CARACTERIZAREA GENERALA A ADMINISTRAIEI PUBLICE1. Originea i esena conducerii socialeConducerea, sub diverse forme, a aprut o dat cu societatea uman din necesitatea de,convieuire n comun a indivizilor. n acelai timp, nu putem numi conducerea din perioada prestatal ca administraie n sensul'deplin al acestui cuvnt, cu toate c esena ei rmne a fi aceeai: de a organiza i dirija viaa social spre binele i n interesul majoritii membrilor societii date, inii u satisfacerea nevoilor sociale prin prestarea serviciilor de interes\ vital. Societatea, menioneaz prof. Ioan Alexandru, este un mod situaia politic intem este instabil din cauza crizei economice, a srciei i a nivelului sczut de contiin social de care pe deplin profit aventuritii i amatorii de putere; > nivelul contiinei sociale este sczut, la rndul su, din cauza crizei economice i a unei guvernri proaste, iar guvernarea este proast din cauza tuturor fenomenelor expuse mai sus. Astfel, ajungem la vorba moldoveanului "de ce eti prost - c eti srac, de ce eti srac - c eti prost". Suntem departe de gndul c trim ntr-o societate incult. Poporul nostru i-a pstrat mult din cultura european cultivat de secole de ctre naintaii neamului romnesc. coala general continu s-i ndeplineasc cu demnitate misiunea i n aceste condiii cum ar fi: cele mai mici salarii pe {ar pentru nvtori, insuficien dc cldur i hran pentru copii . a. Ceea ce mpiedic cu adevrat buna guvernare este lipsa colilor de administraie public i respectiv, lipsa culturii politice, juridice i administrative in admmistraia public. Majoritatea funcionarilor publici de decizie au fcut coala sovietic a administraiei de comand, centralizat, i nu cunosc metodele moderne de administrare. Prima facultate de administraie public, nfiinat n ,a A , Admnistrareic trei promoii a fost nchis n - 0 0 2 , razr>anand sa func.oneze doar cursurile postuniversitare i de perfecionare de durata scurte. La cteva din universitile din ar exist specialiti de administraie public n cadrul altor faculti: relaii internaionale, tiine politice H admimstrattve sau drept i administraie public, dar acestea sunt insuficiente pentni pregtirea ntregului corp de funcionari publici dup modelul coliloi similare din rile Comunitii Europene, spre care tinde i Republica Moldova. Desigur, a constata faptele este mult mai uor dect a oferi soluii optime de ameliorare a situaiei. n acelai timp, nu exist o reet unjc de ieire din criza economic i politic, dup cum nu este nici un sistem de administraie publici universal bun de importat n aceste cazuri. n schimb, exist principii unanim recunoscute n baza crora se construiete un sistem democratic de guvernare, iar cunoaterea i aplicarea acestor principii determin n mare msura succesul guvernrii.

HZ

- f"? ?

> Analiza eficacitii sociale a activitii specifice a administraiei publice locale; > Analiza nivelului de democratizare a administraiei publice. Reformele administrative, pe lng faptul c implic mari cheltuieli financiare, risc, uneori s nu ating scopul scontat, dac nu se iau n calcul toi factorii interni i externi care pot influena acest proces. n dezvoltarea lor statele recurg i la reforme radicale dar, o dat la sute de ani, cnd sunt prezente suficiente premise economice, sociale i politice. Prin urmare, nu trebuie de confundat reforma administraiei cu modernizarea ei curent. Reforma este prin esen tot un proces de modernizare, dar unul radical i limitat n timp. La rndul su, modernizarea administraiei este un proces continuii, nelimitat n timp, al oricrei societi, ct de nalt nu ar finivelul de dezvoltare sbe.ial a. .i proces nu nceteaz, fiind determinat de dinamica transformrilor 804 iala ndreptate spre creterea nivelului de nai al populaiei.

Orice modernizare a administraiei, cu att mai mult p reformfl administrativ, va avea succes doar n cazul cnd va fi fundamentat temeinic lin punctul de vedere al tiinei administraiei.

4. tiina dreptului administrativ si tiina administraiei publice Astzi, ca o ramur a tiinelor modeme tet mai mult se vorbete despre tiina administraiei publice. Prof. V. I. Prisacaru face o analiz a tiinei dreptului administrativ i tiinei administraiei publice ca fenomene diferite. Astfel, tiina dreptului administrativ, menioneaz autorul sus-jnumit, se ocup de studierea normelor de drept administrativ care se realizeaz n diferite forme; studierea dreptului administrativ n cadrul facultilor de drept, elaborarea de articole i studii ce au ca obiect unele aspecte ale dreptului administrativ, precum i ntocmirea de monografii ce se ocup cu studierea aceleiai ramuri a dreptului public - dreptul administrativ - este ceea ce n mod obinuit se numete doctrina juridic. tiina dreptului administrativ se refer numai la aspectul juridic al fenomenului administrativ, rmnnd astfel n penumbr alte aspecte deosebite care in de esena fenomenului administrativ, precum cele politice, sociale, tehnice etc.12 Pe cnd tiina administraiei arc drept obiect cercetarea procesului de administrare n toat complexitatea sa, constnd din cercetarea riinifip a soA se vedea, Ioan Alexandru, Ion h>| >i cipiile determinate prin generalizarea unor idei coninute n normele tuturor ramu rilor de drepQr-7 Prin principiu se desemneaz acele idei, abstractizri sintetice prin caic redau trsturile comune generale, proprii unui fenomen sau grup de fenomene"24. Sunt astfel individualizate principiile rspunderii juridice: principiul rspunderii pentru fapte svrite cu vinovie, principiul justei sanciunii i principiul celeritii tragerii Ia rspundere, ele sintetiznd esena fenomenului" rspunderii juridice, n literatura de specialitate, gsim mai multe definiii a principiilor dreptului: n opinia prof. Gh. Bobo "rin principiul dreptului nelegem att un fundament al sistemului de drept, ct i o modalitate de coordonare a normelor juridice n jurul unor idei cluzitoare'*5. Definiia este urmat de distincia dintre principiile fundamentale care reflect ce este esenial i profund n cadrul unui tip de drept - i principii valabile numai anumitor ramuri ale dreptului.

24

Colectiv - Element de drept public i privat, Universitatea Ecologic Dimitrie Cantemir", Trgu - Mure, 1993, p. 89. op. cit Eugen Popa, Mari instituii ale dreptului administrativ, Lumina Lex, Bucureti 2002. 25 Gh. Bobo, Teoria general a Statului i Dreptului, Ed. DIDACTIC I PEDAGOGIC, Bucureti, 1983, pag. 186.

1 >ar prof. I. CeterchP ne d urmtoarea definiie, care de fapt este definiia de ba/: Principiile dreptului sunt acele idei generale postulate cluzitoare sau percepte directoare care stau la baza ntregului sistem de drept dintr-o ar orientnd reglementrile juridice i de aplicare a dreptului

Termenul de principiu vine din latinescul principiu, care nseamn nceput,obrie avnd sensul de element fundamental. Importana practic a principiilor n drept este analizat de prof. N. Popa n dou sensuri: ntr-un sens, principiile dreptului asigur construcia unitar a sistemului de drept, aceast latur aprnd n mod pregnant n procesul de elaborare a dreptului i constiruindu-se ntr-un element important de tehnic legislativ. In cel de-ai doilea sens, principiile de drept capt o dimensiune cognitiv contribuind n mod decisiv la cunoaterea sistemului dreptului"27. Astfel putem constata importana deosebit a principiilor att n procesul de elaborare a dreptului, ct i n cel de aplicare a normelor juridice, n acest din urm caz, cunoaterea lui i confer interpretului un instrument tiinific preios de analiz. Trebuie s evideniem faptul c principiile au un coninut determinat de condiiile social istorice, politice, economice i culturale pe care le reflect un sistem de drept. Aceasta 1-a determinat pe Mircea Djuvara s afirme c: Suntem foarte uor nclinai a comite eroare de a crede c un principiu de drept sau de justiii' esta un produs al unei pure specidaiuni i c ar aprea n mintea noastr nainte de experien... De aceea nu pot exista imuabile care s valoreze pentru orice timp i orice loc"28. Raportul ntre Stat i individ are ca baz inegalitatea, cci Statul are la dispoziie puterea public, adic facultatea, posibilitatea de a-i impune voina sa individului, ns nu n mod arbitrar, ci dup anumite norme, pe care trebuie s Ie respecte, n materie de contracte ns. Statul nu se servete de puterea public, ci se pune pe teren de egalitate cu individul. n Statul modem, bazat pe legalitate, puterea public este organizat tocmai pentru a face posibil dominaia legalitii i a nltura absolutismul; puterea public este mprit n trei puteri distincte ncredinate la titulari separai i independeni unii de alii. Acesta este principiul separaiei puterilor. Din cele prezentate pn acum se poate observa c n drept principiile au trei nivele de generalizare: principii ale dreptului (nelese ca principii fundamentale aplicabile ntregului sistem de drept). Principii ale ramurilor de drept,29 i principii aplicabile anumitor instituii juridice (este vorba de principii de organizare i funcionare administraiei publice). n dreptul nostru, spune Paul Negulescu, gsim ase principii mari ce stau la baza dreptului administrativ. 1. Reglementate prin lege a activitii administraiei, n u c - in- h u . nu vatme drepturile individuale;

2.Responsabilitatea Statului i a funcionarilor peutiu u

Spre deosebire de alte ramuri de drept, n virtutea viabilitii sale, precum s i a domeniului complex pe care l reglementeaz, dreptul administrativ nu pottfi i i codificat dect n limitele anumitor instituii din. cadrul su (de exemplu rspunderea contravenional, funcia public sau serviciul public, procediua administrativ, etc.). Cu toate acestea, meniona J. H. Vermeulen, gsim o ar care i-a codificat Dreptul su administrativ: Portugalia. La 31 decembrie 1936 este aprobat codul administrativ portughez, mprit n patru capitole, tratnd respectiv despre: > organizarea administrativ; > funcionarii administrativi-i angajai; > finanele locale; > contenciosul administrativ. Codificarea portughez, continu autorul, pe care noi nu o credem compatibil cu dinamismul Dreptului administrativ prezint totui o experien interesant pentru toi acei care se ndeletnicesc cu adncirea tiinelor administrative, att din punctul de vedere teoretic ct i practic. Dar, rmnem la prerea c Dreptul administrativ este n plin evoluie chiar n ri vechi i cu o oarecare tradiie administrativ, iar unele din cauzele care determin o atare101

-

norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de aUfj parte; norme referitoare la statutul funcionarului publice; norme care reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei publice;

evoluie, au un caracter general i nu specific anumitor n.m

101

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ. Editura accent,. Cluj-Napoca, 2004, p.45. J. H. Vermeulen. op. cit. p. 19-20. ,, / '.f

Alorgovan,op.cit. v.-l,pj.50.. ,!..... .

'... ;,

-

norme care reglementeaz rspunderea contravenional a persoanelor fizice i juridice; norme care reglementeaz controlul adrmnistran'v; normecare reglementeaz instituia contenciosului administrativ; norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.

X)Sistematizarea normelor de drept administrativOrice ramur de drept este compus dintr-un grup de norme juridice care reglementeaz relaiue ntr-un anumit domeniu. Domeniul administraiei publice este foarte vast, cuprinznd un numr mare de diverse raporturi i, respectiv, ramura dreptului administrativ conine un numr impuntor de norme juridice destinate reglementrii acestor raporturi. Faptul dat implic, n mod inevitabil, o sistematizare, o aranjare ntr-o anumit ordine a normelor din ramura respectiv n scopul cunoaterii i aplicrii lor cu eficien i oportunitate. Despre o sistematizare perfect se poate vorbi doar n cazul codificrii dreptului (spre exemplu dreptul penal, civil). Ct privete dreptul administrativ, se consider imposibil codificarea, deoarece, administraia public are sarcini foarte variate i complexe, executarea crora cere o viabilitate sporit, motiv pentru care ramura dreptului administrativ este ntr-o permanent perfecionare, cu modificri prea dese att a raporturilor ct i a normelor de drept ce o alctuiesc.

Mai gsim n unele ri, de exemplu Polonia, aa zisul Cod de procedura administrativ, prin care se reglementeaz organizarea i desfurarea activitii de emitere a deciziilor de ctre organele administraiei publice de diferite nivele, precum i raporturile dintre ele. Propus dezbaterilor publice este i proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei, care ar putea servi un bun model i pentru noi. Dac norme materiale ce reglementeaz activitatea administraiei publice sunt ndeajuns, atunci cele procedurale aproape c lipsesc sau se conin fragmentar n diferite acte normative. Dup cum vedem, unele institutii ale dreptului administrativ pot fi supuse codificrii. Nu putem trece cu vederea nici codificarea din dreptul administrativ sovietic, care, ncepnd cu 1985,a codificat institutia rspunderii contravenionale care a fost sistematizat n Codul cu privire la contraveniile administrative, adoptat n 1985,n schimb la peste 500 acte normative care vizau contraveniile pn la ai el m om ent I D prima vedere, dificulti n aceast privin nu s-au produs, dat fiind c i ontm veniile i au originea n Codul penal francez din 1810, unde la fel erau i odiflcatfl Meritul acestei codificri este incontestabil, dar s-au produs prin aceasta I UQt li M i h r /.ii. Astfel, fiind codificate, contraveniile au devenit "unicele" aba-ici i administrative pasibile de rspundere, celelalte abateri administrative de natur IV oniravt nional rmnnd n afara oricrei rspunderi. Mai mult dect att, prOGura contravenional s-a confundat cu procesul administrativ, iar activitatea de constatare i examinare a contraveniilor cu activitatea administrativ a M.A.. Aceste confuzii s-au datorat, ntr-o oarecare msur, i denumirii codului: Codul cu privire la contraveniile administrative. n prezent continu s se discut (ncepnd nc cu anul 1999) n Parlament proiectul noului cod care va purta un alt titlul - Cod contravenional (dup prerea noastr mai reuit dar nu perfect, deoarece spunem cod penal i nu infracional, respectiv, mai corect ar fi cod cu privire la contravenii). Avantajul noului cod este c se va omite cuvntul "administrativ" de pe lng "contravenie", prin urmare, contraveniile vor cpta un regim juridic propriu - contravenional i o form corespunztoare de rspundere -rspundere contravenional. Va rmne aceasta o instituia a dreptului administrativ, sau se va contura ca ramur de drept distinct, vom putea judeca dup adoptarea codului. n opinia noastr, mult mai rational ar fi fost s se includ contraveniile n Codul penal, dup modelul francez.. Pot fi codificate i alte grupri de norme din dreptul administrativ cu condiia c ele reglementeaz raporturi care au un obiect relativ mai stabil. Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ (la 10.02.2000) format o nou instituie a s-a dreptului administrativ i s-a evideniat deja o nou form a rspunderii n dreptul administrativ administrativ-patrimonial, care, spre deosebire dc cea contravenional, face parte din dreptul administrativ n toate sistemele modeme de drept. Cu regret, pe parcursul a 5 ani de existen aceast instituie nu i a icalizat scopul trasat n textul legii, deoarece lipsesc norme (cod, sau un capitol din cod) de procedur administrativ contencioas. Procedura civil care se aplic la examinarea litigiilor de contencios administrativ, prin normele pe care le conine, nu poate asigura repunerea n drepturi a persoanei vtmate de ctre o autoritate public ntr-un termen ct mai scurt de la data vtmrii. '" - i T--;-

Ramurile de drept codificate cunosc, att ca materie didactic, ct i ca ramur de drept, o sistematizare mai simpl, compus din dou pri principale: partea general i partea special, dup cum este stmeturat i podul. Ct privete dreptul administrativ, o astfel de sistematizare este insuficient i incomplet, cu toate c n sistemul sovietic de predare se practica mprirea cursului n: partea general i partea special, unde partea general cuprindea toate instituiile dreptului administrativ, iar partea special, normele ce reglementau domeniile concrete ale administraiei (domeniul economic, politic, socialcultural . a.). Teoria general a dreptului, n baza principiilor unanim recunoscute, identific ca structuri ale sistemului dreptului: ramura de drept i institutia juridic (ca parte a ramurii). n acest context, putem distinge din multitudinea normelor de drept administrativ acele grupri care au un obiect dereglementare specific din obiectul general al ramurii, denumindu-le, n modul lor firesc, instituii ale dreptului administrativ. Lund n consideraie scopul principal al administraiei publice de organizare a executrii i executare a legii, putem evidenia urmtoarele grupri de norme ale drep tului administrativ, care pot fi considerate ca instituii ale acestei ramuri, de exemplu: > Normele juridice care au drept obiect dc reglementare alctuirea, competena i funcionarea organelor administraiei publice, pn- u i m li raporturile dintre acestea; > Normele' care reglementeaz serviciul public i activitatea .,.m< I.H administraiei publice (statutul funcionarului public, actul adminJltl itl contractul administrativ, operaiunile administrative); > Norme consacrate rspunderii administrative sub toate ioimclr c i > Norme juridice care reglementeaz raporturile ce se foimc; i /.a m pnl< ini exercitrii controlului organelor administratiei publice n SCOpul asigurrii legalitii n administraie; > Instituia contenciosului administrativ . a. Acestea sunt cele mai generale instituii din ramura dreptului administrativ, fr a exclude posibilitatea gruprii normelor juridice administrative i n alt mod. Am vorbit mai sus despre avantajele codificrii ramurii de drept administrativ, dar exist i autori care neag ideea codificrii. Prof. Vergima Vedina, fcnd trimitere la unii din acetia menioneaz: argumentul cel mai puternic care se invoc de ctre cei care neag ideea codificrii dreptului administrativ este acela c un cod devine repede o biblie" n care administraia crede i de la care nu se mai abate. Din aceast perspectiv, ntr-o oarecare msur aciunea administraiei, prin codificare, ar avea de suferit. Supleea care trebuie s caracterizeze aciunea administraiei, izvort din necesitatea de a satisface nevoi publice aflate n continu transformare, evoluie, de a gsi soluii pentru a satisface nevoile, mereu altele i mereu mai multe, ar constitui un obstacol n existena unui cod. Toate acestea, coninu.* autoarea, nu trebuie s determine concluzia c ideea

wmuara rjeouie abandonata. T rebuie realizai o balan" a avantajelor i dezavantajelor, care s determine ca soluii adoptata s fie pe deplin legitimai102y

29

51

Intr-o alt opinie, simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii administraiet publice reprezint poate cele mai puternice argumente care sar ajla la baza codificrii administrative. In plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau contradicii ntre actele normative n domeniu. Totodat e de presupus c, n timp, codificarea procedurii administrative va permite utilizarea unei terminologii unitare, la ora actual ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de denumiri, dar mai ales, prin numeroase confuzii privind identificarea corect a tipului de act administrativ emis.103 Ideea codificrii drepmiui este determinat att de inflaia" legislaiei, recunoscut astzi de top; specialitii, ct i de procesul de integrare european, care presupune ajustarea legislaiei naionale la cea comunitar prin simplificarea dreptului. Sistemul de drept naional al fiecrei ri ete influenat de sisteme de drept supranaionale, iar la nivelul Comunitilor Europene un sistem de drept propriu spaiului european. Fundamentul acestui sistem este Constituia European.

(1. Raporturile de drept

administrativ

Prin raport juridic nelegem relaiile sociale care sunt reglementate de norme juridice, iar prin raport de drept administrativ raponurile juridice care se formeaz n legtur cu organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor admi-nistraiei publice, i care se nasc, se modific i se sting m condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Prin urmare una din condiiile necesare pentru existena unui raport adrrunistrativ-juridic este prezena normei de drept administrativ. Dac lum drept criteriu frecvena i diversitatea acestor raporturi, putem constata c ele se pot compara doar cu raporturile de drept civil. De la natere i pn la moarte persoana intr n diverse raporturi cu autoritile i instituiile publice, de la cele mai simple (prestri de servicii) pn la cele mai complexe (ca funcionar de decizie ntr-o autoritate public). Ca orice raport juridic, raportul de drept adrrjinistrativ conine trei elemente componente: subiecte, obiect i coninut. Pentru subiect este caracteristic faptul, c cel pui.n ; unul din participani la raport trebuie s fie o autoritate administrativ, iar cellalt poate fi att o autoritate public ct i un funcionar public sau, dup caz, un particular. Este imposibil de a face o enumerare complet a subiectelor (posibile) raporturilor administrative, dar putem s le grupm n urmtoarele categorii:

> persoanele fizice (funcionari publici, ceteni ai Republicii Moldova, ceteni strini i apatrizi). n funcie de pozitia subiectelor n raport deosebim: subiect supraordonat i subiect subordonat; subiect activ i subiect pasiv. De cele mai dese ori subiectul supraordonat este i subiectul activ, ns aceasta nu este o condiie obligatorie. Calitatea de subiect al raportului juridic adminisrrativ este legat de noiunea "de capacitate juridic, care la persoanele fizice este alctuit din capacitatea de folosin i capacitatea- de exerciiu, iar la persoanele juridice din competena stabilit expres n acte normative. Obiectul raportului juridic adminisrrativ l constituie acele aciuni sau absteniurti (inaciuni) pretinse de ctre subiectul activ de la subiectul pasiv sau ntr-o formulare general - conduita subiectelor. Unii autori includ n noiunea de obiect al raportului juridic i acele valori sau scopuri materiale pe care le urmresc prile ncadrndu-se n raport (ordinea public, eficiena economic etc.). Aciunile sunt manifestrile materiale i de alt natur pe care le ntreprinde subiectul. Ele pot fi att licite ct i iliciie. Absteniunile constituie acea stare de lucruri cnd subiectul este oblicai s nu ntreprind careva aciuni sau este obligat s acioneze i nu o face (sub lomia de inaciune ilicit). Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz drepturile i obligaiile reciproce, ale subiectelor participante la acest raport, stabilite de actele normative. Pentru a avea loc un raport de drept administrativ, sunt necesare trei premise: subiectele de drept administrativ, norma juridic administrativ i o mprejurare, un act sau fapt juridic, de care legea leag apariia rarxirtului propriu-zis. Aceste mprejurri mai poart denumirea de izvor al raportului juridic administrativ. Este important de a nu confunda izvoarele raportului juridic cu izvoarele dreptului administrativ despre care vom vorbi n urmtorul paragraf. Unii autori de drept administrativ admit naterea raportului juridic administrativ direct din norma juridic. Astfel, prof. A. Iorgovan, spune c raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ.104 Drept fapt juridic pot servi att aciunile sau inaciunile0umane ct i evenimentele care nu depind de voina omului. Raporturile din cadrul administraiei se mpart n dou categorii clasice, recunoscute de toi autorii de drept administrativ: a) raporturi de subordonare sau pe vertical i b) raporturi de colaborare sau pe orizontal. -' hi -."

> autoritile publice (organele administraiei publice, alte autoriti ca parte ntr-un raport102

Verginia Vedina, op.cit. pp. 62-63. Dana Apostol Tofan. Puterea, discreionar .i. excesul de putere al autoritilor publice Editura ALLBECK, Bucurei,,1999np.382.-; /. ';\'>ii-.. ' :,./. de drept adirdnistrafiv);

>

>, ..persoanele'juridice (altele dect cele din punctul a); organizaiile obteti i politice;

Raportul de subordonare se caracterizeaz prin faptul c subiectele lui au statut juridic diferit i se subordoneaz unul altuia; naterea i realizarea acestui raport sunt determinate fie de voina legiuitorului, fie de voina unilateral a subiectului supraordonat, iar realizarea lui constituie o obligaie juridic pentru subiectul subordonat. Aceste raporturi apar ntre o autoritate public, pe de o parte, i alt subiect de drept administrativ, pe de alt parte, acesta fiind fie o alt autoritate public, fie un funcionar public, fie o persoan juridic civil sau o persoan fizic. Rapoartele de colaborare au urmtoarele trsturi specifice: subiectul purttor al autoritii publice colaboreaz de pe o poziie egal cu cellalt subiect al reportului adrninistrativ; naterea i realizarea lor

30

51

Concret este determinat de manifestarea voinei din partea ambelor subiecte;>conditiile manifestrii acestor voine sunt prevzute expres n lege. Rcfcrindu-sc la aceste dou categorii de raporturi din dreptul administrativ, l > i ol'. A Iorgovan evideniaz dou trsturi eseniale ce le caracterizeaz: 1) unul dintre subiecte este, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice; de regul un organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat sau, excepional, o structur nestatal, autorizat s presteze .serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice); 2) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de normele dreptului administrativ.105 n baza primei trsturi, autorul, intenioneaz s delimiteze raporturile juridice administrative de raporturile de drept privat, iar a doua servete drept criteriu de deiimitare a raporturilor de drept administrativ de alte raporturi de drept public (drept constituional, drept penal etc). Deoarece sistemul administraiei de stat (n cea mai mare parte) este bazat pe principiul subordonrii ierarhice, majoritatea raporturilor de drept administrativ sunt raporturi de subordonare. Pe msura democratizrii societii i a perfecionrii mecanismului de administraie se presupune i o cretere a numrului de raporturi admimstrativ-juridice de colaborare, precum i a altor tipuri de raporturi juridice administrative. n acest context, unii autori evideniaz ca raporturi juridice administrative pe cele de prestaie a anumitor servicii persoanelor juridice i fizice de ctre autoritile administraiei publice. Buna organizare i funcionare a serviciilor publice constituie un element esenial pentru calitatea vieii n societatea modem. Prestarea serviciilor de ctre administrapa public se face pe baza prevederilor legale iar folosirea de ctre beneficiari a serviciilor publice i pune pe acetia n i aporturi juridice administrative deosebit de variate. Din aceast varietate de raporturi, din domeniul prestrii serviciilor publice, se desprind i anumite raporturi juridice administrative cu caracter privat, exprimate sub form de contracte administrative, cum ar fi cele de concesiune, de angajare ntr-o funcie public . a. Chiar dac aceste raporturi conin mai multe trsturi caracteristice dreptului privat, ele sunt supuse regimului de drept public deoarece realizeaz un obiectiv i un interes generat i nu unul particular. Prin urmare, acestea sunt raporturi juridice administrative i nu civile sau de dreptul muncii, chiar dac au unele Osturi A. Iorgovan.op.cit. vol. Up. 156. comune. Din gama raporturilor administrative mai putem distinge aa-zisele raporturi de participare, care sunt, n mare msur, similare cu cele de colaborare i raporturi de conflict, care sunt de obicei cele ce se nasc din contraventii i alte abateri administrative, din litigiile de contencios administrativ, dar pot fi i unele conflicte de competen, spre exemplu, ntre dou autoriti publice locale de acelai nivel. /'.Deoarece administrapa public nu reuete s realizeze toate sarcinile ce stau n' faa ei cu forele proprii, antreneaz n aceste activiti sectorul privat, prin dezvoltarea parteneriahilui public-privat, lrgind prin aceasta spectrul raporturilor juridice administrative.

Izvoarele dreptului administrativ sunt formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting drepturi i obligaii dintr un raport de drept administrativ. Izvoarele se mpart n: u)matrriulr (lomicle sovietice. Doctrina juridic occidental a mprat izvoarele de diept admiin.sdaiiv in i, voare scrise i nescrise. Prima categorie cuprinde: Constituia, legile, irgulaiueniel. ordonanele etc., iar a doua: cutuma, jurisprudena, principiile generale i doci iun Pornind de la faptul c la noi sunt recunoscute doar izvoarele formale ale dreptului (care mbrac forma actelor juridice normative), pe acestea le vom carac teriza n continuare. Normele de drept administrativ, n virtutea diversitii lor, sunt cuprinse n cele mai diferite acte juridice normative, care uneori fac parte din alte ramuri de drept (constituional, financiar etc.), ceea ce nseamn c i izvoarele dreptului administrativ pot mbrca cele mai diverse forme. n funcie de organul emitent i de fora lor juridic, izvoarele dreptului administrativ se ordoneaz i se ierarhizeaz dup cum urmeaz: Constituia - care are for juridic suprem i conine norme privind organizarea i funcionarea principalelor autoriti ale administraiei publice, precum i principiile care stau la baza funcionrii lor; Legea - numai cea care conine norme de drept administrativ (Legea cu privire ia Guvern, Legea privind administraia public local. Legea contenciosului administrativ etc.); Decretele Preedintelui Republicii - atunci cnd acestea poart caracter normativ i cuprind norme de drept administrativ {Decretul privind instaurarea strii excepionale, sau de mobilizare n caz de agresiune).

5. Izvoarele dreptului administrativ 31

51

izvoare de drept prin lor se organizeaz activitatea ministerelor i a altor autoriti ale administraiei publice; ;""'* "" Ordinele i instruciunile emise de minitri, precum i actelede serviciile administrativ administrativ;

ad m inistrativ deoarece au un caracterinnorm ediuli term ativSeciunea I. NOIUNI GENERALE

1. Noiuni despre sistemul administraiei publicePentru a defini sistemul administraiei publice, este nevoie s precizm ce se nelege prin administraie public i n ce raport se afl aceasta din urm cu noiunea de aidoritaje^Mic sau cu noiunea, mai des folosit n literatura din perioada socialist, de' administraie de stat. Dup cum menioneaz i prof. A. Negoi, noiunea de administraie public este mai larg dect noiunea de administraie de stat, pentru c o cuprinde pe aceasta, dar include i administraia local care privete direct anumite dezmembrminte" ale statului, cum sunt comunele, oraele i judeele, precum i organizaii de stat distincte, cum sunt regiile autonome, instituiile socialculturale .a.106 La rndul su, noiunea de autoritate public este mai larg dect noiunea de administraie public. Autoritatea public, avnd ca sinonim puterea public, cuprinde toate cele trei puteri executiv, legislativ i judectoreasc. Destinaia i sarcina principal a administraiei publice este organizarea executrii i executarea legii. Prin aceast destinaie administraia public csic foarte mult apropiat de puterea executiv a statului, avnd, n acelai timp, anumite tangene i cu celelalte dou puteri. De puterea legislativ administraia este legar i chiar subordonat pun faptul c aceasta i d fiin (prin adoptarea actelor juridice de nfiinare i funcionare), i stabilete obiectivele care urmeaz a fi executate i nfptuiete controlul executrii lor. Ct privete legtura cu puterea judectoreasc, aceasta ine mai mult de organizarea executrii i de executarea hotrrilor judectoreti de ctre organele administraiei publice, cum ar fi poliia, organele Ministerului Justiiei ^a. Cu toate c obiectivele administraiei publice coincid cu cele ale puterii executive, aceste dou noiuni nu sunt absolut identice din motivul expus anterior, i anume: administraia public se realizeaz att de organe ale puterii de stat (executive), ct i de diferite instituii social-culturale, uniti economice, regii autonome etc, care nu; facparte din puterea executiv. Puterea executiv coincide cu administraia de stat sau, mai bine zis, este realizat prin organele administraiei de stat. ;

juridice emise publice desconcentrate ale ministerelor, organizate n unitile teritoriale, care nasc, modific sau sting raporturi juridice de drept ''. ' .

Actele juridice adoptate sau emise de organele administraiei publice locale autonome i descentralizate {hotrri, decizii, dispoziii ale consiliilor locale i ale primarilor); Tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte, n cazul cnd acestea conin norme ale dreptului administrativ i sunt de aplicabilitate direct.

C A P IT O L U L IV . S IS T E M U L A D M IN IS T R A IE I- . reedintelui Republicii poate avea loc n condiiile prevzote de art.89 al Constituiei. Astfel, "In cazul svririi unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei', Preedintele Republicii Moldova poate fi demis de ctre Parlament cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei. Propunerea de demitere poate fi iniiat de cel puin o treime din deputai i se aduce nentrziat la cunotina Preedintelui Republicii Moldova. Preedintele poate da Parlamentului i Curii Constituionale explicaii cu privire la faptele ce i se imput". Dup cum vedem, Preedintele poate fi ales cu votul a trei cincimi (un numr mai mic), iar demis cu votul a dou treimi (un numr mai mare) din numrul deputailor alei. Deci, demiterea este mai costisitoare dect numirea i, dac Parlamentul care a adoptat modificarea formei de alegere a Preedintelui n-a reuit s aleag un Preedinte (n condiiile politice existente), atunci realizarea procedurii de demitere este i mai puin posibil. Una din deosebirile actualului text al Constituiei de cel precedent se refer la motivul demiterii Preedintelui: n actualul text se spune "n cazul svrim unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei", iar n cel precedent - m cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei'', lin destul de dificil n vechea formulare de a constata ce este o fapt grav i mult mii dificil va fi n continuare de a aprecia fapta care poate servi drept motiv de demitere a Preedintelui Orice Decret anulat de ctre Curtea Constitutional este pe motiv de nclcare a prevederilor Constituiei, deci poate servi drept astfel de temei. Subiectul care a dominat n lumea politic de la noi n ultimii ani a fost schimbarea formei de guvernmnt O dat cu modificrile menionate mai sus din Constituie, s-a declarat c schimbarea a avut loc i suntem azi n prezena unui regim parlamentar de guvernmnt Este aa sau nu, vom vedea n continuare din analiza atribuiilor Preedintelui.

numi pe cineva

ntr-o funcie, egal cu a celui care numete), n al doilea rnd, Preedintele dispune de atributii de putere mult mai mari (chiar i cele enumerate mai sus) de care nu dispune nici un guvern sau prim-ministru. Anume aceste atribuii de putere, specifice efului statului, ridic i^ menin autoritatea executiv la nivel de cea legislativ i de cea judectoreasc. Prin urmare, Preedintele Republicii, pe lng calitatea de a fi ef al starului, este i ef al executivului, aflndu-se n vrful piramidei sistemului acestor autoriti. Deoarece Constitutia Republicii Moldova consacr un mecanism statal foarte apropiat de cel romn, problemele cu care ne confruntm n procesul de organizare i conducere social sunt asemntoare, uxacest context, considerm actual i pentru noi definiia pe care o d prof. T. Drganu raporturilor dintre Parlament, Preedintele Republicii i Guvern, definiie pe care o citm: "Cadrul constituional pune fa n faa un preedinte al Republicii nzestrat cu o statur juridic destul de puternic profilat i un Parlament, care nu poate fi dizolvat dect n condiii cu totul excepionale. Este evident c o asemenea reglementare constituional nu poate fi socotit dect o reflectare foarte net definit a principiului separaiei puterilor statului. Aceast strict separaie este atenuant prin faptul c ntre aceste dou organe, care nu depind umd de cellalt, a fost plusul un organ tampon: Guvernul, ap ispitor, destinat s fie unica victim probabil a unei confruntri sau nfruntri ntre doi gigani'17. Pornind de la statutul juridic conferit de Constituie Preedintelui Republicii, rolul lui n stat va depinde, n mare nisur, de-jocul forelor politice i sociale, precum i de poziia efului de stat n raport cu majoritatea politic din Parlament. 2. Alegerea i demiterea Preedintelui Republicii Ca rezultat al unei lupte de ambiii dintre legislativ i executiv, care a durat circa doi ani sub genericul modificrii regimului de guvernmnt (unii n parlamentar, alii n prezidenial^ Parlamentul a adoptat, Ia 27.07.2000, modificarea prevederilor Constituiei referitoare la modalitatea de alegere a Preedintelui Republicii. Astfel, dac, conform art.78 din Constituie, Preedintele era ales prin sufragiu universal de ntreg poporul, atunci modificarea ce, aririe^enit stabilete o alt modalitate, i anume, alegerea efului de stat de ctre Parlament prin vot secret. Poate fi ales n aceast funcie orice cetean cu drept de vot care are vrsta de 40 de ani (n varianta abrogat era 35 de ani), a locuit sau locuiete permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puin de 10 anii posed limba de stat. Este ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei, n caz de nealegere, se organizeaz al doilea tur de scrutin ntre primii doi candidai. Dac i n turul doi nici unul din candidai nu ntrunete numrul necesar de voturi, se organizeaz alegeri repetate, n cazul eecului alegerilor reperate, Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul i stabilete data alegerilor parlamentare118.117

3. Atribuiile Preedintelui Republicii Moldova Dat fiind c puterea n stat se mparte n legislativ! executiv i judectoreasc, este evident c instituia preedintelui ine de cea executiv.

A se vedea: LEGEA REPUBLICII MOLDOVA cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova Nr.I234-XIV din 22.09.2000 Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.139-140/996din 02.11.2000, ;-.,. ^ . : '

T. Drganu. op. cit.. Drept constituional..., voi. 2,.'p;.232.i%

:

36

reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei nationale, al unitii i integritii teritoriale a Jrii, n acest scop, Preedintelui i se confer un ir de atribuii. Atribuiile Preedintelui Republicii sunt prevzute n Constituia Republicii Moldova, fapt care le d o valoare de putere suprem. Opinia privind numrul mic de mputerniciri date efului de stat poate fi discutabil, n ce privete promulgarea legilor, aceast atributie este mai mult sau mai puin formal din motivul revotrii acesteia cu aceeai majoritate simpl. Aceast situaie, ns, poate fi compensat prin valorificarea de ctre eful statului a altor atribuii pe care le are. Astfel, nimeni nu-1 mpiedic s iniieze n Parlament o lege de cotitur radical n dezvoltarea societii, care ar intra m istorie ca lege a eralui de stat cutare sau cutare. Iniiativa legislativ aparine unui cerc foarte restrns: deputailor n Parlament, Preedintelui Republicii i Guvernului (art.73), deci este o atribuie de maxim importan. O categorie aparte de atribuii ale efului de stat o constituie cele de formare i i (iuvcmului. I^eedintele Republicii, dup consultarea fraciunilor parlamentare, d i l i mnotai un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul n IM . votului .Ic iiu-icdcrc acordat de Parlament,.n caz de remaniere guvernamen-1'i i .un d< vacan a funciei, Preedintele Republicii revoc i numete, la pro puni " I prim ministrului, pe unii membri ai Guvernului (art,98). iu ml..i n u a/ Preedintele Republicii n problemele deosebit de importante| .lui (aia

Conform acestor prevederi, Guvernul poart rspundere politic n faa Parlamentului. Demiterea este cea mai sever sanciune n cazul rspunderii politi ce a Guvernului! Dar unprtim ideea mai multor autori, c, pe lng rspunderea politic, pe care o considerm insuficient, trebuie s existe i o rspundere juridic (penal, civil, patrinvmjal a aHminjraipi pentru acte administrative ilegale) bine conturat normativ, altfel spus, o responsabilitate ministerial.

2. Domeniile de activitate i atribuiile Guvernului Dup cum ara menionat anterior, atribuiile Preedintelui Republicii sunt consacrate n Constituie - Legea fundamental, pe cnd atributiile Guvemujui fac obiectul reglementriHegii organice, i anume, ategiiaLgiiwreJa Guvern,nr.64^XH din 31.05.90, care, dtpa^Sm este i firesc, a suferit mai multe modificri i completri. Conform art. 1 din Legea sus-numit, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului, exercit conducerea general a admiriistrariei publice i este responsabil n faa Parlamentului. Activitatea Guvernului, exprimat n politica acestuia de organizare a executrii i de executare a legii, se extinde asupra tuturor domenii lor i I Btfl prestabilit de un ir de principii i direcii de activitate. Dintre principiile de baz putem numi urmtoarele: principiul le^ahiau ( i n activitatea sa Guvernul se cluzete de Constituie, de celelalte legi, dc oecTcIcIr Preedintelui Republicii i de tratatele internaionale la care Republica Moldovfl este parte); cel al democraiei; al utilitii sociale; al colegialitii adoptrii a c i e l o i administrative i rspunderii personale a membrilor Guvernului .a. (art.2). Art. 3 din Legea nr.64-XII stabilete direciile principale ale activitii Guvernului. Astfel, n conformitate cu mputernicirile sale,_Guvernul: > creeaz condiii_.pennu.stabilirea i asigurafea.uvjeraninleconomice, i politicelTarn '^'elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, programul i mecanismul trecerii la economia de pia; > asigur libera iniiativ, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; > ^elaboreaz strategia dezvoltrii tehnico-tiinrifice, promoveaz politica naional n domeniul culturii, tiinei, tehnicii, tehnologiei; > garanteaz tuturor subiectelor proprietii libertatea activitii economice i egalitateM6Tlh~7e^ruH; V protejez"Thefesele naionale n activitatea economic, financiar i valutar;""*................... > realizeaz colaborarea economic cu rile lumii i asigur protejarea intereselor naionale n activitatea economic extern; > formeaz un sistem eficient de ocrotire social a^popujapei^> promoveaz politica de stat n domeniul ocrotirii sntii populaiei; > asigur utilizarea raional a resurselor' naturale i megTni lor, protecia ecologic a populaiei i a mediului;

n Otzul ImPOSibilitfitii prim-ministrului de_a-i exexcita__atribuiile sau n nl -i' .ului acestuia, Preedintele Republicii va desemna un alt membru al ..............................'1puni ministru interimar, pn la formarea noului Guvern, n cazul I I i i- i i i i i i m i i i - . t i ului demisioneaz ntregul Guvern"."^ < hrvernul asigur, realizarea politicii interne i externe a statului, exercit .............I " . i i . III M K - I .ila a administraiei publice i este responsabil n faa r i I m u u i i i l n i pentru activitatea sa. ' Guvernul, cel puin o dat pe an, rine n faa Parlamentului o dare de seam . opiu .. dvitii sale. Membrii Guvernului suntj&ligai s rspund..lajmjebrile Kxmulate de deputai referitor la activitatea.Guvernului i a organelor din Mdiordinealor. Conform arLl06-l al Constituiei, Guvernul i poate angaja, din proprie iniiativ, rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, unei declarrii de politic general sau unui proiect de lege. Guvernul este demis dac moiunea de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraia de politic general sau proiectul de lege au fost votate de majoritatea deputailor. Dac Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern. -De asemenea, Parlamentul, la propunerea a cel puin o ptrime din deputai, poate exprima vot de nencredere Guvernului, care se hotrte cu votul majoritii deputailor.i

Fiecare membru al Guvernului are, de asemenea, dreptul de a demisiona. Un motiv pentru deraisionarea Guverr^este'^alQ^eajnui nou Parlament. j ^Qsyemul_M_exercit manfetuLpn ia data validrii alegerilor unui nou Parlament, iar n cazul "exprimrii votului de nencredere sau demisiei prim-nnnistruui ndeplinete numai functii de administrare a treburilor publice pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern.

70

39

> favorizeaz dezvoltarea"autonomiei'organelor adroinistraiei publice de toare nivelurile (s-

a avut n vedere, probabil, adrrunistraria public local);

> >

asigur legalitatea, ordinea pubKc, drepturile libertile cetenilor; promoveaz politica securitii na^onaleVmnjez activitatea de aprare

exercit funciile de proprietar al patrimoniului statului; reglementeaz activitatea tuturor ramurilor economiei; ''^m'Gieprihde msuri pentru asigurarea libertii comerului i a activitii

> > > > >

de ntreprinztor;stabilete proporii raionale de folosire a venitului naional; organizeaz i promoveaz activitatea economic extern a republicii; organizeaz elaborarea i ndeplinirea programelor, concepiilor i strategiilor naionale;

a [arii; > asigur^espej^ex_si_e^

decretelor Preedintelui, Jratatelor mternaionale (n opTnTa noastr, acest domeniu este cuprins n ''asigiirarealeJfWtffi >, promoveaz o politic extern n conformitate cu competena sa. In ceea ce privete CompefenaTuvefn n titlul 11 al Legii nr.64-XII. Atribuiile Guvernului sunt foarte variate. Atribuiile de ordin general ale Guvernului: > promoveaz legile i alte acte norrnati.ye; stabilete funciile ministerelor, departamentelor, ale altor autoriti administrative din subordinea sa;

> ia msuri n vederea ocrotirii i folosirii raionale a bogiilor naturale; > formeaz * politica de stat n domeniul investiiilor i elaboreaz programele de investiii;

v'

> suspend, n modul stabilit de legislaie, hotrrile i alte decizii ale ministerelor, departamentelor, dac acestea contravin legislaiei n vigoare.Atribuiile Guvernului n domeniul finanelor, creditelor, impozitelor, preurilor i circulaiei monetare:

> > >

coordoneaz..exercit^ controlul jisupra activitii organelor administraiei publice locale; realizeaz programele dezvoltrii economice i sociale, creeaz condiii pentru funcionarea autoadministrm (este greu de neles ce s-a avut n vedere prin"autoadministrare")

> >

asigur executarea a politicii unice a starului n domeniul finanelor, creditelor i circulaiei elaboreaz i prezint Parlamentului anual proiectele bugetului de stat i bugetului

monetare; asigurrilor sociale; promoveaz politica unic a statului n domeniul preurilor; promoveaz politica vamal i financiar-valutar. Pe lng aceste grupe de atribuii, mai importante, de compci< na Guvernului in un ir de mputerniciri n domeniile: muncii i politicii dc cadie in serviciul public; tiinei i tehnicii; asigurrii securitii i capacitii de aprare a statului; politicii externe. Multitudinea de atribuii asigur realizarea eficient i deplin a tuturor funciilor i sarcinilor care-i revin administraiei publice. Faptul c atribuiile Guvernului, spre deosebire de cele conferite Preedintelui Republicii, nu sunt consacrate n Constituie, ci ntr-o lee organic, este nc un argument n confirmarea opiniei c Preedintele Republicii nu mparte n mod egal puterea executiv cu Guvernul (sau cu. prim-ministrul), fiind, n acelai timp, pe deplin de acord cu opinia c centrul de greutate n ceea ce privete administraia cade pe Guvern121.

> conduce pr^eJbL4$JQ.rare_i cele ale securitii; > asi^|!prnmovaiea.pQUticli interne l extern^arii.

> >

Atribuiile Guvernului n domeniul dezvoltrii sociale, nvmntului, tineretului i sportului* culturii i ocrollrii sntii: ' > promoveaz o p^Iic^e^A'unitari-& vederea asigurrii unui trai decent populaiei**-' ' * > realizeaz politica de stat n domeniul proceselor migraioniste i al demografiei; ia msuri n vederea sporirii numrului locurilor de munc; asigur condiii socia-econoiruce, creeaz o'bza tehnico-material i fonduri speciale pentru dezvoltarea nvmntului public, tineretului, culturii, ocrotirii sntii, proteciei mediului ambiant; * elaborea^djreciile strategice de ^dezvoltare a urbanismului, a gospodriei cornunejTde locuine^ > ia msuriTri vedejea.asigurriir^pulaiei cu, produse an mrfuri .industriale,^niedicamente^seryciiL promoveaz politica statului n domeniul standardizrii, metrologiei, acreditrii i certificrii produselor; ^ ^I3J5?^..5?.t-yA?^ de istorie i cultur, asigur "elaborarea" programului naional de coiaborare__au^uraIa cu comunitile naionaleitjcj^doymilor care locuiesc n afara~rii, asigur dezvoltarea, runmului, promoveaz politica statului n domeniu culturii fizice. Atribuiile Guvernului n domeniul economiei:

> >

3. Actele Guvernului Conform art.102 al Constituiei Republicii Moldova i art.30, 30-1 din Legea cu privire la Guvern, Guvernul adopt hotrri, ordonane i dispoziii. Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor i pentru exercitarea atribuiilor cu care este nvestit Guvernul.121

A se vedea: A. Iorgovan, op. cit., Tratai..., voi. 2, p. 492.

40

Dispoziiile se emit de prim-miristru pentru organizarea activitii interne a Guvernului. Ordonanele se emit n conformitate cu legea special, de abilitare a Guvernului n condiiile procedurii delegrii legislative, consacrate n art. 106-2 din Constituie i art30-l, 30-2 din Legea cu privire la Guvern. . . Hotrarije i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei (art. 102, p.4). Aceast ultim prevedere este o noutate n textul Constituiei, astfel condiionat publicarea devine obligatorie123 n art30 din Legea cu privire la Guvern este reglementat ordinea de adoptare a hotrrilor i dispoziiilor, fcndu-sev o extindere a obligativitii publicrii n Monitorul Oficial i asupra dispoziiilor Guvernului. Astfel, "hotrrile i dispoziiile Guvernului se semneaz de Primministru", acestea, "cu excepia celor de 1 uz intern i celor care conin secret de stat, se public n Mlice_locale j|ale consultrii cetenilorln^FoblenleleJocale de : interes deosebit. \

J (2) Autonomia privete at organizarea i funcionarea administraiei publice

t locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. (3) Aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar,,. Prin aceast consacrare constituional principiul autojnomieijocale capt o importana fundamental p^njuj;uyernarea local. ntr-o formulare mai detaliat jjce^tprincipiu este consacrat n Legea privind administraia public local (nr. 123-XV d in 18.QJLQ3)Tiunea deautonomie local este stipulat n alin.2 din art PaT acestei Legi, dup cum urmeaz: autonomie local - drept i capacitate a colectivitilor locale de arezolva i de a gestiona, n condiiile legii, sub proprie -L1llz L^J^^^Z^^]^^^^^-^1^^in aburile publice. uToliomTa Pr'velte- de asemenea, organizarea i funcionarea afainistrai&^ Articolul 3 din Legea sus-numita reconrina^principiile li~"oaz"ale administraiei publice locale, consacrate n Constituie, enunnajn alin. (2) un nou. element al autonomiei locale, i anume cel de autonomie financiar: Autoritileadministraiei publiceJocale beneficiazde autonomie financiar, au dreptul la_ iniiativ n tn^eeaj_je_jniv^ treburilor publice locale, .xCjEMto-ir jg cotiI[lelegii, aittoritatabTIiiiielefentorn^Wa^min^rF " Este evident faptul c autonomia local rmne o simpl declaraie fr un suport financiar adecvat innd cont de acest fapt, legiuitorul consacrJn art. 9, din Legea menionat care este suportul financiar al autonomiei \pe&\eT^Enitru_

i aprob bugetele, unitilor axtmtnistratiyhTenioriale. awddreptol s pun~n qpj_ licre i s determine cumtumuf]^ozJtel6r si taxelor locale, i^pondifiiel^i'r. Autonomia^ financiar nu este unprincipiu"de sme-stttor ci doar unul din principalele instrumente de realizare a autonomiei jbcale. ~ ' '""'Din limba greac veche cuvntul autonomie mseamn ( auto - singur, independent, iar nomos lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi. Astfel, diferitele colectiviti umane afltoare pe

teritoriul unui stat, menioneaz distinsul profesor Tudor Drganu, vor putea fi considerate autonome n cazul n care vor fi n situaia de a adopta norme juridice n condiii de independen fa de autoritile publice centrale. Uradul de autonomie a organului va putea varia n dependen de fora juridic mai mare sau mai mic a actelor pe care le emite. Din acest punct de vedere .autorul clasific autonomia n: autonomie legislativ i v autdnorme^dminisrrativ.l2, ' ---------'^TomlelegMtiv va fi jnjcazul cnd unor colectiviti umane li se va recunoate dreptul de a adopta, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentani^ "norm e cea mai cu mare for juridic, adicjegi consum^ ordinare. Aceast form de "autonomeste caracteristic ie statelor membre ale statelorjederale. Autonomie administrativ, la rndul su, V iU IiriJ^^*^ respective li se va recunoate" dreptul de a emhe, m conformunte cu leg^laia.n vigoare^.numai no7n^.cu~QTTdf^juridic^inferioar sau snbordona^Jefflor. Q_ astfel de autononne^^eacceptatde statele unitare, fiind conferit i colectivitilor locale de la noT dup cum vzut din dispoziiile Legii privind am admimsQgtiVr^licJoca .._................. Pornind de Ia afirmarea la nivel de Constituie a principiului autonomiei locale, acesta trebuie privit prin prisma prevederilor constituionale referitoare la structura de stat, pentru a putea interpreta corect "limitele" i "forma" autonomiei locale. Astfel, n art.l al Constituiei se stabilete c "Republica Moldova este un stat suveran i independent, unitar i indivizibil". n baza celor expuse, putem formula urmtoarea definiie: "auonorma local (ntr-un stat unitar) este denatur^aJministrajiv, nsemnatul dreptul > capacitatea efectivpentru^ i' v" admtm\u / i f u e s e , deoarece n procesul de reorientare politic i economic ' ( ' i " i i i tncniul vt'\pt>iliuiei comunale n baza subrsl7nian(aiLl3. alin. (3), lit. cjT ''"in i |iid .nli.'jiUiauiiiii, n opinia~profrEugen Popa: Jrebuie s fie un r'iti, ipiu permanent de aciune, cci el este unpnncipiu esenjialmenepolitic ntruct vizeaz apropierea, ct mai mult posibil, a deciziei dejxean".I3 5 Acelai amor, subliniaz n continuare c subsidiaritatea are la baz ideea nnriamental n conformitate cu care decizia n ceea ce. privete realizarea proprifloTinterese trebuie s aparin persoanei, commitpi-familie, comunor 'sau saT^ffTor mtereSe~gurjT In dscupe. "-----"----------------------------^Subsidiaritatea apare n mod concret ca un principiu de repartizare a competenelor ntre'individ i grup, intre colectivitilelocale i stat "*""*"---------------------------Dac subsidiaritatea presupune localizarea competenelor la nivelul intereselor individului sau colectivitii locale, care cunosc cel mai bine propriile nevoi i mijloacele de care dispun pentru realizarea acestora, acelai principiu justific i intervenia altor autoriti atunci cnd eficacitatea aciunii locale nu este realizat. Transferul competenei ctre o autoritate superioar poate fi generat doar de ineficacitatea interveniei celulelor de baz ale societii". -Prin urmare, principiul subsidiaritii este strns legat de principiul autonomiei locale i cel al descentralizrii serviciilor publice d e jnere local Mai mult ca att, le vine n ajutor atunci cnd autoritatea public local nu este n stare (din cauza lipsei mijloacelor financiare) s organizeze un serviciu de importan vital pentru populaie. Important este i faptul, n ce msura autoritatea public local va nelege necesitatea acestui serviciu i va putea s-1 argumenteze, va recunoate imposibilitatea sa financiar135

n baza principiului subsidiaritii, ca regul, intervin autoritile centrele, adic Guvernul (ministerul de resort), care trebuie sa prevad in bugetul de stat " anual surse financiare pentru astfel de intervenii. [ " ~

2 . Administraia public local de nivelul doi Conform legislaiei. n vigoare sistemul administraiei publice locale este compus din dou nivele: uniti administrativ-teritoriale i, respectiv, autoriti publice locale de nivelul unu i doi. De nivelul unu simt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive, iar de nivelul doi, respectiv, consiliul raional i preedintele raionului. Art. 1 din Legea nr. 123-XV d urmtoarea definiie autoritilor adminisua-iei publice locale de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, avfnd competen general sau special, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu .statut /un,In special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale. Consiliul raional este autoritatea reprezentativ a populaiei lainmilm. Carta European menioneaz necesitatea

respectam raportului intre amptoea interveniei autoritii de control iimportana intereselor pe care ea nelege a le menine, iar' Legea stabilete respectarea proporionalitii ntre amploarea interveniei autoritii de control i importa n a intereselor pe care le protejeaz. In primul rnd, dac proporionaiftatea poate fi neleas ca un raport ntre mrimi care variaz proporional, atunci nu orice raport este o proporie, respectiv aceste cuvinte nu sunt sinonime absolute care pot fi nlocuite fr a atinge esena frazei. n al doilea rnd, nu putem pune semnul egalitii ntre interesele pe care autoritatea de control nelege a le menine i. interesele pe care aceasta le protejeaz. Cu att mai mult, ar fi o grav eroare dac organele de control ar [Moteja anumite interese. n activitatea lor ele urmeaz a fi impariale, avnd > autoritii publice,, care determin Iqcuff rolul ceteanului n numea soeiala ui _sisemul serviciului public, drcp4wdl_JjMiga^^ de pregtit ea lui profesiongJJ^lin. 2 art. 1). ~~------------------------" , tiina dreptului administrativ ne ofer mai multe formulri ale acestei noiuni. Astfel, Prof. A. Iorgovan, definete funcfiapublic caosituaie juridic a persoanei fizice - nvestit, legal, cu atribuii In realizareacompctenci unei "auToritai publice "ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoana fizica respectiv i orgnuT "care 1-a nvestit, ProfTP. "Negulescu, constatnd ca noiunile de serviciu public i de funcie public sunt n raport de parte fa de total, definete funcia public ca o grupare de atribuii, de puteri i competene n scop de a da satisfaciune unor anumite interese generale.143 Funcia public i statutul ei juridic se instituie de Parlament, de Preedintele Republicii MoldjZ^de Guvern i alte autoriti publice centrale sau locale. n limita competenei lor stabilite de~Constituie i alte legi. Statutul juridic al funciei publice include drepturile, obligaiile, responsabilitatea funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional. Legea serviciului public consacr i noiunea de funcionar public. Astfel, "funcionar public nseamn persoana care ocup funcie de stat remunerat i care dispune de ranguri i grade, stabilite n conformitate cu principiile prezentei legi" (alin.3. art.l). Dar, legiuitorul nostru nu se limiteaz la definiia de function? public, ci mai definete i o categorie aparte de "persoane cu funcii rspundere". Astfel, "persoan cu funcie de rspundere este funcionarul

P

lM

139

ibidem, p.22.

A se vedea o analiz ampl a acestor acte normative n lucrarea: Constana Calinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei Comunitare, Editura Lumina Tipo, Bucureti; 1999. Paul Negulescu, op.cit. p. 126.

Comeliu Manda, Doina Banciu, Cezar Manda, Administraia public i cetr Autoriti. Informaie public, Id. Tehnic, Bucureti, 1997, p.73,74. 142 A. Iorgovan, op. cit., voi. 2, p. 929 w Paul Negulescu, Tratai de drept administrativ, voi. I, Bucureti, 19?4./

106

57

uii acest nefericit joc de cuvinte septe presupune, cxfiincfionaivlpublic

V^m^^fimc^ jWspune de fanai grade", pejwd persoana cu ~func[ie~~de rspundere mai este $i "nvestit cu atribuii n vederea exercitrii funciilor". In'ce" ne privete, considerm c orice funcie este de rspundere, etoja7ece~>enfiineaz n scopul satisfacerii unui interes. public (general), iar funcionarul public deine o funcie pentru a exercita anumite atribuii cu care este nvestit n mod legal. Menionm c Legea contenciosului administrativ conine, de asemenea, o tlmcire a noiunii de fncionar public, dar nu n scop de anulare sau desconsiderare a cele expuse anterior, ci pentru a clarifica cine poate fi acionat n judecat, pe calea contenciosului adrrunistrativ, pentru daunele aduse particularului prin acte administrative sau prin nesoluionarea unei cereri n termenul legal. Astfel, conform acestei legi, ^funcionar public este persoana numit sau aleas ntr-o funcie de decizie sau de execuie din structura unei autoriti publice". Art.3 determin sfera de aciune a Legii serviciului public care se extinde asupra: judectorilor, procurorilor, lociitorilor si ajutorilor acestora, ofierilor deurmarire penal, colaboratorilor din serviciul diplomatic, serviciul fiscal, garda financiara, din organele controlului vamal, securitii standui, din organele de interne, asupra militarilor, in partea in care nu este reglementata prin acte legislative speciale privind statutul lor juridic. Nu se extinde aceast Lege asupra Preedintelui Republicii Moldova, asupra deputailor din Parlament, membrilor Guvernului, judectorilor Curii Constituionale, membrilor Curtii Supreme de Justiie, membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, asupra consilierilor autoritarilor administraiei publice locale i primarilor, al cror statut juridic este stabilit de Constituie i de alte legi, precum i asupra persoanelor care efectueaz deservirea tehnic ce asigur funcionarea autoritarilor publice. Practica ultimilor ani a demonstrat c nu se contureaz prea clar o demarcare: cine este funcionar public i cine nu, dei dettne o funcie public. O opinie neoficial a guvernatorilor a fost de a restrnge numrul persoanelor care au calitatea de funcionar public pe motiv c Legea le confer acestora careva garanii sociale i compensaii materiale. Noi considerm c aceste manifestri de "grij" a legiuitorului fa de funcionarii publici nu fac dect s strneasc nemulumiri i s duc la inechitate social^Ceea de ce are, cu neyou^funcionnd _ public pentru o activitate eficient, este: stpiirtten func^ obiectivitate uTpromovare i garantarea dreptului la c^er^rojesional^--------------------------------------^egi^6Ttrl'--consacr un iT^e~~princTpa^funddmentale de activitate a serv iciului public (fur^ionlnlor), printre care: ?~~3evotamentul fa de stat i fa de popor; > principiul legalitii; > responsabilitii personale pentru exercitarea atribuiilor de serviciu; > respectarea drepturilor i intereselor persoanelor fizice i juridice; > profesionalismul, competena i spiritul de iniiativ;

Principiile expuse se aseamn mai mult cu nite cerine ^exigene) fe de funcionarii publici pe care acetia trebuie s le respecte. Aceasta ne demonstreaz nc o dat c n Legea serviciului public este consacrat anume statutul juridic al funcionarului public.

2. Clasificarea funcionarilor publiciMultitudinea i diversitatea funciilor publice determin clasificarea funcionarilor publici (care dein aceste funcii) n mai multe categorii, n dependen de criteriul ales. Astfel, prof. P. Negulescu, pornind de la noiunea cetenii, care concurg ntr-un mod oare-care i ntr-o sfer mai mult sau mai puin nalt la funcionarea unui serviciu public, exercitnd post _sau o funciune, s^jiuroesc, n senslarg, ~ tuncionan publici, i, i mparte pe acetia n guvernani - cei ce determin care ''ne"voi~ae_lKeres general urmeaz s fie satisfcute, n ce" osm^^^pnrf~cc proceduri, 4 ageni - care aduc la mdepjuvTfe cele~liotrte de gtrvernani. --------La rndul sau, proiTA. Iorgovan, referindu-se la clasificarea funchloi (nu a funcionarilor), n baza a mai multor criterii din c^re st*, Irepriid ilwifl mari ^categorii dir punctul de vedere al importanei funcp'ei^yprotejarea activitii legitime a funcionarului public (art.4 < fnLegu. )nr.443-X III).

58

109

ilustraiei publice a unitii teritoriale care nu este membru ai Guvernului; Consilier a/ Pre-

edintelui Republicii

Moldova, Consiliera} P r e e d in t e lu i P a r la m e n t u lu i, C

al Prim-mmistrului, Consilier al Preedintelui Curii Supreme de Justiie; ... \>9rangul trei include celelalte funcii din autoritile publice. Fiecare rang conine cte trei grade de calificare. Trecerea Ia un nou grad se face succesiv, n o n s ilie r corespundere cu pregtirea profesional a functionaruTui, cu rezultatele muncii i ale atestrii, efectuate n modul stabilit de legislaie.

3. Drepturile i obligaiile funcionarului publicn calitate de funcionar public, persoana fizic, pe lng atributiile cu care este nvestit,, mai are, potrivit legii, un ir dei drepturi de natur economic i social. Prof. A. Negoi deosebete dou categorii de drepturi: una, care le au funcionarii publici n legtur cu funcia pe care o exercit, i a doua, n legtur cu profesia lor, realizat n cadrul funciei publice.146 Legislaia n vigoare din ara noastr i confer.funcionarului public urmtoarele drepturi care cuprind ambele categorii menionate de autorul sus-numit: r- s examineze probleme i s ia decizii n limitele mputernicirilor sale; > s solicite, n limitele competenei sale, i s primeasc de la alte autoriti publice, precum i de la persoane fizice i juridice, iruli/eient de tipul de proprietate i forma lor de organizare juridicii, informaia necesar;. > s-i perfecioneze pregtirea profesional; ^ s avanseze n ser\>iciu; > s-i cunoasc drepturile i obligaiile de serviciu; > s fie remunerat conform funciei; > s se asocieze n. sindicate; > s beneficieze de protecia juridic n corespundere cu statutul su. Pe lng drepturi funcionarul public are i un ir de obligrii cu privire la exercitarea atribuiilor ce-i revin. Astfel, funcionarii publici supt obligai: > s execute la timp i calitativ deciziile autoritilor publice n problemele ce fin de competena lui; > s dirijezexu cunotin de cauz sectorul de munc ncredinai; > s manifeste iniiativ i perseveren; > s asigure ndeplinirea ntocmai a sarcinilor ce stau n faa autoritii publice; > s respecte cu strictee drepturile i libertile cetenilor; >> s se cluzeasc, n exercitarea atribuiilor, de legislaia n vigoare; s fie obiectiv i imparial; > s nu dea dovad de tergiversri i birocratism; > s examineze la timp propunerile, cererile i plngerile cetenilor; > s studieze opinia public i s fin cont de aceasta n activitatea sa; > s pstreze secretul de stat i un alt secret ocrotit de lege; s-i perfeefioneze n permanen pregtirea profesional (art. 10 din Legea nr.443XIII). A. Negoi, op. cit., p. 102.

catedra,

de

de

110

59

Aceste drepturi, stabilite prin lege, nu pot fi privite ca nite drepturi generale date cetenilor, i lsate la latitudinea acestora de a se folosi sau nu de ele, dup cum sunt cele declarate n Constituie. Drepturile public,

y cetenia Republicii Moldova;vrsta general-18 ani; profesionalismul; s posede capaciti i aptitudini politice; un comportament de o moralitate nalt. Drept cerine speciale dictate de caracterul funciei i domeniul de activitate pot fi: studii superioare, sntate excelent (n poliie, armat), vrst anumit pentru unele categorii- de funcionari (procurori, judectori etc).

i

obligaiile, enumerate mai sus, formeaz statutul juridic al funcionarului

i

trebuie privite ca mputerniciri, atribuii sau elemente necesare pentru realizarea acestora

din urm. Spre exemplu, funcionarul public, avnd dreptul s examineze cereri i s ia decizii, presupune i obligaia de a exercita acest drept, ori de cte ori este necesar.

> > > >

4, Restricii i exigene fa de funcionarii publiciFiind nvestit cu atributii n vederea exercitrii puterii publice, funcionarul public este supus unor restricii i exigene n vederea ocuprii funciei respective. Astfel, conform art. 11 al Legii serviciului public (nr.443-XH), nu poate ocupa o funcie public persoana care: > este considerat incapabil prin hotrrea judecii; > are antecedente penale, care rezult dintr-o infraciune svrit cu intenie, ce nu au fost ridicate sau stinse n modul stabilit de lege; > nu are dreptul *r ocupe o funcie n subordinea sau sub controlul funciilor deUnute n aceeai autoritate public sau n altele de rudele lui directe; > funcionarul public nu are dreptul s dein dou funcii n acelai timp su s cumuleze o alt munc, prin contract sau acord, n ntreprinderi strine sau organizaii mixte etc. , cu excepia activitilor tiinifice, didactice i de creaie; > s fie mputernicit al unor tere persoane n autoritatea public n care este angajat; > s desfoare nemijlocit activitate de ntreprinztor ori s nlesneasc, in virtutea funcplei sale, activitatea de ntreprinztor a persoanelor fizice i juridice n schimbul unor recompense, servicii, nlesniri; > s aib conturi nedeclarate n bncile strine; > s plece n delegafie peste hotare din contul persoanelor fizice sau juridice; > s primeasc daruri i servicii pentru ndeplinirea atribuiilor de serviciu, cu excepia semnelor de atenfie simbolice, conform normelor de politee i ospitalitate recunoscute; .,..* -4 > s participe la greve care deregleaz funcionarea autoritii publice respective, de a crei activitate depinde asigurarea societii cu bunuri i servicii de importan vital. Printre exigene speciale fa de funcionamLpublic legiuitorul specific: "Z-c ncadrarea n serviciul public i ulterior n fiecare an, funcionarul este obligat s prezinte, n modul stabilit de lege, o declaraie privind veniturile, averea imobiliar i mobiliar de valoare, depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv n strintate" (artl2, Legea nr.443-XIII). Alte exigene i cerine naintate fa de funcionari publici care decurg din Constituie i alte acte normative sunt: > cunoaterea limbii de stat; 60 113

5. Temeiurile juridice de apariie i ncetare a raporturilor de serviciuDrept temei juridic de apariie a raportului de serviciu, n 1 raport cu modalitatea de ocupare a funciei publice vacante, poate fi: a) ncheierea unui acord individual de munc (contract de serviciu); b) emiterea unei hotrri, dispoziii sau ordin de numire n funcie; c) decizia de aprobare a rezultatelor alegerilor. Legea serviciului public stabilete c ocuparea funciei publice se face prin angajare, numire, alegere, concurs. Funciile de specialiti se ocup prin angajar i concurs. Funciile de conducere (de rspundere) se ocup prin numii -'. V

Rspunderea ca fenomen social are un caracter complex. Ea presupune, n primuhnd, aplicarea contient a prevederilor coninute de normele sociale, n al doilea rnd, o judecat de__vaJonre asupra comportamentului penonal 1al

(~"> rspundere disciplinar, ) > rspundere contraventional, " > rspundere penal i > rspundere patrimonial. 1 n legislaia din ara noastr *s--au conturat practic urmtoarele forme de rspundere juridic a funcionarilor publici: > disciplinar; o - , > administrativ; ; > penal i ^ (_> civil (material). Cea administrativ, la rndul.ei.semparte n:

> rspundere administrativ-disciplinar ( aplicat doar funcionarilor publici n baza statutelor disciplinare); - i spundere administraiv-contiaventional (prevzut de Codul cu privire l. i ( avertizarea asupra corespunderii lor pariale cu serviciul; e" concedierea din organele afacerilor interne. '-astfel de rspundere, care se aplic funcionarilor publici pentru nclcarea disciplinei de serviciu, pentru nendepUnirea atribuiilor sau exercitarea defectuoas a acestora, poart denumirea de rspundere administrativdisciplinar. 0" ' Legislaia muncii consacr rspunderea disciplinar a tuturor prlii i p a u p l m ) la raporturile de munc, inclusiv i a funcionarilor publici, dup cum reiotfl din I alin.(3), art.30 al Legii serviciului public. n aceast ordine de idei, considerm c funcionarii publici, ea reprezentani (purttori) ai puterii publice, urmeaz a fi trai la o rspundere disciplinari Riull mai strict dect simplii angajai. Ar fi mult mai rezonabil ca rspunderea disciplinar a funcionai iloi p u l . I I . I s fie prevzut n Legea privind statutul juridic al funcionarului public, SAU m i i un Statut disciphnar-cadru, aprobat de ctre Guvern - Statutul Disciplinai Dl funcionarului public", n baza cruia s fie elaborate Statute Disciplinai al organului competent s elaboreze norme juridice; > al celor chemai s aplice legea i > al celor chemai s respecte normele de conduit; Convingerea legiuitorului se bazeaz pe cunoaterea legilor de dezvoltare a societii; convingerea celui ce aplic legea, se bazeaz pe corespondena dintre norma juridic i o solutie concret ce se impune ntr-un anumit caz concret. Din punctul de vedere al celui ce respect legea, convingerea presupune adeziunea luntric la prescripiile normei juridice, recunoaterea faptului c interesele ocrotite prin normele de drept coincid cu propriile sale interese fundamentale, eseniale i, ca e necesar ca propriile interese neeseniale s le subordoneze intereselor generale.5 Dei contiina n fiecare caz aparte este unul din elementele caracteristice individuale, ea nu poate fi separat de contiina social general. Contiina social, n diferite societi este de nivel diferit, ceea ce faciliteaz sau stopeaz, n funcie de caz, formarea convingerilor juridice. Acest fenomen, de formare i consolidare a contiinei generale, este determinat de un ir de factori de natur economic, social, politic etc. O societate democratic, un stat de drept presupune i un nivel nalt de contiin social, n general, i contiin juridic, n special, a cetenilor. n atingerea acestui scop, administraia utilizeaz anumite mijloace i activiti menite s contribuie la formarea convingerilor juridice ale cetenilor. Dintre aceste activiti putem denumi: > ntrirea bazei economice a statului i ridicarea nivelului de trai al cetenilor (rmnnd actual nvtura marxist, precum c viaa material determin contiina); > propagarea i popularizarea legilor (cunoaterea legii, precum i a consecinelor nerespectrii ei creeaz, 1? o bun parte a populaiei, convingerea necesitii de respectare); > publicitatea proceselor judiciare / > publicitatea activitii organelor administraiei publice, utiliznd n acest scop pe larg: presa, radioul, televiziunea;

> >

formarea condiiilor necesare pentru realizarea accesului liber al populaiei la acuuinisrrape; familiarizarea cetenilor cu principiile de baz ale dreptului i politizarea maselor.

5Ilie Iovna, Consideraii teoretice cu privire la rspunderea administrativ, Tez de doctorat. Cluj,1968.P.7-11.

Acestea sunt cele mai generale mijloace care contribuie la formarea convingerilor juridice, dar procesul propriuzis de formare a acestora este deosebit de complicat, continnd att elemente psihologice, ct i (sociologice, istorice, etnice etc. Nivelul nalt de contiin social cons^tuie o condiie important i absolut necesar a statului de drept. La etapa iniial a crerii unui astfel de stat, rolul principal n formarea contiinei juridice i revine legiuitorului i celor chemai s execute legea, deoarece anume de ei depinde adoptarea legilor oportune, care s satisfac interesul majoritarii populaiei, i aplicarea mijloacelor celor mai eficiente n realizarea lor, fapt ce determin i comportamentul celor chemri s respecte legea. Convingerea, ca metod uman i destul de eficient n asigurarea respectrii normelor de drept, nu exclude metoda constrngerii, atunci cnd msurile educative nu au dat rezultatul scontat. Este evident faptul c mult mai uor se impune o anumit comportare prin ordin sau decizie dect prin convingerea membrilor societii despre necesitatea unei anumite comportri. ns, un astfel de stil, bazat doar pe constrngere, ar fi incompatibil cu principiile unui stat democratic, care presupune o anumit corelaie a metodelor utilizate n administraie. Aceast corelaie trebuie s se ntemeieze, n primul rnd, pe ideea c ambele metode (convingerea i constrngerea) sunt viabile i urmeaz s se aplice n funcie de situaie, iar, n al doilea rnd, metoda constrngerii rmne s se

aplice numai n cazuri speciale, cnd metoda convingerii nu a fost suficient. Recunoaterea corelaiei, existente ntre convingere i constrngere nu poate fi echivalat cu identificarea (contopirea) acestor dou metode. Ele se deosebesc att prin caracterul masurilor i mijloacelor aplicate, ct i prin consecinele aplicrii acestora. Convingerea se exprim prin aplicarea diferitor msuri de lmurire, educare, organizare i stimulare pentru a transforma benevol voina conductorului n voin a administrailor, ndreptat spre mdeplinirea de bun voie a voinei legiuitorului, exprimat n actele normative, pe cnd constrngerea se poate nelege ca impunere a voinei conductorului n pofida voinei celor administrai cu influenare extern asupra comportamentului lor.150 B. Constrngerea i formele ei In sens filozofic, constrngerea nseamn determinarea unei persoane la o conduit pe care persoana nu o dorete, conduit ce nu corespunde convingerilor sale. In sens juridic, constrngerea nseamn o sum de msuri psihice, fizice i materiale, prevzute de lege, care sunt aplicate persoanelor care nu respect sau nu ndeplinesc cerinele legii. n cel mai larg sens, orice norm de conduit uman poate fi msur de constrngere, n funcie de poziia psihic a individului fa de aceast norm. Daca o persoan ader la prescripiile normei din convingere, regula de conduit prescris de aceast norm nu-i apare ca o datorie, ca ceva impus din afar contrar voinei sale, i, dimpotriv, dac norma de conduit este respectat de teama unor urmri negative, aceast respectare i apare ca o msur de constrngere, o obligaie mai mult sau mai puin greu de suportat

Constrngerea social constituie un ansamblu de msuri aplicate n .soi ietatC n cazul nerespectrii de bun voie a normelor de conduit, cu scopul de B limita sau anihila posibilitatea de alegere a individului, impunndu-i o conduit COnfbrmfl cu cerinele normei date. Sub cele mai diverse forme, constrngerea a existat n toate clapele organul care le aplic; > regimul juridic n care se realizeaz i > finalitatea aplicrii acestora.152

D.N.Bahra h, op.cit,

p .

1

,

"oncluzie, dat fiind c, n anumite situaii Wcane^ti recurg ?a enumite, msuri, care,ne apar att ca msuri admi-oMti&tive dup natura lor juridic, ct i ca msuri procesuale penale sau civile, dup caz, n funcie de scopul ce este avut n vedere i de regimul juridic n care se realizeaz acest scop. Astfel, sub aspectul naturii juridice, o anumit msur de constrngere poate fi calificat att prin intermediul tiinei dreptului administrativ, precum i prin prisma altei ramuri de drept, rar ca una s o exclud pe cealalt. Caracterul formal al delimitrii rspunderii administrative de cea judectoreasc poate fi demonstrat i prin faptul c aplicarea arestului administrativ (ca sanciune administrativ consacrat n art.23 din Codul cu privire la contraveniile adnunistrative al Republicii Moldova, n continuare CCA) este n exclusivitate de competena instanei judectoreti. In acest caz, suntem n prezena unei constrngeri judectoreti, aplicate n scopul sancionrii uneT abateri administrative, ntr-un regim juridic adrmmstrativ. i, dac ncercm s delimitam constrngerea admi- nittrfttiv de cea judectoreasc, este greu de presupus despre care merge vorba n . izu] dat, dar, lund n consideraie scopul i regimul juridic n care se aplic, ne dam bine scama c este o constrngere administrativ aplicat de ctre o instan

dejudecatSO alt clasificare a constrngerii, pe larg rspndit se face n literatura de specialitate, se face n baza naturii raportului juridic nclcat. Din acest punct de vedere se disting: > constrngere moral i > constrngere juridic. Constrngerea juridic, la rndul ei, se mparte n: constrngere penal, administrativ, disciplinar, material, civil i internaional. Constrngerea administrativ const dintr-un grup de msuri aplicate n scopul asigurrii respectrii normelor de drept adrninistrativ i a altor armuri de drept, precum i n scopul sanctionrii nerespectrii acestora. In unele cazuri, n literatura de specialitate, noiunea de constrngere administrativ este identificat cu cea de rspundere, administrativ sau de msuri de sancionare contravenional, astfel, constrngerea reducndu-se pn la rspundere contravenional. n acest sens, considerm c, dac, n linii mari, aceste noiuni reprezint fenomene asemntoare ele sunt totui diferite, i, pentru a le deosebi, este necesar de a stabili coraportul dintre ele. n aceast delimitare, un lucru rmne a fi cert - nu poate fi tratat unilateral cj^ajportul dintre constrngerea i rspunderea administrativ, deoarece elementele acestuia constituie nite categorii complexe. Astfel, la determinarea coraportului dat trebuie s se in cont de urmtoarele momente: > rspunderea este una din manifestrile piactice ale constrngerii, dar nu unica;

constrngere administrativ, la rndul lor, fiind, de asemenea, multiple i diverse, sunt supuse mai multor clasificri. Clasificarea cea mai des ntlnit n literatira de specialitate este urmtoarea: > msuri de prentmpinare sau prevenire (controlul vamal, introducerea carantinei, nchiderea anumitor poriuni de frontier, limitarea circulaiei nansporoduLetc.); > msuri de reprimare sau stopare (reinerea administrativ, nchiderea ntreprinderilor care au o activitate duntoare omului san mediului etc); > msuri de pedeaps sau sancionare (n cazul contraveniilor sunt cele prevzute de art23 CCA, dar pot fi i altele).153 Ali autori mai adaug la acestea: msurile administrativ - educative i msuri de asigurare procesual.iS* Aceste tipuri de msuri de constrngere administrativ se refer, n special, la combaterea i sancionarea contraveniilor, avnd la baz criteriile de clasificare a msurilor de constrngere penal, de unde i are originea i aceast fapt ilicit. Constrngerea adrninistxativ este mult mai vast dect rspunderea administrativ i, cu att mai mult, dect cea contravenional, de aceea considerm aceste clasificri incomplete. O clasificare mai ampl i mai cuprinztoare a msurilor de constrngere administrativ o face prof. A. Iorgovan n baza urmtoarelor criterii: Din punct de vedere al scopului nemijlocit urmrit: > msuri cu caracter sancionator; msuri speciale de poliie administrativ; > msuri de executare silit. Din punct de vedere al obiectului; > msuri ce se refer la bunuri; > msuri ce se refer la persoane; > msuri mixte (care privesc lucruri i persoane); > msuri cu privire la mediul nconjurtor; > msuri cu privire la acte juridice i operaiuni tehnico-administrative. Din punct de vedere al regimului juridic. y msuri care se aplic ntr-un regim juridic administrativ (general sau speciaL dup caz); \ > msuri :fce se .'aplic ntr-un Vegim juridic complex (al dreptului administrativ i al altor ramuri de drept).

,5}

.., , , 1988, .56. ,5 * .., , , 1986, .8-9... ' ('

>

de regul, fiecare tip de constrngere se manifest prin msuri de rspundere juridic de acelai ip (constrngerea penal - prin msuri de rspundere penal,, cea disciplinar - prin msuri de rspundere

Antonie Iorgovan. Drept administrativ, tratat elementar; voi3, Bucureti. 1993, . 180....0,

130,;

i

disciplinar, constrngerea administrativ - prin msuri de rspundere administrativ), dar pot fi i excepii; > rspunderea contravenional este o parte a rspunderii administrative, care, la rndul su, este o parte a constrngerii administrative, far a se suprapune ntocmai aceste trei noiuni. Masurile de

Din punct de vedere al organului care le aplic: > msuri aplicate exclusiv de autoriti ale administraiei publice; > msuri aplicate de autoriti ale administraiei mpreun cu alte organe de stat; msuri aplicate de autoriti ale administraiei cu concursul organizaiilor nestatale. -; Din punct de vedere al temeiului obiectiv: > msuri care intervin ca urmare a svririi unei abateri administrative; > msuri care intervin ca urmare a svririi altor fapte ilicite; > msuri care intervin ca urmare a svririi unor fapte care, dei nu sunt sancionate, pun n pericol viaa i sntatea persoanei. Din punct de vedere al efectelor neaplicrii lor sub aspectul legii penale: > msuri care, n caz de neaplicare, atrag rspunderea penal; > msuri care in cazul neaplicrii, nu atrag rspunderea penal. Din punct de vedere al consecinelor civile ale aplicrii: > rnsuri productoare de prejudiciu materiale care dau dreptul la despgubire; > msuri productoare de prejudiciu patrimoniale care nu se despgubesc. Din punct de vedere al sferei de activitate practic nu exist ramur sau domeniu de activitate al administraiei n care s nu se aplice o categorie sau alta de msuri de constrngere'administrativ. Cefe.mai importante sunt: > msuri din sfera economiei i comerului; > msuri din sectorul sanitar .i al ocrotirii sntii; > rnsuri din sectorul financiar-bancar; >msuri de protecie a mediului nconjurtor; > msuri din domeniul aprrii naionale i a ordinii publice.155 Indiferent de criteriul ales i de modul de clasificare, toate msurile de constrngere administrativ au ca scop final educarea cetenilor n spiritul respectrii normelor de drept. Sanciunea coninut n aceste msuri nu trebuie privit ca scop, ci doar ca o funcie a constrngerii. 2. Conceptul rspunderii juridice Rspunderea ca fenomen social poart un caracter complex. Ea presupune, n primul rnd, aplicarea contient a comandamentelor coninute de normele sociale, n al doilea rnd, o judecat de valoare asupra comportamentului personal i a urmrilor sociale ce survin, n al treilea rnd, posibilitatea aplicrii unor viitoare msuri de.ctre organele competente ale statuluiVde ctre organizaiile obteti sau colectivele de munc pentru comportarea ilicit, precum i repararea prejudiciului provocat prin aceast comportare. Noiunea de rspundere este legat i de problema libertii voinei. Astfel libertatea d natere la rspundere, iar rspunderea dirijeaz libertatea.15 Rspunderea, ca i constrngerea, este clasificat dup diverse criterii. Dup prof. D. Bahrah, rspunderea poate fi pozitiv sau negativ.

|55 A.Iorgovao. op.cit., vol3, p.t90-j94. ., .110, ,1969, .72.

>

Rspunderea pozitiv nseamn percepia contient a ceea ce se face i care sunt consecinele posibile ale acestei aciuni; ea presupune simul de rspundere i se contopete strns cu ideea de ndatorire, ca responsabilitate pentru viitor. Rspunderea negativ implic o atitudine de condamnare din partea statufc, a organizaiilor obteti sau colectivului fa de fapta svrit, ca o reacie a societii la nclcarea intereselor ei, prin nerespectarea normelor care presupun i aplicarea rspunderii pentru aceste nclcri.'3' Dup V. I. Prisacaru, rspunderea juridic poate fi de dou tipuri, i anume: > rspundere juridic n dreptul public, i y rspundere juridic in dreptul privat.15* Mai mult dect att, rspunderea juridic se mparte i n funcie de ramurile de drept n care sunt cuprinse normele ce reglementeaz rspunderea juridic specific fiecrei ramuri de drept. Vom deosebi, din acest punct de vedere, urmtoarele forme clasice de rspundere juridic: > rspunderea civil - presupune asigurarea respectrii normelor de drept civil, precum i a normelor altor ramuri de drept derivateyj- dreptei familiei, dreptul mucii etc; > rspunderea penal - este prevzut de normele dreptului penal i care intervine n cazul svririi unei fapte ilicite cu un grad sporit de pericol social, adic infraciunea; > rspunderea administrativ - totalitatea normelor ce reglementeaz rspunderea juridic n cazul nclcrii normelor de drept administrativ, norme ale altor ramuri de drept (ecologic, financiar) care reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre organele administraiei publice m realizarea sarcinilor puterii executive, precum i ntre aceste organe i particulari; > rspunderea disciplinar - totalitatea normelor coninute, n mare paste, n dreptul muncii, precum i n diferite statute i regularncnte disciplinare, prin care se sancioneaz abaterile disciplinare ale angajailor. n legislaie nu se d o definiie unic noiunii de rspundere juridic care s permit elaborarea unei teorii generale n aceast materie. De aceea,, sarcina construirii unei asemenea definiii revine doctrinei. n teoria general a dreptului, rspunderea juridic apare, n primul rnd, ca o instituie complex, deoarece cuprinde norme aparinnd mai multor ramuri de drept i, n al doilea rnd, ca o instituie general, ntruct cuprinde mai multe instituii speciale. Rspunderea juridic se asociaz la prima vedere cu sanciunea, dar, n esen, ele sunt noiuni diferite, prima constituind cadrul juridic de realizare pentru a doua. Rspunderea juridic este un raport juridic de constrngere, iar sanciunea juridic reprezint obiectul acestui raport.l5'">157 158

D.N.Bahrah.^.t//., p.22. Valentin l.Prisacaru, Tratai de drept administrativ romn, partea general. Bucureti, 1993, p.3R3. GlwBobo, Teoria general a dreptului. CIuj-Napoca. 1992, p. 185.

Dup profi ffie Iovha, rspunderea Juridic reprezint o expresie a condananrii de ctre stat a unei conduite ilicite care const ntr-o obligaie de a suporta i executa o privaiune. n viziunea prof. M. Costin, rspunderea juridic i are temeiul n