Politici Publice IDD 2013-2014

POLITICI PUBLICE – Suport de curs –

Anul III

Cluj-Napoca

2013-2014

UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA Centrul de formare continuă, învățământ la distanță și cu frecvență redusă

Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării

Specializarea: Administraţie Publică

2

Descrierea cursului

I. Informaţii generale Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs:

Nume:Marton Balogh Birou:Str. Gen. T. Moşoiu, nr. 71, sala I/6 Telefon: 0264-431.361 Fax: 0264-431.361 E-mail: [email protected] Consultaţii: Marţi 11.30 – 13.00

Date de identificare curs şi contact tutori:

Politici Publice UA3102, 5 credite Anul III, semestrul I Curs obligatoriu Tutore: Bianca RADU Adresa email tutore: [email protected]

Studenţii care nu pot să se prezinte la consultaţii pot să contacteze profesorul sau tutorele prin email şi vor primi răspuns în maxim 48 de ore. Informaţii privind data şi locul susţinerii examenului, precum şi data pentru predarea lucrării, împreună cu cerinţele pentru întocmirea acesteia, vor fi comunicate şi prin intermediul secretariatului ID. Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite Înscrierea la acest curs nu este condiţionată de parcurgerea şi promovarea nici unei alte discipline. Cu toate acestea, pentru parcurgerea cu succes a acestui curs studentul trebuie să cunoască metodele de culegere şi analizare a datelor statistice, să navigheze pe internet, să tehnoredacteze un document şi să aibă capacitatea de a colecta date despre o temă de studiu şi să le analizeze în funcţie de cerinţele specificate anterior. Scopul final al acestui curs este ca studentul să cunoască conceptele principale din domeniul politicilor publice şi să poată realiza o analiză a unei probleme de politică publică. Descrierea cursului Cursul urmăreşte să asiste studentul să realizeze o analiză a unei probleme de politică publică şi, în final, să propună o politică publică, adică o soluţie la o problemă identificată. Pentru atingerea acestui obiectiv, de-a lungul semestrului studentul va învăţa concepte cheie legate de procesul de elaborare a politicilor publice: ce este o problemă de politică publică şi de ce este nevoie de intervenţia statului pentru rezolvarea unor probleme din societate, perspectivele din care o problemă poate fi analizată, actorii implicaţi în rezolvarea problemei de politică publică şi modul în care interacţionează între ei pentru rezolvarea unei probleme, teorii cu privire la modul în care o problemă ajunge să fie considerată în mod serios de către factorii de decizie pentru rezolvarea ei, modele de luare a deciziilor şi tehnici pentru identificarea în mod raţional a celei mai potrivite soluţii la o problemă, obstacole

3

care pot apărea în implementarea unei politici publice şi cum pot fi depăşite acestea, precum şi metode de evaluare a modului de implementare a politicii publice. Pe lângă cunoştinţele teoretice, studentul va fi pus în situaţia de a realiza o analiza a unei probleme de politică publică reale, identificate la alegere, şi să argumenteze soluţia pe care o identifică pentru rezolvarea problemei. Organizarea temelor în cadrul cursului În organizarea temelor de curs a fost avută în vedere următoarea structură. 1) Primele 4 teme din cadrul suportului de curs: introduc domeniul politicilor publice dintr-o perspectivă istorică (a apariţiei acestui domeniu), explică nevoia de intervenţie a statului pentru rezolvarea unor probleme care apar în societate (şi în consecinţă explică de ce statul nu poate rezolva toate problemele din societate) şi definesc conceptele cheie de bază care vor fi folosite de-a lungul întregului suport de curs (de exemplu, ce este o politică publică, ce este o problemă de politică publică şi ce sunt actorii de politică publică). 2) A doua parte a suportului de curs (formată din temele 5, 6, 7, 8, 9 şi 10) analizează etapele modelului procesual de analiză a politicilor publice. Acest model analizează o politică publică din perspectiva următoarelor etape: identificarea unei probleme de politică publice şi stabilirea agendei, luarea deciziei, implementarea şi evaluarea. Apoi se trece la analiza fiecărei etape şi a modelelor care au fost formulate despre fiecare etapă a modelului procesual. 3) A treia parte a suportului de curs este dedicată prezentării unor modele de analiză de politici publice şi ajută studenţii în înţelegerea modului în care sunt elaborate politicile. Analiza politicilor publice din perspectiva etapelor modelului procesual este considerată a fi o abordare simplificată a modului în care politicile publice sunt elaborate în realitate. De aceea s-a optat pentru prezentarea în partea finală a suportului de curs asupra prezentării (pe lăngă modelul procesual) şi a unor teorii mai recente despre modul în care politicele publice sunt elaborate. Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs De-a lungul semestrului, studentul va trebui să participe la activităţile de predare care vor avea loc de două ori de-a lungul semestrului şi care vor fi anunţate din timp de către secretariatul ID. Chiar dacă prezenţa la curs nu este obligatorie, aceasta va contribui la o mai bună înţelegere a conceptelor cheie. La sfârşitul semestrului studentul va susţine un examen care va consta într-un test grilă care va reprezenta 100% din nota finală la acest curs. Materiale bibliografice obligatorii Surse bibliografice obligatorii

1. Balogh, Marton, Cobârzan Bianca – Politici publice – suport de curs, Editura Accent Cluj-Napoca, 2008

4

2. Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul Politicilor Publice.Cicluri si Subsisteme ale Politicilor, Ed. Epigraf, Chisinau, 2004

3. David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice Hall, Upper Saddle River, 1999

4. V. Junjan, Decizia in administraţia publică, Accent, Cluj Napoca, 2000 Materiale şi instrumente necesare pentru curs Pentru parcurgerea cu succes a acestui curs nu sunt nevoie de materiale şi instrumente suplimentare. Suportul de curs va fi suficient pentru parcurgere cu succes a acestui curs. Dacă doriţi, în plus, puteţi să vă ajutaţi în parcurgerea suportului de curs de prezentările power-point care vor fi folosite de către profesor în activităţile de predare. Atenţie: nu este suficient să învăţaţi doar ce este pe aceste prezentări, ci este important ca schema respectivă să fie folosită pentru a vă ghida procesul de învăţare. Aceste prezentări power-point vor putea fi descărcate de pe pagina de web a Departamentului de Administraţie Publică (www.apubb.ro – Cadre didactice – Marton Balogh). Calendar al cursului În cadrul primei întâlniri cu profesorul vor fi parcurse următoarele teme de curs:

1. Politici Publice – cadru conceptual. Definiţie şi poziţiadomeniului în cadrul ştiinţelor sociale. Abordări teoretice.

2. Argumente pentru studierea politicilor publice – eşecuri de piaţă. 3. Identificarea problemelor de politică publică. 4. Actori şi instituţii implicate în procesele de politici publice. 5. Procesul elaborării politicilor publice. Modelul raţional/procesual vs. Modelul incremental.

Etapele modelului procesual. 6. Teorii cu privire la stabilirea agendei de politică publică.

În cadrul celei de-a doua întâlniri cu profesorul vor fi parcurse următoarele teme:

7. Formularea alternativelor de politică publică. Instrumente de politică publică. 8. Luarea deciziei în procesele de politică publică. 9. Implementarea deciziilor de politică publică. 10. Evaluarea politicilor publice. 11. Analiza politicilor publice – aspecte introductive. 12. Realizarea unei analize de politici publice. 13. Recapitulare

Întâlnirile vor avea loc în sediul Facultăţii de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării. Orarul şi sălile vor fi anunţate prin e-mail de către secretariatul ID. Este important ca înaintea fiecărei întâlniri cu profesorul studenţii să citească o dată temele din suportul de curs care urmează să fie

5

predate. Acest lucru îi va ajuta să înţeleagă mai bine ceea ce profesorul le va preda şi să pună întrebări acolo unde nu înţeleg anumite concepte. Data examenului final va fi anunţată la ultima întâlnire cu profesorul şi va fi transmisă prin email de către secretariatul ID. Politica de evaluare şi notare Nota finală va fi formată din: 100 % examen test grilă susţinut la sfârşitul semestrului Testul grilă va conţine 14 întrebări. Acestea vor fi de două tipuri: întrebări deschise şi cu variante de răspuns predefinite. La prima categorie studenţii vor trebui să completeze răspunsul corect în timp ce la a doua categorie va trebui să aleagă varinata/-ele corecte sau să semnaleze că nu este nici o variantă corectă. Notarea la testul grilă se va face în felul următor:

- Un punct din oficiu, - Una-două răspunsuri corecte – nota 2 (doi), - Trei, patru răspunsuri corecte – nota 3 (trei), - Cinci, şase răspunsuri corecte – nota 4 (patru) - Şapte, opt răspunsuri corecte – nota 5 (cinci), - Nouă răspunsuri corecte – nota 6 (şase), - 10 răspunsuri corecte – nota 7 (şapte), - 11,12 răspunsuri corecte – nota 8 (opt), - 13 răspunsuri corecte - nota 9 (nouă), - 14 răspunsuri corecte – nota 10 (zece),

Studenţii care doresc pot să se prezinte în sesiunea de restanţe pentru mărirea notei. Dacă la examenul de mărire obţin o notă mai mică decât nota obţinută la primul examen le rămâne nota mai mică. Dacă la examenul de mărire nu obţin o notă de trecere vor primi nota 5. Elemente de deontologie academică În cadrul acestui curs vor fi aplicate următoarele elemente de deontologie. În timpul examenului, acei studenţi care încearcă să copieze sau să vorbească cu colegii lor, vor fi atenţionaţi o dată să înceteze comportamentul nedorit şi a doua oară vor fi scoşi afară din examen. La examen studenţii nu au voie să se folosească de nici un instrument de ajutor. În cazul în care în locul unui student se prezintă o persoană neautorizată, aceasta va fi scoasă afară din examen şi apoi studentul în locul căruia s-a prezentat persoana neautorizată la examen va fi chemat în faţa comisiei de etică a facultăţii care va decide sancţionarea acestuia, propunerea profesorului fiind exmatricularea. Pentru a se evita astfel de situaţii, la sfârşitul examenului, când studenţii vor preda foaia de examen, li se va solicita să prezinte carnetul de student. De asemenea, ei vor trebuie să semneze într-un tabel că au fost prezenţi la examen.

6

Studenţi cu dizabilităţi Facultatea oferă studenţilor cu dizabilităţi motorii posibilitatea de a avea acces la sălile de curs. Clădirea este prevăzută cu un lift care permite accesul la etajul IV al clădirii acolo unde este situat şi secretariatul ID. Dacă un student cu dizabilităţi motorii nu poate ajunge în sala în care se susţine examenul, acesta poate susţine examenul într-o sală aflată la parterul facultăţii. În plus, există disponibilitate din partea profesorului şi tutorelui să ofere consultaţii într-un loc accesibil pentru student sau să comunice prin telefon. În cazul în care un student se confruntă cu alte tipuri de dizabilităţi, îl rugăm să ne contacteze. Strategii de studiu recomandate Parcurgerea acestui curs necesită aproximativ între 50 - 60 de ore pentru pregătirea pentru testul grilă. Ca şi strategie de studiu pentru testul grilă este important să se pornească învăţarea de la prezentările power-point pe care profesorul le va folosi la curs care apoi să fi completate cu informaţii din suportul de curs, să se rezolve întrebările de la sfârşitul fiecărui modul. Este important să se acorde atenţie clasificărilor, definiţiilor şi caracteristicilor principale ale modelelor.

7

II. Suportul de curs propriu-zis Cursul va fi structurat pe trei module care, la rândul lor, vor fi organizate după cum urmează: Modul I – Apariţia politicilor publice. Identificarea problemelor de politici publice Obiective, Ghid de studiu Unitatea 1 – Apariţia politicilor publice Unitatea 2 – Argumente pentru studierea politicilor publice. Identificarea problemelor de politici publice. Unitatea 3 – Actori şi instituţii implicate în procesele de politici publice. Bibliografie obligatorie/recomandată

Modulul II – Modelul procesual al elaborării politicilor publice

Obiective, Ghid de studiu Unitatea 1 – Modelul raţional/procesual vs. Modelul incremental. Etapele modelului procesual. Unitatea 2 – Teorii cu privire la stabilirea agendei, formularea de alternative şi instrumente de politică publică. Unitatea 3 – Luarea deciziei în procesele de politici publice. Unitatea 4 – Implementarea şi evaluarea politicilor publice. Bibliografie obligatorie/recomandată

Modulul III – Analiza de politică publică

Obiective, Ghid de studiu Unitatea 1 – Analiza politicilor publice. Modelul procesual de analiză. Bibliografie obligatorie/recomandată Bibliografie generală Glosar de termeni

8

Modul I – Apariţia politicilor publice. Identificarea problemelor de politici publice

Obiective: Acest modul îşi propune o introducere în elementele de bază ale studierii domeniului de politică publică şi introducerea termenilor specifici acestui domeniu. Un element important al acestei părţi a cursului va consta în prezentarea argumentelor pentru necesitatea politicilor publice, a modului de identifcare a problemelor de politici dar şi a actorilor implicaţi în aceste procese. Ghid de studiu: Primul modul al acestei discipline trebuie privit cu maximă atenţie deoarece pe baza informaţiilor puse la dispoziţia cursanţilor aceştia vor dobândi informaţii şi abilităţi importante în perspectiva înţelegerii ciclului de politică publică şi a importanţei analizei de politici publice. Cursantul trebuie să acorde atenţie atât datelor teoretice cât şi dezvoltării unei capacităţi de sinteză şi analiză indispensabile. La sfârşitul fiecărui modul vor fi propuse mai multe întrebări care îl vor ajuta pe student la evaluarea cunoştinţelor dobândite. Schema logică a modulului: Modulul de faţă este organizat în trei unităţi: apariţia politicilor publice, argumente pentru studierea politicilor publice şi actori şi instituţii implicate în procesele de politici publice. În cadrul primei unităţi vor fi prezentate informaţii de bază legate de domeniul de politici publice: apariţia şi rolul domeniului în societate, definiţii ale domeniului. Modul în care se identifică problemele de politici publice şi cum se diferenţiază acestea de alte probleme apărute în societăţile moderne este discutat în cadrul unităţii doi. Ultima unitate din primul modul tratează subiectul actorilor de politici publice punând o atenţie atât asupra apartenenţei instituţionale a acestora cât şi a tipului de comportament pe care aceştia o au în diferite situaţii de politici publice.

9

Unitatea 1 – Apariţia politicilor publice

Cap.I. Apariţia domeniului de politici publice I. 1 Apariţia politicilor publice

Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu în perioada de după cel de-al doilea război mondial, o dată cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor guvernamentale. Această atenţie s-a datorat mai multor factori. În primul rând, criza economică mondială din perioada 1929-1933 a scos la iveală rolul important pe care intervenţiile guvernamentale îl pot avea pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica de laissez faire

1 nu a mai putut fi considerată drept un răspuns adecvat, cel puţin în domeniul protecţiei sociale, iar programele New Deal au oferit un exemplu de implicare tot mai puternică a statului în cadrul societăţii. Astfel a devenit tot mai clar faptul că intervenţia statului va duce la modificarea spaţiului disponibil pentru intervenţie

1 Acesta este o filosofie adoptată de mai multe state occidentale în secolul al XIX- lea. Doctrina respectivă arată că statul trebuie să intervină cât mai puţin în treburile economiei, iar deciziile economice trebuie să se ia în funcţie de jocul cererii şi ofertei de pe piaţă.

10

guvernamentală într-un anume sector al politicilor publice2. De unde în perioada antebelică se considera, de exemplu, că şomajul este o problemă a individului, marea criză economică a arătat că statul poate şi chiar trebuie să se implice pentru susţinerea persoanelor fără loc de muncă. Astfel, spaţiul politicilor publice s-a lărgit, şi s-a extins rolul avut de către instituţiile publice şi administraţia publică în cadrul societăţii. Apoi, al doilea război mondial a necesitat un efort susţinut din partea guvernelor, aducând astfel activitatea acestora în atenţia publicului. S-a constat că apărarea naţională este mai presus de eforturile individului şi de aceea statul trebuie să îşi asume rolul de protejare a siguranţei şi securităţii naţionale şi internaţionale.

În al doilea rând, s-a observat că abordarea tradiţională din cadrul ştiinţelor socio-umane nu mai răspundea problemelor practice cu care se confruntau instituţiile publice (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 4). Ştiinţele politice clasice aveau tendinţa a se concentra asupra dimensiunilor normative şi morale ale organelor administraţiei publice sau asupra detaliilor operaţionale ale anumitor instituţii politice. Cercetătorii studiau textele importante de filozofie politică în încercarea de a găsi răpunsuri la întrebări cum ar fi: ce este politica perfectă?, cum ar trebui să arate societatea perfectă? căutând să înţeleagă care este scopul guvernării. Studiile efectuate de cercetători au generat discuţii complexe despre natura societăţii, rolul statului, drepturile şi responsabilităţile cetăţenilor. În aceste condiţii diferenţa apărută între teoria politică clasică şi practica politică din statele moderne a determinat un grup de cercetători să caute nişte metode teoretice pe baza cărora să analizeze practica politică în scopul reducerii discrepanţei dintre teorie şi practică. Ca răspuns la această preocupare a apărut domeniul politicilor publice care la început a fost formulat ca şi o negaţie a ştiinţelor politice tradiţionale.

Un rol important în conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de expansiune economică postbelică când a crescut încrederea raţională în capacitatea guvernului de a rezolva problemele societăţii, lucru care a fost susţinut de programele guvernamentale create în încercarea de a găsi soluţii la aceste probleme. Dezvoltarea ştiinţelor sociale a avut, de asemenea, o contribuţie semnificativă la dezvoltarea domeniului. Ştiinţele politice, administrative, juridice, economice şi manageriale au contribuit, împreună sau pe rând la dezvoltarea unei abordări ştiinţifice a politicilor publice.

Primul autor care a încercat să diferenţieze într-un sens pozitiv noul domeniu al politicilor publice de cel al ştiinţelor politice clasice este Harold Lasswell3. El a identificat trei caracteristici distincte ale domeniului politicilor publice, şi anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre rezolvarea problemelor şi normativitatea. Prin caracterul multidiscplinar ne referim la faptul că trebuie să abandonăm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor şi instituţiilor guvernamentale şi să folosim instrumente şi din alte domenii cum ar fi: sociologia, dreptul, ştiinţele economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell doreşte să accentueze faptul că domeniul politicilor publice trebuie să renunţe la discuţiile academice şi să se orinteze spre rezolvarea unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera că domeniul de politică publică nu

2 De aici s-a propus conceptul de “spaţiu al politicilor publice“ (sau policy space) ca delimitând aria de intervenţie a statului într-un anumit domeniu sectorial (Kolebatch, pp.3-4) 3 Harold Lawell „The Policy Orientation”, în D. Lerner şi H.D. Laswell (red.) The Policy Science: Recent Developments in Scope and Methode, Stanford University Press, Stanford, 1951 pag. 3-15

11

trebuie să se deghizeze în mantia „obiectivităţii ştiinţifice”, ci trebuie să recunoască imposibilitatea separării scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici.

I. 2 Definiţie Înainte de a începe trecerea în revistă a definiţiilor propuse politicilor publice este utilă

precizarea că termenul “politici publice” îşi are originea în diferenţierea existentă în limba engleză între politics şi policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis definit de Aristotel ca o comunitate de oameni egali, care acţionează în vederea unei vieţi potenţial mai bune. În limba engleză, termenul de politics semnifică politica în ansamblul ei, activităţile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetăţenilor în funcţie de orientarea ideologică şi căutarea activă de a obţine prin mijloace legale şi legitime a puterii politice în stat, până la participarea mai largă la viaţa politică prin vot sau manifestaţii de protest. Termenul de policy se referă la măsuri concrete luate de structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluţii la problemele cu care se confruntă societatea. Diferenţierea a fost preluată şi în limba franceză, prin distincţia propusă tot mai des între la politique (cu sens de politică în ansamblu) şi politiques publiques (cu sens de politici publice).

Dar de ce este utilă această distincţie pentru limba română? Cu ce contribuie ea (dacă într-adevăr această contribuţie există) la dezvoltarea ştiinţelor sociale din România? Alinierea la evoluţia ştiinţelor sociale din ţările occidentale, deşi un răspuns serios, considerăm că este doar unul parţial. Pentru a completa răspunsul trebuie să luăm în considerare nevoia de reformă care se înregistrează la ora actuală de către administraţia publică din România.

Termenul de “politică” este unul general, care se referă mai puţin la concepte concrete, pe când cel de “politici publice” nu doar că sugerează o varietate de opţiuni de răspuns într-un domeniu sau referitoare la o problemă dată dar şi accentuează faptul că preocuparea ţine în mod nemijlocit de temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar orienta discursul specialiştilor, al oficialilor şi al publicului larg dinspre discuţii posibil sterile legate de politică (în sens general) spre dezbaterea unor opţiuni concrete pe domenii specifice, obligând, astfel, la formulări mai clare ale opţiunilor posibile.

Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei definiţii acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost propuse, fiecare accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, funcţie, de obicei, de “preferinţele” profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile generale propuse este cea a lui Thomas Dye conform căreia “politicile publice reprezintă tot ceea ce structurile guvernamentale4 hotărăsc să facă sau să nu facă” (Dye, T. 1998, p. 2). Este interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor publice (structuri guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de non-decizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi un neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea puţin specific.

4 Pentru termenul “governments” am preferat traducerea prin “structuri guvernamentale” întrucât este mai larg decât “Guvernul” iar termenul “guvernaminte” reprezintæ , în opinia noastra, un calc lingvistic. În plus, în limba engleza termenul “governments” include atât institutiile centrale cât si cele locale.

12

Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune guvernamentală ţine de domeniul politicilor publice – ceea ce nu este adevărat.

Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor şi resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că politicile publice se referă la “alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga societate”. Apoi, Harold Lasswell şi Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se referă la “un program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor şi practicilor”, în timp ce Carl Friedrich consideră că “pentru conceptul de politici publice este esenţial să fie prezente un scop şi obiective” (Dye, T. 1998, p. 3).

Se observă tranziţia spre componenta de scop şi obiectiv a politicilor publice. În fine, o altă componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în vederea atingerii scopului propus. Printre formulările care reprezintă această orientare includem cea a lui William Jenkins care consideră că politicile publice se referă la “un set de decizii conectate între ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea acestora într-o situaţie specifică în care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua aceste decizii” (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta “decizie”, precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp. James Anderson descria politicile publice drept “un curs de acţiune orientat în vederea atingerii unui anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes” (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6).

Până acum am identificat următoarele componente ale definiţiilor: acţiune (alocare, decizie, non-decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituţii guvernamentale precizate explicit în definiţia lui Thomas Dye sau implicit în definiţia lui David Easton întrucât doar ele pot lua măsuri pentru întreaga societate). Un studiu efectuat de C. Hodgwood şi W. Dunn a identificat nu mai puţin de zece înţelesuri în care este utilizat termenul de “politici publice”

Afirmaţii care exprimă scopuri generale, precum cele de tipul “politica noastră este de a dezvolta economic regiunea”;

1) Afirmaţii cu sens specific, precum afirmaţia “politica noastră va scădea inflaţia cu 10%”; 2) Afirmaţii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice “Politica noastră în domeniul

sănătăţii va fi să creştem numărul medicamentelor compensate”; 3) Enunţuri în care se prezintă produse ale politicii “Ca urmare a politicii noastre de dezvoltare

locală s-au înfiinţat 500 de noi locuri de muncă”; 4) Enunţuri în care se prezintă rezultate “Ca urmare a politicii noastre în domeniul educaţional a

scăzut rata abandonului şcolar în judeţul nostru”; 5) Enunţuri care prezintă politicile publice drept decizii “Politica noastră de reformă în domeniul

apărării a inclus măsuri referitoare la scurtarea serviciului militar, restructurarea corpului de ofiţeri şi noi modalităţi de realizare a achiziţiilor”. Merită observat aici că tendinţa analiştilor este de a se ocupa în principal de decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau decizia de a privatiza combinatul Sidex ), şi este explicabilă prin proeminenţa acestora. Totuşi, nu trebuie pierdut din vedere faptul că politicile publice se referă la seturi de decizii, iar studierea doar a unei componente a acestui lanţ decizional fără a lua în calcul întregul set nu ajută la înţelegerea politicii publice în domeniul respectiv.

13

6) Enunţuri referitoare la autorizarea oficială a unor măsuri. Politicile sunt de obicei autorizate oficial printr-o lege, hotărâre, ordonanţă, etc.

7) Enunţuri care prezintă politicile drept programe, de ex. “Programul de privatizare cuprinde un pachet diversificat de măsuri”;

8) Enunţuri care prezintă politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii cauzale, de ex. “Politica noastră de a atrage investitori va duce la crearea de noi locuri de muncă şi astfel la reducerea şomajului în zonă”;

9) Enunţuri care prezintă politicile publice drept procese care au loc în timp, de ex. “Politicile de privatizare în ultimii doisprezece ani au dus la obţinerea unor rezultate care pot fi discutate din diverse perspective”;

Discuţia de mai sus poate sugera la prima vedere că, de fapt, politicile publice sunt un domeniu fără o delimitare precisă şi că termenul “politici publice” acoperă o arie vastă care ar putea fi mai bine abordată din perspectiva ştiinţelor socio-umane tradiţionale. Totuşi, dacă se ia în considerare dezvoltarea societăţii contemporane, precum şi a ştiinţelor tradiţionale nu mai este suficientă. În consecinţă, considerăm că abordarea inter- şi multidisciplinară propusă în cadrul politicilor publice este mai eficientă şi eficace în vederea rezolvării problemelor societăţii. În concluzie, propunem definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al acţiunilor întreprinse (sau nu) de către structurile guvernamentale în vederea îndeplinirii unor scopuri şi obiective stabilite în urma activităţii legitime de obţinere a puterii în stat.

Unitatea 2 Argumente pentru elaborarea politicii publice

Cap.II. Argumente pentru elaborarea politicii publice

În cazul societăţilor moderne evaluarea unui sistem economic se face pe baza a două criterii: eficienţă şi echitate. Dacã primul este, în general, cunoscut de agenţii economici, care apeleazã la calcule de eficienţã în procesul de luare a deciziilor, cel de-al doilea este ignorat în mare mãsurã. În schimb, echitatea demonstreazã modul în care rezultatul economic este distribuit membrilor societãţii. Aceasta înseamnã cã un sistem economic, în general, poate atinge o performanţã ridicatã în ceea ce priveşte volumul producţiei, dar aceasta poate fi scãzutã în planul viziunii societăţii dacã firma nu reuşeşte sã asigure o corectã alocare a bunurilor şi serviciilor realizate.

Echitatea este un principiu adeseori esenţial în adoptarea deciziilor economice. Aceasta exprimã corectitudinea sau justeţea unei mãsuri sau intervenţii economice. Echitatea nu trebuie confundatã cu egalitatea sau echilibrul economic, ea fiind necesarã şi în condiţii sau, mai ales, în condiţii de inegalitate economicã. O piaţã eficientã nu este obligatoriu şi echitabilã.

Din acest motiv participanţii la viaţa economică trebuie să accepte nu doar legile pieţei şi concurenţei dar şi cerinţele impuse prin intervenţii publice în domeniul respectiv. În determinarea dimensiunii intervenţiei guvernamentale sau a politicilor care sã genereze echitate, existã multiple controverse tot aşa cum şi în cazul reglementărilor care vizează creşterea eficienţei economice la nivelul agenţilor economici.

14

Ca şi exemple ale intervenţiei guvernamentale pentru asigurarea eficienţei şi echităţii putem aminti: construcţia de drumuri/ căi ferate, funcţionarea serviciului de poliţie, a armatei, susţinerea serviciilor sociale sau de sănătate, reglementarea activităţilor bancare, stabilirea modului de colectare a deşeurilor, subvenţionarea producţiei pentru anumite produse, susţinerea cercetării ştiinţifice, etc. Exemplele de mai înainte doresc doar să prezinte câteva din situaţiile în care anumite bunuri/servicii necesare pentru societate nu pot fi asigurate doar pe baza interacţiunilor existente pe piaţa liberă – fără o anumită intervenţie guvernamentală.

Dacă lăsăm ca piaţa să funcţioneze doar pe baza cererii şi ofertei, ca rezultat al concurenţei între diferiţi producători se va ajunge în situaţia de eşec de piaţă, adică vom avea un surplus de bunuri şi servicii din anumite segmente şi lipsă pe alte segmente mai puţin atractive. Putem defini eşecul de piaţă ca un ansamblu de situaţii în care nu sunt îndeplinite condiţiile necesare obţinerii unei soluţii privind funcţionarea eficientă a pieţelor.

Factorii care provoacă eşecul pieţei sunt următorii: a) externalităţile; b) bunurile publice; c) situaţiile de monopol; d) asimetria informaţională

În cele ce urmează vom aborda fiecare dintre aceste subiecte.

II. 1 Externalităţile Un prim argument ce poate fi menţionat în sprijinul ideii de necesitate pentru elaborarea de

politici publice este reprezentat de externalităţi. Conform lui Heller, Starrett (Heller şi Starrett, 1976) “externalităţile (sunt) aproape sinonime cu nonexistenţa pieţelor. Definim o externalitate ca fiind o situaţie în care economia privată nu reuşeşte să aibă suficientă iniţiativă pentru a crea o piaţă potenţială pentru un anumit bun, iar non-existenţa acestei pieţe produce pierderi ale eficienţei în sens Pareto”. Într-o altă lucrare editată de Samuelson şi Nordhaus (Samuelson şi Nordhaus, 2000, p. 53-57) problematica externalităţilor este abordată din perspectiva ineficienţei economice şi este definită în felul următor: “externalităţile sau efectele asupra mediului extern apar atunci când firmele sau oamenii generează anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieţei”.

Putem spune că o externalitate apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Mai precis există situaţii în care unele beneficii sau costuri asociate cu producerea sau consumul uni bun afectează alte persoane care nu sunt nici producătorii şi nici consumatorii direcţi ai bunului respectiv. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor şi a aerului. Guvernele reacţionează fie prin controlul activităţilor care produc externalităţile, fie prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa costurile pentru societate.

În literatura de specialitate (Samuelson şi Nordhaus, 2000) se face o distincţie între două tipuri de externalităţi: pozitive (care apar sub forma bunurilor publice şi despre care o să discutăm la punctul următor) şi negative (despre care discutăm în această parte a materialului şi care reprezintă externalităţile propriu-zise).

15

În prezent, statele moderne sunt mai mult interesate de reducerea efectelor externalităţilor negative şi într-o mai mică măsură de externalităţile pozitive. Ca şi un rezultat direct al dezvoltării economice, a creşterii demografice externalităţile negative se transformă în adevărate ameninţări la adresa societăţilor moderne. În acest sens ajunge să amintim doar problema încălzirii globale, a depozitării deşeurilor sau producţia de alimente periculoase pentru sănătatea omului sau producţia de matriale radioactive. Sunt probleme ce rezultă din eşecuri ale pieţei şi a căror rezolvare presupune o intervenţie din partea guvernământului prin politici publice.

II. 2 Bunurile publice Un alt argument pentru elaborarea de politci publice stă în furnizarea de bunuri publice.

Acestea sunt bunuri şi servicii care trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate furniza bunuri publice pentru că atunci costul acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur cumpărător şi un singur cumpărător nu ar putea să-i determine pe necumpărători să-l folosească. Apărarea naţională este cel mai bun exemplu: protecţia de invaziile străine este prea costisitoare pentru o singură persoană şi o dată oferită nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de apărare comună. Alte exemple de bunuri publice pot fi asigurarea iluminatului public sau existenţa sistemului naţional de metrologie.

Din perspectiva teoriilor economice bunurile publice fac parte din cadrul externalităţilor pozitive (Samuelson şi Nordhaus, 2000, p. 53-57) care reprezintă o categorie de bunuri ce nu pot fi cumpărate pe piaţa liberă. Motivul acestui lucru stă în faptul că producţia lor nu poate fi asigurată de sectorul privat deoarece beneficiile sunt atât de dispersate la nivelul populaţiei, încât nici un actor economic nu dispune de stimulentul economic necesar furnizării acestora.

Deoarece oferta privată de bunuri publice este în general insuficientă, guvernământul trebuie să încurajeze producţia acestora. Cumpărând anumite servicii publice, cum ar fi apărarea naţională, statul se comportă ca orice alt mare cumpărător de pe piaţă. Orientând cererea de consum în anumite direcţii, el face ca resursele să se îndrepte în acele direcţii. Odată realizat acest lucru, mecanismul pieţei începe să funcţioneze, direcţionând cererea către cei care produc bunuri necesare furnizării acelor servicii.

II. 3 Situaţiile de monopol Una dintre marile deficinenţe ale economiei de piaţă este provocată de conurenţa imperfectă

sau de aşa numitele monopoluri. Situaţia de concurenţa imperfectă apare atunci când unul dintre cumpărători sau vânzători poate influenţa preţul unui bun sau serviciu. În realitate, în aproape toate sectoarle de activitate există elemente de concurenţă imperfectă. Cazul extrem de concurenţă este cel al monopolului – când un singur producător determină preţul unui bun sau serviciu.

O situaţie aparte pentru care se justifică intervenţia guvernamentală sunt situaţiile de monopol

natural - atunci când competiţia pentru realizarea unor sisteme paralele de furnizare a unui bun sau serviciu nu se justifică, de exemplu existenţa unor sisteme paralele pentru transportul pe calea ferată.

16

Şi în aceste situaţii pentru a nu crea dezechilibre în economie este foarte important ca guvernământul să intervină prin intermediul politicilor publice în cazul apariţiei unor astfel de situaţii.

În ultima sută de ani, majoritatea statelor au înregistrat progrese în combaterea formelor extreme de concurenţă imperfectă. Uneori, statul reglementează preţurile şi profiturile monopolurilor iar legislaţia antitrust foarte severă atât la nivel naţional cât şi al Uniunii Europene interzice practici precum fixarea preţurilor sau încheierea unor acorduri de împărţire a pieţelor.

II. 4 Asimetria informaţională

Situaţiile de asimetrie informaţională reprezintă un ultim argument pe care îl aducem în sprijinul ideii privind necesitatea elaborării politicilor publice. Aceste situaţii apar atunci când într-un contract părţile nu au acelaşi nivel de informaţie referitoare la subiectul contractului, ca de ex. între cumpărătorul şi producătorul unui medicament, deoarece producătorul are mai multă informaţie despre efectele secundare ale respectivului produs, în raport cu informaţia disponibilă cumpărătorului, dacă nu există obligativitatea prezentării acestor informaţii în prospectul medicamentului.

Cap. III. Problemele de politică publică

III. 1 Perceperea problemelor de politică publică Evenimentele reprezintă acte, acţiuni umane şi naturale percepute ca având consecinţe sociale.

Problemele reprezintă nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care necesită rezolvarea acestora. Problemele de politică publică sunt acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care nu pot fi satisfăcute pe cale privată. Multe dintre acestea pot să reprezinte probleme controversate (issues), ajungând să reprezinte mize. Aceste mize nu sunt generate neapărat de probleme noi, dar ele aduc în discuţie publică controverse între diferite valori sau credinţe care există la nivelul societăţii.

Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. De exemplu ploile (eveniment) pot genera în unele zone ale ţării inundaţii (problemă) şi în alte zone pot fi folositoare pentru agricultură după o perioadă de secetă. O problemă apare în urma unui eveniment în funcţie de modul în care observatorii sau cei afectaţi percep evenimentul. Unele probleme sunt soluţionate de către cei afectaţi, fiind probleme private (repararea caselor inundate, dacă pagubele nu sunt foarte mari). Alte probleme cauzate de acelaşi evenimente ţin de competenţa instituţiilor publice (repararea podului care a fost dărâmat de ploi) sau, chiar dacă sunt probleme private, nu pot fi satisfăcute de cei afectaţi (persoanele afectate care şi-au pierdut toate bunurile în urma inundaţiilor nu mai au posibilitatea de a reconstrui casele dărâmate şi au nevoie de sprjin în acest sens). Soluţionarea problemelor nu urmează întotdeauna după perceperea acestora şi de aceea pot rezulta mai multe probleme din acelaşi eveniment.

Trebuie precizat că oamenii definesc problemele atât pentru ei, cât şi pentru alţii. Pentru rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voinţă politică, acoperire media şi preocupare publică, la care se adaugă resurse financiare şi umane.

17

Modul în care o problemă este percepută este important pentru definirea ei ulterioară de către cei afectaţi. Perceperea problemei este legată de cauzele posibile ale situaţiei trăite ca problematice. Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera publică sau privată, confruntate cu un fenomen care le pune în pericol siguranţa, interesele, valorile vor căuta motivele care au dus la o asemenea situaţie, argumentarea problemelor apărute. Cele mai multe explicaţii au loc în trei tipuri ideale de cauzalitate: 1) multiplă şi simultană; 2) secvenţială; 3) intrinsecă. 1) Cauzalitatea multiplă şi secvenţială înseamnă că mai mulţi factori acţionează simultan pentru a

produce un fenomen. Putem vorbi de acest tip de cauzalitate în condiţiile producerii unei catastrofe, a unui eveniment neaşteptat care este explicat ulterior prin conjugarea mai multor factori;

2) Cauzalitatea secvenţială: legarea cauzelor se face în stil cascadă, lanţ; 3) Cauzalitatea intrinsecă: un element de cauzalitate este conţinut în altul, ambele determinând

fenomenul; În argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calităţile cognitive ale actorilor

implicaţi în procesul de definire a problemei, precum şi elemente de retorică pentru transmiterea mesajului (Muller şi Surel 1998, p. 15).

Multe probleme care ajung pe agenda publică sunt create de implementarea politicilor publice. De exemplu, programele guvernamentale pot crea dependenţă în rândul beneficiarilor serviciilor oferite, iar reduceri sau schimbări a serviciilor oferite pot crea probleme sau nemulţumiri pentru beneficiari. Ei vor percepe aceste evenimente ca generând probleme pentru ei. Schimbările care au avut loc în sistemul de distribuire a medicamentelor gratuite şi compensate a generat de fiecare dată nemuţumiri în rândul unor categorii de beneficiari ai acestui program, chiar dacă scopul acestor măsuri a fost de îmbunătăţire a acestui program. Referitor la problemele de politică publică, trebuie menţionate următoarele afirmaţii cu sens de axiome, relevând caracteristici ale realităţilor iniţiale, ale problemelor: 1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferiţi oameni în momente diferite. 2) Multe probleme rezultă din acelaşi eveniment. 3) În administraţia publică se acţionează asupra tuturor problemelor publice. 4) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private. 5) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private ca şi cum ar fi publice. 6) Cele mai multe probleme nu sunt soluţionate de către administraţia publică, deşi se acţionează

asupra multora dintre ele. 7) Decidenţii nu sunt confruntaţi cu o singură problemă o dată. 8) Cei mai mulţi oameni nu îşi menţin interesul pentru problemele altor oameni. 9) Problemele publice pot să nu aibă public susţinător în rândul celor afectaţi. 10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar administraţia

publică nu acţionează asupra tuturor mizelor.

18

III. 2 Definirea problemelor de politică publică Conform lui Gerston (2002) problemele de politică publică sunt acele probleme care intră pe

agenda instituţiilor publice pentru dezbatere şi care au mari şanse de a fi soluţionate. Factorii de decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probeme importante, dar ei nu trebuie să fie responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilităţile instituţiilor publice sunt redefinite în permanenţă. Linia de demarcaţie dintre sectorul public şi cel privat se află într-o continuă schimbare.

Cadrul legislativ existent la un moment dat într-o societate, precum şi aşteptările cetăţenilor definesc cadrul general cu privire la ce trebuie să facă sau să nu facă factorii de decizie. Cu toate acestea, responsabilităţile actorilor implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice nu sunt şi nu rămân strict stabilite. Aceste responsabilităţi suferă transformări o dată cu evoluţiile care au loc în societate şi de aceea ele sunt supuse schimbării. De exemplu, schimbările din domeniul social, economic sau tehnologic se reflectă în aşteptările referitoare la ce ar trebui factorii de decizie să facă. De asemenea, aceştia trebuie să îşi adapteze responsabilităţile şi situaţiilor noi, de urgenţă.

În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbător, pentru că la un moment dat factorii de decizie pot să acorde mai multă atenţie unei probleme în detrimentul altora. Acest lucru se poate schimba anul următor, o dată cu apariţia unor probleme noi şi cu rezolvarea parţială a unor probleme apărute în anii precedenţi.

III. 3 Identificarea problemelor de politică publică Cum pot fi identificate problemele de politică de acele probleme care sunt de interes privat sau de

cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente şi care nu necesită o dezbatere publică? Nu este uşor să se răspundă la această întrebare pentru că diferite grupuri de persoane sunt afectate de probleme diferite şi nu există un acord cu privire la care ar trebui să fie problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică şi să fie soluţionate de către instituţiile publice.

La un moment dat, diferite persoane din cadrul unei societăţi sunt afectate de diferite probleme. De exemplu, persoanele vârstnice sunt preocupate îndeosebi de nivelul pensiilor şi de problemele de sănătate, în timp ce persoanele încadrate în muncă sunt preocupate de nivelul salariilor şi de condiţiile de muncă. Persoanele suferind de diferite probleme de sănătate sunt ingrijorate de problemele existente în sistemul sanitar şi de costul medicamentelor, în timp ce şoferii sunt preocupaţi de starea drumurilor şi condiţiile de trafic dintr-o anumită localitate.

Persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-se o dată cu acestea şi deschiderea care există pentru soluţionarea unor probleme. De exemplu, în urma alegerilor, schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare duce la schimbarea agendei guvernului şi a problemelor cărora noul guvern le va acorda mai multă atenţie.

În plus, nu există un conses cu privire la care ar trebui să fie acele probleme pe care guvernul ar trebui să le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură bugetară nu permit ca toate probleme existente să fie rezolvate şi de aceea ele trebuie prioritizate şi rezolvarea lor trebuie eşalonată în timp. Discuţiile referitoare la activităţile prioritare ale guvernului generează întotdeauna dezbateri şi dezacord în rândul factorilor de decizie. Un bun exemplu în acest sens îl reprezintă

19

adoptarea bugetului de stat cînd în fiecare an există dezbateri cu privire la nivelul fondurilor alocate învăţămâtului şi sănătăţii care sunt insuficiente rezolvării problemelor majore cu care cele două sectoare se confruntă.

Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competenţa instituţiilor publice, diferite grupuri din cadrul societăţii încearcă să redefinească sfera de competenţă a acestora prin adăugarea unor responsabilităţi noi sau prin renunţarea la prestarea unor servicii tradiţionale în favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul societăţii (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaţionale (Uniunea Europeană, alte organizaţii internaţionale la care o ţară este afiliată), etc. Schimbarea partidului sau coaliţiei de partide aflate la guvernare de asemenea joacă un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor întreprinderi de stat este un bun exemplu în acest sens. Chiar dacă actorii implicaţi în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu.

Cu toate că probelemele din cadrul societăţii sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în schimbare, factorii de decizie se schimbă şi nu există consens la nivelul societăţii, unele probleme ajung să fie discutate public şi să se formuleze politici pentru soluţionarea lor, în timp ce altele nu ajung pe agenda publică. În acest context apare întrebarea referitoare la acei factori care au o putere destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor deveni probleme de politică publică şi au posibilitatea de a fi soluţionate.

Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice dacă o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică. Aceşti factori sunt: amploarea, intensitatea, durata şi resursele problemei. Cu cât o problemă îndeplineşte mai mulţi factori, cu atât există mai multe şanse să devină o problemă de politică publică.

1) Amploarea problemei (Câte persoane sunt afectate de problemă?)

Dacă un număr mare de persoane sunt afectate de o problemă, atunci problema are amploare. Dacă un procent mic de cetăţeni sunt îngrijoraţi de această problemă, atunci aceasta nu are amploare şi nu poate capta atenţia necesară pentru a trece pe agenda publică. Persoanele aflate în funcţii de decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, fără existenţa unei mase critice, problema va rămâne doar a câtorva oameni afectaţi de aceasta. Amploarea se exprimă prin numere sau prin procente. Cu cât procentul persoanelor afectate de o problemă dintr-o anumită zonă este mai mare, cu atât este mai probabil că aceasta va capta atenţia decidenţilor. Pentru a determina amploarea unei probleme, aceasta se poate raporta şi la o arie geografică. În funcţie de localizarea problemei, aceasta poate să fie importantă la nivel local sau la nivel naţional. Amploarea unei probleme poate determina căt de importantă este o problemă prin estimarea numărului persoanelor potenţial afectate care sunt conştiente şi îngrijorate de consecinţele unei probleme. 2) Intensitatea problemei (Cât de mult sunt preocupate persoanele afectate de problemă?)

20

Intensitatea problemei se referă la gradul în care cetăţenii devin îngrijoraţi de o potenţială problemă sau sunt implicaţi afectiv în rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitivă sau negativă. Uneori, o problemă poate să atragă reacţii puternice din partea cetăţenilor.

În condiţiile în care în fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajută ca problemele de politică publică să fie separate de restul problemelor. Dacă un număr mare de persoane nu sunt preocupate sau nu sunt angajate afectiv într-o anumită situaţie, este foarte probabil ca problema să nu evolueze într-o problemă de politică publică.

Intensitatea poate fi percepută cu referire la toate etapele procesului de elaborare a politicilor publice. Intensitatea este trecătoare, reducând posibilitatea ca o problemă să intre pe agenda publică. Viaţa fiecărei persoane este încărcată cu problemele de zi cu zi, ceea ce face puţin probabil ca o persoană să aibă timpul necesar sau interesul pentru o problemă care este în afara rutinei de zi cu zi (Gerston, L. 2002, p. 32). De obicei, unei persoane îi este destul de greu să rămână preocupată de o problemă. Este mult mai uşor să fii preocupat de lucruri mai plăcute. De obicei, când o persoană este preocupată de o problemă, acest lucru este de scurtă durată. 3) Durata problemei (De cât timp durează o problemă?)

Cu cât o problemă captează atenţia populaţiei afectate pentru o perioadă mai lungă de timp, cu atât este mai probabil ca o parte semnificativă a grupului de persoane afectate să solicite o schimbare a situaţiei din partea decidenţilor. Dacă o problemă apare şi dispare, aceasta nu va reuşi să capteze suficientă atenţie pentru a intra pe agenda publică. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp pe agenda publică, cu atât factorii de decizie simt o presiune mai mare să rezolve această problemă. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp fără o soluţie, cu atât capacităţile factorilor de decizie vor fi puse sub semnul întrebării. Aceasta poate fi primul semn al scăderii suportului faţă de factorii de decizie. 4) Resursele necesare pentru soluţionarea problemei

Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se referă la costuri financiare şi materiale, precum şi la valorile personale, idealuri şi loialitate. Resursele sunt percepute mai degrabă ca şi nişte constrângeri în soluţionarea problemei de politică publică, pentru că ele impun anumite limite în ce se poate face pentru rezolvarea problemei.

Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp. Alteori, aceste probleme pot apărea cu o viteză neaşteptată (de exemplu, inundaţiile). Resursele pot fi contestate din perspectiva valorilor, în special în situaţiile în care mai multe probleme se află în competiţie.

Cu cât sunt îndepliniţi mai mulţi factori, cu atât este mai probabil că factorii de decizie vor aborda problema în cauză. Cu cât agenda publică devine mai lungă şi mai complicată, cu atât mai multe persoane şi grupuri de persoane vor solicita acţiune şi rezolvarea problemelor lor.

Câteodată politicile publice sunt elaborate mai degrabă ca un răspuns la o oportunitate, decât ca un răspuns la o problemă stringentă. Este posibil ca o combinaţie potrivită de resurse să devină accesibilă pentru a fi adresată o problemă care altfel nu ar fi putut primi o foarte mare atenţie. În alte cazuri, factorii de decizie pot defini o problemă singuri, fără ca populaţia să ştie. Când acest lucru se

21

întâmplă înseamnă că autorităţile au decis să facă ceva pentru că ele au crezut că este important. Acţionând în acest fel, câteodată factorii de decizie rezolvă o problemă înainte ca aceasta să atragă atenţia publicului.

Ce se întâmplă atunci când o problemă este ţinută în afara agendei publice? Unele persoane argumentează că grupuri restrânse de lideri sunt atât de puternici încât blochează anumite probleme să ajungă pe agenda publică (prin controlul presei, manipularea celor care au mai puţine resurse sau prin menţinerea puterii în câteva poziţii cheie).

Unitatea 3 Actori şi instituţii implicate în procesul de politici publice

Cap. IV. Actori implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice

Acest capitol îşi propune să analizeze principalii actori implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice, rolul şi influenţa exercitată de aceştia. O enumerare şi o analiză exhaustivă a tuturor actorilor care pot juca un rol în elaborarea politicilor publice nu este posibilă deoarece o varietate de actori pot fi implicaţi în acest proces, în plus actorii pot varia în funcţie de ţara în care problema de politică publică este dezbătută şi de domeniul căreia problema îi aparţine. Mai mult, nivelul de implicare a diferiţilor actori poate varia în timp, iar în diferite momente ale procesului de elaborare a unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).

Prin actori ai unei politici publice se înţelege indivizii, organizaţiile şi instituţiile care participă în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă unii au o participare mai activă decât alţii. Actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, organizaţiilor societăţii civile, cât şi organizaţiilor internaţionale (Howlett, şi Ramesh, 1995). Actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul-Ministru, sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984) grupează participanţii la elaborarea politicilor publice în actori din interiorul sistemului politico-adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii publici, Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ (grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, mass-media, participanţii în campaniile electorale).

IV. 1 Criterii pentru a decide cine participă la elaborarea politicilor publice H.K. Colebatch (1998) propune un set de 3 criterii care pot fi folosite pentru a identifica

actorii care participă la elaborarea politicilor publice. Aceste criterii sunt: autoritatea, expertiza şi ordinea. 1) Autoritatea H.K. Colebatch defineşte politica publică ca fiind rezultatul deciziei celor care deţin autoritatea în domeniul politicii publice respective. Autoritatea conferă dreptul unor instituţii de a participa şi de a lua decizii în procesul de elaborare a politicilor publice. Autoritatea îi deosebeşte pe acei actori care au dreptul conform legii de a participa în acest proces de cei care trebuie să îţi susţină

22

dreptul de a fi implicaţi. De exemplu, în cazul construcţiei unei clădiri de către o firmă privată de construcţii, Direcţia de Urbanism din cadrul Primăriei va acorda firmei, în baza autorităţii pe care o deţine, autorizaţie de construcţie în urma verificării îndeplinirii cerinţelor de construcţie. O organizaţie non-guvernamentală pentru protejarea spaţiilor verzi din localitatea respectivă va trebui să argumenteze faptul că firma de construcţie trebuie să scadă suprafaţa construită pentru mărirea spaţiului verde pentru îmbunătăţirea condiţiilor de recreere şi pentru prevenirea poluării în zonă. Organizaţia non-guvernamentală nu are autoritatea de a lua o decizie pentru schimbarea planului de construcţie, dar poate să convingă Direcţia de Urbanism să nu aprobe planul până nu sunt făcute modificările necesare. Deţinerea autorităţii nu se referă doar la instituţia responsabilă pentru luarea deciziei finale cu privire la o problemă de politică publică, ci şi la ceilalţi actori care pot participa la luarea deciziei. De exemplu, spitalele şi medicii de familie sunt actori de politică publică care au autoritate în domeniul sanitar şi ei pot transmite Ministerului Sănătăţii Publice care sunt problemele cu care sistemul sanitar se confruntă, dar Guvernul este actorul care pregăteşte proiectul de buget şi propune sumele care să fie alocate sănătăţii, iar Parlamentul este actorul care are autoritatea de a lua decizia finală în privinţa sumelor alocate pe acest domeniu.

Autoritatea nu poate să anticipeze participarea anumitor actori în procesul de formulare a politicilor publice sau cât de activă şi importantă va fi contribuţia acestora. Autoritatea poate să ajute la realizarea unei distincţii între o decizie autorizată de politică publică şi o părere exprimată de către ceilalţi participanţi în acest proces (experţi, cetăţeni, organizaţii non-guvernamentale, etc.). 2) Expertiza Deţinerea expertizei relevante pentru rezolvarea unei probeleme de politică publică poate conferi unor persoane/instituţii dreptul de a participa la rezolvarea acesteia. Expertiza poate fi deţinută de către persoane din interiorul unei instituţii publice şi/sau poate fi deţinută de persoane din afara acesteia. Experţii pot proveni şi din cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, organizaţiilor non-guvernamentale, companiilor şi organizaţiilor internaţionale, revistelor de specialitate sau a organizaţiilor profesionale. Grupul de specialişti care colaborează pe un domeniu de politică publică pentru soluţionarea problemelor existente în acest domeniu pot fi consideraţi ca formând comunitatea specialiştilor pe domeniul politicii publice respective (Colebatch, 1998, Howlett şi Ramesh, 1995, Kingdon, 1984). De exemplu, în perioada în care s-a elaborat legea privind accesul cetăţenilor la informaţiile de interes public, dar şi după aceea, alături de specialiştii din interiorul aparatului administrativ care au participat la elaborarea acestei legi, au mai participat şi specialişti din universităţi, organizaţii non-guvernamentale şi organizaţii internaţionale. Toti specialiştii care au colaborat pe acest domeniu puteau fi consideraţi ca formând o comunitate de specialişti. În legătură cu participarea specialiştilor la elaborarea politicilor publice, s-a observat că experţi provenind din domenii diferite pot defini o problemă de politică publică în mod diferit şi pot propune soluţii diferite pentru rezolvarea acesteia (Colebatch, 1984). Pentru prevenirea accidentelor de circulaţie în rândul copiilor, Poliţia Rutieră va propune reducerea vitezei în preajma şcolilor şi amplasarea mai multor semne de circulaţie pentru avertizarea şoferilor, şcolile vor propune organizarea de sesiuni de instruire a copiilor în cadrul orelor de dirigenţie, iar organizaţiile non-

23

guvernamentale vor propune organizarea de programe speciale pentru educarea copiilor sau selectarea de voluntari care să îi ajute pe copii să treacă strada când merg sau ies de la şcoală.

Pentru rezolvarea unei probleme actorul reponsabil pentru luarea unei decizii nu trebuie să excludă soluţiile propuse de ceilaţi actori sau de către experţi. De multe ori, rezolvarea unei probleme de politică publică implică mai mult decât expertiza deţinută de către autoritatea responsabilă cu soluţionarea problemei de aceea poate fi mobilizată expertiza din domenii diferite. Soluţia finală care este adoptată pentru soluţionarea problemei poate să implice colaborarea mai multor actori. 3) Regulile

Prin reguli se înţelege acele legi şi regulamente care ghidează activitatea instituţiilor publice. Ele definesc cine participă în procesul de elaborare a politicilor publice, cine este responsabil pentru luarea unei decizii şi ce proceduri trebuie urmate până să se ajungă la luarea unei decizii (Ostrom, 1990). Nevoia de a stabili reguli clare a apărut pe de o parte datorită creşterii complexităţii problemelor şi nevoii de a implica mai multe instituţii/organizaţii în soluţionarea acestora. Pe de altă parte, în anumite cazuri, colaborarea între instituţii a fost stabilită pentru crearea unor mecanisme de echilibrarea a intereselor diferitelor instituţii, pentru a preveni cazurile de corupţie, dar şi pentru a stimula insituţiile publice implicate să identifice cele mai bune soluţii pentru rezolvarea unei probleme de politică publică. Conform lui Colebatch (1984) rolul regulilor este de a crea un climat de stabilitate şi de a ghida comportamentul şi aşteptările cetăţenilor.

IV. 2 Actori în procesul de elaborare a politicilor publice Actorii sunt grupaţi în actori instituţionali – Parlamentul, Preşedintele, Guvernul – şi în actori

non-instituţionali – mass-media, partidele politice şi grupurile de interese (Theodoulou şi Chan, 1995). Unii actori pot juca un rol mai important decât ceilalţi în anumite situaţii. Diferitele categorii de actori au propriile interese, iar mijloacele prin care urmăresc să şi le atingă sunt influenţate de rolul şi cultura instituţiei căreia îi aparţin. Actori din sfera sistemului politico-administrativ 1. Parlamentul

Parlamentul este o instituţie centrală în procesul de elaborare a politicilor publice datorită atribuţiiloe sale de legiferare. Puterea Parlamentului se împarte între membrii acestuia. Comisiile de specialitate ale Parlamentului au şi ele un rol important în revizuirea iniţială a propunerilor legislative, ele putând formula recomandări pozitive sau negative unei propuneri legislative sau pot propune amendamente. Datorită volumului mare de acte normative care sunt supuse dezbaterii şi a expertizei variate care este necesară pentru înţelegerea acestora, membrii Parlamentului se bazează pe munca şi sugestiilor consilierilor lor. Chiar dacă adesea sunt neglijaţi, membrii cabinetelor parlamentare pot de asemenea să influenţeze politicile publice. Principalele lor atribuţii sunt de a oferi expertiză parlamentarilor prin realizarea de cercetări, de a analiza propunerile legislative şi de a ţine legătura cu cetăţenii. Din acest punct de vedere, munca lor are un impact mai mare în identificarea alternativelor.

24

2. Guvernul şi aparatul executiv Guvernul are principalul rol în elaborarea şi implementarea politicilor publice, cu toate că există şi alţi actori implicaţi în acest proces. Puterea de care dispune variaza in funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă. Sistemul constituţional al ţării influenţează uşurinţa cu care propunerile legislative ale Guvernului sunt adoptate de către Parlament. În sistemele parlamentare sau semi-prezindenţiale, Guvernul se bucură de suport majoritar în Parlament şi de aceea este mult mai uşor ca propunerile sale să fie adoptate. În sistemele prezidenţiale, executivul trebuie să convingă Parlamentul să adopte anumite legi, ceea ce scade libertatea Guvernului în formularea politicilor publice. Guvernul deţine o serie de resurse care îi conferă un rol principal în elaborarea politicilor publice (Howlet şi Ramesh, 1995). O primă resursă este reprezentată de resursa umană. Funcţionarii publici de carieră au o contribuţie semnificativă la generarea de alternative pentru soluţionarea unei probleme de politică publică datorită longevităţii în ocuparea unui post (Kingdon, 1984). Acest lucru le conferă posibilitatea obţinerii unei expertize în domeniu şi deţinerea unor informaţii de specialitate care îi ajută să formuleze alternative de politici publice şi să se implice activ în implementarea politicilor publice. O altă resursă este controlul asupra unor informaţii strategice. Chiar dacă scopul Guvernului este de a folosi aceste informaţii numai în scopuri utile cetăţenilor, acesta poate însă să le manipuleze împotriva celor aflaţi în opoziţie sau pentru sprijinirea unor interese private. Controlul asupra resurselor financiare reprezintă un alt avantaj al Guvernului, deoarece, chiar dacă Parlamentul este instituţia responsabilă pentru adoptarea bugetului, Guvernul are o anumită putere discreţionară în cheltuiera banilor. 3. Preşedintele Atribuţiile Preşedintelului în elaborarea polticilor publice sunt definite prin Constituţie şi depind de regimul politic al fiecărei ţări. În multe ţări, inclusiv România, şeful statului nu are dreptul la iniţiativă legislativă, dar are responsabilitatea de a promulga legile adoptate de către Parlament. Puterea de influenţare a politicilor publice deţinută de Preşedinte este mai degrabă informală şi poate fi exercitată prin intermediul mai multor căi. El poate influenţa opinia publică şi alţi factori de decizie prin punctele de vedere pe care le poate exprima cu privire la problemele de interes general. În acest caz, Preşedintele se implică cu preponderenţă în identificarea problemelor de politică publică şi a alternativelor pentru soluţionarea acestora. De asemenea, Preşedintele mai poate influenţa politicile publice prin intermediul partidului din care acesta provine. În România, chiar dacă şeful statului nu trebuie să fie membru al unui partid politic, deobicei candidaţii la funcţia de Preşedinte sunt propuşi de diferite partide politice, iar în urma alegerii candidatul care a obţinut majoritatea voturilor este ales ca şef al statului şi este obligat să îşi demisioneze din partid. Cu toate acestea, informal el păstrează legătura cu partidul din rândul căruia a fost ales. Actori din sfera societăţii civile 1. Mass-media

Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar multe ori ea contribuie la definirea realităţii sociale deoarece poate să dea amploare problemelor sau chiar să dea naştere unor noi

25

probleme. Percepţiile cetăţenilor asupra realităţii se bazează pe o analiză succintă a lumii din jurul nostru. Pentru restul informaţiilor, oamenii se bazează într-o măsură mai mare sau mai mică pe informaţiile furnizate de mass-media. Unii autori afirmă că mass-media poate influenţa agenda decidenţilor prin manipularea informaţiilor pentru definirea acelor probleme pe care publicul le consideră importante (Theodoulou şi Cahn, 1995). În acest fel, mass-media influenţează agenda decidenţilor, precum şi sugerează alternative pentru soluţionarea problemelor. 2. Grupurile de interese

Una dintre cele mai importante resurse pe care acestea le deţin sunt informaţiile care s-ar putea să nu fie disponibile altor actori de politică publică. Membrii grupurilor de interese sunt de obicei experţi în domeniul în care activează. Alte resurse deţinute de grupurile de interese sunt resursele financiare şi politice. Ele pot face donaţii acelui partid care le va promova interesele în Parlament, şi în alegeri pot să adune voturi pentru acel candidat care le va susţine o dată ales. Impactul pe care grupurile de interese îl au asupra formulării şi implementării politicilor publice variază în funcţie gradul de organizare al acestora, de numărul de membri şi de resursele financiare pe care le au la dispoziţie (Howlet şi Ramesh, 1995). Ele sunt adesea preocupate de protejarea beneficiilor şi prerogativelor de care beneficiază în prezent. Ele tind să influenţeze agenda factorilor de decizie mai mult prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, decât prin promovarea lor. Adesea încearcă să promoveze alternativele preferate într-o discuţie o dată ce agenda a fost deja stabilită de un alt participant la procesul de elaborare a politicii publice (Kingdon, 1984). 3. Institutele de cercetare Institutele de cercetare pot fi organizate în cadrul universităţilor sau independent de acestea. Cercetătorii din sistemul universitar au o abordare mai teoretică şi filozofică asupra fenomenelor sociale şi de aceea, în unele cazuri rezultatele cercetării lor sunt mai greu de folosit în practică. Institutele de cercetare analizează o gamă largă de probleme şi sunt orientate spre propunerea de soluţii practice pentru soluţionarea problemelor de politică publică. Uneori acestea sunt asociate cu anumite interese politice, dar în general ele încearcă să îşi menţină o imagine de autonomie intelectuală faţă de guvern sau de partidele politice pentru a putea fi luate în considerare (Howlet şi Ramesh, 1995). Acest grup de actori au o influenţă mai mare asupra stabilirii alternativelor, decât asupra stabilirii agendei, şi ei afectează mai mult direcţiile pe termen lung decât rezultatele pe termen scurt (Kingdon, 1984).

IV. 3 Roluri ale actorilor de politică publică Rolurile pe care actorii de politică publică le joacă variază în funcţie de modul în care aceştia privesc procesul de politici publice şi ce urmăresc să câştige din aceasta. Conform lui Jones (1984) pot fi indetificate patru tipuri de actori: raţionalist, tehnician, incrementalist şi reformist. Cele patru tipuri de actori variază în rolurile pe care le joacă în procesul de elaborare a politicilor publice, în funcţie de valorile pe care urmăresc să le promoveze, de scopurile pe care urmăresc să le atingă şi stilul de operare al fiecăruia. În diferite momente în procesul de elaborare a unei politici publice, unul

26

sau mai multe tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, actori pot varia şi în funcţie de problema de politică publică dezbătută.

Perspectiva Caracteristici Rol Valori Scopuri Stil Critici

Raţionalist Analist politic/ planificator

Aplicarea unor metode ştiinţifice

Care pot fi descoperite

Comprehensiv Eşec în a conştientiza limitele

Tehnician Expert/ specialist

Training/ expertiză

Stabilite de alţii

Explicit Specializare pe un domeniu

Incrementalist Politician Menţinere Status quo

Stabilite de noi cereri

Negociere conservator

Reformist Cetăţean/ lobbyist

Schimbare Stabilite de preocupări de conţinut, de substanţă

Implicare activă

Nerealist, care nu ştie să facă compromisuri

Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice. Sursa: Jones, C.O. 1984. An Introduction to the Studz of Public Policy. Harcourt Brace College Publishers

IV. 4 Relaţiile care există între diferiţi actori de politică publică

În literatura de specialitate sunt propuse două dimensiuni în funcţie de care politicile publice să fie analizate: o dimensiune pe orizontală şi una pe verticală (Colebatch, 1998). Pe verticală, politicile publice pot fi analizate din perspectiva relaţiilor ierarhice existente între diferite instituţii şi a modului în care deciziile de politică publică sunt transmise de la instituţiile care iau decizia către cele care sunt responsabile de implementarea acesteia. Această abordare pune accentul pe acţiunea instrumentală (de a implementa politici publice), pe alegerea raţională şi pe autoritatea legitimă de a acţiona.

Pe orizontală, politicile publice sunt analizate din perspectiva relaţiilor care există între actorii

care participă la elaborarea politicilor publice şi între care nu există relaţii de subordonare. Această abordare recunoaşte necesitatea colaborării mai multor instituţii în elaborarea politicile publice. Teoriile care au la baza această abordare sunt preocupate de analizarea naturii legăturilor dintre organizaţii, modul în care aceste legături s-au format şi menţinut în timp.

Aceste două abordări nu se exclud una pe cealaltă, ci mai degrabă se completează. Pe de o parte, implementarea deciziilor de politică publică presupune colaborare şi cu alţi actori care se află în afara sferei de relaţii ierarhice. Pe de altă parte, cunoştinţele dobândite pe nivel orizontal ca urmare a colaborării între diferiţi actori, pot fi transpuse în politici publice prin intermediul instrumentelor de politică publică de pe verticală (de exemplu, hotărâri ale miniştrilor, reglementări, propuneri legislative, etc.)

27

Fig. 1 Dimensiunea verticală şi orizontală a politicilor publice. Sursa: Colebatch, 1999, p. 38

Din perspectivă verticală politicile publice sunt elaborate de către acele instituţii care sunt autorizate să ia o decizie în domeniu. Din perspectiva domensiunii pe orizontală, politicile publice sunt rezultatul unei set complex de relaţii stabilite între diferiţi actori de politică publică. Acest lucru subliniază faptul că politicile publice nu provin întotdeauna din interiorul Guvernului şi că la elaborarea acestora contribuie şi alţi actori (organizaţiile non-guvernamentale, sectorul de afaceri, insitutele de cercetare, etc.). Întrebări de tipul celor care pot fi formulate la examen: 1. Cine a definit politicile publice ca ceea ce structurile guvernamentale hotărăsc să facă sau să nu facă?

a) Thomas Jenkins b) Thomas Dye c) Harold Laswell

2. Care sunt caracteristicile bunurilor publice? a) sunt bunuri care nu pot fi produse în mod profitabil de piaţa privată b) sunt externalităţi negative

Orizontală

Agenţii subordonate de implementare

Actori din afara guvernului

Actori internaţionali

Alte agenţii

Alte niveluri administrative

Factori de decizie autorizaţi

Verticală

28

c) trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva

3. Precizaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate şi care sunt false: a) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit la momente diferite. b) Decidenţii nu sunt confruntaţi cu probleme definite clar. c) Cei mai mulţi oameni îşi menţin interesul pentru problemele altor oameni.

4. Care sunt acei factori care prezic când o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică?

a) amploarea b) intensitatea c) durata d) resurse necesare pentru rezolvarea unei probleme

5. Care din următoarele afirmaţii sunt adevărate? a) Atributiile preşedintelui în elaborarea unei politici publice nu depind de regimul politic

al ţării. b) Membrii cabinetelor parlamentare nu pot influenţa politicile publice. c) Politicile publice sunt rezultatul unui set complex de relaţii stabilite între diferiţi actori

de politică publică. Bibliografie obligatorie 1. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions.

Oxford University Press. 2. Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D. 2000. Economie politică, Bucureşti, Ed. Teora. Bibliografie recomandată: 1. Dye, T. 1998. Understanding Public Policy (ninth edition). New Jersey, Upper Saddle, River Prentice Hall. 2. Howlett, M. & Ramesh, M. 2004. Studiul Politicilor Publice. Cicluri şi Subsisteme ale Politicilor Publice. Chişinău, Editura Epitaf. 3. Mungiu-Pippidi, A. & Ioniţă (coord.), S. 2002. Politici Publice. Teorie şi Practică. Bucureşti, Ed. Polirom. 4. Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential Readings. New Jersey, Prentice Hall.

29

Modulul II – Modelul procesual al elaborării politicilor publice Obiective: Acest modul îşi propune studierea elementelor de bază ale modelului procesual de elaborare, implementare şi evaluare de politici publici. În cadrul modelului vor fi prezentate principalele etape ale modelului procesual şi vor fi discutate aspecte specifice pentru fiecare dintre aceste etape. Ghid de studiu: Cel de-al doilea modul al acestui curs va încerca să ajute studenţii pentru a înţelege mai bine modul în care se succed etapele în ciclul de viaţă al politicilor publice, precum şi care sunt elementele definitorii ale fiecărei etape în parte. Pe baza acestor informaţii studenţii vor putea să continue studierea domeniului de politică publică pe baza căreia vor putea să îşi fundamenteze o activitate în domeniul analizei sau consilierii de politică publică. Cursantul trebuie să acorde atenţie atât datelor teoretice cât şi dezvoltării unei capacităţi de sinteză şi analiză indispensabile. La sfârşitul fiecărui curs vor fi propuse mai multe întrebări care îl vor ajuta pe student la evaluarea cunoştinţelor dobândite. Scurtă recapitulare a conceptelor anterioare: În cadrul primului modul din suportul de curs au fost definite următoarele concepte care vor fi folosite şi în cele ce urmează: politici publice, problemă de politică publică, actorii proceselor de politică publică, externalităţi, asimetrie informaţională, bunuri publice, situaţii de monopol. Schema logică a modului: Acest modul este structurat pe patru unităţi care prezintă succesiuni din ciclul de viaţă pe care orice politică publică o parcurge. La început se va face o delimitare între modelul raţional şi cel incremental al politicilor publice şi o trecere în revistă a principalelor teorii formulate în literatura de specialitate în legătură cu modelul procesual al politicilor publice. În unităţile următoare vor fi prezentate fiecare etapă din cadrul modelului procesual: stabilirea agendei de politică publică, formularea de alternative – instrumente de politici publice, decizia şi implementarea acestora, precum şi evaluarea politicii publice.

30

Unitatea 1 – Modelul raţional/procesual vs. Modelul incremental. Etapele modelului procesual.

Cap. V. Procesul elaborării politicilor publice

Pentru a simplifica înţelegerea procesului de elaborare a politicilor publice şi pentru a structura analiza acestuia, acest capitol se va concentra asupra analizei elementelor de bază, precum şi a variabilelor cheie ale ciclului de elaborare a politicilor publice. Scopul final al prezentului capitol este de crea un cadru analitic pentru studierea politicilor publice şi mai puţin explicarea modului în care politicile publice sunt elaborate. Pentru început va fi prezentată complexitatea mediului în care

31

sunt elaborate politicile publice pentru a înţelege de ce a fost nevoie de un astfel de model care să ajute la simplificarea şi apoi înţelegerea acesteia.

Procesul de elaborare a politicilor publice implică un set complex de elemente care interacţionează între ele de-a lungul timpului (Sabatier, 1999). Descrise pe scurt, complexitatea domeniului politicilor publice este cauzată de următoarele elemente:

1) În cadrul unuia sau a mai multor etape ale procesului de politică publică pot fi implicaţi sute de actori, de la grupuri de interese, la instituţii publice, foruri de decizie (de exemplu, Parlamentul, Consiliile Locale, Consilii Judeţene), organizaţii internaţionale, cercetători şi jurnalişti. Fiecare dintre aceşti actori au valori şi interese diferite, percepţii diferite cu privire la o situaţie dată, precum şi preferinţe diferite cu privire la rezolvarea unei probleme de politică publică.

2) Întregul proces al unei politici publice, de la apariţia problemei şi până la dobândirea unei experienţe şi a unei înţelegeri suficiente a procesului politicii publice pentru a realiza o evaluare pertinentă a impactului politicii, se poate întinde de-a lungul mai multor ani şi, în cazul unor politici complexe, de-a lungul a mai multor zeci de ani. Mai multe studii recente sugerează că o perioadă de timp între 20 şi 40 de ani este necesară pentru înţelegerea suficientă a impactului diferitelor condiţii socio-economice şi pentru dobândirea de cunoştinţe ştiinţifice despre o problemă.

3) Înţelegerea procesului politicii publice este greu de realizat pentru că cercetătorii nu au acces la multe informaţii sau informaţiile disponibile sunt distorsionate. De exemplu, cele mai multe dispute implică valori şi interese adânc înrădăcinate, sume mari de bani şi, la un moment dat, puterea de coerciţie. Mulţi actori se confruntă cu tendinţa de a prezenta dovezi şi date în mod selectiv, de a prezenta în mod eronat poziţia oponenţilor, de a prezenta poziţia oponenţii în mod eronat, de a-i discredita şi de a manipula situaţia în avantajul lor. Aceste mişcări tactice sunt adeseori greu de înţeles şi complică procesul de elaborare a unei politici publice. Pe scurt, înţelegerea procesului de politică publică necesită înţelegerea scopurilor şi

percepţiilor a sute de actori din întreaga ţară, a unor probleme care adesea sunt foarte tehnice şi cu un puternic aspect legal, de-a lungul unei perioade lungi de timp în condiţiile în care aceşti actori urmăresc să-şi promoveze propriile interese şi propriile percepţii cu privire la problema de politică publică (Sabatier, 1999, p. 4). Având în vedere complexitatea acestui proces, analiştii de politică publică sunt într-o cotinuă căutare a unei căi de simplificare a situaţiei pentru a o înţelege. Metaforic vorbind, a apărut nevoia de analizare a domeniului politicilor publice printr-o lentilă. De-a lungul timpului, diferiţi autori au identificat mai multe lentile, formate dintr-un set de presupuneri simplificate, din perspectiva cărora au analizat acest domeniu.

Până recent, cel mai influent cadru de înţelegere a procesului de politici publice (cel puţin în rândul autorilor americani) a fost cea a etapelor procesului sau modelul procesual. Modelul procesual a reprezentat în anii 1970 şi până la mijlocul anilor 1980 o abordare preferată pentru analizarea politicilor publice prin împărţirea procesului în etape mai mici şi stimularea dezvoltării cercetării concentrate pe o etapă specifică a acestui proces. Iniţial, modelul a fost propus de cercetătorii din domeniul ştiinţelor politice care s-au orientat spre studiul comportamentului alegătorilor, al reprezentanţilor, al preşedinţilor, magistraţilor şi judecătorilor (în sistemele în care aceştia sunt aleşi),

32

a fost preluat şi aplicat de cercetătorii care îşi propuneau identificarea şi studierea pattern-urilor care se dezvoltă în timp în diferite sectoare ale domeniului public.

Harold Laswell, cel care a introdus primul conceptul de ştiinţă a politicii publice, a încercat să contureze o “hartă care ar trebui să ofere un ghid de obţinere a unei imagini generale a etapelor majore ale oricărui act colectiv” (Laswell, 1956, apud de Leon, 1999, p. 20) şi a propus 7 etape ale unui proces de decizie: înţelegerea, promovarea, prescrierea, invocarea, aplicarea, terminarea, evaluarea. Mai târziu, unul dintre studenţii săi de la Yale University, Garry D. Brewer (1974) a propus un nou set de etape care a conturat o bună parte din agenda de cercetare din domeniul politicilor publice începând cu mijlocul anilor 1970: iniţierea, estimarea, selectarea, implementarea, evaluarea, terminarea. Această abordare dezvoltată de Jones (1970), Anderson (1975) şi Brewer şi de Leon (1983).

Procesul politicilor publice poate fi rezumat astfel:

Identificarea problemelor - se adresează (de către publicul larg sau de către grupuri interesate) solicitări de acţiune din partea structurilor guvernamentale

Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor

- se decide care probleme să fie rezolvate

Formularea propunerilor de politici - se identifică alternative pentru rezolvarea problemelor

Legiferarea politicilor - se selectează o propunere - se construieşte suport politic pentru rezolvarea acesteia - legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - alcătuirea unui plan de acţiune şi punerea în aplicare a acestora - efectuarea plăţilor sau furnizarea serviciilor - colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - evaluarea modului de implementare a politicilor publice pe baza unor indicatori de performanţă - raportarea rezultatelor programelor guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al programelor

- sugerarea de schimbări şi adaptări

Tabel 2. Etapele procesului de elaborare a polticilor publice. Sursa: Dye, T. 1998

Astfel, procesele de politici publice pot fi considerate drept succesiuni de activităţi politice. Unii politologi chiar au argumentat că cercetarea ar trebui centrată doar pe aceste procese, fără a se acorda atenţie substanţei politicilor în cauză. De exemplu., Charles O. Jones afirma că “scopul

33

studiului politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesul lor legat de substanţa problemelor şi politicilor constă în investigarea modului de interacţiune al acestora cu procesul şi nu neapărat însăşi substanţa a problemei .... acest lucru sugerând că multe remedii pentru sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului”.

Prin abordarea procesuală se poate deci studia cum sunt luate deciziile, şi poate chiar cum ar

trebui să fie luate. Dar această abordare nu permite comentarea substanţei politicii publice – cine ce anume primeşte şi de ce. Acest model porneşte de la a răspunde la o serie de întrebări: ce sunt, cum funcţionează, ce produc şi cum sunt conectate, ducând la generalizări referitoare la procese precum stabilirea priorităţilor, elaborarea bugetului, elaborarea de reguli administrative, votarea în parlament, reorganizarea, etc., aceste generalizări omiţând partea de substanţă a diferitor probleme. Nu conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se implementează şi se reformulează.

În ciuda centrării limitate a modelului procesual, acest model este totuşi folositor în a ne ajuta să înţelegem diferitele activităţi care au loc în proceul de elaborare a politicii. Vrem să reţinem faptul că elaborarea politicii implică fixarea unui program (captarea atenţiei celor care o elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; câştigarea aprobării factorilor de decizie), implementarea politicii (trasarea de sarcini instituţiilor publice, cheltuirea banilor, îmbunătăţirea cadrului legislativ), şi evaluarea politicii (studierea eficienţei politicilor şi a impactului acestora).

Preferinţa pentru acest model este justificată deci de posibilitatea aplicabilităţii sale pe diferite tipuri de politici publice, al căror conţinut poate fi foarte diferit, pornind de la mecanismele care stau la baza funcţionării sale. În completarea acestui argument stă şi faptul că acesta poate fi combinat cu alte modele de analiză a politicilor publice, ca de exemplu, cu modelul sistemic, modelul raţional, teoria grupurilor, aspecte care pot fi corelate cu analiza unor acţiunilor care au loc în diferite etape ale modelului procesual. Astfel, elemente ale abordării incrementale sau raţionale pot fi analizate în legătură cu etapa de formulare a politicilor publice, iar aspecte ale teoriei grupurilor pot fi analizate în etapa de legitimare a procesului de elaborare de politici. Trebuie deci reţinut că nu am dorit să susţinem primatul modelului procesual în detrimentul celorlalte modele de analiză a politicilor publice, întrucât nu se poate considera că unul dintre modele este cel mai bun.

Cadrul procesului de realizare a politicilor publice este format dintr-un set logic de activităţi care sunt asociate muncii administrative. În cadrul unei abordări raţionale, centrate pe problemă, etapele procesului de politici publice sunt următoarele:

a) stabilirea agendei, în urma căreia se ajunge la structurarea problemei b) formularea de alternative de soluţionare a problemei, formulându-se previziuni c) adoptarea politicii publice, făcându-se recomandări d) implementarea politicii publice, având loc o monitorizare continuă e) aprecierea, evaluare a politicii publice.

Pornind de la structura lui Harold D Lasswell (1963), fiecărei activităţi îi va fi asociată o întrebare care să permită stabilirea conţinutului acelei activităţi. Pentru o mai bună structurare şi uşurinţă în urmărire am considerat preferabilă prezentarea tabelară a acestui cadru, incluzând

34

categorizarea acţiunilor din administraţia publică şi produsul potenţial al fiecărei activităţi (vezi tabelul de pe pagina următoare).

Referitor la etapizarea în cadrul sistemului, menţionată în tabelul următor, trebuie aduse unele clarificări de ordin teoretic, din prisma teoriei sistemice, dezvoltată de politologul David Easton. Conform acestuia politica publică poate fi privită ca un răspuns al unui sistem politic în faţa unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele generate în mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input-uri. Mediul este o condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care funcţionează autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt alocările valorice autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publică.

35

Activităţi funcţionale Întrebare Categorizate în administraţia publică

Şi ca sistem Produs potenţial

Percepere – definire (structurarea problemei)

Care este problema spre care e orientată această propunere?

probleme pentru guvern / administraţie publică

Identificarea problemei problemă

Agregare Câţi oameni o consideră importantă?

cerere

Organizare Cât de bine sunt organizaţi aceşti oameni?

Reprezentare Cum este menţinut accesul la decidenţi?

acces

Stabilirea agendei Cum se ajunge la includerea în agendă?

priorităţi

Formulare Care este soluţia propusă? Cine a dezvoltat-o şi cum?

Acţiune în guvern / administraţia publică

Dezvoltarea programului propunere

Legitimare Cine o susţine şi cum este menţinut sprijinul majorităţii?

program

Bugetare Câţi bani sunt alocaţi? Sunt percepuţi ca fiind suficienţi?

buget (resurse)

Implementare Cine administrează şi cum se menţine sprijinul?

Guvernul / administraţia publică către probleme

Implementarea programului

variază: servicii, plăţi, facilităţi, control

Evaluare Cine judecă realizările sale şi prin ce metode?

program pentru guvern / administraţia publică

Evaluarea programului Variază: justificare, recomandare, schimbare, soluţie Ajustare / încheiere Ce ajustări au fost făcute şi

cum s-a ajuns la ele?

Tabel 3: Cadrul procesului de realizare de politici publice Sursa: Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Harcourt Brace College Publishers, 1984).

36

Modelul procesual de analiză a politicilor publice a fost criticat din mai multe puncte de vedere:

1) În cadrul politicilor publice nu este respectată întotdeauna ordinea etapelor, nici a activităţilor, apărând unele suprapuneri, iar unele etape, activităţi nici nu au loc. Modelul procesual induce ideea de liniaritate, în opoziţie cu o serie de acţiuni de feedback sau reveniri asupra unei etape.

2) Este important de reţinut că nu toate problemele din agenda publică apar din sfera privată a interacţiunii sociale, guvernul este o sursă majoră de itemi pe agendă, fie drept consecinţă a efectelor programelor existente, fie ca rezultat al căutărilor pe o anumită temă.

3) Activităţile nu sunt neapărat identificate numai de o anumită instituţie. Implementarea nu trebuie să fie realizată doar de funcţionari publici, nici legitimarea doar de către legislativ.

4) Această abordare are o viziune de sus în jos asupra procesului de realizare a politicilor publice, în care atenţia este îndreptată asupra adoptării şi implementării legislaţiei.

5) Asumpţia că există un singur ciclu de politică publică pentru rezolvarea unei probleme de politică publică simplifică mult procesul normal de cicluri multiple şi aflate în interacţiune şi implicând numeroase propuneri de politici la niveluri administrative multiple.

6) A îndrumat cercetătorii să analizeze doar o etapă la un moment dat şi să neglijeze întregul proces.

7) Procesul este văzut ca un set de activităţi distincte (de exemplu: prima dată se defineşte politica, apoi un set de actori implementează decizia, într-o altă etapă are loc evaluarea, etc.) şi mai puţin ca un proces continuu.

Unitatea 2 - Teorii cu privire la stabilirea agendei, formularea de alternative şi instrumente de politică publică.

Cap. VI. Stabilirea agendei Agenda poate fi definită ca o listă de itemi pentru acţiune, lucruri ce trebuie făcute.

Stabilirea agendei poate fi definită ca procesul prin care guvernul recunoaşte o problemă ca fiind problemă de politică publică. Diversele definiţii concepute pentru stabilirea agendei au cunoscut mai multe influenţe teoretice. În cadrul curentului pluralist, stabilirea agendei a fost considerată a fi procesul prin care cererile diverselor grupuri din populaţie sunt traduse în itemi sau teme care concurează pentru atenţia oficialilor publici. Observaţia majoră care se aduce acestei definiţii este că de multe ori procesul de politici publice este iniţiat din interiorul structurilor guvernamentale.

John Kingdon oferă o definiţie neutră a agendei, ca o listă a subiectelor sau problemelor cărora oficialii guvernamentali, precum şi persoanele din afara structurilor guvernamentale

37

care sunt apropiaţi acestora le acordă atenţie la un moment dat. Din setul de subiecte sau probleme cărora oficialii le-ar putea acorda atenţie, ei selectează probleme speciale cărora le acordă atenţie. Astfel procesul de stabilire a agendei îngustează setul general de subiecte la cele care intră în centrul atenţiei – cu precizarea că nu există criterii care fac ca anumite teme să intre în atenţia guvernului.

Încă de timpuriu, asumpţia conform căreia condiţiile socio-economice duc la apariţia unor seturi specifice de probleme cărora li se răspunde din partea structurilor guvernamentale a stat la baza lucrărilor referitoare la stabilirea agendei. Au fost identificate trei seturi de factori determinanţi: factori economici şi tehnologici, relaţia dintre economie şi politică, idei şi tehnologii, fiecăruia corespunzându-i teorii care să susţină caracterul predominant al unuia din elemente în detrimentul celorlalte – fiecărei teorii putându-i-se identifica critici. Aceste elemente sunt reunite în cadrul modelului contingenţei cauzalităţilor, model în care fiecare variabilă provine din alta, iar între variabilele importante fiind mediul socio-economic, distribuirea puterii în social, ideile şi ideologiile dominante, cadrele instituţionale, procesele de decizie din structurile guvernamentale. Pâlnia cauzalităţii în acest caz arată, plecând de jos în sus, după cum urmează: deciziile (se iau în cadrul) instituţiilor (sunt formate pe baza) ideilor şi ideologiilor (sunt formate şi influenţate de) mediul social general.

Conform lui W. Cobb şi Charles D. Edler, au fost identificate două tipuri de agende: agenda sistemică şi cea instituţională. Agenda sistemică include toate problemele care sunt percepute în mod obişnuit de membrii comunităţii politice ca necesitând atenţie publică şi ca implicând aspecte în cadrul jurisdicţiei legitime a autorităţii administrative existente. Agenda instituţională reprezintă acea listă explicită de itemi pentru a fi considerate activ şi serios din partea decidenţilor cu autoritate. Pe agenda sistemică are loc iniţierea temei, specificarea soluţiei, extinderea suportului pe această temă.

Aceşti trei autori au propus diferite tipuri de stabilire a agendei în funcţie de regimul politic al ţărilor respective. Astfel, iniţierea externă apare în cazul societăţilor liberale, pluraliste, în care grupurile exterioare au un rol cheie. Mobilizarea apare în cazul regimurilor totalitare în care se anunţă tema mai întâi pe agenda instituţională şi apoi se caută sprijin pe agenda sistemică. Cazul iniţierii interne se întâlneşte în regimurile birocratice autoritare în care rolul cheie este deţinut de grupuri cu acces special la factorii de decizie. În acest caz, sprijinul popular, agenda sistemică are o importanţă redusă. Critica adusă acestui model este supra-generalizarea – deşi există legături între tipul regimului şi stabilirea agendei, nu se poate generaliza, stabili un model unic pentru un anumit regim. Întotdeauna, indiferent de regimul politic, agenda instituţională se stabileşte prin metode multiple, iar varianta cheie care este importantă în acest proces este natura problemei. J. Kingdon (1984) identifică mai mulţi factori care pot influenţa stabilirea agendei. Pe de o parte, participanţii la procesul de politică publică pot să transfera un item de pe agenda sistemică pe agenda instituţională prin mobilizarea grupului ţintă sau a liderilor interesaţi. De asemenea, ei pot să promoveze o problemă sau alternative la rezolvarea unei probleme în rândul unor cercuri profesionale sau în rândul celor responsabili de rezolvarea unei probleme.

38

Schimbări în agenda pot rezulta în schimbarea partidului aflat la guvernare. Pe de altă parte, agenda poate fi influenţată de procesele prin care problemele şi alternativele pentru rezolvarea

ei ajung pe agendă. Crizele şi evenimentele importante pot să semnalizeze apariţia unei probleme. Schimbări semnificative ale unor indicatori importanţi pot atrage atenţia asupra unei probleme (de exemplu, numărul de accidente soldate cu morţi, numărul de acte de violenţe din şcoli). De asemenea, s-ar putea ca specialiştii dintr-un anumit domeniu să acumuleze noi cunoştinţe despre o problemă, lucru care să ducă la identificarea de alternative pentru rezolvarea problemei respective. Pe de altă parte, procesele politice pot influenţa modelul de stabilire a agendei. Modelul izvoarelor multiple a lui John Kigdon cu privire la stabilirea agendei

Kingdon (1984, p. 212) susţine că există trei izoare care contribuie la stabilirea agendei: percepţia problemei, existenţa expertizei şi voinţa politică. Atunci când aceste trei izvoare converg şi se întâlnesc, apar aşa-numitele ferestre de oportunităţi, adică oportunităţi pentru susţinătorii unei soluţii să îşi promoveze alternativa dorită. a) Percepţia problemei Kingdon afirmă că pentru ajungerea unei probleme pe agenda unei instituţii publice este important ca participanţii la procesul de elaborare a politicilor publice să demostreze că există o problemă şi să atragă atenţie asupra ei. Pentru a demostra că există o problemă, este util să se arate o schimbare semnificativă a unui indicator care măsoară starea unui domeniu al vieţii noastre. Dacă nu există un indicator, este important să se construiască unul şi alte persoane să fie făcute să creadă ca acesta este util. În consecinţă, o problemă poate fi privită ca o schimbare a unui indicator care este considerată de către factorii de decizie a fi o schimbare în starea unui sistem. Modificarea în nivelul unui indicator nu captează automat atenţia factorilor de decizie. De aceea, este nevoie să se atragă atenţia acestora şi a persoanelor din preajma lor asupra problemei. Problemele ajung să capteze atenţia prin intermediul dezastrelor, crizelor, a unui simbol puternic sau datorită experienţei personale a factorilor de decizie. Problemele mai pot fi identificate prin procesele de monitorizare şi evaluare a implementării unei politici publice. Funcţionarii publici pot identifica la rândul lor o problemă în cadrul procesului de administrare de zi cu zi a unui program. De asemenea, problemele pot ajunge la factorii de decizie prin intermediul plângerilor. În funcţie de modul în care o problemă este definită unii oameni pot fi ajutaţi, pe când alţii pot avea de suferit. Valorile care sunt folosite pentru a observa o problemă joacă un rol substanţial în modul în care problema este definită. Problemele implică uneori comparaţii: dacă cineva nu primeşte un serviciu (de exemplu medical) pe care altcineva l-a primit, atunci cel dezavantajat va considera că există o problemă (pe care o constată datorită comparaţiei pe care o face).

39

De ce problemele dispar de pe agendă? Pentru că după optimisul că o problemă poate fi rezolvată, sunt înţelese costurile financiare şi de altă natură pe care rezolvarea problemei le necesită. După o perioadă de timp, oamenii îşi pierd atenţia faţă de problemă chiar dacă aceasta poate este la fel de importantă. b) Existenţa expertizei Chiar dacă o problemă este percepută ca fiind importantă şi necesitând rezolvarea de către structurile guvernamentale, alternativele care se propun pentru rezolvarea ei sunt de asemenea importante.

Kingdon spune că în jurul unei probleme “plutesc o varietate de idei despre cum problema trebuie rezolvată, ca într-o supă de legume”. Ideile sunt generate de specialişti în comunităţi de politici publice, care sunt definite ca reţele care includ specialişti din interiorul structurilor guvernamentale, consilieri politici, cercetători, profesori care împărtăşesc o preocupare comună pentru un domeniu de politică publică (de exemplu, domeniul sănătăţii sau protecţia mediului).

Ceea ce îi defineşte pe aceştia de restul persoanelor este dorinţa lor de a-şi investi resursele (timp, energie, reputaţie şi uneori bani) în speranţa de a obţine ceva în viitor. Ceea ce doresc ei să obţină prin implicarea în acest proces poate fi atingerea unor interese personale (promovarea în carieră, securitatea locului de muncă), promovarea propriilor valori (reflectate în forma în care politica publică este adoptată) sau satisfacţia rezultată din participare (acestora le place să facă parte dintr-un proces de schimbare, să fie aproape de putere).

Ideile despre rezolvarea unei probleme sunt exprimate în şedinţe publice, în lucrări de specialitate, în conversaţii, etc. Unele idei supraviţuiesc acestei perioade fără a fi schimbate, altele sunt combinate în noi propuneri, altele dispar. Chiar dacă la un moment dat numărul propunerilor pentru rezolvarea unei probleme este mare, doar câteva sunt luate în considerare în mod serios. Criteriile de selecţie a soluţiei finale sunt fezabilitatea tehnică şi gradul de acceptare. Propunerile care sunt sau care par a fi dificil de implementat au şanse mici să supravieţuiască acestui proces. De asemenea, propunerile care nu sunt în acord cu valorile factorilor de decizie sunt puţin probabil să fie considerate pentru adoptare.

c) Voinţa politică Voinţa politică rezultă din combinarea a 3 elemente: starea la nivel naţional, campanii ale grupurilor de interes şi schimbări administrative şi legislative. Starea la nivel naţional se referă la faptul că un număr relativ mare de indivizi dintr-o ţară tind să gândească la fel cu privire la anumite lucruri şi că această stare se schimbă din când în când. Factorii de decizie, percepând posibilele schimbări în această stare, acţionează pentru a promova anumite probleme pe agendă sau de a amâna sau refuza accesul altora. Politicienii adesea văd suportul sau opoziţia grupurilor de interes ca şi un indicator al consensului sau al dezacordului în diferite arene politice faţă de o problemă de politică publică, şi vor tinde să ţină seama de acesta în modul în care îşi vor formula poziţia cu privire la o problemă. Schimbările

40

administrative şi legislative afectează agenda într-un mod chiar dramatic uneori. De exemplu, schimbarea partidului aflat la guvernare poate duce la schimbarea viziunii cu privire la problemele care trebuie rezolvate şi la schimbarea structurii administrative sau a rolului diferitelor instituţii publice. Dintre cele trei elemente starea naţională şi schimbările legislative şi politice au efectul cel mai puternic asupra stabilirii agendei.

În cadrul sferei politice, este important să se construiască consensul şi suportul pentru rezolvarea unei probleme de politică publică. Consensul în rândul politicienilor se construieşte de obicei prin negociere, pe când în rândul specialiştilor se construieşte prin persuasiune. Dacă politicienii nu acordă suficientă atenţie construirii unui coaliţii care să sprijine rezolvarea unei probleme, o problemă nu are şanse mari să fie rezolvată. Participarea unor actori la aceste coaliţii poate avea loc nu datorită faptului că a fost convins să participe, ci datorită faptului că îi este teamă că dacă nu va participa va fi exclus de la împărţirea beneficiilor atunci când problema va fi rezolvată. Uneori răspândirea unei soluţii în rândul comunităţii politice despre cum o problemă poate fi rezolvată poate să se realizeze uşor asemenea unui bulgăre de zăpadă, în special dacă soluţia este fezabilă şi uşor de acceptat.

Atunci când aceste trei izvoare converg şi se întâlnesc, apar aşa-numitele ferestre de

oportunităţi, adică oportunităţi pentru susţinătorii unei propuneri să îşi promoveze soluţia dorită. Apariţia acestor ferestre de oportunităţi duce la trecerea problemei de pe agenda sistemică pe cea instituţională. Ferestrele de oportunităţi stau deschide numai pentru perioade scurte de timp. Dacă participanţii nu pot să fructifice această oportunitate ei vor trebuie să aştepte o nouă oportunitate. De ce ferestrele se deschid şi se închid? O fereastră se deschide datorită unor schimbări în ceea ce priveşte voinţa politică (de exemplu, schimbarea partidului aflat la guvernare) sau o nouă problemă captează atenţia factorilor de decizie sau a persoanelor apropiate acestora. O fereastră se închide din mai multe motive:

1. Participanţii în procesul de politică publică pot avea impresia că au rezolvat problema, chiar dacă nu au făcut-o, doar pentru că au luat nişte măsuri parţiale pentru rezolvarea acesteia.

2. Participanţii eşuează în a face ceva pentru rezolvarea problemei. Dacă eşuează, ei nu doresc să mai investească timp, energie, capital politic şi alte resurse.

3. Evenimentele care au dus la apariţia ferestrei de oportunitate au dispărut din scenă. 4. Uneori fereastră se închide pentru că nu există alternative disponibile.

Uneori, ferestrele de oportunitate sunt deschide pentru perioade scurte de timp, şi de aceea “fierul trebuie bătut cât e cald”, adică este nevoie de acţiune rapidă atunci când apare oportunitatea. Punerea unei probleme pe agendă necesită multă insistenţă. Odată ajunsă acolo, următoarea provocare este menţinerea ei acolo, convingerea decidenţilor că este necesară acţiune administrativă continuă pentru soluţionarea problemei. Pe măsură ce agenda instituţională creşte, ajungerea pe agendă a unei noi probleme devine mai dificilă. În parte aceasta este consecinţa dimensiunilor activităţii guvernamentale. Cele mai multe probleme sunt

41

asociate cu multe programe/ proiecte aflate în curs de implementare. Dar, desigur, într-o administraţie în expansiune, angajarea de resurse pentru noi proiecte nu este întotdeauna posibilă, încât rămâne puţin pentru noi iniţiative. În aceste condiţii, agenda instituţională devine auto-perpetuatoare: ceea ce era pe listă anul trecut va apărea şi în anul următor.

Crizele pot da peste cap agendele. Prin natura sa, o criză sparge tiparul obişnuit de a face lucrurile. Poate fi nevoie de un dezastru major pentru ca o nouă problemă să ajungă pe agendă. Însă atenţia publică nu poate fi susţinută pentru mult timp. Publicul rareori rămâne centrat pe orice problemă de politică publică pentru mult timp, chiar dacă este vorba de o problemă de importanţă crucială pentru societate. Trucul pentru cei care vor să vadă schimbări pe agendă este de a fi pregătiţi să acţioneze când are loc criza.

Între efectele posibile ale unei crize pe agenda instituţională sunt: plasare pe o poziţie inferioară, expansiune (descoperirea de probleme legate de o problemă) sau dispariţia unei probleme (care poate fi efectul priorităţilor stabilite la nivel superior al administraţiei publice asupra activităţii nivelurilor inferioare sau asupra sferei private). De exemplu, este dificil pentru administraţia publică locală să reziste când administraţia publică centrală identifică o nouă problemă – miză de politici publice şi oferă stimulente pentru a reorganiza priorităţile.

V. 1 Dinamica stabilirii agendei Există o serie de trăsături care sporesc probabilitatea ca o problemă să primească

atenţie. Conform lui Jack L. Walker, atractivitatea creşte dacă are impact asupra un număr mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că legislaţia propusă vizează o problemă serioasă şi reală; problema este uşor de inclus pe agendă dacă există soluţie uşor înţeleasă pentru problema vizată.

Lista poate fi extinsă gândind sistematic la următoarele elemente importante ale stabilirii agendei:

• evenimentele însele determină eforturi de a transmite problemele la administraţia publică / guvern, inclusiv dacă şi cum sunt definite problemele

• nivelul de organizare şi resursele celor afectaţi

• acces şi reprezentarea disponibilă pentru acele grupuri

• structura procesului politic şi angajamentele decidenţilor Grupurile afectate de o problemă de politică publică pot fi clasificate în următoarele

patru categorii dacă luăm în considerare dimensiunile de acces şi organizare a grupurilor:

cu acces fără acces bine organizate 1. grup bine organizat cu acces 2. grup bine organizat fără

acces

slab organizate 3. grup slab organizat cu acces 4. grup slab organizat fără acces

42

Tabel 4: Clasificarea grupurilor din perspectiva accesului şi a gradului de organizare; sursa: Charles O. Jones, Introduction to the Study of Public Policy, third edition, Harcourt Brace

Publishers, 1984

Cap VII. Formularea alternativelor

VII. 1 Noţiuni introductive După ce structurile guvernamentale au luat cunoştinţă de existenţa unei probleme

publice, precum şi nevoia de a se face ceva pentru soluţionarea acesteia, factorii de decizie trebuie să se hotărască asupra unui curs de acţiune. Ei explorează opţiunile disponibile, lansând astfel procesul de formulare de politici publice, aceasta putând fi considerată prima etapă din activităţile de dezvoltare a unei politici publice.

Formularea reprezintă dezvoltarea unui plan, a unei metode, prescrieri, în acest caz pentru uşurarea unei nevoi, pentru acţionarea asupra unei probleme. Implică astfel dezvoltarea de alternative de politici publice pentru a trata problemele de pe agenda publică. Caracteristica distinctivă a acestui proces este că propunerile de soluţionare a problemei identificate pot proveni fie din procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri după ce s-au hotărât să se ia măsuri referitoare la acea problemă.

În cazul formulării, există o metodă stabilită de a acţiona. Sunt propuse mijloace pentru a soluţiona ceea ce cineva percepe ca fiind nevoile existente în societate. Se stabileşte cât de bine este făcut, cine participă, şi cine câştigă avantaje (acest aspect variind de la o problemă la alta). Sub-activităţile asociate formulării alternativelor sunt:

• stabilirea criteriilor de luare a deciziei

• identificarea alternativelor posibile

• analizarea alternativelor din perspectiva criteriilor de luare a deciziei

• determinarea a ceea ce este fezabil - adesea prin proiectarea sprijinului şi prin testarea fezabilităţii se rafinează propunerile

• selectarea – se face selecţia acelor alternative fezabile şi se continuă identificarea de noi alternative

Aceste activităţi pot avea loc foarte sistematic, aproape ştiinţific, sau într-o manieră destul de aleatorie. Uneori procesul este reconstruit ca având o bază raţională şi ştiinţifică, când de fapt procesul a fost realizat destul de accidental. Cadrul temporal pentru formularea alternativelor poate fi măsurat în ani sau în minute. În urma acestor activităţi poate să nu rezulte nimic concret, adică o soluţie pentru problemă. Problema poate fi soluţionată în afara administraţiei publice în timpul procesului de formulare. Este posibil ca conflictele între diferite definiţii şi interpretări formulate de participanţii la procesul de elaborare a politicilor publice să fie prea intense, lucru care poate îngreuna sau chiar împiedica soluţionarea unei probleme. Pe de altă parte, rezultatul poate fi un curs clar de acţiune. În aceste condiţii, administraţia publică încearcă să legitimeze acest curs de acţiune pentru a putea fi aplicat

43

pentru soluţionarea problemei. Are loc o nouă rundă de activităţi, implicând noi discuţii, cercetare, întâlniri, planificări, testări şi coordonare. Sunt dezvoltate strategii, sunt identificate punctele de compromis, sunt făcute concesii, sunt analizate costuri. Din nou, este posibil să nu fie autorizat un program concret, pentru motivele enunţate mai sus. Mare parte din ceea ce are loc în interiorul guvernului / administraţiei publice nu are un rezultat programatic imediat, deşi poate fi baza pentru dezvoltarea ulterioară de politici publice.

Formularea alternativelor încorporează atât planificarea raţională, cât şi reacţii subiective – marja de opţiuni se reduce la ceea ce factorii de decizie pot sau nu accepta. Astfel, în esenţă procesul constă în stabilirea acţiunilor care sunt posibile şi care nu. Pentru a stabili acest lucru, se iau în calcul actorii importanţi, precum şi volorile importante la nivelul societăţii.

În cadrul procesului de formulare a alternativelor pot avea loc următoarele situaţii:

• Formularea alternativelor poate avea loc fără o definire clară a problemei sau fără ca cei responsabili de formulare să aibă prea mult contact cu grupurile afectate.

• De asemenea, în cadrul formulării alternativelor pot exista mai multe seturi de actori care propun soluţii complementare sau care se află în competiţie.

• Formularea şi reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fără a exista vreodată suficient sprijin pentru o propunere anume. Există adesea mai multe puncte de apel pentru cei care pierd în procesul de formulare la oricare nivel. Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre: cineva pierde şi cineva câştigă, chiar şi în exerciţiile ştiinţifice.

• Formularea alternativelor este în mare măsură o activitate politică, deşi nu neapărat partizană.

VII. 2 Stabilirea criteriilor de analiză a alternativelor O dată ce au fost discutate câteva noţiuni introductive cu privire la identificarea

alternativelor pentru soluţionarea unei probleme de politică publică, în continuare se va discuta despre criteriile care pot fi folosite pentru evaluare alternativelor. Se poate întreba cum se justifică stabilirea criteriilor de evaluare înaintea identificării alternativelor disponibile. Răspunsul este dat de faptul că, stabilind criteriile de evaluare înaintea identificării alternativelor, se evită posibilitatea găsirii de argumente justificative pentru opţiunea favorită1. Există o serie de modalităţi de abordare şi de lucru în stabilirea acestor criterii.

Criteriile pot fi identificate pornind de la general la specific care include scopuri, obiective, criterii şi măsuri. Conform literaturii de specialitate aceste concepte sunt definite astfel (Patton şi Savicky 1993, p. 187).

Scopurile se referă la enunţuri generale privind ceea ce se doreşte a se împlini pe termen lung. Se pot asimila enunţurilor generale de politici publice, de tipul „Dorim să încurajăm dezvoltarea economică la nivelul comunităţii noastre”

44

Obiectivele sunt enunţuri formulate concret despre scopuri, cuprinzând de obicei populaţia ţintă şi un cadru de timp - de exemplu “În următorii 4 ani vom aloca resurse în vederea încurajării dezvoltării IMM-urilor în cadrul comunităţii noastre”.

Criteriile sunt dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Criteriile includ pot fi de următoarele tipuri: costuri, beneficii, eficacitate, eficienţă, risc, fezabilitate politică, legalitate, incertitudine, echitate, stabilirea momentului potrivit în timp. Spre exemplu, dacă alegem costul ca şi criteriu pentru identificarea alternativelor posibile, ne vom pune următoarele întrebări care ne vor ghida să identificăm posbile alternative: Există, în prezent, condiţiile necesare pentru a atrage investiţii în IMM-uri la nivelul comunităţii? Dispune comunitatea de infrastructura necesară (accces rutier, cale ferată, avion?) Cât de dezvoltată este reţeaua de comunicaţii (telefon, cablu, acoperirea reţelelor de telefonie mobilă)? Trebuie făcute investiţii suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot atrage fonduri în acest sens?

Măsurile sunt definiţii operaţionale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai multe măsuri, care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante şi ex post sau pentru compararea situaţiilor similare care se desfăsoară în locaţii geografice diferite. De exemplu, pentru comunitatea din exemplu folosit până în prezent, reţeaua rutieră este într-o stare proastă, însă este la mai puţin de 10 km de un nod important de cale ferată, iar accesul pe cale ferată este foarte bun.

VII. 3 Identificarea alternativelor Deşi se poate ajunge la acord în legătură cu scopurile şi obiectivele de îndeplinit,

mijloacele de îndeplinire a acestor obiective pot cauza discuţii suplimentare interminabile. Abordarea generală recomandată de Patton şi Savicky (1993) este de a identifica un număr cât mai mare de alternative, pentru ca apoi să se poată delimita, în funcţie de anumite criterii, câteva care sunt într-adevăr utile pentru soluţionarea problemei. Sunt câteva capcane aici: identificarea unor alternative marginale (diferenţele între ele sunt minime), eliminarea timpurie a unor alternative care nu par fezabile sau par inacceptabile din punct de vedere politic sau al costurilor, sau sunt foarte noi si se aşteaptă un nivel ridicat de rezistenţă.

Pentru identificarea alternativelor se recomandă o atitudine cât mai deschisă şi utilizarea unor surse cât mai variate de informaţii. Astfel, Patton şi Savicky (1993) propun următoarele modalităţi pentru identificarea alternativelor:

• aplicarea metodelor de cercetare clasice (chestionare sau interviuri) pentru investigarea problemei atunci când există resursele necesare;

• analiza status-quo-ului, adică realizarea de prognoze asupra a ceea ce s-ar întâmpla în cazul continuării tendinţelor curente;

• comparaţii cu o stare ideală; contactarea unei reţele de experţi în domeniu;

• analiza literaturii de specialitate;

• comparaţii cu alternative aplicate în practică pentru identificarea situaţiilor similare, e vorba de consultarea modelelor de succes aplicate deja în alte părţi; înregistrarea

45

alternativelor sugerate de alţii, atunci când analistul nu are libertate de identificare a tuturor alternativelor noi.

Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta în investigarea de alternative, atât în interiorul clasei de probleme, cât şi dezvoltarea de idei din clasele paralele de probleme. Metodele clasice de dezvoltare a creativităţii (brainstorming, brainwriting, sinectica, analogia si metafora, Phillips 66), discutate în literatură (Androniceanu, 1999) sunt extrem de utile pentru identificarea de alternative noi.

O problemă care poate să apară în procesul de identificare a alternativelor este atunci alternativele identificate trebuie adaptate la problema în discuţie. Aici analiza devine într-o anumită măsură o formă de artă, întrucât nu există reţete funcţionale definite în prealabil. Experienţa se obţine în timp şi se pot obţine sugestii în urma verificării soluţiilor care au avut deja aplicate în practică. Computerul poate fi util de asemenea, având în vedere faptul că sunt programe care pot ajuta analiza calitativă a unor opţiuni prin identificarea temelor comune, care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin căutări paralele sau prin identificarea arborilor de decizie, însă în ultimă instanţă factorul uman este cel care stabileşte parametrii de rezolvare a problemei şi care are responsabilitatea deciziei şi a judecăţii finale.

VII. 4. Stiluri de formulare a alternativelor

Stilul de formulare este abordarea particulară avută în pregătirea propunerilor. Stilul poate fi legat de pregătirea şi experienţa persoanei care formulează alternativele sau poate reflecta situaţia / status-ul unei probleme în guvern. Putem distinge mai multe tipuri de formulări: formulare rutinieră, formulare analogă, formulare creativă.

Formularea rutinieră reprezintă un proces repetitiv şi în esenţă neschimbat de reformulare a propunerilor similare din cadrul unui domeniu care este stabilit pe agenda instituţională. Formularea analogă vizează tratarea unei noi probleme pornind de la ceea ce a fost făcut anterior pentru elaborarea de propuneri pentru probleme similare, adică prin căutarea de analogii. În formularea creativă, tratarea unei probleme se face cu o propunere care nu are precedent, una care reprezintă o ruptură de practicile vechi.

Primele două tipuri de formulare sunt mai frecvente, în condiţiile în care obişnuinţa contează mult în luarea deciziei. Este de înţeles că după ce s-a obţinut un nivel de satisfacţie de la administraţia publică, se va opta pentru creşteri predictibile. De asemenea, tendinţa de a face ce este mai confortabil îi încurajează pe cei activi în formularea de politici să se bazeze pe experienţa lor în confruntarea cu noi probleme. În aceste condiţii, creativitatea suferă până la formularea finală a propunerii. Chiar dacă o propunere creativă câştigă sprijin, se vor opera ajustări către practica veche în timpul implementării.

Nu toată atenţia formulatorilor este centrată pe problemă şi modalitatea de rezolvare a acesteia, ei trebuie să ia în considerare şi ce poate fi realizat pentru a obţine aprobarea cursului de acţiune propus. Şi pe măsură ce formulatorii ajung mai aproape de consens cu privire la un curs de acţiune convenabil, ei trebuie să considere cerinţele şi condiţiile pentru obţinerea aprobării. În primele etape ale formulării, toate alternativele sunt binevenite, însă, pe măsură ce

46

discuţiile şi evaluarea reduc alternativele şi formulatorii se pregătesc să ofere o propunere conturată, ei trebuie să se gândească la atitudini, reguli şi cereri care circumscriu comportamentul legitimatorilor. Astfel, consideraţii strategice sunt orientate spre procesul de legitimare: construirea de sprijin pentru cursul propus de acţiune, menţinerea sprijinului existent, deciderea cu privire la compromisurile care pot fi realizate, calcularea momentului şi a modului în care să fie realizat un joc puternic şi când să se retragă, şi controlarea circulaţiei informaţiei în propriul avantaj.

VII. 5 Constrângeri în cadrul procesului de formulare a alternativelor

În cadrul procesului de formulare putem vorbi de două tipuri majore de constrângeri: de substanţă şi procedurale. Întrucât constrângerile de substanţă sunt înnăscute din natura problemei, nu le vom detalia, acesta nefiind posibil în cadrul unei abordări strict procesuale, fără definire a unui domeniu de acţiune. În cadrul constrângerilor procedurale, intervin două tipuri de constrângeri: instituţionale şi tactice. Constrângeri procedurale asupra procesului de formulare

Constrângeri instituţionale. Modelul incremental descris de Charles Lindblom (1959) arată că ce se poate face şi ce este făcut este limitat de caracteristicile instituţionale. De aceea, este recomandat să se facă eforturi pentru a integra cereri noi în tipare existente de acţiune, întrucât orice instituţie e obişnuită să acţioneze într-un anumit fel şi nu inovează foarte des. Clientela şi relaţiile cu publicul său constituent sunt stabilite şi protejate.

Toate instituţiile şi comitetele necesită sprijin şi au găsit mijloace pentru câştigarea acestui sprijin. Există tipare diferite de comunicare în interior, între unităţile existente, precum şi în afară. Mijloacele sunt elaborate pentru definirea problemelor şi formularea de propuneri. Aceste mijloace acomodează interesele servite în prezent.

În cadrul constrângerilor tactice, limitele în formulare pot fi determinate de situaţii care ţin de aspecte tactice ale coordonării între diferitele niveluri ale guvernământului, fie de aspecte care ţin de sincronizare, de oportunitate.

VII. 6 Instrumente de politici publice folosite în procesul de formulare a alternativelor

Pentru procesele de politici publice, instrumentele se referă la modalităţile utilizate pentru aplicarea în practică a alternativelor alese. Weimer şi Vining definesc instrumentele drept politici generice, adică „tipuri variate de acţiuni prin care factorii de decizie din structurile guvernamentale se adresează problemelor de politici publice” (Weime şi Vining 1989, p. 196) şi care reprezintă de fapt o plajă largă de strategii de abordare a problemei respective. Cunoaşterea unui număr mare dintre aceste strategii este utilă în special pentru analiştii politicilor publice, întrucât de obicei problemele cu care se confruntă sectorul public sunt complexe, şi soluţii perfecte nu pot fi găsite. Astfel, analistul confruntat cu recomandarea unui

47

set de soluţii poate să compare diversele strategii disponibile pentru rezolvarea tipului de problemă cu care se confruntă. Diferite instrumente de politică publică pot avea un grad diferit de eficienţă, echitate, legitimitate şi suport politic, ceea ce influenţează gradul în care ele pot fi aplicate în diferite situaţii (Howlett şi Ramesh, 1995). În plus normele culturale şi anagajementele diferitelor instituţii pot conferi mai multă legitimitate unor instrumente de politică publică decât altora. Analizele de politici publice nu fac altceva decât să compare nişte liste de soluţii precum o carte de bucate. Familiaritatea analistului cu o marjă largă de instrumente îl/o va ajuta să aleagă dintre opţiunile disponibile pe aceea (acelea) care pot ajuta la rezolvarea în cea mai mare măsură posibilă a problemei, cu respectarea scopurilor şi criteriilor specifice stabilite în prealabil.

Există o literatură deosebit de bogată referitoare la instrumentele politicilor publice şi au fost propuse diferite clasificări ale acestora. Criteriile de clasificare depind, în mare măsură, de preferinţa şi de formarea profesională a propunătorilor. Importantă este cunoaşterea avantajelor şi a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice în vederea alegerii cât mai potrivite a setului de instrumente necesar pentru rezolvarea unei probleme.

O primă clasificare prezentată în acest material a fost propusă de Weimer şi Vining, care au propus împărţirea instrumentelor de politici publice în cinci categorii generale (Weimer şi Vining, 1989, p. 197-252): 1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea şi simularea pieţei: aceste instrumente

sunt aplicate pentru a utiliza din plin avantajele oferite de mecanismele pieţei. Această categorie se referă la eliberarea pieţei (dereglementarea, legalizarea – se referă la îndepărtarea sancţiunilor asociate unui anumit tip de comportament, de exemplu legalizarea prostituţiei sau a drogurilor – şi privatizarea), facilitarea pieţei (alocarea prin intermediul drepturilor de proprietate şi crearea de noi bunuri care să poată fi schimbate prin intermediul mecanismelor de piaţă – de exemplu permisele pentru poluare), iar pentru simularea pieţei – licitaţiile;

2) utilizarea taxelor şi subvenţiilor - în special ca mecanisme de influenţare a comportamentului;

3) actele normative: acestea sunt instrumentele cu cel mai ridicat nivel de intruziune din partea statului, şi se împart în două categorii mari: legislaţia cadru şi reglementările (de exemplu referitoare la preţuri, cantităţi, la eliminarea asimetriei informaţionale prin etichetări, certificări, licenţe, etc);

4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme decât ale pieţei: se referă la furnizarea de bunuri şi servicii direct de către structurile guvernamentale, prin furnizare directă de către instituţiile publice, prin intermediul agenţiilor independente (de exemplu, regiile autonome) şi, în final, prin subcontractare;

5) furnizarea de protecţie prin intermediul asigurărilor (obligatorii sau subvenţionate) şi prin constituirea de rezerve de stat, asistenţă de tranziţie (de exemplu, asistenţă pentru realocarea proprietarilor de case atunci când aceştia trebuie să se mute din cauza unor lucrări publice) sau ajutoare financiare directe;

48

O altă clasificare a fost propusă în urma de către Howlett şi Ramesh utilizând drept criteriu de departajare a instrumentelor de politică publică nivelul implicării statului (Howlett şi Ramesh, 1995). Astfel, pe o scală de la maxim la minim au fost propuse următoarele instrumente: 1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului: familia şi comunitatea, organizaţiile

non-guvernamentale şi piaţa; 2) Instrumente cu nivel maxim de implicare a statului: legislaţia, furnizarea directă,

companiile publice; 3) Instrumente cu nivel mediu de implicare a statului: campaniile de informare şi

convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţii ale dreptului de proprietate; În continuare vor fi detaliate instrumentele prezentate în ultima clasificare. 1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului

Aceste instrumente presupun un nivel minim de implicare din partea structurilor guvernamentale sau o lipsă de implicare. Guvernul poate decide că o problemă poate fi cel mai bine soluţionată de către piaţa privată sau de către familie/comunitate şi în consecinţă să nu intervină în rezolvarea acesteia. Chiar dacă aceste instrumente sunt folosite pe o scară restrânsă, importanţa lor este în creştere în contextul extinderii procesului de privatizare şi a importanţei pe care piaţa privată o joacă în furnizarea anumitor bunuri. Instrumentele cu un nivel minim de intervenţie a statului care vor fi detaliate în continuare sunt: familia şi comunitatea, organizaţiile non-guvernamentale şi piaţa privată. a) Familia şi comunitatea

Familia şi comunitatea pot rezolva multe probleme care spre exemplu ţin de domeniul protecţiei sociale (îngrijirea copiilor, vârstnicilor sau a bolnavilor) sau al educaţie (educaţia copiilor). Instituţiile publice pot decide să mărească rolul acestui instrument prin stoparea furnizării unui serviciu în speranţa că familia sau comunitatea va prelua prestarea acestuia. Chiar dacă acest instrument nu implică costuri în sarcina guvernului, el nu poate fi folosit pentru soluţionarea unor probleme complexe. b) Organizaţiile non-guvernamentale

Organizaţiile non-guvernamentale se pot implica în rezolvarea problemelor din cadrul societăţii prin preluarea furnizării unor bunuri sau servicii care în mod tradiţional sunt prestate de către sectorul public sau de cel privat. Domeniile în care aceste organizaţii îşi desfăşoară activitatea sunt cu preponderenţă în domeniul sănătăţii, al educaţiei sau cel social. Organizaţiile non-guvernamentale sunt un instrumente de politică publică care oferă rapiditate şi flexibilitate ridicată de răspuns mai ales în situaţiile de criză. În plus ele reprezintă un instrument care rezolvă problemele în mod echitabil pentru că se adresează cu preponderenţă persoanelor în nevoi. Precum în cazul familie şi al comunităţii, organizaţiile non-guvernamentale nu pot interveni în rezolvarea unor probleme sociale complexe.

49

c) Piaţa privată

Piaţa privată reprezintă o modalitate eficientă de furnizare a celor mai multe bunuri private pentru că asigură că eforturile sunt direcţionate numai asupra acelor bunuri sau servicii care au valoare pentru societate, lucru reflectat în dorinţa indivizilor de a plăti pentru aceste bunuri. Cu toate acestea, este un instrument inechitabil pentru că oferă bunuri şi servicii numai celor care posedă resursele financiare pentru a plăti pentru bunul respectiv. De asemenea, aşa cum a fost prezentat în capitolul referitor la intervenţia structurilor guvernamentale, bunurile publice nu pot fi furnizate prin intermediul pieţei, iar liberalizarea completă a unei pieţe nu poate fi folosită aproape niciodată ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politică publică. De obicei liberalizarea unei pieţe este însoţită de alte instrumente, precum reglementarea (pentru protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau de subvenţii pentru promovarea acţiunii dorite. 2) Instrumente cu un nivel maxim de intervenţie a statului

Instrumentele din această categorie implică conformarea diferitelor categorii de actori la acţiunea acestor instrumente şi ele implică un grad ridicat de coerciţie din partea statului pentru a asigurarea comportamentului dorit. Acest lucru înseamnă că guvernul, în exercitarea autorităţii sale, poate impune cetăţenilor să aibă un anumit comportament, să desfăşoare anumite acticităţi, poate să înfiinţeze companii publice pentru realizarea unor activităţi economice dorite sau poate furnizare servicii prin intermediul aparatului administrativ. Conform lui Howelett şi Ramesh (1995), instrumentele cu un nivel maxim de intervenşie a statului sunt: legislaţia, companiile publice şi furnizarea directă. a) Legislaţia

Prin legislaţie se înţege ansamblul de legi, hotărâri, decizii, reguli, standarde, autorizaţii, ordine de execuţie, etc. Prin intermediul legislaţiei, guvernul prescrie un anumit comportament dorit instituţiilor (instituţii publice sau private) şi cetăţenilor şi instituie un sistem de justiţie şi de poliţie în aplicarea legilor. Rolul legislaţiei este de a reglementa posibilele deficienţe care ar putea apărea ca urmare a modului de operare a forţelor pieţei. De exemplu, prin intermediul legislaţiei se stabilesc standardele de producere a unor bunuri şi servicii, precum apa, colectarea deşeurilor, construirea locuinţelor, cantitatea dintr-o substanţă poluantă ce poate fi emanată în aer de către o întreprindere, etc. Legislaţia economică poate reglementa preţurile, volumul producţiei sau condiţiile de înfiinţare a unei firme. Legislaţia în domeniul sănătăţii urmăreşte asigurarea siguranţei în consumarea unor alimente, prevenirea creării unor focare de infecţie sau a răspândirii unor boli, etc.

Legislaţia este considerat un instrument eficient de politică publică pentru că permite o mai bună coordonare a eforturilor şi a procesului de planificare, iar în plus guvernul deţine multe informaţii pe baza cărora poate să prezică care este comportamentul dorit în societate. Este o modalitate simplă de a interzice comportamentele nedorite prin impunerea unor

50

standarde, decât folosirea unor stimulente la care nu va fi obţinut răspunsul favorabil decât în care potenţialii beneficiari manifestă o preferinţă pentru aceste stimulente.

Folosirea legislaţiei ca isntrument de politică publică are în acelaşi timp şi o serie de dezavantaje. Aceasta poate să inhibeze procesul de inovare a procesului tehnologic datorită măsurilor de siguranţă impuse şi a condiţiilor limitate de experimentare permise. Legislaţia este un instrument inflexibil pentru că nu poate fi adaptată situaţiilor particulare şi nu reglementează toate situaţiilor posibile. În plus, poate să promoveze ineficienţa economică prin impunerea unor restricţii privind desfăşurarea unor activităţi economice, spre exemplu. b) Companiile publice O companie poate fi definită ca fiind publică când există un anumit nivel de proprietate de către stat (cel puţin 51%) şi un anumit nivel de control de către guvern sau implicarea guvernului în managementul direct al companiei. O altă caracteristică a companiei publice este faptul că în desfăşurarea activităţii economice aceasta nu urmăreşte obţinerea profitului. Pentru acest timp de companii producerea bunului şi folosirea acestuia în folosul populaţiei este mai important decât obţinerea unui profit. Chiar dacă bunurile sau serviciile se vând, iar preţul de vânzare ar trebui să echilibreze preţul de producţie, acest lucru nu se întâmplă întodeauna. De obicei, bunurile produse de companiile publice sunt bunuri publice, adică bunuri importante pentru societate, dar care nu pot fi produse de piaţa privată datorită costurilor ridicate de producţie. Companiile publice, chiar dacă sunt importante pentru furnizarea unor bunuri esenţiale pentru populaţie, ele pot deveni ineficiente datorită pierderilor pe care le pot înregistra. În plus datorită faptului că unele dintre acestea acţionează într-un cadru monopolistic (precum cele din domeniul energiei şi al aprovizionării cu apă), ceea ce le oferă posibilitatea de a trece o seamă de pierderi pe facturile consumatorilor. c) Furnizarea directă a unor bunuri şi servicii Sectorul public poate îndeplini anumite sarcini, funizând bunuri şi servicii. De exemplu, guvernul asigură apărarea naţională şi relaţiile internaţională, serviciul de poliţie şi pompieri, asigurările sociale, educaţia, îngrijirea parcurilor, a drumurilor publice, asigurarea sănătăţii populaţiei, realizarea recensământului populaţiei, etc. Aceste servicii sunt uşor a fi prestate de către sectorul public datorită resurselor, cunoştinţelor şi informaţiilor care sunt acumulate. Cu toate acestea, piaţa pe care acestea bunuri şi servicii sunt furnizate nu este supusă regulilor competiţiei şi de aceea costurile de furnizare s-ar putea să nu fie supradimensionate, lucru pentru care contribuabilii trebuie să plătească. 3. Instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului Prin intermediul acestor instrumente, guvernul încearcă influenţarea deciziilor diferiţilor actori, dar decizia finală aparţine acestora. Conform lui Howelett şi Ramesh (1995),

51

instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului sunt: campaniile de informare şi convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţiile. a) Campaniile de informare şi convingere

Campaniile de informare implică diseminarea unor informaţii care pot avea un caracter mai general (de exemplu statistici economice şi sociale, atracţiile turistice din România), dar pot fi şi direcţionate pe anumite probleme mai specifice (de exemplu, efectele negative ale fumatului, ale consumului excesiv de alcool, etc.). Aceste campanii nu implică obligativitatea din partea publicului de a răspunde într-o anumită modalitate.

Campaniile de convingere urmăresc schimbarea preferinţelor şi comportamentului diferiţilor actori. Un exemplu de campanie de convingere este cea referitoare la îmbunătăţirea sănătăţii populaţiei prin reducerea consumului de sare, zahăr şi alcool. Acest tip de instrument de politică publică consideră că comportamentul privat trebuie să rămână privat şi că pentru corectarea unei acţiuni nedorite nu pot fi aplicate măsuri de coerciţie legitime. De aceea, aceste campanii consideră că un comportament poate fi schimbat dacă exsită o motivaţie suficient de puternică.

Campaniile de informare şi convingere dau cele mai bune rezultate atunci când sunt folosite împreună cu alte instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci când se aşteaptă un rezultat imediat, precum în situaţiile de criză. Diferiţi autori consideră însă că ele pot fi folosite în situaţiile pentru care nu există o soluţie identificată încă. b) Subvenţiile

Conform lui Howlett şi Ramesh (1995), subvenţiile se referă la transferurile financiare care se fac către indivizi sau firme private pentru a recompensa financiar o activitate dorită. Îna cest fel sunt influenţate percepţiile indivizilor cu privire la costurile şi beneficiile diferitelor alternative, decizia finală aparţinând indivizilor şi firmelor, iar şansele de a se obţine comportamentul dorit cresc datorită existenţei subvenţiilor. Formele pe care le îmbracă subvenţiile sunt: granturile, reducerile de taxe, voucher-ele şi împrumuturile.

i. Granturile sunt folosite pentru încurajarea sau recunoaşterea unui rezultat dorit. De exemplu, granturile pot fi oferite producătorilor pentru a creşte producţia unui produs dorit. Granturile pot fi oferite pentru renovarea şcolilor, pentru îmbunătăţirea transportului public, etc.

ii. Reducerile de taxe iau forma deducerilor sau amânarea în plata taxelor, folosirea unor rate preferenţiale în calcularea taxelor, oferirea de credite pe baza taxelor care urmează a fi colectate, etc.

iii. Voucher-ele sunt hârtii care au o valoare monetară şi care sunt oferite de guvern consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le foloseşte pentru a obţine bunul dorit de la un furnizor preferat, care în schimb dă voucher-ul guvernului pentru a primi contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt folosite pentru încurajarea

52

consumului dintr-un anumit bun sau serviciu, este o subvenţie acordată consumatorului.

iv. Împrumuturile pot lua forma împrumuturilor acordate de o instituţie publică la o dobândă sub cea practicată de piaţa privată. Diferenţa dintre dobânda cerută şi cea practicată pe piaţa privată reprezintă împrumutul.

c) Licitaţiile dreptului de proprietate

Prin licitarea dreptului de proprietate se creează pieţe care în mod normal nu ar exista (Howlett şi Ramesh, 1995). Piaţa este creată prin stabilirea licitării unui număr limitat de drepturi de consumare a unei resurse, lucru care duce în consecinţă la crearea unei lipse artificiale a resursei respective. Astfel se pune în funcţie mecanismele piţei în stabilirea preţului. De exemplu, multe ţări au decis să folosească această metodă pentru a controla cantitatea de substanţe toxice care pot fi emanate în aer sau apă. Guvernele stabilesc cantitatea totală de poluanţi care pot fi emişi şi apoi vând prin intermediul licitaţiilor dreptul de a emana o anumită cantitate. Firmele care doresc să folosească un poluant în procesul de producţie, trebuie să cumpere dreptul de a face acest lucru înainte de a cumpăra substanţa poluantă în sine; acele firme care au alternative mai ieftine de a produce un bun fără a folosi substanţa poluantă, vor apela la această metodă.

Licitarea dreptului de proprietate reprezintă un bun instrument pentru controlul cantităţii de substanţe poluante folosite în procesul tehnologic, încurajând în acelaşi timp firmele să găsească alte alternative de producţie. Cu toate acestea, acest instrument reduce posibilitatea intrării pe piaţă a unor firme noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot intra pe piaţă vor încerca să speculeze. În plus, licitarea creează inechitate pentru că pot beneficia de anumite drepturi doar cei care pot plăti pentru ele şi nu aceia care au nevoie. d) Taxele şi taxele pe consum Taxele sunt folosite care un instrument de politică publică pentru a induce un comportament dorit sau pentru a descuraja un comportament nedorit. Fondurile colectate la buget sunt folosite pentru a finanţa diferite cheltuieli. Taxele pe consum sunt cel mai des folosite pentru a controla externalităţile negative, este vorba despre o penalizare financiară pentru descurajarea unui comportament. Guvernul impune un preţ pe un anumit comportament, iar cei care îl practică trebuie să plătească. De exemplu, taxele pe consumul de tutun sau alcool se încadrează în această categorie. Cât din comportamentul nedorit are loc este determinat de răspunsul la taxă, costul în plus implicat poate să ducă la realizarea unei analize cost-beneficiu pentru a determina dacă acţiunea să înceteze sau să fie redusă la un nivel la care beneficiile să depăşească costurile. Guvernul va stabili nivelul taxei pe consum la un nivel la care beneficiile sociale sunt egale cu costurile sociale.

53

Unitatea 3 Luarea deciziei în procesele de politici publice.

Cap. VIII. Luarea deciziei

VIII.1. Legitimarea programelor Prin legitimare se dă forţă legală unui program, se autorizează programul. Legitimarea

este finalul spre care este îndreptat procesul de formulare a politicii publice. Legitimarea este un element central în existenţa unui stat politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, sprijin. O modalitate de a măsura legitimitatea este să se analizeze sprijinul disponibil pentru guvern şi pentru ce face acesta. David Easton face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: focusat şi difuz. Sprijinul focusat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţii stimulate de rezultate care sunt percepute de membri ca împlinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le. Astfel, acesta este asociat cu ceea ce am identificat ca aprobare şi va fi tratată în consecinţă. Sprijinul difuz se referă la „rezerva de atitudini favorabile sau la bunăvoinţa care îi ajută pe membri să accepte sau să tolereze rezultatele la care ei se opun sau la efectele pe care ei le văd ca dăunătoare dorinţelor lor”. Astfel, este o rezervă de sprijin care va sprijini guvernul în timpuri bune şi rele, în baza considerentului unei încrederi într-un anume guvern. După cum susţine D. Easton, legitimarea este bazată pe atitudini învăţate. El se referă la „insuflarea simţului legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea că trebuie să se supună. Există o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem şi aprobarea programelor. Dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente pot fi acceptate, însă un tipar solid de incongruitate între aşteptări şi rezultate poate în timp să deterioreze sprijinul de bază pentru sistem.

În cadrul acestei etape a elaborării de politici publice intervin în principal acea categorie pe care Thomas Dye o denumeşte „proximate policy-makers” (Dye, 1998, p. 326) sau factori proximi de luare a deciziei – alcătuiţi din Parlament, Preşedinte, instituţiile guvernamentale, grupuri de interes. Autorii care s-au concentrat pe această etapă au ajuns la concluzia că realizarea de politici publice este un proces de negociere, competiţie, persuadare şi compromis între grupuri de interes şi oficiali guvernamentali. Însă agenda a fost stabilită pentru a fi luată în considerare de aceşti decidenţi implicaţi activ în procesul de realizare de politici – principalele direcţii ale politicilor au fost determinate, iar mass-media are rolul de a pregăti publicul pentru politici şi programe noi. Procesul formal de legiferare se ocupă cu detaliile implementării, aspecte ridicate în contextul scopurilor şi direcţiilor politicilor care au fost deja stabilite. Deciziile acestor decidenţi tind să se centreze mai degrabă asupra mijloacelor decât asupra finalităţilor politicilor publice.

Procesele de aprobare pot lua forma construirii majorităţii, a participării directe. Domnia majorităţii, sau tirania majorităţii, reprezintă piatra de temelie a teoriei democratice, reprezentând o modalitate practică de a ajunge de la egalitate politică şi suveranitatea poporului la o guvernare funcţionabilă. Însă pentru a evita abuzurile, au fost prevăzute mecanisme de

54

verificare şi limitare a acesteia, după cum sunt menţionate în Constituţie. Sistemul pluralist de luare a deciziei este caracterizat de compromis, incrementalism şi ajustare, fiind supus părtinirilor într-o direcţie sau alta; şi poate fi auto-corector cu privire la multe interese sociale şi economice. Astfel, în forul legislativ construirea sprijinului majoritar începe prin adunarea de date referitoare la cine ce favorizează şi de ce, urmărind captarea intereselor şi a cunoştinţelor celor asociaţi sau afectaţi de o propunere. Aceste activităţi permit identificarea intereselor şi menţinerea comunicării – permiţând punctele în care este necesară şi posibilă realizarea unor compromisuri. Această continuă documentare a problemelor, intereselor, reacţiilor şi cercetarea ştiinţifică serveşte pentru numeroase scopuri în procesul de realizare de politici publice. Astfel, procesul de legitimare a testării răspunsurilor pentru a determina unde şi cum poate fi obţinută majoritatea poate contribui şi ea la definirea problemei şi la formularea de viitoare propuneri – în acest punct considerăm necesară reamintirea unei precizări făcute la începutul lucrării, prin care menţionam că în cadrul procesului de elaborare de politici publice nu întotdeauna este respectată ordinea logică a etapelor.

VIII. 2 Decizia

Deciziile fac parte din viaţa de zi cu zi a unui manager. A lua o decizie presupune un proces complet prin care se asumă angajarea faţă de un anumit curs de acţiune referitor la o problemă anume existentă într-o organizaţie. Acest proces presupune alegerea între mai multe posibilităţi de a acţiona. În plus, hotărârea finală trebuie justificată funcţie de anumite criterii de tipul: eficienţă, eficacitate, constrângeri legale, imaginea publică, etc. Ultimele două criterii sunt importante în special pentru organizaţiile din domeniul public, deoarece, spre deosebire de omoloagele lor din sectorul privat, organizaţiile publice sunt ţinta atenţiei publicului şi a controlului public într-o măsură mai mare deoarece funcţionează din banii publici.

De regulă, prin decizie se înţelege rezultatul procesului prin care se realizează o alegere între două sau mai multe posibilităţi de acţiune disponibile în vederea îndeplinirii unui obiectiv. Întregul proces prin care se ajunge la această concluzie este cunoscut sub numele de “proces de luare a deciziei”.

Problemele cu care se confruntă instituţiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, manifeste sau latente. Totuşi, ca primă condiţie pentru rezolvarea lor se impune existenţa unui set de informaţii pertinente şi suficiente. Apoi este necesară pregătirea managementului pentru utilizarea eficientă şi eficace a acestor informaţii. În timp ce managementul de vârf se concentrează pe utilizarea în scop strategic a acestor informaţii, nivelele intermediare de conducere se concentrează pe utilizarea lor operaţională.

Literatura de specialitate occidentală discută cu precădere trei modele majore de analiză a proceselor de luare a deciziei dintre cele amintite mai sus: modelul raţional, modelul incremental, şi, nu în ultimul rând ca importanţă, cel juridic. În literatura românească dedicată domeniului se constată predominanţa lucrărilor dedicate modelului juridic; din acest motiv nu ne vom ocupa în continuare decât de primele două.

55

VIII. Modele de luare a deciziei 1. Modelul raţional

Modelul raţional prescrie proceduri care vor duce la obţinerea celei mai eficiente soluţii. Teoriile raţionaliste îşi au originea în raţionalismul iluminist şi în pozitivism, curente care promovau modalităţi de cunoaştere obiectivă, neutră, a societăţii umane. Ele au la bază ideea conform căreia problemele societăţii umane trebuie şi se pot rezolva într-o manieră ştiinţifică, raţională, prin colectarea întregii cantităţi de informaţie disponibilă despre problema repectivă, prelucrarea ei, şi obţinerea, urmată de aplicarea celei mai eficiente soluţii din punctul de vedere al costurilor. Aplicarea timpurie a teoriilor raţionaliste la procesele de luare a deciziilor a stat la baza construirii ştiinţei administrative şi a comportamentului organizaţional. Studiile “părinţilor“ ştiinţei managementului (atât privat cât şi public) (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 140) au dus la elaborarea nucleului modelului raţional de luare a deciziilor. Studiul lui Luther Gulick şi Lyndal Urwick a dus la elaborarea modelului PODSCORB prin care se înţelege ansamblul etapelor de Planificare, Organizare, Decizie, Selectare, Coordonare, Recrutare şi Bugetare (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 140). Aici, etapa de ‘Decizie’ se limitată la cântărirea beneficiilor unui curs de acţiune în raport cu costurile sale. Modelul raţional de luare a deciziei, a adus îmbunătăţiri importante pentru funcţionarea structurilor administrative. El impune un algoritm de rezolvare a problemelor cu care se confruntă managerii sectorului public prin care aceştia îşi dezvoltă o perspectivă cuprinzătoare asupra problemei cu care se confruntă.

Totuşi, trebuie precizat că acest model nu este întotdeauna posibil a fi respectat în practică. Motivele sunt multiple şi au fost dezbătute pe larg în literatura de specialitate. În primul rând, eficienţa, eficacitatea şi economia nu sunt neapărat valori predominante în sectorul public. Apar apoi o serie de piedici cauzate de însăşi funcţionarea instituţiilor publice: obiectivele politicilor guvernamentale nu sunt întotdeauna clare. În plus, modelul raţional comprehensiv presupune îndeplinirea unor condiţii rareori întâlnite în domeniul public. Printre acestea se pot enumera: identificarea tuturor opţiunilor posibile de rezolvare a problemei, informaţie nelimitată pentru evaluarea acestor opţiuni, şi, nu în ultimul rând, timp nelimitat pentru întregul proces decizional. Sunt puţine situaţii în care managerul din domeniul public acţionează în avans (aşa-numita acţiune proactivă), încercând să identifice dinainte problemele şi mijloacele lor de rezolvare. Modul obişnuit de acţiune este mai curând reactiv, întrucât managerii trebuie să facă faţă unei avalanşe de probleme, solicitări, sau termene limită. De multe ori este dificilă identificarea unei singure soluţii, nicidecum a tuturor soluţiilor posibile pentru rezolvarea unei anumite probleme. În plus, este destul de dificilă evaluarea costurilor totale (directe si indirecte) de operare a unui anumit program. Întotdeauna există costuri indirecte care sunt transferate asupra altor domenii, sau programe, şi care uneori apasă greu la calcularea costurilor finale sau pur şi simplu sunt foarte greu de estimat. O altă dificultate pentru aplicarea modelului raţional de luare a deciziilor constă în asigurarea coordonării necesare pentru aplicarea deciziilor sau programelor. De obicei coordonarea între instituţiile

56

guvernamentale este slabă. Asta pentru că instituţiile operează în sfere diferite, funcţie de limite de timp diferite, şi, nu în ultimul rând, având obiective diferite de îndeplinit. Aceste critici, precum şi multe altele, au dus la propunerea unui alt model pentru explicarea modului în care se iau deciziile, şi anume modelul incremental.

2. Modelul incremental

Argumentele aduse în favoarea acestui model sunt duble. Pe de o parte, se susţine că acest model este reprezentativ pentru felul în care se desfăşoară activitatea în instituţiile publice (americane, întrucât a fost elaborat şi propus acolo, dar se poate aplica şi în instituţiile publice româneşti). Pe de altă parte, susţinătorii modelul ui consideră că acesta se potriveşte realităţii şi că de fapt se poate aplica în practică. În consecinţă, din cauza asemănărilor existente între instituţiile publice din diferite ţări, acesta ar putea fi utilizat si în alte medii culturale decât acolo unde a fost propus.

Este un fapt recunoscut că modelul incremental recunoaşte şi internalizează în operarea sa ambiguitatea multora dintre obiectivele afirmate ale politicilor/programelor de politici publice. Această ambiguitate este o caracteristică recunoscută pentru societăţile pluraliste politic, şi, într-o anumită măsură, pare a fi un preţ asumat pentru a clădi consensul necesar pentru a aplica în practică programele de politici publice. Din acest punct de vedere, interesele politice duc la formulări vagi, neclare, ale obiectivelor de îndeplinit. Astfel se poate exprima diferenţa între privatizarea întreprinderilor proprietate de stat şi protecţia socială. Dacă privatizarea este operaţionalizată în termeni de “reduceri de personal”, atunci devine clar de ce, deşi există suport public (sau cel puţin exista până nu demult) pentru privatizare, susţinerea pentru “ reduceri de personal” scade vertiginos.

Un fenomen asemănător are loc atunci când misiunea instituţiei este definită în termeni vagi de tipul “protejarea interesului public/naţional” sau “coordonarea activităţii serviciilor descentralizate” . Atât timp cât aceste misiuni rămân definite vag în termeni operaţionali, se poate observa susţinerea largă pentru programele administrate de aceste instituţii. Însă, în momentul în care se încearcă definirea concretă a acestor misiuni, această susţinere tinde să se micşoreze direct proporţional cu numărul de instituţii afectate de această specificare.

În plus, dacă preţul pentru definirea unui obiectiv sau a misiunii în termeni operaţionali trebuie plătit cu moneda pierderii suportului politic, atunci funcţionarii publici vor fi reţinuţi la specificarea obiectivelor urmărite. Aceasta se va materializa prin acţiuni lente şi modificări constante ale procedurilor în vederea obţinerii, în final, a unei situaţii oarecum îmbunătăţite, cu minimizarea numărului de instituţii/ persoane “deranjate” în cadrul acestui proces.

Modelul incremental accentuează nevoia funcţionarilor publici de a răspunde cererilor comunităţii politice în care activează, de a fi reprezentativi pentru grupurile care alcătuiesc această comunitate politică, şi, în final, de a fi răspunzători în faţa aleşilor politici. Aceste valori sugerează un alt mod de gândire referitor la activitatea sectorului public, bazat pe premise conform cărora luarea deciziei în sectorul public trebuie să implice o doză serioasă de

57

participare publică; administraţia publică ar trebui să fie bazată pe construirea de coaliţii şi consens politic; şi că oficialii numiţi politic ar trebui să fie lăsaţi nu doar să îndrume activitatea funcţionarilor publici dar ar trebui să şi exercite presiuni în vederea adoptării unui curs de acţiune sau altuia.

Modelul incremental de luare a deciziilor a fost prezentat prima dată de Charles Lindblom (Lindblom, 1995). El l-a rezumat drept “ un set de strategii care se susţin reciproc şi care urmăresc simplificarea şi concentrarea problemelor” şi care poate fi organizat conform următoarelor etape:

• Limitarea analizei la câteva alternative oarecum similare şi care diferă doar marginal de status-quo;

• Împletirea analizei obiectivelor urmărite şi a altor valori cu aspecte empirice ale problemei (adică nu există cerinţa stabilirii în prealabil a valorilor urmând ca apoi să fie găsite mijloacele necesare pentru promovarea acestor valori).

• Preocuparea analitică orientată spre remedierea problemelor existente decât pentru căutarea îndeplinirii obiectivelor pozitive;

• Secvenţă repetată de încercări, erori, şi încercări revizuite;

• Analiza care explorează doar unele, nu toate, dintre consecinţele importante şi posibile ale unei alternative luată în considerare;

• Fragmentarea muncii de analiză între mulţi participanţi (fiecare cu interese partizane) în procesul de elaborare a politicilor publice (fiecare participant ocupându-se de partea sa din cadrul ansamblului)” (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 142).

Astfel, aşa cum Lindblom explica în “The Science of ‘Muddling Through”, “factorii de decizie sunt angrenaţi într-un “proces continuu de construire plecând de la situaţia curentă, pas cu pas şi urmând schimbări graduale”. În consecinţă, deciziile diferă doar marginal de situaţia existentă.

Sunt două motive pentru care aceste decizii rămân relativ apropiate situaţiei curente. În primul rând este vorba de teama tipică de schimbare în general şi de schimbare radicală în special a factorilor de decizie, indiferent de timp şi spaţiu. Este mai uşor să accepţi alternative ale căror consecinţe pot fi estimate în funcţie de situaţia curentă (asupra căreia s-a construit deja un consens) decât alternative care propun schimbări radicale ale căror consecinţe nu pot fi evaluate dinainte şi pentru susţinerea cărora acordul necesar nu este încă format. Al doilea motiv constă într-un aspect caracteristic al structurilor birocratice, şi anume: procedurile de operare standard tind să promoveze practicile şi programele curente. Aceste metode prin care se iau deciziile tind să fie standardizate şi stabilite în avans, îngreunând astfel creativitatea şi inovaţia în găsirea alternativelor, menţinând alternative familiare.

Din rândurile de mai sus rezultă că avantajele majore ale modelului incremental constau în reprezentativitatea pe care o asigură diferitelor interese şi în răspunsul prompt pe care îl poate furniza nevoilor cetăţeanului. Datorită nevoii de suport politic, instituţiile publice trebuie să reacţioneze în felul acesta. Totuşi, există şi dezavantaje cel puţin la fel de mari care rezultă din aplicarea acestui model. În primul rând, este un model conservator prin definiţie. În cadrul său,

58

obiectivul principal este minimizarea pierderii suportului politic. A doua problemă importantă care apare la acest model este că aplicarea sa poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute de la început şi chiar total indezirabile. Cauza principală constă în urmărirea cu paşi mici, lenţi, a unor obiective definite vag. Aceasta poate duce la “orbecăială” şi, în final, la obţinerea de rezultate nedorite. În plus, modelului incremental i se reproşează o valoare analitică limitată. Descurajând analiza sistematică, orientându-se doar pe rezolvarea problemelor care apar, se pot trece cu vederea alternative promiţătoare. O problemă legată de aceasta este că modelul incremental poate duce la circularitate în domeniul public. Din cauza urmăririi de obiective pe termen scurt, se pierd din vedere cele finale, şi astfel, greşeli trecute pot fi repetate fără a se observa. Se pierde astfel perspectiva de ansamblu asupra problemelor.

În final, problema cea mai mare este că modelul incremental nu se poate aplica pentru deciziile de schimbare majoră pe plan social. În ciuda limitărilor sale, modelul raţional comprehensiv de luare a deciziei este mai potrivit atunci când schimbările care trebuie coordonate pe plan social sunt majore. Incrementalismul presupune un nivel ridicat de stabilitate a societăţii, de cultură a negocierii şi de maturitate a nivelului clasei politice şi a cetăţenilor.

VIII. 4 Metode de luare a deciziilor 1. Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut)

Există în domeniul public, ca şi în cel privat, multe situaţii în care deciziile trebuie luate în funcţie de mai multe criterii care de regulă se află în conflict unele cu altele. Astfel de exemple pot fi:

• decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o localitate. Aceasta depinde de criterii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai apropiată, tipul de teren pe care se amplasează (stabilitatea geologică, potenţialul său agricol) sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv, etc.

• decizia de alegere între mai mulţi candidaţi pentru un anumit post într-o instituţie, care poate depinde de răspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului, precum experienţa de muncă într-un domeniu similar, abilităţi de comunicare interpersonală, abilităţi analitice, motivaţie sau conştiinciozitate.

• decizia de stabilire a celei mai potrivite locaţii pentru o parcare subterană într-un oraş mare poate fi evaluată în funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona cu solicitări mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie.

• decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau în liceu se face pe baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat, pe baza unui chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective sau pe baza mediei obţinute la examenul de bacalaureat.

59

• în fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei locuinţe se înscriu, de asemenea, în categoria deciziilor care pot fi abordate folosind modelul multiatribut. Situaţiile de mai sus sunt doar câteva exemple de probleme care pot fi rezolvate

folosind modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate însă o serie de concepte care ajută la structurarea modelului.

Scenarii (sau situaţiile viitoare posibile, stări ale naturii, sau, pur şi simplu „lucruri care pot merge prost”) sunt situaţii posibile care pot fi imaginate, care se petrec după ce decizia a fost luată şi care nu se află sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii posibile nu sunt luate în considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi, datorită presiunilor multiple sub care îşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se îngrijoreze în mod inutil. O astfel de situaţie poate apărea în cazul unei decizii asupra unei investiţii importante care trebuie luată într-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se ştie dacă partidul/coaliţia care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării investiţiei. Totuşi, de regulă, singurul scenariu care, de regulă, va fi luat în considerare va fi cel referitor la continuarea investiţiei, deoarece decidenţii ştiu că nu au control (sau în caz fericit acesta este redus) asupra rezultatului alegerilor. Notaţia obişnuită pentru scenarii este cu cifre romane I, II, III, etc.

Alternativele sunt şi posibilele direcţii de acţiune, opţiuni, sau posibilităţi de alegere. Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi „raţiune de acţiune”, „curs de acţiune”, sau „strategie candidată” (Ionescu, Cazan şi Negruşa, 1999, p. 131). Alternativele pot varia ca număr de la minimum două până la câteva mii. Astfel, posibilele locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot fi trei, dar candidaţii pentru admitere într-o facultate pot fi câteva mii. Numărul alternativelor poate rezulta din investigaţii în teren sau ca rezultat al creativităţii decidenţilor. Alternativele se notează convenţional cu literele mari ale alfabetului A, B, C, etc.

Criteriile, cunoscute şi sub denumirea de „atribute”, „obiective”, „puncte tari şi puncte slabe”, sunt de regulă specifice problemei. Ele sunt identificate de către factorul (factorii) de decizie, iar numărul lor poate varia între doar câteva şi 150, număr considerat maxim de către unii cercetători (Ionescu, Cazan şi Negruşa, 1999: 131). De exemplu, pentru evaluarea alternativelor pentru un apartament se pot lua în considerare ca atribute spaţiul locuibil, distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea şcolii din cartier (dacă decidentul are copii de vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea construirii unui garaj (dacă are maşină), existenţa unor surse de poluare fonică în apropiere (străzi puternic circulate, discoteci, gări, etc). Este mai puţin recomandată în această situaţie includerea preţului ca şi criteriu de departajare, deoarece factorul financiar impune de obicei anumite bariere la încercările de evaluare obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse limitate de tipul bani sau timp merge pe direcţia „cu cât mai puţin, cu atât mai bine”.

Altfel spus, constrângerile financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie nedorită iniţial, decidenţii încercând să minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul

60

atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri egale sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de specialitate recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, în vederea obţinerii de beneficii maxime cu minimalizarea costurilor.

Mai trebuie precizat că atunci când numărul de atribute este mare, ele pot fi aranjate într-o structură ierarhică. În urma discuţiilor între factorii de decizie se pot stabili un număr de atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structură ierarhică a atributelor poate arăta precum urmează2

Fig. 2 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa cheie X1 X11 X2 Atribute X3 X4 X17 X5 X6 X61 X7 X67

De foarte multe ori atributele aflate în discuţie sunt în competiţie unele cu altele. În cazul parcării subterane, de exemplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraşului poate fi în conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de protejare a unor relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau măcar minimaliza prin discuţii în cadrul grupului de decizie, în care să se stabilească de comun acord priorităţi şi chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste discuţii sunt de mare importanţă pentru obţinerea susţinerii ulterioare a deciziei atât în faţa superiorilor ierarhici (dacă este cazul), dar mai ales în faţa publicului. Nu trebuie omis faptul că, spre deosebire de sectorul privat unde o decizie de acest tip este înscrisă în secţiunea deciziilor de investiţii, în sectorul public ea este o decizie de alocare bugetară. Aceştia sunt bani publici, iar responsabilitatea pentru buna lor gospodărire se exercită în ultimă instanţă în faţa locuitorilor comunităţii respective.

Un alt aspect care trebuie luat în considerare la construirea matricii de decizie este faptul că, deseori, atributele au unităţile de măsură diferite. Pentru decizia referitoare la alegerea unui apartament, de exemplu, poluarea fonică se măsoară în decibeli, distanţa faţă de locul de muncă în kilometri, iar calitatea şcolii din cartier printr-un indice compozit. O soluţie la această problemă poate fi dată de evaluarea fiecărui atribut funcţie de o scală calitativă cu cinci sau şapte trepte, de exemplu de la „foarte rău” la „foarte bine”, urmând ca apoi să acordăm echivalente numerice pentru această scală, echivalente cu care să lucrăm ulterior.

61

Discuţia se continuă cu stabilirea importanţei criteriilor, sau mai precis a ponderilor pe care atributele luate în considerare le au unele în raport cu celelalte. Există metode matematice de evaluare şi calculare a acestor ponderi3, care sunt mai uşor de aplicat atunci când este un singur decident sau atunci când analiza este pregătită de către un specialist pentru factorul de decizie politic. Ponderile se pot stabili sau estima şi prin discuţii între componenţii grupului de decizie, discuţii care pot fi facilitate fie de către o persoană de conducere din instituţie sau de către un facilitator extern care acţionează în calitate de consultant pentru organizaţia respectivă. Desigur, metodele matematice menţionate mai sus pot fi incluse ca argumente în cadrul discuţiei de grup, sau, chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante propuse de analiştii din cadrul instituţiei.

Totuşi, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimării importanţei ponderilor în cadrul unei discuţii într-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din directori ai mai multor servicii descentralizate dintr-un judeţ implicaţi într-un proiect comun sau din primari ai mai multor comune care urmăresc formarea unei microregiuni):

• stabilirea unui „limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi, în consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;

• clarificarea priorităţilor pentru fiecare dintre părţile implicate (ar putea exista diferite priorităţi, operaţionale sau politice);

• construirea unei atmosfere de încredere între membrii grupului care poate fi utilă atât pentru implementarea deciziei, cât şi pentru viitoare proiecte comune;

• evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului în care acestea afectează pe fiecare membru;

• obţinerea suportului comun pentru decizia finală şi a satisfacţiei de ansamblu pentru această decizie. În final, raportul între alternative şi criterii se poate exprima sub forma unei matrici

decizionale pe ale cărei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile. Se elaborează câte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.

Pe scurt, etapele elaborării unui model multiatribut se prezintă astfel: 1. stabilirea scenariilor viitoare; 2. identificarea alternativelor disponibile; 3. evidenţierea criteriilor de evaluarea a alternativelor; 4. construirea tabelelor de decizie: citerii (linii), aternative (coloane) pentru fiecare

scenariu posibil; 5. aplicarea unei etichete calitative pe scala „foarte rău” până la „foarte bine” cu cinci sau

şapte trepte, în funcţie de complexitatea problemei pentru evaluarea performanţei fiecărei alternative pentru fiecare criteriu luat în considerare;

6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la unu (maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la o sută (maximum) în funcţie de preferinţe sau de problemă. Se recomandă cu insistenţă

62

evitarea valorii de mijloc (adică 0.5, 5, sau 50) pentru obţinerea predominanţei unei alternative sau a alteia;

7. stabilirea ponderilor (importanţei) fiecărui criteriu; 8. efectuarea calculelor; 9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obţinut.

Având în vedere că s-a lucrat în această variantă cu estimări ale criteriilor, pentru analiza de sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori estimate pentru ponderile criteriilor. La apariţia unor discrepanţe între rezultatele iniţiale şi cele de verificare (şi şansele sunt destul de mari ca aceste diferenţe să apară), se impune o reconsiderare a etapelor 5-8 sau chiar, la apariţia unor date noi despre problemă, a întregului proces.

Acest model şi-a demonstrat utilitatea în multe situaţii cu care s-au confruntat, în timp, managerii din instituţiile publice din străinătate, iar în România cel puţin în sectorul privat cu siguranţă. Este un instrument relativ uşor de aplicat, şi care, în această formă, nu solicită un nivel ridicat de cunoştinţe matematice. Modelul multiatribut este foarte util ca ghid pentru luarea deciziilor în care se alege între mai multe variante distincte de rezolvare a unei probleme, precum şi ca instrument pentru structurarea problemelor. Paşii enumeraţi mai sus obligă decidentul dar îl şi ajută în acelaşi timp să listeze alternativele şi să expliciteze criteriile pe baza cărora ia decizia, precum şi motivele care stau la baza alegerii sale. Astfel se clarifică mult din raţionamentul care stăla baza deciziei respective, iar aceasta poate fi comunicată şi înţeleasă mai uşor în etapa de implementare.

În continuare se prezintă un exemplu adaptat după unul oferit de prof. John.W. Rohrbaugh. În acest caz, problema se pune în termenii alegerii între patru candidaţi pentru postul de Director General în Prefectura judeţului X. 1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisionează fără

candidat imediat pentru înlocuire, Investigaţii din partea Comisiei Administrative, şi Implicarea Guvernului în criza din judeţul X.

2. Listarea alternativelor (candidaţilor): Mureşan, Farkas, Gabor, Moldovan. 3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiză): Experienţa de muncă în domeniu, Abilităţi

interpersonale, Abilităţi analitice, Motivaţie (conştiinciozitate). Tabel 5. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu şi efectuarea calculelor

Scenariul I Status Quo

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de muncă în domeniu

.20

0 0.00

45 9.00

80 16.00

100 20

Abilităţi interpersonale

.30

20 6.00

100 30.00

90 27.00

0 0.00

Abilităţi analitice .30

100 30.00

0.00 0.00

25 7.50

75 22.50

63

Motivaţie/conştiin-ciozitate

.20 100 20.00

40.00 8.00

0 0.00

85 17.00

Total 1.00 56.00 47.00 50.50 59.50

Scenariul II Subprefectul demisionează fără înlocuitor



.29

0 0.00

45 12.86

80 22.86

100 28.57


.43

20 8.57

100 42.86

90 38.57

0 0.00


100 0.00

0.00 0.00

25 0.00

75 0.00


.29 100 28.57

40.00 11.43

0 0.00

85 24.29

Total 1.00 37.14 67.14 61.43 52.86 Scenariul III Investigaţii din partea Comisiei Administrative



.00

0 0.00

45 0.00

80 0.00

100 0.00


.29

20 5.80

100 30.00

90 26.10

0 0.00


100 57.00

0.00 0.00

25 14.25

75 12.82


.14 100 14.00

40.00 5.60

0 0.00

85 11.90

Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea Guvernului în criza din judeţul X



.40

0 0.00

45 18.00

80 32.00

100 40.00


.40

20 8.00

100 40.00

90 36.00

0 0.00


100 10.00

0.00 0.00

25 2.50

75 7.50

Motivaţie/conştiin- .10 100 40.00 0 85

64

ciozitate 10.00 4.00 0.00 8.50

Total 1.00 28.00 62.00 70.50 56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii întrucât fiecare solicită un

alt tip de puncte tari din partea fiecărui candidat. Pentru o astfel de situaţie, în afară de efectuarea analizei de sensibilitate, este recomandată estimarea atentă a probabilităţilor de îndeplinire a fiecărui scenariu.

Rândurile de mai sus au schiţat diverse posibilităţi de aplicare a modelului atributelor multiple în situaţii pentru instituţii publice. Trebuie însă reamintită nevoia de identificare corectă a tipului de problemă pentru care se aplică acest model. 2. Arborele de decizie

Atunci când sunt prezentate ca şi studii de caz, spre exemplificarea unor metode, problemele sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilităţile diferitelor direcţii de acţiune sunt, de asemenea, specificate de la bun început. Totuşi, în activitatea de zi cu zi acest lucru se întâmplă rareori (dacă totuşi se petrece vreodată). La prima înfăţişare, o problemă se prezintă ca o aglomeraţie de valori inconsistente care conturează o diferenţă între situaţia curentă şi cea dorită. Aceasta este combinată cu o senzaţie de confuzie a decidentului care înţelege, treptat, că trebuie să găsească un curs de acţiune care, cel puţin în parte, trebuie să le satisfacă cel puţin parţial. În consecinţă, un prim pas important este aici decelarea alternativelor şi valorilor, precum şi identificarea opţiunilor şi obiectivelor. Abia într-o etapă ulterioară decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele opţiuni, precum şi de identificarea modalităţilor de reducere a acestora.

Există mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor în cadrul unei probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de evenimente ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de evenimente, de greşeli şi de inferenţe pentru structurarea incertitudinilor sunt doar câteva exemple de instrumente utile pentru analiza unei decizii (von Winterfeld şi Edwards, 1986).

Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi în continuare doar la arborii de decizie) respectă paşii de bază ai paradigmei rezolvării de probleme şi poate fi împărţit în mare în trei etape după cum urmează:

a) Definirea problemei, schiţarea unei structuri analitice generale şi formalizarea ei parţială. Aici se răspunde la întrebări de tipul: Care este mediul problemei şi care este natura ei? Cine este decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opţiunile generice posibile? Care sunt grupurile sociale afectate de decizie? Nu în ultimul rând, o întrebare importantă este şi: Care este scopul analizei? Acum se construieşte doar o schemă aproximativă a problemei. În urma acestei etape rămân rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor în raport cu opţiunile sau liste de posibile grupuri ţintă afectate de decizie.

b) În funcţie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de structurare a problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferenţa ierarhică sau detectarea

65

semnalelor pentru diagnoză). Întrebările tipice pentru această etapă sunt: Care este problema importantă aici, conflictul între valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele pentru a răspunde cerinţelor problemei? Un aspect important pentru această etapă este recomandarea conform căreia este util să fie încercate mai multe modele, fără a se hotărî de la bun început doar unul singur. Motivul acestei recomandări a fost discutat pe larg într-un capitol precedent: dacă se ia prea repede hotărârea asupra modelului care va fi aplicat, fără a se explora şi alte alternative, riscul de a aplica o structură nepotrivită pentru tipul de problemă cu care ne confruntăm este mare. O cale bună de verificare a structurilor alese iniţial este prin realizarea unor estimări numerice aproximative şi efectuarea unor calcule primare. Adesea, această verificare preliminară duce la restructurare şi simplificarea problemei.

c) Etapa a treia constă în rafinarea structurilor identificate în etapa precedentă. Abia acum, o dată ce gradul de siguranţă referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza problemei este suficient de mare, se poate trece la elicitarea unor date, cifre mai detaliate legate de problema în cauză (von Winterfeld şi Edwards, 1986).

Totuşi, se pune întrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin care are loc descompunerea procesului de decizie în componentele sale înaintea luării deciziei4. Aceste componente includ probabilităţile de îndeplinire a alternativelor luate în considerare precum şi utilitatea ataşată fiecărei alternative. Schiţarea unui arbore de decizie înaintea luării deciziei propriu-zise este o modalitate bună de a uşura procesul de decizie. Ea ajută la descompunerea procesului în elemente care pot fi estimate pe baza probabilităţilor şi a utilităţilor, furnizând astfel o imagine clară asupra deciziei şi a componentelor sale.

Sunt necesare patru tipuri de informaţie pentru costruirea unui arbore de decizie (von Winterfeld şi Edwards, 1986):

1. Care sunt alternativele? 2. Care sunt rezultatele posibile? 3. Care este probabilitatea fiecărui eveniment? 4. Care este valoarea fiecărui eveniment pentru decident? În plus, mai sunt câteva notaţii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie

(Ionescu, Cazan, Negruşa, 1999, p. 102 – 103). 1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un pătrat, sunt punctele unde

decidentul trebuie să aleagă un anumit curs de acţiune dintr-un număr finit de alternative posibile.

2. Nod şansă (punct de ramificaţie, punct şansă), reprezentat printr-un cerc, arată că un anumit eveniment, asupra căruia decidentul nu are un control, urmează să se întâmple.

3. Alternativele (căile de acţiune) sunt reprezentate prin ramificaţii care ies dintr-un nod decizional. Costul asociat alternativei respective, dacă există, se scrie pe ramificaţia corespunzătoare alternativei respective, iar dacă ea se respinge atunci ramificaţia respectivă se barează cu o linie verticală. Un exemplu de problemă ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este

prezentat în cele ce urmează (Connoly, Arkes şi Hammond, 2000, p. 4-5). O persoană primeşte

66

o ofertă de promovare în carieră foarte tentantă, dar care implică mutarea într-o altă localitate. Oferta este motivantă şi sub aspect financiar, dar mai ales sub aspectul posibilităţilor de dezvoltare profesională. La ora primirii acestei oferte persoana respectivă are probleme la locul de muncă, sentimentul inutilităţii predomină, pe scurt, oferta de promovare vine la un moment potrivit. Totuşi, i se precizează că există 40% şanse ca nici noul post să nu fie ceea ce îşi doreşte, iar în caz de eşec va fi concediat. Dacă nu se mută, atunci există 20% şanse ca problemele care le are la locul de muncă să se înrăutăţească şi în consecinţă să fie concediat. Nu este nici o şansă ca problemele să se rezolve de la sine. Ce ar trebui să facă acestă persoană? Figura următoare arată arborele de decizie Succes p=0.60 U=1.0 Acceptare Insucces p=0.40 U=0.0 Acceptare sau nu? Problema trenează p=0.80 U=0.6 Respingere Înrăutăţire p=0.20 U=0.0

Figura 3. Arborele de decizie În figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaţii. Acestea sunt :

• Alternativele: acceptarea promovării sau păstrarea postului

• Rezultatele fiecărei alternative: Succes, Insucces, Problema trenează, Înrăutăţire

• Probabilităţile asociate cu fiecare dintre acestea. Urmează estimarea utilităţii fiecăreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea

variază pe o sclaă de la 0.0 (cel mai rău) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat că varianta mutare-succes este ce mai bună şi a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adică 1.0. Variantele eşecului, adică terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilităţilor sale. În sfârşit, decidentul nostru a considerat că varianta muncii în situaţia de tensiune şi disconfort valora totuşi 0.6 pentru el.

Acum urmează faza de evaluare. Se studiază rezultatele. Utilitatea fiecărui rezultat trebuie ponderată funcţie de probabilitatea sa de îndeplinire. Aceasta se face matematic prin înmulţirea probabilităţii fiecărui rezultat cu valoarea estimată de decident pe scala utilităţii sale. Astfel se calculează utilitatea aşteptată pentru fiecare alternativă.

În consecinţă, pentru alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60 iar pentru alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48 Comparând utilităţile aşteptate pentru cele două alternative, va fi aleasă cea mai mare, a alternativei de Acceptare.

67

Totuşi, poate ca decidentul nu se simte confortabil cu o diferenţă de doar 0.12 între utilităţile celor două alternative. Pentru a vedea cât de sensibil este modelul la cifrele/ estimările folosite, se poate face o analiză de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate considera ca utilitatea variantei “Problema trenează” este mai mare pentru el decât cifra iniţială de 0.6 luată în considerare. Chiar dacă modifică această cifra la 0.7, calculul utilităţii aşteptate ne arată că tot utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 faţă de 0.56).

Cert este că în situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce este posibil pentru a avea estimări cât mai corecte pentru probabilitatea de îndeplinire a alternativelor şi pentru utilităţi. Totuşi, cu toate aceste eforturi, nu trebuie să uităm că avantajul cel mai mare al arborilor de decizie este că „forţează” decidentul să clarifice elementele pe care le include, cele excluse, precum şi intervalul de timp pe care îşi proiectează rezultatele. Acest din urmă element este important, de asemenea, întrucât pot exista situaţii în care concentrarea pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, în timp ce rezultatele pozitive se pot detecta printr-o abordare pe termen lung.

Discuţia de până acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei, identificarea alternativelor şi, prin ele modelul atributelor multiple şi arborii de decizie, structurarea alternativelor şi modalităţi de suport a deciziei. Însă rezultatele obţinute trebuie comunicate într-un mod cât mai eficient, întrucât una dintre constrângerile cele mai puternice ale factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

Unitatea 4 Implementarea şi evaluarea politicilor publice.

Cap. IX. Implementarea politicilor publice

Foarte mult timp s-a considerat că, o dată decizia luată, implementarea, sau aplicarea ei

în practică este o etapă care se realizează de la sine, însă dezvoltarea studiilor de evaluare a demonstrat contrariul. Astfel s-a dezvoltat o întreagă literatură pe tema studiilor de implementare.

Paul A. Sabatier (Lane, 1993, p. 90) analizează cele două abordări teoretice principale ale implementării, cea descendentă (top-down) şi ascendentă (bottom-up) propunând în concluzie o abordare intermediară, bazată pe un model al coaliţiei. Însă problema care rămâne este legată de definirea conceptului de implementare; este uşor de diferenţiat între realizarea unui studiu care să modeleze felul în care se realizează politicile publice şi un studiu care să evalueze măsura în care un anumit proces de aplicare practică a unui program a dus la atingerea scopurilor propuse. Este o diferenţă majoră între implementare ca rezultat şi implementare ca un proces, ceea ce duce la discuţii legate de definirea însăşi a conceptului de implementare.

68

Definirea conceptului de implementare poate fi destul de problematică, întrucât însăşi definiţia de dicţionar5 include atât actul în sine de implementare, de punere în practică, cât şi starea finală de a fi implementat, aplicat practic”. Astfel, ne confruntăm cu o posibilă confuzie între două înţelesuri ale termenului: de activitate sau de scop. Îndeplinirea unei activităţi nu trebuie neapărat să ducă la realizarea scopului pentru care acea activitate a fost gândită. Analiza proceselor de implementare nu se limitează la ceea ce se întâmplă după votarea reformelor politice, mergând dincolo de centrarea pe executarea programului în agenţiile publice, aşa cum a fost percepută în mod tradiţional.

Implementarea presupune implicit şi evaluarea. Este realizată de actori specializaţi pentru acest lucru, a căror sarcină fundamentală este aceea de a evalua felul în care a decurs procesul de implementare. Dat fiind specificul procesului pentru sectorul public, studiul de implementare nu se poate limita la nişte afirmaţii cu privire la ceea ce se va întâmpla după ce programul se va încheia. Analistul se va apleca mai întâi asupra evaluării succesului sau insuccesului modului în care programul a fost aplicat în practică, însă a doua caracteristică a studiilor de implementare este studierea logicii interne a procesului de punere în practică a programului. De asemenea, analistul va studia şi alte aspecte, precum: strategiile şi tacticile aplicate de actorii implicaţi în procesul de implementare, modalitatea de aplicare a mecanismului de întârziere în influenţarea procesului de decizie, varietatea motivaţiilor actorilor implicaţi, structurarea coaliţiilor intre aceştia, etc. Pentru înţelegerea procesului de implementare trebuie clarificat că elementele sale fundamentale, adică obiectivele stabilite şi rezultatele existente, îndeplinesc o serie de condiţii suplimentare. Este vorba de a) legătura cauzală şi de b) felul în care se îndeplinesc obiectivele prin intermediul rezultatelor.

Programul de politică publică este modalitatea prin care se obţin rezultatele care în ultimă instanţă vor duce la îndeplinirea obiectivelor politicii. Evaluarea implementării se centrează pe felul în care o politică publică operează şi pe consecinţele sale. Ea include trei activităţi separate din punct de vedere logic (Lane, 1993, p. 92): a) clarificarea obiectivelor (funcţia obiectiv), b) clarificarea relaţiei între obiective şi rezultate în termenii eficacităţii cauzale ( funcţia cauzală) şi c) clarificarea relaţiei între obiective şi rezultate în vederea aflării măsurii în care scopul a fost îndeplinit ( funcţia de realizare). Aceste sarcini sunt dificile, în special din cauza naturii politice a contextului în care se realizează implementarea şi a diverselor coaliţii de actori. În plus, teoria implementării presupune existenţa a cel puţin două seturi diferite de actori, formulatorii şi cei care se ocupă de implementare. Acest lucru nu este întotdeauna valabil, însă, de obicei, teoria implementării susţine că un program devine obiect de legitim interes pentru implementatori o dată ce s-a luat decizia asupra implementării lui în mod formal. În plus, sunt şi alte decizii care trebuie luate atunci când se decide asupra realizării unui studiu de implementare, ca de exemplu, ce interval de timp trebuie alocat înainte de a realiza studiul respectiv, deoarece rezultatele dorite nu apar întotdeauna imediat după încheierea aplicării programului.

5 Webster’s Dictionary, Oxford English Dictionary

69

IX. 1. Factori care facilitează implementarea cu succes a unei politici publice O parte a literaturii de specialitate (Wildavsky, 1973, Sabatier, 1986, Weimer şi Vining,

1992) a încercat să identifica care sunt factorii care influenţează implementarea cu succes a unei politici publice. Weimer şi Vining (1992) propune următorii factori: a) logica politicii publice, b) natura relaţiilor de cooperare pe care le necesită, şi c) disponibilitatea unor persoane dedicate şi având aptitudinile necesare pentru coordonarea implementării.

a) Logica politicii publice (Este politica publică relistă?) Logica politicii publice poate fi definită ca un lanţ de ipoteze care pot fi adevărate, false

sau nu universal adevărate. Cu cât este mai probabil ca ipotezele să fie false, cu atât este mai puţin probabil că programul va duce la atingerea obiectivelor stabilite iniţial. Caracteristicile politicii publice şi circumstanţele în care aceasta a fost adoptată determină ipotezele care stau la baza implementării unei politici publice şi probabilitatea ca ele să fie adevărate. În general, cu cât politica publică adoptată dă mai multă autoritate celor care implementează, cu atât aceştia au o capacitate mai mare de a se conforma comportamentului prescris prin ipoteze. Cu cât este mai puternic suportul politic pentru o politică deja adoptată şi pentru metodele de coerciţie, cu atât este mai mare capacitatea celor care implementează de a asigura comportamentul prescris prin ipoteze. O politică publică poate fi considerată ca fiind nerealistă dacă nu poate specifica un lanţ plauzibil de comportamente care să ducă la obţinerea rezultatelor dorite.

b) Asamblarea politicii publice (Cine deţine elementele esenţiale asamblării?) Eugene Bardach (1977) defineşte implementarea unei politici publice ca un proces de

asamblare care implică eforturi de asigurare a elementelor esenţiale din partea celor care le controlează. Cu cât numărul elementelor care trebuie asamblate este mai mare şi mai variat, cu atât este mai probabil că vor apărea probleme pe parcursul procesului de implementare. Weimer & Vining (1992) au propus un set de întrebări care să fie luate în considerare atunci când se urmăreşte implementarea cu succes a unei politici publice: 1) Care elemente (presupuse de ipoteze şi care leagă politica de rezultate) trebuie asamblate?; 2) Cine controlează aceste elemente?; 3) Care sunt motivaţiile lor?; 4) Ce resurse are la dispoziţie institutia care implementează pentru a-i stimula pe aceştia să furnizeze elementele necesare?; 5) Care vor fi consecinţele dacă aceste elemente nu pot fi obţinute în intervalul de timp dorit sau nu pot fi obţinute deloc? Eforturile de a asigura elementele necesare implementării implică folosirea unor strategii din domeniul politicii, adică cei care deţin elementele necesare implementării trebuie să fie convinşi să le furnizeze. Deţinerea autorităţii legale este aproape întotdeauna o resursă importantă pentru cei responsabili de implementare, dar nu este o resursă suficientă pentru a garanta cooperarea. Chiar şi atunci când actorul care implementează o politică publică are autoritatea legală pentru a solicita conformarea, aceasta poate să nu fie obţinută la acel nivel de implicare necesar pentru o implementare cu succes. Actorii responsabili pentru implementare

70

trebuie să folosească uneori şi strategii politice, în special cooptarea şi compromisul pentru a asambla anumite elemente ale unui program şi pentru a le menţine implicate pe parcursul întregului proces. Neimplementarea unei politici publice nu trebuie să fie întotdeauna considerată că a fost făcută în mod intenţionat pentru a impiedica atingerea unor obiective. În practică pot să apară situaţii când un actor care deţine un element esenţial implementării unui program poate să aibă toate intenţiile bune pentru a-l furniza dar eşuează în a realiza acest lucru datorită incompetenţei sau a inabilităţii/imposibilităţii de a-i determina pe alţii să ofere suportul necesar. Diversitatea existentă între acei actori care funizează elemente asemănătoare face ca estimarea inadvertenţelor care ar putea să apară în implementare sa fie greu de estimat. În concluzie, autoritatea legală singură s-ar putea să nu fie suficientă pentru a garanta conformarea celor care deţin elementele necesare implementării unui program. Cei care sunt repsonsabili de implementarea unei politici publice trebuie să aibă anumite aşteptări realiste despre capacitatea celor care sunt direct responsabili de furnizarea unor elemente ale programului. Dacă unii actori percep programul sau contribuţia lor specifică la acesta ca fiind contrară propriilor interese, atunci cei responsabili de implementare ar putea anticipa că ei vor încerca să evite implementarea sau furnizarea unor elemente prin întârziere sau opunerea unei rezistenţe.

c) Disponibilitatea unor persoane de a se ocupa de managementul programului Cel care implementează o politică publică este în general o persoană care este în

favoarea politicii şi este doritoare să investească timp, energie şi resurse pentru a vedea că politica este pusă în practică. Este puţin probabil că cei care au adoptat politica publică sau oficialii publici vor fi capabili sau doritori să se ocupe de managementul de zi cu zi al implementării. Responsabilitatea pentru managementul implementării revine de obicei administratorilor acelor instituţii care furnizează servicii similare sau care au o anumită legatură cu domeniul noii politici.

Pentru o implementare cu succes este important să se înţeleagă motivaţiile şi resursele actorului responsabil cu implementarea pentru a prezice probabilitatea cu care politica publică va produce rezultatele dorite. Dacă actorul responsabil cu implementarea percepe această politică ca fiind nedorită sau puţin importantă, este puţin probabil că va dedica resursele proprii şi ale organizaţiei pentru implementarea cu succes a politicii publice, în comparaţie cu acel care are o părere mai favorabilă despre această politică. Unul dintre motivele pentru care uneori sunt create unităţi organizaţionale pentru implementarea unei noi politici este percepţia faptului că directorii unităţilor deja existente fiind dedicaţi programelor în curs de derulare, nu vor dedica atât de mult timp noii politici publice.

Eşecul actorilor responsabili de implementarea unei politici publice poate fi compensat de ceea ce E. Bardach (1977) numeşte coordonatori de programe, adică cei care intervin în etapa de asamblare pentru a facilita obţinerea elementelor necesare unei implementări de succes. De exemplu, consilierii miniştrilor pot coordona procesul de asamblare a unei politici

71

publice prin facilitarea obţinerii compromisului sau negocierea cu acei actori care ar putea fi împotriva politicii sau ar putea fi mai puţin dedicaţi obţinerii rezultatelor dorite. Aceşti coordonatori de programe joacă un rol important în adaptarea politicilor coordonate de la nivel naţional la condiţiile locale. Ei pot fi consideraţi ca şi „ochii şi urechile” celor care implementează o politica publică, deoarece îi pot informa pe coordonatorii de la nivel central despre potenţialele probleme de la nivel local sau pot să furnizeze informaţii care să fie folosite pentru anticiparea şi prevenirea neîndeplinirii unor sarcini.

În concluzie, în evaluarea şanselor unei implementări cu succes, trebuie luate în considerare motivaţiile şi resursele acelora care vor coordona procesul de implementare. În acelaşi timp trebuie identificaţi şi mobilizaţi potenţiali suporteri ai politicii publice care pot contribui la facilitarea procesului de implementare.

IX. 2. Probleme potenţiale în implementarea unei politici publice Weimer şi Vining (1992) au propun două abordări care ar putea furniza cadre

folositoare pentru gândirea sistematică a procesului de implementare. Abordarea cea mai simplă presupune scrierea scenariului, adică specificarea lanţului de activităţi care vor duce la atingerea obiectivelor unei politici publice. Această abordare se bazează pe anticiparea paşilor care trebuie urmaţi pentru atingerea obiectivelor finale si este foarte folositoare pentru anticiparea problemelor care ar putea să apară pe parcursul implementării unor politici deja adoptate. Cea de-a doua abordare are un caracter mai general şi porneşte în sens invers de la obiectivele care se doresc a fi atinse şi se urmăreşte determinarea modalităţilor prin care să se ajungă la obţinerea lor. Această abordare este folositoare pentru a genera alternative de politici publice care ar putea avea şanse mari pentru o implementare cu succes.

a) Scrierea scenariului de realizare a implementării

Această abordare presupune specificarea lanţului de activităţi care leagă o politică publică de rezultatele dorite. Scrierea scenariului reprezintă o metodă pe care iniţiatorii unei politici publice o pot folosi pentru a planifica activităţile care trebuie realizate pentru implementarea acesteia cu succes. Decidenţii unei politici publice cînd aleg activităţile pentru atingerea unor obiective trebuie să analizeze modul de acţiune al actorilor care ar putea fi implicaţi în procesul de implementare, precum şi tacticile prin care acţiunile lor pot fi influenţate. Acest proces necesită ca factorii de decizie să aibă abilitatea de a anticipa ce ar putea să meargă greşit în procesul de implementare şi cine ar putea influenţa ca lucrurile să meargă greşit. Cu alte cuvinte, este important să fie anticipate iniţial cele mai negative scenarii. În acest sens, abilitatea de realizare a unor predicţii este importantă în stabilirea acţiunilor care se doresc a fi implementate şi care au şanse mari să fie realizate.

În multe situaţii s-a constatat că există tendinţa ca estimările făcute în fazele iniţiale ale procesului de planificare a implementării, în special cu privire la informaţiile de detaliu, să se dovedească ulterior că sunt incorect estimate. Pentru a fi evitate astfel de situaţii au fost propuse modele de îmbunătăţire a procesului de planificare. Weimer şi Vining (1192) au

72

propus un set de trei activităţi pentru o planificare realistă a procesului de implementare : a) scrierea scenariului; b) analiza critică a scenariului; c) revizuirea scenariului.

a) Scrierea scenariului constă în stabilirea unei serii de activităţi conectate între ele. S-a constatat că este recomandabil ca atunci când este definită fiecare activitate să se încerce să se răspundă la următoarele întrebări: 1) Ce acţiune trebuie realizată?; 2) Cine este responsabil pentru realizarea acţiunii respective?; 3) Care este intervalul de timp în care o acţiune trebuie realizată?; De ce trebuie realizată o acţiune?.

b) Analiza critică a scenariului constă în determinarea dacă un scenariu este realist sau nu şi a gradului în care toţi actorii implicaţi în implementarea unei politici publice sunt capabili de realizarea acţiunilor prescrise. Dacă nu, înseamnă că implementarea politicii publice are şanse mari să eşueze. În cazul fiecărui actor implicat în procesul de implementare trebuie analizat dacă comportamentul prescris este în concordanţă cu interesele personale şi organizaţionale. În această etapă este important să se determine de asemenea acei actori care ar putea să nu dorească să participe la implementare, precum şi tacticile care ar putea fi folosite pentru evitarea unor astfel de situaţii. De asemenea, este important de identificat acei actori care nu au fost incluşi iniţial în scenariul de implementare şi care s-ar putea opune politicii publice. Pentru fiecare astfel de actori este important a se identifica modul prin care aceştia pot influenţa implementarea politicii publice, precum şi tacticile pe care le-ar putea folosi pentru a fi prevenită sau contracarată o potenţială acţiune din partea acestora.

c) Revizuirea scenariului constă în rescrierea scenariului din perspectiva criticilor formulate pentru realizarea unui scenariu care să fie realist.

Figura 3. Gândire strategică asupra procesului de implementare. Sursa: Weimer şi Vining (1992, p. 333)

Scenariu: Scrierea unui scenariu care să descrie toate acţiunile care trebui realizate pentru ca politica publică să conducă la atingerea rezultatelor dorite. Este important să se raspundă la întrebările: cine?, ce?, când? şi de ce?. Analiza critică: Este scenariul realist? Pentru fiecare actor menţionat în scenariu este important să se menţioneze:

1. Este comportamentul prescris prin scenariu în acord cu interesele personale şi organizaţionale?

2. Dacă nu, ce tactici are putea folosi actorii pentru a evita participarea la implementarea programului?

3. Ce strategii trebuie folosite pentru a se asigura cooperarea acestora? Analizând efectele directe şi indirecte ale politicilor publice, ce alţi actori ar putea participa la implementarea politicii publice?

1. Cum ar putea ei influenţa acţiunile prescrise? 2. Ce tactici ar putea fi folosite pentru a le putea contracara o potenţială intervenţie?

73

Revizuirea: Rescrierea scenariului pentru ca acesta să devină realist b) Realizarea design-ului cercetării de jos în sus

Această abordare presupune că procesul de gândire a unei politici publice începe de la analizarea comportamentului pe care dorim să îl schimbăm şi apoi se trece la selectarea acţiunilor care ar putea să ducă la schimbarea comportamentului respectiv. Această abordare umăreşte sugerarea unor soluţii alternative pentru rezolvarea unei probleme. Identificarea alternativelor este considerată a fi sarcina în principal a nivelurilor organizaţionale inferioare. Această abordare porneşte de la prezumţia că implicarea nivelurilor inferioare poate contribui la descoperirea unor abordări mai puţin centralizate care poate altfel ar fi trecute cu vederea.

Cap. X. Evaluarea

Evaluarea nu este doar o etapă care are loc la sfârşitul ciclului politicilor publice, deşi acest lucru se întâmplă destul de frecvent. „Evaluarea politicilor reprezintă examinarea empirică obiectivă şi sitematică, cu ajutorul metodelor de cercetare socială a politicilor publice, în termenii obiectivelor propuse de acestea” (Stoica, 2001, p. 116).

Domeniul evaluării politicilor publice ca un domeniu ştiinţific de studiu, aşa cum este el discutat în forma actuală, a început să se dezvolte în anii 1960 şi 1970 când au fost publicate mai multe lucrări importante în acest domeniu şi a început să fie publicată revista Evaluation

Review începînd cu 1976. Studiile de evaluare au luat avânt în special în SUA în perioada anilor 1970 atunci când

rezultatele aşteptate după seria de programe aplicate în perioada de avânt a intervenţiilor guvernamentale nu au fost la înălţimea aşteptărilor, şi când, din cauza crizelor economice, guvernele au trebuit să decidă asupra încheierii unor programe. Procesul de evaluare s-a răspândit la scară largă şi multe instituţii publice de la nivel federal şi local au decis evaluarea mai multor programe. Consecinţa a fost că s-a creat o percepţie generală că nimic nu merge bine. Metodele de evaluare au fost îmbogăţite cu tehnici preluate din sectorul privat, ca de exemplu Managementul pe Obiective, Managementul Resursei Umane şi Auditul.

Factorii care au contribuit la dezvoltarea domeniului evaluării politicilor publice au fost multipli. În primul rând, presiunea pentru reducerea cheltuielilor bugetare a dus la cererea de identificare a unor măsuri de optimizare a alocărilor bugetare atât înainte de iniţierea unui nou program, cât şi pe parcursul implementării acestuia. În al doilea rând, contractarea unor servicii publice către sectorul privat în baza unor contracte a impus nevoia de evaluare a modului în care firmele private îşi îndeplinesc sarcinile asumate în baza contractului. În al treilea rând poziţia cetăţeanului în raport cu administraţia s-a schimbat. Acesta nu mai este un simplu beneficiar al serviciilor publice, ci este un client în raport cu administraţia care doreşte să fie implicat îin procesul de luare a deciziei cu privire la modul în care instituţiile publice doresc fondurile publice şi chiar mai mult, să fie informat despre modul în care instituţiile publice au

74

cheltuit banii publici. În final, există presiunea pentru raţionalizarea procesului de luare a deciziilor în sectorul public, pentru ca deciziile să se bazeze pe date statistice credibile, astfel încât programele şi politicile să atingă efectul scontat.

Astfel, o nouă tendinţă s-a profilat pentru studiile de cercetare, şi anume centrarea pe evaluarea performanţei programelor. Iar una dintre recomandările de bază pentru designul de noi programe a fost introducerea de modalităţi pentru evaluarea regulată a programului în sine. Astfel a fost propus conceptul continuum-ului evaluării, în locul percepţiei anterioare a evaluării drept etapă ce are loc la încheierea ciclului politicilor publice. Weimer şi Vining propun următoarea structură pentru continuum-ul evaluării (Weimer şi Vining, 1989, p.368-369): a) Analiza ex-ante presupune analiza cantitativă şi calitativă a problemei, stabilirea citeriilor

de decizie, a alternativelor, punctelor pro şi contra, estimarea costurilor şi a rezultatelor aşteptate, precum şi măsurile necesare pentru implementare şi evaluare. Acest tip de evaluare este utilă în special în luarea deciziilor de alocare a resurselor pentru un proiect aflat în studiu. Dacă analiza este exactă, ea ajută la selectarea celui mai bun proiect sau sau conduce la decizia de continuare sau de renunţare la un proiect (Boardman et. al 2004: 5).

b) Evaluarea pe parcursul derulării unui program (evaluarea intermediară) se referă la măsurile luate în vederea implementării cât mai apropiate de felul în care a fost gândit un program, la trecerea acestuia din etapa de decizie în cea de implementare. În plus, prin intermendiul acestui tip de evaluare se urmăreşte înregistrarea schimbărilor realizate în decursul derulării programului şi atunci când este necesară schimbarea destinaţiei resurselor pentru alte utilizări. Nu se urmăreşte interzicerea schimbărilor care se dovedesc necesare şi este puţin probabil că că o asemenea analiză va conduce la întreruperea unui proiect de investiţii care se apropie de finalizare, deoarece o mare parte din cheltuieli au fost deja efectuate.

c) Evaluarea ex post se referă la analize care urmăresc să identifice dacă obiectivele unui proiect au fost atinse şi să formuleze recomandări cu privire la continuarea, modificarea şi/sau terminarea unor proiecte similare. O evaluare ex post poate să ajute analiştii să efectueze o analiză ex ante a unei politici similare. Concluziile unei analize ex-post nu pot să anuleze deciziile de alocare a resurselor ăn acel proiect. Analizele ex post contribuie la înţelegerea de către factorii de decizie a oportunităţii unor tipuri specifice de proiecte. De exemplu, guvernul federal al S.U.A a susţinut prin finanţarea şi evaluarea unor serii de “teste pilot”, “programe demonstrative” şi “experimente sociale”, diverse experimente de reformă în domeniul asistenţei sociale care au contribuit la adoptarea în 1988 a unei noi legi federale a asitenţei sociale. În mod asemănător, un şir întreg de analize ex post efectuate între anii 1960 şi 1970 în domeniul reglementărilor economice din sectorul industrial au arătat că, adesea, costurile de reglementare depăşesc beneficiile.

d) Comparaţii ex ante/ex post sau ex ante/ pe parcursul implementării programului se referă la compararea unei analize ex ante cu o analiză pe parcursul implementării unui program sau cu o analiză ex post pentru descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilor în sine.

75

Monitorizarea se bazează pe înregistrarea schimbărilor în variabilele cheie atât pe parcursul implementării unui program, cât şi după ce acesta a fost implementat. Astfel se identifică aumite erori de estimare, de măsurare şi de evaluare în analizele de fundamentare a deciziilor. Se obţin astfel informaţii pentru îmbunătăţirea acurateţii analizelor ex ante viitoare efectuate pentru proiecte similare. Informaţiile despre capacitatea de predicţie a analizelor cost-beneficiu sunt utile în procesul de luare a deciziilor.

Tabel 6. Valoarea diferitelor tipuri de evaluări ale politicilor publice Contribuţii la

valoarea evaluării Evaluare ex ante Evaluarea pe

parcursul derulării unui program

Evaluarea ex post

Comparaţii ex ante/ex post sau ex ante/ pe parcursul

implementării programului

Decizia de alocare a resurselor pentru proiect

Dacă analiza este exactă, ea ajută la selectarea celui mai bun proiect sau conduce la decizia de continuare sau de renunţare la proiect

În cazul în care resursele deja alocate sunt mici, resursele disponibile ar putea fi redirecţionate. Dacă nu, se recomandă continuarea.

Prea târziu, proiectul este finalizat

La fel ca în evaluările pe parcursul derulării unui program sau ex post.

Aflarea valorii actuale a unui anumit proiect

Slabă estimare – mare incertitudine a beneficiilor şi costurilor viitoare.

Mai bună estimare – se reduce incertitudinea.

Excelentă, deşi pot exista unele erori.

La fel ca în evaluările pe parcursul derulării unui program.

Contribuţia la aflarea valorii actuale a unor proiecte similare

Puţin probabil să aibă o contribuţie semnificativă.

Bună. Cu cât se efectuează mai târziu, cu atât contribuţia ei creşte. Necesită ajustări pentru proiecte diferite.

Foarte utilă, deşi pot apărea erori şi necesită ajustări pentru proiecte diferite.

La fel ca în evaluările pe parcursul derulării unui program sau ex post.

Cercetarea onisiunilor, erorilor de estimare, de măsurare şi de evaluare

Nu Nu Nu Da, furnizează informaţii despre erorile şi despre acurateţea evaluării pentru proiecte similare.

Sursa: Boardman et al 2004, p. 5 Obiectivele procesului de evaluare a politicilor publice: • Identificarea gradului în care serviciile publice satisfac nevoiele cetăţenilor;

• Optimizarea alocării resurselor financiare, umane şi materiale în cadrul unui program;

76

• Modificarea politicilor/programelor existente, dacă acest lucru este necesar;

• Îmbunătăţirea procesului de luare a deciziilor cu privire la programe viitoare prin intermediul concluziilor rapoartelor de evaluare;

• Creşterea calităţii serviciilor oferite cetatenilor de către instituţiile publice;

• Creşterea transparenţei activităţilor desfăşurate de instiţutiile publice în raport cu cetăţenii – din această perspectivă, evaluările pot reprezenta un instrument de dialog între stat şi cetăţeni (Profiroiu, 2006);

• Legitimarea activităţi instituţiilor publice; Criterii de evaluare a unei politici publice Criteriile de evaluare a unei politici publice trebuie să corespundă cu cele stabilite în etapa de formulare a propunerii de politică publică. La nivelul Uniunii Europene sunt conturate 5 criterii pentru evaluarea unui program, a unui proiect sau a unei politici publice. Acestea sunt: 1) relevanţa, 2) eficacitatea, 3) eficienţa, 4) impactul şi 5) sustenabilitatea. Relevanţa se referă dacă programul analizat reuşeşte să răspundă nevoilor reale ale actorilor implicaţi. Eficacitatea măsoară dacă programul şi-a atins obiectivele stabilite în faza de iniţiere. Eficienţa ia în calcul nu doar dacă programul şi-a atins obiectivele, ci şi cât de bine au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activităţile propuse în rezultate intenţionate. Impactul măsoară ansamblul beneficiilor aduse de o anumită politică asupra unui număr mai mare de persoane, alţii decât beneficiarii direcţi. Sustenabilitatea măsoară dacă rezultatele pozitive ale programului vor continua şi după încetarea intervenţiei Alte criterii care mai pot fi utilizate pentru evaluarea performanţei unui program sunt echitatea şi participarea comunităţii (Gârboan, 2006). Echitatea este un principiu care promovează egalitatea de şanse pentru toţi cetăţenii, indiferent de vârsta, sexul, etnie, condiţia socială a acestora etc. Participarea comunităţii este un alt principiu care este luat în considerare în evaluarea unor proiecte (bineînţeles în cazul în care activităţile permit acest lucru). În evaluarea unui proiect se poate apela la unul sau la mai multe dintre criteriile menţionate anterior. În plus, evaluarea ar trebui să fie analitică, sistemică, de încredere, orientată pe probleme sau pe utilizatori (Gârboan, 2006). Erori în procesul de evaluare Broadman et. al (2004) propune următoarele categorii de erori care pot apărea în procesul de evaluare: a) erori strategice, b) erori de omisiune, c) erori de prognoză şi d) erori de evaluare. Un tip de erori care pot apărea în procesul de evaluare sunt cele strategice sau erorile comise cu rea voinţă, ele sunt deterimate de interese personale. În cazul analizelor ex ante, managerii şi politicienii supraestimează beneficiile şi subestimează costurile. În acelaşi timp, politicienii fac o supraestimare a costurilor şi o subestimare a beneficiilor variantelor pe care nu vor să le sprijine.

77

Analiştii pot comite erori prin omisiune deoarece ei decid să excludă o anumită categorie de impacturi atunci când ei consideră că există o probabilitate foarte redusă ca ele să se producă.

Erorile de prognoză pot să aibă loc datorită dificultăţii de a prevedea schimbările tehnologice, datorită unor greşeli cognitive, a modificării specificaţiilor unui proiect sau din raţiuni strategice. În general, dificultatea de a face previziuni exacte creşte în cazurile în care proiectele sunt complexe, atunci când sunt unice, când se continuă mult în viitor şi când implică corelaţii neprevăzute de la cauză la efect (Broadman et. al 2004: 590).

Estimarea monetară exactă a valorii sociale (preţuri umbră – Broadman et. al 2004) a impactului unei politici publice este greu de realizat. Estimările unor indicatori importanţi precum timpul economisti sau numărul de vieţi salvate variază în limite largi, iar în unele cazuri ele se dovedesc inexacte. Estimarea beneficiilor sociale exacte depinde de contextul în care se realizează evaluarea. De exemplu, evaluarea beneficiilor sociale este greu de realizat în ţările în curs de dezvoltare. Erorile de evaluare pot să aibă loc ca urmare a unor modificări neprevăzute ale preţurilor relative. Acest tip de eroare poate avea un impact semnificativ în special asupra proiectelor mari de dezvoltare a infrastructurii. Evaluarea politicilor publice în România

Guvernele statelor occidentale, instituţiile financiare internaţionale şi alţi finanţatori cer şi utilizează diferite instrumente de evaluare a unui proiect. În România, etapa de evaluare a politicilor publice este încă slab dezvoltată. Majoritatea activităţilor de evaluare şi monitorizare se realizează în cadrul programelor de alocare a fondurilor provenite de la Uniunea Europeană. În ceea ce priveşte programele finanţate de la bugetul de stat, un număr mic au fost evaluate pe parcursul implementării sau după încheierea acestora. În cazul în care evaluarea a avut loc, ea îmbracă forma rapoartelor cu privire la atingerea obiectivelor, fără a acorda importanţă impactului politicii publice sau eficienţei cu care au fost administrate resursele.

Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central şi care prevede înfiinţarea unor unităţi de politici publice în cadrul ministerelor şi al celorlalte instituţii ale administraţiei publice centrale, impune obligativitatea includerii în propunerea de politică publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi termenele la care să se realizeze evaluarea. Câteva dintre criteriile de evaluare a unei politici publice propuse sunt: a) măsura în care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu cele stabilite în etapa de formulare a politicilor publice; b) raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor şi cele preconizate în etapa de formulare a politicilor publice şi precizate în strategia de implementare; c) respectarea conţinutului activităţilor şi a termenelor stabilite în planul de acţiune (art. 22). Întrebări de verificare asemănătoare celor care pot veni la examen 1. În cadrul abordării procesuale se urmăreşte:

a) identificarea modului în care sunt luate deciziile

78

b) relaţia dintre diversele grupuri de interes c) studierea conţinutului politicii publice

2. Au fost identificate următoarele tipuri mari de agende: ….....………………………………. şi…………………………………………………………….. Trecerea unei teme/probleme de pe o agendă pe cealaltă se realizează când se creează ……………………………………………………......... 3. Care din următoarele afirmaţii sunt adevărate:

a) Instrumentele cu nivel maxim de implicare a statului implică conformarea actorilor. b) Statul poate folosi puterea sa de coerciţie în cazul instrumentelor cu nivel mediu de

implicare a statului. c) Campaniile de informare sunt un instrument cu nivel minim de implicare a statului.

4. Modelul raţional de luare a deciziilor presupune îndeplinirea unor condiţii:

a) informatie nelimitată pentru evaluarea tuturor opţiunilor posibile pentru rezolvarea unei probleme

b) timp nelimitat c) evaluarea tuturor consecinţelor negative şi pozitive ale unei alternative de rezolvare

a unei probleme 5. Care sunt factorii ce influenţează implementarea politicilor publice?

a) Logica politicii publice b) Asamblarea politicii publice c) Disponibilitatea unor personae de a se ocupa de managementul programului

6. Familia şi comunitatea sunt instrumente de politică publică:

a) cu nivel maxim de implicare a statului b) cu nivel mediu de implicare a statului c) cu nivel minim de implicare a statului

7. Când pot fi folosite ca şi instrumente de politică publică campaniile de informare şi convingere:

a) când se doreşte schimbarea preferinţelor şi comportamentului diferiţilor actori b) când nu se aşteaptă un rezultat imediat c) în situaţiile în care nu avem identificată o soluţie de rezolvare a problemei

Bibliografie obligatorie 1. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy

Decisions. Oxford University Press Bibliografie recomandată:

1. Howlett, M. & Ramesh, M. 2004. Studiul Politicilor Publice. Cicluri şi Subsisteme ale Politicilor Publice. Chişinău, Editura Epitaf

79

2. Gerston, L.N. 2002. Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic

Engagement. New York, M.E. Sharpe 3. Junjan, V. 2001. Decizia în Administraţia Publică. Cluj-Napoca, Ed. Accent 4. Junjan, V. 2002. Modele cantitative de luare a deciziilor. în Revista Transilvană de

Ştiinţe Administrative, vol. 2, nr. 8 5. Kingdon, J. W. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,

harper Collins College Publishers

80

Modulul III – Analiza de politică publică Obiective: Acest modul îşi propune o introducere în elementele de bază ale analizei de politică publică şi prezentarea modelului procesual de analiză de politică publică. Tot în cadrul acestui modul se va încerca abordarea problemei eticii în procesele de elaborare şi diseminare a rezultatelor politicilor publice. Ghid de studiu: Una dintre principalele utilizări a domeniului de politică publică rezidă în analiza de politici publice. Prin urmare în cadrul cursului se va pune un accent deosebit pe acest subiect. Cursantul trebuie să acorde atenţie atât datelor teoretice cât şi dezvoltării unei capacităţi de sinteză şi analiză indispensabile. La sfârşitul fiecărui curs vor fi propuse mai multe întrebări care îl vor ajuta pe student la evaluarea cunoştinţelor dobândite. Scurtă recapitulare a conceptelor prezentate anterior Principalele concepte care sunt importante şi care este importante a fi recapitulate pentru înţelegerea prezentului capitol sunt: modelul procesual de analiză a politicilor publice, modelul incremental şi modelul raţional de luare a deciziei, precum şi modelul lui John Kingdon cu privire la stabilirea agendei. Aceste modele prezintă faptul că o politică publică sau o etapă a procesului de elaborare a unei politici publice poate fi analizată din perspectiva mai multor modele, fapt care duce la evidenţierea unor perspective diferite. Schema logică a modulului

81

Unitatea 1 – Analiza politicilor publice. Modelul procesual de analiză.

Cap. XI. Analiza politicilor publice

Definiţie Încă din perioada formării domeniului analizei politicilor publice au existat multe

încercări de a-i oferi o definiţie clară. Diferiţi autori au ales să se axeze pe diverse criterii, ca de exemplu: tipuri de sintetizare a informaţiei, metode preferate de analiză, sau definirea locului analize politicilor publice în cadrul ştiinţelor sociale aplicate. Walter Williams (1971) oferea, spre exemplu, următoarea definiţie: “Analiza politicilor publice este constituită dintr-un grup de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în domeniul public (definirea opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare pentru viitoarele decizii”.

“Analiza politicilor publice este o disciplină în cadrul ştiinţelor sociale aplicate care utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care poate fi utilizată în cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice”.

O orientare care s-a dezvoltat ulterior si a prins rădăcini puternice este legată de Client. Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining în Policy

Analysis: Concepts and Practice (1993). Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor determinant în distingerea specificităţii profesionale a domeniului. Motivul principal al acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o recomandare, o opţiune sau un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la “adoptarea programului X va duce la consecinţele a, b, şi c”, la “adoptarea programului X, urmând strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale B”. Fireşte, nu toate sfaturile sunt exemple de analiză.

O condiţie principală pusă de cei doi autori este ca sfatul/consilierea/analiza să se refere la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel privat. Adesea firmele particulare solicită analiză referitoare la diverse decizii luate de exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se practică analiza politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu se numesc aşa. Prin activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care afectează domeniul public. Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este promovată de prezentul material susţine existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care participă la procesul de luare a deciziei.

În concluzie, “analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către client, opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public”. Această definiţie oferă o perspectiva mult mai practică asupra domeniului, şi permite cititorului să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea diferitelor metode

82

şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai eficient nevoilor clientului pentru care se execută solicitarea.

Întrebările care urmează logic sunt “De ce o nouă profesie?”, “De ce o nouă disciplină în cadrul ştiinţelor sociale?”, “De ce o noua denumire pentru o activitate (sau serie de activităţi) deja prestată(e) de către persoane specializate?”, şi lista ar putea continua. În fond, consilierea conducătorilor politici este una dintre cele mai vechi profesii, iar Prinţul lui Machiavelli descria versiunea ei din epoca modernă. Totuşi, evoluţia profesiilor a dus către definirea ei mai clară în a doua jumătate a secolului XX în Statele Unite ale Americii în contextul lansării de către preşedintele Johnson a seriei de programe grupate sub denumirea de Great Society, la sfârşitul anilor ’60. O scurtă comparaţie a analizei politicilor publice cu alte cinci paradigme preexistente va clarifica, sperăm, unele nelămuriri. Acestea sunt: cercetarea socială academică, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism, şi şcoala clasică de administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii majore: obiectiv principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe.

83

Tabel 7. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining) Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe Cercetarea socială academică

Construirea de teorii care să ajute la înţelegerea societăţii

“Adevarul “ definit de către disciplinele ştiinţifice; alţi membri ai corpului academic

Metodologie riguroasă în construirea şi testarea teoriilor: adesea retrospectiv

Constrângeri externe de tmp foarte rare

Adesea irelevantă pentru nevoile informaţionale ale persoanelor de decizie

Cercetarea politicilor publice

Predicţii asupra impactului provocat de către schimbari formulat în “variabile” asupra cărora se poate acţiona din partea structurilor guvernamentale

Actorii din din arena politică : disciplinele apropiate

Aplicarea metodologiilor formale la probleme relevante pentru domeniul politicilor specifice într-un domeniu; predicţii asupra consecinţelor

Presiuni din cauza unor temene limita în anumite cazuri, uneori uşurate de recurenţa problemelor respective

Dificultate în transformarea rezultatelor în acţiune guvernamentală

Metode clasice de planificare

Definirea şi obţinerea unor stări sociale dezirabile în viitor

“Interesul public” definit ca profesie

Normele şi regulile profesionale stabilite; specificarea scopurilor şi a obiectivelor

Presiune redusă pe temen scurt, pentru că tratează problemele într-o perspectivă pe termen lung

Planificarea decurge conform dorinţelor planificatorului atunci când procesul politic este ignorat

Şcoala clasica de administraţie publică

Executarea eficientă a programelor stabilite în cadrul proceselor politice

Programul stabilit prin mandat politic

Managerial şi legal Decizii luate prin proceduri de rutină; cicluri bugetare

Excluderea alternativelor externe programului

Jurnalism Orientarea atenţiei publice asupra problemelor societale

Publicul general Descriptiv Trebui acţionat atăt timp cât problema este de interes imediat

Lipsa de profunzime analitică

Analiza politicilor publice

Analizarea şi prezentarea alternativelor disponibile pentru actorii politici implicaţi în rezolvarea problemelor publice

O persoana sau un grup de persoane implicate în luarea deciziilor referitoare la probleme de interes public

Sinteza cercetării şi teoriei existente pentru estimarea consecinţelor diferitelor alternative în vederea luării unei decizii

Completarea analizei este legată de obicei de un punct specific de luare a deciziei

Miopie produsă de orientarea către client şi presiune

84

Obiectivul principal al cercetării academice este dezvoltarea de teorii care să ajute la înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Deoarece cercetătorii sunt în căutarea adevărului, disciplinele din cadrul ştiinţelor sociale au dezvoltat un aparat metodologic riguros pentru testarea teoriilor atât pe plan empiric, cât şi pe plan logic. Domeniul academic şi cel nonacademic se influenţează reciproc. Teoriile noi sau testele empirice inventive câştigă respectul cercetătorilor, indiferent dacă sunt sau nu relevante pentru moment în domeniul public, dar şi progresele din ştiinţele sociale formează baza pentru cercetarea mai restrânsă pe domenii definite mai îngust.

Aceasta este cercetarea în domeniul politicilor publice. Spre deosebire de cercetarea academică tradiţională, care studiază relaţiile din cadrul unei game largi de variabile care se referă la comportament, cercetarea din domeniul politicilor publice se concentrează pe relaţiile dintre variabile care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi manipulate prin intermediul politicilor publice. Modelul tipic de raţionament în cadrul cercetării politicilor publice este cel cauzal linear: dacă se aprobă programul X, va rezulta consecinţa Y.

Diferenţa între analiza politicilor publice şi cercetarea în domeniul politicilor publice este una fină. În perspectiva descrisă în prezentul material forţa relaţiei cu clientul este criteriul de diferenţiere între cele două paradigme. Cercetătorii sunt mult mai slab legaţi de clienţii lor decât analiştii. În timp ce persoanele de decizie pot fi interesate de munca lor, cercetătorii se consideră pe ei înşişi în primul rând drept membri ai unei discipline academice. Acest factor duce la punctul principal de slăbiciune al acestei paradigme. Din cauza orientării predominant academice, cercetătorii acordă o atenţie redusă detaliilor de natura practică necesare aplicării practice. Aceste detalii sunt de obicei lăsate în seama analiştilor. Ei se vor ocupa de definirea opţiunilor pentru un anumit program politic care vor fi aduse în atenţia persoanelor de decizie.

Modelul clasic de planificare este o paradigmă total diferită, născută din dorinţa de a răspunde la aparentele eşecuri rezultate din incapacitatea domeniului privat de a răspunde la anumite solicitări ale pieţei. Modelul general de desfăşurare are două etape: 1. Stabilirea de scopuri şi obiective care vor duce la o societate mai bună; şi 2. Determinarea celui mai eficient mod de a le atinge. O condiţie necesară pentru desfăşurarea eficientă a procesului de planificare este centralizarea autorităţii pentru crearea şi executarea planului respectiv. Cel mai clar exemplu al eşecului acestei paradigme, evident atunci când este dusă le extrem, îl reprezintă situaţia economiilor din Europa de Est. Primul punct major de slăbiciune al paradigmei este dat de imposibilitatea specificării unor obiective şi scopuri potrivite şi corespondente realităţii. Planurile cincinale pot stabili limite de producţie, dar este puţin probabil ca aceste cantităţi vor corespunde cerinţelor consumatorilor. Al doilea punct major de slăbiciune este dat de imposibilitatea colectării şi prelucrării cantităţii necesare de informaţii pentru stabilirea scopurilor şi obiectivelor. Nici măcar tehnologia modernă de stocare şi prelucrare a informaţiilor nu ar putea face faţă fluxului de informaţie necesar conducerii şi coordonării conform cu toate regulile a unui proces de planificare.

Totuşi, în contexte mai restrânse, această paradigmă îşi găseşte aplicarea cu succes. Un astfel de exemplu este dat de planificarea dezvoltării urbane. Cel puţin în Statele Unite şi în Marea Britanie, planificarea urbană s-a dezvoltat de la premisa conform căreia controlul asupra utilizării terenului intravilan este un instrument eficace pentru dezvoltarea estetică şi

85

funcţionarea eficientă în a oraşelor. Planul urbanistic general, proiectat pe baza normelor profesionale de utilizare optimă a terenului intravilan, devine o întruchipare a scopurilor şi obiectivelor. Împărţirea pe zone şi aprobările de construcţie funcţionează ca mecanisme în vederea îndeplinirii scopurilor şi obiectivelor definite în planul urbanistic general. Totuşi, influenţa planificării urbane a fost limitată de un factor neglijat de către promotorii paradigmei: procesele politice democratice. Adesea, autorităţile locale nu acceptă în întregime scopurile şi obiectivele stabilite de către normele profesionale. În alte cazuri, dezvoltarea economică locală ia direcţii neanticipate în plan, astfel încât acesta trebuie ajustat. Răspunsul oferit la problema incongruenţei între paradigma clasică de planificare şi realităţile vieţii politice democratice este introducerea de cursuri de analiză a politicilor publice în programele universitare care pregătesc specialişti în planificare urbană.

Un alt model derivat din paradigma clasică a planificării este analiza sistemelor. Prin acest model se construiesc modele cantitative care identifică interacţiuni dintre variabilele de interes ale sistemului social şi economic. Din punct de vedere analitic, obiectivul este de a maximiza ( sau alteori de a minimiza) anumite variabile care reprezintă scopuri, prin alterarea altor variabile care pot fi manipulate de către structurile guvernamentale. Prin identificarea interacţiunilor dintre variabilele incluse în model, analistul speră să evite perspectiva pe termen scurt a modelelor incrementale de luare a deciziei.

O altă aplicaţie centrată a analizei sistemice este sistemul de planificare, programare şi bugetare. În principiu, identifică toate programele cu obiective şi scopuri apropiate astfel încât alocările de la buget să poată fi comparate funcţie de eficacitatea cu care programele supuse analizei îşi ating obiectivele. Sistemul de planificare, programare şi bugetare este asemănător analizei politicilor publice deoarece este orientat către influenţarea deciziilor dintr-un ciclu bugetar. Diferenţa majoră este dată de faptul ca cel dintâi forţează comparaţii cantitative între programe extrem de diferite. După aplicarea cu succes pentru o perioadă în cadrul Departamentului Apărării, sistemul de planificare, programare şi bugetare a fost introdus în 1965 şi in celelalte structuri federale prin ordin executiv al preşedintelui Lyndon Johnson. Totuşi, în 1971 acest sistem a încetat sa mai fie aplicat, in timpul administraţiei Nixon, întrucât solicita mult prea mult resursele analitice existente în cadrul Biroului pentru Management şi Buget.

Paradigma şcolii clasice de administraţie publică avea un scop mult mai modest, şi anume administrarea eficientă a programelor stabilite în cadrul procesului politic. Promotorii modelului au căutat să separe administrarea programelor de ceea ce au considerat a fi corupţia promovată din sectorul politic. Frazele clasice ale lui Woodrow Wilson (Wilson apud. Stillman, 1992) afirmau foarte clar ipoteza de bază a şcolii clasice de administraţie publică: “ …administraţia publică aparţine sferei exterioare politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deşi domeniul politic stabileşte sarcinile de îndeplinit pentru administraţie, politica nu ar trebui să se amestece în domeniul administrativ”. Produsul ideal al acestei şcoli este un serviciu civil educat şi loial ideilor de bază ale managementului ştiinţific, lăsat să-şi desfăşoare activitatea într-un cadru lipsit de influenţele politicului. Diferenţa majoră între şcoala clasică de administraţie publică şi analiza politicilor este că, în timp ce prima se concentrează pe a îndeplini cu succes ceea ce a fost ales deja, demersul celei de-a doua vizează obţinerea variantelor de soluţii pentru o problemă socială.

86

Treptat, însă, şcoala clasică de administraţie publică a inclus tot mai mult elemente de analiză a politicilor publice. Două motive principale au condus la această consecinţă. Creşterea structurilor organizaţionale guvernamentale, precum şi mandate politice stabilite în termeni vagi au condus la necesitatea stabilirii de variante alternative pentru diferite mandate politice. În acest mod, structurile guvernamentale şi cele non profit au devenit, la rândul lor, producătoare şi consumatoare de analiză a politicilor publice. Pe de altă parte, oricât de mult s-a încercat stabilirea demarcaţiei conform principiilor şcolii clasice, între politică şi administraţie a fost întotdeauna o legătură strânsă. Administratorul a trebuit să se implice în asigurarea resurselor şi în apărarea unei anumite strategii de aplicare a unor programe, iar pentru îndeplinirea acestor sarcini, instrumentele oferite de analiza politicilor publice s-au dovedit a fi foarte eficiente. Aceasta direcţie de gândire a rezultat în dezvoltarea şcolii moderne de administraţie publică. Ea a abandonat explicit separarea strictă între administraţie şi politică. Promotorii acestei direcţii de gândire consideră că pregătirea profesională trebuie să includă şi metode care să ajute la formularea de alternative şi predicţii pentru diversele probleme ale sectorului public, precum şi pentru structurarea strategiilor de implementare a variantelor de programe alese.

Comparaţia cu jurnalistica poate părea cel puţin bizară la început. Jurnalistica se ocupă de evenimente situate în prezent. Se adresează unui public larg, deci tonul este accesibil. De obicei este concentrată pe senzaţional şi neobişnuit decât pe probleme obişnuite, de rutină. Din acest motiv, jurnalismul are un rol mai important în descoperirea şi popularizarea diverselor aspecte/fapte cu potenţial de a fi probleme sociale, decât de a prezenta comparaţii sistematice ale posibilelor alternative de rezolvare a acestor probleme.

Un punct similar pentru activitatea practicanţilor celor două profesii este dat de activitatea sub presiunea timpului. Jurnaliştii riscă să piardă un subiect bun dacă nu publică la timp, iar în cazul analiştilor situaţia este similară: o analiză, oricât de documentată şi bine structurată ar fi, îşi pierde utilitatea pentru persoana de decizie dacă i-a fost prezentată după ce a trebuit să voteze, de exemplu, pentru o propunere legislativă.

În sfârşit, felul în care se comunică rezultatele procesului de analiză contează foarte mult. Jurnaliştii trebuie să comunice într-un mod cât mai accesibil pentru a capta interesul şi atenţia cititorilor. Analiştii politicilor publice trebuie sa facă acelaşi lucru pentru clienţii lor. Ambele profesiuni trebuie să comunice pe înţelesul clienţilor/cititorilor, aspect ce solicită un stil de scris foarte clar. În plus, deoarece timpul şi atenţia cititorilor/clienţilor sunt extrem de limitate, stilul de scris trebuie să fie concis şi eficient formulat. Etape ale procesului de analiză a politicilor publice

Având in vedere abordarea de tip raţionalist a studiilor de analiză a politicilor publice, literatura de specialitate descrie, sub diverse formulări (Weimer şi Vining, 1999, p. 257; Patton şi Savicki, 1993, p. 53), etapele modelului raţional de rezolvare a unei probleme. Acestea se suprapun, de fapt, peste etapele care sunt urmate în realizarea unei cercetări. Astfel, în definirea lui David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and

Practice, procesul de analiză a politicilor publice se împarte în două etape majore: analiza problemei şi analiza soluţiei. Acestea sunt precedate de o etapa preliminară a colectării informaţiei, care este utilă atât pentru faza întâi a analizei problemei cât şi pentru faza a doua a analizării soluţiei.

87

Faza I: Analiza problemei cuprinde: 1)Înţelegerea problemei

- Definirea problemei: evaluarea simptomelor - Încadrarea problemei: identificarea cauzelor - Modelarea problemei:identificarea variabilelor

2)Alegerea şi explicarea scopurilor şi a constrângerilor relevante 3)Selectarea unei soluţii Faza II. Analiza soluţiei cuprinde: 4) Alegerea criteriilor de evaluare 5)Specificarea alternativelor 6)Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor şi ponderarea lor în raport cu criteriile alese 7)Recomandarea de acţiuni 8)Comunicarea rezultatelor către client.

Pe de altă parte, Carl V. Patton şi David S. Sawicki în Basic Methods of Policy Analysis

and Planning, consideră că analiza politicilor publice se realizează după următorul plan: 1. Verificarea, definirea şi detalierea problemei 2. Stabilirea criteriilor de evaluare 3. Identificarea alternativelor 4. Evaluarea alternativelor 5. Descrierea şi compararea alternativelor 6. Monitorizarea şi Evaluarea politicii implementate. După cum se observă, etapele sunt în linii mari asemănătoare, diferenţierea între cele două

perspective fiind ilustrativă pentru afirmaţia precedentă referitoare la accentuarea anumitor metode sau abordări funcţie de formarea profesională a analistului. Acest lucru accentuează flexibilitatea abordărilor analizei de politici publice, acestea depinzând în mare măsură de pregătirea profesională a analistului şi de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat de rigoarea aplicării metodelor de cercetare ştiinţifică specifice fiecărui domeniu al ştiinţelor sociale.

Cap. XII Modele de analiză a politicilor publice

Notiuni introductive. Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care arhitecţii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstrează cum o propunere devine lege.

Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt modele

conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă: 1. să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică

88

2. să identifice aspecte importante ale problemelor politice. 3. să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale ale

vieţii politice. 4. să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice,

sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important. 5. să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele

Modele politice selectate. Stiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat in timp un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. Vom încerca aici să vedem dacă aceste modele sunt utile în studiul politicii publice. În special vrem să examinăm politica publică din perspectiva următoarelor modele:

1. modelul instituţional 2. modelul procesual 3. modelul de grup 4. modelul elitei 5. modelul raţional 6. modelul incremental 7. modelul teoriei jocului 8. modelul opţiunii publice 9. modelul sistemic.

Fiecare dintre aceşti termeni identifică un model conceptual major care poate fi găsit în literatură de specialitate a ştiinţelor politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru studiul politicii publice, totuşi fiecare oferă un mod separat de înţelegere a ei şi chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele politicii publice.

Modelele nu sunt competitive în sensul că unul dintre ele ar putea fi considerat “cel mai bun”. Fiecare se centreaza pe un aspect separat asupra vieţii politice şi fiecare ne poate ajuta să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici par, la prima vedere, să se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaţie între planificare raţională, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferinţe ale elitei, forţe ale sistemului, jocuri politice, opţiuni ale publicului, procese politice, şi influenţe instituţionale.

Cum se poate determina dacă modelele sunt eficiente?

Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne gândim la sisteme politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi în sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi înţelege ce este cu adevărat important în politică. Înainte de a ne începe studiul asupra politicii publice, să expunem câteva criterii generale pentru evaluarea utilităţii conceptelor şi modelelor.

Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte în capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai clar şi să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare simplificare

89

poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publică. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe, poate deveni atât de complicat si de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce altele pot fi prea simpliste.

Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e “real”, “relevant” sau “semnificativ” este, într-o anumită măsură o funcţie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toţii de acord că utilitatea unui concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important în politică.

Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează fenomene care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm conceptele nerealiste dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care sunt nerealiste. De exemplu, nimeni nu contestă că procesul decizional guvernamental e complet raţional – autorităţile publice nu acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a minimiza costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor, chiar şi nerealist, dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional guvernamental iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce.

Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie şi să comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă cineva defineşte o elită drept un grup de autorităţi publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public în general, se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte acest concept faţă de cel care defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate, bazându-se pe propriul interes.

Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor şi cercetărilor în politica publica. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui să se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de “model”) trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea unei ştiinţe a politicii.

Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie pentru politica publica. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele politicii publice – ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explică politica publica sau care cel puţin sugerează nişte explicaţii posibile.

90

Întrebări de verificare asemănătoare celor care pot veni la examen 1. Care este scopul modelului sistemelor?

a) Să răspundă la eşecurilor rezultate din incapacitatea domeniului privat de a răspunde la anumite solicitări ale pieţei.

b) Să administreze eficient programele stabilite în cadrul procesului politic. c) Să identifice interacţiunile dintre variabilele de interes ale sistemului social şi

economic. 2. Care este rolul modelelor de analiză a politicilor publice?

a) Ordonează şi simplifică realitatea b) Identifică aspecte semnificative c) Dirijează rezultatele care vor fi obţinute în urma analizei

3. Care sunt etapele procesului de analiză a politicilor publice ?

a) identificarea problemei de politică publică b) manipularea problemei c) identificarea alternativelor de rezolvarea a problemei d) stabilirea criteriilor de luare a deciziei e) delegarea luării deciziei

Bibliografie obligatorie

1. Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989. Policy Analysis. Concepts and Practices. New Jersey,

Prentice Hall

2. Patton, C.V. & Sawicki, D.S. 1993. Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd

Ed). New Jersey, Prentice Hall

Bibliografie recomandată:

1. Irwin, L.G. 2003. The Policy Analyst’s Handbook. Rational Problem Solving in a Political

World. New York, M.E. Sharpe

2. Parsons, W. 1995. Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy

Analysis. Massachusetts, Edward Elgar

3. Stone, D. 1997. Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W.

Norton & Company

4. Young, E. & Quinn, L. 2002. Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy

Advisers in Central and Eastern Europe on LGI website www.lgi.osi.hu

91

Anexe Anexa 1. BIBLIOGRAFIE GENERALĂ

1. Androniceanu, A., 1999, Managementul Schimbărilor, Bucureşti, Ed. Economica. 2. Bardach, E., 2003, Policy Analysis and Public Participation. Journal of Public Policy

Analysis and Management. no. 22, pp. 115-117. 3. Bardach E., 1977, The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law.

Cambridge, Massachusetts, MIT Press. 4. Baumgartner, F.R. & Bryan, D.J. 1993. Agendas and Instability in American Politics.

Chicago, University of Chicago Press. 5. Boardman, A.E., Greenberg, D.H., Vining, A.R. şi Weimer, D.L., 2004, Analiza Cost-

Beneficiu. Concepte şi Practică, Bucureşti, Editura Arc. 6. Cobb, R. şi Elder, C.D. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of

Agenda-Building. Baltimore, John Hopkins University Press. 7. Colebatch, H.K., 1999, Policy. Buckingham, Open University Press. 8. Connoly, T., Arkes, H. şi Hammond, K., 2000, Judgment and Decision Making. An

Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press. 9. de Leon, The Stages Approach to the Policy Process, in Sabatier, P.A., 1999, Theories of

the Policy Process, Colorado, Westview Press. 10. Downs, A., 1972, Up and Down with Ecology – The Issue-Attention Cycle. The Public

Interest. No. 28, pp. 38-50 11. Dye, T., 1998, Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey, Upper Saddle,

River Prentice Hall. 12. Eyestone, R., 1977, ‘Confussion, Diffussion, and Innovation’ in American Political

Science Review, No. 71, pp. 441-447. 13. Galster, G., 1996, Reality and Research. Social Science and U.S. Urban Policy since

1960. Washington, D.C., The Urban Institute Press. 14. Gârboan, R., 2006, Metode Utilizate în Evaluarea Programelor: Analiza Impactului

Social, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

92

15. Gerston, L.N., 2002, Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic

Engagement. New York, M.E. Sharpe. 16. Ionescu, Gh., Cazan, N. şi Negruşa, A.L., 1999, Modelarea şi optimizarea deciziilor

manageriale, Bucureşti: Ed. Dacia. 17. Heller, W.P. şi Starrett, D. A., 1976, On the nature of externalities, Academic Press. 18. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy

Decisions. Oxford University Press 19. Howlett, M. şi Ramesh, M., 2004, Studiul Politicilor Publice. Cicluri şi Subsisteme ale

Politicilor Publice, Chişinău, Editura Epitaf. 20. Irwin, L.G., 2003, The Policy Analyst’s Handbook. Rational Problem Solving in a

Political World, New York, M.E. Sharpe. 21. Junjan, V., 2001, Decizia în Administraţia Publică, Cluj-Napoca, Ed. Accent. 22. Junjan, V., 2002, Modele Cantitative de Luare a Deciziilor, în Revista Transilvană de

Ştiinţe Administrative, vol. 2, nr. 8. 23. Kingdon, J. W., 1995, Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,

Harper Collins College Publishers. 24. Kingdon, J.W., 1984, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little Brown. 25. Kozak, D.C. şi Macartney, J.D., 1990, Congress and Public Policy. A Source Book of

Documents and Readings. Illinois, Waveland Press, Inc. 26. Lane, J.E., 1993, The Public Sector. Concepts, Models, and Approaches, Sage

Publications. 27. Lindblom, C., 1959, The Science of Muddling Through. Public Administration Review.

No. 19, pp.79-88. 28. MacRae, D. şi Whittington, D., 1997, Expert Advice for Policy Choice. Analysis &

Discourse. Washington, D.C., Georgetown University Press. 29. March, J.G. şi Olsen, J.P., 1989, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of

Politics. New York. Free Press.

93

30. March, J.G., 1994, A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York, The Free Press.

31. Mungiu-Pippidi, A. şi Ioniţă, S. (coord.), 2002, Politici Publice. Teorie şi Practică.

Bucureşti, Ed. Polirom. 32. Nagel, S.S. 1975. Policy Studies and the Social Sciences. Massachusetts, D.C. Heath and

Company Lexington. 33. Osborne, D. şi Gaebler, T., 1992, Reinventing Government. Reading, MA. Addison-

Wesley. 34. Ostrom, E., 2003, Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective

Action. New York, Cambridge University Press. 35. Parsons, W., 1995, Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy

Analysis. Massachusetts, Edward Elgar. 36. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., 1993, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd

Ed). New Jersey, Prentice Hall. 37. Plous, S., 1993, The Psychology of Judgment and Decision Making. New York, McGraw-

Hill, Inc. 38. Pressman, J.F şi Wildavsky, A., 1973, Implementation, Berkley, University of California

Press. 39. Profiroiu, M., 2006, Politici Publice. Teorie, Analiză, practică, Bucureşti, Ed. Economică. 40. Sabatier, P., 1998, The Advocacy Coalition Framework: Revisions and Relevance for

Europe. Journal of European Public Policy. No. 5, pp. 98-130. 41. Sabatier, P.A (Ed.)., 1999, Theories of the Policy Process. Colorado, Westview Press. 42. Sabatier, P.A., 1986, Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research:

A Critical analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy, vol. 6, no. 1, pp. 21-48.

43. Samuelson, P.A. şi Nordhaus, W.D., 2000, Economie politică, Bucureşti, Ed. Teora. 44. Savas, E.S., 2000, Privatization and Public-Private Partnerships. New York, Seven

Bridges Press.

94

45. Simon, H.A., 1977, The New Science of Management Decision, New Jersey. Englewood Cliffs, Prentice Hall.

46. Stillman, R., 1992, Public Administration: Concepts and Cases, (5th ed.), Boston MA:

Houghton Muffin Company. 47. Stone, D., 1997, Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W.

Norton & Company. 48. Theodoulou, S.Z. şi Cahn, M.A., 1995, Public Policy. The Essential Readings. New

Jersey, Prentice Hall. 49. Weimer, D.L. şi Vining, A.R., 1989, Policy Analysis. Concepts and Practices. New

Jersey, Prentice Hall. 50. Williams, W., 1971, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier

Publishing Company. 51. Von Winterfeld, D.şi Edwards, W., 1986, Decision Analysis and Behavioral Research,

New York, Cambridge University Press. 52. Young, E. şi Quinn, L., 2002, Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy

Advisers in Central and Eastern Europe [Online] disponibilă pe LGI website www.lgi.osi.hu

95

Anexa 2. GLOSAR Atenţie: Glosarul cuprinde doar conceptele cheie care au fost introduse în cadrul acestui curs, iar în unele cazuri, definiţiile oferite sunt simplificate faţă de informaţiile oferite în suportul de curs. De aceea, este recomandabil ca pentru examen să nu se înveţe doar aceşti termeni şi doar aceste definiţii, ci să se completeze cu informaţii din suportul de curs. Politicile publice = tot ceea ce structurile guvernamentale hotărăsc să facă sau să nu facă (Thomas Dye, 1998). Eşec de piaţă = un ansamblu de situaţii în care nu sunt îndeplinite condiţiile necesare obţinerii unei soluţii privind funcţionarea eficientă a pieţelor. Externalităţile = efecte asupra mediului extern care apar atunci când firmele sau oamenii generează anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieţei (Samuelson şi Nordhaus, 2000). Bunuri publice = bunuri şi servicii care trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Asimetrie informaţională = situaţii care apar atunci când într-un contract părţile nu au acelaşi nivel de informaţie referitoare la subiectul contractului. Problemele de politică publică = acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care nu pot fi satisfăcute pe cale privată. Actori ai unei politici publice = indivizii, organizaţiile şi instituţiile care participă în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă unii au o participare mai activă decât alţii. Modelul procesual = urmăreşte înţelegerea procesului de politică publică şi studiază cum sunt luate deciziile, şi poate chiar cum ar trebui să fie luate. Agenda = o listă a subiectelor sau problemelor cărora oficialii guvernamentali, precum şi persoanele din afara structurilor guvernamentale care sunt apropiaţi acestora le acordă atenţie la un moment dat. Agenda sistemică = include toate problemele care sunt percepute în mod obişnuit de membrii comunităţii politice ca necesitând atenţie publică şi ca implicând aspecte în cadrul jurisdicţiei legitime a autorităţii administrative existente. Agenda instituţională = reprezintă acea listă explicită de itemi pentru a fi considerate activ şi serios din partea decidenţilor cu autoritate. Fereastră de oportunitate = adică oportunităţi pentru susţinătorii unei propuneri să îşi promoveze soluţia dorită. Conform teoriei lui John Kingdon, fereastra de oportunitate se creează când sunt îndeplinite 3 condiţii: există percepţia problemei de politică publică, există expertiză şi există voinţă politică pentru rezolvarea problemei.

96

Alternative de politică publică = posibile direcţii de acţiune, opţiuni disponibile pentru rezolvarea unei probleme de politică publică Instrumente de politică publică = tipuri variate de acţiuni prin care factorii de decizie din structurile guvernamentale se adresează problemelor de politici publice (Weime şi Vining 1989) Modelul raţional = model care prescrie proceduri care dacă sunt urmate vor duce la obţinerea celei mai eficiente soluţii. Modelul incremental = model care încearcă să explice felul în care se desfăşoară activitatea în instituţiile publice Modelul atributelor multiple = model de analizare a unei situaţii în care deciziile trebuie luate în funcţie de mai multe criterii care de regulă se află în conflict unele cu altele. Arborele de decizie = model de analizare a unei situaţii pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de evenimente ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de evenimente, de greşeli şi de inferenţe pentru structurarea incertitudinilor sunt doar câteva exemple de instrumente utile pentru analiza unei decizii (von Winterfeld şi Edwards, 1986). Analiza ex-ante = presupune analiza cantitativă şi calitativă a problemei, stabilirea citeriilor de decizie, a alternativelor, punctelor pro şi contra, estimarea costurilor şi a rezultatelor aşteptate, precum şi măsurile necesare pentru implementare şi evaluare. Evaluarea pe parcursul derulării unui program = urmăreşte înregistrarea schimbărilor realizate în decursul derulării programului şi atunci când este necesară schimbarea destinaţiei resurselor pentru alte utilizări. Evaluarea ex post = analize care urmăresc să identifice dacă obiectivele unui proiect au fost atinse şi să formuleze recomandări cu privire la continuarea, modificarea şi/sau terminarea unor proiecte similare. Comparaţii ex ante/ex post sau ex ante/ pe parcursul implementării programului = compararea unei analize ex ante cu o analiză pe parcursul implementării unui program sau cu o analiză ex post pentru descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilor ăn sine. Analiza politicilor publice = grup de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în domeniul public (definirea opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare pentru viitoarele decizii. Model de analiză a unei politici publice = o reprezentare simplificată a unor aspecte reale pentru identificarea unor aspecte importante ale unei politici publice.

97

Anexa 3 - BIOGRAFIE A TITULARULUI DE CURS

Marton BALOGH Studii: 2003-2008 Doctorand în cadrul Universităţii Babeş-Bolyai, Facultatea de Ştiinte Politice,

Administrative şi ale Comunicării, Titlul tezei de doctorat”Contribuţii privind elaborarea unor politici locale în

contextul comunităţilor multietnice” 2000-2002 Studii aprofundate în cadrul Departamentului de Administraţie Publică,

Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca 1995-1999 Licenţiat în Administraţie Publică Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca 1990–1994 Absolvent al Liceului Teoretic “Petru Maior”, Gherla Secţia maghiară, profil: matematică–fizică Activitate ştiinţifică: I. STAGII DE PREGĂTIRE ÎN STRĂINĂTATE: Ianuarie - Februarie 2006 Stagiu de pregătire doctorală la Universitatea Corvinus

din Budapesta, Septembrie – Octombrie 2002 Participant într-un stagiu de pregătire la New York State

University, Rockefeller College of Public Affairs. Noiembrie - Decembrie 2000 Participant la “Pregătirea coordonatorilor de programe

Phare”, organizat la Budapesta, de către Biroul Phare al Ministerului Agriculturii din Ungaria

Noiembrie – Decembrie 1999 Stagiu de cercetare la Universitatea de Ştiinţe Economice, Budapesta, la Centrul de studiere a serviciilor publice

II. PUBLICAŢII: a) Cărţi

1. Közpolitika - editată de Fundaţia Civitas pentru Societatea Civilă, Cluj-Napoca, 2006. 2. A közigazgatás elemei – Összefoglaló dolgozatok szakvizsgára, editată de Fundaţia

Civitas pentru Societatea Civilă, Cluj-Napoca, 2006 – în colaborare 3. Agent de dezvoltare locală – suporturi de curs, editat de Centrul de Asistenţă Rurală,

Timişoara, 2006 – în colaborare. 4. Managementul afacerilor publice europene, Editura Accent, Cluj – Napoca, 2005 – în

colaborare. 5. Facilitator comunitar – ghid de pregătire – Editat de Fundaţia Civitas, Cluj-Napoca,

2003 - în colaborare 6. Managementul de proiect – Seria Sedap, Editura Marineasa, Timişoara, 2003 7. Etapele şi obiectivele proceselor de elaborare a strategiilor de dezvoltare locală –

Dezvoltare şi cercetare regională, Editura Gewalt, Cluj-Napoca, 2001 – în colaborare.

98

8. Politici de dezvoltare. Rolul acestora în procesul dezvoltării regionale – Dezvoltare regională şi locală, Editura Gewalt, Cluj-Napoca, 2001 – în colaborare.

b) Studii, articole:

1. ”The involvment of the bussines sector in Corporate Social Responsability Projects (SCR)” - Revista Transilvană de Ştiinte Administrative 22(E)/February 2008, Editura Accent, Cluj –Napoca – în colaborare

2. ”Citizen participation and the involvement of the Romanian nonprofit sector in CSR projects” (împreună cu Natalia Negrea) – prezentat la Conferinţa „Civil Organisations

as the Building Elements of European Participative Democracy”, Europe for Citizens’ Programme Projects – CSP-2007-156 finanţat de Uniunea Europeană, 13-15 octombrie 2007, Eger, Ungaria

3. ”Szociális partnerség Székelyudvarhelyen”, apărut în revista Korunk, editia a III-a, iunie 2007, Cluj-Napoca.

4. ”The role of Romanian NGOs in the democratization process of the society after 1990” apărut în ”The Third Sector in Europe: Trends and Prospects” volum coordonat de Stephen P. Osborne, apărut la Routledge Reserch, 2007.

5. ”Reforma Administraţiei Publice – Impactul organelor deconcentrate ale ministerelor asupra politicilor publice locale” - studiu editat de Fundaţia pentru o Societate Deschisă împreună cu Centrul pentru Politici Publice (CENPO), 2007.

6. ”The role of Romanian NGO’s in democratization process of the society after 1990” - Revista Transilvană de Ştiinte Administrative 17(E)/2006, Editura Accent, Cluj –Napoca – în colaborare

7. ”Întărirea capacităţii administraţiilor publice locale de a adopta şi implementa politici de dezvoltare – Argument pentru introducerea funcţiei de Agent de Dezvoltare Locală”, Editat de Consorţiul pentru Dezvoltare Rurală, Cluj – Napoca, 2005 – în colaborare

8. ”Facilitator comunitar – Ghid practic de dezvoltare locală”, Editat de Fundaţia Civitas pentru Societatea Civilă, Cluj–Napoca, 2004 – în colaborare

9. ”Managerial reform in Romanian Public Administration” –apărut în ”Society and Economics”, 26 (2004), Akademia Kiado, Budapest, 2004 – în colaborare.

10. ”Etapele de elaborare a strategiilor de dezvoltare locală” - Revista Transilvană de Știinte Administrative 1(9)/2003, Editura Accent, Cluj –Napoca

11. ”Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeană în ceea ce priveşte dezvoltarea regională”, Fundaţia pentru o Societate Deschisă (sub-contractor Fundaţia Civitas pentru Societate Civilă), Cluj-Napoca, 2002.

12. ”Folosirea limbii materne în administraţia publică” – Anuarul maghiar din România, Editura Polis, Cluj-Napoca, 2002.

13. ”Administraţia publică în programele partidelor politice din România” - Revista Transilvană de Ştiinte Administrative, Cluj-Napoca, 2(5)/2000.

14. ”Apariţia politicilor de dezvoltare regională şi rolul regiunilor în Europa Centrală şi de Est” - Revista Transilvană de Știinte Administrative, Cluj-Napoca, 1(4)/2000.

15. ”Autonomia locală în România, modele şi perspective” – Lucrările Conferinţei Internaţionale de Administraţie Publică, Cluj-Napoca, 1998.

99

16. ”Imaginea funcţionarilor publici în administraţia publică locală” – Lucrările Colocviului Naţional de Administraţie Publică, Cluj-Napoca, 1997.

III. PARTICIPĂRI, COMUNICĂRI SUSŢINUTE LA CONFERINŢE,

SIMPOZIOANE, SESIUNI ŞTIINŢIFICE, COLOCVII: - Conferinţa „Civil Organisations as the Building Elements of European Participative

Democracy”, Europe for Citizens’ Programme Projects – CSP-2007-156 finanţat de Uniunea Europeană, 13-15 octombrie 2007, Eger, Ungaria.

- Conferinţa Internaţională ”Leader” organizată de Biroul Leader Ungaria, iunie 2007, Tokaj, Ungaria.

- Conferinţa Internaţională ”European Science Foundation The Third Sector in a Changing Europe: Key Trends and Challenges”, organizată de Universitatea Corvinus, 6–8 decembrie 2006, Budapesta, articol prezentat „The role of Romanian NGO’s in democratization process of the society after 1990”.

- Conferinţa Internaţională de Administraţie Publică - ”Contribuţia învăţământului universitar de administraţie publică la reforma administraţiei publice”, 6–10 octombrie 2006, Maramureş.

- Conferinţa ”Local Development Agent”, organizată de Consorţiul pentru Dezvoltare Rurală în perioada 13–16 iulie 2006, Timişoara. Lucrarea prezentată – ”Agent de dezvoltare locală – posibilităţi de extindere a modelului”.

- Conferinţa Internaţională „Digital Opportunity for E-inclusion” în organizarea European Union of Telecottage Associations (EUTA) şi International Development Research Centre (IDRC), 20 Martie 2006 Budapesta, Ungaria.

- Conferinţa de Dezvoltare Regională - organizată de către Asociaţia Ştiinţifică în Dezvoltare Regională din Ungaria, 24–26 noiembrie 2005 Sopron (Ungaria).

- Conferinţa Internaţională organizată în proiectul ”Coast Regada”de Agenţia de Dezvoltare Regională a Provinciei Svillupo, 16-19 Noiembrie 2005, Livorno, Italia.

- Conferinţa ”Policy Experience and Lessons Sharing After One Year of Membership–What could Romania Learn from The Experience of Acceding Countries?”, organizată în parteneriat de Fundaţia Civitas pentru Societatea Civilă şi Centrul pentru Politici Publice, 26–30 Septembrie 2005, Băile Felix, Romania.

- Al doilea simpozion al Public Integrity Education Network, organizat de Universitatea Central Europeană şi TIRI în parteneriat cu Universitatea Tsingshua, 2–5 iunie 2005, Beijing, China.

- Conferinţa Internaţională organizată în proiectul ”Coast Regada”, de către Camera de Comerţ din Jaen, 21-25Aprilie 2005, Jaen, Spania.

- Conferinţa ”Improvement of Communication between Food and Agriculture Organisation (FAO) and CEE Member Countries”, organizată de Biroul sub-regional al FAO din Budapesta, Mai 2004, Praga, Cehia.

- ”The Eight International Symposium on Public Management” - cu lucrarea „Managerial reform in Romanian Public Administration”, organizat la Universitatea Corvinus, Budapesta, 31 martie – 2 aprilie 2004, Ungaria.

- Primul simpozion al Public Integrity Education Network, organizat de Universitatea Central Europeană şi TIRI, 23–28 august 2004, Szirak (Ungaria).

100

- Conferința Anuală a NISPAcee – (Network of Institutes and Schools of Public Administration from Central and Eastern Europe), 21-24 aprilie 2003, București.

- Conferinţa Internaţională de Administraţie Publică, Ediţia a III-a, mai 2001, Cluj-Napoca. - Seminarul internaţional ”Regional Development and Research”, organizat de Fundaţia

Civitas pentru Societatea Civilă în parteneriat cu Centrul de Cercetări Regionale al Academiei Maghiare de Ştiinţe, 4-8 iulie 2001, Băile Homorod, Romania.

- Conferinţa Internaţională de Administraţie Publică, Ediţia a II-a, organizată de Departamentul de Administraţie Publică al Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj–Napoca, 1999.

- Conferinţa Internaţională de Administraţie Publică, prima ediţie, organizată de Departamentul de Administraţie Publică al Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj–Napoca, 1998.

- Conferinţa Naţională de Administraţie Publică organizată de Departamentul de Administraţie Publică al Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj – Napoca, 1997.

Politici Publice IDD 2013-2014

Documents

Transcript of Politici Publice IDD 2013-2014