NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV. CODIFICAREA DREPTULUI ADMINISTRATIV.

Toate normele de drept se elaborează după o anumită tehnică juridică. Aceasta cuprinde tehnica legislativă şi tehnica interpretării.

Prin tehnică legislativă se stabilesc instituţiile juridice, condiţiile, ordinea elementelor componente, precum şi reglementarea activităţilor în cadrul statului. În această fază, sarcina legiuitorului constă în cunoaşterea exactă a realităţilor sociale, a principiilor juridice pentru a realiza o adaptare justă între fenomenele sociale, politice, economice şi forma juridică în care reglementează aceste manifestări ale vieţii sociale.

După statuarea regulii de drept începe sarcina interpretului, nevoit să rezolve probleme noi care se ridică în complexitatea vieţii sociale şi pe care legiuitorul nu le-a prevăzut, cu alte cuvinte urmează faza de tehnica interpretării în care se cuprinde o tehnică jurisprudenţială şi o tehnică doctrinară.

Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor executive, între acestea şi particulari.

În opinia majorităţii autorilor normele de drept administrativ prezintă următoarele trăsături:- reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice sau

între acestea şi particulari;- se caracterizează printr-o mare diversitate;- au un grad diferit de generalitate;- prezintă, ca orice normă juridică, o structură internă – logico-juridică (alcătuită din

ipoteză, dispoziţie, sancţiune) şi o structură externă tehnico-juridică (exprimate prin articole şi aliniate);

- se emit în baza şi în vederea executării legii cu excepţia celor prevăzute în Constituţie, în legi şi ordonanţe de urgenţă

Structura normei de drept administrativ

Ca la orice normă juridică şi la norma de drept administrativ deosebim:- o structură tehnico – juridică - conform căreia norma de drept administrativ este compusă

din articole şi alineate;- o structură logico-juridică – conform căreia norma este structurată în trei părţi:

1. ipoteza normei de drept administrativ – care cuprinde condiţiile, împrejurările, situaţiile în care se aplică norma, subiecţii cărora li se aplică, înţelesul unor termeni, cu alte cuvinte conţine elementele necesare identificării cadrului legal în care norma de drept va acţiona. După modul de determinare, ipoteza poate fi:

1. absolut determinată – se precizează exact în cuprinsul normei împrejurările în care se aplică aceasta, fără a lăsa loc de eventuale interpretări;

2. relativ determinată – când este creat numai cadrul general, stabilirea existenţei concrete a împrejurărilor fiind lăsată la aprecierea organului care aplică norma, organul respectiv beneficiind de o anumită libertate, în această situaţie apărând puterea discreţionară a autorităţii administraţiei publice care aplică norma respectivă

2. dispoziţia normei de drept administrativ – cuprinde conţinutul normei juridice, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care aceasta se referă. Fiind rezultatul unor activităţi desfăşurate în regim de putere publică, dispoziţiile normelor de drept administrativ vor fi categorice şi imperative. Se face distincţie între:

a. dispoziţii cu caracter onerativ – prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept (“Constituie obligaţie a tuturor deţinătorilor de imobile situate in municipiului Constanta de a afişa, la loc vizibil, plăcuta cu numărul stradal aferent imobilului pana da data de 30.04.2004” – HCLM Constanţa nr 390/22.09.2004).

b. dispoziţii cu caracter prohibitiv – prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept (“Magistraţilor le este interzis să desfăşoare activităţi de arbitraj în litigii civile, comerciale sau de altă natură,…” – L161/2003);

c. dispoziţii cu caracter permisiv - prin care se permite o anumită acţiune suiectului de drept dar nu se impune, rămânând la alegerea subiectului dacă va face sau nu ceea ce îi permite norma (“ Instituţia prefectului poate beneficia de programe cu finanţare internaţională pentru susţinerea reformei în administraţia publică” – L340/12.08.2004 privind instituţia prefectului).

3. sancţiunea normei de drept administrative – cuprinde consecinţele juridice care apar în urma nerespectării normei, cu precizarea că nu toate normele de drept administratativ prevăd în mod expres sancţiuni. De asemenea trebuie făcută distincţia între sancţiune ca element al structurii logico-juridice a normei şi sancţiune ca element al răspunderii administrative1

Clasificarea normelor de drept administrativ

1. În funcţie de obiectul de reglementare al normei, deosebim: norme de drept material – care cuprind drepturile şi obligaţiile subiecţilor

participanţi la raportul de drept administrativ; norme de drept procesual - care cuprind procedura de realizare a activităţii

administrative.2. În funcţie de caracterul dispoziţiei normei deosebim:

Norme onerative; Norme prohibitive; Norme permisive.

3. După criteriul sferei de cuprindere a normei, acestea se impart în: norme cu caracter general – care au o sferă largă de reglementare; norme cu caracter special – reglementează o grupă de raporturi sociale bine

determinate; norme cu caracter excepţional – reglementează situaţii apărute în mod excepţional.

Raporturile juridice de drept adminsitrativ

Raporturile de drept administrativ reprezintă relaţiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către normele dreptului administrativ2

Acestea se nasc, se modifică sau se sting în condiţiile prevăzute de normele dreptului administrativ.

Trăsăturile raportului juridic de drept administrativ:- unul din subiecte este întotdeauna purtător al autorităţii publice;- se caracterizează prin raporturi de putere;- ambele subiecte ale raportului juridic pot fi titulare de drepturi sau de obligaţii.

Elementele raportului juridic administrativ

1 A.Iorgovan, op.cit.vol.I, pg.1382 A.Iorgovan, op.cit., pg.144

Ca orice raport juridic, şi raportul juridic de drept administrativ este alcătuit din următoarele componente:

- subiectele raportului de drept administrativ – unul dintre ele este întotdeauna o autoritate publică învestită cu putere publică, un serviciu public care acţionează cu împuternicirea unei autorităţi sau un funcţionar public aflat în exerciţiul funcţiei. Al doilea subiect al raportului poate fi de asemenea o autoritate publică sau un particular, persoană fizică sau juridică.

Într-un raport juridic, subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte subiect pasiv.

Ca un elemenet caracteristic raporturilor juridice administrative, este posibil ca, în unele situaţii, un subiect să fie titular de drepturi şi altul titular de obligaţii, iar în alte raporturi juridice adminsitrative este posibil ca ambele subiecte participante să fie titulare atât de drepturi cât şi de obligaţii (exercitatea atribuţiilor de către o autoritate administrativă reprezintă atât un drept cât şi o obligaţie).

- Conţinutul raportului de drept administrativ – este format de totalitatea drepturilor şi obligaţiilor pe care le au subiectele raportului. În principiu, drepturile şi obligaţiile pe care le au autorităţile administraţiei publice ac subiect al raportului nu pot fi transmise sau cedate unui alt organ sau autorităţi administrative, doar prin lege putându-se stabili excepţii, iar drepturile şi obligaţiile persoanelor fizice sau juridice participante la raportul juridic de drept administrativ, nu pot fi transmise, nu pot face obiectul unei succesiuni, ele dispărând ca urmare a morţii titularului.

Drepturile şi obligaţiile administrative pot avea3 natură patrimonială (plata unor amenzi, plata impozitului), natură nepatrimonială (dreptul la petiţionare), sau natură mixtă (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la învăţătură)

- Obiectul raportului de drept administrativ – este constituit de acţiunea sau conduita părţilor constând în acţiuni, inacţiuni sau fapte materiale realizate în sfera adminsitraţiei publice (execuţia unor lucrări, prestarea unor servicii, activităţi de coordonare, etc.) ;

Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ

În funcţie de subiectele participante într-un raport juridic de drept administrativ, apar două situaţii:

a) când ambele subiecte participante la raportul juridic sunt reprezentate de autorităţi publice – atunci raporturile născute pot fi:

- raporturi de subordonare – dintre cele două subiecte participante la raport unul se află pe o poziţie ierarhic superioară ceea ce-i conferă posibilitatea de a dispune cu privire la comportamentul celuilalt (raporturile dintre Guvern şi un minister, sau dintre un minister şi un organ aflat în subordinea acestuia, etc.). Sunt raporturi a căror naştere este determinată de voinţa legiuitorului sau de voinţa organului supraordonat pentru care realizarea lor constituie o obligaţie juridică4 ;- raporturi de colaborare – ambele subiectele se găsesc, ierarhic, la acelaşi nivel şi acţionează împreună în vederea realizării unui scop comun (raporturi ce se nasc între două ministere când acestea realizează o acţiune comună, raporturile dintre Primar şi Consiliul Local, etc.). Realizarea acestor raporturi depinde strict de manifestarea voinţei ambelor subiecte participante;

3 I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.I, Sibiu, 1994, pg.214 A.Iorgovan, op.cit., pg. 147

- raporturi de participare – subiecţii participă la exercitarea unor atribuţii conferite de lege unui organ colegial faţă de care se pot afla în relaţii de subordonare;

b) când la raportul juridic participă un subiect privat, persoană fizică sau juridică şi un subiect purtător al autorităţii publice (raporturi care, de altfel sunt cele mai numeroase) – în această situaţie raporturile pot fi:

- raporturi de subordonare – subiectul învestit cu putere publică are o poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect care trebuie să îndeplinească măsurile cuprinse în actul administrativ. Aceste raporturi sunt considerate a fi cele mai numeroase în dreptul administrativ (cele care intervin între autorităţile administraţiei publice locale şi cetăţeni, contravenienţi şi autorităţile desemnate să constate şi să aplice sancţiunile)5. Deşi autoritatea are o poziţie supraordonată asupra celuilalt subiect participant la raportul juridic, acesta are la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi apăra drepturile şi pentru a se feri de eventualele abuzuri comise de autoritatea publică (dreptul la petiţionare).

- raporturi de colaborare – de regulă între o autoritate publică şi o persoană privată fizică sau juridică atunci când se realizează prestarea unui serviciu public ;

În doctrină mai întâlnim:- raporturile de utilizare a serviciilor publice, în cadrul cărora subiectul activ ( purtătorul de

obligaţii) are dreptul şi obligaţia legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar subiectul pasiv are dreptul să se foloseasă de aceasta şi să pretindă funcţionarea ei în bune condiţii6.

- raporturi le tutelă administrativă – raporturi între autorităţile autonome locale, inclusiv la nivelul judeţului, şi Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriu – prefectul, întotdeauna naşterea acestor raporturi exprimă voinţa legiuitorului7.

Codificarea dreptului administrativ

Un cod reprezintă o reunire, într-o ordine logică, a principiilor de drept, care reglementează o materie.

Într-un anumit domeniu, un cod realizează o unificare a reglementărilor fundamentale din domeniul respectiv, ducând la simplificare, la eliminarea paralelismelor sau a repetării unor probleme în mai multe acte diferite şi asigură folosirea unei terminologii unitare în întreg domeniul respectiv. Din toate aceste motive spunem despre codificarea juridică că ea reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului

Datorită varietăţii şi complexităţii dreptului administrativ, elaborarea unui cod a fost multă vreme considerată foarte greu de abordat, dacă nu chiar imposibilă. Au existat şi există argumente atât pentru necesitatea elaborării unui cod administrativ cât şi păreri care prezintă dezavantajele existenţei unei asemenea lucrări.

În perioada inter şi postbelică, preocupările în domeniul codificării s-au redus la activităţi de realizare a unor culegeri de acte normative aplicabile unor sectoare ale vieţii publice, denumite impropriu coduri. După cel de-al II-lea război mondial, chiar dacă mare parte din legislaţia administrativă a fost abrogată, s-au manifestat preocupări susuţinute pentru realizarea unei codificări administrative, elaborându-se teze premergătoare pentru un anteproiect, pecum şi studii de drept comparat valoroase în această materie.

În sprijinul utilităţii adoptării unui cod administrativ apar următoarele argumente:- simplificarea şi corelarea legislaţiei în domeniul administrativ;- eliminarea riscului denaturării unor concepte, principii şi a unor supraruneri în

reglementările din domeniul administartiv;

5 R.N.Petrescu, op. cit. pg. 526 ibidem pg. 537 V.Vedinaş, op.cit.2002,p.68

- cercetarea dispoziţiilor unei singure reglementări, ar permite cetăţenilor o mai bună înţelegere a normelor administrative şi în consecinţă chiar ar ajuta la fluidizarea activităţii administraţiei;

- simplificarea, sistematizarea, normalizarea şi unificarea activităţii administraţiei publice8 În prezent, s-a adoptat ideea codificării „pe etape”, şi în acest context, un colectiv de

specialişti condus de prof.univ.dr. I.Santai de la Sibiu, a elaborat un proiect de cod administrativ şi un proiect de cod de procedură administrativă. Aceste activităţi s-au desfăşurat în conformitate cu programul de guvernare care prevede expres: „necesitatea elaborării şi înaintării la Parlament, a proiectelor Codului administrativ, Codului de procedură administrativă şi Codului electoral, în vederea asigurării unităţii de interpretare şi aplicare, pentru evitarea paralelismelor, a excesului de reglementări şi a modificărilor repetate ale aceluiaşi act normativ”.

8 D.A.Tofan, Drept administrativ, curs universitar, Ed. AllBeck, Bucureşti, 2004, pg.74