POLITICI PUBLICE

POLITICI PUBLICE

ntr-un anumit sens, aciunea practic este aspectul politicii care privete pe cei mai muli oameni. Ea reflect impactul guvernrii asupra societii, capacitatea de a face lucrurile s fie mai bune sau mai rele. n anii 60 i 70 s-a conturat un nou domeniu distinct de studiu, acela al politicilor publice i al analizei politicilor publice. O astfel de analiz poate privi cum a fost iniiat o politic public, cum a fost formulat, adoptat, implementat i cum ar putea fi mbuntit acest proces. Analiza politicilor publice nu este preocupat doar de problemele eficienei i eficacitii, de cum este fcut o politic. Ea se concentreaz asupra a ce este o politic public: natura rezultatelor guvernrii asupra socetii globale. n centrul analizei politicilor publice pot sta ntrebri normative de genul pentru ce exist guvernare? sau n ce const o societate ?. Orice ncercare de a evalua performana unei guvernri sau a unui sistem politic trebuie s ia n considerare cele mai adnci diviziuni politice i ideologice.

Originile interesului pentru orientarea ctre politicile publice pot fi identificate att n perceperea inconsecvenelor guvernrii ct i n insatisfaciile oferite de disciplinele academice. n ultimul deceniu n Romnia a existat, pe bun dreptate, o mare disponibilitate de a pune sub semnul ntrebrii eficiena i eficacitatea serviciilor publice. Exist prea multe exemple de rspunsuri necorespunztoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din numrul redus al opiunilor i din insuficienta pregtire a acestora, din slaba implementare i din lipsa activitilor de monitorizare i evaluare a politicilor. nsi diagnosticarea i definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcin extrem de dificil n condiiile unor schimbri continue i a lipsei personalului calificat.

Exist i o insatisfacie legat de limitata contribuie pe care o au tiinele sociale la rezovarea problemelor. Reprourile nu sunt specifice doar Romniei: n urm cu patruzeci de ani cam aceleai critici au fost aduse i n occident tiinelor sociale, iar unle dintre aceste obiecii mai sunt nc valabile.

tiinele politice, aflate abia la debut n ara noastr, au fost percepute ca luptndu-se pentru atingerea unor niveluri din ce n ce mai ridicate de abstractizare, ca n teoria sistemelor, ndeprtndu-se astfel de problemele reale, ducnd uneori le enunarea unor rspunsuri foarte sofisticate la chestiuni absolut neinteresante. O alt critic a vizat accentuarea excesiv instituional, care a dus adesea la recomandri privind schimbarea instituional, recomandri lipsite de cunoaterea proceselor mai profunde i a distribuiei puterii.

Administraia public, ca disciplin academic, nu a avut parte de o abordare multdisciplinar, fiind privit mai curnd ca o preocupare pentru regulamente i servicii publice, pentru structuri mai degrab dect pentru dinamici, pentru proceduri mai degrab dect pentru procese, pentru decizii specifice mai degrab dect pentru elaborarea de politici.

tiinele economice au prut de multe ori prea preocupate de revendicarea statului tiinific i de construirea de modele abstracte. Se consider adeseea c economitii sunt de bun voie ignorani n ceea ce privete alte discipline ale tiinelor sociale, a cror cunoatere ar putea s-i pun n tem cu privire la complexitatea procesului de elaborare i implementare a politicilor din lumea real. Prescripiile oferite de economiti nu fac de cele mai multe ori distincia ntre situaiile n care guvernele trebuie s porneasc o activitate ntr-un nou domeniu i n cele n care ceea ce se dorete este nlocuirea unei politici deja existente (Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn, pag. 260) .

Studiile de management au reprezentat adesea un sinonim pentru studiul afacerilor, iar unele coli de specialitate s-au grbit s presupun c oferta lor este aplicabil i sectorului public. Contextul politic a fost adesea ignorat i, dei a existat o preocupare pentru rezolvarea problemelor, nu s-a acordat o atenie suficient aspectelor legate de apariia problemelor i de tratarea acestora n cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraiei centrale i locale.

Pericolul este ca muli dintre specialitii n tiinele politice, economie, administraie public sau management s vorbeasc doar ntre ei, eventual cu studenii lor, i s nu aib prea mult de spus practicanilor din domeniul administraiei publice i afacerilor.

Dac analitii politici vor s ctige recunoatere i s exercite influen, ei trebuie s se transforme n analiti de politici publice, i s-i exercite o parte din capacitile de raionare i de discernmnt asupra selectrii chestiunilor ce vor fi analizate. Atunci cnd domeniile i problemele sunt bine alese, analistul poate avea o contribuie veritabil la procesul de nfptuire a politicilor.

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialitilor n tiinele politice. Acest concept este utilizat i de funcionari publici, de reprezentani alei, de ziariti, etc, care utilizeaz termenul n ncercarea de a descrie cum este modelat aciunea public. n examinarea conceptului de politic public trebuie luat n considerare modul n care acest termen este neles att de catre specialitii din mediul academic ct i de ctre practicieni.

1. Ce este o politic public?

1.1. Definiii ale politicilor publicePrintre multele definiii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, n timp ce altele sunt deosebit de complexe.

De multe ori, prin politic public se nelege o declaraie guvernamental de aciune ntr-un anumit domeniu i hotrrea de a duce aceast aciune la ndeplinire. Aceast definiie foarte vag pare s aib mai mult un caracter prospectiv dect unul retrospectiv: este un interes mai mare n privina a ceea ce oamenii politici spun dect n privina a ceea ce fac.

Tot n limbaj uzual, termenul politic public este neles ca un comportament al unui actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conductor politic, o agenie guvernamental sau un parlament, n privina unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiie nu este, totui, adecvat unui discurs tiinific.

O alt definiie larg afirm c o politic public reprezint relaia dintre un guvern i mediul su(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirm c o politic public este ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac(Thomas R. Dye, pag. 1). Aceast formulare este probabil prea simpl i nu ajut la operaionalizarea conceptului de politic public. Considernd ca poltic public orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate face o separaie ntre aspectele minore i cele semnificative ale activitii executivului. Totui, definiia lui Thomas Dye atinge dou puncte importante:

1. Dye specific n mod clar c cel ce realizeaz o politic public este guvernul. Aceasta nseamn c firmele private, diferitele organizaii, grupurile de interes, indivizii, nu desfoar politici publice. Dei aceti actori non-guvernamentali pot influena ceea ce face guvernul, deciziile sau activitile acestor grupuri nu constituie politici publice.

2. Aceast definiie subliniaz faptul c politicile publice implic o alegere fundamental din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Aceast decizie este luat de indivizi cu funcii de conducere n guvern sau n ministere. n cel mai simplu sens, o politic public reprezint decizia unui guvern de a urma o anumit cale. Un concept mai delicat este acela de non-decizie: adic decizia guvernului de a nu face nimic, de a menine status quo-ul. Non-decizia trebuie s fie totui rezultatul unei analize i al unei decizii.

ns o politic public reprezint mai mult dect deciziile luate de unii lideri i implic ceva mai mult dect ceea ce guvernul dorete sa fac: trebuie s fie un model sistematic al aciunii n privina unei probleme. Richard Rose sugereaz c ar trebui s considerm o politic public o serie de activiti, mai mult sau mai puin corelate, i nu doar o decizie singular, i consecinele acesteia (Richard Rose, pag. X).

n acelai timp ns, termenul de politic public pare s aib i un neles mult mai redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci cnd un funcionar public rspunde la telefon: nu pot s rezolv aceast problem ntruct politica departamentului nostru prevede ca toate reclamaiile s fie fcute n scris, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe acesta, oferind o justificare a aciunii sale el doar urmeaz o politic.

Conceptualizarea pe care William Jenkins o d politicii publice este ceva mai precis dect cele anterioare. El definete politica public ca pe un set de decizii intercorelate luate de ctre un actor politic sau de ctre un grup de actori politici n privina selectrii scopurilor i mijloacelor de atingere ale acestora ntr-o situaie specific, n care actorii respectivi au puterea de a pune n practic deciziile respective. (William Jenkins). Spre deosebire de Dye care vede politica public ca pe o decizie, Jenkins, ca i Rose, o consider un proces. El subliniaz c aceasta reprezint un set de decizii intercorelate. Rareori un guvern rezolv o problem printr-o singur decizie. Cele mai multe politici implic o serie de decizii, unele dintre ele putnd fi mai curnd neintenionate dect deliberate. Deseori, deciziile sunt luate de indivizi diferii din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a nelege o politic public trebuie luate n considerare toate deciziile ale tuturor actorilor implicai n aceasta.

William Jenkins mbuntete definiia lui Thomas Dye prin faptul c ia n discuie capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoate faptul c pot exista limitri ale opiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din rezistena intern sau internaional la anumite soluii. Jenkins introduce de asemenea ideea c inierea unei politici publice se datoreaz unui scop pe care guvernul vrea s l ating, ceea ce poate reprezenta un standard prin care politica respectiv s fie evaluat. n definiia sa, politicile publice sunt decizii luate de ctre guvernani, decizii care stabilesc un scop i precizeaz mijloacele prin care acesta poate fi atins. Dei nu precizeaz nimic despre natura scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiia sugereaz cteva ci prin care ar putea fi evaluat o politic public: relevana scopului, congruena dintre scopuri i mijloace, msura n care mijloacele utilizate duc la ndeplinirea scopului iniial.Carl J. Friedrich privete politica public ca pe un curs intenionat al aciunii unei persoane, al unui grup sau al unui guvern, ntr-un mediu specific, care conine obstacole i oportuniti, pe care politica public i propune s le utilizeze sau s le depeasc n efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus(Carl J. Friedrich, pag.79).

James E. Anderson ofer o definiie oarecum asemntoare: o politic reprezint un curs al aciunii reletiv stabil, intenionat, urmat de un actor sau de un set de actori, n vederea rezolvrii unei preobleme procupante (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de definiie se concentreaz asupra a ceea ce ntr-adevr se face, i nu doar se intenioneaz s se fac, difereniind politica de decizie, care este o alegere ntre mai multe alternative. n plus, o politic public este acea politic produs de ctre un organism guvernamental.

Din aceste definiii rezult cteva implicaii:

1. Definiia leag politica de o aciune intenionat, orientat spre un scop i nu de un comportament aleatoriu. Politicile publice n sistemele politice moderne nu se ntmpl pur i simplu. Ele sunt proiectate intenionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a ajunge la anumite rezultate, dei nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici pot fi totui imprecis formulate i neclare n coninut, asigurnd mai degrab o direcie general dect un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate constitui i un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

2. Politicile constau n cursuri ale aciunii sau n modele de aciune desfurate n timp de ctre oficiali guvernamentali i nu constau n aciuni singulare separate. O politic include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumit regul ntr-o problem specific, ci i deciziile care urmeaz, care trebuie s ntreasc sau s implementeze legea sau regula.

3. Politicile publice apar ca rspunsuri la cererile politice, la apelurile la aciune sau inaciune ntr-o problem public fcute de ali actori ceteni, reprezentani, etc. ctre oficialii guvernamentali. Ca rspuns la cererile politice, guvernanii iau decizii care dau coninut i direcie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotrri executive, promulgri de reguli administrative, adoptri de statute, sau interpretri juridice ale legilor.

Declaraiile de politic public sunt expresiile formale ale inteniilor deciziilor guvernului i ale scopurilor pe care urmrete s le realizeze. Declaraiile politice sunt de multe ori, n special n cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4. O politic public reprezint ceea ce guvernul face de fapt i nu doar ceea ce intenioneaz el s fac sau afirm c vrea s fac. Dac parlamentul adopt o lege prin care stabilete un regulament de salarizare pentru o anumit categorie profesional ns nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune n mod justificat c politica public const mai curnd n nereglementarea domeniului.

Un concept relevant aici l reprezint rezultatele concrete ale politicii, aciunea urmat ca o consecin a declaraiilor i a deciziilor. Acest concept concentreaz atenia asupra unor cifre ca suma colectat din impozite, km de autostrad construit, suma pltit pentru ajutoare sociale, numrul de proiecte realizate cu finanare strin, etc. Examinnd aceste rezultate se pot gsi diferene fa de ceea ce declaraiile politice susin c ar trebui s fie.

5. O politic public poate fi att pozitiv ct i negativ. Unele forme ale aciunii guvernamentale se refer la probleme asupra crora este solicitat aciunea (aciune pozitiv) sau oficialii guvernamentali pot decide s nu fac nimic asupra acelorai probleme pentru care se solicit aciunea (aciune negativ). Cu alte cuvinte, guvernul poate adopta o politic de laissez-faire n unele aspecte ale vieii sociale i economice. Inaciunea devine o politic public atunci cnd politicienii refuz s acioneze ntr-o problem, deci acioneaz negativ. Acest fapt difer de non-aciune ntr-o chestiune care nu a devenit o problem public, care nu este n atenia oficialitilor, care nu a fost luat n considerare.

6. Politicile publice, cel puin n formele lor pozitive, se bazeaz pe lege i pe autoritate. Membrii unei societi n general accept ca legitim faptul c trebuie s plteasc impozite, c trebuie s se supun controlului vamal, c trebuie s respecte limita de vitez, altfel supunndu-se riscului amenzilor, nchisorii sau altor sanciuni stabilite de lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritar a legilor, calitate ce lipsete politicilor organizaiilor private. Impunerea autoritii este o condiie necesar pentru ca o politic public s fie eficace, ns nu este i una suficient.

1.2. Caracteristici ale politicilor publice

Din ceea ce am prezentat pn acum se poate concluziona c discuia despre politicile publice se refer la trei caracteristici ale aciunilor organizate, caracteristici ce par normale att participanilor ct i observatorilor externi: coerena, ierarhia i instrumentalitatea (H. K. Colebatch, pag. 3).

Coerena se refer la presupunerea c toate prile aciunii se potrivesc unele cu altele, c ele formeaz un ntreg organizat, un singur sistem, iar politica public se desfoar dup modul n care a fost proiectat i funcioneaz acest sistem.

Ierarhia are n vedere faptul c o politic public reprezint o impunere a autoritii n privina a ceea ce trebuie fcut ntr-un anumit domniu. Procesul unei politici se refer la cursul aciunii care este hotrt n mod oficial. Aceast hotrre poate proveni de la guvern, de la autoriti (centrale sau locale), ns n oricare caz exist un sistem nervos central care decide cursul aciunii i l comunic n jos.

Instrumentalitatea: o politic public poate fi neleas doar ca urmrire a unor anumite scopuri. Din aceast perspectiv, organizarea public exist pentru a identifica i a rezolva problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema omajului, de exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema locurilor de munc pentru absolvenii seciei de tiine Politice), se pot modifica n funcie de timp i de loc, scopurile pot fi mai mult sau mai puin stabilite, ns o politic trebuie neleas n termeni de probleme i de soluii.

Nu doar guvernul este implicat n desfurarea unei politici: i ali participani pot avea un rol semnificativ, n special prin impactul pe care l pot avea n atragerea ateniei asupra unei probleme. nsui termenul de politic este utilizat pentru a descrie strategii sau aciuni organizate ale firmelor private.

n mod evident, termenul de politic public este utilizat cu nelesuri diferite la niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute eseniale ale acestui termen ar fi mai folositoare dect utilizarea unei definiii unice. H. K. Colebatch consider c sunt trei elemente care pot fi regsite indiferent de definiia utilizat. Acestea sunt autoritatea, expertiza i ordinea (H. K. Colebatch, pag. 7).

O politic public se bazeaz n primul rnd pe autoritate. Pentru ca ceva s poat fi numit politic, trebuie s poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimeaz o politic, iar direciile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posed aceast autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dac aceste personaje pot avea un rol nensemnat n proiectarea politicii, autoritata lor se transmite n jos prin intermediul ierarhiei.

In al doilea rnd, politica implic expertiz. Ea este vzut ca un proces de utilizare a puterii unei organizaii ntr-un anumit domeniu. Deci o politic reclam cunotine despre acesta ct i despre ceea ce s-ar putea face i cum s-ar putea aciona n domeniul respectiv. Astfel, cunotinele sunt specifice unei anumite zone: politic economic, politic sanitar, politic social, etc.

In al treilea rnd, politica este preocupat de ordine. Politicile publice reprezint aciuni sistematice i consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conductorilor, n acest sens, o politic public punnd anumite limite comportamentului oficialilor, eliberndu-i de povara unor alegeri. O politic ncadreaz o multitudine de activiti sub aceeai etichet: nu doar se pred studenilor, exist o politic educaional n privina nvmntului superior.

O surs major de dificulti este reprezentat de incongruena dintre diferite politici sectoriale: politica n privina construirii de noi autostrzi poate intra n conflict cu cea pentru protecia mediului n anumite zone sau politica municipal n privina extinderii resurselor de ap ar putea s nu se suprapun cu cea central n privina gospodririi apelor. Asemenea inconsistene sunt vzute ca probleme majore n domeniul politicilor publice, multe lucrri de specialitate avnd ca preocupare modul n care diferite agenii guvernamentale gestionez aceeai problem.

A spune c autoritatea, expertiza i ordinea sunt atribute ale unei politici, nu nseamn c ele sunt prezente n proporie egal n desfurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar una mpotriva alteia: oamenii politici negociaz o anumit politic cu actorii intersai (ordine), ns specialitii consider c ar trebui efectuat nti un experiment n direcia respectiv (expertiz); specialitii n combaterea criminalitii tiu c msurile dure nu sunt cele mai eficiente (expertiz) ns politicienii consider c electoratul este favorabil unor astfel de msuri, votul acestora fiind mai important dect dovezile tiinifice (autoritate). Astfel, politicile publice ncorporeaz o continu tensiune ntre aceste atribute.

1.3. Provocri la adresa politiclor publice

Lumea n care trim este departe de a fi un loc perfect. Dar de ce este att de greu s transformm lumea ntr-un loc mai bun?1. Ce nseamn mai bun? Orice discuie despre cum am putea face un lucru s fie mai bun trebuie s porneasc de la ideea c mai bine poate fi definit n mod diferit de diveri oameni. Nu exist o msur unic, cuantificabil a succesului unei politici publice. Putem ncerca s dezvoltm indici compleci, ns vor exista ntodeauna divergene despre ce factori ar trebui inclui n aceti indici i care va fi ponderea fiecruia. n plus, n politicile publice exist situaii n care trebuie ales ntre dou soluii ce pota avea consecine contradictorii: un acord economic internaional ce poate aduce bunstare ntregii societi, dar poate crea omaj ntr-un anumit sector economic; o politic economic ce poate crea cteva mii de noi locuri d e munc, dar ar putea distruge o rezervaie natural; o iniiativ legislativ care ar reduce criminalitatea, dar ar putea duce la condamnarea unor nevinovai.n alte domenii, succesul este mult mai uor de msurat. n afaceri, de exemplu, companiile pot evaluate n funcie de profitabilitate, cota de pia sau satifacia cumprtorilor (Cine merge mai bine: Dacia sau Skoda?). Ins este mult mai dificil s evaluezi care dou orae o duce mai bine. Cineva s-ar putea uita la creterea populaiei: un ora a crui populaie crete, o duce probabil mai bine dect unul a crui populaie scade. Dar un ora ar putea s nu aib o cretere a populaiei, dar s aib o cretere rapid a veniturilor pe cap de locuitor, ceea ce ar putea fi o msur mai bun a performanei oraului respectiv. Dar dac aceast cretere de venit este acompaniat de o degradare a mediului? ntotdeauna, analitii vor utiliza mai muli indicatori pentru a compara calitatea vieii n dou orae: creterea pupulaiei, creterea venitului pe cap de locuitor, calitatea serviciilor municipale relativ la nivelul taxelor, calitatea colilor, rata infracionalitii, rata srciei, etc. Dar ei vor pondera n mod diferit diversele rezultate sau diverii indicatori. 2. Dezacorduri n privina valorilor fundamentale. Politicile publice reclam decizii care determin modul n care trim ca societate. Fiecare dintre participani i aduce propriul set de valori n acest proces. n unele cazuri, credinele fundamentale ale unor participani se ciocnesc de credinele fundamentale ale altor participani. Aceste valori, ntrite de credina religioas, normele culturale sau experiena de via, nu pot fi schimbate de descoperiri tiinifice, tehnologice sau de argumente intelectuale. Dezacordurile n privina valorilor sunt evidente n unele chestiuni cum ar fi avortul, prostituia, prezena religiei n coli, dar, de fapt valorile se afl n centrul multor altor dispute n privina politicilor publice. De exemplu, descifrarea codului genetic uman duce la punerea unor ntrebri legate de valori fundamantale. Ar trebui prinii s i poat testa genetic viitorul copil n cutarea de anormaliti? Ar trebui ca angajatorul s aib acces la profilul genetic al angajatului? Ar trebui ca asiguratorul s aib acces la profilul genetic al asiguratului? Ar trebui ca cei care au defeciuni genetice s aib asigurri de sntate subvenionate de ctre cei care au fost mai norocoi, deci mai sntoi? Ar trebui ca guvernul s fac o baz de date ADN pentru depistarea infractorilor? Dac da, al cui ADN ar trebui inclus n aceast baz? Acestea nu sunt ntrebri tiinifice. Sunt chestiuni etice, care apar odat cu dezvoltarea tiinei. Politicile publice sunt complicate de faptul c societatea trebuie s rezolve probleme de tipul acesta, n ciuda faptului c oamenii au preri puternice, contradictorii, care nu pot fi schimbate cu ajutorul unor noi dovezi tiinifice.Chiar i atunci cnd suntem de acord n privina unor valori fundamentale, politicile publice ne pot conduce la confruntri ntre aceste valori. De exemplu, faptul c guvernul ar trebui s nu cheltuiasc bani aiurea i c ar trebui s pstreze locuri de munc n ar (n special n domeniul aprrii) sunt valori logice. Dar ce se ntmpl oare cnd ele vin n conflict? (cazul beretelor pentru armata SUA, 2001). Sau ce se ntmpl n cazul politicilor antiteroriste? Protejarea cetenilor unei naiuni mpotriva atacurilor teroriste trebuie s fie una dintre prioritile unui guvern. Dar libertatea este o valoare suprem, iar intervenia guvernamental n viaa privat n cutarea de informaii despre teroriti ar trebui s fie limitat. Multe probleme de politici publice ne fac s punem n balan unele dintre credinele i principiile noastre cele mai profunde.3. Dezacorduri n privina faptelor sau a teoriei. O politic public bun necesit informaii empirice bune. ns spaiul public nu este un laborator: comportamentul uman nu poate fi testat i nu se pot face experimente cu fenomene macroeconomice complexe. Astfel, oamenii pot interpreta n mod diferit informaiile existente sau pot intra n dezbateri n privina a ce informaii ar trebui utilizate pentru a rspunde la anumite ntrebri. Dac cineva ar vrea s analizeze efectele unei schimbri ntr-o anumit politic public, ce informaii ar trebui colectate, de la ce grupuri ale populaiei, cum ar putea fi separate efectele respectivei politici publice de alte efecte din societate? Nu toate cercetrile sunt egale: cercetrile bune faciliteaz politici publice bune; cercetrile slabe nu pot oferi niciun ajutor sau, mai ru, pot induce rspunsuri greite.

4. Efectele secundare i interesele organizate. Aproape orice schimbare de politic public genereaz att beneficii sociale ct i costuri sociale. Teoretic, o politic public bun este una pentru care beneficiile sunt mai mari dect costurile. Partea complicat este c efectele secundare, costurile sociale, sunt deseori impuse prilor care nu primesc i beneficii, creindu-se astfel condiiile pentru opoziie politic chiar i atunci cnd politica ar produce un bine semnificativ societii. O politic public poate fi asemnat unui tratament medical: lucrurile s-ar putea s mearg mai nti prost nainte de amerge bine. Iar cu ct boala este mai grav, cu att tolerana fa de efectele secundare este mai mare (cazul citostaticelor necesare n tratamentul cancerului). O politic public difer ns de un tratament medical n privina unui aspect crucial: indivizii sau grupurile care primesc beneficii n urma schimbrii politicii nu sunt aceiai cu indivizii sau grupurile care trebuie s ndure costurile. Iar cei care trebuie s ndure sacrificiile nu vor fi deloc mulumii, indiferent de ct bine ar aduce acea schimbare ntregii societi.

Cei care pierd vor fi mult mai motivai dect cei care ctig s se organizeze din punct de vedere politic. Sistemul politic rspunde nu doar la numrul celor care pierd sau ctig, ci mai ales la intensitatea preferinelor i la gradul n care aceste preferine sunt organizate ntr-un mod eficace. Ca urmare, este greu pentru un sistem politic s impun pierderi dureroase, chiar dac beneficiile sociale depesc cu mult pierderile sociale. Corolarul acestei afirmaii sunt proiectele de tip pork barrel, care trec uor prin parlamente pentru c ofer beneficii concentrate, dar costuri disipate pe o populaie mult mai larg. De aceea, rolul intereselor organizate este att de important n politicile publice.5. Prezentul mpotriva viitorului. Schimbarea unei politici publice implic deseori costuri curente, pentru a putea avea beneficii n viitor sau, n sens opus, s te bucuri de beneficii astzi, dar pentru care trebuie pltit n viitor. n viaa privat se ntmpl acelai lucru: trebuie s cheltuieti bani i timp pentru a studia, n loc s munceti i s ctigi bani, dar dup terminarea studiilor salariul va fi mai mare dect al celor fr studii. Pe termen lung, beneficiile studiilor superioare depesc costurile, chiar dac, pe termen scurt, este necesar un sacrificiu. Pe de alt parte, cei care utilizeaz un card de credit se pot bucura acum de ultimul tip de televizor sau de o vacan exotic, dar vor trebui s plteasc pentru acestea n anii viitori.

Aceste decizii se numesc decizii intertemporale, deoarece beneficiile i costurile apar la momente diferite. Deciziile de politici publice au de multe ori o dimensiune intertemporal (de exemplu, limitarea cantitii de pete ce poate fi pescuit, pentru a permite refacerea populaiei de pete).

Oamenii nu sunt foarte buni n a balansa ntre beneficii/costuri prezente i beneficii/costuri viitoare, chiar i n cazul comportamentului individual. Oamenii mnnc lucruri care le pot afecta sntatea pe termen lung, fac mai puin micare dect este recomandat, deprind obiceiuri legate de consumul unor diverse substane (tutun, alcool, droguri) care pot avea costuri enorme pe termen lung. Pentru ei, plcerea momentului este mai important dect costurile din viitor.

Deciziile intertemporale complic politicile publice. Unele probleme publice necesit sacrificiul unui grup, poate a ntregii populaii a rii, pentru a genera beneficii care ar putea s apar i la o generaie sau mai mult distan n timp. Problema nclzirii globale este un astfel de exemplu: ar trebui s ne modificm comportamentul acum, pentru ca presupusele efecte ale nclzirii globale s dispar peste cteva zeci sau sute de ani. Societile par s aib tot mai multe posibiliti de a avea un nivel de trai peste posibiliti, lsnd generaiile viitoare s plteasc factura: guvernele cheltuie tot mai muli bani, trecnd costurile datoriei pe umerii celor care nici nu s-au nscut nc. Astfel, un concept important n politicile publice l constituie echitatea intergeneraional corectitudinea cu care sunt mprite costurile i beneficiile ntre generaii.

6. Problema aciunii colective sau tragedia bunurilor comune. Comportamentul de grup este deseori afectat de ceea ce se numete problema aciunii colective: o situaie n care membrii unui grup, care au interese comune, sunt incapabili sau nu doresc s se organizeze pentru urmrirea interesului comun, pentru a obine un beneficu pe termen lung. Unul dintre principiile de baz ale politicilor publice, derivat din microeconomie, este acela c indivizii acioneaz ntr-un mod raional, care s le creeze o situie mai bun. Indivizii iau milioane de decizii bazate pe propriile lor interese; firmele vin n ntmpinarea acestor interese i realizeaz profit. Nicio autoritatea central de planificare nu ar fi capabil s aloce resursele mai eficient de att.

Cu toate acestea, exist situaii n care indivizii iau decizii care par s fie raionale, bazate pe propriul interes, dar care conduc la rezultate negative pentru societate i pentru ei nii. De exemplu, situaia unui grup de pescari care, dac i-ar reduce cantitatea de pete prins, ar avea resurse de pescuit i pentru generaiile viitoare, deci ar putea obine profit pe termen foarte lung. Dar aceast autolimitare are anse reduse s fie pus n practic n mod voluntar, deoarece fiecare pescar este de fapt stimulat s trieze. Este problema blatistului sau a free-rider-ului: dac un pescar ar prinde mai mult, chiar mult mai mult, dect cota alocat, supravieuirea populaiei de pete nu ar fi afectat. ns i ali pescari pot gndi la fel, astfel nct, n cele din urm, petii vor disprea din cauza pescuitului excesiv.

Tragedia bunurilor comune const n faptul c orice acord voluntar de protecie a unei resurse aflat n proprietate comun nu va funciona n absena monitorizrii i impunerii autoritare, chiar i atunci cnd toate prile interesate neleg c prin cooperare, beneficiile pe termen lung vor crete.

7. Aranjamente de siguran, nedemocratice. Procesul politicilor publice poate fi greoi i poate produce frustrri i pentru c, n mod deliberat, au fost create instituii care ignor voina majoritii. Legtura dintre democraie i performana guvernrii este bine documentat. Dar politicile publice necesit un echilibru delicat ntre dorinele majoritii i respectarea drepturilor minoritii. Astfel, n toate sistemele democratice au fost create instituii care s garanteze drepturile individuale mpotriva unor fore politice mult mai puternice:

- Constiuia garanteaz drepturile indivizilor, indiferent de ce ar crede o anumit majoritate la un moment dat. De exemplu, libertatea de exprimare este garantat, chiar dac majoritatea consider c ofensator coninutul exprimrii.

- Curtea constituional/curtea suprem poate lua decizii care s nu fie foarte populare. Judectorii unor astfel de curi sunt numii pe termene foarte lungi sau chiar pe via, tocmai pentru a fi protejai de vicisitudinile vieii politice.

n politicile publice, aceast tensiune inerent ntre drepturile individuale i voina majoritii explic de ce, chiar o mare majoritate a cetenilor este nemulumit de un anumit rezultat al unei politici publice. Mai mult, pentru unele societi este foarte dificil sau chiar imposibil s construiasc o naiune democratic, atunci cnd o minoritate, de cele mai multe ori etnic sau religioas, nu este dispus s i ncredineze soarta majoritii (de exemplu, in Irak). Cteodat, politicile publice sunt proiectate intenionat pentru a nu putea fi modificate uor de ctre o majoritate, societile creind instituii nedemocratice care s protejeze indivizii sau minoritile de majoritate.

8. Schimbarea comportamentului uman. Obinerea unor rezultate importante prin intermediul politicilor publice necesit de multe ori schimbarea comportametului oamenilor, iar acest lucru este dificil. Fiinele umane nu reacioneaz ca n tiinele exacte, dup un pricipiu cauz efect clar i simplu. Nicio instituie nu poate determina o schimbare instatntanee a comportamentului indivizilor i nici mcar nu poate prezice schimbrile de comportament. n unele cazuri se tie ce tipuri de comportament vor produce rezultate mai bune la nivelul societii: prinii ar trebui s i educe copiii acas, elevii nu ar trebui s abandoneze coala, indivizii nu ar trebui s devin dependeni de droguri, amd. Cu toate acestea, este extrem de dificil, dac nu chiar imposibil sau poate chiar indezirabil s pui n practic, s obligi indivizii la un astfel de comportament.

Unele politici publice trebuie s se confrunte cu tradiii culturale, cu credine religioase. De exemplu, lupta mpotriva virusului Marburg (similar cu Ebola) n Angola a fost aproape blocat de tradiiile funerare ale locului. Specialitii insistau ca cei vii s nu vin n contact cu trupurile celor decedai, care ar fi trebuit s fie arse ct mai repede, pentru a opri rspndirea virusului. Dar tradiia cerea trupurile decedailor s fie splate de rude i srutate nainte de a fi ngropate, altfel spiritul morilor va cuta rzbunare. O politic public bun necesit strategii care s in cont de natura uman i de forele sociale.9. Progresul aduce noi provocri. Progresul tiinific i tehnologic face vieile noastre mai bune; ns multe descoperiri aduc cu ele noi ntrebri n privina politicilor publice. Descifrarea genomului uman va conduce la o via mai sntoas, mai lung pentru oameni. ns n pe parcursul procesului de utilizare a acestei descoperiri va trebui s rspundem la o serie de ntrebri, care au fost pomenite mai devreme, care nu se puneau n urm cu zece ani.

Apariia Internetului a revoluionat comunicaiile, modul de a face afaceri, chiar i guvernarea. ns a dus i la apariia problemelor legate confidenialitatea datelor personale, de spamuri, de alocarea domeniilor de web, de accesul copiilor la pagini web pentru aduli, de criminalitatea informatic, de externalizarea unor servicii, lucru posibil prin transmiterea ieftin a informaiilor la distan. Trebuie s avem de aface cu aceste probleme, chiar dac ne bucurm de uriaele beneficii ale Internetului. Atunci cnd dezvoltarea tiinific i tehnologic face ca viaa noastr (sau unele aspecte ale ei) s fie mai uoar, mai ieftin, mai bun, n acelai timp face ca politicle publice s fie mai dificile.10.Prejudeci conservatoare. De multe ori, pstrarea status-quo-ului, chiar n cazul unor politici eronate, poate fi mai atractiv dect nesigurana asociat cu schimbarea lor. Niciodat nu se poate prezice cu certitudine care vor fi rezultatele unei schimbri ntr-o politic public. Toate politicile se desfoar ntr-o lume complex: indivizii sau grupurile afectate de schimbare pot aciona sau nu n modul n care a fost aniticipat; pot s apar efecte negative, unele ateptate, unele neateptate; indivizii sau grupurile cu un comportament negativ pot ncerca s evite schimbarea politicii sau chiar s o utilizeze mpotriva altora.

Acest nesiguran inerent n orice schimbare de politic public are dou implicaii majore. Prima implicaie este c n orice dezbatere de politic public, pstrarea status-quo-ului, adic s nu se fac nimic, are ntotdeauna o anumit atractivitate, pentru simplul motiv c este situaia cunoscut cel mai bine: rul pe care l tim poate fi mai bun dect rul pe care nu l tim. Acest scepticism nu este neaprat un lucru negativ, istoria fiind plin de exemple n care situaia nou a fost mult mai proast dect cea precedent. Incertitudinea poate crea o uoar prejudecat n favoarea inaciunii.

A doua implicaie este c oponenii schimbrii n politica public pot crea scenarii apocaliptice, pentru a mobiliza opinia public mpotriva modificrilor, chiar dac avertismentele nu sunt date precise sau pe analize corecte. Datorit faptului c viitorul nu poate fi niciodat estimat cu precizie, este foarte dificil s fie respinse astfel de predicii. Un exemplu elocvent este interzicerea total a fumatului n barurile i restaurantele din multe orae americane. Consecinele pozitive erau evidente: mbuntirea sntii publice i crearea unui mediu mai confortabil pentru nefumtori. Costurile unei astfel de politici erau mai puin evidente. Astfel au aprut predicii catastrofice legate de prbuirea vieii de noapte, de falimentul barurilor i restaurantelor, de faptul c turitii vor evita astfel de orae, iar politicienii vor pierde algerile dac susin astfel de msuri. Timpul a dovedit c toate aceste predicii au fost eronate.1.4. Direcii de cercetare a politicilor publice

O politic public reprezint un fenomen complex legat de numeroase decizii fcute de mai muli indivizi sau de mai multe organizaii. De multe ori o politic public este determinat de alte politici anterioare i este legat de alte decizii cu care, aparent, nu are nici o conexiune. Astfel, analistul trebuie s depeasc dificulti serioase n procesul de cercetare, ceea ce explic numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor publice. Datorit complexitii sarcinii, cele mai multe abordri iau n considerare doar un numr limitat de factori, chiar dac recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care s ia n considerare toate variabilele posibile care afecteaz deciziile guvernamentale. Pentru a nelege mai bine politicile publice, pot fi trecute n revist cteva perspective de abordare ntlnite n literatura de specialitate.

1. Examinarea organizrii sistemului politic. Argumentul acestei abordri este acela c politicile publice variaz n funcie de natura sistemului politic i de legturile acestuia cu societatea. Unii analiti au o viziune chiar mai ngust dect aceasta, n ncercarea de a nelege procesul politicilor publice concentrndu-se doar asupra statului. Totui, clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare n analiza politicilor publice, deoarece poate spune foarte puin despre modul n care caracteristicile sistemului se regsesc n anumite politici. Prin aceast perspectiv se poate observa mai curnd cum ar putea fi influenate deciziile guvernului i ce relaii sunt de ateptat studiind activitile acestuia.

2. O alt direcie de cercetare o reprezint cutarea variabilelor cauzale n procesul politicilor publice, a determinanilor acestora. n aceast abordare, analiza se concentreaz asupra chestiunii dac politicile publice sunt determinate de factori socio-economici ce acioneaz la nivel macro-social sau de factori comportamentali care se regsesc la nivel micro-social. Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice i cantitative, ncearc s stabileasc legturi ntre politicile publice i caracteristicile interne ale societii sau ale sistemului internaional. Dei caracterul empiric al unor astfel de studii ajut la nelegerea procesului politicilor publice, ele tind s i concentreze explicaiile la un nivel macro i eueaz n apreciarea sectorului i a contextului n care se desfoar politicile.

3. O alt parte a literaturii se concentreaz asupra coninutului politicilor publice. Aceast perspectiv pleac de la ideea c natura unei probleme publice i soluiile existente pentru rezolvarea acesteia determin, de cele mai multe ori, modul n care aceasta va fi procesat de ctre sistemul politic. Faptul c o politic este regulatorie, distributiv, redistributiv, etc determin modul n care aceasta va fi abordat. Politica public poate determina lupta politic i nu invers, aa cum consider cei mai muli analiti (M. Howlett i M. Ramesh, pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor i beneficiilor unei politici publice determin tipul de proces politic care o va nsoi. Concentrarea ateniei asupra naturii instrumenteleor pe care guvernele le au la dispoziie pentru a implementa politicile publice este considerat de unii autori ca cel mai bun mod de analiz i nelegere a acestora. Fr a nega faptul c natura problemei are efect asupra a ceea ce poate fi fcut n privina ei, deseori este dificil de neles natura exact a unei probleme publice i distribuia costurilor i beneficiilor pe care diferitele soluii le-ar determina.

4. A patra perspectiv se concentreaz asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor acestora. Analizele de acest tip ncearc s evalueze efectele directe i indirecte ale anumitor politici i au tendina de a ignora att factorii cauzali ct i natura instrumentelor aflate la dispoziia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ i utilizeaz metode statistice pentru a stabili corelaii ntre diversele tipuri de activiti guvernamentale (de exemplu relaia dintre cheltuielile guvernamentale i situaia forei de munc).

Existena unor perspective diverse asupra cercetrii politicilor publice a dus la apariia a nenumrate studii care, uneori, au concluzii contradictorii n privina procesului prin care trec acestea. Aceast fragmentare a ngreunat analiza politicilor publice, dnd acestui domeniu o complexitate aparent deconcentrant pentru un nceptor. De aici au rezultat eforturile de reducere a acestei complexiti printr-un proces de sintetizare.

1.5. Procesul politicilor publice

Una dintre posibilitile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este reprezentat de divizarea acesteia ntr-o serie de etape, de faze. Secvena de stadii rezultat n urma unui astfel de proces este denumit n general ciclul politicii publice. Aceast simplificare i are originea n primele lucrri de analiz a politicilor publice, ns ea a fost privit oarecum diferit de diveri autori.

Ideea de a simplifica compexul proces de nfptuire a politicilor publice prin mprirea sa n cteva stadii distincte a fost utilizat prima dat de ctre Harold Lasswell (1956). Acesta a divizat procesul politic n apte etape: informarea, promovarea, prescripia, invocarea, aplicarea, ncheierea i evaluarea (Harold Lasswell, 1971). n viziunea sa, cele apte stadii descriu nu cum se desfoar n realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el s se desfoare. Procesul politic ncepe astfel prin culegerea informaiilor, procesarea lor i diseminarea acestora ctre participanii la procesul decizional; urmeaz apoi promovarea unei anumite opiuni de ctre cei implicai n luarea deciziei; n a treia etap, decidenii stabilesc un curs al aciunii; n a patra etap este invocat cursul deja prescris al aciunii i sunt stabilite sanciunile mpotriva celor care nu se conformeaz prescripiilor decidenilor; politica public este apoi pus n practic de ctre birocraie pn n momentul n care se ncheie ori este abandonat; n final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniiale ale decidenilor.

Analiza pe care Lasswell o face procesului de nfptuire a politicilor publice se concentreaz asupra procesului decizional din interiorul guvernului i spune foarte puin despre influenele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune c deciziile sunt luate de un numr mic de persoane, cuprinse n staff-ul guvernamental. O alt slbiciune a acestui model este lipsa sa de logic intern, n special n ceea ce privete plasarea evalurii dup ncheierea politicii, dei ar fi necesar o evaluare tocmai nainte de nfptuirea acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enorm influen n ceea ce privete dezvoltarea tiinei politicilor publice. Dei nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexitii studiului unei politici publice prin izolarea i studierea individual a fiecrei etape n parte, nainte de asamblarea acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra ntregului proces.

Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la nceputul anilor 70. n concepia lui Brewer, procesul politic este alctuit din ase stadii: inventarea/iniierea, estimarea, selecia, implementarea, evaluarea i ncheierea. Inventarea sau iniierea reprezint prima etap a procesului, n care problema capt un sens, chiar dac acesta nu este foarte clar, i sunt sugerate anumite soluii. Etapa estimrii presupune calcularea riscurilor, costurilor i beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluiile propuse anterior. Acest stadiu implic att o evaluare tehnic ct i opiuni normative. Obiectivul acestei etape l reprezint reducerea numrului de opiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, i ierarhizarea celor rmase n funcie de dezirabilitate. A treia etap const n adoptarea unei soluii, a unei combinaii dintre diversele soluii rmase n urma stadiului anterior, sau n respingerea oricrei aciuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluiei alese, evaluarea rezultatelor ntregului proces i ncheierea politicii n concordan cu rezultatele evalurii.

Versiunea oferit de Brewer asupra procesului politicilor publice a mbuntit munca de pionierat a lui Lasswell. Aceast nou perspectiv a extins procesul politicilor publice dincolo de graniele formale ale guvernului n ceea ce privete recunoaterea unei probleme i a clarificat terminologia utilizat pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. n plus, a fost introdus noiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut astfel faptul c cele mai multe politici nu au un ciclu clar de via, existnd numeroase reveniri, succesiuni de politici cu diferene mai mult sau mai puin substaniale ntre ele (Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte cteva versiuni ale ciclului politicilor publice n anii 70 i 80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui Charles O. Jones (1984) i James Anderson (1997).

Logica ce st la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicat i n rezolvarea problemelor, chiar dac autorii nu specific acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele ntlnite n rezolvarea problemelor i etapele corespunztoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate n tabelul 1.

Tabelul 1

Etape n rezolvarea unei problemeEtape ale ciclului unei politici publice

1. Recunoaterea problemei1. Stabilirea agendei

2. Propunerea unor soluii2. Formularea politicii

3. Alegerea unei soluii3. Luarea unei decizii

4. Punerea n practic a soluiei4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor5. Evaluarea politicii

n acest model, stabilirea agendei se refer la procesul prin care problemele ajung n atenia guvernanilor, formularea politicii privete procesul prin care opiunile legate de respectiva politic capt un contur precis, luarea unei decizii se refer la procesul prin care se stabilete un anumit curs al aciunii, implementarea politicii ia n considerare modalitile prin care guvernanii pun n practic politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate att de ctre autoriti ct i de ctre societate, rezultatul putnd fi reformularea problemei sau a soluiilor posibile.

Avantajul cel mai important al utilizrii ciclului unei politici publice este acela c faciliteaz nelegerea procesului de nfptuire a acesteia, prin limitarea sa la un numr de etape i subetape, fiecare dintre acestea putnd fi investigat n mod separat sau n relaie cu oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile i studiile comparative. Un alt avantaj al acestui model este c permite examinarea rolului tuturor actorilor politici i instituiilor implicate n politica respectiv i nu doar a ageniilor guvernamentale nsrcinate formal cu aceasta.

Principalul dezavantaj al acestui model const n faptul c poate duce la o interpretare eronat, sugernd un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenii politici ar trata problemele publice. n mod evident acest lucru nu se ntmpl n realitate. De multe ori decidenii doar reacioneaz la circumstane, funcie de interesul lor personal i de ideologia mprtit. O alt problem a acestui model este c dei n teorie logica ciclului este ct se poate de clar, n practic unele stadii sunt comprimate sau nlturate cu totul sau urmate ntr-o alt ordine dect logica rezolvrii unei probleme. Astfel, n loc de parcurgerea unui singur ciclu ar putea s apar o serie de mai multe cicluri mai mici, n care, de exemplu, implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulrii unei noi politici, indiferent de ceea ce exist pe egenda decidenilor. n practic, deci, nu exist o evoluie liniar a politicii aa cum ar prea s rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj, i poate cel mai important, este c modelului i lipsete o dimensiune cauzal. El nu ofer nici o sugestie n privina actorului politic sau a instituiei care mpinge poltica de la o etap la alta.

Slbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniaz complexitatea procesului politic i nevoia dezvoltrii unor noi cadre intelectuale care s faciliteze nelegerea sa. Dac acest model ajut la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustreaz la fel de bine nuanele i complexitatea fenomenului. Este necesar un model care s accentueze asupra actorilor politici i instituiilor implicate, care s ajute la identificarea instrumentelor pe care decidenii le pot utiliza, care s sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice ntr-o anumit direcie.

Un model mbuntit al nfptuirii politicilor publice trebuie s fie capabil s identifice actorii implicai n fenomen i interesele pe care acetia le urmresc. Politicile publice implic o multitudine de actori, ale cror interese pot fi mai mult sau mai puin diferite. Urmrindu-i propriile obiective ei interacioneaz unii cu alii, rezultatul interaciunii fiind tocmai politica public. ns aceti actori nu sunt complet independeni, ei acionnd ntr-un cadru de relaii sociale care le determin anumite constrngeri ale comportamentului.

Contextul social general, instituiile statului, instituiile internaionale, valorile pe care acestea le poart, condiioneaz modul n care o problem este definit, faciliteaz adoptarea anumitor soluii i blocheaz alegerea altora. Ideile, credinele, discursul existent n jurul unei probleme constituie constrngeri la care sunt supui actorii politici. Dei exist ntotdeauna interpretri contradictorii ale unei probleme, aproape orice problem se bucur de un relativ acord n ceea ce privete gravitatea ei i numrul limitat de posibiliti de rezolvare. Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziia decidenilor constituie o alt constrngere asupra opiunilor acestora.

Un model mbuntit al procesului politicilor publice ar trebui s poat gestiona toate aceste complexiti. O analiz fin ar trebui s explice de ce un guvern tinde s nfptuiasc o politic specific ntr-un anumit sector sau s rezolve diversele probleme ntr-un mod caracteristic, ntr-un anumit stil.ntrebri

Enunai o definiie larg i una ngust a termenului de politic public.

Autoritile locale pot desfura politici publice? Dar firmele?

Care este deosebirea dintre o decizie politic i o politic public?

Care sunt principalele caracteristici ale unei politici publice?

Cum influeneaz o aciune aflat n desfurare posibilitile de opiune pentru o aciune viitoare?

De ce a fost necesar divizarea politicilor publice n etape?

2. Paradigme n tiina politicilor publice

Cei care aspir la un studiu sistematic al procesului de formare i de implementare a politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual i de criterii relevante pentru a-i concentra efortul i pentru a evita o cutare haotic n informaiile politice. Ceea ce se gsete atunci cnd se efectueaz o cercetare depinde i de ceea ce se caut. Conceptele, modelele i teoriile ofer direcie i structur oricrei cercetri. Totui, una dintre dificultile ntlnite n studierea politicilor publice este spectrul larg al abordrilor, care i au originea n diferitele coli de gndire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituiilor i pot avea un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate n analiza i explicarea politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituionalismul, teoria alegerii raionale i teoria economiei competitive.

2.1. Sistemismul

Politicile publice pot fi vzute ca rspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din mediu. Sistemul politic, aa cum l definete David Easton, cuprinde acele instituii i activiti, identificabile i interrelaionate, care realizeaz alocarea autoritar a valorilor ntr-o societate (David Easton, 1965).

Fig. 1

Mediul const n toate celelalte fenomene sociale, economice, culturale, biologice care sunt externe limitelor sistemului politic.

Intrrile n sistemul politic dinspre mediu constau n cereri i n sprijin. Cererile sunt apeluri la aciune venite din partea indivizilor i grupurilor n favoarea intereselor i valorilor proprii. Sprijinul este acordat atunci cnd grupurile i indivizii respect rezultatele alegerilor, pltesc impozitele, se supun legilor, sau accept n alt mod deciziile i aciunile sistemului politic desfurate ca rspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indic msura n care acesta este privit ca legitim.

Ieirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc. privite ca alocri autoritare ale valorilor, i care constituie debutul unor politici publice. Conceptul de feed-back indic faptul c politicile publice (ieirile) practicate la un moment dat pot modifica mediul i cererile ce provin de la acesta, precum i nsui sistemul politic. Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieiri, ntr-un flux continuu de politici publice.

Principalul merit al teoriei sistemelor este acela c asigur un mod de conceptualizare a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este util i din perspectiva diviziunii procesului politicilor publice n cteva stadii diferite, fiecare dintre ele putnd fi supus unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic n studierea politicilor publice este limitat de caracterul ei extrem de general i de abstract. Modelul are i alte slbiciuni.

n primul rnd, ar fi greit dac s-ar accepta conceptualizarea propus de David Easton ca o descriere perfect a modului de funcionare practic a unui sistem politic. Rareori cererile de intervenie decurg att de simplu din conversia ieirilor. De exemplu, oamenii politici, decidenii, se pot afla ei nii la originea acestor solicitri. Exist lucrri care sugereaz c cererile politice sunt creaia liderilor, care astfel i creaz condiii pentru propria lor aciune ulterioar.

O alt critic adus cadrului sistemic este aceea c subliniaz importana convertirii semnalelor de intrare n semnale de ieire, adic importana cutiei negre unde au loc deciziile politice, fr s in cont c nsi aceast cutie neagr poate fi obiectul aciunii politice. Nu se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile i sunt dezvoltate politicile publice n interiorul sistemului politic.

Un merit al modelului sistemic este c atrage atenia asupra relaiilor dintre sistemul politic i celelalte sisteme. n figura 1, aceste sisteme sunt menionate doar ca mediu al sistemului politic. ns acest mediu constituie el nsui o preocupare major a studiilor de politici publice.

Aceast teorie descrie guvernarea doar ca un simplu rspuns la cereri, iar rezultatele unor astfel de cercetri sunt numite cteodat studii ale intrrilor i ieirilor. Totui ea provoac unele ntrebri importante: cum afecteaz intrrile din mediu coninutul politicilor publice i operaiunile sistemului politic? Cum afecteaz politicile publice, la rndul lor, mediul i cererile pentru aciune politic? Cum este capabil sistemul politic s transforme cererile n politici publice i cum este capabil s se conserve el nsui n timp?

2.2. Pluralismul

n special n Statele Unite, activitile grupurilor sunt vzute ca un element central n teoria pluralist a democraiei, al crei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria pluralist, pe care Dahl o mai numete i a poliarhiei, susine c puterea n societile occidentale este larg distribuit ntre diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de putere, dup cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor preferine politice dac este suficient de hotrt n urmrirea lor.

Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl Latham sublinia c ceea ce poate fi numit politic public reprezint echilibrul realizat ntre faciunile sau grupurile care ncearc n mod constant s ncline balana n favoarea lor (Earl Latham, pag.36).

Pluralismul are ca fundament ideea c interaciunea i lupta dintre grupuri constituie un fapt fundamental al vieii politice. Un grup este o colecie de indivizi, care pe baza unor atitudini sau interese comune, pot avea revendicri de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes, atunci cnd aceste revendicri sunt fcute prin intermediul sau asupra instituiilor de guvernmnt. Se consider c individul poate avea importan n politic doar ca participant ntr-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor indivizii ncearc s-i asigure preferinele politice.

Un concept principal n teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influen i pentru a fi capabil s modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie s aib acces sau s aib oportunitatea de a-i prezenta punctele de vedere n faa celor care au puterea de decizie. Accesul poate fi rezultatul organizrii grupului, statutului de care se bucur, a unei bune conduceri sau a resurselor pe care le posed (de exemplu contribuiile bneti pentru campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi neleas ca un efort de a produce o cale de acces ctre oficiali prin crearea unui sentiment de obligaie a acestora fa de grupul respectiv.

Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse dect altele (bani, informaii, expertiz) i deci vor avea i un acces sporit. Politicile publice de la un moment dat vor reflecta interesele grupurilor dominante. n msura n care grupurile pierd sau ctig putere i influen, politicile publice se vor modifica n favoarea celor cu influen sporit.

Teoria grupurilor se concentreaz pe unul dintre cele mai importante i dinamice elemente n formarea politicilor, n special n societile pluraliste, ns pare s supraaprecieze independena i rolul creativ pe care oficialii l pot juca n procesul politic. O alt insuficien a teoriei grupurilor este aceea c n realitate muli oameni (de exemplu cei sraci sau dezavantajai) i multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseile naturale sau justiia social) sunt fie nereprezentai, fie puin reprezentai n lupta dintre grupuri. n plus, din punct de vedere metodologic, ncercarea de a explica politicile publice doar n termenii intereselor i a luptei dintre grupuri este neltoare i ineficient. Astfel se pot neglija muli ali factori, care pot afecta i ei politicile publice, cum ar fi instituiile sau ideologia.

2.3. Elitismul

Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectnd valorile i preferinele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela c o politic public nu este determinat de cererile i de aciunile maselor ci de cele ale elitei conductoare, ale crei preferine sunt concretizate de ctre oficialii publici i ageniile guvernamentale.

Thomas Dye i Harmon Zeigler prezint teoria elitei pe scurt:

- Societatea este mprit ntre cei puini care au putere i cei muli care nu au. Doar un numr mic de persoane aloc valori n societate; masele nu decid politici publice.

- Cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin ntr-un numr disproporionat din straturile superioare din punct de vedere socioeconomic ale societii.

- Micarea nonelitelor ctre elite trebuie s fie nceat i continu, pentru a menine stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise n cercurile guvernante.

- Elitele mprtesc aceleai valori ale sistemului social i n ceea ce privete conservarea acestuia.

- Politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai curnd, valorile elitei. Schimbrile n politicile publice vor fi mai degrab incrementale, treptate, dect revoluionare.

- Elitele active sunt puin afectate de ctre masele apatice. Elitele influeneaz masele mai mult dect influeneaz masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7).

Astfel prezentat, elitismul reprezint o teorie provocatoare asupra formrii politicilor publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectnd valorile lor i servind scopurilor acestora, unele dintre aceste politici putnd totui s constea n asigurarea bunstrii maselor.

Teoria elitei concentreaz atenia asupra rolului conducerii n formarea politicilor i asupra realitii c, n orice sistem politic, cei puini i guverneaz pe cei muli. Totui, este destul de greu de dovedit c doar elitele determin politicile publice, fiind puin influenate de ctre mase. S-ar putea ca aceast teorie s fie mai util pentru analiz n anumite sisteme politice i mai puin n altele, cum ar fi democraiile pluraliste occidentale.

2.4. Instituionalismul

Studierea instituiilor guvernamentale reprezint una dintre cele mai vechi preocupri din tiinele politice. n mod tradiional, paradigma instituional are n vedere aspectele legale formale ale guvernrii: structura formal, puterile legale, regulile procedurale, relaiile dintre instituii (cum ar fi cele dintre legislativ i executiv). S-a fcut destul de puin pentru a explica modul n care funcioneaz de fapt instituiile (i nu cum ar trebui s funcioneze), pentru a analiza politicile publice produse de ctre instituii sau pentru a descoperi relaiile dintre structura instituional i politicile publice. Mai trziu, tiinele politice i-au concentrat atenia asupra comportamentului participanilor, asupra realitilor politice mai mult dect asupra aspectelor formale.

Totui, instituionalismul poate fi folisitor n analiza politicilor publice. O instituie reprezint un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezist n timp i care asigur anumite funcii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt cele care fac distincia ntre parlament, agenii administrative, tribunale, etc. Modelele comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul n care sunt luate deciziile i coninutul politicilor publice. Regulile i aranjamentele structurale sunt rareori neutre n efectele lor: ele tind s favorizeze anumite interese n societate, anumite rezultate ale politicilor publice. n plus, dac sistemul de organizare este federal, sunt create mai multe spaii de aciune politic: unele grupuri pot avea mai mult influen dac politica este decis la nivel central, n timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la nivelul statelor federale (de ex: politica n privina drepturilor omului n SUA).

n concluzie, structurile instituionale, aranjamentele i procedurile au deseori consecine importante n ceea ce privete adoptarea i coninutul politicilor publice. Atunci cnd sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate n considerare mpreun cu altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia public,. Teoria instituional poate asigura doar o explicaie parial a politicilor publice.

2.5. Teoria alegerii raionale

Teoria alegerii raionale, cunoscut i sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria alegerii publice, i are originea n gndirea economic i const n aplicarea teoriei microeconomice la analiza i explicarea comportamentului politic.

Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raionale n studierea procesului politic a fost lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. n aceast lucrare Downs presupune c att partidele politice, ct i cei care voteaz, acioneaz ca actori raionali, care caut s-i maximizeze rezultatele preferinelor lor. Partidele formuleaz politici care s atrag ct mai multe voturi, iar votanii ncearc s maximizeze preferinele ce pot fi realizate prin intermediul aciunii guvernamentale. n ncercarea de a ctiga voturi, partidele politice se deplaseaz spre centrul spectrului ideologic unde, n general, se afl cel mai mare numr de votani. Astfel, n loc s asigure alegtorilor ct mai multe opiuni posibile, partidele tind s semene tot mai mult unele cu altele.

Principalele axiome ale teoriei alegerii raionale sunt urmtoarele:

1. Actorii politici, ca i actorii economici, acioneaz n mod raional, urmrindu-i propriul interes. Economistul James Buchanan afirm c politicienii sunt ghidai mai curnd de interesul lor egoist dect de interese altruiste, cum ar fi interesul naional. Aceasta nu ar trebui s fie o surpriz, spune Buchanan, pentru c guvernele sunt formate din indivizi, iar indivizii acioneaz din perspectiva propriului interes atunci cnd sunt angajai ntr-un sistem de schimb, indiferent dac acesta este economia de pia sau politica(apud Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajai n decizii sau n tranzacii, aa cum ar fi votul, au preferine care variaz de la unul la altul. Fiind raionali, indivizii sunt capabili s neleag i s-i ierarhizeze preferinele dup ceea ce doresc cel mai mult. n luarea deciziilor, ei ncearc s-i maximizeze beneficiile.

2. Decidenii individuali sunt unitatea fundamental a analizei; ne aflm deci n cadrul individualismului metodologic. Preferinele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai importante dect alte valori, cum ar fi cele colective, organizaionale sau sociale. Susintorii teoriei alegerii raionale argumenteaz c aciunile organizaiilor, a grupurilor, pot fi explicate n mod satisfctor n termenii comportamentului indivizilor.

Unii teoreticieni ai alegerii raionale au nceput s studieze efectele informaiei incomplete sau imperfecte i cele ale incertitudinii n domeniul politicilor publice. Decidenii politici posed cantiti diferite de informaii i sunt nesiguri n privina consecinelor legilor i politicilor pe care le implementeaz.

Studiile specifice teoriei alegerii raionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze nguste, ecuaii matematice, abstracii i se consider c sunt ndeprtate de realitatea concret.

Teoria alegerii raionale atrage atenia asupra importanei interesului personal ca principal for motivatoare n politic i asigur astfel o mai bun nelegere a procesului lurii deciziilor. Sunt totui muli cei care susin c politica nu este att de lipsit de altruism i de preocupare pentru interesul public aa cum ar rezulta din teoria alegerii raionale.

2.6. Teoria economiei competitive

Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme n studierea politicilor publice. Acest perspectiv pornete de la ideea c indivizii trebuie s se bazeze pe mecanismele pieei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totui, susintorii acestei teorii recunosc faptul c piaa liber nu poate ntotdeauna s distribuie eficient resursele societii. n astfele de cazuri, denumite eecuri ale pieei, instituiile politice pot s acioneze pentru a suplimenta sau pentru a nlocui piaa.

Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaa i guvernarea n asigurarea populaiei cu bunuri i servicii a fost creat o tipologie a acestora funcie de dou criterii: rivalitatea n consum i excluziunea n utilizare (tab. 2). Aceste criterii genereaz patru tipuri de bunuri i servicii: private, publice, comune i privatizabile.

Tabelul 2. Clasificarea bunurilor i serviciilor

RivalitateNonrivalitate

ExcluziuneBunuri privateBunuri privatizabile

NonexcluziuneBunuri comuneBunuri publice

Din aceast perspectiv bunurile private constituie majoritatea bunurilor i serviciilor produse ntr-o societate. Aceste bunuri sau servicii (mbrcmintea, mncarea sau frizeria) pot fi divizate pentru a fi vndute i dac sunt consumate nu mai pot fi la dispoziia altora. La cealalt extrem se situeaz bunurile publice (iluminatul public sau aprarea naional) care nu pot fi mprite i care pot fi consumate fr a fi diminuate. ntre aceste dou tipuri exist bunurile privatizabile i cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile sau autostrzile, care nu se diminueaz prin consum dar pentru folosirea crora este posibil s se perceap taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peti oceanici de exemplu) nu poate fi taxat n mod direct, ns cantitatea disponibil se reduce prin utilizare (D. Weimer, A. Vining pag. 80).

Conform principiilor economiei bunstrii guvernele nu ar trebui s intervin n tranzaciile i activitile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie s fie oferite de ctre guvern deoarece piaa nu poate s ofere bunuri sau servicii care nu asigur profit. Guvernul nu trebuie s permit utilizarea bunurilor privatizabile ca i bunuri publice ci s impun taxe la utilizarea lor. Astfel costul construciei i ntreinerii podurilor i autostrzilor nu trebuie repartizat tuturor pltitorilor de impozite pentru ca apoi acestea s fie oferite gratis utilizatorilor, ci ar trebui s fie suportat ce cei care beneficiaz de aceste faciliti. n cazul bunurilor comune guvernul ar trebui s stabileasc un anumit regim al proprietii, prin intermediul licenelor, astfel nct s previn epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca exemple ale acestui principiu.

Guvernul ar trebui s intervin pentru corectarea eecurilor pieei (monopolurile naturale, asimetria informaiei, externalitile), deoarece doar din aciuni necoordonate ale indivizilor nu se ajunge ntotdeauna la un optim social. Din aceast perspectiv guvernul trebuie mai nti s determine dac un eec al pieei a creat o problem social i apoi, doar n caz de confirmare, s intervin pentru a corecta problema.

Criticii acestei concepii argumenteaz c eecurile pieiei reprezint doar o faet a fenomenului, cealalt fiind constituit din eecurile guvernrii de a corecta piaa.

O alt critic a teoriei economiei competitive se refer la faptul c statele nu i pun aproape niciodat n practic politicile publice ntr-o manier att de tehnic pe ct o sugerez teoria. Chiar dac ar fi identificat cea mai eficient i mai eficace politic public, decizia final este una politic i nu una tiinific, luat de cele mai multe ori ca rspuns la presiuni politice. Astfel, analiza tehnic generat de teoria economiei competitive reprezint de multe ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica aciunea sau inaciunea guvernamental. Deoarece neglijeaz variabilele politice, teoria economiei competitive a fost descris de criticii si ca un mit sau ca o iluzie teoretic.

ntrebri

Care principalul merit al sistemismului n descrierea politicilor publice?

Poate fi aplicat pluralismul n explicarea politicilor publice din Romnia? De ce?

Considerai c elitismul poate fi o paradigm mai valid dect pluralismul n privina politicilor publice romneti? Motivai rspunsul.

De ce studierea instituiilor ofer doar o imagine parial a politicilor publice?

Care este principalul factor care determin aciunile individuale din perspectiva teoriei alegerii raionale?

De ce bunurile publice nu pot fi oferite de ctre piaa liber?

3. Tipuri de politici publice

Politici substantivale i politici proceduralePoliticile substantivale implic ceea ce face guvernul, cum ar fi construcia de autostrzi, distribuia de ajutoare sociale, achiziia de armament, etc. Politicile substantivale distribuie cetenilor, n mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri.

Politicile procedurale stabilesc cum urmeaz s fie fcut ceva sau cine urmeaz s fac ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce creaz organisme administrative, specificnd procesele i tehnicile pe care le pot utiliza n desfurarea programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaiunilor lor. Politicile procedurale pot avea importante consecine substatntivale, cum sau cine acioneaz putnd determina ceea ce se face de fapt.

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii i redistributiveAceast tipologie difereniaz politicile dup efectul lor asupra societii i dup relaiile dintre cei implicai n formularea politicii.

Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite segmente ale populaiei: indivizi, grupuri, companii sau comuniti. Unele politici distributive pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru civa, puini la numr susinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, n timp ce altele pot asigura beneficii pentru un numr mare de persoane susinerea preurilor agricole, educaia gratuit, programe de recalificare.

Politicile distributive implic utilizarea fondurilor publice pentru susinerea grupurilor particulare, comunitilor sau sectoarelor economice. n general, cei care solicit aceste beneficii nu concureaz unii mpotriva altora. Beneficiile pe care le obin nu reprezint costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public, deci de toi pltitorii de impozite. Astfel, politicile distributive creaz impresia c exist doar ctigtori i nimeni nu are de pierdut, dei, n mod evident, cineva trebuie s achite costul financiar.

Politicile regulatorii impun restricii sau limitri ale comportamentului indivizilor i grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice n privina calitii bunurilor, a emisiilor poluante, n probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Exist ns i politici care deregularizeaz.

Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre dou grupuri sau dou coaliii de grupuri, o parte solicitnd impunerea unui anumit control, cealalt susinnd c acest control nu este necesar sau c tipul de control propus este eronat. n general este dificil de identificat toate scopurile i toate consecinele politicilor regulatorii.

Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii n sensul c implic restricii sau control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii ns, cele auto-regulatorii sunt n general solicitate i susinute de ctre grupul a crui activitate este reglementat ca msur de protecie sau de promovare a intereselor membrilor si. Este vorba n special de licenele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist, avocat, etc. n afara grupului n cauz, interesul pentru problema respectiv este relativ sczut. Rezultatul unei astfel de politici este o lege de liceniere, a crei implementare este delegat unui organism dominat de membrii grupului interesat. n timp, intrarea n cadrul unei profesii liceniate poate fi restrictiv, iar preurile pentru serviciile ei specializate pot crete.

Politicile redistributive implic eforturi deliberate din partea guvernului n vederea transferrii de venituri, proprieti sau drepturi ntre grupuri largi ale populaiei. n multe societi politice redistributive constituie surse serioase de conflict ntre stnga i dreapta. Modelul uzual al unei politici redistributive const n preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Cteodat, politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru c implic realocarea banilor i a puterii, iar cei care posed bani i putere vor renuna rareori de bunvoie la ele.

Politici materiale i politici simbolicePoliticile publice pot fi descrise i ca materiale sau simbolice, funcie de tipul de beneficii pe care l aloc. Politicile materiale asigur resurse tangibile beneficiarilor lor sau impun dezavantaje reale celor care sunt afectai n mod negativ. Legislaia privind obligaia angajatorilor de a plti un salariu minim, contribuiile la casele de asigurri sociale sau de sntate sunt materiale att n coninutul ct i n efectul lor.

Politicile simbolice, n schimb, au un impact material minor asupra cetenilor, aloc avantaje i dezavantaje intangibile. Ele apeleaz la valori ca patriotismul, dreptatea social, pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea drapelului, interpretarea istoriei.

Nici o politic nu este n ntregime simbolic sau n ntregime material, acestea fiind mai curnd polii unui spaiu continuu. Cteodat, politici care par mai mult simbolice pot avea importante consecine materiale, cum ar fi legi privind protecia unor animale rare, care pot conduce la blocarea unor construcii, interzicerea exploatrii forestiere, etc.

Politici etichetate ca materiale n limbajul legislativ, pot rmne n mod esenial simbolice datorit aciunii administrative sau datorit eecului parlamentului n asigurarea de fonduri pentru implementarea lor.

Tipologia material simbolic este folositoare atunci cnd se analizeaz efectele unei politici, pentru c direcioneaz atenia dincolo de declaraiile politice formale. n plus, subliniaz importana rolului jucat de simboluri n comportamentul politic.

Politici legate de bunuri publice i de bunuri privatePoliticile publice pot asigura att bunuri publice (indivizibile) ct i bunuri private (divizibile). Natura bunurilor publice const n faptul c dac sunt asigurate pentru o persoan, ele trebuie asigurate pentru toat lumea. Exemplul cel mai uzual l constituie aprarea naional: nu exist nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii ceteni i de a-i mpiedica pe alii s se bucure de el. Pentru c o persoan raional din punct de vedere economic nu va contribui niciodat n mod voluntar la costurile aprrii, alegnd mai curnd postura de blatist (free rider) i lsnd costurile pe seama celorlali, aprarea trebuie asigurat de ctre guvern i finanat prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul curat, sigurana public, controlul traficului, distrugerea narilor.

Bunurile private pot fi divizate n uniti i achiziionate sau vndute de indivizi, fiind disponibile pe pia. Ceilali pot fi exclui de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de ctre guvernare (colectarea gunoiului, servicii potale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale) au caracteristici att de bunuri publice ct i de bunuri private. Faptul c asemenea bunuri vor fi asigurate fie de pia, fie de guvern, depinde de decizia politic, care este influenat de tradiie, de concepia despre rolul i buna funcionare a guvernului, de eficiena economic etc.

n general, cu ct un bun este perceput a avea caliti mai apropiate de un bun public, cu att mai mult va fi solicitat asigurarea sa de ctre guvern. Pentru mult vreme tendina a fost de a converti tot mai multe bunuri private n bunuri publice, prin intervenia guvernelor, ns ncepnd cu anii 80 a aprut i tendina invers, de privatizare a bunurilor publice.

Politici de stnga i politici de dreaptaDiscuiile despre politicile publice sunt deseori purtate n termeni de politici de stnga / politici de dreapta (sau liberale / conservatoare n SUA). Aceste etichete sunt alunecoase i pot fi neltoare. n general, stnga este favorabil utilizrii guvernului pentru a provoca schimbarea social, n general spre o mai mare egalitate, fie politic, fie economic. Dreapta, la rndul ei, chiar dac accept intervenia guvernamental, nu accept aceste scopuri. Stnga vorbete de nevoia de politici publice care s ndrepte nedreptile i deficienele ordinei sociale existente, n special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta gsete, n general, ordinea curent ca satisfctoare sau accept ca schimbrile s fie treptate, graduale, printr-un proces social natural.

ntrebri

Gsii un exemplu de politic procedural care are consecine substantivale. Care este deosebirea dintre politicile regulatorii i cele autoregulatorii?

Cum o politic simbolic poate avea consecine materiale? Gsii un exemplu n spaiul romnesc.

Cum poate mpiedica guvernul postura de blatist a cetenilor n asigurarea bunurilor publice?

4. Cine face politicile publice?

Rspunsul la aceast ntrebare nu este att de uor pe ct ar prea la prima vedere: un grup cunoscut de decideni care determin cursul aciunii. Conceptul utilizat n literatura de limb englez policy-makers- i care mi se pare aproape intraductibil n limba romn, pare deseori mai clar dect realitatea la care se refer. n locul unei definiii, probabil c ar fi mai folositoare ncercarea de a identifica pe cei care particip la ntreg procesul politicii publice i de a rspunde la cteva ntrebri legate de modul cum au ajuns ei acolo i de activitatea pe care o desfoar n acest proces.

Pentru a identifica participanii trebuie s ne referim la elementele caracteristice unei politici autoritatea, expertiza i ordinea fiecare dintre acestea oferind o baz diferit pentru participare.

Autoritatea - cea mai evident baz pentru a reclama un loc n procesul politicilor publice este posesia autoritii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca autoritilor. Cine este aceast autoritate depinde de caz: poate fi o persoan (ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanii oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legal de a se angaja n formarea politicilor, sunt guvernul, parlamentul i justiia.

Exist un curent puternic n literatura de specialitate care identific sursa politicilor cu guvernul. O politic este ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac (Dye, pag.1), ns aceast imagine, devenit comun, poate fi uneori suficient de ndeprtat de realitate. De exemplu, industria produselor lactate este, n multe ri, subiectul unor reglementri foarte stricte; ns controlul este realizat de unele organisme, nfiinate de guvern dar neaflate n subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentani ai fermierilor i ai celor din industria respectiv (Fargo, 1985). Astfel de instituii exist n multe domenii (sau profesii), activitatea fiind reglementat fr implicarea executivului, descrierea hotrrilor unor astfel de organisme ca decizii ale guvernului putnd fi neltoare.

Sigur c guvernul este instituia cea mai vizibil n procesul politic, aici regsindu-se persoanele cele mai n msura s fac declaraii n privina politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominat de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Pe de alt parte, este destul de dificil de crezut c omul politic aflat n fruntea unui minister este singurul care direcioneaz politicile. El se afl n aceast poziie pentru o perioad relativ scurt de timp (doi, trei ani), ntr-un domeniu n care poate nu are cunotine foarte profunde. El prezideaz un colectiv larg de funcionari publici care au mai multe cunotine i mai mult experien. Conductorul politic are probabil cteva idei generale despre direcia politicii publice, ns funcionarii ministerului au n mod sigur mai multe idei, mai concrete, i au i simul aplicabilitii acestora. Deci, atunci cnd vorbim de executiv ca actor n procesul politicilor publice, trebuie s i includem att pe liderii politici ct i pe oficialii ageniilor guvernamentale care lucreaz sub conducerea acestora.

Pentru unii, o politic este mai mult dect o decizie a unor conductori, alei sau numii, ea reprezint o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal n procesul politicilor publice. Aceast imagine este specific n special pentru Statele Unite, unde separarea clar dintre executiv i legislativ a ncurajat prerea c aleii sunt cei care proiecteaz politicile, iar guvernul nu face dect s le pun n practic (James E. Anderson, pag. 60-66). n sistemele parlamentare, unde funcioneaz disciplina de partid, este mult mai greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiecteaz politicile. ns, n acelai timp, dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului ofer oportuniti pentru criticarea sau justificarea anumitor politici.

A treia ramur a guvernrii, justiia, dei i neag orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, n funcie de timp i de spaiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. n multe ri, n special federale, problemele politice disputate i gsesc rezolvarea n tribunale (de exemplu decizii ale Curii Supreme ale SUA n privina segregrii rasiale sau a avortului). Curile constituionale pot juca un rol important n blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici. ns tribunalele nu se bucur de aceeai legitimitate ca i liderii alei i au ca obiectiv doar interpretarea legilor. n ultima perioad au aprut totui i alte posibiliti de a influena o politic public prin intermediul unor canale judiciare: tribunalele de specialitate n privina dreptului muncii, dreptului consumatorilor, imigraie, etc.

Expertiza. Politicile publice nu se refer doar la decizii luate de autoriti, ele au ca obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei ntr-un domeniu specific constituie o alt surs pentru participare.

Expertiza este specific unui anumit domeniu: sntate, protecie social, transporturi, etc. Concentrarea specialitilor este modelat de designul instituional: exist ministere sau departamente pentru sntate, pentru protecie social sau pentru transporturi. Responsabilitatea pentru o politic dintr-un domeniu specific revine unui grup de experi.

n afara specialitilor grupai ntr-un cadru instituional n interiorul guvernului, exist i specialiti n afara sa, n special n universiti i n organizaii profesionale. Legturile dintre specialitii din guvern n domeniul sntii, de exemplu, cu universitarii din medicin, cu cei din organizaiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri i din companiile naionale sau internaionale cu profil medical, sunt mai puternice dect legturile cu specialitii din guvern care lucreaz n alte domenii. Oamenii care sunt preocupai de un anumit domeniu al politicilor publice posed cunotine de specialitate i ajung s i cunoasc pe cei care au preocupri similare i cu care pot discuta probleme specifice, fie n cadrul unor asociaii profesionale, fie n jurul unei publicaii deprofil. Astfel se formeaz reelele politice sau comunitile politice de specialitate (Marsh i Rhodes, 1992).

Nu se poate spune ns c pentru orice problem de politic public exist un domeniu foarte clar delimitat al expertizei. Beivii pot fi un exemplu. Unii experi vor spune c este o problem de sntate i vor discuta despre cum ar putea fi redus nclinaia de a bea i despre cum se poate menine starea de sntate. Specialitii n politici sociale vor fi preocupai de impactul alcoolismului asupra strii materiale a beivului i a familiei sale, asupra posibilitilor de pierdere a locului de munc, asupra violenei familiale. Ali experi ar putea s vad beia ca pe o problem de ordine public: ea devine ntr-adevr o problem doar atunci cnd se manifest n sfera public, iar preocuparea lor este reglementarea comportamentului public. i vor fi unii specialiti care nu vor vedea nici o problem de politic public: de ce ar trebui s existe un rspuns politic la faptul c unii oameni i satisfac, poate n exces, plcerea de a bea?

Aceast exemplu arat nu doar c pot exista rspunsuri diferite la aceeai problem, ci i faptul c nici mcar nu se poate afirma cu certitudine c este vorba de aceeai problem. Existena unui corp de experi reprezint o modalitate de a recunoate problemele, ct i una de abordare a rezolvrii lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaii n alocarea resurselor. Dac beia este privit ca o problem de sntate i de nclinaie genetic, atunci ar trebui s fie alocate resurse pentru domeniile sntii i educaiei. Dac beia este vzut ca o problem de ordine public, atunci ar fi mai potrivit acordarea de puteri sporite poliiei. Astfel, modul n care o problem este ncadrat este n strns legtur cu cine va avea responsabilitatea pentru politica public respectiv i cu resursele ce vor fi alocate pentru aceasta.

Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activitii n mod stabil i predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot s apar ntre diferi actori sau grupuri. n interiorul organizaiilor implicate, stabilirea ordinii este vzut, n general, ca o problem de control: cum s se asigure faptul c politica proiectat la vrf este dus la ndeplinire de ctre organizaie i cum s se evite att rigiditatea birocratic ct i permisivitatea excesiv.

Nevoia de ordine este i mai evident atunci cnd procesul politic este privit transorganizaional. Cele mai multe probleme de politici publice depesc graniele unei singure organizaii i este necesar implicarea, ntr-un mod coerent, a mai multor departamente. Predictibilitatea devine i mai dificil atunci cnd se iau n considerare diviziunile dintre autoritile centrale i cele locale, diviziuni prevzute n constituie sau doar n legi organice. Pentru ducerea la ndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesar, de exemplu, cooperarea n domeniul sntii, proteciei mediului i proteciei sociale; ns fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competena unui organism diferit: sntatea de guvernul central, protecia mediului de o agenie regional, iar protecia social de autoritile locale.

Nu este surprinztor c o mare parte a activitilor de politici publice este rezervat crerii i meninerii ordinii ntre diversitatea participanilor la proces. i pare a fi ceva ce ine la fel de mult de decizie ct i de negociere. Iar negocierea este preocupat mai puin de alternativele ntre care se poate opta i mai mult de baza comun