Forma reprezint modalitatea n care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi recunoscut ca atare, adic pentru a fi recunoscut ca manifestare unilateral de voin juridic, obligatorie i executorie.

Principala cerin de form la care sunt supuse actele administrative este s fie exprimate n scris. Datorit forei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de autoritate, forma scris este o condiie de valabilitate (ad validitatem), cu excepia unor acte administrative individuale.

Forma scris este absolut necesar, cel puin din urmtoarele considerente:

1. pentru a cunoate exact coninutul actului;

2. pentru a putea fi executat ntocmai de ctre cei care cad sub incidena efectelor actului;

3. pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena actului i efectele pe care trebuie s le produc;

4. pentru a se putea stabili legalitatea lui i pentru a putea fi sancionai cei care nu l-au executat.

Actele administrative normative pot mbrca numai forma scris deoarece legea, n primul rnd legea fundamental, prevede, n mod firesc, obligativitatea publicrii lor pentru a putea produce efecte juridice. Nu se poate cere ceteanului s respecte o regul general, dac aceasta nu a fost adus la cunotin public.

n ceea ce privete actele administrative individuale, regula este i pentru acestea forma scris. Ele pot fi exprimate oral numai n condiiile prevzute de lege. O astfel de situaie ntlnim n cazul O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraveniilor, care, la art. 7 alin. (1) prevede: Avertismentul const n atenionarea verbal sau n scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.

n legtur cu forma de exprimare a actului administrativ, n practic s-au ivit dou probleme interesante:

I. regimul ordinelor i dispoziiilor verbale date de superiorii ierarhici subordonailor;

II. regimul ordinelor i dispoziiilor date n cadrul video-conferinelor.

Rspunsul la prima problem rezult din prevederile art. 44 alin. (2) i (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Potrivit acestor prevederi legale, funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Subordonatul are ns dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider nelegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are datoria s aduc la cunotina superiorului ierarhic celui care a emis dispoziia aceast situaie. Rezult c, n cazul relaiilor ierarhice, dispoziiile sunt, de regul, verbale. Este firesc s fie aa pentru c exprimarea n scris a tuturor acestor dispoziii ar formaliza excesiv i ar ngreuna relaiile de serviciu. Modul de exercitare a drepturilor ierarhice este detaliat, cu respectarea legii, n regulamentele interioare ale autoritilor i instituiilor publice care, fiind acte administrative normative, vor fi exprimate n mod obligatoriu n form scris.

n ceea ce privete cea de a doua problem, regimul ordinele i dispoziiile date n cadrul video-conferinelor sau telefonic, acestea nu sunt acte administrative deoarece nu au la baz vreun text legal care s le consacre forma verbal. n pofida tonului imperativ folosit uneori, i chiar dac sunt puse n executare, ele sunt simple precizri, orientri, lmuriri. Pentru a produce efecte juridice ele trebuie dublate de un act administrativ cu acelai coninut, n form scris.

De forma scris a actului administrativ se leag i alte condiii care sunt importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba n care este redactat textul (limba romn este limba oficial a statului); antetul (care identific autoritatea emitent); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri de fapt i drept); semnturile; sigiliul; data i locul emiterii; numrul de ordine.

O alt categorie de cerine ale formei scrise de exprimare a actelor administrative are n vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie s fie clar i precis, pentru a nu nate confuzii, i trebuie respectate cu strictee regulile gramaticale i normele de tehnic legislativ. O atenie deosebit trebuie acordat nscrierii exacte a denumirilor autoritilor i instituiilor publice, precum i a agenilor comerciali. Cnd este vorba de nominalizarea unor persoane, numele i prenumele acestora trebuie s corespund identic cu cele din actul de identitate.

Ct privete procedura de elaborare a actului administrativ, aceasta semnific regulile aplicabile operaiunilor necesare pentru manifestarea voinei unilaterale a autoritilor administrative.

Regulile procedurale sunt mprite n 3 categorii, n raport cu momentul emiterii actelor i ele stabilesc condiii anterioare, concomitente i posterioare.

Condiiile procedurale anterioare reglementeaz operaiunile tehnico-administrative sau condiiile care trebuie ndeplinite nainte de adoptarea sau emiterea actului administrativ. Legislaia noastr prevede numeroase operaiuni sau condiii anterioare, dintre care menionm: expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea, iniiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, drile de seam, dezbaterea public, rapoartele, avizele i acordul. Un interes deosebit prezint avizele i acordurile.

Avizul reprezint opinia sau prerea altei autoriti dect cea care emite actul, cu privire la emiterea sau coninutul actului administrativ.

n mod uzual, avizele se clasific n 3 categorii:

a) facultative, atunci cnd autoritatea care emite actul este liber s cear sau nu avizul, iar dac l-a cerut, este liber s se conformeze sau nu acestuia;

b) consultative, atunci cnd autoritatea emitent a actului este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s i se conformeze;

c) conforme, atunci cnd autoritatea care emite actul este obligat s cear avizul i trebuie s se conformeze opiniei pe care acest aviz o conine.

Observm c, n esen, avizele reprezint tot manifestri unilaterale de voin care fundamenteaz sau, dup caz, condiioneaz actul administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el nsui efecte juridice. El poate ns, atunci cnd este conform, s condiioneze valabilitatea actului administrativ.

Avizele pot proveni de la orice autoriti publice, cu excepia organului ierarhic superior deoarece, n acest caz, nu poate fi vorba de o simpl opinie, ci de o aprobare sau de o instruciune (instruciunea are aici sensul de ndrumare obligatorie care, n fond, este tot un act de dispoziie).

Acordul exprim consimmntul unei alte autoriti administrative pentru emiterea unui act administrativ. El poate fi: prealabil (anterior) sau posterior (ulterior).

Fiind un consimmnt, acordul trebuie s provin, ca regul, de la organul ierarhic superior, de la un organ superior sau, cel mult, de la un organ aflat pe poziie egal.

n cazul acordului prealabil, actul administrative produce efecte de la emitere.

n cazul acordului posterior sau ulterior, care mai este denumit n literatura juridic i confirmare, actul administrativ nu produce efecte dect dup obinerea acordului respectiv.

Din cele prezentate, se observ c deosebirea dintre aviz conform (obligatoriu) i acord este una de nuan. n primul caz, actul administrativ nglobeaz opinia emitentului avizului, iar n cel de-al doilea, este vorba de consimmntul dat pentru emiterea actului, sau pentru ca acesta s poat produce efecte. n ambele cazuri, ns, nerespectarea condiiei atrage nulitatea actului administrativ.

Atragem atenia c unele reglementri juridice folosesc termenul de aviz, n loc de acord, i invers. Din acest motiv, atunci cnd ntlnim aceste noiuni n legislaie este necesar s le analizm natura.

Dintre condiiile procedurale concomitente pentru emiterea actului administrativ, cele mai des citate n lucrrile de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea i, n anumite cazuri, contrasemnarea.

Cvorumul i majoritatea cerut pentru adoptarea actului administrativ vizeaz, evident, numai organele colegiale din administraia public.

Cvorumul este numrul minim de membri ai organului colegial care trebuie s fie prezeni pentru ca acesta s poat lucra valabil. De aceea se mai numete i majoritate sau cvorum de funcionare. De obicei, legislaia pretinde s fie prezeni cel puin jumtate+1 din numrul celor ce alctuiesc organul respectiv. Uneori, aceast cerin este formulat prin sintagma majoritatea membrilor. Sunt, ns, i situaii cnd se cere majoritatea calificat de 2/3 din numrul membrilor, cum este cazul edinelor de constituire a consiliilor locale i judeene.

Majoritatea, pentru adoptarea actului administrativ, semnific numrul de voturi pentru necesar pentru formarea voinei organului respectiv. Se mai numete majoritate de deliberare sau cvorum deliberativ. Majoritatea cerut pentru adoptarea actului administrativ poate fi:

majoritate simpl, denumit de unii autori majoritate relativ, ceea ce nseamn jumtate+1 din cei prezeni;

majoritate absolut, ceea ce nseamn jumtate+1 din numrul total al membrilor ce alctuiesc organul;

majoritate calificat, care semnific un numr mai mare dect jumtate + 1 din cei care formeaz organul colegial (ex: 2/3, 3/4, etc.).

De regul, cvorumul deliberativ este majoritatea simpl.

Motivarea este considerat o condiie concomitent deoarece trebuie cuprins n act, la fel ca i dispozitivul sau, dup caz, s fie publicat odat cu el. Motivarea actelor administrative normative se regsete n nota de fundamentare sau n referatul de aprobare. n mod firesc, aceasta trebuie publicat odat cu actul normativ, fcnd corp comun ce acesta, chiar dac n preambulul actului normativ se preiau unele elemente de motivare. n ceea ce privete motivarea actului administrativ individual, aceasta trebuie cuprins, ca regul, n preambul sau, dac este prea voluminoas, n documentul justificativ al actului care trebuie comunicat odat cu acesta.

Semnarea i, n anumite cazuri, contrasemnarea, este reglementat de Constituie i legi.

Astfel, conform art. 100 din Constituie, decretele emise de Preedintele Romniei pentru: ncheierea tratatelor internaionale, acreditarea i rechemarea ambasadorilor, mobilizarea parial sau general a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, instituirea strii de asediu sau de urgen, conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral, acordarea graierii individuale, se semneaz de Preedinte i se contrasemneaz de primul-ministru. De asemenea, conform art. 108, alin. (4) din Constituie, hotrrile i ordonanele se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri care au obligaia punerii lor n executare.

Dintre prevederile legale, menionm Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, potrivit creia hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de secretar (art. 48), iar hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului [art. 109 alin. (2)].

n cazul actelor autoritilor unipersonale, actul se semneaz de persoanele respective.

n ceea ce privete semnarea actelor administrative, din prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, rezult c prin aceasta se atest autenticitatea actului.

Atestarea autenticitii este o condiie de validitate a actului administrativ, astfel nct n lipsa acesteia actul nu poate produce efecte.

Contrasemnarea actelor administrative are semnificaia pe care i-o confer textul legal care o reglementeaz.

n unele situaii, are semnificaia unui consimmnt sau acord, fr de care actul nu poate produce efecte. Este cazul decretelor prezideniale.

Ct privete contrasemnarea hotrrilor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, aceasta are semnificaia unui aviz consultativ de legalitate. Refuzul secretarului de a contrasemna nu oprete producerea efectelor juridice ale actului respectiv, dar reprezint o sesizare ctre prefect, care are competena controlului de legalitate (art. 49 din Legea nr. 215/2001).

Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare sau ulterioare sunt: acordul posterior sau ulterior, publicarea i comunicarea.

Acordul posterior sau ulterior, pentru care se mai folosesc uneori i termenii aprobare sau confirmare, este manifestarea de voin a unei autoriti superioare, prin care aceasta se declar de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fr aceast manifestare de voin posterioar nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

Publicarea i comunicarea sunt operaiuni procedurale ulterioare prevzute de lege, fr de care actul administrativ nu poate produce efecte.

Publicarea este obligatorie pentru actele administrative normative.

Obligaia publicrii se realizeaz prin intermediul Monitorului Oficial al Romniei, monitoarelor oficiale ale judeelor, apariiei n pres, prin Internet sau prin afiare.

Pentru anumite acte administrative, modalitatea publicrii este prevzut n mod expres. Astfel, conform art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena actului respectiv. Sunt exceptate hotrrile cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate.

n cazul actelor normative ale autoritilor administraiei locale, publicarea este impus prin formula general aducerea la cunotina public [art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Modalitatea de publicare rmne astfel la latitudinea acestor autoriti.

Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce la cunotina celui vizat actul administrativ individual, prin nmnare direct sub semntur datat, prin scrisoare recomandat cu confirmare de primire sau prin afiare la domiciliu sau la sediul autoritii, dac nu se cunoate domiciliul, cu proces-verbal de constatare a ndeplinirii procedurii, sau prin anun n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, sau prin pres. Pe cale de excepie, anumite acte administrative individuale privind achiziiile publice trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare.

Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 31 i art. 103.

Denumirile sunt prevzute la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005, cu modificrile i completrile ulterioare. Nimic nu mpiedic, ns, autoritile administraiei publice locale s foloseasc alt denumire, cum ar fi expunere de motive.

Art. 32 alin. (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.