UNIVERSITATEA TITU MAIORESCU BUCURETIFACULTATEA DE TIINE POLITICE , SOCIALE I UMANISTECROITORU ADRIAN-MARIANSPECIALIZAREA RELATII INTERNAIONALE I STUDII EUROPENE AN II

GUVERNANA MULTINIVEL

Guvernana multi-nivel se refer la un model de funcionare specific instituiilor Uniunii Europene, n care statul nu mai monopolizeaz procesul de elaborare a politicilor. Cu alte cuvinte, competenele aferente procesului decizional sunt partajate. Comisia European elaboreaz programe n parteneriat cu autoritile locale i regionale. Executivul la nivel naional pierde, astfel, o parte semnificativ din controlul exercitat cndva, privind aplicarea legislaiei, iar nivelurile sub-naionale nu mai sunt restricionate s acioneze doar n interiorul frontierelor de stat. Regiunile vor aciona din ce n ce mai mult la nivelul Uniunii Europene, deschizndu-i propriile birouri la Bruxelles i exercitnd o anumit presiune asupra Comisiei Europene, prin intermediul Parlamentului European. Studiul Guvernanei multi-nivel implic examinarea relaiei dintre actorii sub-naionali, naionali i supranaionali, eliminndu-se principiul conform cruia, statele sunt actori dominani. Muli cercettori au utilizat conceptul de reele de politici, apreciat ca fiind mult mai adecvat n acest scop. O politic de reea este un set de organizaii dependente de resurse. Numrul membrilor poate fi mai mare sau mai mic, interaciunile dintre acetia pot fi frecvente sau mai mult ocazionale, iar competenele acestora pot fi egale sau inegale. Potrivit acestor cercettori, multe dintre politicile care sunt elaborate n cadrul Uniunii Europene, pot fi descrise prin conceptul de reea. Interesul pentru guvernana multi-nivel i reelele multi-nivel a aprut odat cu dezvoltarea politicilor Uniunii Europene, pentru a pune accentul pe reglementarea ce implic o distribuie de roluri n procesul de elaborare a politicilor. n anii 80, dup ce piaa unic a nceput s se dezvolte, au devenit obinuite dezbaterile despre contrastele economice ntre regiunile Europei. Termenul de coeziune a fost folosit pentru a desemna un angajament ntre factorii de decizie europeni, de a acorda atenie diferenelor economice i sociale, precum i de a introduce o redistribuire mai riguroas i mai echitabil a resurselor europene. Politica de coeziune a Uniunii Europene, este domeniul n care se observ c reelele multi-nivel sunt cele mai caracteristice. Politica vizeaz reducerea disparitilor/diferenierilor regionale i sociale, prin intermediul fondurilor structurale. n anul 1988, politica de coeziune a trecut printr-o reform major. A fost impus un cadru uniform de reglementare, indiferent de organizarea teritorial la nivel naional, subliniindu-se faptul c elaborarea i implementarea programelor finanate de Uniunea European ar trebui s fie realizat printr-o colaborare strns ntre regiuni, state i instituiile Uniunii Europene. Prin urmare- politica de coeziune a Uniunii Europene este destinat s influeneze relaiile teritoriale n cadrul statele membre, prin abilitarea autoritilor sub-naionale. Totodat, noile reguli s-au ntemeiat pe ideea promovrii nivelului regional, drept un nou partener instituional pentru Comisia European, oferindu-i astfel, nivelului regional, acces direct la instituiile Uniunii Europene. Deciziile au nceput s fie adoptate prin introducerea codeciziilor pe orizontal. Astfel, ideea de ierarhie a fost renegat, promovndu-se masiv cooperarea de tip reea. Pe de alt parte , putem defini guvernana multi-nivel i ca pe interaciunea dintre autoritile locale i regionale, cu instituiile, organismele, oficiile i ageniile Uniunii Europene. n opinia lui G.Peters i J.Pierre, ea se contureaz ca un model (ntre altele):a) Informal- pentru relaiile dintre diferitele niveluri administrative, n sensul c, autoritile locale i regionale sunt incluse acum, att n procesele locale i naionale de formulare a politicilor publice, ct i n cele transfrontaliere sau europene. Un exemplu clarificator ne este oferit de ctre Diana-Camelia Iancu. Astfel, dac ne referim la municipiul Baia Mare, primarul i consilierii locali i exercit mandatele n numele colectivitii la nivel local, (n Primria i respectiv Consiliul Local Baia Mare), la nivel regional ( n cadrul Ageniei de dezvoltare regional a Regiunii Nord-Vest- din care Baia Mare face parte), la nivel naional, (prin asociaiile autoritilor locale-care reprezint i interesele municipiului Baia Mare-Asociaia Municipiilor din Romnia i Federaia Autoritilor locale din Romnia) la nivel transfrontalier (n proiectele de cooperare ncheiate cu Consiliile locale ucraineene Stramtura i Apsa de Jos i prin parteneriatul euroregional din cadrul Fundaiei Carpatice -n care judeul Maramure este inclus), la nivel european- (prin reprezentarea n Comitetul Regiunilor, n calitate de autoriti locale ale unui stat membru.)b) Bazat pe regulile jocului de negociere- ceea ce n interpretarea autorilor nseamn c, modelul prezint cel puin un avantaj fa de cazul reglementrilor formale (de ordin constituional, de pild), accesul la negocieri fiind permis mai multor actori, dar i cel puin un dezavantaj, ntruct n cazul negocierilor interesele actorilor mai puternici (sub aspect financiar, strategic, etc) se impun, iar principiul egalitii participanilor la masa negocierilor, eueaz, n mod invariabil.c) Nu n ultimul rnd, este vorba despre un model diferit de structura tradiional a relaiilor interguvernamentale, deoarece este axat pe un sistem de guvernan implicnd actori europeni, naionali, regionali i locali, iar n analiza relaiilor internaionale se pune accentul n egal msur, pe rolul negocierilor i pe acela al reelelor, n detrimentul constituiilor. Nu n ultimul rnd, modelul guvernanei multi-nivel aduce n prim plan (cu precdere) , organizaiile neguvernamentale i ageniile, care, n mod obinuit (formal) nu fac parte din reeaua guvernamental. La nivelul administraiei Uniunii Europene, modelul guvernanei multi-nivel se concretizeaz instituional prin existena Comitetului Economic i Social European i respectiv- a Comitetului Regiunilor. Comitetul Economic i Social European a fost nfiinat prin Tratatul de la Roma (1957) i este organismul consultativ european, n cadrul cruia sunt reprezentate diverse categorii de activiti economice i sociale. Poate fi privit i ca o punte de legtur ntre Uniunea European i cetenii si, promovnd o societate participativ, incluziv, cu un nivel accentuat de democratizare. Este consultat obligatoriu de ctre Comisia European, Consiliul Uniunii Europene i Parlamentul European, n domenii de interes direct pentru ceteni: agricultur, libera circulaie a lucrtorilor, transporturi, educaie, formare profesional, sntate public, politic social, etc. n unele cazuri, avizul su este obligatoriu, dar nu angajant, ci consultativ, concluziile sale putnd fi, totui, ignorate de ctre Consiliul Uniunii Europene sau Comisia European, neputndu-se totui ignora obligativitatea acestora de a-l solicita. ncepnd din anul 1974, Comitetul Economic i Social European emite rapoarte i avize i din proprie iniiativ, asupra tuturor aspectelor vieii comunitare, ori de cte ori consider c este necesar, fr a mai atepta s fie consultat de ctre Comisia European sau Consiliul Uniunii Europene. Competenele sale au evoluat continuu, devenind relativ autonome fa de instituiile pe care le asist. Comitetul Economic i Social European ncurajeaz o mai larg implicare a societii civile n procesul de elaborare a politicilor. n acest sens, organizeaz numeroase colocvii, rapoarte sau audieri, cu scopul de a ameliora raporturile dintre ceteni i instituiile Uniunii Europene, avnd i rolul de a identifica lacunele i dificultile din funcionarea pieei interne, precum i de a propune soluii. Este un stimulator al rolului societii civile n rile nemembre ale Uniunii Europene, sprijinind n acest sens, nfiinarea unor structuri consultative. O decizie a Uniunii Europene poate fi considerat nul, dac Comitetul Economic i Social European nu a fost consultat. Membrii Comitetului Economic i Social European alctuiesc trei grupuri:-grupul angajatorilor (membri ai sectoarelor public i privat din industrie, IMM-uri, camere de comer, comer angro i cu amnuntul, bnci, asigurri, transport i agricultur)- grupul format din membri ai organizaiilor naionale sindicale, reprezentnd toate categoriile de salariai- grupul celor implicai n activiti diverse : ONG-uri, organizaii ale productorilor agricoli, asociaii cooperative i nonprofit, comuniti tiinifice i academice, asociaii care reprezint femeile, persoanele cu dizabiliti, etc. Membrii si grupeaz ntr-o singur organizaie o considerabil expertiz, deoarece sunt persoane ancorate efectiv n viaa economico-social a rilor lor. Capacitatea lor de expertiz este pus n valoare de metodele de lucru utilizate, ca de pild, grupurile de studiu, utilizarea experilor sau audienele publice. Instituia reprezint, totodat, un loc n care se elaboreaz soluii prin schimburi de opinii i prin cutarea compromisului sau a consensului, chiar i atunci cnd poziiile iniiale sunt opuse. Comitetul Regiunilor este o instituie a Uniunii Europene, creat prin Tratatul de la Maastricht i funcional din anul 1994, care are rolul de a sprijini procesul decizional din cadrul Uniunii , prin opinii cu privire la problemele care pot afecta cetenii Europei la nivel local sau regional. Unul dintre principalele sale obiective l reprezint consolidarea coeziunii economice i sociale a statelor membre. Comitetul Regiunilor este un organism independent i consultativ al Uniunii Europene, instituiile acesteia avnd obligaia de a-l consulta, ns nu sunt obligate s respecte sugestiile lui. O decizie a Uniunii Europene poate fi considerat nul, dac Comitetul Regiunilor nu a fost consultat (la fel ca i n cazul Comitetului Economic i Social European). Comisia European, Consiliul Uniunii Europene i Parlamentul European au obligaia de a consulta Comitetul Regiunilor, n domenii care in de competena colectivitilor locale i regionale: educaie i tineret, cultur, sntate public, transporturi, telecomunicaii i energie, politic regional (fondurile structurale), cooperare transfrontalier, mediu nconjurtor, etc. Comitetul Regiunilor are rolul de a veghea la aplicarea principiului de subsidiaritate, conform cruia deciziile trebuie luate la nivelul autoritilor publice cel mai aproape de ceteni, motiv pentru care este cunoscut i sub numele de comitetul subsidiaritii. Este compus din reprezentani ai regiunilor i ai altor entiti locale, reprezentnd dimensiunea instituional a subsidiaritii. Unele regiuni- cele avnd largi competene legislative (landul german, de pild), nu doreau s mpart reprezentarea nivelului infrastatal cu municipiile sau regiunile care aveau alt nivel de competen- precum cele franceze, de pild- dar Uniunea European a dorit s poat fi auzit vocea tuturor unitilor teritoriale infrastatale, fr a se se acorde o putere excesiv regiunilor mai puternice. Argumentul principal l-a reprezentat proximitatea administraiei locale, nelegnd aici oraele, acestea fiind mai aproape de nevoile cetenilor i doar apoi nivelul intermediar, regional. Doar n acest fel s-ar fi realizat o conexiune organic ntre cetenii Uniunii Europene, prin intermediul elementelor ora-regiune-stat.Statele membre au diferite organizri politico-administrative, unele nefiind propriu-zis mprite pe regiuni, sau, dac o asemenea situaie exist, este dificil s fie comparat cu aceea din statele federale sau semifederale, precum Germania, Belgia, Spania sau Italia. Exist, aadar, o eterogenitate a Comitetului Regiunilor: pe de o parte, regiuni i municipii, pe de alta, regiuni avnd diferite niveluri de competene i nu n ultimul rnd- regiuni mari i mici, bogate i srace, din nord i sud, etc.O regiune poate fi definit ca o zon a unui teritoriu avnd un ansamblu de caracteristici proprii distincte i consistente (fizice sau umane) care i confer o anumit unitate semnificativ, distingnd-o de alte zone nvecinate. Conceptul de regionalizare consider regiunea drept una dintre cele mai bune forme de organizare spaial a informaiei, iar regiunile funcionale sunt socotite de importan major pentru procesul i obiectivele planificrii i dezvoltrii. Putem vorbi i de alte tipuri de regiuni: aglomerate, n declin, geografice, istorice, naturale, de planificare, subdezvoltate. Din perspectiva politicilor de dezvoltare comunitar, regiunea desemneaz o diviziune teritorial a unei ri, care poate fi administrat sau nu. Existena Comitetului Regiunilor nu afecteaz dreptul statelor de a se organiza politic i administrative aa cum acestea consider, n conformitate cu principiul respectrii de ctre Uniunea European a identitii naionale a fiecrui stat membru. n cazul n care un stat membru nu este organizat pe regiuni sau nu are un nivel similar acestora, nu este obligat s propun reprezentani regionali n Comitetul Regiunilor, ci, doar la nivelul municipiilor. Statele membre (conform principiului autonomiei instituionale i n strns legtur cu acela al respectrii identitii naionale) au obligaia s adopte, (conform ordinii juridice naionale) toate msurile necesare garantrii aplicrii dreptului comunitar n aceast materie. Dat fiind natura politico-teritorial a Comitetului Regiunilor, pare logic s existe n cadrul su, reprezentani ai tuturor regiunilor, dar statele membre sunt suverane n adoptarea unor soluii naionale, care s fie n acord cu propria organizare administrativ. Comitetul Regiunilor are o reprezentativitate politic direct, asistnd Comisia European i Consiliul Uniunii Europene n ndeplinirea funciilor Uniunii Europene. Principiile democraiei i ale subsidiaritii sunt cele care au inspirat nfiinarea Comitetului Regiunilor i cele pe care acest organism auxiliar le ilustreaz cel mai bine la nivelul Uniunii Europene. Fiecare stat are un anumit numr de membri n cadrul Comitetului Regiunilor, dar acetia nu reprezint statele de unde provin, ci, ideea general de comuniti ale Uniunii Europene. Sunt numii pe o perioad de patru ani, cu posibilitatea de rennoire a mandatului, de ctre Consiliul Uniunii Europene, n exclusivitate pe baza propunerilor venite din partea statelor membre. Membrii Comitetului Regiunilor trebuie s dein un mandat dela autoritile pe care le reprezint sau, s fie rspunztori politic fa de acestea. Ei sunt preedini ai regiunilor, parlamentari, consilieri locali, primari ai marilor orae, etc. Preedintele este ales pentru doi ani, de ctre membrii Comitetului Regiunilor, reunii n plen.Cartea Alb a Comitetului Regiunilor privind guvernana pe mai multe niveluri (2009) este un document emis de ctre Comitetul Regiunilor, scopul su fiind acela de a explica ntr-o manier ct mai clar, modalitile de realizare a acestui tip de guvernan a Uniunii Europene, centrul su de interes reprezentndu-l temele locale i regionale.Prin Declaraia dela Berlin (27 martie 2007) , efii de stat sau de guvern au recunoscut importana guvernanei multi-nivel i au consacrat viziunea i concepia asupra Europei formulate de ctre Comitetul Regiunilor cu cteva zile nainte, n Declaraia dela Roma.n documentul din anul 2009 se aprecia c aproape 95.000 de administraii locale din Uniunea European dispun de competene majore n sectoare-cheie, precum educaia, mediul, dezvoltarea economic, amenajarea teritorial, transporturile, serviciile publice i politicile sociale, contribuind la exercitarea democraiei i a ceteniei europene. n prezent este nevoie de eforturi reale pentru a se renuna la tipurile de cultur administrativ care stau n calea procesului de descentralizare.Devine tot mai necesar implicarea autoritilor locale i regionale n conceperea i execuia strategiilor comunitare, avnd n vedere c acestea pun n aplicare aproape 70% din legislaia comunitar. Capacitatea Uniunii Europene de a se adapta noului context mondial, depinde n mare msur de potenialul regiunilor sale de a reaciona, aciona i interaciona. Documentul aprecia c Guvernana pe mai multe niveluri consolideaz dimensiunea democratic a Uniunii Europene, crescnd eficiena proceselor acesteia. Este nevoie ca autoritile locale i regionale s devin cu adevrat parteneri reali i nu doar intermediari, n cadrul procesului de bun funcionare a instituiilor Uniunii Europene. Miza guvernanei pe mai multe niveluri rezid, deci, n complementaritatea i interdependena dintre guvernana instituional i guvernana partenerial. Documentul preciza c punerea n practic a guvernanei pe mai multe niveluri se bazeaz pe respectarea principiului subsidiaritii, care evit concentrarea deciziilor la un singur nivel de putere i garanteaz elaborarea i aplicarea politicilor la nivelul cel mai potrivit. Respectarea principiului subsidiaritii i guvernana pe mai multe niveluri sunt indisociabile: una face referire la competenele diferitelor niveluri ale puterii, iar cealalt pune accentul pe interaciunea dintre acestea. Guvernana pe mai multe niveluri (multi-nivel) nu se limiteaz la transformarea obiectivelor europene sau naionale n aciune local sau regional, ci, trebuie neleas i ca un proces de integrare a obiectivelor autoritilor locale i regionale n strategiile Uniunii Europene. n plus, guvernana pe mai multe niveluri ar trebui s consolideze i s modeleze competenele autoritilor locale i regionale la nivel naional i s favorizeze participarea acestora la coordonarea politicii europene, facilitnd astfel elaborarea i aplicarea politicilor Uniunii Europene. Condiiile unei bune guvernane pe mai multe niveluri i au sursa n statele membre ale Uniunii Europene. Dei n Europa se tinde n mod evident ctre descentralizare, (n mod inegal, dar generalizat), condiiile acestei guvernane partajate nu sunt ntrunite n totalitate, Principiile i mecanismele de consultare, coordonare, cooperare i evaluare promovate la nivel comunitar, trebuie s se aplice, n primul rnd, n interiorul statelor membre.Comitetul Regiunilor invita statele membre ale Uniunii Europene s demareze, (atunci cnd nu exist posibilitate de reprezentare formal n cadrul Consiliului Uniunii Europene sau al comisiilor sale pregtitoare) procese de consultare i de coordonare interne, mpreun cu autoritile locale i regionale i s le faciliteze acestora accesul electronic la sistemul de monitorizare al statelor membre, pentru proiectele de acte legislative ale Uniunii Europene aflate n pregtire, n vederea lurii n considerare a competenelor lor, n cadrul pregtirii poziiei naionale, precum i pentru a le oferi acestora posibilitatea de a participa la monitorizare, din perspectiva principiului subsidiaritii. Pactul primarilor reprezint un model de referin pentru angajamentul activ al oraelor i al regiunilor n realizarea obiectivelor strategice ale Uniunii Europene, meritnd a fi extins i la alte domenii, precum ocuparea forei de munc, politica de integrare, excluziunea social.Pactul primarilor este o iniiativ politic reunind primarii din oraele Uniunii Europene, n jurul obiectivului comun de reducere a emisiilor de dioxid de carbon pn n anul 2020, reducerea cu 20% a emisiilor de gaze cu efect de ser, mbuntirea cu 20% a eficienei energetice i folosirea a 20% energie din surse regenerabile n consumul de energie. Oraele i regiunile sunt rspunztoare pentru mai mult de jumtate din emisiile de gaze cu efect de ser generate prin utilizarea energiei n activiti umane. Prin semnarea acestui pact, primarii se angajeaz n mod voluntar s aplice n comunitile lor un Plan de aciune pentru energie durabil. Pactul permite comunicarea n reea a experienelor de pionierat, facilitarea schimbului de bune practici i creterea sensibilitii cetenilor i a actorilor socio-economici locali, fa de o utilizare energetic durabil. (n anul 2009, aproximativ 470 de orae europene au semnat acest Pact).Documentul amintea faptul c, n anul 2006, Comitetul Regiunilor a creat o platform de monitorizare a Strategiei dela Lisabona, cuprinznd atunci peste o sut de regiuni i de orae din statele membre. Aceast reea de schimburi i de evaluare avea n vedere controlul implicrii ealonului regional i local n guvernana dela Lisabona, precum i modul de mbinare al acestuia cu politica de coeziune