Drept Administrativ

Drept Administrativ Lect. univ. drd. PĂUN IRINEL

UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA COLEGIUL UNIVERSITAR DROBETA TURNU SEVERIN SPECIALIZAREA: ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ LOCALĂ ANUL I

DREPT ADMINISTRATIV

- SUPORT DE CURS -

PENTRU ÎNVĂŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ

Lect. univ. drd. PĂUN IRINEL

pag. 1 din 57 1


CURS I

DREPTUL ADMINISTRATIV CA RAMURĂ A SISTEMULUI

DREPTULUI

I.1.Noţiunea de drept administrativ Sistemul dreptului este format din totalitatea normelor juridice care

reglementează raporturi juridice sociale. Aceste norme juridice sunt instituite sau sancţionate de stat şi sunt garantate prin forţa sa de constrângere, pe baza convingerii majorităţii colectivităţii.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului, reglementează în general numai anumite raporturi sociale, specifice obiectului său de activitate.

Sub incidenţa dreptului administrativ intră, în fond, două categorii de raporturi sociale:

-cele care privesc aplicarea legii şi prestarea de servicii publice, în limitele legii, de către structuri statale şi alte subiecte publice (raporturi de administraţie activă);

-cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale şi cetăţeni (raporturi de administraţie contencioasă).

Prin prisma acestor raporturi sociale, putem defini dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care reglementează – concret sau cu valoare de principiu - relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor, prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.

I.2.Izvoarele dreptului administrativ

Teoria dreptului analizează, de regulă, două categorii de izvoare, respectiv izvoarele materiale (condiţiile de existenţă) şi izvoarele formale (formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor).

Formele juridice care exprimă această voinţă sunt diferite în raport de autoritatea statală care le instituie sau le sancţionează, având şi o forţă juridică deosebită.

În organizarea şi activitatea administraţiei publice, principiul legalităţii administraţiei impune ca normele juridice să provină de la autorităţile puterii legislative.

pag. 2 din 57 2


În acest mod, administraţia publică îşi demonstrează subordonarea faţă de lege, în misiunea sa de organizare şi executare în concret a legii.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt: -Constituţia României, care reprezintă cel mai important izvor al dreptului

administrativ, deoarece reglementează raporturile sociale care fac obiectul acestei ramuri de drept.

Prin normele constituţionale, sunt reglementate la nivel de principii aspectele esenţiale ale ordinii juridice în stat, cum ar fi raporturile dintre cele trei puteri – legislativă, executivă, judecătorească – libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor, organizarea de stat – inclusiv, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale -, raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi.

Autorităţile administraţiei publice trebuie să respecte Constituţia şi să aibă în vedere jurisprudenţa constituţională, care se manifestă la nivel de speţă pe calea procedurii excepţiei de neconstituţionalitate, raportată la actele ilegale adoptate de autorităţile administrative.

Prin apariţia Legii nr. 47/1992, de organizare a Curţii Constituţionale, s-a urmărit respectarea principiului separaţiei puterilor în stat, obligarea puterii judecătoreşti de a aplica atât legile ordinare, cât şi Constituţia, aplicarea principiului potrivit căruia orice lege ordinară contrară Constituţiei este nulă şi fără efect juridic. S-a conturat astfel o jurisprudenţă constituţională, reprezentând ansamblul măsurilor dispuse în situaţii de speţă de către organul judecătoresc de control constituţional.

-Legea este principala formă de exprimare a dreptului, fiind izvor de bază şi pentru dreptul administrativ.

Forţa juridică a legii se exprimă în principiul supremaţiei acesteia, legea fiind incontestabilă şi obligatorie pentru toate categoriile de subiecte de drept (autorităţi publice, persoane fizice şi juridice).

Legile organizatorice sau organice – Legea nr.47/1992 de organizare a Curţii Constituţionale, Legea nr. 92/1992 de organizare judecătorească, Legea nr. 215/2001, a administraţiei publice locale – au o forţă juridică superioară legilor ordinare, care trebuie să fie conforme cu cele dintâi.

-Ordonanţele şi hotărârile Guvernului constituie un alt izvor al dreptului administrativ.

Puterea executivă, a cărei expresie o constituie Guvernul, are atribuţii stabilite limitativ prin Constituţia României, printre acestea, figurând şi dreptul de a emite ordonanţe şi hotărâri.

Guvernul României este organizat şi funcţionează în baza Legii nr. 90/2001. -Ordinele prefecţilor, dispoziţiile primarilor, hotărârile consiliilor locale şi

judeţene constituie, de asemenea, izvoare de drept administrativ, forţa lor juridică fiind direct proporţională cu locul pe care-l ocupă în sistemul organelor administraţiei publice.

-Convenţiile internaţionale sunt acte de drept internaţional încheiate între state suverane şi pot avea mai multe denumiri (tratate, acorduri, înţelegeri, aranjamente). În

pag. 3 din 57 3


conformitate cu dispoziţiile constituţionale, acestea sunt izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care au aplicabilitate directă în dreptul intern, ca urmare a ratificării de către Parlament.

-Obiceiul (cutuma) este izvor de drept în dreptul administrativ prin complementaritatea acestuia cu legea, căreia îi asigură o interpretare mai corectă, mai aproape de valorile ei reale.

Uzanţele (practicile) reprezintă anumite forme ale obiceiului sau cutumei, ele fiind întâlnite atât în dreptul intern, cât şi în cel internaţional. Uzanţele normative au forţa juridică a legii, putând fi folosite pentru completarea sau chiar pentru înlăturarea acesteia.

-Doctrina juridică nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ, chiar dacă prezintă o mare importanţă în activitatea de legiferare şi cea de aplicare a legii, putând fi considerată un factor ponderator în elaborarea unor acte normative cu impact asupra administraţiei publice.

I.3.Raporturile de drept administrativ. Definiţie. Clasificare. Trăsături.

În cea mai simplă definiţie, raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile sociale ce au căzut sub incidenţa normelor juridice.

Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate de relaţiile sociale care au fost reglementate direct sau indirect de către normele dreptului administrativ.

Un criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este cel al participanţilor la relaţia socială reglementată prin norma de drept administrativ, existând raporturi la care participă :

-două autorităţi ale administraţiei publice, -o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică, -o autoritate a administraţiei publice şi un organ neguvernamental,

-o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic sau instituţie social-culturală, -o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.

Un alt criteriu este conţinutul raportului juridic, adică drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele participante. În raport de acesta, identificăm două categorii de raporturi de drept administrativ, fiecare dintre ele cu mai multe tipuri.

A.Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul administraţiei publice între componenţii personalului din sistem sunt:

-raporturi de subordonare ierarhică, în care subiectul care are calitatea de autoritate ierarhic superioară are în competenţă dreptul de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de drept subordonate,

-raporturi de colaborare, în care subiectele de drept au competenţe egale, conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice.

pag. 4 din 57 4


-raporturi de participare în cadrul cărora titularii diferitelor competenţe sau funcţii participă la realizarea unor sarcini care aparţin administraţiei publice (de ex.raporturile ce pot apare între organele administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei publice locale).

B.Raporturile care se formează între subiecte de drept care aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte de drept care se situează în afara acestui sistem sunt:

-raporturi de subordonare, în cadrul cărora, organele administraţiei publice pot stabili în mod unilateral, pe baza competenţei legale, drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice şi cele juridice, le pot aplica sancţiuni şi pot proceda la executarea acestora prin operaţiuni administrative şi simple fapte materiale,

-raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice în care subiectele active acţionează pe baza şi în executarea legii , potrivit competenţei legale de a desfăşura activităţi cu caracter prestator în favoarea subiectelor pasive,

-raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor care revin administraţiei (de ex.barourile de avocaţi , care prin asistenţa juridică pe care o acordă, participă la înfăptuirea justiţiei, intrând în relaţii de colaborare cu Ministerul Justiţiei.

I.4.Raporturile între ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ. Complexitatea fenomenului administrativ a făcut ca din secolul al XVIII-lea,

să apară din ce în ce mai necesară structurarea unei ştiinţe cu obiect şi metode proprii de studiu, în măsură să-l aprofundeze.

În majoritatea statelor, se observă o abordare a fenomenului administrativ prin prisma a două ştiinţe, respectiv ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei. Atât una, cât şi cealaltă, îşi propun să examineze şi să clarifice fenomenul, să stabilească participanţii la raporturile administrative şi efectele acestora, precum şi principiile care guvernează aceste raporturi.

Dintr-o analiză comparativă a mai multor sisteme de drept din Europa şi a celui din SUA, se poate observa că raportul dintre cele două ştiinţe este unul de complementaritate, chiar dacă una este o ştiinţă juridică, iar cealaltă o ştiinţă socială.

Orice activitate a organelor administraţiei, examinată din punct de vedere al condiţiilor de eficienţă şi de organizare, nu poate fi ruptă de principiile de drept şi de reglementările legale care determină cadrul de organizare şi funcţionare a acestor organe.

Dintr-o perspectivă istorică, există două orientări privind raportul dintre cele două ştiinţe:

-o tendinţă potrivit căreia sunt ştiinţe cu obiect de studiu diferit, pe de o parte dreptul administrativ, care studiază raporturile dintre stat şi cetăţean, iar pe de altă parte ,

pag. 5 din 57 5


ştiinţa administraţiei, care studiază sarcinile administraţiei, tendinţă care caracterizează perioada anterioară celui de-al doilea război mondial;

-o tendinţă care se axează pe problema eficienţei organizării activităţii executive, admiţând coexistenţa celor două ştiinţe cu obiect şi metode proprii de studiu, tendinţă resimţită, mai ales după cel de-al doilea război mondial, sub influenţa ideologică americană.

În România, la sfârşitul secolului al XIX-lea, primul care a realizat o delimitare a celor două ştiinţe a fost prof. Constantin Dissescu, care considera că ştiinţa administraţiei stabileşte principiile raţionalizării administraţiei de stat, dreptul administrativ formând numai o parte a acestei ştiinţe.

Continuator al acestuia, la începutul secolului al XX-lea prof. Paul Negulescu aprecia că „ştiinţa administraţiei este o ramură specială a ştiinţelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult să formeze administratori, pe când dreptul administrativ, studiind normele după care se conduce activitatea administrativă, degajă în mod ştiinţific principiile care guvernează raporturile dintre administraţie şi administraţi”.

În prezent, în literatura de specialitate, - prof. Antonie Iorgovan - că s-a opinat că „Ştiinţa dreptului administrativ este în anumite situaţii închisă în obiectul ştiinţei administraţiei, iar în alte situaţii ştiinţa administraţiei este închisă în obiectul dreptului administrativ. In alţi termeni între aceste două ramuri ale ştiinţelor sociale are lor o permanentă inversare de roluri, ele completându-se reciproc, dar păstrându-şi fiecare propria sa fizionomie şi autonomie: ştiinţa dreptului administrativ de ramură a ştiinţei juridice, iar ştiinţa administraţiei de ştiinţă socială de sinteză, ce nu are, ca esenţă, caracter juridic”

pag. 6 din 57 6


CURS II

II.FUNCŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

ÎN STATUL DE DREPT

În raport cu administraţia publică, funcţia constituie un ansamblu de atribuţii stabilite de lege sau prin acte emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice.

Legea nr. 188/1999, privind statutul funcţionarilor publici, defineşte funcţia publică, în articolul 3, alineatul 1, ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale”. Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa la lege, putând fi completate prin hotărâre a Guvernului.

Pentru a studia administraţia publică, este necesar să se identifice funcţiunile acesteia. Prin prisma obiectului de activitate, putem identifica următoarele funcţii:

A.Funcţia de administrare a personalului vizează problemele privind recrutarea, pregătirea şi perfecţionarea profesională a funcţionarilor din administraţie, drepturile de personal.

În elaborarea politicii de personal, cei responsabili, trebuie să ţină seama de nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcţie şi de situaţia pieţei forţei de muncă, importanţa socială a activităţii fiecărui funcţionar, nivelul său de pregătire profesională şi experienţa în domeniu fiind elemente care trebuie să se oglindească în modul de retribuire a funcţionarilor.

Legea privind statutul funcţionarului public, nr. 188/1999, modificată prin OUG nr. 82/2000 şi OUG nr. 284/2000 a consacrat dreptul la stabilitate în funcţie. Prin acest drept, se garantează funcţionarilor publici că nu pot fi eliberaţi din funcţie, transferaţi sau pedepsiţi, decât în condiţiile stabilite de lege.

Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraţia publică depinde de concepţia referitoare la funcţionarul public, existând două mari orientări la nivel mondial, în această materie.

În ţările europene, teza general răspândită este aceea a polivalenţei, conform căreia administraţia recrutează funcţionari având un anumit nivel de cultură şi cunoştinţe de specialitate, care nu sunt recrutaţi pentru un post determinat, ci sunt apţi să îndeplinească sarcini diverse în interiorul serviciului sau chiar să lucreze în servicii destul de diferite unele de altele.

Teza specializării este prevăzută în administraţia federală a SUA şi a altor state care se inspiră din modelul american. În acest tip de sistem, fiecare poziţie din structura

pag. 7 din 57 7


administrativă este minuţios analizată, se încearcă o descriere cu precizie a sarcinilor care trebuie îndeplinite de funcţionarul care ar ocupa poziţia ierarhică respectivă şi a condiţiilor necesare pentru îndeplinirea acestor sarcini.

In societatea contemporană, trebuie însă găsită o variantă de mijloc, întrucât polivalenţa funcţionarului este sprijinită mult prin dezvoltarea mijloacelor tehnice de stocare a informaţiei şi de comunicare a acesteia, iar specializarea excesivă duce la îngustarea orizontului conceptual al respectivului funcţionar.

Una dintre condiţiile pentru ca o persoană să aibă calitatea de funcţionar public este să fie învestită legal cu o funcţie de stat. Învestirea asigură legitimitatea.

Modurile de învestire sunt diferite, utilizarea unei anumite metode fiind determinată de specificul fiecărui stat ( selecţie liberă, satisfacerea unor criterii formale, concurs).

Prin apariţia Legii 188/1999, în articolul 4, se consacră principiile de bază pentru exercitarea funcţiei publice, care sunt:

a.asigurarea promptă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, concepţie, abuz de putere şi presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici; b.selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei; c.egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici; d.stabilitatea funcţionarilor publici.

B.Funcţia de achiziţionare a bunurilor şi serviciilor de către administraţie Înainte de primul război mondial, volumul bunurilor şi serviciilor achiziţionate de

administraţie era mic şi problemele legate de aceste achiziţii prezentau un interes redus. În pragul finalului de mileniu, volumul anual de achiziţii mobiliare şi imobiliare

realizat de administraţie a crescut, în special în ţările industrializate. Printre multele întrebări pe care le generează practica în legătură cu achiziţionarea

bunurilor şi serviciilor de către administraţie sunt de reţinut determinarea necesarului de achiziţii şi modurile de procurare a bunurilor.

În condiţiile în care achiziţiile de bunuri şi serviciu implică vehicularea unor sume mari de bani, problema erorilor funcţionarilor care au aceste atribuţii, trebuie exclusă, pentru că asemenea erori pot genera disfuncţionalităţi şi pentru că fondurile utilizate provin din banii contribuabililor.

În consecinţă, se impune finalizarea unui ansamblu de standarde calitative, care să aibă caracterul unor norme de recomandare, referitor la furnizorii care pot oferi bunurile şi serviciile necesare administraţiei publice. De asemenea, trebuie determinate cantitativ aceste bunuri şi servicii, precum şi modalităţile de dobândire a acestora.

În general, bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locaţie, sau pot fi confecţionate în unităţi de producţie proprii, iar prestarea de serviciu se obţine pe bază de contract.

pag. 8 din 57 8


Atât pentru contractarea de prestări de serviciu, cât şi pentru procurarea de bunuri, autorităţile administrative pot utiliza negocierea directă, prezentarea unei oferte şi licitaţia public (cu formele licitaţiei cu strigare şi licitaţiei cu ofertă în plic închis).

Prin OUG nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, aprobată prin Hotărârea de Guvern nr. 461/2001, au fost stabilite principiile, cadrul general şi procedurile pentru atribuirea contractului de achiziţie publică şi căile de atac împotriva actului sau deciziei autorităţii contractante.

Prezintă interes principiile enumerate în OUG nr. 60/2001, care sunt: -libera concurenţă, -eficienţa utilizării fondurilor publice, -transparenţa, -tratamentul egal, -confidenţialitatea.

C.Funcţia financiară , care se referă la întocmirea proiectului de buget (atât cel naţional, cât şi proiectele bugetelor locale) şi la execuţia bugetară.

Întocmirea documentaţiilor privind bugetul antrenează toată piramida administraţiei, de la temelie până la vârf, iar documentaţiile sunt depuse spre dezbatere şi aprobare Parlamentului.

Chiar dacă Parlamentul este acela care decide în legătură cu bugetul de stat, aprobându-l sau respingându-l, totuşi structura acestuia este opera Guvernului. Cadrul legal se completează cu prevederile legii administraţiei publice locale.

Prin legea nr. 189/1998, privind finanţele publice locale s-a stabilit că proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală.

Aceeaşi lege stabileşte reguli şi pentru execuţia bugetară.

D.Funcţia juridică se referă la prestaţiile specifice ale celor care au cunoştinţe teoretice şi practice de legislaţie, de reglementare şi de jurisprudenţă.

În administraţia publică, activitatea juridică poate fi sintetizată în următoarele categorii de acţiuni:

-interpretarea legilor şi altor acte normative -codificarea textelor, -participarea la procedurile judiciare.

Redactarea proiectelor de decizii şi de documente – în particular şi în general – este foarte importantă pentru că de claritatea şi corectitudinea textului depinde de eficienţa acestora, modul cum vor fi receptate de public şi vor fi respectate.

Rolul personalului de specialitate este hotărâtor, iar obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate documentele constituie o garanţie ca acestea sunt conforme cu legislaţie.

pag. 9 din 57 9


În ceea ce priveşte interpretarea legilor şi alte reglementări, personalul de specialitate are obligaţia de a încerca să clarifice intenţia legiuitorului în cazul în care textele care trebuie aplicate în activitatea curentă a administraţiei publice sunt neclare şi interpretativ formulate.

Eventualele litigii sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti. Codificarea este acea formă superioară de sistematizare a actelor normative, care

constă în procesul de prelucrare şi alcătuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative dintr-o ramură de drept.

Codificarea în domeniul dreptului administrativ este activitatea care constă în a aduna şi a reuni în mod metodic, într-un text unic şi ordonat, toate dispoziţiile de aceeaşi natură juridică referitoare la un domeniu particular de activitate al administraţiei. În legislaţia românească din domeniul dreptului administrativ realizarea unui cod administrativ rămâne încă un obiectiv pentru viitor, necesar în condiţiile sociale actuale.

E.Funcţia de previziune şi programare care presupune cunoaşterea în amănunt

a stărilor de fapt prezente, prevederea evoluţiilor spontane şi elaborarea de programe. Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluţionării unei probleme a

unei colectivităţi umane şi pentru a preîntâmpina potenţialele efecte negative ale acesteia este necesară o atentă şi aprofundată documentare prealabilă, analizându-se riguros realităţile trecute şi prezente care au legătură cu problema respectivă şi sintetizându-se concluziile folositoare în procesul de modelare a evoluţiilor viitoare.

Previziunile pe termen scurt ocupă un loc important în existenţa administraţiei în legătură cu funcţia financiară a administraţiei (elaborarea bugetului de stat şi a bugetelor locale).

Previziunile pe termen mediu şi lung sunt necesare, în special, pentru situaţiile în care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru situaţiile în care eventualele modificări ori rectificări ar implica eforturi financiare mari şi chiar risipă de resurse umane.

F.Imbunătăţirea relaţiilor cu publicul Administraţia trebuie să urmărească asigurarea binelui individual în contextul

binelui general şi nu poate exista fără cetăţeni, fiind constituită pentru a-i sluji pe aceştia. Pentru îndeplinirea acestui scop, în vederea ameliorării comunicării între

administraţie şi administraţi sunt menţionate în literatura de specialitate trei tipuri de metode:

-studiul metodic al necesităţilor şi atitudinilor publicului, care se realizează pentru îmbunătăţirea organizării şi funcţionării acelor sectoare ale administraţiei care vin în contact cu omul de rând, îmbunătăţire ce are ca scop eliminarea sau reducerea la minim a insatisfacţiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar;

pag. 10 din 57 10


-informarea generală a publicului, reprezentând eforturile autorităţilor administrative de a face cunoscute publicului informaţii cu caracter politic – obiectivele urmărite de către guvernanţi – şi informaţiile prin care utilizatorii sunt conştientizaţi despre drepturile şi obiectivele lor; -utilizarea informaţiei practice oferite publicului în vederea îmbunătăţirii fluxului informaţional şi relaţiilor între administraţie şi public.

G.Funcţia de garant al drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. În prezent, se vehiculează frecvent expresii ca „integrare europeană”, „integrare

euro-atlantică”, „globalizare”, sub învelişul acestora de află un conţinut foarte cuprinzător, privind fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele şi care se derulează pentru a fi ajutate popoarele să-şi protejeze valorile fundamentale şi să-şi îndeplinească aspiraţiile prin mijloace de acţiune specifice.

Evolutiv, primele şi principalele mijloace pentru asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor omului au fost statuate prin „declaraţia universală a drepturilor omului „şi consacrarea acestor drepturi în legile fundamentale ale statelor. In timp, s-a conturat necesitatea creării unui sistem adecvat de acte normative în cadrul sistemelor actuale de drept.

Din multitudinea de principii care pot fi formulate în ceea ce priveşte administraţia publică, în contextul integrării europene, cel mai important este cel al legalităţii, completat de principiul egalităţii de tratament juridic al subiecţilor.

Integrarea europeană nu anulează principiul autonomiei locale, dar în nuanţează, făcând să crească rolul principiului consultării cetăţenilor în probleme de interes comunitar.

Principiul continuităţii în desfăşurarea activităţii administraţiei publice îşi păstrează actualitatea, fiind legat de esenţa existenţei administraţiei publice.

* * *

În concluzie, realizând o privire de ansamblu asupra funcţiilor administraţiei publice, se poate afirma că administraţia publică, înţeleasă drept activitate de organizare a executării legii, este o interfaţă între planul conducerii politice şi cel în care se realizează valorile politice, dar acest fapt nu înseamnă că administraţia publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.

În activitatea administraţiei publice se regăseşte şi atributul de comandă, în sensul că participă la pregătirea deciziilor, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative, care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete, în vederea implementării deciziilor politice.

pag. 11 din 57 11


Controlul, ca funcţie a administraţiei publice, are rolul de a analiza eficienţa acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a realiza o intensificare a activităţii în cadrul administraţiei.

pag. 12 din 57 12


CURS III

III. DREPTUL ADMINISTRATIV

CA RAMURĂ A SISTEMULUI DREPTULUI

III.1. Noţiunea de drept administrativ Sistemul dreptului este format din totalitatea normelor juridice care

reglementează raporturi juridice sociale. Aceste norme juridice sunt instituite sau sancţionate de stat şi sunt garantate prin forţa sa de constrângere, pe baza convingerii majorităţii colectivităţii.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului, reglementează în general numai anumite raporturi sociale, specifice obiectului său de activitate.

Sub incidenţa dreptului administrativ intră, în fond, două categorii de raporturi sociale:

-cele care privesc aplicarea legii şi prestarea de servicii publice, în limitele legii, de către structuri statale şi alte subiecte publice (raporturi de administraţie activă);

-cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale şi cetăţeni (raporturi de administraţie contencioasă).

Prin prisma acestor raporturi sociale, putem defini dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care reglementează – concret sau cu valoare de principiu - relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor, prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.

III.2. Izvoarele dreptului administrativ Teoria dreptului analizează, de regulă, două categorii de izvoare, respectiv

izvoarele materiale (condiţiile de existenţă) şi izvoarele formale (formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor).

Formele juridice care exprimă această voinţă sunt diferite în raport de autoritatea statală care le instituie sau le sancţionează, având şi o forţă juridică deosebită.

În organizarea şi activitatea administraţiei publice, principiul legalităţii administraţiei impune ca normele juridice să provină de la autorităţile puterii legislative. În acest mod, administraţia publică îşi demonstrează subordonarea faţă de lege, în misiunea sa de organizare şi executare în concret a legii.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt:

pag. 13 din 57 13


-Constituţia României, care reprezintă cel mai important izvor al dreptului administrativ, deoarece reglementează raporturile sociale care fac obiectul acestei ramuri de drept.

Prin normele constituţionale, sunt reglementate la nivel de principii aspectele esenţiale ale ordinii juridice în stat, cum ar fi raporturile dintre cele trei puteri – legislativă, executivă, judecătorească – libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor, organizarea de stat – inclusiv, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale -, raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi.

Autorităţile administraţiei publice trebuie să respecte Constituţia şi să aibă în vedere jurisprudenţa constituţională, care se manifestă la nivel de speţă pe calea procedurii excepţiei de neconstituţionalitate, raportată la actele ilegale adoptate de autorităţile administrative.

Prin apariţia Legii nr. 47/1992, de organizare a Curţii Constituţionale, s-a urmărit respectarea principiului separaţiei puterilor în stat, obligarea puterii judecătoreşti de a aplica atât legile ordinare, cât şi Constituţia, aplicarea principiului potrivit căruia orice lege ordinară contrară Constituţiei este nulă şi fără efect juridic. S-a conturat astfel o jurisprudenţă constituţională, reprezentând ansamblul măsurilor dispuse în situaţii de speţă de către organul judecătoresc de control constituţional.

-Legea este principala formă de exprimare a dreptului, fiind izvor de bază şi pentru dreptul administrativ.

Forţa juridică a legii se exprimă în principiul supremaţiei acesteia, legea fiind incontestabilă şi obligatorie pentru toate categoriile de subiecte de drept (autorităţi publice, persoane fizice şi juridice).

Legile organizatorice sau organice – Legea nr.47/1992 de organizare a Curţii Constituţionale, Legea nr. 92/1992 de organizare judecătorească, Legea nr. 215/2001, a administraţiei publice locale – au o forţă juridică superioară legilor ordinare, care trebuie să fie conforme cu cele dintâi.

-Ordonanţele şi hotărârile Guvernului constituie un alt izvor al dreptului administrativ.

Puterea executivă, a cărei expresie o constituie Guvernul, are atribuţii stabilite limitativ prin Constituţia României, printre acestea, figurând şi dreptul de a emite ordonanţe şi hotărâri.

Guvernul României este organizat şi funcţionează în baza Legii nr. 90/2001. -Ordinele prefecţilor, dispoziţiile primarilor, hotărârile consiliilor locale şi

judeţene constituie, de asemenea, izvoare de drept administrativ, forţa lor juridică fiind direct proporţională cu locul pe care-l ocupă în sistemul organelor administraţiei publice.

-Convenţiile internaţionale sunt acte de drept internaţional încheiate între state suverane şi pot avea mai multe denumiri (tratate, acorduri, înţelegeri, aranjamente). În conformitate cu dispoziţiile constituţionale, acestea sunt izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care au aplicabilitate directă în dreptul intern, ca urmare a ratificării de către Parlament.

pag. 14 din 57 14


-Obiceiul (cutuma) este izvor de drept în dreptul administrativ prin complementaritatea acestuia cu legea, căreia îi asigură o interpretare mai corectă, mai aproape de valorile ei reale.

Uzanţele (practicile) reprezintă anumite forme ale obiceiului sau cutumei, ele fiind întâlnite atât în dreptul intern, cât şi în cel internaţional. Uzanţele normative au forţa juridică a legii, putând fi folosite pentru completarea sau chiar pentru înlăturarea acesteia.

-Doctrina juridică nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ, chiar dacă prezintă o mare importanţă în activitatea de legiferare şi cea de aplicare a legii, putând fi considerată un factor ponderator în elaborarea unor acte normative cu impact asupra administraţiei publice.

III.3. Raporturile de drept administrativ. Definiţie, clasificare, trăsături În cea mai simplă definiţie, raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile

sociale ce au căzut sub incidenţa normelor juridice. Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate de relaţiile sociale care

au fost reglementate direct sau indirect de către normele dreptului administrativ. Un criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este cel al

participanţilor la relaţia socială reglementată prin norma de drept administrativ, existând raporturi la care participă :

-două autorităţi ale administraţiei publice, -o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică, -o autoritate a administraţiei publice şi un organ neguvernamental,

-o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic sau instituţie social-culturală, -o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.

Un alt criteriu este conţinutul raportului juridic, adică drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele participante. În raport de acesta, identificăm două categorii de raporturi de drept administrativ, fiecare dintre ele cu mai multe tipuri.

A.Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul administraţiei publice între componenţii personalului din sistem sunt:

-raporturi de subordonare ierarhică, în care subiectul care are calitatea de autoritate ierarhic superioară are în competenţă dreptul de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de drept subordonate,

-raporturi de colaborare, în care subiectele de drept au competenţe egale, conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice.

-raporturi de participare în cadrul cărora titularii diferitelor competenţe sau funcţii participă la realizarea unor sarcini care aparţin administraţiei publice (de

pag. 15 din 57 15


ex.raporturile ce pot apare între organele administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei publice locale).

B.Raporturile care se formează între subiecte de drept care aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte de drept care se situează în afara acestui sistem sunt:

-raporturi de subordonare, în cadrul cărora, organele administraţiei publice pot stabili în mod unilateral, pe baza competenţei legale, drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice şi cele juridice, le pot aplica sancţiuni şi pot proceda la executarea acestora prin operaţiuni administrative şi simple fapte materiale,

-raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice în care subiectele active acţionează pe baza şi în executarea legii , potrivit competenţei legale de a desfăşura activităţi cu caracter prestator în favoarea subiectelor pasive,

-raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor care revin administraţiei (de ex.barourile de avocaţi , care prin asistenţa juridică pe care o acordă, participă la înfăptuirea justiţiei, intrând în relaţii de colaborare cu Ministerul Justiţiei.

III.4. Raporturile între ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ

Complexitatea fenomenului administrativ a făcut ca din secolul al XVIII-lea,

să apară din ce în ce mai necesară structurarea unei ştiinţe cu obiect şi metode proprii de studiu, în măsură să-l aprofundeze.

În majoritatea statelor, se observă o abordare a fenomenului administrativ prin prisma a două ştiinţe, respectiv ştiinţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei. Atât una, cât şi cealaltă, îşi propun să examineze şi să clarifice fenomenul, să stabilească participanţii la raporturile administrative şi efectele acestora, precum şi principiile care guvernează aceste raporturi.

Dintr-o analiză comparativă a mai multor sisteme de drept din Europa şi a celui din SUA, se poate observa că raportul dintre cele două ştiinţe este unul de complementaritate, chiar dacă una este o ştiinţă juridică, iar cealaltă o ştiinţă socială.

Orice activitate a organelor administraţiei, examinată din punct de vedere al condiţiilor de eficienţă şi de organizare, nu poate fi ruptă de principiile de drept şi de reglementările legale care determină cadrul de organizare şi funcţionare a acestor organe.

Dintr-o perspectivă istorică, există două orientări privind raportul dintre cele două ştiinţe:

-o tendinţă potrivit căreia sunt ştiinţe cu obiect de studiu diferit, pe de o parte dreptul administrativ, care studiază raporturile dintre stat şi cetăţean, iar pe de altă parte ,

pag. 16 din 57 16


ştiinţa administraţiei, care studiază sarcinile administraţiei, tendinţă care caracterizează perioada anterioară celui de-al doilea război mondial;

-o tendinţă care se axează pe problema eficienţei organizării activităţii executive, admiţând coexistenţa celor două ştiinţe cu obiect şi metode proprii de studiu, tendinţă resimţită, mai ales după cel de-al doilea război mondial, sub influenţa ideologică americană.

În România, la sfârşitul secolului al XIX-lea, primul care a realizat o delimitare a celor două ştiinţe a fost prof. Constantin Dissescu, care considera că ştiinţa administraţiei stabileşte principiile raţionalizării administraţiei de stat, dreptul administrativ formând numai o parte a acestei ştiinţe.

Continuator al acestuia, la începutul secolului al XX-lea prof. Paul Negulescu aprecia că „ştiinţa administraţiei este o ramură specială a ştiinţelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult să formeze administratori, pe când dreptul administrativ, studiind normele după care se conduce activitatea administrativă, degajă în mod ştiinţific principiile care guvernează raporturile dintre administraţie şi administraţi”.

În prezent, în literatura de specialitate, - prof. Antonie Iorgovan - că s-a opinat că „Ştiinţa dreptului administrativ este în anumite situaţii închisă în obiectul ştiinţei administraţiei, iar în alte situaţii ştiinţa administraţiei este închisă în obiectul dreptului administrativ. In alţi termeni între aceste două ramuri ale ştiinţelor sociale are lor o permanentă inversare de roluri, ele completându-se reciproc, dar păstrându-şi fiecare propria sa fizionomie şi autonomie: ştiinţa dreptului administrativ de ramură a ştiinţei juridice, iar ştiinţa administraţiei de ştiinţă socială de sinteză, ce nu are, ca esenţă, caracter juridic”

pag. 17 din 57 17


CURS IV IV. SISTEMUL ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE IV.1. Noţiune Prin sistemul de organe ale administraţiei publice, se înţelege totalitatea

organelor care realizează administraţia publică, ca activitate de organizare a executării şi de executare a legii, prin care se asigură funcţionalitatea acestui sistem.

Regimul juridic care caracterizează activitatea sistemului este acela de drept administrativ, dar aplicarea lui nu exclude incidenţa altor regimuri juridice, cum este cazul încheierii unor contracte civile supuse regimului juridic de drept privat.

Sarcinile deosebit de complexe ale statului democratic modern nu pot fi înfăptuite doar de autorităţile administraţiei centrale, considerent pentru care au fost constituite pe plan local unităţi administrativ-teritoriale, înzestrate cu personalitate juridică.

Conform Constituţiei şi Legii administraţiei publice locale, unităţile administrativ – teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele. În calitate de persoane juridice de drept public, acestea au capacitate deplină, posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale. Ca persoane juridice civile, au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public, bunuri ce alcătuiesc domeniul public de interes local.

Unităţile administrativ-teritoriale sunt conduse de autorităţi administrative deliberative şi executive proprii, care se ocupă de rezolvarea problemelor administraţiei locale.

IV.2. Autorităţi administrative centrale A.Guvernul reprezintă organul central al puterii executive care organizează

realizarea administraţiei publice pe întreg teritoriul naţional şi în domeniile de activitate supuse reglementării prin lege. El este alcătuit din primul ministru, miniştrii şi alţi membri ( secretari de stat).

Prim-ministrul este desemnat de preşedintele României, iar confirmarea lui, a guvernului şi a programului de guvernare se fac de către cele două camere parlamentare, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor ( vot de învestitură).

pag. 18 din 57 18


Potrivit art. 106 din Constituţie, prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor ăi, de asemenea, prezintă Camerei deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului.

Guvernul îşi exercită competenţa prin adoptarea de hotărâri, ordonanţe şi regulamente. Emiterea ordonanţelor este condiţionată de existenţa unei legi speciale de abilitare, care stabileşte şi limitele reglementării.

Pentru a produce efecte juridice, hotărârile şi ordonanţele guvernului trebuie publicate în Monitorul Oficial, cu excepţia celor cu caracter militar, neîndeplinirea acestei măsuri atrăgând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

În vederea soluţionării operative a problemelor curente şi aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse , se constituie în guvern Biroul executiv, compus din prim- ministru şi miniştrii de stat. De asemenea, activitatea guvernului este sprijinită prin mai multe structuri organizatorice speciale care pregătesc elaborarea deciziilor şi executarea lor (consiliul reformei, cabinetul prim ministrului).

Realizarea efectivă a atribuţiilor care revin Guvernului este asigurată apoi de Secretariatul General, instituţie distinctă, conducă de secretarul general al Guvernului ( cel mai înalt funcţionar public din administraţie).

Pe lângă Guvern funcţionează ca organe centrale mai multe comisii naţionale şi alte organe asimilate lor, cum sunt departamentele, agenţiile, oficiile, etc., conducătorii acestora fiind numiţi sau revocat de prim-ministru.

Guvernul răspunde politic doar în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, doar acesta şi Preşedintele României putând cere declanşarea urmăririi penale împotriva membrilor Guvernului pentru fapte comise în exerciţiul funcţiei.

În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, care intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare în Parlament.

B.Ministerele sunt organe centrale de specialitate care conduc şi

coordonează activitatea administraţiei publice în diferite domenii şi ramuri de activitate. În fapt, ele realizează politica generală a Guvernului şi numărul lor este determinat de complexitatea sarcinilor care revin administraţiei publice la un moment dat.

Ministerele sunt conduse de miniştri ,ajutaţi de secretari şi subsecretari de stat, în compunerea lor, intră direcţii generale, direcţii, servicii, birouri care-şi îndeplinesc atribuţiile prin personalul de conducere, de execuţie, de specialitate, de execuţie administrativă şi de deservire.

De regulă, activitatea ministerelor se realizează prin acte juridice de drept administrativ şi civil. Miniştrii sunt competenţi să emisă ordine şi instrucţiuni, cărora doctrina le recunoaşte valoarea unor izvoare ale dreptului administrativ.

pag. 19 din 57 19


IV.3. Administraţia publică locală IV.3.1. Principii generale de organizare Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 69/1991, în unităţile administrativ-teritoriale

se constituie autorităţi ale administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală. Autonomia locală se exercită numai în condiţiile prevăzute de lege şi priveşte organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale . De asemenea, ea reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor acestei administraţii de a rezolva şi a gestiona, în nume propriu şi sub responsabilitate proprie, o însemnată parte a treburilor publice, în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă.

Organizarea administraţiei publice locale se întemeiază pe următoarele principii de bază:

a.Principiul descentralizării serviciilor publice, noţiune ce evocă transferul unor atribuţii din competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, către un organism determinat, un anumit serviciu, în unităţile administrativ-teritoriale.

b.Principiul eligibilităţii organelor administraţiei publice locale – consiliile locale şi cele judeţene, ca autorităţi deliberative ale autonomiei locale, precum şi primarii, se aleg prin vot universal, egal, secret, şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea 70/1991, privind alegerile locale, republicată.

c.Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit – potrivit Legii nr. 69/1991, problemele de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale se pot supune aprobării locuitorilor prin referendum local; legea nu precizează ce anume se înţelege prin sintagma „probleme locale de interes deosebit” lăsând la latitudinea autorităţii administrative să aprecieze acest lucru.

IV.3.2. Autorităţi administrative locale A.Consiliile locale se compun din consilieri aleşi -între 11 şi 35-, prin vot

universal, direct, egal, secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

Consiliul local se alege într-un mandat de 4 ani care nu poate fi prelungit decât prin lege organică, pe timp de război sau de catastrofă şi îşi desfăşoară activitatea în şedinţe ordinare locale, la convocarea primarului sau în şedinţe extraordinare, ori de

pag. 20 din 57 20


câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numărul membrilor săi.

În exercitarea competenţei ce i s-a oferit, el adoptă hotărâri, votul majorităţii membrilor prezenţi la şedinţă, exceptând cazurile în care legea sau regulamentul propriu de funcţionare prevăd o altă majoritate.

Atribuţiile consiliului local se referă la administrarea unităţilor administrativ-teritoriale, stabilirea bugetului, a impozitelor şi taxelor locale, administrarea domeniul public şi privat de interes local, asigurarea ordinii publice, şi a bunei activităţi , numirea viceprimarului, ş.a.

Consiliul local poate fi dizolvat prin hotărârea guvernului, la propunerea motivată a prefectului, dacă a adoptat hotărâri repetate, care au fost anulate irevocabil de instanţa judecătorească, pe considerentul că au fost nesocotite interesele generale ale statului, au fost încălcate Constituţia şi legile ţării.

B.Primarul este şeful administraţiei publice locale şi răspunde în faţa consiliul local de buna funcţionare a acesteia.

În îndeplinirea funcţiei sale, care nu poate depăşi durata mandatului de 4 ani, primarul este ajutat de un viceprimar, în comune , oraşe şi municipii, iar în municipiile reşedinţă de judeţ şi în sectoarele capitalei, de către doi viceprimari.

Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu persoanele fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în faţa instanţelor judecătoreşti.

În principal, atribuţiile primarului au ca obiect gestionarea treburilor specifice localităţii, executarea hotărârilor adoptate de consiliul local, întocmirea proiectului de buget local şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar, consultarea prin referendum a populaţiei în probleme de interes deosebit, asigurarea liniştii şi ordinii locuitorilor, numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul consiliului local cu excepţia secretarului, ş.a.

În exercitarea atribuţiilor sale, emite dispoziţii care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa persoanelor interesate.

Primarul poate fi demis din funcţie dacă prin actele sau faptele sale repetate a contravenit intereselor generale ale statului sau a încălcat Constituţia şi legile statului. Modificarea recentă adusă Legii nr. 69/1991 condiţionează demiterea primarului de existenţa unor hotărâri judecătoreşti irevocabile şi de o propunere motivată a prefectului, hotărârea fiind adoptată de guvern şi publicată în Monitorul Oficial.

Primarul poate fi suspendat din funcţie în cazurile în care a fost trimis în judecată pentru săvârşirea cu intenţie a unei fapte penale, precum şi dacă s-a pus în mişcare acţiunea penală şi s-a luat împotriva sa măsura arestării preventive.

C.Consiliul judeţean constituie autoritatea administraţiei publice judeţene

pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

pag. 21 din 57 21


În funcţie de numărul locuitorilor din judeţ, numărul consilierilor este stabilit de lege între 37 şi 45.

Pe durata mandatului consiliul Judeţean alege preşedintele şi doi vicepreşedinţi, precum şi 4.-6 consilieri, care alcătuiesc împreună delegaţia permanentă.

În exercitarea atribuţiilor date de lege, consiliul judeţean adoptă hotărâri. În relaţiile dintre administraţia publică locală şi administraţia judeţeană nu

există raporturi de subordonare. D.Prefectul este agentul statului şi un organ unipersonal, care reprezintă

guvernul şi administraţia publică centrală la nivelul judeţului. Prefectul este ajutat de un subprefect, iar în municipiul Bucureşti de doi

subprefecţi. Poate fi numit în oricare dintre cele două funcţii cetăţeanul român care a împlinit vârsta de cel puţin 30 ani şi este absolvent al unei instituţii de învăţământ superior.

Atribuţiile prefectului se împart în două grupe : -Prima, care se referă la administraţia publică locală, mai exact la controlul

de tutelă exercitat asupra actelor administrative emise de consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, precum şi a actelor administrative emise de delegaţia permanentă a consiliului judeţean şi preşedintelui său.

-A doua grupă de atribuţii vizează competenţa materială a prefectului de a coordona şi supraveghea serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale constituite în teritoriu.

În realizarea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine care dobândesc caracter executoriu după ce au fost aduse la cunoştinţă publică prin afişare şi publicare, când ordinul conţine dispoziţii normative şi în toate celelalte cazuri, produc efecte de la data comunicării către persoanele vizate.

E.Comisia administrativă se organizează în cadrul fiecărui judeţ, pe lângă

prefecturi şi este compusă din prefect, ca preşedinte, preşedintele consiliului judeţean sau, după caz, primarul general al municipiului Bucureşti, primarul municipiului reşedinţă de judeţ şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, organizate la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, precum şi directorii sucursalelor regiilor autonome de interes naţional din judeţele respective.

Atribuţiile Comisiei administrative sunt: -elaborează în fiecare an, pe baza programului de guvernare propriul program

al judeţului şi al municipiului Bucureşti, pe care îl comunică serviciilor publice în vederea aplicării , iar spre informare, autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene.

-sprijinirea serviciilor publice şi autorităţi ale administraţiei publice.

pag. 22 din 57 22


În exercitarea competenţei sale, Comisia administrativă adoptă , prin vot deschis, hotărâri care sunt obligatorii pentru serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale constituite în judeţe şi în municipiul Bucureşti.

pag. 23 din 57 23


CURSUL V

V.DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI ADMINISTRAREA FINANŢELOR PUBLICE LOCALE

V.1. Domeniul public şi privat al statului şi unităţilor administrativ-

teritoriale

Pentru a putea organiza şi asigura buna funcţionare a serviciilor publice, statul şi colectivităţile locale au nevoie de bunuri materiale a căror diversitate a înregistrat pe parcursul timpului o continuă creştere.

Bunurile respective se divid în două mase, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public şi domeniul privat, constituind suportul material al serviciilor publice şi una din principalele pârghii prin intermediul căreia statul şi unităţile administrativ-teritoriale îşi exercită atribuţiile conferite de lege.

V.1. 1.Domeniul public; definiţie, clasificare, regim juridic

Domeniul public poate fi definit ca totalitatea bunurilor mobile sau imobile

aparţinând statului sau unităţilor sale administrativ-teritoriale în regim de drept public, afectate unei folosinţe publice ce se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin lege sau care, prin natura lor sunt uz sau de interes public.

Domeniul public poate fi clasificat în : a.Din punctul de vedere al interesului pe care îl prezintă: -domeniul public naţional -domeniul public judeţean -domeniul public comunal. b.Din punctul de vedere al modului de determinare: -bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie, -bunuri ale domeniului public nominalizate de legi, -bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei

publice în baza criteriilor stabilite de Constituţie şi legi. c.Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii

publice): -bunuri ale domeniului public ce aparţin statului sau unităţilor

administrativ-teritoriale

pag. 24 din 57 24


-bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private, dar afectată de dreptul de pază şi protecţie a statului (drept de poliţie).

b.Din punctul de vedere al modului de încorporare: -domeniul public natural -domeniul public artificial. e.Din punctul de vedere al modului de utilizare de către public: -bunuri utilizate direct şi -bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. f.Din punctul de vedere al naturii bunurilor: -domeniul public terestru (căile de comunicaţii şi instalaţiile aferente,

rezervaţiile şi monumentele naturii, etc.), -domeniul public maritim ( marea teritorială, apele maritime interioare,

fundul apelor maritime interioare şi al mării interioare, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, etc.).

-domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane, izvoarele de apă potabilă, ape minerale, ape termale, etc.).

-domeniul public aerian (spaţiul aerian cuprins în limitele şi deasupra teritoriului României)

-domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, alte bunuri mobile şi imobile care întră în patrimoniul cultural naţional)

-domeniul public militar (cazărmile, cazematele, amenajările genistice, căile de comunicaţie şi telecomunicaţie militare, parcul auto, armamentul, etc.)

g.Din punctul de vedere al serviciului public organizate: -bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public -bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. Prin regimul juridic al domeniului public, se înţelege un ansamblu de reguli

care sunt aplicabile bunurilor aparţinând domeniului public al statului şi unităţilor sale administrativ-teritoriale, pe de o parte, iar pe de altă parte, raporturile juridice ce se stabilesc între aceşti titulari ai dreptului de proprietate şi terţe persoane, cu privire la bunurile respective.

Bunurile domeniale sunt inalienabile, fiind inadmisibilă înstrăinarea lor prin intermediul unor acte juridice cu titlu gratuit, cu titlu oneros ori pe calea exproprierii.

Ca o consecinţă a inalienabilităţii sale, domeniul public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobândirii lui pe calea uzucapiunii sau pe calea posesie de bună-credinţă, în cazul bunurilor mobile (regulă instituită de Constituţia României, de Codul civil, de Legile nr. 18 şi nr. 69/1991).

În ipoteza încălcării regulii inalienabilităţii domeniului public, intervin următoarele sancţiuni:

1.Vânzarea neprecedată de o dezafectare regulată a bunului este anulabilă, cu rezerva plăţii unei indemnizaţii cumpărătorului de bună-credinţă.

pag. 25 din 57 25


2.Administraţia are deschisă, oricând, acţiunea în revendicarea bunului care îi aparţine.

3.Cât timp bunul se află în posesia administraţiei, toate acţiunile prin re s-ar tinde la o alienare definitivă a bunurilor, port fi neutralizate prin invocarea excepţiei de domenialitate publică.

Insesizabilitatea bunurilor domeniale constituie cea de-a treia trăsătură a acestei categorii de bunuri. Ea face inadmisibilă utilizarea mijloacelor de executare specifice dreptului comun pentru urmărirea silită a organelor administraţiei publice.

V.1. 2.Domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale.

Regimul juridic şi trăsăturile caracteristice. Domeniul privat este constituit din bunuri mobile şi imobile neafectate

uzului public, care aparţin statului şi unităţilor administrativ-teritoriale şi care, întocmai particularilor exercită asupra lor atributele dreptului de proprietate – folosinţa, posesia şi dispoziţia -, în regim de drept comun.

Aceste bunuri pot fi înstrăinate ori dobândite de către particulari pe calea uzucapiunii sau a posesiei de bună-credinţă, în cazul bunurilor mobile.

Constituţia României, prin art. 41, ocroteşte proprietatea privată indiferent de titular, astfel că statul sau unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de titulari ai bunurilor ce alcătuiesc domeniul privat, beneficiază , cu unele excepţii, de acelaşi regim de ocrotire ca şi persoanele fizice ori persoanele juridice de drept privat, titulare ale dreptului de proprietate privată.

Pentru creanţele aferente domeniului privat, administraţia poate să recurgă atât la procedeele de drept comun, cât şi la cele specifice dreptului public. Asupra domeniului privat, administraţia poate să efectueze lucrări publice sau să consimtă la executarea unor asemenea lucrări de către terţe persoane.

Gestionarea domeniului privat implică şi obligaţii specifice, necunoscute dreptului comun. Astfel, statul sau autorităţile administraţiei publice locale nu pot constitui servituţi convenţionale asupra domeniului privat şi nici nu-l pot lăsa neproductiv. Produsele financiare ale domeniului privat sunt considerate venituri publice şi, ca atare, se supun regimului juridic special aplicabile acestor bunuri.

Spre deosebire de domeniul public, domeniul privat este susceptibil de expropriere pentru cauză de utilitate publică şi rechiziţie, în condiţiile prevăzute de legile speciale.

Bunurile care formează acest domeniu sunt incesibile, ceea ce înseamnă că pentru satisfacerea creanţelor, creditorii statului sau ai unităţilor administrativ-teritoriale nu vor putea recurge la urmărirea pe calea executării silite. Aspectul se explică prin faptul că problema urmăririi bunurilor ce alcătuiesc domeniul administrativ nu se poate pune, întrucât solvabilitatea statului şi a unităţilor administrativ – teritoriale este prezumată.

pag. 26 din 57 26


În consecinţă, datoriile acestor subiecţi de drept se plătesc sau se lichidează prin aplicarea unor dispoziţii legale speciale cu caracter financiar, care exclud incidenţa normelor de drept comun privitoare la urmărirea silită.

V.2. Consideraţii în legătură cu Legea nr. 213/17.11.1998, privind

proprietatea publică şi regimul său juridic Inspirată din doctrina juridică existentă şi în acord cu reglementarea

instituită prin Constituţie şi alte acte normative, Legea nr. 213/17.11.1998, privind proprietate publică şi regimul său juridic, defineşte domeniul public al statului, al judeţelor, al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor, precum şi domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale (art. 3 din lege, anexele acesteia, cu trimitere la art. 135, al.4 din Constituţie şi art. 4 din lege).

Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat prin această lege şi constă într-un ansamblu de reguli generale ce stabilesc modul de dobândire al dreptului, trecerea unui bun dintr-un domeniu în al domeniu – public sau privat -, încetarea dreptului de proprietate publică, administrarea şi utilizarea bunurilor domeniale.

În conformitate cu art. 7, dreptul de proprietate publică se dobândeşte: -pe cale naturală, -prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii -prin expropriere pentru cauză de utilitate publică -prin acte de donaţie sau legate acceptate de guvern, consiliul judeţean sau

consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public, -prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau unităţilor

administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică, -prin alte moduri prevăzute de lege. Legea stabileşte că bunurile din domeniul public sunt inalienabile,

insesizabile şi imprescriptibile, ceea ce înseamnă că : -nu pot fi înstrăinate, pot fi date numai în administrare în condiţiile legii -nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii

reale -nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul

posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile (art.11). Actele juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale sunt lovite de

nulitate absolută. Dreptul de proprietate publică încetează ori de câte ori bunul mobil sau

imobil a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.

pag. 27 din 57 27


V.3.Administrarea finanţelor publice locale

Administrarea finanţelor publice locale constituie obiect al unor norme juridice cuprinse în Constituţie, Legea privind finanţele publice locale nr. 189/1998 şi Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, modificată prin Legea nr. 215/2001.

Principiul care stă la baza finanţării comunelor , oraşelor şi judeţelor este cel al autonomiei locale, care dă dreptul administraţiei publice să dispună de resurse financiare proprii, proporţionale cu competenţele stabilite prin lege ( impozite, taxe şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, cote şi alte sume defalcate din venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, transferuri de la bugetul de stat şi venituri cu destinaţie specială).

Prin bugetele locale se înţeleg bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ teritoriale.

Execuţia bugetară are la bază pe lângă principiul autonomiei locale şi pe cele ale echilibrului, realităţii , anualităţii şi publicităţii.

Din punctul de vedere al răspunderii, autorităţile locale au următoarele competenţe:

- elaborarea şi aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite, - stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor, în condiţiile

legii, - urmărirea execuţiei bugetelor locale şi – în condiţii de echilibru bugetar

– rectificarea acestora pe parcursul anului bugetar, - stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale

(chiar dacă au trecut în sarcina unor agenţi economici specializaţi sau servicii publice),

- administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale,

- urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor rezultate din angajarea de împrumuturi,

- administrarea eficientă a resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare,

- elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale,

- organizarea şi urmărirea controlului financiar de gestiune atât asupra gestiunilor proprii , cât şi asupra gestiunilor instituţiilor şi serviciilor din subordinea consiliilor locale, judeţene şi al municipiului Bucureşti.

pag. 28 din 57 28


V.3.1. Veniturile administraţiei publice locale şi ale celei judeţene

Venituri bugetare se obţin din : -impozite, taxe, alte venituri şi venituri cu destinaţie specială, cote şi sume

defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, precum şi transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat ( conform anexei 1 din legea administraţiei publice locale).

-vânzarea ca atare sau valorificarea materialelor rezultate în urma demolării , dezmembrării sau dezafectării unor mijloace fixe;

-vânzarea unor bunuri materiale aparţinând instituţiilor şi serviciilor publice finanţate integral din bugetele locale

-concesionarea sau închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat de interes local sau judeţean,

-înstrăinarea unor bunuri din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale

-valorificarea bunurilor confiscate. -donaţii şi sponsorizări (mijloace băneşti şi materiale primite de la

persoane juridice şi fizice). Autorităţile locale pot adopta hotărâri care stabilesc taxe speciale , potrivit

legii, care se încasează numai de la locuitorii care folosesc serviciile publice locale, create în interesul acestora. Aceste hotărâri, precum şi cele în legătură cu repartizarea taxelor speciale pe plătitori se afişează la sediul consiliilor locale sau judeţene. Ele pot fi contestate în termen de 15 zile de la afişare, competenţa de soluţionare revenind autorităţilor care le-au adoptat.

V.3.2.Cheltuielile administraţiei publice locale şi ale celei judeţene

- sunt reprezentate de sumele de bani care sunt destinate activităţilor finanţate

de la bugetele acestor administraţii . Astfel de cheltuieli bugetare nu pot fi aprobate fără existenţa surselor de finanţare.

Cheltuielile pentru investiţii se înscriu în programul de investiţii ale fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, care se aprobă ca anexă la bugetul local.

Tot la capitolul cheltuieli bugetare se înscriu şi salarizarea preşedintelui, vicepreşedintelui consiliilor judeţene; primarii, viceprimarii şi secretarii , plata indemnizaţiilor de şedinţă ale consilierilor.

pag. 29 din 57 29


De asemenea, în condiţiile prevăzute prin regulamente proprii, se face plata funcţionarilor din serviciile publice locale, judeţene, sau cheltuieli pentru acţiuni de reprezentare şi protocol.

Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau convenţiile, prestarea serviciilor , executarea de lucrări , plăţi de salarii, plata obligaţiilor bugetare , precum şi a altor obligaţii.

V.3.3.Elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor locale

Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete ale

administraţiei , instituţiilor şi serviciilor publice subordonate. Proiectele bugetelor locale se publică în presa locală sau se afişează la sediul

primăriei, urmând ca în termen de 15 zile să fie supuse aprobării consiliului local sau judeţean.

Proiectele de buget, însoţite de raportul primarului (sau de cel al preşedintelui consiliului judeţean), se supun procedurii de votare pe capitole, subcapitole , articole şi anexe.

Primarul şi preşedintele consiliului judeţean întocmesc şi prezintă spre aprobare consiliilor, contul de încheiere a exerciţiului bugetar.

pag. 30 din 57 30


CURS VI

VI. FUNCŢIONARII PUBLICI

VI.1.Noţiunea de funcţionar public Potrivit art. 2, al.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici „funcţionar public este persoana fizică numită într-o funcţie publică”. Plecând de la definiţiile anterioare date noţiunii, putem considera că ,

funcţionarul public este persoana care, învestită în mod legal, prin numire , într-o funcţie publică, exercită efectiv atribuţiile şi responsabilităţile ce constituie conţinutul acelei funcţii, în scopul realizării competenţelor autorităţii sau instituţiei publice în structura căreia a fost creată, prin lege sau în temeiul legii, acea funcţie publică.

În sensul legii, totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice, constituie corpul funcţionarilor publici.

VI.2.Accepţiuni ale noţiunii de funcţionar public

În raport cu modul în care funcţionarii publici sunt învestiţi în funcţie, întâlnim două accepţiuni ale noţiunii de funcţionar public, după cum urmează:

a. lato sensu, prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită atribuţiile şi responsabilităţile unei funcţii sau demnităţi publice, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, fără a avea relevanţă modul în care a fost învestită, cum ar fi,de exemplu, parlamentarii, miniştrii, experţii, consilierii juridici, etc.

b. stricto sensu, noţiunea de funcţionar public vizează numai persoanele care, urmare câştigării concursului sau promovării examenului organizat pentru ocuparea unei funcţii publice, au fost învestite, prin numire, în acea funcţie.

Această a doua accepţie – în sens restrâns – este , de altfel, şi cea pe care Legea nr. 18/1999 o dă noţiunii de funcţionar public.

Stabilindu-şi domeniul de aplicare, în art. 5, al.1 din lege se prevede că dispoziţiile acesteia „se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel”.

Nu sunt considerate funcţionari publici, în accepţiunea Legii 188/1999, şi nu li se aplică dispoziţiile acesteia, persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică, cum ar fi, de exemplu, parlamentarii, miniştrii, primarii.

De asemenea, nu au calitatea de funcţionar public şi, în consecinţă, nu li se aplică prevederile statutare, ci legislaţia muncii, persoanele angajate cu contract individual de muncă, din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care

pag. 31 din 57 31


efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi cele angajate cu contract individual pe perioada determinată, în cadrul cabinetelor demnitarilor.

VI.3.Categorii de funcţionari publici

În accepţiunea Legii 188/1999, funcţionarii publici se clasifică după două criterii:

a.După cum au fost sau nu, definitivaţi în funcţie, funcţionarii public pot fi debutanţi sau definitiv. Astfel:

-sunt funcţionari publici debutanţi persoanele care, urmare câştigării concursului sau promovării examenului organizat în acest scop, ocupă o funcţie publică până la definitivare.

-sunt definitivi funcţionarii publici care, la sfârşitul perioadei de stagiu, au fost numiţi – prin decizie a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cauză – funcţionarii publici definitivi au depus jurământul de credinţă. Persoanele care au ocupat funcţii de demnitate publică, alese sau numite, ori funcţii asimilate acestora, potrivit legii, precum şi cele care au deţinut funcţii de specialitate în afara autorităţilor sau instituţiilor publice pot fi numite, în urma concursului, în funcţii publice definitive, fără a mai fi necesară efectuarea perioadei de stagiu.

b.după nivelul studiilor necesare, funcţionarii publici se împart în trei categorii:

-categoria A- studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă,

-categoria B – studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă, -categoria C – studii medii sau postliceale, absolvite cu diplomă. În cadrul aceluiaşi criteriu şi raportându-se la natura atribuţiilor pe care le

exercită în mod concret, funcţionarii publici pot fi clasificaţi înalte două categorii, astfel: -Funcţionari publici de conducere, care corespund celor din categoriile A şi B

şi care desfăşoară următoarele activităţi: • aplicarea şi executarea legilor, studii, control, consiliere,

coordonare, conducere, elaborarea de reglementări, luarea deciziilor sau alte activităţi care necesită cunoştinţe superioare de specialitate (categoria A),

• aplicarea şi executarea legilor, studii, îndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementări, lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activităţi de conducere, precum şi alte activităţi care necesită pregătire superioară de scurtă durată ( categoria B),

-Funcţionari publici de execuţie , care corespund celor din categoria C, care desfăşoară următoarele activităţi: aplicarea şi executarea legilor şi a altor reglementări,

pag. 32 din 57 32


activităţi de birou sau de control care necesită o cultură generală medie şi cunoştinţe profesionale de nivel mediu.

VI.4.Condiţii de acces în funcţiile publice

În conformitate cu prevederile art. 6 din Statut, o persoană poate ocupa o funcţie publică, deci poate fi funcţionar public, dacă îndeplineşte următoarele condiţii:

a.au numai cetăţenie română şi domiciliul în România, b.cunoaşte limba română, scris şi vorbit, c.are vârsta de 18 ani împliniţi , d.are capacitate deplină de exerciţiu e.are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care candidează,

atestată pe bază de examen medical de specialitate, f.îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege, g.nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care o face

incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, h.a câştigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea

funcţiei publice.

VI.5.Selectarea şi numirea în funcţii a funcţionarilor publici A.Selectarea funcţionarilor publici

Unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice este cel al

selecţionării funcţionarilor publici, exclusiv după criteriul competenţei. În aplicarea acestui principiu dispoziţiile art. 49, al.1, din Statut prevăd că

„Intrarea în corpul funcţionarilor publici se face numai prin concurs organizate de autoritatea sau instituţia publică interesată”, de asemenea, potrivit art. 68, al.1 „Numirea în funcţiile publice de conducere se face pe bază de concurs”.

Modul de organizare şi desfăşurare a concursului precum şi condiţiile de validare a rezultatelor acestuia sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Statutul instituie regula potrivit căreia concursul poate fi organizat numai în limita posturilor vacante, care trebuie date publicităţii cu 30 zile înainte de data organizării concursului.

De asemenea, persoanele nemulţumite de rezultatul concursului se pot adresa instanţei de contencios administrativ.

B.Numirea funcţionarilor publici

Odată selectat, prin promovarea concursului organizat în acest scop,

funcţionarul public urmează să fie învestit în funcţia publică pentru care a candidat. Această învestire nu se face , însă, ab initio, ci în trepte.

pag. 33 din 57 33


Astfel, într-o primă etapă, candidaţii care au promovat concursul sunt numiţi funcţionari publici debutanţi, prin ordin sau, după caz, prin dispoziţie a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia urmează să-şi desfăşoare activitatea.

Persoanele care au promovat examenul de selecţie nu dobândesc calitatea de funcţionar public definitiv, ci – pentru aceasta- este necesară parcurgerea unei perioade de stagiu.

Durata perioadei de stagiu este diferenţiată în raport cu categoria din care funcţionarii publici fac parte, după cum urmează:

-12 luni, pentru funcţionarii publici din categoria A; -8 luni, pentru funcţionarii publici din categoria B; -6 luni, pentru funcţionarii publici din categoria C. Evaluarea funcţionarilor publici în această etapă, se face potrivit unor criterii

prestabilite, aprobate prin hotărâre a Guvernului, iar expirarea perioadei de stagiu este marcată prin întocmirea de către funcţionarii publici debutanţi a unui raport de stagiu.

Într-o a doua etapă, la terminarea perioadei de stagiu, în funcţie de rezultatul evaluării activităţii funcţionarului public debutant, putem distinge două situaţii:

-rezultatul evaluării este favorabil, caz în care funcţionarul public debutant este numit funcţionarul public definitiv,

-rezultatul evaluării este necorespunzător, caz în care funcţionarul public debutant este obligat să repete perioada de stagiu.

Dacă nici în urma repetării perioadei de stagiu – care poate fi făcută doar o singură dată – funcţionarul public debutant nu se dovedeşte corespunzător exercitării funcţiei publice, acesta este eliberat din funcţie, pentru incompetenţă profesională.

Numirea ca funcţionar public definitiv, precum şi in funcţii publice de conducere, se face de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în a cărei structură se află postul vacant.

La numirea în funcţie, funcţionarul public definitiv depune jurământul de credinţă, în faţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi în prezenţa a doi martori, dintre care unul va fi conducătorul compartimentului în care este numit, iar celălalt, un alt funcţionar public din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice.

Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea actului de numire în funcţie.

C.Incompatibilităţi

Incompatibilităţile reprezintă condiţii speciale, impuse de lege, pentru exercitarea unei anumite funcţii sau profesii., condiţii care constau în interdicţia - pentru persoana care urmează să exercite respectiva funcţie sau profesie - de a exercita , în acelaşi timp, o altă funcţie sau profesie, ori activitate.

Statutul instituie pentru funcţionarii publici, următoarele interdicţii: a) de a deţine orice altă funcţie publică, cu excepţia celei de cadru

didactic;

pag. 34 din 57 34


b) de a deţine funcţii în regiile autonome, societăţile comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ;

c) de a exercita- în cadrul societăţilor comerciale cu capital privat – activităţi cu scop lucrativ, care au legătură cu atribuţiile ce constituie conţinutul funcţiilor publice pe care le deţin;

d) de a fi mandatari ai unor persoane , în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia pe care o îndeplinesc.

Instituirea acestor interdicţii reprezintă garanţia că funcţionarul public îşi va consacra întreaga sa capacitate profesională exercitării funcţiei pe care o ocupă.

VI.6.Funcţionarul de fapt

Funcţionarul de fapt este persoana care, deşi nu a fost legat învestită într-o

funcţie publică, exercită – pe o anumită perioadă de timp – atribuţiile ce constituie conţinutul acelei funcţii publice, îndeplinind acte producătoare de efecte juridice.

Cauzele care pot determina apariţia funcţionarului de fapt pot fi grupate în două categorii:

a.Situaţii normale, când împrejurări rezonabile împiedică publicul să realizeze iregularitatea situaţiei, deoarece persoana care exercită funcţia publică respectivă prezintă toate aparenţele unui funcţionar public învestit;

b.Situaţii de natură excepţională, când îndeplinirea unei funcţii de către o persoană neînvestită în acest sens este justificată de necesitatea funcţionării administraţiei, a serviciilor publice esenţiale, iar autorităţile legal abilitate nu mai există, cum ar fi , de exemplu, împrejurările insurecţionale, când autorităţile publice legale au fost înlăturate, atribuţiile acestora fiind preluate de organismele revoluţionale.

Referitor la efectele juridice ale actelor emise de funcţionarul de fapt, acestea diferă , în funcţie de natura împrejurărilor care au determinat emiterea lor, pe de o parte şi- după caz.- de buna sau reaua-credinţă a terţilor beneficiari , pe de altă parte.

VI.7. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

În cadrul raportului juridic de serviciu născut între autoritatea sau instituţia

publică , pe de o parte, şi funcţionarul public, pe de altă parte, ca efect al învestirii legale în funcţie a funcţionarului public, acesta are o serie de drepturi şi obligaţii corelative:

1 –Drepturile funcţionarului public: a. dreptul la opinie – orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii

politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare materială, origine socială sau de orice altă natură este interzisă.

b.dreptul de asociere sindicală – funcţionarii publici pot, în mod liber , să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora.

pag. 35 din 57 35


De asemenea, funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau de altă natură, având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor.

c. dreptul la grevă - care poate fi exercitat în condiţiile Legii nr. 168/1999

privind soluţionarea conflictelor de muncă. In art.6, această lege prevede că ”nu pot declara grevă : procurorii,

judecătorii, personalul ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne şi al unităţilor din subordinea acestor ministere, personalul Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, al Serviciilor de Telecomunicaţii Speciale, personalul militar în cadrat în Ministerul Justiţiei, precum şi cel din unităţile din subordinea acestuia”.

d. dreptul la salariu – se compune din salariu de bază, sporuri şi indemnizaţii. Potrivit prevederilor statutare, sistemul de salarizare a funcţionarilor publici

se stabileşte prin lege, avându-se în vedere : -necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice, -crearea de ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, clase şi grade,

bazate pe evaluarea postului, -stabilirea unui raport just între partea fixă şipartea variabilă a salariului,

care să ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa ei. e. dreptul de a primi, în mod gratuit, uniforma – de acest drept beneficiază

funcţionarii publici cărora le revine, potrivit legii, obligaţia corelativă de a purta uniformă în timpul serviciului.

f. dreptul la protecţie socială, care reuneşte următoarele elemente: -stabilirea duratei normale a timpului de lucru la 8 ore pe zi şi, respectiv, 40

de ore pe săptămână; -acordarea concediului de odihnă, a concediilor medicale şi de altă natură (de

maternitate, pentru creşterea şi îngrijirea copiilor); -asigurarea unor condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le

ocrotească funcţionarilor publici sănătatea şi integritatea fizică; -acordarea de asistenţă medicală gratuită, pensii, precum şi alte drepturi de

asigurări sociale de stat, în condiţiile legii. g. dreptul la protecţia legii în exercitarea tribuţiilor. h. dreptul la despăgubiri din partea autorităţii sau instituţiei publice, în

situaţia în care funcţionarul public a suferit, din culpa acestora, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.

pag. 36 din 57 36


2.Funcţionarii publici au, potrivit Statutului următoarele îndatoriri: a. de a-şi îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod

conştiincios îndatoririle de serviciu, b. de a se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii autorităţii sau

instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea (obligaţia de moralitate). c. de a se abţine – în exercitarea atribuţiilor ce le revin – de la exprimarea

sau manifestarea convingerilor lor politice (obligaţia de neutralitate), d. de a răspunde, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din

funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate: e. de a se conforma dispoziţiilor date de funcţionarii cu funcţii publice de

conducere, cărora le sunt subordonaţi direct (obligaţia de supunere) . În cazurile în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale funcţionarul public are obligaţia de a refuza – motivat şi în scris – îndeplinirea lor.

f. de a păstra secretul de stat şi secretul de serviciu în condiţiile legii; g. de a păstra confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau

documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei (obligaţia de discreţie profesională);

h. de a prezenta conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi

desfăşoară activitatea, declaraţia de avere , atât la numirea, cât şila eliberarea din funcţie, funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte , direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje obligaţia de dezinteresare).

i. de a rezolva lucrările repartizate de conducerea compartimentului în care

îşi desfăşoară activitatea. Statutul prevede că acestora le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor ori să intervină pentru soluţionarea acestor cereri.

j. de a-şi perfecţiona pregătirea profesională, fie în cadrul

autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, fie urmând cursuri de perfecţionare , organizate în acest scop, de alte organisme; rezultatele obţinute la

pag. 37 din 57 37


cursurile de perfecţionare de către funcţionarii publici vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activităţii acestora.

pag. 38 din 57 38


CURS VII

VII.1. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Răspunderea juridică a funcţionarilor publici poate fi angajată prin raportare

la două categorii de fapte ilicite: - cele săvârşite ca simplu cetăţean, care atrag răspunderea de drept

comun, în diferitele forme (penală, civilă, contravenţională), - cele săvârşite în calitate de funcţionar public, în exercitarea atribuţiilor

de serviciu şi/sau în legătură cu acesta, fapte ce atrag formele de răspundere specifice funcţionarului public.

Raportându-se la această din urmă categorie de fapte ilicite, Statutul prevede următoarele forme de răspundere, care pot interveni în cazul încălcării de către funcţionarii publici, cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu:

- răspunderea disciplinară, - răspunderea contravenţională; - răspunderea civilă; - răspunderea penală. VII.1 1. Răspunderea disciplinară

Potrivit art. 70 al.1, din Statut „Încălcarea cu vinovăţie, de către funcţionarii publici, a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinară şi atrage sancţionarea disciplinară a acestora”.

A.Condiţiile răspunderii -Săvârşirea de către funcţionarul public, a unei fapte ilicite, caracterizată de

Statut ca fiind abatere disciplinară; -Existenţa vinovăţiei funcţionarului public, în una din cele două forme ale

acesteia – culpă sau intenţie. B.Abaterea disciplinară – reprezintă încălcarea cu vinovăţie de către

funcţionarii publici a îndatoririlor de serviciu. Sunt abateri disciplinare următoarele fapte: a)întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

pag. 39 din 57 39


b)absenţa nemotivată de la serviciu; c)intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului

legal; d)atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu; e)nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au

acest caracter; f)refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu; g)neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; h)manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din

care funcţionarul public face parte; i)exprimarea sau desfăşurarea, în calitate de funcţionar public, ori în timpul

programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic; j)încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii

privind funcţionarii publici. C)Sancţiunile disciplinare sunt: a)avertismentul; b)mustrarea c)diminuarea drepturilor salariale cu 5-10%, pe o perioadă de 1-3 luni; d)suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani; e)trecerea într-o funcţie inferioară , pe o perioadă de 6-12 luni cu diminuarea

corespunzătoare a salariului. f)destituirea din funcţie D)Procedura de aplicare a sancţiunilor reprezintă un ansamblu de norme

juridice referitoare la titularul acţiunii disciplinare condiţiile de aplicare şi modalitatea de individualizare a sancţiunilor, având ca finalitate atât stabilirea exactă a faptelor imputate şi asigurarea echilibrului între gravitatea acestora şi sancţiunea aplicată, cât şi garantarea dreptului la apărare al funcţionarului public împotriva căruia a fost pornită acţiunea disciplinară.

a)Titularul acţiunii disciplinare, în funcţie de gravitatea sancţiunii aplicate, este: - conducătorul compartimentului în care funcţionarul public în cauză îşi

desfăşoară activitatea, pentru sancţiunile disciplinare menţionate mai sus la lit. a) şi b) (mustrarea şi avertismentul),

- conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru celelalte sancţiuni disciplinare. Când titularul acţiunii disciplinare este conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, Statutul prevede aplicarea de către aceasta a sancţiunilor se face la propunerea comisiei de disciplină.

pag. 40 din 57 40


b)Cercetarea prealabilă a faptei imputate reprezintă prima etapă a acţiunii disciplinare şi condiţia imperativă pentru aplicarea sancţiunii disciplinare.

c)Individualizarea sancţiunilor disciplinare reprezintă operaţiunea de dozare a

sancţiunilor. d)Comunicarea actului de sancţionare şi natura juridică a acestuia. Actul prin care se aplică o sancţiune disciplinară intră în vigoare la data

comunicării funcţionarului public în cauză. Termenul de comunicare nu este prevăzut de Statut, dar,- potrivit legislaţiei

muncii -, acesta este de 30 zile de la data când cel în drept să aplice sancţiunea a luat cunoştinţă de săvârşirea abaterii.

e)Căile de atac : - contestaţia la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, adresată în

termen de 15 zile de la data comunicării actului de sancţionare, împotriva mustrării sau a avertismentului;

- acţiune la instanţa de contencios administrativ, formulată în termen de 30 zile de la data comunicării actului, împotriva celorlalte sancţiuni, precum şi a ordinului sau dispoziţiei definitive prin care a fost soluţionată contestaţia.

E) Radierea sancţiunilor disciplinare intervine ,de drept, după un anumit

termen , după cum urmează: a)un an de la aplicare, în cazul mustrării şi avertismentului, dacă funcţionarul

public sancţionat cu una dintre aceste sancţiuni nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această perioadă;

b)2 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, în cazul celorlalte sancţiuni, dacă funcţionarul public nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această perioadă.

VII.1.2. Răspunderea contravenţională

Potrivit art. 76, al.1 din Statut „Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu”.

Specific răspunderii contravenţionale a funcţionarilor publici sunt următoarele elemente:

- subiectul activ al contravenţiei este calificat, având calitatea de funcţionar public;

pag. 41 din 57 41


- fapta ce constituie contravenţie reprezintă o încălcare a îndatoririlor de serviciu;

- fapta este săvârşită în timpul serviciului. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a

sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care acesta îşi desfăşoară activitatea.

VII.1.3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă de răspundere specifică , pentru angajarea căreia este necesară îndeplinirea – pe lângă condiţiile generale, prevăzute de dreptul comun - şi a unor condiţii speciale, după cum urmează:

- calitatea de funcţionar public a subiectului pasiv al raportului juridic de răspundere;

- fapta ilicită ce atrage răspunderea reprezintă o încălcare a îndatoririlor de serviciu.

Referindu-se la această formă de răspundere, Statutul prevede – la art. 77 – că răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

a)pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;

b)pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit. Modalităţile de reparare a pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice, în

aceste două cazuri, sunt, potrivit prevederilor Statutului, următoarele: - emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui

ordin sau a unei dispoziţii imputare, în termen de 30 zile de la constatarea pagubei, emiterea actului de imputare într-un termen de 3 ani de la data producerii acestei,

- asumarea de către funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată;

Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare, funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în termen de 30 zile de la comunicare.

c)Pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Recuperarea sumelor, în aceste situaţii, se face pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.

pag. 42 din 57 42


VII.1.4.Răspunderea penală a funcţionarilor publici pentru faptele săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice, fapte care constituie infracţiuni, se angajează potrivit legii penale.

În cazul în care împotriva funcţionarului public s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua - în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare penală – măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Suspendarea din funcţie încetează - autoritatea sau instituţia publică datorând drepturile salariale cuvenite funcţionarului public pe perioada suspendării – în următoarele cazuri:

- dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea urmăririi penale;

- dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

pag. 43 din 57 43


CURS VIII

VIII.1. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUCŢIONARILOR PUBLICI

Răspunderea juridică a funcţionarilor publici poate fi angajată prin raportare

la două categorii de fapte ilicite: - cele săvârşite ca simplu cetăţean, care atrag răspunderea de drept

comun, în diferitele forme (penală, civilă, contravenţională), - cele săvârşite în calitate de funcţionar public, în exercitarea atribuţiilor

de serviciu şi/sau în legătură cu acesta, fapte ce atrag formele de răspundere specifice funcţionarului public.

Raportându-se la această din urmă categorie de fapte ilicite, Statutul prevede următoarele forme de răspundere, care pot interveni în cazul încălcării de către funcţionarii publici, cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu:

- răspunderea disciplinară, - răspunderea contravenţională; - răspunderea civilă; - răspunderea penală. VIII.1.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit art. 70 al.1, din Statut „Încălcarea cu vinovăţie, de către funcţionarii publici, a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinară şi atrage sancţionarea disciplinară a acestora”.

A.Condiţiile răspunderii -Săvârşirea de către funcţionarul public, a unei fapte ilicite, caracterizată de

Statut ca fiind abatere disciplinară; -Existenţa vinovăţiei funcţionarului public, în una din cele două forme ale

acesteia – culpă sau intenţie. B.Abaterea disciplinară – reprezintă încălcarea cu vinovăţie de către

funcţionarii publici a îndatoririlor de serviciu. Sunt abateri disciplinare următoarele fapte: a)întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

pag. 44 din 57 44


b)absenţa nemotivată de la serviciu; c)intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului

legal; d)atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu; e)nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au

acest caracter; f)refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu; g)neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; h)manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din

care funcţionarul public face parte; i)exprimarea sau desfăşurarea, în calitate de funcţionar public, ori în timpul

programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic; j)încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii

privind funcţionarii publici. C)Sancţiunile disciplinare sunt: a)avertismentul; b)mustrarea c)diminuarea drepturilor salariale cu 5-10%, pe o perioadă de 1-3 luni; d)suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani; e)trecerea într-o funcţie inferioară , pe o perioadă de 6-12 luni cu diminuarea

corespunzătoare a salariului. f)destituirea din funcţie D)Procedura de aplicare a sancţiunilor reprezintă un ansamblu de norme

juridice referitoare la titularul acţiunii disciplinare condiţiile de aplicare şi modalitatea de individualizare a sancţiunilor, având ca finalitate atât stabilirea exactă a faptelor imputate şi asigurarea echilibrului între gravitatea acestora şi sancţiunea aplicată, cât şi garantarea dreptului la apărare al funcţionarului public împotriva căruia a fost pornită acţiunea disciplinară.

a)Titularul acţiunii disciplinare, în funcţie de gravitatea sancţiunii aplicate, este: - conducătorul compartimentului în care funcţionarul public în cauză îşi

desfăşoară activitatea, pentru sancţiunile disciplinare menţionate mai sus la lit. a) şi b) (mustrarea şi avertismentul),

- conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru celelalte sancţiuni disciplinare. Când titularul acţiunii disciplinare este conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, Statutul prevede aplicarea de către aceasta a sancţiunilor se face la propunerea comisiei de disciplină.

pag. 45 din 57 45


b)Cercetarea prealabilă a faptei imputate reprezintă prima etapă a acţiunii disciplinare şi condiţia imperativă pentru aplicarea sancţiunii disciplinare.

c)Individualizarea sancţiunilor disciplinare reprezintă operaţiunea de dozare a

sancţiunilor. d)Comunicarea actului de sancţionare şi natura juridică a acestuia. Actul prin care se aplică o sancţiune disciplinară intră în vigoare la data

comunicării funcţionarului public în cauză. Termenul de comunicare nu este prevăzut de Statut, dar,- potrivit legislaţiei

muncii -, acesta este de 30 zile de la data când cel în drept să aplice sancţiunea a luat cunoştinţă de săvârşirea abaterii.

e)Căile de atac : - contestaţia la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, adresată în

termen de 15 zile de la data comunicării actului de sancţionare, împotriva mustrării sau a avertismentului;

- acţiune la instanţa de contencios administrativ, formulată în termen de 30 zile de la data comunicării actului, împotriva celorlalte sancţiuni, precum şi a ordinului sau dispoziţiei definitive prin care a fost soluţionată contestaţia.

E) Radierea sancţiunilor disciplinare intervine ,de drept, după un anumit

termen , după cum urmează: a)un an de la aplicare, în cazul mustrării şi avertismentului, dacă funcţionarul

public sancţionat cu una dintre aceste sancţiuni nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această perioadă;

b)2 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, în cazul celorlalte sancţiuni, dacă funcţionarul public nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această perioadă.

VIII.1.2. Răspunderea contravenţională

Potrivit art. 76, al.1 din Statut „Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu”.

Specific răspunderii contravenţionale a funcţionarilor publici sunt următoarele elemente:

- subiectul activ al contravenţiei este calificat, având calitatea de funcţionar public;

pag. 46 din 57 46


- fapta ce constituie contravenţie reprezintă o încălcare a îndatoririlor de serviciu;

- fapta este săvârşită în timpul serviciului. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a

sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care acesta îşi desfăşoară activitatea.

VIII.1.3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă de răspundere specifică , pentru angajarea căreia este necesară îndeplinirea – pe lângă condiţiile generale, prevăzute de dreptul comun - şi a unor condiţii speciale, după cum urmează:

- calitatea de funcţionar public a subiectului pasiv al raportului juridic de răspundere;

- fapta ilicită ce atrage răspunderea reprezintă o încălcare a îndatoririlor de serviciu.

Referindu-se la această formă de răspundere, Statutul prevede – la art. 77 – că răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

a)pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;

b)pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit. Modalităţile de reparare a pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice, în

aceste două cazuri, sunt, potrivit prevederilor Statutului, următoarele: - emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui

ordin sau a unei dispoziţii imputare, în termen de 30 zile de la constatarea pagubei, emiterea actului de imputare într-un termen de 3 ani de la data producerii acestei,

- asumarea de către funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată;

Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare, funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în termen de 30 zile de la comunicare.

c)Pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Recuperarea sumelor, în aceste situaţii, se face pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.

pag. 47 din 57 47


VIII.1.4.Răspunderea penală a funcţionarilor publici pentru faptele săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice, fapte care constituie infracţiuni, se angajează potrivit legii penale.

În cazul în care împotriva funcţionarului public s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua - în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare penală – măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Suspendarea din funcţie încetează - autoritatea sau instituţia publică datorând drepturile salariale cuvenite funcţionarului public pe perioada suspendării – în următoarele cazuri:

- dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea urmăririi penale;

- dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

VIII.2. Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici

Sub această titulatură, Statutul reuneşte – în cadrul capitolului IV – dispoziţii referitoare la:

- înfiinţarea unei noi autorităţi a administraţiei publice centrale – Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici –

- dosarul profesional al funcţionarilor publici. VI.2.1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate

al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Guvernului şi în coordonarea ministrului funcţiei publice, având ca finalitate crearea şi dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit din decizie de către Primul Ministru.

Principalele atribuţii ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici vizează managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, elaborarea şi avizarea propunerilor de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarii publici, modul de aplicare a legislaţiei existente, şi altele, referitoare la întreaga activitate a funcţionarilor publici în România.

Agenţia asigură funcţionarilor publici care nu mai deţin funcţia publică – fin motive neimputabile lor, cum ar fi, de exemplu, reducerea personalului – încadrarea în altă funcţie publică, în limita posturilor disponibile şi potrivit pregătirii profesionale.

pag. 48 din 57 48


De asemenea, la nivelul fiecărei autorităţi şi instituţii publice gestiunea resurselor umane este organizată şi realizată, de către un compartiment specializat în domeniu care colaborează cu Agenţia naţională a Funcţionarilor Publici.

VIII.2.2.Dosarul profesional al funcţionarului public.

Potrivit prevederilor art. 25 din Statut, fiecare funcţionar public are un dosar profesional care cuprinde:

a)documentul de numire în funcţie, documentul de atestare a studiilor şi cel privind depunerea jurământului;

b)documentele privind evaluarea anuală a activităţii acestuia, avansările în funcţii, grade, clase sau categorii, precum şi sancţiunile disciplinare ce i-au fost aplicate, ordonate cronologic şi fără discontinuităţi.

În dosarul profesional al funcţionarului public nu vor fi introduse documente care fac referire la activităţile sau la opiniile sale politice, sindicale, religioase sau de orice altă natură.

VIII.2.3. Comisiile paritare – fac obiectul cap. III, din Statut sunt organisme

constituite în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, alcătuite dintr-un număr egal de reprezentanţi , desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi se sindicatul funcţionarilor publici interesaţi.

Dacă funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii vor fi desemnaţi prin votul majorităţii acestora.

Competenţa comisiilor paritare se referă , în principal, la participarea acestora la luarea deciziilor cu privire la următoarele aspecte : condiţiile de muncă, sănătatea şi securitatea muncii funcţionarilor publici în timpul exercitării atribuţiilor lor, buna funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice.

În legătură cu aspectele menţionate mai sus, comisiile paritare emit un aviz, care are caracter consultativ şi care trebuie să fie motivat. La solicitarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, comisiile paritare îşi dau avizul şi în legătură cu alte probleme decât cele arătate mai sus.

pag. 49 din 57 49


CURS IX

IX. ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

În cadrul formelor concrete de realizare a administraţiei publice se disting două categorii principale. Prima dintre acestea o reprezintă actele administrative, contractele administrative, actele civile, de drept al muncii şi faptele juridice materiale.

Toate aceste forme de activitate sunt producătoare de efecte juridice. A doua categorie este alcătuită din acele forme de activitate care nu produc

efecte juridice proprii, respectiv operaţiunile tehnico-administrative şi actele cu caracter politic ale autorităţii administrative.

Pentru studiul nostru, importante vor fi numai formele concrete de activitate producătoare de efecte juridice, urmând să le analizăm în continuare, în ordinea importanţei lor.

IX.1.Actele administrative. Noţiune şi trăsături caracteristice Actele administrative reprezintă manifestări de voinţă unilaterale, făcute în

scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este asigurată de puterea publică cu care sunt înzestrate autorităţile administraţiei publice.

Trăsăturile caracteristice ale actelor administrative: 1)Actele administrative sunt acte juridice. Această trăsătură diferenţiază

actul administrativ de operaţiunea materială şi de faptele materiale juridice. Prin însuşi faptul emiterii lui şi comunicării către persoana interesată, actul

juridic este apt de a genera, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii concrete. Nerespectarea cerinţelor de legalitate (de fond şi de ofrmă) cu prilejul

emiterii actului, atrage sancţiunea nulităţii acestuia, de regulă nulitatea absolută. 2)Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă. Ele îşi păstrează acest caracter chiar şi în cazurile în care la emiterea lor

participă mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial. O concluzie identică trebuie trasă atunci când la emiterea actului

administrativ participă o pluralitate de organe administrative sau alături de acestea, anumite organizaţii cu caracter privat ( de exemplu un ordin care emană de la mai multe ministere). Actul juridic rămâne unilateral nu pentru că reprezintă opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru faptul că degajă o singură voinţă juridică, emanând de la un organ sau de la mai multe organe administrative.

pag. 50 din 57 50


Renunţarea beneficiarului actului administrativ la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit prin actul respectiv nu afectează validitatea actului, care continuă să producă efecte juridice până în momentul revocării sale de către organul emitent.

Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la drept, constituie doar condiţia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ emis.

3)Voinţa juridică unilaterală provin, în principal, de la autorităţi administrative

publice. Prin manifestarea de voinţă a acestor autorităţi administrative se realizează

autoritatea statală , modificându-se ordinea juridică existentă şi creându-se situaţii juridice noi. De fapt, putem spune că în actul administrativ se concretizează executarea legii, că el constituie un mijloc de executare a legii.

Ori de câte ori legea recunoaşte unei manifestări de voinţă, aptitudinea de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice, ea va constitui un act juridic, indiferent de la cine provine.

Pentru a putea stabili natura actului juridic va trebui să ştim ce fel de raporturi juridice generează, modifică sau stinge (civil, de drept al muncii, administrativ, etc.). aşadar, încadrarea în una sau alte din categoriile de acte juridice nu este determinată de natura organului emitent, ci de caracterul raporturilor juridice, pe care actul juridic le generează, modifică sau stinge.

4)Voinţa juridică este supusă unui regim juridic specific. Acest regim juridic este cunoscut sub denumirea de regim juridic administrativ ,

care cuprinde mai multe reguli de formă şi de fond privind emiterea actelor administrative, condiţiile de validitate, controlul actelorşi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării condiţiilor respective.

În mare măsură regimul juridic aplicabil actelor administrative de autoritate face obiectul de reglementare al Legii contenciosului administrativ, nr. 29/1990, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 59/1993.

Regimul juridic administrativ implică caracterul obligatoriu al actelor administrative. În primul rând, aceste acte sunt obligatorii pentru organul emitent cât timp nu au fost revocate, anulate sau abrogate.

În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii pentru toţi subiecţii de drept care desfăşoară o activitate ce intră sun incidenţa dispoziţiilor lor.

În al treilea rând, actele administrative sun obligatorii şi pentru organele superioare celor emitente. De exemplu, exercitând controlul activităţii unei universităţi de stat, Ministerul Educaţiei şi Cercetării va trebui să ţină seama şi de prevederile cuprinse în charta acelei unităţi de învăţământ, legal adoptată în concordanţă cu principiul autonomiei universitare.

pag. 51 din 57 51


Obligativitatea nu există în situaţia în care organul superior emite acte administrative normative, deoarece acestea au o forţă juridică superioară actelor inferioare.

5)Actele administrative sunt executorii, ceea ce înseamnă că ele se execută din

oficiu, fără a mai fi necesară intervenţia instanţelor de judecată în cazul actelor civile, comerciale, etc.

Există şi situaţii în care legi speciale conţin dispoziţii derogatorii. Cu titlu de exemplu, menţionăm că prin Legea nr. 50/1991 s-a stabilit că desfiinţarea construcţiilor neautorizate sau readucerea lor în starea iniţială, vor fi dispuse de instanţa de judecată, prin hotărâre, cu fixarea unor termene limită pentru executarea hotărârii.

IX.2.Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii, după cum urmează:

1.În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, distingem: -Acte administrative normative care conţin reglementări cu caracter general,

impersonal şi obligatoriu. De regulă este vorba de norme imperative alături de care se pot găsi norme prohibitive. Competenţa emiterii unor asemenea acte revine exclusiv organelor prevăzute de lege.

-Acte administrative individuale care sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ce generează, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Competenţa materială pentru emiterea lor revine tuturor autorităţilor administraţiei publice.

Actele administrative normative şi individuale pot di contestate în justiţie pe cale contenciosului administrativ, sau în faţa instanţelor de drept comun pe calea excepţiei de nelegalitate.

2.În funcţie de conţinutul lor , actele administrative individuale pot fi împărţite în

mai multe categorii, astfel: a)Acte juridice prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate de subiectul de drept interesat. De exemplu, autorizaţia de construcţie pe care o eliberează primarul, conferă persoanei solicitante dreptul de a edifica o anumită construcţie pe terenul care îi aparţine, cu respectarea cerinţelor concrete prevăzute de lege şi actul respectiv. b)Acte administrative prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal

pag. 52 din 57 52


prin intermediul acestor acte juridice se recunoaşte în favoarea titularilor o activitate anterioară şi, în acelaşi timp, i se conferă anumite drepturi în condiţiile legii (diploma şcolară, universitară, decizia de pensionare, paşaportul, etc.). c)Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă De obicei, această coerciţiune are ca obiect sancţiunea aplicată şi exemplul tipic în constituie actele de constatare şi de sancţionare a contravenţiilor. d)Actele administrativ-jurisdicţionale Se caracterizează printr-o serie de trăsături, care le diferenţiază ca tip special de acte normative:

- sunt emise de organe integrate în sistemul administraţiei publice, denumite „organe administrativ-jurisdicţionale” sau „organe administrative de jurisdicţie”;

- prin astfel de acte juridice se finalizează litigiile ivite între o autoritate administrativă şi un particular ca urmare a încălcării legii;

- declanşarea litigiului se face la cererea persoanei interesate, a procurorului sau a altor organe prevăzute de lege;

- elaborarea actelor presupune îndeplinirea unei anumite proceduri, întemeiată pe citarea părţilor, contradictorialitatea, motivarea lor în fapt şi în drept;

- în exercitarea acestei activităţi, organul emitent este independent, atât faţă de părţi, cât şi faţă de alte autorităţi publice din cadrul sistemului de organe ale administraţiei publice sau din afara lui;

- se bucură de o stabilitate mai mare decât actele administrative obişnuite, fiind exceptate de la principiul revocabilităţii aplicabil acestora din urmă.

3.După criteriul organului care le emană actele administrative se divid în: -acte emise de autorităţile administraţiei publice; -acte emise de alte organe ale statului, -acte emise în baza unei împuterniciri exprese a legii de către anumite persoane private. La rândul lor, actele juridice emise de autorităţile din prima subcategorie, pot fi grupate, în funcţie de locul ocupat în structura ierarhică specifică sistemului administraţiei publice ( decrete prezidenţiale, ordonanţe şi hotărâri guvernamentale, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, prefecţilor, precizări , norme metodologice, regulamente emise de miniştri, şa.).

pag. 53 din 57 53


IX.3. Mobilul şi motivul actelor normative Constituie elemente ale actului administrativ care au importanţă înaprecierea

legalităţii acestuia. Mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul emitent să uzeze de

competenţa sa, adică raţiunea competenţei i-a fost conferită de lege. Ori de câte ori mobilul contravine drepturilor şi libertăţilor legitime ale cetăţenilor, actul administrativ va fi un act ilegal.

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea conţinutului său, cauza acestui act , a dispoziţiei pe care el o conţine. Ca şi în cazul mobilului, ilegalitatea motivului actului atrage sancţiunea ilegalităţii actului administrativ.

Motivul actului administrativ poate fi: -de fapt; -de drept.

Motivul de fapt constă în acele condiţii care sunt necesare în vederea emiterii unui act administrativ, condiţii lăsate, de regulă, la aprecierea autorităţii publice emitente.

Motivul de drept al actului administrativ constă în acele norme juridice pe care se fundamentează autorităţile respective în emiterea actului.

Atât eroarea de fapt, cât şi eroarea de drept săvârşite de autoritatea emitentă afectează legalitatea actului juridic.

XI.4.Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

1.Emiterea actului administrativ de către organul competent şi în limitele competenţei sale.

Competenţa are caracter legal ceea ce înseamnă că fiecare organ al administraţiei publice este înzestrat cu o anumită competenţă conferită prin lege.

Cauze diverse, de ordin obiectiv sau subiectiv pot să conducă la împiedicarea titularilor unor funcţii sau a unor autorităţi administrative care le revin în activitatea specifică.

În scopul evitării consecinţelor negative la care s-ar putea ajunge şi pentru a asigura continuitatea serviciului public, prin lege au fost instituite anumite modalităţi practice:

a.delegarea de atribuţii – adică încredinţarea de către funcţionarii de decizie a unor atribuţii personalului din subordine;

b.înlocuirea unor funcţionari intervine în cazurile când titularii funcţiilor nu pot să-şi exercite funcţiile.

Competenţa are şi un caracter obligatoriu. Ca urmare, atribuţiile aferente funcţiei publice trebuie îndeplinite de către titulari, conform prevederilor legale.

pag. 54 din 57 54


Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, în sensul că se exercită în mod continuu.

Situaţia actelor administrative emise de funcţionarii de fapt. Funcţionarii de fapt sunt acele persoane care nu au primit o învestitură legală

pentru îndeplinirea unei anumite funcţii publice. În principiu, actele juridice emise de aceste persoane sunt nule, dar adeseori

li se recunosc efecte juridice şi deci, validitatea, ţinând seama de buna-credinţă a cetăţenilor în favoarea cărora au fost eliberate şi de condiţiile speciale care au creat convingerea că funcţionarul a acţionat, totuşi, în limitele competenţei legale.

2.Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă În mod curent, subordonarea competenţelor organelor administraţiei publice

are loc prin divizarea competenţei între organul care adoptă decizia de principiu şi organul care ia decizia de executare efectivă.

De exemplu, organele deliberative stabilesc deciziile de principiu, iar organele executive, deciziile de aplicare a celor dintâi.

Alteori, emiterea actelor administrative este condiţionată de obţinerea unor avize conforme date de alte autorităţi ale administraţiei publice. Avizul conform reprezintă un punct de vedere exprimat cu privire la o anumită problemă şi care este obligatoriu în rezolvarea acesteia, prin actul administrativ ce urmează a fi emis.

Subordonarea competenţei mai are loc, ori de câte ori actul administrativ este emis după aprobarea prealabilă a altui organ administrativ.

În sfârşit, menţionăm cu acest prilej , modalitatea de subordonare care intervine , în formă indirectă, în cazul aprobării ulterioare a actului administrativ d către un alt organ administrativ (aprobare expresă sau tacită).

Principiul subordonării ierarhice care este caracteristic sistemului de organe ale administraţiei publice, dă dreptul organelor situate pe o treaptă superioară să controleze şi să îndrume activitatea organelor inferioare, inclusiv în ceea ce priveşte respectarea normelor de competenţă în emiterea actelor administrative.

3)Forma şi procedura de elaborare a actelor administrative de obicei, actele administrative îmbracă forma scrisă, considerată ca o

garanţie de respectare a legii. Atunci când forma scrisă este impusă prin lege, aceasta va trebui socotită ca

o condiţie de validitate a actului administrativ individual, independent de existenţa unei dispoziţii care să sancţioneze cu nulitatea lipsei formei scrise.

Actele emise de organele colegiale ale administraţiei publice trebuia să îmbrace întotdeauna forma scrisă, chiar dacă ele au caracter individual, deoarece numai în acest mod se poate dace distincţie între hotărârea adoptată şi opiniile exprimate de participanţi la şedinţa organelor respective.

pag. 55 din 57 55


Tot legată de forma actului administrativ este problema motivării. În general, s-a admis în doctrină că , spre deosebire de hotărârile judecătoreşti, actele administrative nu trebuie motivate. Actele administrativ-jurisdicţionale fac însă, excepţie de la această regulă, întrucât sunt supuse, în toate cazurile, obligaţiei motivării.

Formele procedurale pe care le întâlnim în procesul de elaborare al actelor administrative se clasifică în trei categorii: anterioare, concomitente şi posterioare.

pag. 56 din 57 56


pag. 57 din 57 57

Drept Administrativ

Documents

Transcript of Drept Administrativ