UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA SIBIU

FACULTATEA DE DREPT

SPECIALIZARE : DREPT

DREPT ADMINISTRATIV

Referat pentru examen: Excepția de nelegalitate

Cuprins

1. Noţiune şi natură juridică..............................................................pag.32. Trăsăturile caracteristice ale excepţiei de nelegalitate.......................pag.4

3. Condiţiile în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate................pag.54. Obiectul excepţiei de nelegalitate....................................................pag.75. Instanţa competentă..........................................................................pag.7

6. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate.................................................pag.87. Concluzie.......................................................................................pag.98. Bibliografie...................................................................................pag.10

2

Excepţia de nelegalitate:Noţiune şi natură juridică

Excepția de nelegalitate este prevazută de art 4, legea contenciosului administrativ,care arată că legalitatea unui act administrativ individual poate fi cercetată oricand în cadrul unui proces din oficiu sau la cererea părții interesată.

Posibilitatea folosirii excepției de nelegalitate ca mijloc de apărare în favoarea părţii împotriva căreia se opune un act administrativ nelegal,a fost relevată de doctrina administrativa veche,temeiul juridic fiind art.35 din Legea 1912 a Înaltei Curţi de Casţie şi Justiţie.

Asfel,potrivit art.35 alin(7) din această lege tribunalele ordinare nu se puteau pronunţa asupra ilegalităţii unui act administrativ decât pe cale de excepţie.

Referitor la natura sa juridică,putem afirma ca excepţia de nelegalitate este, pe de o parte, un mijloc de aparare ,dar pe de altă parte,este şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act administrativ cu procedura si condiţii proprii de exercitare.

Legea nr.554/2004 este prima lege care a reglementat în mod expres excepţia de nelegalitate a actului administrativ. Referitor la natura sa juridică,putem afirma ca excepţia de nelegalitate este, pe de o parte, un mijloc de aparare sui generis,dar,pe de altă parte,este şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act administrativ cu procedura si condiţii proprii de exercitare.

În jurisprudenţa Instanţei Supreme,s-a reţinut că excepţia de nelegalitate este:

-o nouă procedură în raport cu prevederile anterioare ale Legii nr 29/1990 şi prin derogare de la principiul general consacrat de art.17 din Codul de procedură civilă.

-un mijloc de apărare într-un proces şi având ca scop soluţionarea cauzei fără a se ţine seama de actul vizat,în măsura în care se constată că acesta este ilegal.

3

-o nouă procedură privind excepţia de nelegalitate,prin derogare de la reglementarea cadru a art.17 din Codul de procedură civilă,potrivit căreia cererile accesorii si incidentale sunt în competenţa instanţei sesizate cu judecarea cererii principale.

Trăsăturile caracteristice ale excepţiei de nelegalitate

În temeiul noii legi a contenciosului administrativ, sunt următoarele:

Este o „apărare”, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea nelegalităţii şi înlăturarea lui din cauză. De aceea, faptul că termenul de exercitare a acţiunii directe în anularea actului a expirat şi că acţiunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepţiei de nelegalitate.

Poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă), şi pe tot parcursul procesului judiciar (fond sau recurs). Astfel, în cazul în care nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond, sau dacă a fost ridicată şi respinsă, excepţia poate fi ridicată din nou în recurs, prin cererea de recurs, fie ulterior, deoarece legea precizează „oricând în cadrul unui proces” (art.4 alin.1).

Vizează numai actele administrative tipice, nu şi actele administrative asimilate. Dacă ne raportăm la art.2 alin.2, care asimilează refuzul nejustificat şi tăcerea administrativă actului administrativ, am putea concluziona că şi aceste manifestări de voinţă exprese sau tacite ale administraţiei publice pot fi cercetate pe calea excepţiei de nelegalitate; concluzia nu poate însă fi acceptată, deoarece excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare a părţii de un act existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invocă actul în instanţă nu poate invoca faptul că nu a răspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invocă excepţia are ca scop înlăturarea actului din proces, nu obţinerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autorităţii publice la a acţiona într-un anumit fel, or nu aceasta este raţiunea de a fi a acestui mijloc procedural.

Poate fi ridicată de oricare parte a procesului, sau de instanţă din oficiu.

Instanţa de drept comun poate refuza sesizarea instanţei de contencios administrativ numai în cazul în care de actul administrativ cercetat nu depinde soluţioarea în fond a pricinii, fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotărârii.

4

Natura juridică a excepţiei este aceea a unei excepţii procesuale de ordine publică, chiar dacă are efecte doar inter partes.

Poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti - civil, comercial, de dreptul muncii, penal, precum şi în procese de contencios administrativ - însă nu şi în cazul procedurilor administrativ-jurisdicţionale, deoarece acestea rămân căi administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici jurisdicţionale.

Competenţa soluţionării pe fond a excepţiei de nelegalitate aparţine instanţei de contencios administrativ, sesizată fiind de instanţa în faţa căreia a fost ridicată, prin încheiere motivată; pe tot parcursul judecării excepţiei de nelegalitate, cauza principală va fi suspendată.

În urma constatării nelegalităţii sale, actul administrativ continuă să producă efecte juridice, atât faţă de destinatar, cât şi faţă de terţe persoane, singurul efect al declarării nelegalităţii lui constând în faptul că instanţa de judecată, chemată să soluţioneze cauza, îl consideră inopozabil în cadrul acesteia. Într-o altă cauză, între aceleaşi părţi sau între alte părţi, legalitatea actului administrativ va trebui pusă din nou în discuţie, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocată de părţi sau de instanţă din oficiu.

Pe calea acţiunii directe în contencios administrativ, actul este anulat de instanţă, acest lucru fiind trecut în dispozitivul hotărârii; în cazul excepţiei de nelegalitate, constatarea nelegalităţii actului se face de către instanţa de contencios administrativ printr-o hotărâre, iar de către instanţa în faţa căreia a fost ridicată, în considerentele hotărârii, unde va fi reluat dispozitivul hotărârii de contencios administrativ.

Excepţia de nelegalitate este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuţie mai poate fi contestat pe cale directă sau nu, deoarece legea nu face această distincţie.

Excepţia de nelegalitate şi actele exceptate de la acţiunea directă în contencios administrativ.

Condiţiile în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate

Condiţiile invocării excepţiei sunt următoarele: În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepţiei, ilegalitatea actelor şi

5

faptelor supuse controlului pe calea acţiunii directe, precum şi ilegalitatea actelor normative pe care acestea se întemeiază. De aceea aceste acte şi fapte, pentru a putea fi invocate în mod incidental, trebuie să întrunească aceleaşi condiţii care le sunt necesare şi în cazul acţiunii directe.

În literatura de specialitate s-a susţinut ideea că actele exceptate de la controlul judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în condiţiile aceleaşi legi, pe calea excepţiei de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă la eludarea procesuală a unor dispoziţii prohibitive categorice. Dacă însă totuşi un act administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desfiinţat, cel păgubit se va putea adresa instanţei de judecată în condiţiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale, considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai există), fapt însă ilicit şi a cărui ilegalitate invocată în instanţă se probează prin chiar desfiinţarea administrativă a actului juridic.

În al doilea rând, invocarea excepţiei de ilegalitate se poate face numai în condiţiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acţiunea directă, în afara condiţiei procedurii administrative prealabile şi a termenului de introducere a acţiunii. Ambele condiţii nu se justifică a fi îndeplinite întrucât prin acţiunea principală nu se pretinde verificarea legalităţii unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerinţa adresării prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al acţiunii este cel din dreptul comun, nu cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepţia din legalitate s-a invocat chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepţia ilegalităţii reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. În ce priveşte excepţia de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de prescripţie putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acţiunea principală nu este prescrisă.

Condiţiile procedurale de invocare a excepţiei sunt următoarele :

-excepţia se invocă în faţa instanţei competente să judece cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluţionat de instanţa de contencios competentă;

-în litigiul în care se invocă excepţia va putea fi introdus funcţionarul care poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum şi superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi

6

introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă acţiunea este îndreptată împotriva funcţionarului;

-termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun, înăuntrul căruia se poate invoca şi excepţia.

Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de despăgubiri, etc., să nu fi cunoscut existenţa unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluţionării cauzei şi în urma invocării excepţiei de ilegalitate instanţa stabileşte cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă, material, să soluţioneze excepţia îşi va declina competenţa în favoarea instanţei care este competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii excepţiei se vor aplica şi dispoziţiile procedurale ale Legii contenciosului administrativ.

Obiectul excepţiei de nelegalitate

Din punct de vedere al obiectului excepţiei de nelegalitate,Legea nr.262/2007 a venit cu o precizare în sensul că pot fi vizate actele administrative,indiferent de data emiterii acestora.

Formularea folosită de lege pentru cicumscrierea obiectului excepţiei de nelegalitate,aceea de act administrativ unilateral,a avut ca scop demarcarea actelor administrative unilaterale,care sunt acte de autoritate,de contractele administrative care sunt acte juridice bilaterale,asimilate de lege cu actele administrative,în general,iar nu cu actele administrative unilaterale.

Excepţia de nelegalitate are un obiect mai restrâns decât acţiunea directă care vizează actele administrative,în general,iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral,precum excepţia de nelegalitate.

Instanţa competentă

Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competenţa instanţei de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o acţiune directă care să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepţie de nelegalitate a actului administrativ, invocată fie în

7

faţa unei instanţe de drept comun, fie în faţa unei instanţe inferioare de contencios administrativ.Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. Completul de judecată este format din 2 judecatori

Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

Soluţionarea excepţiei de nelegalitate

Să respingă excepţia de nelegalitate ca fiind nefondată, caz în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza pe baza actului administrativ contestat.

Să constate nelegalitatea actului, caz în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegaliatate a fost constatată.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

8

Această nouă viziune asupra excepţiei de nelegalitate nu a întârziat să provoace reacţii critice din partea unor autori care consideră că dezavantajele noii reglementări sunt mai pronunţate decât aspectele pozitive ce s-au avut în vedere de către legiuitor.Principalele critici aduse modificărilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la excepţia de nelegalitate sunt :

Dacă specific contenciosului administrativ a fost şi este controlul direct de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanţele judecătoreşti competente, trăsătura caracteristică determinantă a excepţiei de nelegalitate rezida în faptul că aceasta a reprezentat o forma de control indirect al actelor administrative.

Instanţele judecătoreşti s-au considerat din totdeauna competente să examineze, pe calea indirectă a excepţiei, legalitatea unor acte în virtutea unor texte legislative exprese sau ca urmare a aplicării principiilor generale de drept.

Concluzie

În contextul Legii nr 554/2004,actele normative pot fi contestate oricând şi de orice persoană interesată,prin urmare efectul util al excepţiei de nelegalitate este pus sub semnul întrebării.

Excepţia permite analiza legalităţii actului administrativ pe cale incidentală,de către instanţa care soluţionează procesul în care este ridicată,fiind,din nou,utilă sub aspectul celerităţii judecăţii,deoarece nu implică suspendarea procesului şi începerea unui proces separat de contencios administrativ.La noi,acest efect util este anulat de faptul că nu instanţa în faţa căreia este ridicată excepţia o soluţionează,ci tot instanţa de contencios administrativ competentă

În cazul actelor individuale,excepţia ar fi utilă,respectând în acelaşi timp şi principiul securităţii juridice,dacă legea prevede termene scurte de contestare prin acţiune directă.Acum,însă termenele sunt destul de generoase pentru ca cei interesaţi să conteste direct actele vătămătoare şi, în acelaşi timp,să accepte faptul că necontestarea în termen semnifică definitivitatea actului administrativ.

9

Bibliografie

Apostol Tofan D., Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;

Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate în reglementarea legii nr.554/2004, în Curierul Juridic nr.11/2007;

Alexandru I., Drept administrativ comparat, ediția a II a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2003;

Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur I., Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;

10