenimentele din decembrie 1989, se revine la principiul separaţiei puterilor

în stat prin organele create de la acea dată şi până la adoptarea noii constitutiiprin atribuţiile

conferite şi prin organizarea raporturilor între ele, dar mai puţin s-a pus în funcţiune

mecanismul de realizare a acestui principiu.

Constituţia adoptată prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizează conducerea

politică a societăţii romaneşti pe baza acestui principiu, fără ca el să fie menţionat expres,

ciclul fiind încheiat abia în 2003, prin Referendumul din 19 octombrie când Constituţia supusă

spre aprobare este completă din acest punct de vedere.

Am văzut că acestea ar fi principiile fundamentale pe care se întemeiază statul de drept.

Din analiza prevederilor constituţionale a rezultat că România aplică în mare parte aceste

principii. Revenind însă la discuţia de la începutul acestui eseu trebuie să reamintesc că aceasta

reprezintă o simplificare majoră a noţiunii de stă de drept. Într-adevăr cele patru principii sunt

elementele fundamentale pe care se construieşte statul de drept dar aceasta nu înseamnă că ele

reprezintă întregul ansamblu de elemente constituente ale unui asemenea sistem, fapt

demonstrat şi de diversitatea de opinii în definirea statului de drept.

85

MIULESCU IONUŢ MĂDĂLIN CONCLUZII

Revenind la trăsăturile care permit conturarea unui asemenea sistem acestea ar trebui să

cuprindă: generalitatea legii; reglementarea prin lege a principalelor raporturi sociale;

modalităţi de asigurare a conformităţii legilor ordinare cu Constituţia; controlul

constituţionalităţii proiectelor de legi şi legilor anterior promulgării şi posterior intrării lor în

vigoare; controlul legalităţii administraţiei publice; pluralismul politic în care să funcţioneze

participarea opoziţiei la puterea de stat prin criticarea ei; necesitatea suveranităţii naţionale ca

bază a suveranităţii de stat;

necesitatea distribuţiei puterilor etatice; necesitatea guvernării majorităţii cu respectarea strictă

a voinţei generale. Numai considerate cumulativ toate aceste elemente definesc statul de

drept.

Privite cu atenţie, aceste trăsături pun în evidenţă faptul că statul de drept urmează să

fie. Căci în formele lui actuale el prezintă o seamă de deficienţe: inflaţie legislativă; întârzierea

edictării actelor normative în raport cu transformările din viaţa socială; multiplicarea erorilor

judiciare; insuficientă receptivitate şi operativitate a organelor administrative la transpunerea în

viaţă a actelor normative; exercitarea excesivă a puterii judecătoreşti, abuzându-se de

prerogativa independenţei judecătorilor - “dictatură juristocratică”.

Ca şi ideea statului democratic, ideea statului de drept este nouă şi se aplică cu multe

dificultăţi datorate intereselor individuale, de grup naţional, de grup internaţional, fie de natură

politică, economică, etnică, fie de câte ceva din fiecare. Nu contează forma pe care o îmbracă

statul de drept ci fundamentul acestuia - consacrarea şi ocrotirea fermă a drepturilor şi

libertăţilor naturale ale omului. Sub toate aceste considerente, România încă nu este în realitate

stat de drept. Şi aceasta în pofida prevederilor art.1 al.3 din Constituţie unde găsim stipulat că:

“România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi

libertăţile cetăţenilor, liberă dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul

politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate”.

86

BIBLIOGRAFIE

1. Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2010.

2. Constitua Romaniei comentata si adnotata

3. Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

4. Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex,

Bucuresti, 1994.

5. Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova,

Bucuresti, 2011.

6. Eleodor Focseneanu, Istoria Constitutionala a Romaniei 1859 – 1991, Ed. Humanitas,

Bucuresti 2010.

7. Cristian Ionescu, Institutii politice si drept constitutional, Ed. Fundatiei Romania de Maine,

Bucuresti, 2012.

8. Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012.

9.Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

10. Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala

a Constitutiei, vol. I, Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012.

11. Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omunlui si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002.

12. Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei – fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed.

Evenimentul, Bucuresti, 2010.

13. Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

14. Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270

pricipiul separarii puterilor in stat

Documents

Transcript of pricipiul separarii puterilor in stat