Gestiunea eficientă a resurselor de teren urbanizat în orașele mari din România

Bonificarea densității: un instrument nefiscal posibil, dedicat negocierii în dezvoltarea urbană

Rezumatul tezei de doctorat

doctorand urb. Corina Chirilă

Conducător științific:

conf. dr. ecol., dr. geogr., habil. urb. Alexandru-Ionuț Petrișor

Teză doctorală

Școala doctorală de Urbanism, UAUIM / SDU

Universitatea de Arhitectură și Urbanism „Ion Mincu” / UAUIM

septembrie 2021

2

Mulțumiri

Finalizarea acestei lucrări a fost posibilă datorită participării și contribuției mai

multor persoane, a căror eforturi sunt sincer apreciate și recunoscute.

Aș dori să-mi exprim profunda mulțumire comisiei de coordonare, pentru sprijinul

oferit în elaborarea tezei pe parcursul celor cinci ani de lucru:

prof. dr. arh. Tiberiu Florescu,

conf. dr. arh. Liviu Ianăși,

prof. dr. arh. Cătălin Sârbu,

lect. dr. arh. Andrei Mitrea,

pentru consultanța științifică și pentru răbdarea în formarea mea ca cercetător,

și dr. arh. Vlad Cocheci,

pentru ajutorul tehnic acordat în analiza dedicată Planurilor Urbanistice Generale.

Mulțumiri speciale datorez îndrumătorului de doctorat, conf. dr. ecol., dr. geogr.,

habil. urb. Alexandru-Ionuț Petrișor, pentru timpul prețios acordat în coordonarea

parcursului de cercetare și pentru îndrumarea competentă și constantă pe toată

durata elaborării tezei de doctorat.

Vă mulțumesc!

3

Cuprinsul rezumatului

Lista figurilor din text ............................................................................................................................. 3

Lista abrevierilor din text....................................................................................................................... 3

Rezumat ................................................................................................................................................... 4

1. Motivația cercetării ........................................................................................................................ 4

2. Fundamentarea cercetării ............................................................................................................. 4

3. Obiectivele lucrării și întrebările de cercetare ........................................................................... 6

4. Metodologie .................................................................................................................................... 7

5. Compoziția lucrării și prezentarea sintetică a capitolelor tezei de doctorat ........................... 9

6. Concluziile tezei și răspunsul la cele cinci întrebări de cercetare ......................................... 10

7. Bibliografie ................................................................................................................................... 15

Lista figurilor din text

Figura 1. Strategia de cercetare .............................................................................................................. 8 Figura 2. Implementarea instrumentelor în documentațiile de urbanism .............................................. 12

Lista abrevierilor din text

CTATU Comisia Tehnică de Amenajare a Teritoriului și Urbanism

CUT Coeficient de Utilizare a Terenului

PIDU Plan Integrat de Dezvoltare Urbană

PMUD Planul de Mobilitate Urbană Durabilă

PUG Plan Urbanistic General

PUZ Plan Urbanistic Zonal

RLU Regulament Local de Urbanism

SIDU Strategia Integrată de Dezvoltare Urbană

SIG / GIS Geographic Information System / Sistem Informațional Geografic

4

Rezumat

Teza de doctorat cercetează gestiunea eficientă a resurselor de teren urbanizat, în contextul mai larg al

problematicii resurselor limitate. Mai precis, textul evidențiază necesitatea tranziției de la gestiunea

axată pe utilizarea terenului, la una axată pe politici funciare și instrumente operaționale mai eficiente

în dezvoltarea urbană. Cercetarea a rezultat în elaborarea unei posibile variante de implementare a

bonificării densității în context românesc, ca instrument nefiscal dedicat negocierii în dezvoltarea

urbană. Plecând de la interesele private și publice adesea conflictuale, instrumentul are atașat un

mecanism de negociere, care permite municipalităților să devină proactive în dezvoltarea urbană și în

promovarea beneficiilor publice.

1. Motivația cercetării

Tranziția către o abordare integrată a problematicii terenului reprezintă un proces firesc în

contextul provocărilor urbanistice specifice secolului al XXI-lea, precum criza accesibilității

locuințelor, instabilitatea economică, reziliența urbană, schimbările climatice etc. În ultimele

decenii, provocările cu care se confruntă domeniul urbanismului au evidențiat încercări mai

puține reușite de control ale terenurilor, cauzate fie de lipsa unor politici coerente și clare

pentru gestiunea durabilă a suprafețelor de teren urbanizat, fie de reglementarea inadecvată

sau ineficientă a utilizării terenului. Peste acestea se suprapune lipsa unor stimulente bine

orientate sau a unor stimulente inadecvate în gestiunea lor, lipsa bazelor de date și a

informațiilor care să contribuie la luarea unor decizii fundamentate, dar și protejarea tot mai

vehementă a drepturilor de proprietate. Pragmatic, până în prezent, rareori planificarea

convențională a utilizării terenurilor a reușit să producă o îmbunătățire substanțială a

gestionării terenurilor sau să satisfacă obiectivele prioritare ale utilizatorilor de terenuri.

Dacă până recent orașele competitive se bazau pe teritoriul strategic învecinat pentru creșterea

economică, a locurilor de muncă și a productivității în general (Bremmer 2018, Shen 2015)

astăzi, planificatorii sunt nevoiți să se adapteze la un urbanism de tip intensiv și să se

specializeze în gestiunea zonelor constituite, în dezvoltarea fostelor platforme industriale, în

regenerarea urbană (Hartmann și Gerber 2018: 24), în conversii și în densificarea urbană, în

general. Astfel, pe lângă înțelegerea și gestionarea problemelor care țin de contaminare, de

vecinătate, de zgomot, planificatorii necesită o înțelegere mai profundă a structurii drepturilor

de proprietate și a mecanismelor de negociere în domeniu. Autoritățile locale, la rândul lor,

sunt nevoite să joace un rol activ în dezvoltarea urbană și să apeleze la puterea coercitivă,

remunerativă sau normativă1 de care dispun.

2. Fundamentarea cercetării

În marea majoritate a orașelor europene, inclusiv în România, instrumentele de planificare a

utilizării terenurilor au fost concepute într-un context de abundență a terenurilor și de creștere

economică. Mecanismele și sistemele înființate pentru a controla creșterea urbană s-au

dovedit, în marea majoritate a cazurilor, destul de eficiente în controlul extinderii zonelor

urbane de la marginea orașelor. Concret, planificatorii s-au specializat în planificarea

extensivă.

Acest context s-a schimbat. Astăzi, specialiștii și responsabilii în planificare sunt nevoiți să

învețe să facă față deficitului. Ei se confruntă din în ce în mai mult cu provocarea dezvoltării

terenurilor industriale, a utilizării mixte, a reconversiei sau a densificării. Pe lângă provocările

1 Cu referire la cele trei categorii de instrumente politice identificate de Evert Vedung: cele bazate pe sancțiuni

(sticks), cele bazate pe stimulente (carrots) și cele bazate pe informare (sermons) (Vedung 2010).

5

de natură tehnică, planificatorii sunt nevoiți să gestioneze tot mai abil structura complexă a

drepturilor de proprietate.

În contextul în care planificarea este constrânsă de forțele politice și de prioritățile economice

(private sau publice), este necesară o mai bună înțelegere a relației dintre drepturile de

proprietate, teren sau deficitul de teren, urbanism și planificare (Owens 1992).

Celor trei componente li se alătură două perspective divergente referitoare la teren ca bun

economic (Metternicht 2018: 7):

• Prima perspectivă fixează terenul urbanizat ca un bun comun sau ca o resursă

aparținând comunității și, implicit, structurilor de organizare superioare, care

elaborează planuri și strategii prin care să controleze dezvoltarea orașelor;

• În cea de a doua perspectivă, terenul reprezintă un bun privat într-o piață dinamică,

supusă unor procese de globalizare tot mai intense.

Referitor la România, până la ora actuală, lipsește încă o evaluare exhaustivă a sistemului

românesc de planificare din care să reiasă cât de eficientă este arhitectura actuală a sistemului

românesc de planificare, cât de clare și cât de operative sunt documentele și documentațiile

elaborate, cât de eficiente sunt procedurile după care funcționează sistemul sau care sunt

blocajele instituționale și cât de flexibile sunt procedurile actuale în depășirea lor

Cu excepția câtorva lucrări punctuale (Munteanu și Servillo 2014, Benedek 2013, Petrișor

2010) singurul raport mai consistent despre funcționarea sistemului românesc de planificare a

fost publicat în anul 2014 (Ionescu–Heroiu et. al. 2014: 112-165) și este utilizat ca reper

pentru a verifica concluziile obținute în studiul de față. Autorii propuneau la vremea

respectivă o serie de recomandări pentru îmbunătățirea sistemului românesc de planificare:

• Simplificarea sistemului românesc de planificare, prin reducerea redundanței și a

suprapunerilor între Planuri și documentele strategice, prin diminuarea complexității

documentațiilor și a documentelor, precum și prin proiectarea unor soluții croite pe

baza nevoilor teritoriilor studiate;

• Utilizarea strategică a PUG-urilor și a PUZ-urilor, pentru încurajarea unei creșteri

urbane compacte;

• Utilizarea strategică a zonificării pentru corectarea profilului actual al densității în

majoritatea orașelor din România;

• Încurajarea proiectelor care reciclează terenurile din interiorul teritoriului intravilan;

În contextul celor enunțate și plecând de la analiza empirică, noutatea proiectului de cercetare

doctorală constă în elaborarea unei posibile variante de implementare a bonificării densității

în contextul românesc, gândit ca instrument nefiscal de gestiune mai eficientă a terenurilor

urbanizate.

Conform literaturii de specialitate, bonificarea densității reprezintă un instrument aplicat cu

succes în orașele mari, unde presiunea pieței este puternică și rezerva de terenuri redusă

(Miskowiak și Stoll 2006, Amirtahmasebi et. al. 2016: 54f). Instrumentul are la bază o

procedură care presupune un set adaptat de cerințe privitoare la utilizarea terenului, în baza

unui proces de negociere între administrația publică și investitori.

Deși am identificat un instrument similar aplicat prin PUG Municipiul Cluj-Napoca, forma

acestuia este încă una incipientă și permite îmbunătățiri considerabile. Prin urmare,

propunerea se fundamentează pe analiza critică a versiunii actuale a instrumentului și

integrează o suită de cerințe esențiale pentru ca aplicarea lui să fie una mai eficientă.

Există două motive pentru care am ales ca nișă de cercetare bonificarea densității, un

instrument nefiscal dedicat negocierii în dezvoltarea urbană:

• În primul rând, un astfel de instrument permite decizii individualizate, care iau în

considerare caracteristicile unice ale unui anumit teren sau ale unui anumit proiect;

6

• În al doilea rând, o procedură care presupune un set adaptat de cerințe privitoare la

utilizarea terenului, în baza unui proces de negociere, poate fi considerată mai corectă

sau cel puțin mai potrivită decât reglementarea tradițională: Decât să trateze egal

terenuri similare, o astfel de procedură ia în considerare caracteristicile și problemele

specifice terenului, care pot justifica variații de la o normă potențial exagerată. Mai

mult, procesul de negociere poate fi mai eficient deoarece facilitează rezultate

rentabile și încurajează un proces decizional bazat pe compromisuri prompte și

amiabile. Un alt beneficiu cuantificabil al unui astfel de proces este faptul că, prin el,

se evită costurile ulterioare aferente contestațiilor administrative și a litigiilor;

• În al treilea rând, comparativ cu un instrument fiscal, unul nefiscal poate fi

implementat mult mai facil deoarece nu are la bază un sistem de colectare de taxe

complex.

Consider binevenită aici o notă explicativă. Adoptarea unui instrument bazat pe negociere

ridică o serie de întrebări legate de nevoia continuă de standarde care să asigure corectitudinea

și eficiența rezultatelor scontate, ceea ce generează presiuni majore asupra autorităților locale.

Mai mult, din dezechilibre de putere, care denaturează relațiile de participare ale părților

implicate, pot apărea rezultate inechitabile sau ineficiente în utilizarea și în gestiunea

terenurilor. Aceste limitări ale instrumentului reprezintă întocmai ideea care stă la baza

proiectării sale și a versiunii de implementare propuse pentru contextul românesc.

3. Obiectivele lucrării și întrebările de cercetare

Teza doctorală se bazează pe patru obiective principale: primul obiectiv constă în clarificarea

noțiunii de teren ca resursă limitată pragmatică și relativă, din perspectiva domeniului

urbanismului și al planificării urbane. Al doilea obiectiv îl reprezintă înțelegerea raportului

între interesul public și cel privat, precum și rolul pe care autoritățile publice îl joacă în

echilibrarea acestui raport. Aceste prime două obiective sunt relevante în dezbaterea actuală

referitoare la gestiunea eficientă a terenurilor în raport cu provocările urbanistice ale secolului

al XXI-lea. Al treilea obiectiv constă în identificarea tipurilor de instrumente prin care se

poate realiza o gestiune mai eficientă a terenului urbanizat și în aprofundarea instrumentului

cel mai relevant din perspectiva tezei de doctorat, pe baza exemplelor din practica

internațională de urbanism. Ultimul obiectiv presupune gândirea unei versiuni de adopție pe

scară largă a unui instrument de planificare urbană2 care să asigure o gestiune mai eficientă a

terenurilor în contextul actual românesc.

Cele patru obiective sunt detaliate de următoarea suită de întrebări de cercetare:

1. Ce presupune o gestiune eficientă a resurselor de teren?

2. Ce rol joacă proprietatea privată și interesul public în gestiunea resurselor de teren?

3. Se poate realiza un consum mai eficient al resurselor de teren prin intermediul

instrumentelor de planificare urbană? Dacă da, care este instrumentul care poate

contribui la o gestiune mai eficientă a terenurilor și care este mecanismul prin care el

poate fi implementat?

4. Sunt instrumentele actuale de planificare urbană suficiente pentru a asigura o gestiune

și un consum eficient al resurselor de teren urbanizat, în special în orașele mari din

România?

2 Cercetarea se axează pe un singur instrument: bonificarea densității.

7

5. Care ar putea fi varianta posibilă de implementare a unui instrument de gestiune

eficientă a terenului urbanizat în contextul legislativ românesc actual?

Primele două întrebări sunt relevante pentru consistența teoretică a propunerii, în timp ce

următoarele trei fundamentează cadrul necesar pentru o posibilă variantă de adopție pe scară

largă a instrumentului în România.

4. Metodologie

În mare parte, metodologia pentru cercetarea de față s-a bazat pe parcurgerea extensivă a

literaturii de specialitate. Contrar așteptărilor, am observat că până la momentul actual,

literatura care abordează natura și efectele deficitului este precară. Mai mult decât atât, există

și mai puține cercetări ale insuficienței bazate pe studii empirice, care să demonstreze efectele

ei și să sintetizeze o serie de principii care stau la baza unei teorii a resurselor puține.

Astfel, un prim pas al cercetării a presupus extragerea principiilor care sintetizează cel mai

clar efectele resurselor limitate și adaptarea lor la contextul dezvoltării urbane.

Mai mult, sunt încă puține articole și publicații care să abordeze tema instrumentelor

procedurale în planificare într-o manieră exhaustivă. Din acest motiv, o parte considerabilă a

procesului de cercetare a fost dedicată selectării, organizării și ierarhizării instrumentelor de

gestiune, așa cum se regăsesc detaliate la finalul capitolului de analiză teoretică.

Odată identificate instrumentele, pașii următori ai cercetării au fost relativ evidenți. Am

considerat necesară analiza empirică a cadrului legislativ și normativ care stă la baza

elaborării PUG, PUZ și RLU și analiza operativă PUG, PUZ, RLU și a generației noi de

caiete de sarcini, pentru a testa în ce măsură acestea permit înglobarea unor noi instrumente

de gestiune eficientă a terenurilor urbanizate.

Având un spectru foarte larg de subiecte complementare, procesul de identificare a nișei de

cercetare a fost unul relativ complicat. Restrângând aria de cercetare, subiectul final al

cercetării se axează pe gestiunea eficientă a resurselor de teren urbanizate în orașele mari din

România, prin propunerea unei versiuni de adopție pe scară largă a bonificării densității – un

instrument nefiscal posibil, dedicat negocierii în dezvoltarea urbană (cf. Figura 1).

8

Figura 1. Strategia de cercetare

Sursa: autorul

9

5. Compoziția lucrării și prezentarea sintetică a capitolelor tezei de doctorat

Teza este structurată în șapte secțiuni, după cum urmează: prima parte cuprinde o perspectivă

sumară asupra elementelor fundamentale ale cercetării, în timp ce a doua parte clarifică

aspectele legate de metodologie, explicând strategia de cercetare și calitatea datelor care o

fundamentează.

Partea a treia reprezintă cadrul teoretic al cercetării și fixează în contextul mai larg caracterul

de resursă limitată a terenului urbanizat, aducând în discuție abordarea pragmatică și teoretică

a conceptului de resurse puține. Astfel, în cadrul Capitolului Error! Reference source not

found., subcapitolele Error! Reference source not found. și Error! Reference source not

found. abordează insuficiența absolută și cea relativă a resurselor și o raportează la principiile

stării de insuficiență. În Capitolul Error! Reference source not found., este evidențiată

necesitatea tranziției de la gestiunea axată pe utilizarea terenului, la una axată pe politici

funciare mai eficiente, unde rolul autorităților în gestiunea terenurilor ar trebui să fie unul

proactiv, și mai puțin unul pasiv. Astfel, capitolul se încheie cu o matrice care relaționează

principiile stării de insuficiență de la începutul capitolului, cu evoluția tipurilor de urbanism și

a instrumentele asociate, cu accent pe urbanismul intensiv.

Capitolul Error! Reference source not found. fixează în contextul mai larg caracterul de

resursă limitată a terenului urbanizat, în relație cu principiile urbanistice ale secolului al XXI-

lea (urbanismul intensiv) și cu efectele acestora asupra drepturilor de proprietate. Plecând de

la raportul dintre interesul privat și binele comun, textul se centrează, în Capitolul Error!

Reference source not found., pe importanța gestiunii eficiente a resurselor de teren

urbanizate printr-o analiză comparativă a instrumentelor de planificare fiscale și nefiscale.

Analiza teoretică este completată de partea a patra, mai exact de analiza empirică, care

acordează principiile și instrumentele analizate în secțiunea a treia, la contextul românesc.

Astfel, în Capitolul Error! Reference source not found. este analizat cadrul legislativ și

normativ actual de gestiune a terenului urbanizat în România, la nivel de PUG, PUZ și RLU.

Capitolul Error! Reference source not found. reprezintă o analiză operativă detaliată a

PUG, PUZ și RLU și a generației noi de caiete de sarcini. Analiza urmărește să evidențieze

dacă documentațiile actuale introduc sau experimentează instrumente de planificare eficientă

a terenurilor urbanizate în contextul cadrului legislativ prezent.

Concluziile părții a treia și părții a patra sunt concentrate în capitolul de bilanț intermediar,

care oferă, de asemenea, și răspunsul la primele patru întrebări de cercetare. Secțiunea

reprezintă primul capitol de sinteză al cercetării. Pornind de la cadrul teoretic și de la analiza

empirică, prima parte cuprinde răspunsurile la primele patru întrebări de cercetare, menționate

la începutul tezei. A doua parte a capitolului cuprinde o descriere minimală a unor criterii

preliminare necesare adecvării bonificării densității la contextul de planificare românesc.

Practic, capitolul fundamentează schițarea unei posibile variante de implementare a unui

instrument nefiscal, dedicat negocierii în dezvoltarea urbană, în orașele mari din România.

Partea a șasea dezvoltă o posibilă variantă de implementare a bonificării densității în orașele

mari din România. Construcția instrumentului este detaliată în trei subsecțiuni. Subcapitolul

Error! Reference source not found. descrie mecanismul de funcționare și limitele

instrumentului, iar subcapitolul Error! Reference source not found. analizează versiunea

actuală a instrumentului în România. Ultimele două subcapitole se axează pe formularea unei

variante posibile de adopție pe scară largă a instrumentului, plecând de la recomandările

formulate în subcapitolul Error! Reference source not found..

Cercetarea se încheie cu o secțiune dedicată întrebărilor deschise și cu o analiză reflexivă

asupra întregului proiect de cercetare. Ambele secțiuni sunt menite să evidențieze palierele

care nu au putut fi acoperite în cercetarea de față și care pot reprezenta obiectul unor studii

viitoare.

10

6. Concluziile tezei și răspunsul la cele cinci întrebări de cercetare

Recomandările referitoare la instrumentele dedicate gestiunii eficiente a terenurilor urbanizate

oferă un meniu de opțiuni care pot, în diferite combinații, să abordeze cele două tensiuni

subliniate în partea de analiză teoretică: problematica deficitului de teren și problematica

naturii terenului, care îndeplinește funcții multiple și uneori contradictorii. Consecințele

eșecului în abordarea acestor probleme pot fi observate cu ușurință în starea disfuncțională a

marilor orașe, care a condus la o criză în dezvoltarea armonioasă a centrelor și a periferiilor,

la o scădere a accesibilității locuințelor, la o creștere a ineficienței în alocarea resurselor etc.

Planificarea ar trebui, prin urmare, să dețină un rol strategic cheie în acțiunile întreprinse de

municipalități. Ca atare, procesul de planificare necesită mai mult control din partea

autorităților publice, care ar trebui să aibă în vedere interesele pe termen lung ale

comunităților, în contrast cu interesele pe termen scurt ale dezvoltatorilor privați. Deoarece

inițiativa de dezvoltare a terenurilor rămâne preponderent în mâinile private, elaborarea

planurilor de urbanism, cu mecanisme operaționale atașate și cu o resursă umană specializată

în planificare, ar putea contribui semnificativ la setarea unor standarde de dezvoltare urbană,

care să reflecte mult mai fidel nevoile și prioritățile sociale comune.

În mod cert, astfel de schimbări necesită timp și pot părea ambițioase. Însă, pe măsură ce

starea orașelor mari continuă să se degradeze, pe măsură ce prețurile locuințelor continuă sa

crească în raport cu veniturile, se va ajunge la un punct critic, când majoritatea populației va

favoriza politicile care echilibrează interesele private și cele publice.

Unul din instrumentele eficiente în operaționalizarea politicilor funciare și sociale îl

reprezintă bonificarea densității. Marele avantaj al acestui instrument este că nu abordează

terenul doar ca suport fizic pentru dezvoltarea urbană, deoarece produsul final al urbanizării

nu îl reprezintă terenul în sine, ci utilizarea sa. În acest sens, CUT-ul se transformă în

conversia valorii terenului în capital, pentru că permite multiplicarea suprafeței

locuibile/valorificabile a construcției.

Plecând de la recomandările referitoare la implementarea instrumentului, de la concluziile

cadrului teoretic și a celor cuprinse în analiza empirică, am propus o posibilă structură de

implementare a instrumentelor de gestiune eficientă a terenului urbanizat din orașele mari din

România (cf. Error! Reference source not found.). Propunerea se fundamentează, totodată,

pe analiza critică a versiunii actuale a instrumentului, așa cum este ea detaliată la nivel de

PUG și PUZ. Mai exact, propunerea ia în calcul următoarea suită de concluzii:

1. Lipsește încă un consens privind proporția între caracterul strategic, cel director și cel

de reglementare al PUG-urilor. Pe lângă ambiguitatea semantică din textul L 350/2001,

în care propunerile cu un caracter director stabilesc strategiile și direcțiile principale de

evoluție a unui teritoriu, caracterul strategic al unei documentații fiind astfel cuprins în

mod implicit în cel director, mai apare și problema foarte practică a alocării

responsabilităților în cadrul PUG-urilor între Autoritățile Administrației Publice și

persoanele fizice și cele juridice;

În acest context, bonificarea densității ar putea fi un instrument care acționează ca liant

între cele trei niveluri: strategic, de reglementare și operațional;

1. Generația nouă de caiete de sarcini crește gradul de operativitate al Planurilor

Urbanistice Generale și al Planurilor Urbanistice Zonale. Elaboratorii sunt astfel

nevoiți să caute soluții inteligente pentru consumul eficient de teren, pentru

valorificarea patrimoniului construit și arheologic, pentru creșterea gradului de

incluziune socială și pentru regenerarea spațiilor abandonate, nefolosite sau

destructurate. Cel mai probabil, implementarea Planurilor va avea atașate o suită de

instrumente dedicate exclusiv zonelor constituite, mult mai problematice și mai de

interes în viitor, comparativ cu zonele periferice ale orașelor.

În acest context, bonificarea densității devine un instrument important de transpunere a

viziunii PUG într-un plan operativ, cu efecte vizibile în teritoriu;

11

2. Deși viziunea PUG Dinamic este una ambițioasă, elaborarea planului se află încă la

faza de studii de fundamentare. Una din principalele cauze este lipsa de maturitate a

sistemului informațional geografic aflat în gestiunea administrației publice locale.

Din acest motiv, cadrul de implementare propus pentru bonificarea densității nu se

bazează pe o bază de date urbană complexă, el putând fi aplicat și în situația în care

autoritatea publică nu dispune de o baze de date GIS. Cu toate acestea, similar cu

propunerile de reglementare PUG Dinamic, instrumentul ia în calcul flexibilitatea

dezvoltării urbane în limitele și pragurile prestabilite odată cu elaborarea PUG;

3. Efectele instrumentului și negocierea propriu-zisă au loc la nivelul Planurilor

Urbanistice Zonale, similar cu modelul propus de PUG Cluj-Napoca.

Pe de altă parte, în propunerea de față, bonificarea densității funcționează ca stimulent

și mai puțin ca o constrângere. Acest lucru determină o aplicabilitate mai largă a

instrumentului, spre deosebire de modelul de la Cluj, unde Contractele de

Restructurare sunt aplicate doar în zonele industriale, unde investitorii solicită

schimbarea de destinație.

4. Spre deosebire de modelul de la Cluj, unde negocierea generată de Contractele de

Restructurare nu reprezintă un proces transparent, bonificarea densității, prin calitatea

sa de instrument strategic, de reglementare și operațional, produce efecte vizibile

direct relaționate la viziunea strategică definită prin PUG.

Mai exact, obiectivele publice urmărite sunt prestabilite prin PUG.

În mod cert, propunerea este limitată la concluziile analizei de față, iar forma ei este una

preliminară, care cel mai probabil va suporta îmbunătățiri pe măsură ce devine mai matură.

Din acest motiv, ea va trebui explorată mai în detaliu înainte ca procesul să se apropie de

implementare.

Concret, varianta propusă a bonificării densității, ca instrument nefiscal dedicat negocierii în

dezvoltarea urbană din România, se bazează pe următoarea suită de pași (cf. Figura 2):

12

Figura 2. Implementarea instrumentelor în documentațiile de urbanism

Sursa: autorul

Cele trei etape sunt detaliate mai jos:

1. Cadrul legislativ actual este destul de elastic pentru implementarea bonificării

densității. Prin urmare, caietele de sarcini pentru elaborarea PUG vor solicita un studiu

de fundamentare dedicat implementării instrumentului3. Prin acesta se vor defini zonele

de operațiuni urbane, adică zonele supuse bonificării densității pentru care este

necesară elaborarea de PUZ complex. Tot prin studiul de fundamentare va fi definit și

modelul ales pentru calculul valorii beneficiului public. Varianta recomandată o

reprezintă procentul negociat din valoarea reziduală a terenului post implementare.

Odată cu stabilirea zonelor și a modelului ales, se vor stabili și funcțiunile și indicatorii

care pot fi negociați: CUT, POT, retrageri față de limitele parcelei, înălțimea maximă

admisă, staționarea autovehiculelor etc.

Referitor la indicatori, este necesară o mențiune importantă: conform L 350/2001,

Articolul 32 §7, „Modificarea prin planuri urbanistice zonale de zone ale unei unități

teritoriale de referință, stabilită prin reglementări aprobate prin Planul urbanistic

3 Este necesară adoptarea în prealabil a unor norme metodologice de aplicare a procedurii de bonificare a

densității.

13

general, poate fi finanțată de persoane juridice și/sau fizice. În această situație,

coeficientul de utilizare a terenului (CUT) propus de noua reglementare nu îl va putea

depăși pe cel aprobat inițial cu mai mult de 20% o singură dată”.

Prin urmare, aceasta ar putea reprezenta o primă limitare a aplicării instrumentului4.

Aspectul măririi CUT-ului poate fi rezolvat prin alocarea artificială a unor indicatori

mai scăzuți în anumite zone cu presiune investițională, însă procedura riscă contestarea

în instanță, tocmai pentru că blochează dreptul de folosință al terenului;

2. Deoarece PUG are caracter strategic, director și de reglementare, obiectivele publice de

investiție ce pot fi solicitate dezvoltatorilor vor fi stabilite în prealabil, în acord cu

viziunea de dezvoltare a orașului. De asemenea, necesitatea integrării PUG cu

documente de rang superior presupune preluarea obiectivelor importante determinate

prin Strategia Integrată de Dezvoltare Urbană (SIDU) sau Planul de Mobilitate Urbană

Durabilă (PMUD). De asemenea, pot fi preluate inclusiv obiective stabilite prin Planul

Integrat de Dezvoltare Urbană (PIDU). Toate aceste obiective vor necesita ierarhizare:

se va decide care obiective trebuie realizate de către municipalitate și care obiective pot

deveni obiect al negocierii, odată ce se aplică procedura de bonificare a densității;

Autoritatea publică va decide, totodată, care sunt zonele sau tipurile de investiții ce se

pretează la alocare directă a bonificației sau la alocarea negociată. În acest caz,

municipalitatea poate opta doar pentru implementarea unui singur tip de alocare. Este

recomandată varianta alocării prin negociere, deoarece reprezintă o practică mult mai

flexibilă și adaptabilă în timp;

3. Negocierea propriu-zisă va avea loc la nivel de PUZ complex, cu rol în

operaționalizarea reglementărilor stabilite prin PUG. În această fază, fiind un

instrument electiv, proiectul propus pentru obținerea bonificației este înaintat primăriei.

Dezvoltatorul realizează o analiză financiară în două variante: pre și post obținere de

stimulent. Analiza va conține veniturile estimate și costurile de dezvoltare;

Primăria, printr-un departament specializat sau prin specialiști din cadrul CTATU va

revizui împreună cu investitorul propunerea de dezvoltare. În acest caz, procedura

necesită stabilirea, în prealabil, a unei structuri de control dedicate procedurii;

Ulterior, are loc negocierea beneficiului public, echivalent al unei cote părți din

creșterea valorii proprietății datorată obținerii bonificației de densitate. Procedura

necesită stabilirea, în prealabil, a criteriilor și a standardelor de calitate pentru

facilitățile ce se vor realiza pe cheltuiala investitorului;

Odată încheiată negocierea, se va semna un Contract între autoritatea publică și

investitor, similar cu Contractul de Restructurare aplicat la Cluj-Napoca. Acesta va

conține atașat Planul de Acțiune al PUZ-ului, pe etape de realizare, care vor detalia și

fazele realizării beneficiilor publice;

Pe parcursul realizării proiectului, municipalitatea va derula acțiuni de monitorizare și

de control, pentru a se asigura că implementarea proiectului se face conform criteriilor

stabilite în baza contractului;

Pe de altă parte, bonificarea densității ar trebui să se calibreze la un sistem deja

existent. Există riscul ca anumite limitări legislative și administrative, așa cum sunt ele

descrise și în Tezele prealabile ale Codul Amenajării Teritoriului, al Urbanismului și al

Construcțiilor, să devină un impediment în implementarea procedurii sau a unor alte

proceduri similare;

4 Mărirea CUT-ului prin bonificarea densității, în spațiul american, poate ajunge prin negociere chiar și la

procente de peste 50% (AECOM 2014: 5).

14

Mai mult, sistemul românesc de planificare este relativ refractar. Așa cum am arătat și

în analiza legislativă, sunt puține modificări realizate de-a lungul timpului în sensul

dezvoltării urbane mai eficiente. Cercetarea de față susține că un astfel de instrument

este solicitant și din punct de vedere al capacității administrative, deoarece necesită

personal specializat atât în planificare și dezvoltarea urbană, cât și în proceduri de

negociere. Tezele prealabile ale Codului evidențiază slaba înțelegere de către

autoritățile administrației publice locale și necesitatea întăririi capacității autorităților

publice în gestiunea dezvoltării urbane, însă acest proces necesită timp.

Practic, o reorientare a sistemului de planificare pe traiectorii bazate pe instrumente

operaționale, comunicare și negociere pare un proces îndelungat și dificil, dar nu imposibil de

realizat. Este nevoie de o schimbare de perspectivă în cadrul practicilor de dezvoltare urbană

din România, iar experiența altor țări poate să reprezinte un punct de plecare suficient de bun.

Din păcate, există puține cercetări dedicate bonificării densității în Europa, ceea ce presupune

ca implementarea, în primă fază, a unei proceduri de acest tip, să fie predispusă la erori.

Fără îndoială, testarea instrumentului într-o variantă optimizată față de varianta identificată la

Cluj-Napoca ar reprezenta testul final, însă acest lucru este imposibil de realizat într-o

abordare ex ante.

15

7. Bibliografie

Benedek, J. (2013), „The Spatial Planning System in Romania”, Romanian Review of

Regional Studies, IX (2), 23-30.

Bremmer, I. (2018), Us vs. Them: The failure of Globalism, Penguin Random House LLC,

New York, SUA.

Hartmann, T. și Gerber, J-D. (2018), „Land, scarcity, and property rights”, în Instruments of

Land Policy. Dealing with Scarcity of Land, editori Gerber, J-D., Hartmann, T.,

Hengstermann, A., Routledge, Milton, Anglia, 21-26.

Ionescu-Heroiu, M., Neagu, M., Țarălungă, N., Ortiz, P., Petrovici, N., Moldovan, C. și

Pănescu, E. (2014), Consolidarea capacității de planificare spațială. Precondiție pentru

dezvoltare urbană sustenabilă, World Bank Group, Washington, SUA, disponibil la

adresa: https://bit.ly/2RVyTYN [07.09.2021]. Varianta în limba engleză a documentului

este disponibilă la adresa: https://bit.ly/3cICCkd [07.09.2021].

Metternicht, G. (2018), Land Use and Spatial Planning. Enabling Sustainable Management of

Land Resources, Springer, Sydney, Australia.

Miskowiak, D. și Stoll, L. (2006), Planning Implementation Tools. Density Bonus, Center for

Land Use Education, Wisconsin, SUA.

Munteanu, M. și Servillo, L. (2014), „Romanian Spatial Planning System: Post-Communist

Dynamics of Change and Europeanization Process”, European Planning Studies, 22

(11), 2248-2267.

Orloff, M., Amirtahmasebi, R, Wahba, S. și Altman, A. (2016), Regenerating Urban Land. A

Practitioner’s Guide to Leveraging Private Investment, Banca Internațională pentru

Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Mondială, Washington, SUA.

Owens, S. E. (1992), „Land-use planning for energy efficiency”, Applied Energy, 43, 81-114.

Petrișor, A.–I. (2010), „The Theory and Practice of Urban and Spatial Planning in Romania:

Education, Laws, Actors, Procedures, Documents, Plans, and Spatial Organization. A

Multiscale Analysis”, Serbian Architectural Journal, 2 (2), 139-154.

Vedung, E. (2010), „Policy Instruments: Typologies and Theoreis”, în Carrots, Sticks &

Sermons. Policy Instruments & Their Evaluation (a 5-a ed.), Transaction Publishers,

Londra, UK, 21-58.