II.1. Noţiunea actului administrativ

Actul administrativ se bucură de un mare interes în cadrul dreptului administrativ. Încă de la

sfârşitul secolului al XIX-lea (1895) s-a afirmat că dreptul administrativ modern este dominat

de conceptul de act administrativ[18], o afirmaţie care rămane valabilă în

contemporaneitate.

Preocupări legate de definirea actului administrativ găsim încă din perioada interbelică în

doctrina nostră. Astfel, s-a precizat că prin actul administrativ se înţelege „actul sau o serie

de acte şi operaţiuni, de ordin juridic, tehnic sau administrativ, prin care se ajunge la

executarea unui text de lege".[19] Această definiţie este criticabilă, după părerea noastră,

întrucât tinde la definirea unei noţiuni prin utilizarea aceluiaşi concept -sigur, circumstanţiat

-şi, totodată, considerăm că este prea generoasă, înglobând şi operaţiunile material-tehnice

care nu sunt producătoare de efecte juridice.

Într-o altă opinie, actele administrative reprezintă „declaraţiunile de voinţă [...] care emană

în mod unilateral de la autorităţiile publice lucrând în calitatea lor de organe administrative

şi indiferent de natura domeniului în care intervin"[20]. Această concepţie aparţine Curţii de

Casaţie pe la jumătatea deceniului al doilea al secolului al XX-lea şi corespunde conceptului

de decizie administrativă care se află în relaţie de întreg-parte cu actul administrativ. Prin

urmare, şi această definiţie este prea generoasă raportată la actul administrativ în sens strict.

Numeroase definiţii ale actului administrativ găsim în literatura noastră contemporană.

Reţinem astfel că actele administrative pot fi definite ca „acte juridice unilaterale de putere

publică, obligatorii şi executorii prin care se organizează executarea sau se execută în

concret legile şi celelelte acte ale organelor statului sau ale colectivităţilor locale"[21] iar

conform unei alte opinii ca „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor

administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice."[22]

În doctrina franceză, actul administrativ este înţeles ca „actul juridic emis voluntar şi

unilateral de către administraţie care are ca obiect şi ca efect impunerea de obligaţii sau

conferirea de drepturi celor administraţi fără consimţămantul acestora."[23]. Reţineam însă

că actul administrativ poate fi definit şi ca urmare a conjugării a trei elemente: un element

organic (adică calitatea autorului său, aceea de autoritate publică), un element de formă

(scrisă, de regulă, dar şi verbală) şi un element de fond (întrucat din momentul intrării sale în

vigoare, actul administrativ are ca efect modificarea ordinii juridice prin conferirea de

drepturi sau crearea de drepturi prin singura voinţă a autorului său).[24]

În doctrina spaniolă, actul administrativ este o „declaraţie de voinţă, cunoaştere, dorinţă şi

judecată emanând de la un subiect al administraţiei in exerciţiul unei puteri

administrative"[25].

Definiţiile care au fost date actului administrativ pot fi clasificate în două categorii, în funcţie

de izvorul lor: legale şi doctrinare. După ce am văzut diferitele opinii exprimate în doctrină,

urmează să vedem care este concepţia oficială, a legiuitorului.

În prezent, actul administrativ beneficiază de o definiţie legală în legislaţia noastră. Potrivit

art. 2 alin. 1, lit. „c" din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[26] actul

administrativ este „actul individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea

executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi

juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele

încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate

publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile

publice". Potrivit alin. 2 „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după

caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal." Este vorba despre o definiţie

foarte generoasă a actului adminitrativ, o concepţie extensivă, apreciată[27] ori criticată[28]

în doctrină. În ceea ce ne priveşte, ne înscriem în curentul criticilor acestei definiţii.

Considerăm acceptabilă doar prima parte a acestei definiţii, asimilările legale ulterioare

extinzând nepermis de mult sfera actului administrativ. Definiţia cuprinsă în Legea nr.

554/2004 contrazice definiţia tradiţională a actului administrativ dată în doctrina română de

drept administrativ. Este de neconceput înglobarea în sfera actului administrativ unilateral a

contractelor administrative enumerate la lit. „c" a alin.1 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 din

cel puţin două motive.

În primul rând, este forţată asimilarea contractelor administrative amintite mai sus actelor

administrative unilaterale[29] întrucât este vorba de noţiuni incompatibile.

În al doilea rând, definiţia supusă atenţiei realizează de o manieră artificială o delimitare în

cadrul contractelor administrative deoarece enumerarea celor patru tipuri de contracte (cele

încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate

publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile

publice) nu epuizează sfera contractelor administrative, putând fi imaginate şi altele, cum ar

fi contractul de asociere in participatiune[30] sau contractul de grant[31].Astfel, o parte a

contractelor administrative sunt asimilate actelor administrative unilaterale iar restul

rămâne în suspensie, fără a se bucura de atenţia legiuitorului. Probabil că în concepţia Legii

554/2004 această categorie reziduală rămâne să constituie categoria contractelor

administrative. Evident că este lipsită de logică această graniţă artificială trasată de Legea

554/2004 chiar în interiorul contractelor administrative.

Ar fi fost preferabilă o reglementare care să precizeze că pot fi atacate în contencios în

condiţiile Legii 554/2004, pe lângă actele administrative, şi contractele încheiate de

autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,

executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice,

precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes

legitim ori faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, fără a mai asimila toate

aceste categorii actului administrativ.

În stadiul de aşteptare se află definiţia actului administrativ oferită de Proiectul de Cod de

procedură administrativă a României[32]. Astfel, art. 13 alin. 1 prevede: „actul administrativ

este actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral în regim de

putere publică, prin care se organizează sau se aplică în concret legea". Comparativ cu

varianta cuprinsă în legea conteciosului administrativ, actul administrativ are un sens mult

restrâns şi pe cale de consecinţă este preferabilă această definiţie.

Dacă în legislaţia noastră codul de procedură rămâne la stadiul de proiect deocamdată, alte

ţări se pot mândri cu astfel de coduri în vigoare şi care includ şi sensul noţiunii de act

administrativ. Astfel, potrivit art. 120 al Codului de procedură administrativă portughez

(Decretul-lege nr. 442/1991) sunt considerate acte administrative deciziile organelor

administraţiei care potrivit normelor de drept public vizează producerea de efecte juridice

într-o situaţie individuală şi concretă.[33] Art. 35 al Codului de procedură administrativă din

Germania identifică actul administrativ cu orice ordin, decizie sau altă măsură a unei

autorităţi vizând reglementarea unui caz particular din sectorul dreptului public şi care

produce în exterior un efect legal direct[34]. Se poate remarca că aceaste două definiţii au în

vedere doar actul administrativ individual fără a viza ipoteza actului administrativ normativ,

omisiune criticabilă după părerea noastră întrucât această categorie nu poate fi ignorată.

Sigur că între o definiţie doctrinară şi una legală este prioritară cea legală deoarece aceasta

este oficială şi face corp comun cu respectiva lege, impunându-se a fi aplicabilă. Pe de altă

parte, se cunoaşte că orice definiţie legală este periculoasă, riscând să nu mai fie în acord cu

realitatea juridico-socială; în această fază, se poate recurge la definiţiile doctrinare care pot

acorda oricând un punct de sprijin.

După această „cascadă" de definiţii ale actului administrativ, ne propunem exprimarea

conclusivă şi a unei versiuni personale: în opinia noastră, actul administrativ este o

manifestare unilaterală de voinţă provenind în principiu de la un organ al administraţiei

emisă în scopul de a produce efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare

a executării în concret a legilor.

II.2. Trăsăturile actului administrativ

În literatura juridică nu există un consens cu privire la numărul şi conţinutul trăsăturilor

actului administrativ. Cu titlu explicativ arătăm că într-o opinie sunt enunţate şapte trăsături

specifice ale actului administrativ: (1) reprezintă principalul act juridic care intervine în

activitatea autorităţilor publice, (2) este o manifestare de voinţă unilaterală, (3) actul

administrativ este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice, (4) actul administrativ

este obligatoriu, (5) actul administrativ este executoriu prin el însuşi, adică se execută din

oficiu fără a mai fi necesar să intervină instanţele judecătoreşti,[35] (6) actul administrativ

este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a

celorlalte acte normative, (7) actul administrativ are un regim specific[36]. În schimb, un alt

autor descoperă patru trăsături ale actului administrativ în sens formal-material: (1) este

forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, (2) este o voinţă

juridică unilaterală, (3) este emis numai în realizarea puterii publice, (4) are un regim juridic

specific în centrul căruia se află legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29/1990).[37]

La un examen atent al literaturii noastre de specialitate, vom remarca unele trăsături comune

care se regăsesc la majoritatea autorilor chiar dacă ele sunt formulate diferit. Aceste

elemente comune sunt esenţiale pentru delimitarea actului administrativ de celelalte acte

juridice ale organelor administrative sau de celelalte forme de activitate ale acestora. Aceste

trăsături comune sunt: a) actele administrative sunt acte juridice; b) actele administrative

sunt manifestări unilaterale de voinţă; c) actele administrative sunt emise în realizarea

puterii de stat[38].

II. 3. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ

Marea majoritate a doctrinei consideră că pentru ca un act administrativ să fie valabil şi să

producă efecte juridice, este necesar ca el să îndeplinească, în principal, patru condiţii: actul

administrativ să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale; actul

administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege; actul administrativ să

fie conform din punctul de vedere al conţinutului cu legea şi cu actele cu forţă juridică

superioară; actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege

(oportunitatea actului administrativ).[39]

Doctrina franceză relevă faptul că actul adminitrativ trebuie să răspundă unei triple cerinţe

de legalitate: organică (adică actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate

determinată), formală (să fie elaborat în conformitate cu anumite proceduri şi forme) şi

respectiv materială (adică să intervină în sensul satisfacerii unui anumit scop) [40].

Revenind la hotărârile consiliului local, în literatura de specialitate s-a remarcat că acestea

„cuprind norme juridice prin care consiliile locale rezolvă problemele de interes local care

sunt în competenţa lor de soluţionare şi totodată îşi manifestă autoritatea în comune şi oraşe.

Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local sunt acte

administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii"[41].

Considerăm şi noi că hotărârile consiliului local reprezintă manifestări unilaterale de voinţă

adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau

organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea

exercitării atribuţiilor prevăzute de lege.

Forţa juridică a hotărârilor consiliilor locale este dată de locul acestor autorităţi în

„ierarhia organelor statului" dar acest principiu trebuie aplicat ţinând cont de lipsa de

subordonare a organelor deliberative locale faţă de administraţia publică centrală sau faţă

de celelalte organe administrative locale. În orice caz, fiind vorba de acte administrative, ele

trebuie adoptate cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, a ordonanţelor şi

hotărârilor Guvernului.

În calitatea lor de acte administrative, hotărârile consiliului local dispun, potrivit art. 103

alin. 3 din Proiectul de Cod de procedură administrativă, de prezumţia de legalitate. Actele

administrative normative sunt opozabile tuturor, iar actele administrative individuale sunt

opozabile părţilor.