Managementul terenurilor şi piaţa funciară

Managementul terenurilor şi piaţa funciarăNicolae Ţarălungă

0. Introducere

Articolul de faţă are ca obiectiv relationarea gestiunii terenurilor, ca parte a managementului dezvoltării urbane cu mecanismele pieţei funciare, accentuând asupra impactului regulamentului de zonare asupra preţului terenului şi implicit asupra dezvoltării urbane. O atenţie deosebită este dată analizei cererii şi ofertei de teren pentru investiţii publice şi private.

Sunt prezentaţi factorii care influenţează cererea şi oferta de teren, precum creşterea demografică, aspectele macroeconomice, infrastructura urbană, topografia, legislaţia şi organizaţiile publice. In completare, sunt aduse precizări privind caracteristicile pieţei de terenuri, privind terenul ca noţiune economică şi diferenţa dintre valoarea terenului şi preţul acestuia. Pentru înţelegerea modului în care controlul determină dezvoltarea urbană durabilă, se insistă asupra opţiunilor de coordonare dintre politicile de teren şi instrumentele de control şi cele fiscale.

1. Aspecte generale

Intotdeauna va fi exprimată părerea că preţul terenului urban se află într-o permanentă creştere şi că el este în general prea ridicat. Această realitate ne îndeamnă la următoarele reflecţii:

(a). Este terenul urban un produs al cărui preţ poate fi stabilit precum preţul altor produse?

(b). Poate nivelul de preţuri al terenului să fie comparat cu preţul altor produse?

(c). Dacă preţul terenului este ridicat, cine face această afirmaţie şi cine este afectat?

(d). Este terenul perceput ca factor de producţie pentru realizarea de locuinţe, drumuri, parcuri, etc., sau este considerat un mijloc de economisire a banilor şi dacă “da” atunci când în ciclul economiei locale?

Privit din punct de vedere tehnic, valoarea terenului reprezintă combinaţia dintre tipul cel mai bun de teren şi intensitatea optimă de folosire a acestuia. Din punct de vedere al pieţei terenurilor, valoarea se reduce la funcţia matematică care se referă la scăderea anuală a profitului obţinut de pe urma celei mai bune folosinţe a terenului.

Investitorii vor fi de acord să plătească valoarea de piaţă a unui teren având o bună accesibilitate, numai dacă acesta va avea o utilizare comercială (magazine, birouri, locuinţe, etc.) şi un coeficient de utilizare a solului ridicat. In concluzie, rolul preţului terenului este

146

Management şi guvernare locală

acela de a instrumenta decizia de alocarea a terenurilor pentru funcţiuni urbane optime (optim cuprinzând analiza costurilor financiare, economice şi sociale).

Problemele legate de terenurile urbane devin evidente atunci când în faţa unei creşteri demografice nu există suficient teren pentru realizarea programelor de locuinţe, de şcoli, căi de transport, utilităţi publice, de creare de locuri de muncă, etc. Atunci când o anumită arie urbană se confruntă şi cu o lipsă de funcţionari publici pregătiţi pentru a direcţiona şi implementa politica de terenuri, problemele devin complicate, uneori explozive.

In sistemele economice în care alocarea terenurilor nu se face la întâmplare, ci după regulile pieţei, politica terenurilor urbane se raportează la cererea şi oferta de terenuri în funcţie de tipul cererii, amplasament şi preţ. Datorită problemelor sociale şi economice severe cu care se confruntă toate ţările post-comuniste din Europa, precum şi alte ţări în curs de dezvoltare de pe glob, aspectele legate de oferta de teren, preţul şi modul de alocare al acestuia au devenit componente de o importanţă fără precedent.

De ce aceste aspecte sunt o problemă? Două componente apar cu pregnanţă: (a). lipsa de terenuri urbane servite de utilităţi publice care să răspundă unor solicitări în competiţie şi (b). ineficienţa sistemelor de impozitare a terenurilor sau a beneficiarilor unor proiecte publice, în generarea surselor de venit pentru finanţarea infrastructurii şi utilităţilor publice orăşeneşti.

Atât componenta de la punctul (a) cât şi cea de la punctul (b) se referă de fapt la un singur aspect şi anume costul terenului din interiorul ariilor urbane şi din imediata vecinătate a acestora. Presiunea primară asupra costului terenului vine din zona cererii de teren urban pentru activităţi productive determinată de creşterea componentei demografice. Când aceasta se cuplează cu o ofertă insuficientă, atunci preţurile cresc necontrolat.

Preţul terenului creşte datorită duratei procesului de tranzacţie şi costului acestor tranzacţii. Prin urmare, preţul terenului creşte în raport cu gradul de acurateţe a informaţiilor privind terenurile (existenţa titlurilor de proprietate, înregistrarea acestora, informaţii cadastrale, informaţii privind tranzacţiile, etc.), cu performanţele managementului administraţiei publice şi cu gradul de corupţie al acesteia.

Un alt factor, care însoţeşte creşterea preţului şi care vine din aria ofertei de terenuri, o constituie lipsa de resurse financiare şi capacitatea de implementare a proiectelor care să permită creşterea suprafeţei de teren servit cu utilităţi publice. De multe ori, această lipsă este amplificată şi de alegerea unor standarde nerealiste comparativ cu nivelul de venit al utilizatorilor.

Oferta de terenuri poate fi coborâtă şi datorită existenţei unor practici monopoliste privind deţinerea de terenuri. Acest fenomen devine acut, atunci când nu exista putere efectivă şi resurse financiare de punere în aplicare a legii exproprierii.

Legislaţia privind controlul terenurilor poate diminua cantitatea de teren disponibilă în general, sau parţial, pentru o anumită folosinţă. De asemenea, dacă perioada de pregătire a documentelor urbanistice şi perioada de avizare şi de aprobare a acestora se prelungesc în exces, induc costuri ridicate ale terenului, mai ales în economiile confruntate cu rate înalte ale inflaţiei.

147

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

Dacă ne referim la modul de utilizare a terenului (teren cu utilizare urbană reciclată sau teren urban nou provenit din teren agricol), nu putem omite rolul grupurilor politice care deţin puterea şi care determină modul în care aceste terenuri vor fi utilizate.

Evaluând aceste cauze, se poate constata că posibilitatea folosirii economice a terenului reprezintă motorul ridicării valorii terenului urban sau al valorii terenului din jurul aglomeraţiilor urbane. Din acest punct de vedere, un rol important îl joacă perspectiva realizării unor proiecte de utilitate publică, sau perspectiva expansiunii urbane asupra terenurilor agricole.

Valoarea de piaţa a terenului începe să crească cu mulţi ani înaintea schimbării folosinţei terenului, anticipând o creştere a chiriei şi a valorii capitalizate. Cu cât rata dobânzii reale şi coeficientul de risc privind tranzacţiile sunt mai mari, cu atât timpul în care valoarea terenului creşte va fi mai scurt.

Trei elemente sunt importante în determinarea creşterii valorii terenului. Primul se referă la lucrările care se fac pe parcursul reciclării funcţionale a terenului (lucrări pregătitoare, costurile privind lotizările terenului, lucrările de infrastructură, curăţirea terenului, costurile de relocare a populaţiei rezidente în zonă etc.) Al doilea şi al treilea element se referă la avantajele schimbării spaţiale şi ale schimbărilor utilizării terenului (Dunkerley, 1978).

Din punct de vedere al pieţei, valoarea terenului este afectată de restricţiile existente sau viitoare privind utilizarea terenului, de modul de impozitare a terenului şi de profitul generat de funcţiunea economică amplasată pe acesta.

Pe latura cererii, valoarea terenului se găseşte sub influenţa capacităţii financiare, a costurilor şi a posibilitaţilor de finanţare pentru achiziţionarea terenului şi pentru construirea clădirilor. Aceste posibilităţi trebuie comparate cu portofoliul de investiţii alternative sau cu variantele de depozitare a banilor în bănci. In acest domeniu, existenţa unei pieţe de capital dirijată de o infrastructură instituţională eficientă joacă un rol crucial.

2. Caracterul pieţei de terenuri urbane

Aspectele care privesc terenul urban nu pot fi separate în practică de alte aspecte privind dezvoltările urbane precum locuinţele, transportul, infrastructura, serviciile publice şi finanţele publice (PADCO, 1984).

Funcţiunile oraşului, compoziţia sa socială şi activităţile economice tind să se schimbe odată cu trecerea timpului. In consecinţă, obiectivele dezvoltării urbane trebuie să încurajeze flexibilitatea instrumentelor de control privind folosinţa terenurilor, ca răspuns al schimbărilor cantitative şi calitative ale cererii de funcţiuni urbane.

Valoarea economică a terenului este dată de modul de folosire a acestuia. Decizia privind alocarea terenului pentru o folosinţă sau alta fără luarea în considerare a costului diverselor alternative, poate produce, economic şi financiar, o pagubă pe termen lung, pagubă care afectează colectivitatea urbană. In general valoarea unui teren urban este determinată de gradul de atractivitate al acestuia, grad determinat de nivelul de servicii şi de locuri de muncă oferit. Acest grad de atractivitate este generat de urmatorii factori:

148

Management şi guvernare locală

- Un factor este amplasamentul. Accesibilitatea către locurile de muncă şi către diverse servicii urbane reprezintă argumente care influenţează decizia actorilor urbani, publici şi privaţi, privind alegerea unui amplasament. De exemplu, amplasarea unei locuinţe va ţine seama de accesibilitate şi de calitatea cadrului înconjurător. Perspectiva unui venit şi a nivelului de impozit pe teren influenţează alegerea amplasamentelor comerciale, iar accesul către piaţa de muncă sau de materii prime determină alegerea amplasamentelor industriale.

- Al doilea factor îl reprezinta venitul care poate fi generat de construcţie, aspect care se oglindeşte în tipul de folosinţă a terenului şi de gradul de intensitatea cu care terenul este folosit. In acest caz, valoarea terenului urban este puternic influenţată de politica de utilizare a terenului urban, politică organizată de autorităţile publice locale şi/sau centrale.

- Al treilea factor este costul economic al terenului care este determinat de investiţiile în infrastructură şi de investiţiile în serviciile publice. Costul economic al terenului creează baza stabilirii valorii terenului şi determină diferitele valori ale terenurilor urbane. Aceste două aspecte sunt cruciale pentru activităţile pieţei de terenuri şi pentru stabilirea chiriei pe terenurile urbane.

- Al patrulea factor este determinat de factorul de utilitate socială. Acesta nu este capabil să regleze preţul de piaţă al terenurilor urbane pe baza unei competiţii libere, dar poate influenţa nivelul de atractivitate care este conţinut în preţul terenului. Această valoare este creată de investiţii şi de deciziile planificării urbane şi este legată de acţiuni de expropriere (Darin -Drabkin, 1977).

Folosinţa terenului este corelată cu un set de politici care influenţează piaţa de terenuri. Specificul pieţei terenurilor îl reprezintă produsul acestei pieţe şi anume terenul urban. Spre deosebire de alte produse, terenul nu este omogen, fiecare parcelă este unică şi i se asociază un set particular de calităţi, care descriu amplasamentul şi caracteristicile fizice. Acest set generează printre actorii urbani interese diverse şi de multe ori conflictuale (Farvacque şi McAuslan,1991).

Mai mult, pe piaţa terenului, spre deosebire de alte pieţe, interacţiunea dintre cerere şi ofertă nu fixează preţul produsului. Există totuşi o similitudine cu produsele altor pieţe, manifestată prin aceea că activităţile unui sector afectează activităţile altuia (ex. Controlul preţurilor în anumite zone cu restricţii conduce la o creştere a preţurilor în alte zone fără restricţii).

Piaţa terenurilor este influenţată de nedepreciabilitatea fizică a terenului. Structurile care se realizează pe acesta sunt depreciabile, dar terenul pe care sunt construite nu este. Deprecierea structurii poate genera creşterea valorii terenului prin prisma unei viitoare schimbări în folosinţa terenului urban, schimbare care va atrage după sine şi o modificare în venitul generat de teren (Doebele, 1978).

Cererea de teren urban este determinată de modul de utilizarea al acestuia. Cererea este legată de caracteristicile amplasamentului, dar este afectată de variabile demografice şi economice, precum nivelul ratei pieţei de capital, nivelul de venit al populaţiei, nivelul de economisire a banilor şi accesul la credite. Siguranţa proprietăţii şi buna înregistrare a terenurilor reprezintă tot atâtea motive de creştere a cererii pentru terenurile urbane.

149

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

Oferta de teren este influenţată direct de cantitatea şi de preţul terenului. Ea este afectată de distribuţia spaţială a infrastructurii, de topografia terenului, de interesul proprietarului să scoată terenul pe piaţă şi de restricţiile autorităţilor publice privind utilizarea terenului:- Modul de proprietate, - Titlul de proprietate,- Inregistrarea titlurilor şi proprietăţilor,- Regulamentele de folosinţă a terenurilor,- Intervenţia directă a autorităţilor publice în achiziţionarea terenurilor,- Politica impozitelor (fiscalitatea).

Terenul este în acelaşi timp o investiţie pe termen lung sau un mod de economisire a banilor. Din acest motiv proprietarul va ţine în rezervă terenul şi nu-l va folosi ca bază pentru producţie. Acest aspect este legat de costul de întreţinere a terenului care de cele mai multe ori este minim în comparaţie cu venitul aşteptat din vânzarea lui. Situaţia poate fi diferită, dacă ne aflăm într-o anumită politică de fiscalitate, sau dacă rata dobânzii este prohibitivă.

Caracterisiticile specifice ale terenului generează un permanent dezechilibru pe piaţa terenurilor. O creştere a cererii pentru terenuri va conduce la o creştere a preţului acestuia. In momentul în care cantitatea de teren urban este limitată de autorităţile publice, prin regulamentele de folosire a terenului, sau prin directa lor participare în interiorul pieţei pentru realizarea de investiţii publice, terenul care îşi va schimba modul de utilizare va deveni în consecinţă mai valoros. Ca răspuns, pe piaţa de terenuri ne vom confrunta cu o reducere a ofertei datorită mentalităţii deţinătorilor de terenuri, care vor aştepta schimbări în utilizarea terenurilor generate de acţiunea autorităţilor publice.

Creşterea preţului terenurilor într-o anumită zonă urbană, ce urmează să fie dezvoltată datorită intervenţiilor autorităţilor publice, atrage după sine creşterea preţului terenului şi în zone adiacente care nu sunt dezvoltate. Consecinţa este aceea că bugetul public va fi influenţat negativ în momentul în care va fi nevoie să se realizeze alte investiţii publice (costurile de expropriere vor fi ridicate).

In ceea ce priveşte efectul asupra locuinţelor, acesta trebuie analizat prin prisma veniturilor proprietarilor şi chiriaşilor. Posibilitatea unora de a avea acces la terenuri cu preţuri ridicate împinge şi mai sus preţul terenului dintr-o zonă dată şi în acelaşi timp din zonele învecinate. Deoarece majoritate locuitorilor au venituri limitate, aceştia vor fi forţaţi să caute terenuri mai ieftine, în concordanţă cu veniturile lor. Aceasta va determina atât dislocarea acestor grupuri, cât şi creşterea preţului terenului în zonele suburbane (noile locuri de migrare a populaţiei dislocate). De aceea valoarea terenului trebuie înţeleasă ca diferenţa dintre costul actual al terenului şi costul economic al noilor dezvoltări urbane.

Intr-o economie de piaţa, conglomeratul valorii terenului este alocat proprietarului, ca individ, prin deciziile planificării urbane. Aceasta, combinată cu investiţiile în infrastructură, creează valoarea terenului şi, în acelaşi timp, determină distribuţia câştigurilor către particulari. De aceea, deţinătorii de terenuri vor încerca să influenţeze deciziile din domeniul planificării urbane şi nu o vor face numai prin proceduri legale. Aceasta înseamnă că decizia în cadrul planificării urbane depinde pe de-o-parte de capabilitatea tehnică a celor care iau deciziile, dar şi de probitatea lor. In concordanţă cu Darin-Drabkin, orice teorie privind terenul urban trebuie să cuprindă următoarele trei puncte:

- Terenul urban are un caracter monopolist determinat de efectul amplasării lui,

150

Management şi guvernare locală

- Perspectiva reciclării lui funcţionale este cel mai important factor care determină creşterea preţurilor terenurilor urbane,

- Deciziile autorităţilor publice determină multe din aspectele care apar pe piaţa de terenuri.

3. Politica terenului urban într-o economie de piaţă

Tările bazate pe o economie de piaţă trebuie să ia măsuri care să faciliteze oferta de terenuri în concordanţă cu schimbările datorate dezvoltărilor urbane. Obiectivul de bază al unei politici urbane este acela de a atinge maximizarea social-economică a folosinţei terenului. Problema cea mai importantă în politica urbană o reprezintă realizarea echilibrului dintre eficienţă şi echitate.

Intr-o economie de piaţă, alocarea terenului se face prin realizarea unei competiţii între indivizi/firme, pe baze economice. Aceasta înseamnă că grupurile economice cele mai puternice pot achiziţiona terenuri aproapiate de standardele lor. Ca efect, grupurile economice mai slabe trebuie să plătească preţuri ridicate pentru terenurile lor aflate în locuri mai puţin atractive (Darin -Drabkin,1977).

Din acest motiv, unele ţări (Olanda, Suedia, Franţa) integrează instrumentele care reglementează transferul terenurilor private în terenuri ale comunităţii, prin politici comprehensive, care urmăresc ca bugetul local să răspundă nevoilor generate de dezvoltările urbane, fără să fie necesar ca într-o etapă ulterioară realizării programului/proiectului să se obţină un venit financiar de pe urma acestuia. Efectele acestor politici se pot măsura prin impactul lor asupra structurilor sociale .

Modul concertat al distribuţiei produsului naţional printre locuitori, al economisirii banilor şi al nivelului de investiţii reprezintă baza realizării acestor politici, care pot acoperi diferenţa dintre nivelul resurselor existente şi cel al nevoilor generate de creşterile urbane.

Aspectul alocării terenului urban pe baza criteriilor sociale şi nu pe baza posibilităţilor financiare este legat de o eficace politică de impozitare, bazată nu numai pe valoarea terenului, dar şi pe venitul agenţilor economici sau pe venitul populaţiei care foloseşte terenul. Aceasta are drept consecinţă o creştere a bugetului autorităţilor publice, care vor putea susţine astfel finanţarea unor programe de regenerare urbană sau de infrastructuri publice.

4. Criterii de evaluare a politicii de terenuri

4.1. Factori social-economici: Politica terenurilor reprezintă o parte din politica de dezvoltare urbană şi are ca scop maximizarea socio-economică a utilizării terenului urban. Deoarece terenul este prin natura lui un bun necesar fiecărui individ, dar este si o resursă naturală la nivel naţional, politicile de terenuri trebuie bazate pe o abordare socio-economică.

Unul din scopurile politicii urbane este acela de a asigura o oferta de teren necesar dezvoltărilor urbane, la timpul potrivit şi pe amplasamentele corespunzătoare. Deoarece politica de terenuri face parte din familia politicilor de dezvoltare, în general, ea este evident

151

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

influenţată de structura socio-economică şi politică a unei ţări şi de nivelul de dezvoltare atins de aceasta.

4.2. Definirea politicii de terenuri: Aceasta poate fi definită ca un set de măsuri menite să atingă scopurile formulate de autorităţile publice. Scopurile şi metodele depind de parametrii variabili ai mediului social şi economic, care acţionează în contextul istoric al dezvoltării unei ţări (Darin-Drabkin,1977).

Politica de terenuri este influenţată şi influenţează în acelaşi timp scopurile şi obiectivele politicii generale de dezvoltare urbană. De aceea, există o ruptură între programele de planificare urbană (ex. masterplan) şi implementarea lor. In scopul evitării acestei situaţii, se constată în practica internaţională o concentrare maximă în direcţia utilizării politicii de terenuri ca factor de implementare a programelor de dezvoltare.

4.3. Scopurile politicii de terenuri: In general sunt acceptate trei scopuri majore ale politicii de terenuri:

- Reconcilierea diverselor cereri pentru diverse utilizări funcţionale ale terenului prin activitatea de planificare urbană,

- Asigurarea unui bun sau o îmbunătăţire a mediului fizic înconjurător pentru promovarea unei vieţi civilizate cu standarde de sănătate şi de educaţie ridicate,

- Asumarea responsabilităţilor de a asigura baza fizică necesară dezvoltării unei comunităţi urbane (Foley, 1960).

4.4. Criterii de eficienţă a politicii de terenuri: Eficienţa unei politici de terenuri depinde de modul în care ea se coordonează cu alte măsuri venite din ariile de influenţă ale altor politici privind dezvoltările urbane. In acest scop, un urbanist trebuie să fie sigur că procesul planificării urbane este o sinteză a parametrilor economici, sociali şi spaţiali şi are ca scop un terminus operaţional. Aceasta va dirija activitatea urbanistică mai mult către o abordare strategică şi nu normativă.

Rolul structurilor instituţionale (organizaţii şi legi), ca infrastructură implicată în influenţarea politicilor, este important şi are un impact direct în calitatea rezultatelor activităţii de planificare urbană. Modul în care se realizează participarea efectivă în plan vertical, al ierarhiilor, şi în cel orizontal al coordonărilor între diferitele niveluri ale administraţiei publice, şi implicarea comunităţii, conduc efectiv la implementarea eficace a politicii de terenuri.

4.5. Clasificarea măsurilor specifice politicii urbane: Trei tipuri de măsuri pot fi întâlnite în politica de terenuri (Tarălungă, 1992). Acestea sunt următoarele:

A. Măsurile care influenţează deciziile privind folosirea terenurilor private:

- Planurile de folosinţă a terenului prin fixarea spaţială a diferitelor obiective de interes naţional, regional şi local. Planurile la nivel naţional şi regional au obiective pe termen lung şi stabilesc ariile urbane, agricole şi de recreere. Planurile locale de dezvoltare pe termen mediu se referă în detaliu la amplasări de funcţiuni în interiorul ariilor urbane.

152

Management şi guvernare locală

- Controlul zonării funcţionale specifică utilizările permise şi fixarea normelelor pentru diferitele categorii de folosinţă a terenurilor.

- Reparcelarea terenurilor private în concordanţă cu schemele aprobate privind dezvoltarea zonei, şi transferul către autoritatea publică a terenului necesar realizării utilităţilor publice (metodă folosită prima dată în Germania şi apoi în Japonia).

- Planificarea alocării terenurilor pentru diferite utilizări urbane prin fixarea de norme pentru nevoi colective (spaţii verzi, servicii de utilitate publică) în concordanţă cu numărul de locuitori (metodă folosită în Italia).

- Zonarea funcţională cu puternic accent pe obligativitatea respectării utilizării terenului, în concordanţă cu schemele de dezvoltare urbană, într-un timp precis stabilit (metodă folosită în Germania şi Spania).

- Concentrarea de investiţii publice şi utilităţi publice în anumite zone interzicându-se activităţile de construcţie în afara acestor zone, combinată cu declararea unor arii ca zone de dezvoltare şi în care tranzacţiile de teren sunt îngheţate (model folosit în Franţa).

- Prioritatea autorităţilor publice în achiziţionarea terenurilor, în situaţia în care proprietarii particulari sunt interesaţi în vânzarea terenurilor (metodă folosită în Suedia, Germania, Franţa).

- Exproprierea şi compensarea.

B. Metodele de impozitare:

- Impozit pe proprietate.

- Impozit pe profitul generat de teren.

- Taxe din raţiuni de planificare urbană: taxe pe teren vacant planificat a fi dezvoltat pentru folosinţă urbană; introducerea taxei progresive în cazul menţinerii terenului nefolosit în ciuda deciziilor de planificare urbană.

- Folosirea metodelor şi procedurilor de evaluare în sistemul de taxare.

C. Achiziţionarea terenului de către autorităţile publice.

- Realizarea de lucrări de infrastructură realizate de autoritaţile publice pentru scoaterea terenului pe piaţă pentru realizarea de investiţii.

- Achiziţionarea terenului de către autorităţile publice naţionale, regionale sau locale pentru realizarea unor scheme de dezvoltare urbană pe termen lung sau mediu (ex: programe de locuinte).

- Achiziţii de terenuri în avans pentru crearea de rezerve pentru dezvoltări urbane viitoare.

153

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

5. Instrumente ale politicii urbane şi piaţa de terenuri

In interiorul pieţei de terenuri se fac simţite câteva din instrumentele politice privind terenurile urbane ce acţionează pe diverse niveluri urmărind atingerea anumitor obiective printr-o acţiune comună coerentă. Aceste instrumente au un impact aspaţial sau spaţial asupra pieţei de terenuri urbane şi sunt instrumente propri ale managementului urban şi vor fi explicate în continuare.

Un program de politică urbană conţine un context politic, instituţii, obiective, instrumente şi un impact al acestora, care au influenţă crucială pe scena pieţei terenurilor urbane şi evident în nivelul preţurilor. Pachetul de politici urbane care influenţeză activităţile pieţei de terenuri sunt legate cu sistemul de subvenţii pentru locuinţele sociale, sistemul de impozite şi de finanţare a programelor de infrastructură urbană.

Din punct de vedere al impozitelor, terenul urban este o sursă sigură de venituri la buget, prin impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe transferul de capital şi impozitul pe proprietate. Prin capacitatea sa managerială, administraţia locală pe de-o parte va maximiza relaţia dintre valoarea economică a terenului şi nivelul bugetului local, iar pe de altă parte va controla redistribuţia spaţială a venitului obţinut prin impozite, prin programe publice de interes general.

Deoarece impozitele pot fi capitalizate în valoarea terenului, afectând preţul terenului şi distribuţia venitului obţinut de pe urma lui, Suedia a introdus un alt impozit pe proprietate, măsură ce urmăreşte în principal obiectivul redistribuţiei spaţiale. Pentru diferite folosinţe ale terenului sunt folosite noi abordări privind taxele de concesiune, sau excepţii în impozitare, oferindu-se astfel pârghii de încurajarea unor folosinţe ale terenului, în concordanţă cu politica urbană generată de autorităţile publice. Se poate vedea astfel, cum sistemul de impozite şi de subvenţii de la buget sunt proiectate de guvern pentru a influenţa tranzacţiile din interiorul pieţei de terenuri.

In completarea grupului mixt de politici urbane care influenţează oferta de terenuri urbane şi deci valoarea terenului, pot fi enumerate: planificarea urbană, sistemul de zonare funcţională a terenului, standardele specifice ale clădirilor şi procedurile privind zonarea şi autorizarea construcţiilor. Politicile urbane au nevoie de instrumente spre a putea fi implementate. Printre aceste instrumente, pe baza literaturii de specialitate, pot fi menţionate următoarele (Tarălungă, 1996):

Dreptul de proprietate, cu date privind sarcinile care grevează terenul, protejează tranzacţiile şi oferă informaţii pe piaţă. In foarte puţine ţări sistemul de înregistrare a tranzacţiilor este confidenţial. Acest domeniu este atent cercetat pentru a găsi noi modalităţi de accelerare a activităţilor imobiliare, ca de exemplu cel al titlului de proprietate pe termen limitat (cazul zonelor turistice).

Regulamentul folosirii terenurilor asigură intervenţia administraţiei publice locale în schimbarea utilizării funcţionale a acestora prin şedinţe publice. Scopurile principale ale regulamentelor sunt de a:

(a). aloca terenuri pe categorii de folosinţă identificate în planul de dezvoltare,

(b). coordona activităţile diferitelor organizaţii implicateîn dezvoltarea urbană,

154

Management şi guvernare locală

(c). ridica standardele privind dezvoltarea urbană,

(d). împiedica dezvoltarea care ar putea genera un cost social ridicat.

Agenţiile de Dezvoltare Urbană au ca responsabilitate achiziţionarea şi dezvoltarea terenurilor pentru anumite nevoi publice. Unele întreprinderi de acest gen asigură realizarea necesarului de infrastructură şi utilităţi publice (drumuri, alimentare cu apă, canalizare). Alte agenţii pot realiza locuinţe sau zone industriale. Ele pot opera la nivel naţional, sau pot acţiona local. Sistemul de finanţare se realizează pe un suport public constituit din impozite. Scopul activităţii acestor agenţii este de a asigura realizarea unor obiective la timpul şi în locul destinat pentru aceste obiective, sau de a lucra acolo unde sectorul privat nu doreşte să investească.

Banca publică de terenuri reprezintă o formă organizaţională, de obicei la nivel local, în care anumite agenţii sunt abilitate nu numai să dezvolte arii urbane, dar să şi achiziţioneze terenuri, de cele mai multe ori vacante, pentru a promova regenerarea sau reabilitarea urbană. Scopul activităţii unei astfel de agenţii acoperă următoarele câmpuri de interes:

- Asigurarea reântoarcerii la nivelul local a creşterii valorii terenurilor urbane şi posibilitatea de a cumpăra în avans terenuri pentru a satisface anumite cereri sau pentru a beneficia de un preţ scăzut;

- Promovarea transmiterii proprietăţii asupra terenurilor la un preţ coborât pentru noi dezvoltări de locuinţe sociale, mai ales în zone aflate sub presiunea unor viitoare dezvoltări;

- Asigurarea creşterii gradului de control al schemei de dezvoltare urbană prin asigurarea folosirii eficiente a spaţiului, protejarea terenului împotriva unor construcţii neautorizate şi coordonarea dintre construcţiile sectorului privat şi sectorului public în ceea ce priveşte realizarea infrastructurii urbane.

Schemele privind reparcelările unor arii urbane au ca obiect reajustarea raţională a unor terenuri private. Această acţiune are drept scop încurajarea ofertei pe piaţa de terenuri (Germania), sau îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice existente într-o anumită arie urbană (Suedia). In aceste situaţii, o parte din terenul privat devine public prin prevederile planului de folosinţă (drumuri, parc,etc.). Din punct de vedere al valoarii terenului, aceasta va creşte datorită îmbunătăţirilor făcute prin programe/proiecte publice. Redistribuţia finală a beneficiilor fiecărui proprietar este corespunzătoare cu participarea sa iniţială.

Managementul terenurilor este unul din cele mai moderne mijloace folosite de ţările din Uniunea Europeană, pentru a atenua modul ineficient în care autorităţile publice operează în domeniul valorificări stocului de terenuri urbane. Metoda reprezintă cumulat toată gama de posibilităţi privind achiziţionarea de terenuri, pe baza judecării beneficiilor pierdute prin nefolosirea terenului în cea mai profitabilă alternativă şi a vânzării terenurilor care reprezintă surpuls faţă de solicitările operaţionale.

Impozitul pe proprietate,pe teren şi plata serviciilor urbane reprezintă instrumente care au fost deja prezentate. Legătura dintre nivelul cantitativ, structura calitativă a impozitelor şi caracterisitica lor (progresivă sau regresivă) este o pârghie a managementului urban în scopul generării de venituri pentru bugetul local, prin respectarea cerinţelor eficienţei şi echităţii.

155

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

Aplicarea impozitelor se face de obicei în urma unui studiu, prin care se analizează impactul asupra altor componente care acţionează pe piaţa de terenuri, pe piaţa de muncă şi pe cea de capital.

Un instrument folosit este şi cel al subvenţiilor directe pentru cumpărarea de terenuri. Mai mult, unele guverne garantează împrumuturi pentru astfel de acţiuni, sau pentru acoperirea diferenţei dintre costul unui proiect şi valoarea pe piaţă a acestuia.

Chiria, preţurile şi controlul tranzacţiilor reprezintă instrumente eficace pe piaţa de terenuri. Rolul guvernului se manifestă în reglementarea tranzacţiilor de terenuri, între vânzător şi cumpărător pe de-o parte şi între proprietar şi chiriaş pe de altă parte. Controlul se exercită asupra nivelului preţurilor şi funcţionează pe o perioadă limitată. Astfel Japonia foloseşte controlul chiriilor pentru a ţine preţul la un nivel acceptabil de plată şi de a împiedica specula. Scopul acestui control, atât pentru case, cât şi pentru terenuri, este de a stopa inflaţia preţurilor în tranzacţiile imobiliare.

Acest instrument este folosit cu deosebită prudenţă datorită echilibrului fragil dintre scopurile pe termen scurt şi cele pe termen lung ale proprietarilor. Pericolul constă în tăierea apetitului acestora de a investi în proprietăţi şi atunci efectele spaţiale sunt imediate: degradarea unei întregi zone din lipsa de interes de a investi şi din scăderea veniturilor pentru întreţinerea fondului construit existent. Un astfel de efect va solicita fonduri guvernamentale pentru renovări urbane, ceea ce îngreunează şi mai mult sarcina municipalităţii de finanţare a proiectelor publice şi de generare de venituri pentru bugetul local.

6. Valoarea terenului şi preţul terenului

Termenul de “valoare a terenului” şi de “preţ al terenului” sunt adesea folosite cu acelaşi înţeles, deşi sunt noţiuni total diferite. Valoarea terenului este expresia celei mai bune şi mai intense folosinţe a acestuia, fiind influenţată de intervenţia pe piaţă a autorităţilor publice, prin regulamente de control şi prin programe de infrastructură.

Preţul terenului, în mod teoretic, ar trebui să reflecte valoarea lui. In cazul specific însă al terenului urban, preţul terenului este influenţat de particularităţile lui, şi de caracteristicile pieţei pe care acest teren este introdus. De multe ori preţul terenului nu reprezintă numai valoarea lui prezentă ci şi valoarea lui viitoare, datorită potenţialului, sau a intervenţiilor autorităţilor publice prin activitatea de planificare. Diferenţa clară dintre noţiunea de valoare a terenului şi aceea de preţ al terenului rezidă din simpla speculare prin cumpărarea unui teren, cu o utilizare potenţială şi vânzarea lui după ce investiţia s-a realizat.

Teoria statică privind preţul terenului (teoria lui von Thunen) se bazează pe ipoteza determinării precise a folosinţei terenului şi a preţului acestuia. Deoarece în acest agregat intervine costul transportului, valoarea terenului în zonele centrale urbane este mai ridicată şi mai coborâtă către suburbii.

Problema unei astfel de abordări se manifestă la modificări în structura urbană. In acest moment, economia urbană trebuie să-şi găsească un punct de echilibru. De exemplu, o scădere a costului transportului va conduce la apariţia unei presiuni asupra terenului agricol din jurul oraşului şi asupra bugetelor necesare realizării proiectelor de utilităţi publice, care să ridice standardul locuirii în aceste zone.

156

Management şi guvernare locală

Dacă păstrăm principiul prin care, terenul este pus pe piaţă pentru folosinţa cea mai profitabilă, oricare ar fi ea şi dacă creşterea sau descreşterea chiriei în diferite zone urbane nu alterează cantitatea de teren oferită pe piaţă, atunci conchidem că nivelul chiriei nu influenţează tiparul folosinţei terenului. Această teorie este relativ falsă şi pleacă de la premiza că tranzacţiile din economie sunt în întregime reglementate de legile pieţei. In realitate, există întotdeauna controlul autorităţilor publice asupra modului de utilizare a terenului, ceea determină schimbări esenţiale în valoarea terenului.

De asemenea trebuie considerat şi faptul că nici un investitor nu va transfera un teren de la o folosinţă profitabilă la una mai puţin profitabilă. Creşterea preţului terenului, din acest punct de vedere, influenţează comportamentul proprietarilor, care vor fi dispuşi să speculeze la maximum preţul terenului, mergând până la a reduce oferta pe piaţă, ceea ce va escalada nivelul preţului de teren urban.Dacă luăm în considerare schimbările apărute pe piaţa de terenuri sub influenţa cererii şi ofertei, atunci poate fi amintită teoria dinamică a preţului terenului, care introduce noţiunea de valoare în timp a terenului, bazându-se pe capitalizarea chiriei.

V= r 1 + r 2 + r n + ... 1+ i (1+ i)2 (1+ i )n

în care: r = valoarea anuală a chiriei n = numărul de ani

i = rata dobânzii anuale

Concentrat aceasta se poate scrie: ∞P0 = Rt t=0 (1+ i) t

în care: P0 reprezintă preţul terenului la timpul “0” , Rt reprezintă venitul obţinut de pe teren la timpul t şi i este rata dobânzii. Deci preţul terenului astăzi depinde de venitul pe care îl aşteptăm ca terenul să ni-l aducă mâine. Această formulă vine să corecteze schimbările petrecute cu valoarea chiriei pe parcursul anilor.

Metodele financiare prezentate sunt relativ simple comparativ cu analizele de costuri şi beneficii pe care autorităţile publice ar trebui să le facă înaintea realizării de programe sau proiecte de interes public. Costul economic se referă la analizarea rezultatelor alternative de pe urma folosirii unui teren introdus pe piaţă. In cadrul acestui gen de analize se determină valoarea de întrebuinţare a terenului şi impactul costurilor integrate ale investiţiilor asupra costului terenului.

Tehnic, este luată de cele mai multe ori în consideraţie situaţia comparată a valorii terenului “cu proiect” şi “fără proiect”. Decizia celei mai favorabile alternative potenţiale se face în contextul posibilelor restricţii în folosinţa terenului şi al prognozei planurilor de dezvoltare generală a localităţii. De asemenea, sunt luate în consideraţie şi aşa numitele efecte externe ale proiectului asupra vecinătăţilor, prin analizarea creşterii valorii terenului proprietăţilor înconjurătoare, sau efecte negative privind protecţia mediului.

157

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

7. Relatia cerere-oferta-preţ al terenului

Cererea de terenuri urbane este rezultanta a trei forţe. Una este creşterea generală a ratei populaţiei. Celelalte două se referă la gradul de urbanizare şi de suburbanizare (Naţiunile Unite, vol.7, Urban Land Policy and Land-Use Control Measures, 1975).

Din punctul de vedere al structurării cererii, există cerere de terenuri pentru nevoile individuale şi pentru cele ale societăţii. Sarcina administraţiei este de a echilibra solicitările actorilor urbani publici şi privaţi, interacţiune care nu se poate concilia numai prin mecanismul pieţei libere. Creşterea cererii pentru terenuri se manifestă printr-o creştere a preţului terenului mai ales în zonele centrale.

Preţul terenului este influenţat de acţiunile actorilor urbani implicaţi în piaţa imobiliară care pot folosi terenurile pentru dezvoltare, sau pentru păstrare a banilor. De asemenea, sectorul privat va întelege terenul ca o marfă pe piaţă, în timp ce sectorul public, ca o resursă pe termen lung în folosul comunităţii.

Cererea de terenuri este influenţată şi de nivelul ratei de dezvoltare economică a unei ţări, regiuni sau oraş şi de structura spaţială. Aceasta se poate evalua prin distribuţia populaţiei, coeficientul anual de absorbţie de teren urban, natura activităţilor economice din zona, schimbările din piaţa de muncă şi de capital, intensitatea folosirii terenului, capacitatea sectorului public şi privat de a investi, tehniciile şi tehnologiile folosite într-o anumită arie urbană şi nivelul de comunicare şi transport.

Acţiunile guvernului pot şi ele să influenţeze cererea de terenuri. De exemplu sistemul de impozite poate face ca atracţia investitorilor să crească, sau să scadă, după cum sistemul de impozite asupra terenurilor urbane oferă înlesniri, sau descurajează realizarea unui anumit tip de investiţii. Fără să fie singura condiţie, cel puţin în cazul impozitelor pe proprietate şi pe terenurile vacante, rata profitului trebuie să depăşească nivelul anual al impozitelor.

Folosirea planificării urbane, ca instrument în controlul capacitătii de absorbţie funcţională a unui teren şi al limitării competiţiei între diferite funcţiuni urbane, reprezintă acţiuni ale guvernului cu impact asupra cererii de terenuri urbane.

Oferta de terenuri privită la scara întregului oraş/regiune este fixă, şi este funcţie de calitatea infrastructurii şi a sistemului şi procedurilor prin care terenul urban este pus pe piaţă. Intotdeauna oferta de terenuri trebuie văzută prin prisma caracteristicilor ei spaţiale. Uneori, existenţa unor terenuri nu este considerată ofertă datorită amplasamentului, care este necorespunzător şi care nu este solicitat.

Factorii topografici şi de constructibilitate ai terenului afectează cantitatea de teren disponibil pe piaţă sau ridică costurile construcţiilor. In această direcţie, este de accentuat asupra calităţii deciziilor, pe care autorităţile publice trebuie să le ia privind amplasarea de locuinţe sociale sau de obiective publice, in funcţie de bugetul afectat realizării acestor obiective.

De cele mai multe ori oferta de terenuri este împiedicată de efectul acţiunilor publice, din punct de vedere organizaţional, legislativ şi procedural. De exemplu, regulamentele urbanistice privind utilizarea terenului, subdivizarea terenurilor, regulamentele de construcţie, pot limita cantitatea de teren necesară pentru o anumită utilizare, după cum pot stopa dezvoltarea urbană în anumite direcţii.

158

Management şi guvernare locală

Tipul de proprietate, public şi privat, poate împiedica utilizarea terenului pe piaţă. Lipsa titlurilor clare privind proprietatea, precum şi acurateţea informaţiilor cadastrale, pot încetini procesul de investiţie, prin mărirea gradului de risc asumat de un investitor. Ele reprezintă tot atâtea motive de reducere a ofertei de teren urban şi se materializează prin creşterea preţului acestuia. Aspectele legate de dreptul de proprietate asupra terenului se relaţionează şi de cele ale unei atitudini monopoliste a proprietarului, privind punerea terenului pe piaţă, mai ales în momente în care rata dobânzii este foarte mică.

O altă categorie de acţiuni publice se exercită prin impozitarea terenului şi a îmbunătăţirii acestuia, cu efecte pe piaţa de terenuri. Acestea sunt impozitul pe proprietate, impozitul pe valoarea terenului, impozitul pe acţiunile de îmbunătăţire funciară sau a proprietăţii, impozitul progresiv pe valoarea terenului, impozitul pe venitul generat de teren, impozitul pe terenul liber şi taxa pe investiţii în infrastructura publică. Intreg sistemul de impozitare devine astfel, prin modul în care este conceput, un instrument care influenţează preţul terenului urban.

8. Concluzii: problema terenului în ţări cu economii în tranziţie

Terenurile suferă influenţe semnificative din zona macro-economiei, a legislaţiei şi a condiţiilor socio-politice. O listă a acestor probleme, fară a fi exhaustivă, cuprinde:- Venituri reduse ale populaţiei,- Reciclarea terenurilor agricole în terenuri urbane,- Perioadele de inflaţie,- Nivelul ratei dobânzilor reale, - Lipsa terenurilor servite de infrastructură,- Cadrul legislativ privind proprietatea, sistemul de credite şi de fiscalitate,- Piaţa de capital nedezvoltată.

Reforma politicii terenurilor urbane a ţărilor cu economii în tranziţie solicită capacitatea managerială a administraţiei publice. Două probleme pot fi menţionate în cazul oraşelor care încep să ia în considerare acţiunea pieţei de terenuri:- Capabilitatea financiară de a opera şi întreţine terenurile care aparţin întreprinderilor, - Preţul locuinţelor, de vânzare sau de închiriere, după ce privatizarea stocului de locuinţe

se va încheia.

Dacă întreprinderile vor fi nevoite să plătească preţul pieţei pentru terenurile pe care le ocupă, sub forma de chirie sau impozit, cele mai multe dintre acestea (la fel şi unităţile de locuit) nu-şi vor permite şi vor da faliment. O variantă ar fi ca acestea să fie scutite de plată, dar atunci oraşul va pierde beneficiul realizării alternativelor profitabile de dezvoltare a terenurilor.

Proiectele publice de infrastructură se vor realiza în alte zone urbane, în timp ce infrastructura existentă nu va putea fi utilizată eficient, reducând drastic veniturile bugetului local. De aceea, rolul urbaniştilor din ţările în tranziţie către economia de piaţă nu este acela de a proiecta oraşe, ci de a stabili regulile minimale pe care noii utilizatori de terenuri trebuie să le respecte şi să contureze limitele în care piaţa de terenuri va opera.

159

Managementul terenurilor şi piaţa funciară

9. Referinţe

1. Darin-Drabkin Haim, (1977), Land Policy and Urban Growth, Pergamon Press

2. Farvacque Catherine, McAuslan Patrick, (1991), Reforming Urban land Policies and Institutions in Developing Countries, The World Bank

3. PADCO, (1984) inc. Guidelines for Urban Land Studies

4. Taralunga Nicolae, (1996) Pieţe Funciare şi Dezvoltarea Urbanistică a Localităţilor, articol, Economie si Administratie Publica Locala, nr. 5

5. Taralunga Nicolae, (1993), Pieţe de Terenuri în Bucureşti, Lucrarea de master pentru Centrul de Management Urban, Rotterdam

160