Paper anticoruptie romana

1 EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue www.eumoldovadialogue.eu


Context

Republica Moldova a semnat recent Acordul de Asociere cu Uniunea Europeană. Acesta a fost urmat de o

Agendă de Asociere detaliată, care vine cu pași concreți și condiționalități privind cadrul viitorului dialog

dintre Chișinău și Bruxelles. Lucrarea de față analizează cele mai recente evoluții ale instituțiilor

anticorupție din Moldova, evoluții datorate în mare măsură influenței Uniunii Europene. Este acordată o

atenție deosebită capitolelor privind reforma justiției din Agenda de Asociere și sînt prezentate

recomandări privind continuarea monitorizării corupției în Republica Moldova, urmărind o abordare mai

coerentă.

Ziua Europei a fost celebrată anul acesta pe data de 10 mai în Chișinău, Republica Moldova. A

fost amînată din motive diplomatice, cu scopul de a evita suprapunerea cu mai tradiționala Ziua Victoriei

de pe 9 Mai. Între standurile care promovau delicatesele naționale și muzica specifică diverselor țări

europene, dezbaterile din stradă privind integrarea europeană au oferit cetățenilor moldoveni rara

posibilitate de a pune întrebări diplomaților și altor reprezentanți europeni. Printre multele întrebări,

corupția apărea des în discuție. Cineva a întrebat despre atribuirea unui contract de administrare a

aeroportului din Chișinău către o mică firmă din Rusia, pe o perioadă de 49 de ani, fără o procedură

transparentă de achiziții publice. ”O astfel de afacere nu ar fi posibilă după semnarea Acordului de

Asociere cu Uniunea Europeană”, a declarat un oficial european, declanșînd aplauzele publicului.

”Uniunea Europeană ne va ajuta în lupta împotrivă corupției”, a adăugat un activist civic, „așa cum au

reușit în România, (cu ajutorul Uniunii Europene), unde numeroși oficiali au fost condamnați”. Exemplul

românesc a fost ușor de înțeles pentru mulți dintre cetățenii moldoveni care au urmărit dezbaterile din

jurul numeroaselor cazuri de corupție la nivel înalt declanșate de către instituțiile anticorupție, create în

timpul procesului de aderare la Uniunea Europeană.

Dezbaterea dintre cetățenii moldoveni și delegații prezenți a fost mai mult decît relevantă, atît

în lumina așteptărilor ridicate pe care cetățenii obișnuiți le au față de Uniunea Europeană, dar și din

cauza frustrării pe care o resimt față de politicienii locali pro-europeni. Combaterea corupției este dificilă

într-o societate săracă, cu un stat slab și o democrație instabilă, dar implicarea Uniunii Europene ar

putea înclina balanța în favoarea reformiștilor și activiștilor anticorupție din societatea moldovenească.

Ca să fim corecți trebuie să recunoaștem că au fost făcuți deja pași importanți în ultimii doi ani, chiar

înaintea semnării Acordului de Asociere. Uniunea Europeană a acordat o atenție deosebită problemei și

a pus pe agenda Guvernului de la Chișinău reformarea sectorului judiciar și întărirea noilor instituții

anticorupție. Vechiul Centru pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupției, creat de Vladimir


Voronin, a fost reorganizat cu asistența UE. Numit acum Centrul Național Anticorupție (CNA), cadrul său

legal a fost reconceput pentru a viza numai cazurile de corupție. Ca parte a condiționalităților privind

acordul de liberalizare a vizelor, a fost înființată Comisia Națională de Integritate (CNI), cu scopul de a

verifica declarațiile de avere și conflictele de interese, după un model instituțional care a copiat cîte ceva

de la omoloagele din România și Lituania.

Un vast pachet legislativ anticorupție a fost propus anul trecut de tînărul ministru al Justiției,

Oleg Efrim, fiind adoptat la limită de către Parlament. Argumentul legat de UE a fost crucial în adoptarea

tuturor acestor schimbări. Într-o mișcare fără precedent pentru o țară ce nu dispune de statutul de țară

candidat, UE a oferit 60 milioane Euro ca ajutor direct pentru reformarea sistemului judiciar (depășind

asistența acordată țărilor candidate din Balcani, o binevenită aplicare a principiului „mai mult pentru mai

mult”). Acest pachet de asistență a permis creșterea salariilor judecătorilor. În schimb, reprezentanții

acestora din Consiliul Superior al Magistraturii au permis anchetarea pentru corupție a unor colegi

judecători. La începutul anului 2014, un judecător a fost condamnat pentru corupție, ispășind

momentan o pedeapsă cu închisoarea, fiind prima sentință de acest tip în Moldova de după căderea

comunismului.

În ultimii patru ani, o treime (140) din numărul total de judecători au fost înlocuiți. Acest lucru a

fost posibil printr-un mix de stimulente pentru pensionare anticipată și demisii voluntare (mulți

judecători s-au pensionat pentru a evita noile teste profesionale introduse de minister). Într-o regiune în

care balanța dintre reformarea sistemului judiciar și politizarea sa brutală este fragilă (a se vedea

scandalurile recurente cu numirea judecătorilor în Serbia), această reformare treptată și lipsită de

controverse merită apreciată. Interesul UE față de reforma justiției și anticorupție a determinat

politicienii locali să numească în poziții cheie tehnocrați cu experiență credibilă în ONG-uri anticorupție:

Procurorul General, Președintele Comisiei Naționale pentru Integritate, Directorul Adjunct al Centrului

Național Anticorupție și ministrul Justiției însuși sînt exemple în aceste sens.

Totuși, aceasta este numai partea frumoasă. Instituțiile anticorupție din Moldova suferă de

probleme sistemice. Intenționat sau nu, factorii de decizie au creat instituții slabe, oferindu-le puteri

neclare și bugete prea mici. Luptele interne din cadrul coaliției guvernamentale pro-UE le-au afectat

credibilitatea: în timpul crizei din 2012, Centrul Național Anticorupție a fost transferat de la Guvern la

Parlament și înapoi. Dintre persoanele urmărite de către CNA, 90% sînt declarate vinovate de către

judecători, dar sentințele sînt prea indulgente, iar persoanele în cauza sînt rar trimise la închisoare. Cele

mai multe cazuri vizează doar oficiali de rang mic și mijlociu, iar acest fapt provoacă nemulțumiri față de

activitatea CNA, acuzat că evită să cerceteze inculpați de nivel înalt. E drept că CNA a început recent


urmărirea penală a mai multor miniștri, însă nicio investigație nu a ajuns încă în faza finală. Deoarece

alianțele din lumea politică moldovenească sînt în continuă schimbare, toate cazurile au condus la

acuzații de manipulare politică. Doar o serie solidă de succese înregistrate cu cazuri de inculpați de nivel

înalt poate diminua scepticismul general al publicului față de astfel de investigații.

Comisia Națională de Integritate (CNI), este, de asemenea, afectată de aranjamentele

instituționale. Este un organism colectiv, cu patru membri și un președinte, toți numiți de Parlament.

Legea nu face distincții clare în privința partajării responsabilității și puterii între membrii numiți ai

Comisiei, ceea ce a dus la conflicte interne între aceștia. Această situație subminează eficiența și

credibilitatea instituției. Parlamentul a fost chemat să intervină și să arbitreze conflictul între membrii

CNI - o situație ciudată avînd în vedere faptul că CNI ar trebui să controleze averea și interesele

parlamentarilor. Mai rău chiar, legea permite Parlamentului demiterea membrilor CNI, chiar și fără o

motivație solidă. Cadrul legal are nevoie de o revizuire urgentă, în scopul distribuirii clare a

responsabilității între președintele instituției, pe de o parte, și membrii săi, pe de altă parte. De

asemenea, este necesară crearea unui mecanism de consolidare a independenței reală a acestei

instituții față de Parlament. Deși CNI și-a început activitatea și are un număr de cazuri finalizate,

capacitatea ei este limitată serios de bugetul mic și de resurse umane insuficiente. Bugetul anual este de

doar 200.000 de euro, iar cei 26 de membri ai personalului ar trebui să controleze activele și

incompatibilitățile a cîtorva zeci de mii de oficiali. Chiar și în cazul în care CNI reușește să finalizeze o

investigație și ajunge la o decizie colectivă, pedeapsa finală este minoră, deoarece Codul Penal este

depășit. De exemplu, un fost Procuror General a fost amendat pentru conflict de interese, cu pedeapsa

maximă prevăzută de lege: amendă de 6.000 de lei moldovenești, adică 375 de euro.

În general, se observă că politicienii moldoveni se conformează într-un mod minimalist cu

recomandările anti-corupție ale UE: creează noi instituții, dar le alocă resurse insuficiente; numesc

experți credibili la conducerea instituțiilor, dar le acordă responsabilități neclare; adopte legile cerute,

dar le diluează conținutul.

Deși au fost create instituții noi, nu a existat și nu există o strategie generală, ci mai degrabă pași

singulari care vizează respectarea unor cerințe specifice ale Uniunii Europene. Fragmentarea

instituțională este o problemă gravă, cauzînd multe blocaje și oportunități pentru cei interesați de

aceste blocaje. De exemplu, cazurile de corupție sînt inițiate ori de Centrul Național Anticorupție, ori de

Ministerul Afacerilor Interne, însă după etapa inițială cazul trebuie să fie supravegheat de către un

procuror de la Procuratura Anticorupție - o divizie specială în subordinea Procurorului General. Asta

înseamnă că pe același caz responsabilitatea se împarte între instituții diferite, procurorii și polițiștii sunt


mai degrabă în concurență decît în parteneriat. De altfel, cele două instituții au tendința să dea vina una

pe alta pentru rezultatele slabe. Un alt exemplu: după luarea unei decizii, CNI trimite cazurile de

conflicte de interese și incompatibilități la CNA, care ar trebui să pună în aplicare sancțiunile. Din nou,

aceste două instituții au tendința de a concura și nu de a colabora. Jurnaliștii și activiștii ONG care

încearcă să monitorizeze cazurile de corupție se plîng de acest ping-pong instituțional, care rezultă

adesea în învinuiri reciproce.

Peste toate plutește suspiciunea larg răspîndită că oligarhii politici controlează într-un mod

neoficial aceste instituții slabe. Distincția dintre politicieni și oameni de afaceri este greu de făcut în

Republica Moldova, iar partidele politice sînt anexe ale unor persoane din topurile cu cei mai bogați

moldoveni. Conflictele personale dintre fostul prim-ministru Vlad Filat, și fostul vicepreședinte al

Parlamentului Vlad Plahotniuc, au cauzat mai multe crize guvernamentale care au subminat eficiența

coaliției pro-europene. Mulți alegători au ajuns să asocieze Uniunea Europeană însăși cu coaliția

guvernamentală, iar această percepție în rândul oamenilor devine din ce în ce frustrantă pentru

diplomații europeni aflați la Chișinău. În 2010 oficialii UE s-au simțit încurajați să vadă la guvernare în

Republica Moldova o coaliție numită "Alianța pentru Integrare Europeană", dar aceste nume s-a întors

împotriva lor.

Totuși, crizele succesive și războaiele dintre Plahotniuc și Filat au dus la o situație în care nici

unul dintre ei nu mai deține vreo funcție oficială în stat. S-a creat altfel spațiu pentru un guvern

preponderent tehnocrat condus de Iurie Leancă, care a finalizat negocierile pentru Acordul de Asociere.

Din păcate, mandatul lui se va sfîrși după alegerile din noiembrie 2014 cînd probabil vom asista la

revenirea oligarhilor. Alegerile vor fi cîștigate ori de Partidul Comuniștilor, ceea ce ar conduce la relații

mai reci cu UE, ori de partidele conduse de Filat și Plahotniuc. Niciuna dintre cele doua părți nu este

entuziasmată să aibă instituții de combatere a corupției puternice și credibile. UE ar trebui să urmeze

două scopuri succesive: a) să protejeze realizările curente și b) să promoveze îmbunătățirea cadrului

instituțional și legal. Acest lucru nu va fi ușor într-o țară mică prinsă într-o criză geopolitică. Cu toate

acestea, corupția subminează orice șansă de schimbare în Republica Moldova pe termen lung. Este

motivul pentru care anticorupția trebuie să rămînă pe agenda de reforme susținute de UE.

Perspective

Acordul de Asociere semnat la sfîrșitul lunii iunie este însoțit de o Agendă de Asociere. Aceasta propune

o listă de priorități pentru cadrul comun de activități din perioada 2014-2016, avînd scopul de a spori


gradul de aplicare al Acordului. Capitolele privind Justiția și Drepturile Omului stabilesc obiective

ambițioase privind lupta anticorupție, recomandînd guvernului Republicii Moldova măsuri cum ar fi:

a) asigurarea independenței Centrului Național Anticorupție, inclusiv în ceea ce privește numirea și

demiterea directorului și a directorilor adjuncți prin intermediul unei proceduri deschise, transparente și

bazate pe merit, procedură clar definită de lege;

b) luarea de măsuri în direcția consolidării independenței instituțiilor din sectorul justiției, astfel încât

acestea să nu fie supuse presiunilor politice sau oricăror alte forme de presiune din partea

administrației, a guvernului sau a parlamentului;

c) punerea în aplicare a unui nou sistem al răspunderii disciplinare pentru judecători, care să asigure că

aceștia își îndeplinesc responsabilitățile față de societate;

d) consolidarea capacității operaționale a Comisiei Naționale de Integritate; consolidarea coordonării și a

schimbului de informații dintre autoritățile responsabile cu lupta împotriva corupției, inclusiv prin

stabilirea de modalități de lucru clare între Centrul Național Anticorupție și Comisia Națională de

Integritate;

Atenția acordată de Agenda de Asociere îmbunătățirii istoricului instituțiilor anticorupție și

colaborării dintre ele este binevenită și încurajează stabilitatea instituțională în viitorul apropiat. Cu

toate acestea, pe termen mediu, UE ar trebui să încurajeze și:

a) fuziunea dintre Centrul Național Anticorupție și Procuratura Anticorupție, cu scopul de a

aduce sub aceeași umbrela anchetatorii și procurorii. Crearea noului organism nu ar trebui să se

blocheze în dilema „să fie sub Parlament sau sub Guvern?”, chestiune care a subminat încercările

anterioare de reformă. Unii experți europeni și moldoveni cred în mitul controlului parlamentar ca

modalitate de a evita politizarea instituțiilor anticorupție. De fapt, controlul parlamentar direct duce la o

certă politizare și asigură și ineficiența. Nu există nici un exemplu în Europa de Est de instituție

anticorupție care să funcționeze bine sub control parlamentar. Parlamentele însele sînt produse ale unui

mediu politic corupt, astfel că a le pune pe ele să controleze direct instituțiile anticorupție înseamnă să

dăm pîinea și cuțitul unui număr mare de oameni interesați în politizare și ineficiență. Cu cît mai mare

numărul controlorilor cu atît mai rău. O instituție eficientă și responsabilă ar trebui condusă de un

management numit pe criterii de merit și responsabilă doar în fața altor magistrați și doar pentru cazuri

limitate.

b) o revizuire a cadrului juridic al Comisiei Naționale de Integritate, cu scopul de a clarifica

responsabilitățile și partajarea puterii în conducerea instituției. Ar trebui să i se permită Comisiei să pună

în aplicare sancțiunile pe care le decide. Banca Mondială, Guvernul României și Guvernul Finlandei au


acordat granturi de asistență pentru această instituție, iar UE ar trebui, de asemenea, să canalizeze o

parte a finanțărilor dedicate reformei judiciare către CNI. Această instituție a fost creată la cererea UE,

deci ar trebui să fie mai sus pe agenda Uniunii.

c) o analiză a legilor penale și administrative pentru a permite sancțiuni cu adevărat serioase pentru

actele de corupție.

Ca abordare generală, UE ar trebui să încurajeze autoritățile din Republica Moldova să aplice o

viziune coerentă în ceea ce privește aceste instituții și să evite fragmentarea care în prezent reduce din

eficiența lor.

Moldova este un studiu de caz pentru potențiala putere de transformare a UE în vecinătatea sa.

Nu este țară candidată, dar cu ambiții clar exprimate. Este cea mai avansată în procesul de asociere

dintre țările Parteneriatului Estic. Nu este de așteptat ca elita locală să sprijine instituțiile care, dacă vor

fi cu adevărat eficiente, ar putea să le amenințe averile sau chiar libertatea. Vectorii de susținere a luptei

cu corupția sînt slabi, dar ei există în Moldova. UE are un rol esențial în răsturnarea echilibrului prin

împuternicirea reformiștilor din societatea moldovenească: mass-media, ONG-uri, tehnocrați și cîțiva

politicieni chiar interesați să rezolve problema.


Cristian Ghinea este director al Centrului Român de Politici Europene (CRPE), un think tank din București.

Ludmila Gamurari este Coordonator de Programe la CRPE – R. Moldova, filiala CRPE din Chișinău,

Republica Moldova.

Acest Policy Brief este publicat în cadrul Dialogului Think Tank UE-Moldova, un proiect finanțat de

Ministerul Afacerilor Externe din România, prin Programul Oficial de Asistență pentru Dezvoltare, în

parteneriat cu Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) – Centrul Regional Bratislava.

Proiectul este implementat de un consorțiu de organizații și include Centrul Român de Politici Europene

(CRPE) din București și filiala sa din Republica Moldova de la Chișinău; Centrul de Politici Europene din

Bruxelles și Asociația pentru Politică Externă de la Chișinău.

Paper anticoruptie romana

Documents

Transcript of Paper anticoruptie romana