DIREC II NECESARE DE DEZVOLTARE INSTITU IONAL (ADÂNCIRE)...

Institutul European din România – Studii de impact III

Studiul nr. 8

DIREC�II NECESARE DE DEZVOLTARE INSTITU�IONAL� (ADÂNCIRE) A UE ÎN RAPORT

CU DEZVOLTAREA SA PE ORIZONTAL� (EXTINDERE)

Autori: Paul FUDULU (cap. I �i II) - coordonator

Anton COM�NESCU (cap. VII �i VIII)

Drago� NEGRESCU (cap. IV-VI)

Petre PRISECARU (cap. III)

Direc�ii necesare de dezvoltare institu�ional� (adâncire) a UE în raport cu dezvoltarea sa pe orizontal� (extindere) 2 ___________________________________________________________________________

CUPRINS: I. RA�IUNI PENTRU DEZVOLTAREA INSTITU�IILOR UE 4 I.1 Cre�terea num�rului membrilor UE 4 I.2 Deficitul democratic 4 I.3 Valorile culturale – factor limitativ al reformei institu�iilor UE 5

II. ALTERNATIVE FUNDAMENTALE PENTRU CADRUL INSTITU�IONAL AL UE 8 II.1 Modelul liberal anglo-saxon vs. modelul social european. 8 II.2 Federalism vs. interguvernamentalism 9

III. METODELE GUVERNAN�EI COMUNITARE 11 III. 1 Metoda comunitar� 11 III. 2 Metoda deschis� de coordonare 16 III. 3 Metoda interguvernamental� sau cooperarea consolidat� 19

IV. POLITICA DE CONCUREN�� 23

V. POLITICA DE IMPOZITARE 29 V.1 Explorarea concret� a principalelor ini�iative « aflate pe mas� » în domeniul impozit�rii 31 A. Armonizarea ratelor de impunere asupra venitului corpora�iilor 31 B. Armonizarea bazelor de impunere în cazul impozitului pe venitul corpora�iilor 31 C. Aplicarea „principiului originii” pentru colectarea TVA 32

VI. POLITICA COMERCIAL� COMUN� 33

VII. REFORMA INSTITU�IONAL� LA NIVELUL UNIUNII MONETARE 39 VII.1 Noul mecanism al cursului de schimb (ERM II) 39

Dimensiunea institu�ional� 39 Scenarii posibile privind func�ionarea ERM II 40

VII.2 România �i moneda euro 42 Perspectivele de aderare la Eurosistem 42 Va putea face România parte din zona monetar� optim�? 43

VII.3 Reforma mecanismului decizional în cadrul B�ncii Centrale Europene 44 Propunerea de reform� a sistemului de vot în Consiliului Director 44 Consecin�e ale adopt�rii noului sistem 45

VIII. REFORMA INSTITUTIONALA LA NIVELUL BUGETULUI UE 47 VIII.1 Bugetul european �i priorit��ile Uniunii 47

Necesitatea unei reforme radicale 47 Adecvarea bugetului la necesit��ile Uniunii 48

VIII.2 Scenarii posibile ale reformei 49 Obiective europene �i mize na�ionale 49 România �i fondurile europene 50

IX. CONCLUZII 52


IX.1 Ra�iuni relevante pentru dezvoltarea institu�ional� a UE 52 IX.2.1 Modelul social-economic al UE 52 IX.2.2 Alternativele federalism – interguvernamentalism 53 IX.3 Perspectivele metodelor de guvernan�� i implica�ii privind România 53 IX.4 Politica de concuren�� 55 IX.5 Politica de impozitare 56 IX.6 Politica comercial� comun� 57 IX.7 Reforma institu�ional� la nivelul uniunii monetare 59 IX.8. Reforma institu�ional� la nivelul bugetului UE 60

BIBLIOGRAFIE 61

ANEXE 66


I. RA�IUNI PENTRU DEZVOLTAREA INSTITU�IILOR UE I.1 Cre�terea num�rului membrilor UE

Convingerea c� UE nu poate func�iona dup� regulile existente atunci când are 25 sau mai mul�i membri a stat foarte probabil la baza Tratatului Constitu�ional �i a solu�iilor institu�ionale pe care acesta le con�ine1. Aceea�i opinie a fost exprimat� �i de c�tre Fischer (2000) care subliniaz� necesitatea unei integr�ri politice a unei Uniuni Europene format� din 27 pân� la 30 de state. Exist�, totu�i, suficiente dovezi pentru a trage concluzia c� Uniunea European� poate func�iona dup� regulile existente, de�i aceasta nu î�i men�ine valabilitatea în situa�ia în care uniunea s-ar confrunta cu probleme controversate ca, de exemplu, r�zboiul din Irak. (The Economist Intelligence Unit 2005).

Este important de remarcat c� în timp ce avantajele dimensiunii crescute (ra�iunea eficien�ei dimensionale) ar trebui considerat� drept un important argument economic pentru l�rgire, aceasta pare a fi mai mult un fenomen derivat. L�rgirea este un obiectiv politic �i Fischer (2000) argumenteaz� acest lucru în dou� moduri. Mai întâi, situa�ia politic� de dup� 1989 s-a constituit într-o oportunitate unic� pentru unificarea Europei. Obiectivul unific�rii Europei este sus�inut de evolu�iile din fosta Yugoslaviei care au demonstrat c� într-o Europ� divizat�, pe termen mediu, conflictele tradi�ionale ar fi transferate dinspre Europa de Est în sânul UE. În al doilea rând, interesul german este mai bine servit în cadrul UE �i, prin urmare, conflictul istoric franco-german ar fi disipat. Altfel, tenta�iile sunt din nou posibile (dac� se ia în calcul dimensiunea Germaniei �i situa�ia Europei Centrale) �i pe cale de consecin�� sunt posibile �i alte conflicte europene de anvergur�.

I.2 Deficitul democratic Dup� 1990, rezultatele sondajelor de opinie au ar�tat un declin constant al satisfac�iei

aleg�torilor: institu�iile centrale ale Uniunii Europene sunt distante, lipsite de fundamentare, ineficiente �i interven�ioniste. Acoperirea deficitului democratic a fost unul din obiectivele majore în alc�tuirea Constitu�iei, al�turi de obiectivul de a face ca entitatea UE s� func�ioneze mai bine2. Respingerea Constitu�iei, chiar si de o parte a electoratului european, arat� c� acest obiectiv nu a fost atins. În mod ironic, acest e�ec a avut �i un efect benefic: respingerea Constitu�iei în dou� din ��rile fondatoare a oferit o dovad� puternic� în direc�ia ideii c� cet��enii UE sunt aceia care controleaz� procesul de integrare.

Deficitul democratic sau de legitimitate nu ar trebui s� fie o surpriz�, cel pu�in pentru lumea academic�. Ernst Haas, creatorul neofunc�ionalismului – una dintre cele mai relevante �i timpurii teorii cu privire la integrare - a sus�inut c� EU este în mod esen�ial un proiect conceput de elite, similar altor proiecte de construc�ie na�ional�. Ideea sa este validat� prin faptul c� identificarea cu obiectivele UE �i sprijinul fa�� de UE �i institu�iile sale sunt mai mari printre elitele politice �i sociale ale Europei.

1 De exemplu, o institu�ie preziden�ial� la Bruxelles �i m�rirea pragului pentru grupul de ��ri care ar putea forma o minoritate ce poate bloca deciziile 2 Organizarea prezent� a UE se îndep�rteaz� de dou� exigen�e ale organiz�rii democratice. Prima, componenta major� a autorit��ii centrale a UE, de�i compus� din executivele na�ionale, are o mare putere legislativ�, ceea ce lezeaz� principiul egalit��ii de putere inclusiv la nivelul statelor na�ionale membre. A doua, Uniunii Europene îi lipse�te un act fundamental care exprim� acordul direct al indivizilor cum ar fi o constitu�ie. Actualele tratate nu pot fi privite drept componente ale unei constitu�ii implicite, deoarece o constitu�ie european� presupune un public european care în prezent nu exist� (Feld �i Kirchgassner 2004).


Faptul c� UE a evoluat intr-un ritm impresionant �i a devenit o realitate grandioas� atât timp cât deciziile majore ale integr�rii s-au luat discret, f�r� implicarea direct� a cet��enilor europeni, este compatibil cu adev�ratele ra�iuni ale aleg�torilor din Fran�a �i Olanda exprimate cu prilejul referendumurile privind constitu�ia UE. Mul�i dintre cei care au spus ‘Nu’ constitu�iei nu au fost interesa�i în fapt de con�inutul constitu�iei �i obiectivele integra�ioniste; ei au fost mai degrab� domina�i de aspectele economice �i politice curente.

Francezii au fost preocupa�i de rata ridicat� a �omajului (de peste 10% la data referendumului), astfel c� l�rgirea Europei era v�zut� drept un proces cu consecin�e nepl�cute în termenii unui influx de mân� de lucru ieftin� din Europa de Est �i un aflux de capital de investi�ii c�tre aceste ��ri. Olandezii au fost nemul�umi�i în principal pentru faptul c� �ara lor este cea mai mare contribuabil� (pe locuitor) la bugetul UE.

I.3 Valorile culturale – factor limitativ al reformei institu�iilor UE De�i identitatea unui stat membru sufer� în urma procesului de integrare, aleg�torii

francezi �i olandezi care au spus „Nu” Constitu�iei au demonstrat c� statul na�ional este central în via�a cet��enilor europeni într-un mod în care Uniunea European� nu reu�e�te s� fie. Cet��enii europeni au demonstrat astfel c� ei î�i definesc propria identitate în rela�ie cu �ara lor de origine �i c� democra�ia �i responsabilitatea nu pot fi desp�r�ite de probleme legate de identitate �i valorile împ�rt��ite.

Construirea unei Uniuni Europene coerente �i puternice trebuie s� aib� la baz� construirea unei identit��i europene. Unii cercet�tori (Jimenez et al. 2004) exclud posibilitatea de emergen�� a unei identit��i europene bazate pe factorul cultural. Aceast� nou� identitate trebuie s� se bazeze pe al�i factori. Identitatea na�ional� a fost determinat� de factori culturali (mo�tenire cultural�, limb�, mituri, simboluri �i leg�turi emo�ionale). Exist� o larg� r�spândire a ideii c� UE este compus� din mai multe culturi �i c� acestea vor persista pentru o foarte lung� perioad� de timp. În acela�i timp, în mod firesc �i logic, este larg acceptat� �i ideea conform c�reia statele na�ionale care au fost formate pe o solid� baz� cultural�, vor fi pentru o perioad� îndelungat� mult mai importante pentru cet��enii europeni decât institu�iile uniunii.

Posibilitatea emergen�ei �i d�inuirii unei identit��i europeane bazat� pe o în�elegere �i comparare a costurilor �i beneficiilor integr�rii sau a�a-numita identitate instrumental� este diminuat� pe baza propriei logici �i a diferen�elor culturale. Chiar dac� politicile europene înregistreaz� o performan�� economic� mai bun�, culturi na�ionale diferite vor genera evalu�ri diferite. Se întâmpl� astfel deoarece cultura ierarhizeaz� inclusiv performan�a economic� �i mai bine în termeni de performan�� economic� poate însemna orice între mai bine �i mai r�u, în func�ie de cultura na�ional� specific� a cet��eanului evaluator.

Identit��ile na�ionale au o mai mare component� cultural�, în compara�ie cu componenta instrumental�. În particular, în ��rile Europei de Est componenta cultural� este mai mare decât aceea din ��rile Europei Occidentale. Ce înseamn� acest lucru? Europenii occidentali sunt mai înclina�i s� accepte institu�iile europene, institu�ii care ajung s� dep��easc� ca importan�� institu�iile apar�inând statelor na�ionale, dac� acestea genereaz� beneficii economice relativ mai mari. În ceea ce prive�te ��rile Europei de Est, cu cât componenta cultural� este mai mare, cu atât aceste ��ri sunt mai rezistente la schimb�ri institu�ionale aduc�toare de beneficii economice, precum, spre exemplu, o institu�ie federal� a UE (Jimenez et al. 2004).


Schauble �i Lammers (1999) ofer� o dovad� asupra ideii c� liderii politici subestimeaz� problema diferen�elor în valorile culturale. Dup� ei na�iunile europene împ�rt��esc valori originare apar�inând unei culturi comune. Nici interesele acestora nu par s� constituie o problem�, datorit� nivelelor egale de dezvoltare economic�. Conform opiniei lor, nu interesele sunt divergente ci modalit��ile cele mai bune de promovare a acestora.

O dovad� a faptului c� ��rile care compun sau vor compune UE nu împ�rt��esc valori comune este oferit� de faptul c� procesul de preaderare a Europei Centrale a fost condus de UE. În acea perioad�, doar UE spunea ��rilor central-europene ceea ce trebuia s� fac� în orice moment pentru evitarea rat�rii ader�rii (Fink and Holden 2002). Cu alte cuvinte, în opinia lui Fink �i Holden, reformele au fost cump�rate: ajutorul oferit de UE a fost condi�ionat de efectuarea reformelor. Nu exist� nici o îndoial� c� aceast� practic� este �i mai adev�rat� în cazul ��rilor est-europene.

Exist� o concluzie important� derivat� din aceast� realitate: reforma institu�ional� din ��rile Europei Centrale �i de Est nu a fost rezultatul ata�amentului �i al compatibilit��ii acestora fa�� de valorile institu�iilor EU, ci mai degrab� un schimb inedit între institu�iile adoptate �i avantaje materiale ob�inute de la UE. În mod consecvent, ata�amentul lor fa�� de dezvoltarea acestor institu�ii va fi relativ mai slab. Pentru ��rile Europei Centrale �i de Est dezvoltarea viitoare a institu�iilor UE va fi relativ într-o mai mare m�sur� un mijloc sau un obiect de schimb.

Un proces de integrare care se bazeaz� dispropor�ionat pe logica avantaje versus costuri poate constitui un parcurs periculos. Haas argumenteaz� c� procesul de integrare bazat pe câ�tiguri economice anticipate este efemer, fragil �i susceptibil de regrese (Farrel and Héritie 2005). Implica�ia acestei afirma�ii este c� procesul de integrare trebuie s� se bazeze pe o profund� angajare cultural� sau ideologic�. În propria mea interpretare, procesul de integrare ar trebui s� se bazeze pe angajarea elitelor în promovarea unui set de valori pe care Hofstede le nume�te “de dorit”3.

Faptul ca diversitatea valorilor na�ionale constituie �i va continua s� constituie o mare provocare pentru realizarea unui cadru institu�ional coerent �i eficient al UE poate fi dovedit angajând din nou neofunc�ionalismul, dar, de aceast� dat�, cu referire la logica sa profund�. Ce înseamn� neofunc�ionalism �i în ce mod este acesta relevant pentru rolul jucat de valori în integrarea european�? Haas recunoa�te importan�a statelor în fondarea unor organiza�ii regionale �i mai apoi în fundamentarea �i revizuirea tratatelor. Pe lâng� importan�a statelor, el a plasat un mare accent pe importan�a rolului jucat de al�i doi actori: „secretariatul” �i interesul organizat derivat din organizarea regional�.

Mecanismul ulterior al integr�rii const� în principal în efectul de „spill over”: birocra�ii de la nivel regional alia�i cu lobby-i�ti reprezentând interesele organizate caut� s� profite de pe urma unor consecin�e neinten�ionate ap�rute în urma organiz�rii regionale. Luând ei în�i�i în considerare efectul de „spill-over”, guvernan�ii na�ionali vor conveni s�-�i schimbe politica ini�ial� de integrare. În continuare, cet��enii î�i vor modifica a�tept�rile c�tre uniune, �i, cu condi�ia c� acestea sunt îndeplinite, vor accepta integrarea politic�. Amândou� p�r�ile, statele �i cet��enii, care sunt juc�torii principali în jocul integr�rii, î�i modific� pozi�iile ini�iale: statele accept� integrarea sub efectul unor evolu�ii neanticipate iar, în ce îi prive�te pe cet��eni, acestora le este indus� necesitatea schimb�rii institu�ionale prin logica 3 În timp ce unii politicieni tind mai degrab� s� ignore diferen�ele culturale între statele europene, economi�tii teoreticieni caut� solu�ii. Feld �i Kirchgassner (2004, p. 216) preiau sugestia lui Hug de a apela la referendumuri la nivelul UE pentru a construi în mod similar cu Elve�ia (dup� r�zboiul civil din 1847 Elve�ia introduce în constitu�ia ei elemente ale democra�iei directe) un public european cu oarecare omogenitate a valorillor culturale.


unui schimb care, ca orice schimb, este local �i temporal �i cu rezultate variabile. Implica�ia derivat� este c�, atunci când vor fi confrunta�i cu op�iunea institu�ional� în care sunt relevante valorile �i nu reperele variabile ale unor schimburi, cet��enii UE vor opta pentru institu�ii foarte diferite.

Argumentarea construit� de Kojeve pentru conceptul s�u de „Imperiu Latin” este o alt� dovad� a eterogenit��ii culturale a Europei. Acest imperiu, care include din cadrul continentului european doar ��rile latine (Fran�a, Spania, Italia), este opus imperiilor anglo-saxon �i slavo-sovietic. Germania ar urma în ultim� instan�� s� se al�ture imperiului anglo-saxon. Ceea ce distinge ��rile latine este mentalitatea lor comun�. Aceasta este caracterizat� prin arta timpului liber, prin abilitatea de a crea acea “pl�cere a tr�irii” �i prin ceea ce se cheam� “dolce far niente”. Celelalte dou� imperii exceleaz� în efortul economic �i lupta politic�. Cu alte cuvinte, ceea ce caracterizeaz� imperiul latin în compara�ie cu celelalte dou� imperii poate fi rezumat la: timp liber în loc de munc� �i armonie în loc de conflict (Schulman 2005).

Identificând existen�a a trei mecanisme diferite pentru transferarea loialit��ii c�tre UE4, Risse (2005) admite c� toate acestea pot fi conceptualizate sub forma unui proces în care cet��enii internalizeaz� valorile �i normele comunit��ii. Acest fapt este o recunoa�tere implicit� a importan�ei vitale a model�rii noilor valori europene dac� integrarea european� va fi un proces complet �i de durat�.

Preferin�ele institu�ionale ale cet��enilor UE sunt diferite, deoarece acestea sunt compatibile cu experien�ele lor institu�ionale anterioare: cet��enii din statele federale favorizeaz�, în mod compatibil, solu�ii federale de design institu�ional la nivelul UE, în timp ce cet��enii din statele unitare prefer� s� sprijine designul institu�ional interguvernamental adic�, altfel exprimat, exist� o corela�ie clar� între tradi�ia constitu�ional� a unui stat membru �i preferin�ele acestuia fa�� de solu�iile institu�ionale la nivelul UE.

4 Acestea sunt: (1) modelarea noului centru de interes ca un scop în sine, (2) for�area cet��enilor c�tre conformitate de c�tre noul centru de autoritate, �i (3) comportamentul instrumental c�tre un alt scop în sine.


II. ALTERNATIVE FUNDAMENTALE PENTRU CADRUL INSTITU�IONAL AL UE II.1 Modelul liberal anglo-saxon vs. modelul social european.

Europenii au opinii diferite în ce prive�te modelul social-economic al UE: spectrul politic de stânga din Fran�a �i chiar din Olanda se teme c� UE devine o ma�in�rie de importat reforme dup� modelul neo-liberal saxon. În acela�i timp, francezii ar dori mai degrab� s� exporte în cadrul Uniunii Europene propriile lor valori culturale. Importan�a disensiunilor privind viitorul sistem social-economic a devenit manifest� în cadrul referendumurilor din Fran�a �i Olanda când teama c� UE se contureaz� tot mai mult ca un sistem socio-economic neo-liberal a fost un factor important în respingerea constitu�iei UE.

Sistemul socio-economic al UE determin� nu numai performan�a economic� ci �i abilitatea ei de a-�i reforma propriile institu�ii, în special pe cele politice. Trei p�trimi din zona euro este constituit� din ��ri care înregistreaz� o slab� performan�� economic�; aceste ��ri au r�mas în urm� în ceea ce prive�te reformarea sectorului informatic precum �i cel al serviciilor. Pentru a avea o imagine mai clar� asupra performan�ei economice a UE, o compara�ie cu SUA poate fi util�. Din 1995 cre�terea productivit��ii medii în SUA a fost aproape dubl� fa�� de zona euro �i aceast� diferen�� este în cre�tere. O mai bun� performan�� economic� a ��rilor UE ar fi f�cut procesul de integrare mai pu�in dificil: popula�ia ar fi fost mult mai tolerant� fa�� de arogan�a �i ineficien�a afi�at� de c�tre oficialii de la Bruxelles �i imigra�ia nu ar fi reprezentat o amenin�are îngrijor�toare pentru ��rile bogate ale UE.

O predic�ie despre cum va ar�ta sistemul economic �i social al UE este dificil� �i pentru faptul c� sistemele economice �i sociale care prevaleaz� în principalele state membre ale UE sunt destul de eterogene. În Anglia prevaleaz� deschiderea economic�, deregularizarea, o pia�� de munc� foarte flexibil� �i un nivel moderat de taxare. În Danemarca exist� o combina�ie de practici de angajare /concediere flexibile �i protec�ie social�. În Germania coexist� o flexibilitate a salariilor �i a practicilor de lucru simultan cu p�strarea unui relativ înalt grad de ocupare a for�ei de munc�. A�a numitul model social-economic al UE nu se �tie exact ce înseamn�, în afar� de faptul c� presupune o dorin�� de bun�stare, condi�ii favorabile de angajare �i de control al globaliz�rii.

Op�iunea pentru sistemul social-economic la UE urmeaz� aceia�i regul�: statele tind s� prefere sistemul care copiaz� propriul lor sistem. De exemplu, germanii v�d modelul european destul de apropiat de modelul lor german (Schauble �i Lamers 1999); el este o combina�ie de dou� elemente: o economie liberal� �i o ordine social� bazat� pe solidaritate. La baza sistemului socio-economic al UE ar sta „federalismul concuren�ial” care cuprinde dou� componente: (1) competi�ia între firme, între regiuni �i state pentru localizarea industriilor �i (2) egalitatea �i justi�ia bazat� pe competi�ie.

Problema identific�rii unui sistem social-economic al UE este complicat� �i de faptul c� integrarea european� are în�elesuri diferite pentru fiecare �ar� membr� (Risse 2005). Pentru elitele germane integrarea european� reprezint� dep��irea trecutului na�ionalist �i militar al Germaniei. Pentru elitele franceze, Europa trebuie construit� prin externalizarea unor valori franceze distincte: republicanism, culturalizare, misiunea civilizatoare. Pentru englezi construc�ia procesului de integrare european� este corelat� cu ceea ce ei în�eleg prin na�iunea englez�.


II.2 Federalism vs. interguvernamentalism Elementul federal este parte integrant� implicit� a tratatelor existente privind

constituirea UE5. Argumentele sunt urm�toarele: (1) legile UE prevaleaz� asupra legilor na�ionale, (2) Curtea de Justi�ie poate lua decizii obligatorii pe baza interpret�rii legilor UE �i (3) votul majoritar se aplic� în procese legislative importante. Acest federalism implicit nu mul�ume�te îns�. De exemplu, obiectivul Germaniei este acela statuat de Schuman: tranzi�ia de la state unionale la un Parlament �i un Guvern European (Fischer 2000). Deoarece Europa nu este un nou continent ci un continent alc�tuit din diferite popoare, culturi, limbi �i istorii, integrarea european� trebuie s� aduc� statele într-o asemenea federa�ie. Aceasta înseamn� în esen�� c� integrarea trebuie f�cut� printr-o divizare a suveranit��ii între o autoritate central� a UE �i statele na�ionale membre. Acesta este în fapt con�inutul conceptului de „subsidiaritate”.

Totu�i, lucrurile nu sunt a�a de simple. Exist� o defini�ie dual� a subsidiarit��ii. O prim� defini�ie se refer� la divizarea puterii între institu�iile comunitare centrale �i state (din aceast� perspectiv� subsidiaritatea nefiind un principiu organiza�ional derivat din exigen�a eficien�ei); cea de-a doua defini�ie const� în ideea c� autoritatea central� a UE nu poate s� fac� ceea ce se poate face la nivel na�ional �i subna�ional (de aceast� dat� fiind vorba de un principiu organiza�ional, bazat pe eficien��).

Luând în calcul ideea anterioar�, Parlamentul European trebuie s� reprezinte dou� lucruri: o Europ� a statelor na�ionale membre �i o Europ� a cet��enilor. Prin urmare, Parlamentul European ar trebui s� aib� dou� camere: una pentru membri ale�i în parlamentele statelor membre (pentru a evita dezacorduri între Parlamentul European �i parlamentele na�ionale) �i o a doua camer� – un senat (cu un num�r egal sau inegal de senatori pentru fiecare stat) – cu senatori ale�i în mod direct de c�tre statele membre.

O mare parte din opozi�ia fa�� de o organizare federal� a UE se bazeaz� pe confundarea federalismului cu organizarea federal� a SUA care este perceput� ca o �ar� unitar� (Ash 2005). Totu�i, în general, federalismul nu înseamn� nimic mai mult decât o împ�r�ire a autorit��ii între o autoritate federal� central� �i statele membre. De fapt, un termen de compara�ie mai adecvat pentru UE nu ar fi nici SUA �i nici Germania ci federalismul elve�ian (Papadopoulos 2005). Tipul de federalism care poate avea implica�ii mai serioase pentru integrarea european� este “federalismul concuren�ial” care deriv� din paradigma neo-liberal�6 (Beyme 2005). Concuren�a genereaz� asimetrii �i popula�ia le tolereaz� atât timp cât aceasta este preocupat� în principal de propria sa identitate �i de practicarea unei autonomii ce-i permite s� abordeze chestiunile pe care ea le consider� de maxim interes. Cu alte cuvinte, acest tip de federalism merge împotriva omogenit��ii culturale a UE.

Interguvernamentalismul presupune c� deciziile importante ale UE se situeaz� în competen�a statelor na�ionale. Acesta implic� roluri mai pu�in importante pentru Parlamentul European �i roluri mai importante pentru Consiliul European �i Consiliul de Mini�tri. Logica interguvernamentalismului se bazeaz� în ultim� instan�� pe deosebirea între valorile

5 Totu�i, dintr-o alt� perspectiv�, acest federalism implicit pare mai mult un rezultat al efortului birocra�iei din Brussels spre centralizare, cu toate c� probabilitatea contruirii unei Europe centralizate este foarte mic� (Buchanan 2004, p. 27). 6 Federalismul concuren�ial este un ideal fundamentat în special de teoria economic� constitu�ional� iar promotorii lui sunt cantona�i în grupul profesorilor �i cercet�torilor economi�ti din domeniu (Buchanan 2004, p. 25-26). Ap�rarea lui de c�tre doi oameni politici germani (vezi Schauble and Lamers 1999) este mai degrab� o excep�ie.

Direc�ii necesare de dezvoltare institu�ional� (adâncire) a UE în raport cu dezvoltarea sa pe orizontal� (extindere) 10

___________________________________________________________________________

culturale7: federalismul este repudiat deoarece el genereaz� un deficit de democra�ie. Democra�ia, în aceast� logic�, poate fi angajat� numai la nivelul statului na�ional având în vedere ata�amentul cet��enilor la statele na�ionale ca entit��i politice distincte (Ash 2005). În opinia lui Feld �i Kirchgassner (2004, p. 204) “o democra�ie poate fi numit� astfel dac� este bazat� pe o entitate colectiv�, poporul sau na�iunea, care este constituit� pe baza unei culturi comune, a unor tradi�ii �i experien�e comune”. În lipsa acestor elemente comune, regula fundamental� a democra�iei – decizii luate cu majoritate �i obligatorii pentru întreaga popula�ie – nu va putea fi opera�ional� deoarece minorit��ile (care se identific� în acest caz cu na�iuni întregi) nu vor accepta deciziile majorit��ii constituite din popula�iile altor state.

7 Blankart �i Mueller (2004, p. 239) consider� c� ceea ce ei numesc confedera�ie (sinonim� cu interguvernamentalismul) este structura optim� a Uniunii Europene dac� preferin�ele cet��enilor europeni sunt omogene în interiorul ��rilor �i eterogene la nivelul uniunii


___________________________________________________________________________

III. METODELE GUVERNAN�EI COMUNITARE Guvernan�a sau sistemul de guvernare comunitar se bazeaz� pe trei metode: a) metoda comunitar� clasic� b) metoda deschis� de coordonare c)metoda interguvernamental� sau cooperarea înt�rit�.

III. 1 Metoda comunitar� Metoda comunitar� de guvernare î�i trage seva din ideile lui Jean Monnet (1976) �i a

fost pus� în aplicare odat� cu înfiin�area CECO, în opinia lui Jacques Ziller (2004) ea s-ar caracteriza prin patru elemente, care sunt inseparabile pentru a în�elege progresul integr�rii europene. Primul element ar fi gruparea suveranit��ilor/puterilor/competen�elor la nivel regional, pentru administrarea sau managementul în comun al unor resurse cu scopul de a reglementa mai bine func�ionarea unor pie�e. Tratatul de la Roma aduce în discu�ie integrarea pie�elor na�ionale prin abolirea barierelor în calea liberei circula�ii a inputurilor (capital, for�� de munc�) �i outputurilor (bunuri, servicii) �i prin crearea unui sistem de management al pie�ei regionale. Gruparea suveranit��ilor, care deriv� din gruparea resurselor, are o valoare simbolic� puternic� pentru c� implic� p�strarea identit��ii �i independen�ei statelor membre, principalii actori ai procesului de integrare.

Al doilea element ar fi triunghiul institu�ional specific Comunit��ii Europene. Institu�iile comunitare reprezint� un mix între modelul agen�iei specific unor organiza�ii interna�ionale cu caracter predominant tehnic �i modelul democratic specific unor organiza�ii regionale, de genul Consiliului Europei. Al treilea element este influen�a pregnant� a ideilor func�ionaliste, adic� abordarea pragmatic� a construc�iei europene pe calea integr�rii treptate pe plan economic, în care se manifest� a�a-numitul efect de antrenare sau propagare (spill over). Al patrulea element este rolul pe care l-a jucat dreptul comunitar, al c�rui sistem are trei tr�s�turi esen�iale. Prima este aceea c� o gam� specific� de instrumente juridice a fost stabilit� pentru a combina omogenitatea reglement�rilor cu flexibilitatea implement�rii acestora. A doua este existen�a unei cur�i juridice la nivelul comunitar (CEJ) accesibil� actorilor guvernamentali �i neguvernamentali, publici �i priva�i. A treia este posibilitatea oric�rei cur�i na�ionale de a dialoga cu CEJ prin intermediul mecanismului audierilor preliminare �i de a asigura respectarea �i implementarea dreptului comunitar pe baza principiilor �i jurispruden�ei stabilite de CEJ.

În 1976 Jean Monnet a prezentat metoda comunitar� �i rezultatele ob�inute prin aplicarea ei: “Dup� o perioad� de taton�ri, ea a devenit un dialog permanent între un organism european responsabil de a propune solu�ii la problemele comune �i guvernele na�ionale care exprim� puncte de vedere na�ionale. Aceast� metod� este cu totul nou�. Ea nu comport� un guvern central, dar ea a dus la decizii comune în sânul Consiliului de Mini�tri, în special pentru c� propunerea de solu�ii la dificult��ile comune de un organism european independent permite îndep�rtarea valabil� a obliga�iunii unanimit��ii. Parlamentul �i Curtea de Justi�ie subliniaz� caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceast� metod� este veritabilul federator al Europei”.

Comisia European� accept� teoria sistemului de guvernare multinivel sau multistratificat dar s-a referit la guvernan�a comunitar� mai mult prin prisma metodei comunitare a c�rei paternitate apar�ine lui Jean Monnet. Într-una din C�r�ile Albe recent publicate (2001) Comisia European� men�iona „Metoda comunitar� garanteaz� eficacitatea �i diversitatea Uniunii, asigurând un tratament echilibrat tuturor ��rilor membre, ea aplicându-se pie�ei unice �i politicilor comune �i bazându-se pe un important corp de


___________________________________________________________________________

legisla�ie secundar�, care completeaz� legisla�ia primar� reprezentat� de tratate. De asemenea, aceast� metod� furnizeaz� o modalitate de a arbitra între diverse interese prin intermediul a dou� filtre succesive: filtrul interesului general (la nivelul Comisiei) �i, respectiv, cel al reprezent�rii democratice, europene �i na�ionale, la nivelul Parlamentului �i Consiliului, care constituie, împreun�, puterea legislativ� a Uniunii”.

Conform acestei defini�ii dac� executivul este reprezentat de Comisia European�, care are monopolul ini�iativelor legislative �i promoveaz� interesele generale ale Comunit��ii Europene, care nu este totu�i un guvern, legislativul este reprezentat de Consiliul de Mini�tri (UE) �i Parlamentul European. Consiliul promoveaz� �i armonizeaz� interesele statelor na�ionale, utilizând ca procedur� de decizie în principal majoritatea calificat� �i în secundar unanimitatea, în timp ce Parlamentul European promoveaz� interesele cet��enilor reflectate printr-o anumit� op�iune politic�, având o putere egal� cu Consiliul în cadrul procedurii de codecizie, extins� la majoritatea domeniilor de decizie. Metoda comunitar� înseamn� un rol major jucat de institu�iile europene, institu�ii intercorelate �i complementare, care asigur� func�ionarea eficient� a unui sistem de guvernare pe câteva niveluri. Tratatul de la Roma stipuleaz� competen�ele sau puterile institu�iilor comunitare, compozi�ia �i structura lor, instrumentele lor, sistemul de vot sau procedurile de luare a deciziei, iar tratatele ulterioare au adus modific�ri �i îmbun�t��iri cadrului institu�ional comunitar, care este în prezent mai dezvoltat �i mai eficace în cadrul guvernan�ei multinivel. Articolul 3 al Tratatului Uniunii Europene (TUE) prevede c� exist� un cadru institu�ional unic care asigur� consecven�a �i continuitatea activit��ilor derulate în vederea atingerii obiectivelor, în condi�iile respect�rii �i fundament�rii acquisului comunitar.

Statele membre nu au o pozi�ie marginal� sau oarecum pasiv� în cadrul metodei comunitare. Ele î�i promoveaz� interesele prin intermediul Consiliului UE – principalul organ legislativ, �i sunt implicate în implementarea politicilor comunitare împreun� cu Comisia European�, asistat� de comitetele de func�ionari publici din ��rile membre.

O institu�ie comunitar� cu un rol important în rezolvarea disputelor între institu�iile europene, statele membre, persoanele juridice �i fizice, în rezolvarea reclama�iilor Comisiei Europene pe tema e�ecurilor de implementare, în interpretarea prevederilor tratatelor �i legisla�iei secundare, în respectarea dreptului comunitar este Curtea European� de Justi�ie, care ar putea fi definit� drept puterea juridic� a Comunit��ii Europene.

Metoda comunitar� permite gruparea (sau transferul) suveranit��ilor statelor membre �i promovarea intereselor comune ale acestora sau a intereselor generale ale UE. Fa�� de modul în care ac�ioneaz� organiza�iile interna�ionale clasice metoda comunitar� ofer� avantajul c� ac�iunile factorilor de decizie sunt ghidate de reglement�ri legale clare, procesul de decizie e transparent �i include dezbateri publice în PE. De asemenea procedurile juridice transparente garanteaz� responsabilitatea actorilor implica�i, se asigur� reprezentarea unic� a statelor membre în raporturile cu ter�ii ceea ce permite ac�iuni rapide �i eficace �i se d� prioritate interesului general al Comunit��ii pe baza tratamentului egal �i cu protejarea intereselor minoritarilor. Comisia asigur� echilibrul între diferite politici sectoriale (sau agregarea intereselor sectoriale) �i consisten�a ac�iunilor cu principiile sistemului, iar în calitatea sa de gardian al tratatelor împreun� cu CEJ în calitate de gardian al dreptului comunitar asigur� garantarea certitudinii juridice pentru agen�ii economici �i persoanele fizice. Dinamismul metodei comunitare înseamn� c� ea a fost ajustat� �i perfec�ionat� în timp, îndeosebi prin schimb�rile aduse cadrului institu�ional, cum ar fi extinderea rolului PE în procesul legislativ �i bugetar, extinderea majorit��ii calificate la votul din cadrul Consiliului de Mini�tri, cre�terea sensibil� a rolului �i implic�rii Consiliului European, ceea ce a afectat echilibrul interinstitu�ional �i a diminuat oarecum rolul jucat de Consiliul de


___________________________________________________________________________

Mini�tri. La Amsterdam, în 1997, utilizarea metodei comunitare a fost extins� la o mare parte a pilonului 3 - justi�ie �i afaceri interne. Astfel s-a realizat comunitarizarea complet� în domeniul cooper�rii vamale (articolul 135, titlul X TCE) �i a protec�iei intereselor financiare ale Comunit��ii sau luptei împotriva fraudei (articolul 280 TCE), inclusiv prin aplicarea procedurilor de luare a deciziei specifice pilonului 1. De asemenea s-a realizat o comunitarizare par�ial� prin noul titlu IV TCE în domeniile legate direct de libera circula�ie a persoanelor: vizele �i controlul la frontiere, azilul, imigrarea �i cooperarea juridic� în chestiuni civile.

Dezbaterile din anii’90 �i din acest deceniu pe tema reformei constitu�ionale �i institu�ionale a UE au vizat consolidarea, aplicarea corect� �i extinderea metodei comunitare în cadrul guvernan�ei UE. Comisia European� �i-a exprimat pozi�ia sa prin intermediul unor documente de referin��, cum sunt Cartea Alb� a Guvernan�ei Comunitare din 25 iulie 2001, Comunicarea privind viitorul UE din 5 decembrie 2001, Comunicarea privind un proiect pentru UE, din 22 mai 2002. Acestea sunt puncte de vedere cu caracter mai mult tehnic decât politic, dar ele sunt similare cu opiniile exprimate de personalit��i politice proeminente din cadrul UE. Absen�a unei defini�ii precise a metodei comunitare, inclusiv în cadrul tratatului CE, explic� persisten�a unor neclarit��i �i neîn�elegeri privind sfera de cuprindere �i elementele sale, precum �i raporturile sale cu alte metode ale guvernan�ei, îndeosebi cu metoda interguvernamental�.

În conformitate cu prevederile sau propunerile f�cute de Comisia European� în Cartea Alb� a Guvernan�ei Comunitare, UE ar trebui s� combine mai eficient diverse instrumente de politic� public� (exemplu: legisla�ia, dialogul social, finan�area structural� �i programele de ac�iune), ceea ce ar conduce la consolidarea metodei comunitare care garanteaz� eficacitatea �i diversitatea Uniunii, asigurând un tratament echilibrat tuturor ��rilor membre. Pe linia promov�rii interesului general s-a propus o deschidere mai mare a procesului de elaborare a politicilor comunitare, cu scopul de a asigura o participare mai larg� a cet��enilor �i organiza�iilor neguvernamentale la conceperea �i aplicarea acestora �i pentru a încuraja o deschidere �i o responsabilizare crescut� a tuturor celor implica�i. Astfel, cet��enii trebuie s� perceap� mai clar modul în care ��rile membre, ac�ionând în comun în interiorul UE, sunt în m�sur� s� r�spund� mai eficient preocup�rilor lor. Unul din mesajele esen�iale ale C�r�ii Albe era acela c� ac�iunile institu�iilor comunitare trebuiau s� fie echilibrate �i propor�ionate în raport cu obiectivele politice preconizate. Comisia European� a apreciat c� la fundamentul unei bune guvernan�e �i a perfec�ion�rilor propuse în Cartea Alb� trebuie s� stea un num�r de 5 principii: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea �i coeren�a, principii, care sunt specifice sistemului democratic �i statului de drept din ��rile membre �i care se aplic� la toate tipurile de guvernan��, respectiv global�, european�, na�ional�, regional� �i local�.

Cele cinci principii eviden�iate în Cartea Alb� sunt principii de baz� pentru realizarea unei guvernan�e mai democratice �i mai eficiente, dar Comisia European� a apreciat c� ele nu pot fi transpuse în practic� prin ac�iuni separate ci este nevoie de o abordare integrat� a lor. Aplicarea acestor principii trebuie s� se reg�seasc� în maniera de concepere �i implementare a politicilor comunitare, care nu pot fi eficiente pe plan economic �i social f�r� o guvernan�� transparent�, participativ� �i responsabil�. Aplicarea celor 5 principii urm�re�te �i consolidarea celor dou� principii fundamentale �i specifice guvernan�ei comunitare: principiul subsidiarit��ii �i principiul propor�ionalit��ii. Principiul subsidiarit��ii consacrat de Actul Unic European (AUE) limiteaz� ac�iunile institu�iilor comunitare la competen�ele �i obiectivele stabilite prin Tratat. Interven�ia acestora �ine cont de faptul c� anumite sarcini sau ac�iuni nu pot fi îndeplinite în mod eficient de statele membre. Principiul propor�ionalit��ii are în vedere dozarea instrumentelor folosite propor�ional cu obiectivele propuse. Înainte de


___________________________________________________________________________

lansarea unei ini�iative sau întreprinderea unei ac�iuni publice la nivel comunitar trebuie constatat� necesitatea acesteia, trebuie stabilit dac� nivelul UE este cel mai adecvat pentru realizarea ei �i dac� instrumentele preconizate sunt propor�ionale cu obiectivele propuse.

Instrumentele propuse de Comisie pentru reformarea guvernan�ei comunitare sunt:

• cre�terea gradului de participare a actorilor la elaborarea �i implementarea politicilor UE, mai ales a celor neguvernamentali;

• politici �i reglement�ri mai bune prin cre�terea flexibilit��ii legisla�iei comunitare, sporirea încrederii în opiniile exper�ilor, combinarea instrumentelor de politic� în vederea ob�inerii unor rezultate mai bune, simplificarea dreptului comunitar, implicarea sporit� a agen�iilor de reglementare, perfec�ionarea aplic�rii legisla�iei comunitare la nivel na�ional;

• contribu�ia sporit� a UE la guvernan�a global� prin cre�terea legitimit��ii �i ameliorarea eficacit��ii reglement�rilor la nivel mondial, modernizarea �i reformarea institu�iilor interna�ionale �i multilaterale, constituirea de parteneriate (strategice) cu alte ��ri, consolidarea reprezent�rii �i rolului jucat de UE în forurile interna�ionale �i regionale, mai ales în domenii cum ar fi guvernan�a economic� �i financiar�, mediul, dezvoltarea �i politica concuren�ei;

• refocalizarea politicilor, care înseamn� identificarea mai clar� a obiectivelor de dezvoltare pe termen lung �i perfec�ionarea instrumentelor de realizare a lor �i refocalizarea institu�iilor UE care presupune o revitalizare a metodei comunitare �i concentrarea fiec�rei institu�ii asupra sarcinilor sale esen�iale, fiind necesare modific�ri ale modului de func�ionare a institu�iilor, cu scopul cre�terii eficien�ei activit��ii acestora.

Tratatul constitu�ional nu a revolu�ionat metoda comunitar� de guvernare ci doar a perfec�ionat-o prin modific�rile de ordin institu�ional �i neinstitu�ional. O contribu�ie consistent� a Constitu�iei Europene este accentul pe care-l pune pe respectarea principiilor fundamentale ale guvernan�ei comunitare. In articolul 9 din partea I-a, se face referire la principiile fundamentale care stau la baza guvernan�ei comunitare, specificându-se c� ”Utilizarea competen�elor Uniunii este guvernat� de principiile subsidiarit��ii �i propor�ionalit��ii”. În paragraful 2 se men�ioneaz� c� pe baza principiului conferirii Uniunea va ac�iona în limitele competen�elor conferite de statele membre în constitu�ie pentru a atinge obiectivele stabilite în aceasta. Competen�ele neconferite Uniunii prin constitu�ie r�mân statelor membre. In paragraful 3 se arat�: “Conform principiului subsidiarit��ii, în domeniile care nu cad sub competen�a exclusiv� a sa Uniunea va ac�iona numai dac� �i în m�sura în care obiectivele ac�iunii nu pot fi atinse suficient de statele membre, ori la nivel central ori la nivel regional �i local, dar care pot fi realizate mai degrab�, din motive de amploare �i efecte ale ac�iunii propuse la nivelul Uniunii”. Institu�iile comunitare vor aplica principiul subsidiarit��ii pe baza prevederilor protocolului de aplicare a principiilor subsidiarit��ii �i propor�ionalit��ii anexat la constitu�ie. In paragraful 4 se specific�: ”Pe baza principiului propor�ionalit��ii, amploarea �i forma ac�iunii Uniunii nu vor dep��i ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor constitu�iei”. Institu�iile comunitare vor aplica principiul propor�ionalit��ii pe baza prevederilor protocolului anexat.

In protocolul pentru aplicarea celor dou� principii se stabilesc condi�iile de aplicare a acestora �i un sistem de monitorizare a aplic�rii lor de c�tre institu�iile comunitare. Fiecare institu�ie trebuie s� asigure respectarea constant� a principiilor. Înainte de a propune acte legislative Comisia va întreprinde largi consult�ri, iar când va fi cazul va lua în considerare dimensiunea regional� �i local� a ac�iunii respective, doar în cazuri excep�ionale de urgen��


___________________________________________________________________________

Comisia poate s� nu întreprind� consult�ri, dar va oferi motiva�ia deciziei în propunerea sa. Comisia va înainta toate propunerile legislative �i cele amendate parlamentelor na�ionale ale statelor membre concomitent cu prezentarea lor institu�iilor legislative comunitare. Parlamentul European �i Consiliul vor trimite hot�rârile legislative �i pozi�iile comune c�tre parlamentele na�ionale ale statelor membre.

Comisia European� trebuie s� justifice propunerile sale în raport cu principiile subsidiarit��ii �i propor�ionalit��ii, fiecare propunere legislativ� trebuind s� con�in� o declara�ie detaliat� pentru aprecierea conform�rii cu principiile respective, de asemenea o evaluare a impactului financiar, iar în cazul legisla�iei cadru a implica�iilor pentru reglement�rile puse în practic� de statele membre, inclusiv legisla�ia regional�. Motiva�iile pentru concluzia c� un obiectiv comunitar poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii trebuie s� fie argumentate prin indicatori calitativi �i, dac� este posibil, prin indicatori cantitativi. Comisia trebuie s� ia în considerare necesitatea ca orice povar� financiar� sau administrativ�, suportat� de Uniune, guvernele na�ionale, autorit��ile regionale �i locale, agen�ii economici �i cet��eni, s� fie minimizat� �i potrivit� cu obiectivele ce urmeaz� a fi atinse.

Orice parlament na�ional sau camer� a acestuia poate, în decurs de 6 s�pt�mâni de la data transmiterii propunerii legislative a Comisiei, trimite pre�edin�ilor PE, Consiliului �i Comisiei o opinie fundamentat� care s� specifice de ce propunerea nu este conform� cu principiul subsidiarit��ii. Atunci când este necesar orice parlament na�ional sau camer� a acestuia poate consulta parlamentele regionale cu puteri legislative. PE, Consiliul �i Comisia vor lua în considerare opiniile fundamentate emise de parlamentele na�ionale sau de camerele acestora. Parlamentele unicamerale vor avea dou� voturi, iar cele bicamerale câte un vot de camer�. Când opiniile privind neconformarea cu principiul subsidiarit��ii reprezint� cel pu�in 1/3 din toate voturile alocate parlamentelor na�ionale �i camerelor lor Comisia î�i va revizui propunerea sa. Acest prag va fi de cel pu�in o p�trime în cazul unei propuneri a Comisiei sau unei ini�iative emanat� de la un grup de state membre pe baza prevederilor articolului 41 privind aria de libertate, securitate �i justi�ie.

Comisia poate decide men�inerea, amendarea sau retragerea propunerii sale, oferind motiva�ia deciziei sale. Este evident c� noua procedur� de luare a deciziilor sau de adoptare a legisla�iei secundare confer� un caracter mai legitim �i mai democratic activit��ii legislative comunitare, cu riscul amplific�rii birocra�iei deja existente �i încetinirii procesului decizional. In disputele de ordin juridic pe tema aplic�rii principiului subsidiarit��ii arbitrul va fi Curtea European� de Justi�ie, care va avea jurisdic�ia de a audia ac�iuni pe temeiul înc�lc�rii principiului de c�tre un act legislativ. Aceste ac�iuni sunt intentate conform reglement�rilor stabilite în articolul 230 al TUE de statele membre sau notificate de ele conform ordinii lor juridice în numele parlamentelor na�ionale sau al unei camere a lor. Conform prevederilor aceluia�i articol Comitetul Regiunilor poate intenta ac�iuni privind actele legislative a c�ror adoptare necesit� consultarea sa.

Comisia European� va înainta în fiecare an un raport Consiliului European, PE, Consiliului de Mini�tri, parlamentelor na�ionale ale statelor membre privind aplicarea articolului 9, care va fi prezentat �i Comitetului Regiunilor �i Comitetului Economic �i Social.

In articolele 11,12,13 din partea I-a sunt prezentate competen�ele atribuite Uniunii, care pot fi exclusive sau împ�r�ite cu statele membre. Competen�ele exclusive se refer� la regulile de concuren�� pe pia�a intern�, politica monetar�, politica comercial� comun�, uniunea vamal�, conservarea resurselor biologice marine în cadrul politicii comune a pescuitului, acordurile interna�ionale prev�zute de actele legislative comunitare. Competen�ele partajate se refer� la pia�a intern�, aria de libertate, securitate, justi�ie,


___________________________________________________________________________

agricultur� �i pescuit, transport �i re�ele trans-europene, energie, politic� social�, coeziune economic� �i social�, mediu, protec�ia consumatorului, s�n�tate public� (siguran��), cercetare, dezvoltare tehnologic� �i spa�iu, cooperarea în domeniul dezvolt�rii �i ajutorul umanitar. Uniunea poate întreprinde ac�iuni de sprijin, coordonare, complementare în domeniul industriei, protec�iei �i îmbun�t��irii s�n�t��ii umane, educa�iei, instruirii profesionale, tineretului �i sportului, culturii, turism, protec�iei civile, cooperarea administrativ� (articolul 16). Actele juridice adoptate de Uniune în aceste domenii nu pot impune armonizarea legilor �i reglement�rilor statelor membre. Articolul 15 se refer� la competen�ele UE în privin�a politicii externe �i de securitate comune care va fi sprijinit� activ �i f�r� rezerve de statele membre într-un spirit de loialitate �i solidaritate reciproc�, ab�inându-se de la ac�iuni contrare intereselor Uniunii.

Pe plan institu�ional tratatul constitu�ional nu aduce modific�ri esen�iale privind triunghiul institu�ional clasic �i atribu�iile institu�iilor comunitare ci doar unele schimb�ri menite s� creasc� eficien�a activit��ii lor în contextul l�rgirii Comunit��ii. Astfel se poate men�iona pozi�ia de pre�edinte al Consiliului European ales cu majoritate calificat� pe o perioad� de 2 ani �i jum�tate (putând fi reales); troica preziden�ial� la Consiliul de Mini�tri; majoritatea calificat� cu dou� praguri (55% din num�rul de state membre �i 65% din popula�ia UE); ministrul de externe numit de Consiliul European �i având func�ia de vicepre�edinte al Comisiei; cei 25 (27) membri ai Comisiei (20 anterior), al c�ror num�r va fi redus cu 1/3 dup� actualul mandat; l�rgirea puterilor PE prin extinderea codeciziei, prin puterea de a amenda legi �i de a adopta legi, prin supravegherea exercitat� asupra Comisiei �i Consiliului UE; cur�ile specializate din cadrul CEJ.

III. 2 Metoda deschis� de coordonare De�i recunoscut� ca un instrument explicit al guvernan�ei comunitare de summiturile

Consiliului European de la Cardiff, Köln �i Luxemburg din anii’90, totu�i metoda deschis� de coordonare nu este explicitat� ca un nou mod de guvernan�� la summitul de la Lisabona, care a lansat-o �i consacrat-o în mod oficial. Nici tratatul constitu�ional nu face vreo referire expres� la MDC ci doar la coordonarea politicilor economice �i sociale. To�i cei care au investigat aceast� metod� accept� concluzia c� de�i caracteristicile MDC au fost definite la summitul de la Lisabona, totu�i ea î�i trage r�d�cinile din Strategia European� de Ocupare a For�ei de Munc� de la Luxemburg (decembrie 1997), care a fost la rândul ei inspirat� de mecanismele stabilite la Maastricht (1992) privind coordonarea politicilor macroeconomice �i supravegherea multilateral� a acestora.

Strategia de la Lisabona a reprezentat un progres major pe linia guvernan�ei comunitare, prin noua metod� avansat� - MDC, care a permis l�rgirea agendei europene cu chestiuni delicate �i dificile. Consiliul European a asigurat �i indica�iile metodologice pentru stabilirea caracteristicilor/con�inutului MDC. Astfel MDC are �elul s� ajute statele membre s�-�i dezvolte treptat propriile lor politici �i ea implic� 4 elemente centrale:

- fixarea de linii directoare pentru UE combinate cu orare specifice de realizare a scopurilor fixate pe termen scurt, mediu �i lung;

- stabilirea de indicatori de performan�� (cantitativi �i calitativi) �i de etaloane pentru sectoare �i statele membre comparativ cu cele mai bune practici de pe plan mondial;

- transpunerea liniilor directoare în politici na�ionale �i regionale prin stabilirea de �inte specifice �i adoptarea de m�suri, cu luarea în considerare a diferen�elor de ordin na�ional �i regional;


___________________________________________________________________________

- monitorizarea, evaluarea �i analiza atent�, realizate periodic �i organizate ca un proces de înv��are reciproc�

Tot Consiliul European de la Lisabona a definit cadrul �i func�ionarea MDC pe baza unei abord�ri de tip descentralizat, în concordan�� cu principiul subsidiarit��ii, ceea ce înseamn� implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor - institu�ii comunitare, guverne na�ionale, autorit��i regionale si locale, societate civil�. O metod� de elaborare a celor mai bune practici privind managementul schimb�rii urma a fi conceput� de Comisia European� împreun� (în cadrul re�elelor) cu diferi�i furnizori �i utilizatori, adic� partenerii sociali, firmele comunitare �i ONG-urile (Consiliul European Lisabona 2000)

Liniile directoare sau orient�rile generale ale politicilor economice ale statelor membre sunt elaborate sub form� de proiect de Consiliul UE la recomandarea Comisiei �i sunt înaintate spre analiz� �i dezbatere Consiliului European. Pe baza concluziilor Consiliului European Consiliul UE adopt� o recomandare privind aceste orient�ri �i informeaz� Parlamentul European (articolul III-179 din Constitu�ia European�). În domeniul politicilor ocup�rii for�ei de munc� Consiliul European examineaz� un raport anual comun al Consiliului �i Comisiei �i adopt� concluzii, iar pe baza lor Consiliul UE, la propunerea Comisiei, adopt� în fiecare an pentru statele membre liniile directoare privind ocuparea for�ei de munc�, compatibile cu orient�rile generale de politic� economic�. Consiliul UE hot�r��te dup� consultarea PE, CR, CES �i Comitetului pentru Ocuparea For�ei de Munc� (articolul III-206). Liniile directoare sau orient�rile generale ale politicii economice �i cele ale ocup�rii for�ei de munc� sunt adoptate practic de un triunghi institu�ional alc�tuit din Comisie (propune), din Consiliul UE (adopt� liniile �i supravegheaz� implementarea politicilor) �i Consiliul European (analizeaz� �i recomand�), Parlamentul European având doar un rol consultativ.

De�i unii autori consider� c� MDC are o form� destul de sofisticat�, ea se bazeaz� pe câteva componente esen�iale, cum sunt liniile directoare, etalonarea �i împ�r�irea celor mai bune practici, supravegherea multilateral�, indicatori, procesul repetativ, implementare prin legisla�ie �i politici interne (nefiind necesar� legisla�ia comunitar�). Exist� un mare num�r de studii privind MDC, majoritatea bazate pe analiza empiric� �i investigând tr�s�turile MDC �i politica ocup�rii for�ei de munc�. Summitul de la Lisabona al Consiliului European a consacrat utilizarea MDC, dar coordonarea politicii în diverse domenii a început anterior. Autori cum sunt Radaelli (2003) Hodson (2001), Maher (2001), Goetschy (1999), Trubek (2003), Mosher (2003), Ferrera (2001), Matsaganis (2002), Sacchi (2004) au analizat utilizarea metodei sau a componentelor ei în domenii precum: politica macroeconomic� (Marile Linii Directoare de Politic� Economic�), ocuparea for�ei de munc� (Strategia European� de Ocupare), includerea social� (legisla�ie neobligatorie), impozitarea afacerilor (cod de conduit�).

În opinia autorilor men�iona�i caracteristicile MDC ar varia considerabil în func�ie de domeniul politicii implicate, iar MDC nu se bazeaz� pe o formul� fix� sau general�, coordonarea politicilor însemnând practic un re�etar extrem de variat. Definirea MDC ca nou mod de guvernan��, care a ap�rut în anii 90 �i s-a impus în acest deceniu se bazeaz� pe 6 caracteristici ale metodei (Radaelli 2003).

1) Rolul mai limitat al dreptului comunitar, diferit de cel jucat în cadrul metodei comunitare (Scott �i Trubek 2003). Nu exist� o demarca�ie real� între elaborarea �i implementarea reglement�rilor în cadrul MDC �i r�spunderea juridic� în fa�a unor cur�i.

2) O nou� abordare a rezolv�rii problemelor. MDC func�ioneaz� prin repetare, cooperare multilateral� ( guvern, actorii publici �i priva�i) �i stabilirea de standarde. A fost


___________________________________________________________________________

pus� în discu�ie natura înv��rii în rezolvarea problemelor din cadrul MDC �i dac� ea se face de sus în jos (statele membre implementând liniile directoare stabilite la nivel comunitar), cum sus�ine Jacobsson (2002) sau de jos în sus, cum sus�in autori ca Trubek (2003), Cohen (1997) �i Sabel (1997). Ultimii autori men�iona�i opineaz� c� MDC se conexeaz� bine cu conceptul de guvernan�� tip re�ea, iar concluziile summitului de la Lisabona confirm� natura dual� a înv��rii, f�când referire la obiective, convergen�� i linii directoare pentru statele membre, dar �i la înv��area reciproc� �i dezvoltarea independent� a politicilor interne.

3) Participarea �i împ�r�irea puterii între autorit��ile comunitare, guvernamentale (na�ionale) �i societatea civil� este esen�ial� pentru c� ea confer� legitimitate �i eficacitate. Jonathan Zeitlin (2003) vede MDC ca un radar care detecteaz� beneficiile cunoa�terii �i experiment�rii locale. Participarea nu trebuie limitat� la actorii care opereaz� la nivelul comitetelor (comunitare)ci trebuie s� fie extins� la nivelul actorilor locali.

4) Diversitatea �i subsidiaritatea sunt inseparabile. MDC se bazeaz� pe recunoa�terea diversit��ii, plecând de la premisa c� modelele diferite de dezvoltare capitalist� au propriile lor solu�ii la problemele cauzate de factorii care determin� complexitatea �i competitivitatea. Modurile tradi�ionale de guvernan��, cum este metoda comunitar�, pun în schimb accentul pe armonizare.

5) Noi moduri de a produce cunoa�tere util�. MDC ac�ioneaz� ca o re�ea ce caut� cunoa�terea util� la toate nivelurile. Instrumentele specifice sunt coerente cu scopul înv��rii, cel pu�in în principiu. Pentru difuzarea transna�ional� a politicilor sunt folosite etalonarea, analiza riguroas� de un comitet de exper�i, supravegherea multilateral�, tabelele de inventariere, evalu�rile de trenduri �i alte mecanisme. Este îns� mai pu�in evident dac� proiectul MDC con�ine instrumente specifice �i coerente pentru procesul de înv��are de jos în sus.

6) Înv��area politicilor. MDC are un poten�ial considerabil în domeniul înv��rii politicilor. Prin înv��area din cunoa�terea local� �i prin generarea difuz�rii transna�ionale factorii de decizie în materie de politici î�i pot îmbun�t��i performan�ele.

Încorporarea MDC în Strategia de la Lisabona cu �elul de a transforma economia comunitar� în cea mai competitiv� economie a lumii pune în eviden�� contradic�ia între competitivitatea economic� �i modelul social european. MDC este considerat� drept un instrument poten�ial eficace în lupta de promovare a competitivit��ii. Dar ea este în acela�i timp un instrument de edificare a Europei sociale. În principiu cursa pentru asigurarea competitivit��ii �i cea pentru promovarea bun�st�rii sociale nu se exclud reciproc (Ferrera et al. 2001) îns� pot s� apar� conflicte între politica ocup�rii, politica social�, politica pensiilor �i cea fiscal� pe de o parte �i politicile �intind competitivitatea pe de alt� parte.

MDC reprezint� o nou� metod� de guvernan�� care const� in caracterul neobligatoriu �i descentralizat al reglement�rilor, în flexibilitatea �i deschiderea lor, în pluralitatea actorilor implica�i. Prin caracteristicile sale MDC contrasteaz� în mod evident cu metoda comunitar�, care implic� transferul de suveranitate dinspre nivelul na�ional spre cel comunitar, adoptarea politicilor comune de triunghiul institu�ional clasic reprezentând combinarea interguvernamentalismului cu suprana�ionalismul, rolul central jucat de institu�ia suprana�ional� - Comisia – în elaborarea �i implementarea politicilor comune �i în supravegherea implement�rii reglement�rilor obligatorii de c�tre statele membre, rolul CEJ în rezolvarea cazurilor de înc�lcare a dreptului comunitar. MDC a debutat în domeniul ocup�rii for�ei de munc� în 1997 �i s-a extins treptat la domeniul includerii sociale, pensiilor, îngrijirii s�n�t��ii, înv��mântului �i trainingului, mediului, imigr�rii �i azilului, devenind în acela�i


___________________________________________________________________________

timp un instrument esen�ial de accelerare a tranzi�iei spre economia bazat� pe cunoa�tere �i a reformelor economice structurale.

Aplicat� unui spectru relativ larg de domenii, implementarea MDC prezint� diferen�e semnificative în ceea ce prive�te �elurile, modurile de func�ionare �i bazele juridice. Obiectivele pot fi stabilite pe termen scurt, mediu �i lung, cu �inte cantitative �i calitative, mai mult sau mai pu�in specifice, fixate la nivel comunitar sau specificate la nivel na�ional. Monitorizarea la nivelul Comisiei Europene, procedurile detaliate de implementare, ritmul de evaluare a proceselor caracteristice MDC variaz� destul de mult. De asemenea exist� diferen�e majore în ceea ce prive�te rolul jucat de diver�ii actori politici �i sociali în fiecare proces (institu�ii comunitare, state membre, regiuni, parteneri sociali, societate civil�). Doar dou� domenii de implementare a MDC, ocuparea for�ei de munc� (Amsterdam 1997) �i coordonarea politicilor macroeconomice (Maastricht 1992) beneficiau de o baz� juridic� asigurat� de tratat.

Mai ales în domeniul social �i al ocup�rii for�ei de munc�, unde obstacolele în calea integr�rii au fost dificil de dep��it, MDC reprezint� o nou� metod� de reglementare pe linia cre�rii �i dezvolt�rii unui model social european, fiind complementar� celorlalte instrumente folosite în cadrul guvernan�ei comunitare: legisla�ia, acordurile colective �i dialogul social, fondurile structurale, programele de sprijin, procesele de integrare a diferitelor domenii de politic�, analiza �i cercetarea.

III. 3 Metoda interguvernamental� sau cooperarea consolidat� Pentru Michel Barnier �i Antonio Vitorino (2002) comisari europeni �i reprezentan�i

ai Comisiei Europene în cadrul Conven�iei privind viitorul Europei, metoda interguvernamental� implic� luarea deciziilor pe baza unor negocieri diplomatice între state suverane. Aceasta permite prezervarea complet� a suveranit��ii statelor comunitare, implementarea unor forme mai flexibile de cooperare �i asigurarea protec�iei intereselor na�ionale în paralel cu dezvoltarea unor ini�iative coordonate în domenii sensibile. Metoda interguvernamental� ar permite cooperarea statelor membre ale UE în domenii în care progresul integr�rii a fost destul de modest. Nu ar exista concuren�� i incompatibilitate între metoda interguvernamental� �i cea comunitar�, iar argumentul ar fi legat de faptul c� UE func�ioneaz� pe baza unui melanj între suprana�ionalism �i interguvernamentalism.

Compararea celor dou� metode implic� analiza eficien�ei �i legitimit��ii democratice a acestora. Realizarea unanimit��ii sau dreptul de veto caracteristic� metodei interguvernamentale este mai pu�in eficient� decât decizia luat� pe baza majorit��ii calificate, care este aproape generalizat� în cadrul metodei comunitare. În privin�a legitimit��ii democratice, implicarea PE - reprezentant al cet��enilor europeni - în procesul de codecizie al�turi de Consiliul UE spore�te gradul de legitimitate în cazul metodei comunitare. Realitatea a demonstrat c� metoda comunitar� poate coexista în mod fericit cu alte metode de guvernan��, cum este �i cea interguvernamental�. Totu�i de multe ori criticile adresate lipsei de eficacitate a UE au vizat domeniile în care s-a folosit metoda interguvernamental�, adic� pilonii 2 �i 3.

În anii’90 integrarea flexibil� sau diferen�iat� a fost considerat� drept un instrument adecvat pentru a dep��i piedicile din calea progresului integr�rii vest-europene. Europa à la carte, Europa cu dou�-trei viteze, Europa cu geometrie variabil�, Europa cercurilor concentrice sunt concepte vehiculate intens în anii’90 �i la începutul acestui deceniu. Cooperarea înt�rit� sau consolidat�, introdus� oficial prin tratatul de la Amsterdam, dar demarat� în afara prevederilor tratatului prin acordul Schengen, era v�zut� mai degrab� ca


___________________________________________________________________________

un instrument folosit în circumstan�e excep�ionale sau pentru testarea unor ini�iative mai îndr�zne�e, fiind deschis� tuturor statelor, inclusiv celor care ini�ial nu particip� dar ulterior sunt atrase de beneficiile acestei cooper�ri. Desigur, cooperarea înt�rit� ar accentua diversitatea �i complexitatea Uniunii, �i ar putea conduce la agravarea a�a-numitului deficit democratic, care dup� Maastricht a devenit o tem� central� de dezbatere în UE. Cooperarea înt�rit� ar putea introduce o important� legisla�ie secundar� care ar afecta sistemul juridic comunitar (dreptul comunitar), reglement�ri comunitare diferite aplicându-se în ��ri diferite. Dac� flexiblitatea devine regula �i nu excep�ia atunci exist� riscul fragment�rii Comunit��ii, deoarece ��rile membre nu mai au obiective �i valori comune. Riscurile sunt totu�i atenuate de prevederile clare ale tratatului de la Amsterdam.

Comisiei Europene i s-a conferit un rol cheie în reglementarea utiliz�rii cooper�rii înt�rite prin decizia sa privind viabilitatea �i adecvarea unei cereri de cooperare înt�rit�, dar �i prin faptul c� propune forma acestei cooper�ri. În cazul respingerii unei ini�iative opinia sa este considerat� a fi final�. Tot Comisia poate decide asupra cererii unui stat de a participa ulterior la o ini�iativ� de cooperare înt�rit�. În principiu Comisia ar trebui s� sprijine cooperarea înt�rit� pentru a favoriza progresul integr�rii cu condi�ia respect�rii condi�iilor stabilite de tratate, dreptului comunitar sau ordinii juridice comunitare, integrit��ii institu�iilor comunitare, îndeplinirii obiectivelor strategice comune.

La Amsterdam, în 1997, s-a conturat o tab�r� favorabil� cooper�rii înt�rite alc�tuit� din Fran�a, Germania, Italia, Benelux, Finlanda, �i alta mai reticent� sau sceptic� format� din Marea Britanie, Suedia, Danemarca, Portugalia, Spania, Grecia. Compromisul rezultat s-a tradus prin luarea deciziei ini�iale în Consiliul de Mini�tri prin majoritate calificat�, dar din ra�iuni importante de ordin na�ional un stat membru putea folosi ”frâna de urgen��” pentru a bloca ini�iativa, iar Consiliul UE putea hot�rî prin majoritate calificat� dac� chestiunea urma a fi tran�at� de Consiliul European prin unanimitate. Dar utilizarea vetoului era riscant� prin efectele sale asupra mass-media �i cet��enilor europeni.

Tot tratatul de la Amsterdam prevedea posibilitatea ab�inerii constructive pe pilonul II, unde cooperarea înt�rit� era exclus� (articolul 23 TUE). Acest mecanism este bazat pe 3 reguli. Prima este declara�ia oficial� a statului care se ab�ine (în cadrul Consiliului UE) prin care acesta accept� c� decizia angajeaz� Uniunea, dar nu �i statul respectiv. A doua este angajamentul statului de a se ab�ine de la ac�iuni care intr� în conflict sau împiedic� ac�iunea Uniunii. A treia const� în regula dup� care dac� statele care se ab�in reprezint� peste 1/3 din voturile ponderate decizia nu va fi adoptat�. Sfera ab�inerii constructive acoperea toate deciziile vizând pilonul II ale Consiliului UE �i care sunt luate în unanimitate, inclusiv cele cu caracter militar.

Dat� fiind sfera sa limitat�, condi�iile �i procedurile stricte, cooperarea înt�rit� era greu de pus în practic� �i de aici a ap�rut necesitatea ca urm�toarea Conferin�� Interguvernamental�, premerg�toare tratatului de la Nisa, s� revad� cadrul legislativ �i procedural. Tratatul de la Nisa a introdus posibilitatea folosirii cooper�rii înt�rite pe pilonul II (articolul 27b TUE), dar numai pentru implementarea unei ac�iuni sau pozi�ii comune decis� de Consiliul UE în unanimitate, excluzând domeniul militar sau ap�rarea. Cooperarea înt�rit� nu trebuia s� submineze pia�a intern�, precum �i coeziunea economic� �i social� (articolul 43 TUE). Ea putea fi utilizat� doar ca o solu�ie ultim� într-o perioad� rezonabil� de timp �i cu respectarea acquisului comunitar �i a drepturilor �i competen�elor ��rilor neparticipante (articolul 43 TUE), f�r� a se mai men�iona nediscriminarea cet��enilor. Procedura a fost relaxat�, prev�zându-se minimum 8 state participante. Pe pilonii I �i III posibilitatea frânei de urgen�� a fost eliminat�, fiind înlocuit� cu sesizarea Consiliului European, dup� care Consiliul UE se poate pronun�a prin majoritate calificat� asupra


___________________________________________________________________________

oric�rei propuneri. Dac� domeniul implicat comport� procedura de codecizie este nevoie de acordul PE; dac� nu, atunci PE poate fi doar consultat. Pe pilonul II este necesar� autorizarea Consiliului UE dup� formularea opiniei Comisiei, cu informarea PE. În acest caz se men�ine posibilitatea frânei de urgen��. Totu�i chiar �i dup� Nisa folosirea cooper�rii înt�rite r�mânea restric�ionat� în multe privin�e �i erau necesare reforme substan�iale ale prevederilor tratatului privind sfera sa, procedurile �i condi�ionalit��ile.

Prevederile tratatului constitu�ional în materie de cooperare înt�rit� aduc în plus aplicarea acestei cooper�ri pe întreg spectrul politicii externe �i de ap�rare a UE �i abolirea dreptului de veto. Crearea Agen�iei Europene de Armament, Cercetare �i Capacit��i Militare deschis� tuturor membrilor de c�tre Consiliul UE �i având la baz� majoritatea calificat� este o alt� noutate a tratatului. Pân� la stabilirea unei politici comune de ap�rare va exista o cooperare înt�rit� pe chestiunile ap�r�rii comune prin strâns� cooperare cu NATO, iar o for�� multilateral� va putea fi creat� pentru a sprijini politica comun� de securitate �i ap�rare. Exist� doar dou� proceduri, una pentru PESC, alta pentru alte chestiuni, procedura special� pentru al treilea pilon fiind abolit�. Posibilitatea ini�ial� de participare la ac�iuni de cooperare înt�rit� va depinde nu numai de dorin�a expres� ci �i de capacitatea ��rii respective de a participa. Condi�iile de participare vor fi acelea�i pentru primele ��ri �i pentru celelalte ��ri, fiind reglementate strict de Comisie sau Consiliul UE pentru PESC.

Articolul I-43 se refer� la regulile unanimit��ii �i majorit��ii calificate (3/5 din popula�ia statelor participante sau 2/3 din voturi �i 3/5 din popula�ie când nu exist� o propunere a Comisiei sau o ini�iativ� a ministrului de externe al UE). Este la latitudinea statelor membre de a recurge la votul majorit��ii calificate �i la codecizie în anumite domenii. Num�rul minim de 1/3 din statele membre poate însemna o cre�tere a pragului stabilit la Nisa la 8 membri.

În conformitate cu opinia lui Giovanni Grevi de la European Policy Centre se consider� c� totu�i condi�iile restrictive privind cooperarea înt�rit� au fost relaxate de tratatul de la Nisa �i de tratatul constitu�ional. Interpret�rile juridice ale textelor r�mânând oarecum problematice, ceea ce creeaz� ferestre mai largi de oportunitate pentru aceast� metod� de guvernan�� sub auspiciile cadrului stabilit de tratate (Grevi 2004). Printre inova�iile introduse de constitu�ie se num�r� �i rolul jucat de ministrul afacerilor externe pe chestiunile legate de PESC �i posibilitatea utiliz�rii votului majorit��ii calificate. Atribu�iile �i responsabilit��ile precise ale institu�iilor comunitare, Comisia �i Consiliul UE, de a analiza, aproba �i concretiza ini�iativele de cooperare înt�rit�, inclusiv pe linia asigur�rii coeren�ei �i consisten�ei acestora, precum �i modalitatea de a realiza cooperarea înt�rit� confer� transparen��, eficien�� i legitimitate acestei metode de guvernan��.

Cooperarea înt�rit� ar fi o form� cuprinz�toare de integrare flexibil�, �intind direct consolidarea procesului de integrare prin realizarea obiectivelor Comunit��ii �i prezervarea intereselor sale. Cooperarea înt�rit� este singura form� de integrare flexibil� înzestrat� cu o puternic� dimensiune normativ�, ceea ce-i confer� atât for�� cât �i anumite limite. Ea iese din tiparele clasice ale metodei comunitare de guvernare �i încearc� s� valorifice ini�iative sau op�iuni care �in de diversitatea sau de diferen�ele existente între ��rile membre. În acela�i timp ea nu poate asigura progrese politice majore. În cazul acesteia exist� de asemenea condi�ionalit��i �i limit�ri, posibilitatea unor interpret�ri diferite, dificultatea realiz�rii unor acorduri pe proiecte mai ambi�ioase, un num�r relativ limitat de domenii pretabile ini�iativelor, îndeosebi pe sfera competen�elor ce revin ��rilor membre. Domeniile cele mai pretabile unor ac�iuni de cooperare înt�rit� sunt cele care �in de sfera socialului �i a fostului pilon III .


___________________________________________________________________________

În afar� de acordul Schengen, cooperarea înt�rit� sau consolidat� a mai fost folosit� în cazul, discutabil de altfel, al Uniunii Europei Occidentale, protocolului privind politica social� de la Maastricht, Uniunii Economice �i Monetare, dar ea are perspective de aplicare �i în domeniul politicii fiscale, politicii mediului, ap�r�rii, PESC, ariei de libertate, securitate �i justi�ie. Cooperarea consolidat� este men�ionat� �i de tratatul constitu�ional, în partea I-a �i a III-a , dar succesul oric�rui proiect depinde mai mult de voin�a politic� �i de competen�a actorilor implica�i. Accentuarea disparit��ilor sau decalajelor în UE l�rgit� �i reforma incomplet� �i inconsistent� de ordin institu�ional propus� de tratatul constitu�ional pot favoriza procesul de integrare flexibil�, mai ales în contextul creat de dificultatea ratific�rii tratatului prin referendumuri na�ionale.

Chestiunea nucleului dur sau a avangardei de state comunitare doritoare s� extind� �i s� accelereze integrarea în unele domenii, pe baza prevederilor tratatului sau în afara acestora, r�mâne un subiect discutat �i disputat. Este metoda interguvernamental� eficient� pentru domenii din afara sferei economice? Experien�a a demonstrat c� îndeosebi pe pilonul 2 progresele au fost limitate �i lente, doar pe pilonul 3 s-au înregistrat unele progrese mai notabile. O chestiune important� ar fi cea a ini�iativei proiectelor de cooperare înt�rit�, când un grup de state, Consiliul European, sau alte institu�ii comunitare ar putea avea ini�iative, care pot varia ca amploare, instrumente, proceduri.

O alt� problem� este cea a raportului între cooperarea înt�rit� �i coeziunea economic� �i social�, ultima reprezentând un element fundamental al uniunii economice. Eliminarea decalajelor sau a diversit��ii �i eterogenit��ii din cadrul UE nu este posibil� pe termen scurt �i mediu, �i implicit nici asigurarea coeziunii. În aceste circumstan�e ar fi favorizat în mod logic procesul de cooperare înt�rit� sau de integrare flexibil�. Confruntat� cu o perioad� de criz� datorat� e�ecurilor în ratificarea tratatului constitu�ional, neîn�elegerilor pe tema bugetului comunitar �i a reform�rii unor politici comune, gen PAC, divergen�elor pe tema politicii externe a UE, dificult��ilor de îndeplinire a prevederilor Pactului de Stabilitate �i Cre�tere �i de realizare a obiectivelor Strategiei de la Lisabona, Uniunea European� trebuie nu doar s�-�i reevalueze modelul de dezvoltare economic� �i social�, ci s�-�i caute un model de uniune politic�, care poate implica �i schimb�ri majore în metodele de guvernan�� comunitar�.


___________________________________________________________________________

IV. POLITICA DE CONCUREN�� Politica de concuren�� a UE este una din cele mai importante componente ale acquis-

ului comunitar, fiind uneori caracterizat� drept “a cincea libertate” a pie�ei interne unice (Mario Monti 2004). Promovarea sa timpurie a avut un rol esen�ial pentru sprijinirea demersurilor de liberalizare a schimburilor comerciale dintre ��rile membre ale Comunit��ii. Eliminarea restric�iilor din calea schimburilor comerciale reciproce s-a putut realiza mult mai lesnicios în condi�iile în care existen�a unei politici de concuren�� a permis corectarea la surs� a barierelor în calea accesului pe pia��, reprezentând astfel contrapartea indispensabil� a renun��rii la m�suri de ap�rare comercialã (antidumping �i compensatorii) în comer�ul intracomunitar.

Politica de concuren�� se bucur� de un statut special între diversele politici ale Uniunii Europene, pe care proiectul de Tratat Constitu�ional îl consacr� odat� în plus, incluzând-o în « grupul select » al celor �ase politici care �in de competen�a exclusiv� a Comunit��ii. Trebuie men�ionat îns� c� exist� opinii exprimate în doctrin� potrivit c�rora acest domeniu nu ar �ine de competen�a exclusiv� a CE, deoarece Statele Membre î�i au propriile legisla�ii în materie de concuren��. Aceast� obiec�ie nu este îns� deloc valabil� în cazul ajutoarelor de stat, iar în ceea ce prive�te practicile anticoncuren�iale private, aplicabilitatea regulilor comunitare are prec�dere de fiecare dat� când „se afecteaz� comer�ul dintre Statele Membre” sau opera�iunea are „o dimensiune comunitar�”. În consecin��, prerogativele autorit��ilor na�ionale în acest domeniu nu pot duce la un dualism de competen�e, devreme ce competen�a comunitar� (atunci când ea exist�) o exclude automat pe cea na�ional� (Bergh 1997, p. 144). Op�iunea pentru o politic� pus� sub competen�a exclusiv� a Comunit��ii, mai degrab� decât sub inciden�a coordon�rii pozi�iilor Statelor Membre, se explic� prin probabilitatea mare a apari�iei unor conflicte de jurisdic�ie între statele membre, ca �i prin suspiciunea inevitabil� referitoare la improbabilitatea impar�ialit��ii unor autorit��i na�ionale de concuren�� în cazurile în care sunt implica�i atât resortisan�i na�ionali, cât �i str�ini.

Mai mult, politica de concuren�� este practic singura dintre politicile de competen�� exclusiv� în care nu doar formularea, ci �i punerea efectiv� în aplicare este în primul rând apanajul Comunit��ii, respectiv al Comisiei Europene.8 Aceasta nu are, cu excep�ia ajutoarelor de stat, semnifica�ia lipsei oric�rui rol al autorit��ilor na�ionale, ci doar pe aceea a absen�ei oric�ror suprapuneri de competen�e. În fapt, în anumite domenii, autorit��ile na�ionale concur� la aplicarea politicii de concuren�� a UE, deoarece resursele Comisiei Europene nu îi (mai) permit s� trateze nemijlocit �i în mod exhaustiv toat� problematica regulilor antitrust.

De�i, în practic�, competen�ele Comisiei par a fi mai largi în domeniul ajutoarelor de stat (unde nici nu exist� autorit��i na�ionale competente), în termeni legali competen�a Comisiei a fost mai extins� în domeniul antitrust, unde Regulamentul 17/1962 (�i, ulterior, Regulamentul 1/2003) deleag� în mod explicit Comisiei prerogative exercitate în mod obi�nuit de Consiliu. Paradoxal, de�i o delegare similar� nu a ap�rut cu privire la ajutoarele de stat decât mult mai târziu (1998), Comisia �i-a arogat mai dinainte dreptul de a emite o legisla�ie secundar� sui generis (sub forma instrumentelor de soft law: comunic�ri, recomand�ri, linii directoare, „cadre” etc.), profitând de pronun�ata lips� de disponibilitate a Consiliului de a emite reglement�ri în acest domeniu foarte sensibil.

8 Doar Comisia European� poate acorda except�ri de la interdic�ia generic� f�cut� în�elegerilor cu poten�ial anticoncuren�ial (Articolul 81) �i doar ea poate autoriza concentr�rile economice de „dimensiune comunitar�”,


___________________________________________________________________________

Întrucât interven�ia Consiliului în punerea în aplicare a politicii de concuren�� a UE este foarte limitat�, iar cea a Parlamentului European ca �i inexistent�, procesul de luare a deciziilor care are cu adev�rat importan�� în acest domeniu este cel desf��urat la nivelul Comisiei Europene.

Rolul rezervat instan�elor judec�tore�ti nu este crucial, f�r� a fi îns� lipsit de importan��. Comisia poate adopta decizii cu caracter executoriu f�r� a fi nevoie s� recurg� la Curtea de Prim� Instan�� sau la Curtea European� de Justi�ie pentru a le învesti cu acest caracter, iar o serie de decizii ale Comisiei nu sunt supuse cenzurii autorit��ilor judec�tore�ti9. Cu privire la majoritatea deciziilor, CEJ – de�i în principiu competent� s� le examineze – a dat dovad� de deferen��, limitându-se la verificarea materialit��ii faptelor invocate �i a încadr�rilor juridice, f�r� a substitui ra�ionamentelor economice inerent complexe f�cute de Comisie pe cele proprii.

În acest context institu�ional, influen�a Comisiei este covâr�itoare, ceea ce a �i atras critici referitoare la faptul c� ea este în situa�ia de a ac�iona ca « poli�ist, procuror, judec�tor �i juriu » în acela�i timp (Allen 1996, p. 35). Mecanismele interne de luare a deciziilor în Comisie cap�t�, în aceste condi�ii, mai mult� semnifica�ie. Dou� sunt elementele care au atras cu deosebire aten�ia în acest sens:

a) etosul distinct dobândit de DG COMP (ex-DG IV), începând cu sfâr�itul anilor ’80, în sensul dezvolt�rii unei specializ�ri tot mai înguste �i a unei stabilit��i a personalului, cuplat� tot mai mult cu percep�ia unui esprit de corps propriu, în interiorul Comisiei; independen�a DG COMP este v�zut� de unii observatori drept foarte larg�, iar disputele cu alte Direc�ii Generale, tipic generate de inten�ia acestora de a men�ine/introduce pârghii de interven�ie pe pia��, nu lipsesc. Implica�ia negativ� a acestei evolu�ii �ine de receptivitatea sc�zut� a DG COMP fa�� de argumentele aduse de agen�ii economici examina�i, care este criticat� mai ales în privin�a controlului concentr�rilor economice.

b) faptul c� deciziile nu se iau decât la nivelul Colegiului Comisiei ; chiar dac� în foarte multe cazuri acesta valideaz� f�r� rezerve deciziile propuse de DG COMP, faptul c� membrii Comisiei sunt în primul rând politicieni ridic� semne de îndoial� cu privire la disponibilitatea/ capacitatea lor de a se ghida exclusiv dup� circumstan�ele concrete ale cazurilor. Exist� episoade în care membrii Comisiei nu au dat dovad� de re�inerea �i impar�ialitatea cerute, ceea ce s-a concretizat în luarea unor decizii cu majorit��i reflectând preferin�ele ideologice �i loialit��ile na�ionale.

Neîncrederea în faptul c� deciziile Comisiei Europene pot fi totalmente impermeabile la presiuni politice este un motiv de critici venite din partea unor autorit��i na�ionale de concuren�� i, din când în când, de propuneri vizând crearea unei autorit��i comunitare antitrust distincte de Comisie. Pân� acum, un asemenea model institu�ional nu a fost adoptat, dar natura rela�iilor dintre Comisie �i autorit��ile na�ionale s-a schimbat dup� adoptarea Regulamentului 1/203, care prevede descentralizarea aplic�rii regulilor antitrust. Dac� este evident c� interac�iunea dintre Comisie �i aceste autorit��i na�ionale va deveni mult mai intens�, nu la fel de clar este efectul s�u asupra pozi�iei celor din urm�. Este posibil ca rela�iile de colaborare s� conduc� la o tot mai mare identitate de vederi în considerarea cazurilor examinate, dup� cum nu se poate exclude ipoteza c� o utilizare nemoderat� de c�tre Comisie a prerogativelor sale (inclusiv “desistarea” unei autorit��i na�ionale de un caz anume

9 Spre exemplu, Comisia are latitudinea de a respinge o plângere pe motivul c� nu sunt afectate interese comunitare semnificative.


___________________________________________________________________________

�i preluarea dosarului) s� fie o surs� de conflicte care s� repun� în discu�ie oportunitatea cre�rii unei autorit��i antitrust independente în UE.

Dac�, în domeniul antitrust, prerogativele Comisiei coexist� cu cele ale autorit��ilor na�ionale de concuren��, în domeniul ajutoarelor de stat Comisia este învestit� cu un adev�rat monopol. Acesta se manifest�:

- inerent, la nivelul punerii în aplicare a regulilor; �i

- prin „autore�inerea” manifestat� de Consiliu, cu privire la formularea de reguli (cele care �in de a�a-numita “legisla�ie secundar�”).

Inexisten�a unor autorit��i na�ionale competente în materia formul�rii �i aplic�rii regulilor privind ajutoarele de stat este explicabil� prin faptul c� atribu�iile Comisiei în domeniul ajutoarelor de stat nu pot fi decât suprana�ionale.

În primul rând, Tratatul CE enumer� “interesul comun” între justific�rile posibile ale acord�rii unor ajutoare de stat. Or, doar Comisia European� – ca organ neutru �i “gardian al Tratatului” – este în m�sur� s� identifice acest interes comun, care rezult� din suma vectorial� a unor interese na�ionale aflate uneori în divergen�� unele cu altele.

În al doilea rând, controlul exclusiv suprana�ional al ajutoarelor de stat în Uniunea European� reflect� �i exigen�a aplic�rii în mod uniform �i impar�ial a regulilor, în mod egal fa�� de toate statele membre.

În al treilea rând, controlul suprana�ional este reclamat de serioase considera�ii de economie politic�. Pe de-o parte, el permite dep��irea problemei de inconsecven�� temporal� care se manifest� la nivel na�ional: deciziile economice na�ionale pot fi r�sturnate de schimbarea conducerii politice, apari�ia de noi priorit��i economice sau politice pe plan local sau chiar de o opozi�ie public� semnificativ�. Or, institu�iile suprana�ionale au calitatea de a impune reguli fixe, care împiedic� autorit��ile na�ionale s� î�i modifice abordarea în func�ie de ac�iunea factorilor aminti�i (Bertero �i Rondi 2002, p.27). Pe de alt� parte, politicienii na�ionali au o tendin�� inerent� de a subven�iona în exces. Un control suprana�ional este susceptibil s� sl�beasc� motiva�ia politic� a acord�rii ajutoarelor de stat, facilitând astfel promovarea unor politici economice echilibrate (Nicolaides 2003, p. 273).

S-a remarcat c�, pân� la mijlocul anilor ’80, Comisia European� nu a avut o politic� coerent� de control al ajutoarelor de stat �i a evitat sistematic confrunt�rile cu statele membre pe aceast� tem� (Ezrow 1998). Chiar �i în prezent, unii anali�ti cred c� mai pot decela o anumit� reticen�� a membrilor Comisiei de a se angaja în dispute cu unele state membre în leg�tur� cu diverse cazuri de ajutoare de stat. Aceasta deoarece, de�i membrii UE accept� f�r� rezerve faptul c� un regim de control strict al ajutoarelor de stat este indispensabil bunei func�ion�ri a pie�ei interne unice, acest lucru nu îi împiedic� s� conteste atât politica Comisiei, cât �i deciziile acesteia, în cazurile unde interese na�ionale importante sunt implicate. Mai mult decât atât, sunt citate cazuri în care guvernele unor state membre au recurs la presiuni asupra propriilor cet��eni membri ai Comisiei Europene pentru a îi determina s� urmeze “linia na�ional�”.10

Toate aceste caracteristici fac din politica de concuren�� prima politic� cu adev�rat suprana�ional� a Uniunii. Influen�a Statelor Membre în formularea sa, odat� cu emiterea de Regulamente care deleag� Comisiei multe din competen�ele Consiliului, este foarte restrâns�. În unele lucr�ri se consider� c� Statele Membre mai au la dispozi�ie vehicule prin care pot 10 Michelle Cini (2000, p.9) consider�, astfel, c� opozi�ia pre�edintelui Comisiei din 1991, Jacques Delors, la propunerea comisarului de resort Leon Brittan de restituire a ajutorului de stat incompatibil de care beneficiase firma RENAULT “a avut mai mult de-a face cu sentimentul na�ional decât cu respectul pentru reguli”


___________________________________________________________________________

influen�a con�inutul �i aplicarea regulilor de concuren��: Comitetul Consultativ pentru Practici Restrictive �i Monopoluri (constituit în baza Regulamentului 17/1962), Comitetul Consultativ pentru Fuziuni (creat prin Regulamentul 4064/1989) �i Grupul de Exper�i pentru Ajutoare de Stat. Toate aceste structuri au doar un rol consultativ. Ele sunt, de aceea, foarte utile atunci când se încearc� cu bun� credin�� g�sirea celor mai bune solu�ii la anumite probleme, dar absolut inutile dac� problema în suspensie are mize directe importante pentru anumite State Membre.

În condi�iile în care « regulile jocului » sunt stabilite, iar actorii nu au nici o influen�� asupra lor, pot ap�rea semne de întrebare cu privire la gradul de adecvare a acestor reguli la situa�ia concret� din ��rile c�rora ele le sunt aplicabile, mai ales atunci când ele reprezint� o experien�� nou� pentru aceste ��ri.

• Faptul c� acelea�i reguli de concuren�� s-ar putea dovedi nepotrivite pentru ��ri cu niveluri de dezvoltare �i structuri economice foarte diferite. Existen�a unor probleme derivate din aceste diferen�e a fost recunoscut� de Comisia European�, dar pozi�ia - exprimatã cel mai bine de fostul comisar îns�rcinat cu politica de concuren��, Karel Van Miert - a fost ferm împotriva oric�ror dilu�ri ale regulilor de concuren�� pentru a acomoda aceste probleme: “diferen�ele structurale dintre economiile vestice �i cele estice trebuie remediate prin mãsuri de politic� macroeconomic�, �i nu prin derog�ri de la regulile de concuren��. Acestea trebuie s� r�mân� aplicabile pentru a garanta func�ionarea pie�ei interne”. (Miert 1997)

• Mai ales în domeniul ajutoarelor de stat, este foarte greu de replicat abordarea prevalentã în UE atâta vreme cât extensiunea propriet��ii de stat în economie r�mâne mult superioarã, iar pie�ele de capital sunt mult mai pu�in dezvoltate �i slab reglementate.

• Regulile comunitare de concuren��, de�i sunt presupuse a contribui la realizarea obiectivului maximiz�rii eficien�ei, sunt prioritar subsumate asigur�rii “echit��ii” (fairness). Or, acest concept este mult mai subiectiv �i are o înc�rc�tur� cultural� mult mai puternic� în condi�iile în care adaptarea mentalit��ilor cere mult mai mult timp decât internalizarea unor principii de politic� economic� s�n�toase.

În fine, trebuie men�ionat �i un important folos pe care noii membri ai Uniunii Europene îl pot trage de pe urma unor reguli egal aplicabile tuturor cu privire la acordarea ajutoarelor de stat: “un sistem solid de control al ajutorului de stat ofer� protec�ie ��rilor membre mai mici �i mai pu�in bogate împotriva sprijinului abundent pe care l-ar putea oferi statele membre mai bogate dac� nu ar exista un asemenea sistem” (Monti 2002).

Aceast� valen�� a controlului ajutoarelor de stat este mult mai important� decât pare la prima vedere. Motivul const� în aceea c� acordarea ajutoarelor de stat în conformitate cu regulile pertinente ale Uniunii Europene nu genereaz� necesarmente cel mai bun rezultat pentru statul în cauz�, iar aceast� probabilitate este chiar mai mic� pentru economii mai pu�in mature, cum sunt cele ale noilor membri �i, a fortiori, ale candida�ilor r�ma�i. Concuren�a nedistorsionat� nu este nici m�car automat generatoare de situa�ii de optim paretian, fapt recunoscut implicit de existen�a �i dezvoltarea a numeroase pârghii de redistribuire a resurselor în interiorul Uniunii Europene. Improbabilitatea utilit��ii identice a controlului ajutoarelor de stat la nivel comunitar �i, respectiv, la nivel na�ional, este �i mai mare în cazul economiilor în tranzi�ie, ale c�ror particularit��i pot contura nevoia unor alte accente în cadrul politicii privind ajutoarele de stat. Chair �i fostul comisar pentru concuren��, Mario Monti, a admis acest fapt: “exemplul Germaniei de Est a ar�tat c� îmbinarea privatiz�rii cu restructurarea industrial� ridic� probleme foarte complicate de control al ajutoarelor de stat” (Cremona 2003, p.285).


___________________________________________________________________________

În consecin��, este teoretic posibil ca un nou stat membru s� aib� mai mult de câ�tigat de pe urma unui alt fel de control al ajutorului de stat (dar, nota bene, nu �i de pe urma absen�ei oric�rei discipline în aceast� materie) decât cel practicat la nivelul UE. Ceea ce, finalmente, înclin� balan�a în favoarea necesit��ii unui control al ajutoarelor de stat, chiar dac� nu perfect adaptat necesit��ilor statului în cauz�, este tocmai elementul de reciprocitate în aplicarea acestui control, care protejeaz� împotriva efectelor negative ale ajutoarelor de stat acordate de alte ��ri membre ale Uniunii.

Acest avantaj mai trebuie pus în balan�� i cu relativul dezavantaj cere decurge din faptul c� un stat membru nu mai poate contracara direct ajutoarele de stat acordate în ��ri ter�e care sunt susceptitbile s� îl prejudicieze, ci doar prin intermediul instrumentelor de “ap�rare comercial�” gestionate de Comisie la nivel central, unde poate exista aceea�i nesincronizare între interesul na�ional �i cel comunitar. Pe de alt� parte, gestionarea la scar� comunitar� a m�surilor compensatorii le face îns� mult mai eficiente în raport cu partenerul comercial vizat. Cu alte cuvinte, dac� asemenea m�suri sunt luate la nivelul UE, ele au un rol disuasiv mult mai mare decât dac� ar fi adoptate la nivel na�ional. Problema este îns� c� adoptarea lor la nivel comunitar nu este la fel de sigur� ca la nivel na�ional.

Perspectivele politicii de concuren�� a UE pot fi examinate pe dou� paliere:

a) cel al cuprinderii regulilor;

b) cel al nivelului de decizie

În ceea ce prive�te primul aspect, trebuie men�ionat c� regulile de concuren�� fac parte, prin excelen��, din categoria „armoniz�rii negative” �i ca atare nu au o sfer� de cuprindere precis delimitat�. În principiu, orice manifestare anticoncuren�ial� pe pia�� cade sub inciden�a lor. Este adev�rat c� o serie de domenii, precum profesiile liberale �i industriile de re�ea, au o rela�ie particular� cu politica de concuren��, în sensul c� multe din rigorile ei nu li se aplic�. Uneori, aceast� indulgen�� are temeiuri legale, alteori îns� este doar un obicei împ�mântenit.

Atitudinea care se prefigureaz� în aceste privin�e nu este uniform�. Comisia European� d� semnale tot mai clare c� inten�ioneaz� s� adopte o postur� mult mai activ� în privin�a monopolurilor profesionale. În sens strict, ea nu ar avea nevoie de nici un fel de împuternicire sau acord al Consiliului pentru acest demers. Este de presupus îns� c� activismul ei în aceast� materie va depinde de disponibilitatea statelor membre de a corecta problemele existente în cadrul de reglementare specific sectoarelor respective. Altfel spus, prerogativele (practic neutilizate) pe care le are Comisia pot fi evocate pentru a spori disponibilitatea statelor membre de a achiesa la o liberalizare mai accentuat� realizat� prin legisla�ia specific�. O asemenea abordare este deja observabil� în privin�a regimurilor de impozitare reputate a crea o concuren�� fiscal� d�un�toare, unde Comisia a folosit spectrul adopt�rii de m�suri de contracarare a ajutoarelor fiscale incompatibile cu Articolul 87 pentru a stimula realizarea unui acord între statele membre în aceast� privin�� (prin Codul de Conduit� asupra impozit�rii afacerilor).

În ceea ce prive�te industriile de re�ea, dac� domeniul telecomunica�iilor a fost integrat practic sferei în care regulile de concuren�� se aplic� necondi�ionat, alte domenii fac obiectul unor pozi�ii mult mai rigide din partea anumitor state membre. Spre deosebire de profesiile liberale, unde DG COMP ac�ioneaz� ca promotor al ini�iativelor de liberalizare, chefs de file în problematica industriilor de re�ea sunt direc�iile generale de resort, c�rora DG COMP le cedeaz� întâietatea.

Sub aspectul nivelului de decizie, evolu�iile recente scot în eviden�� dou� tendin�e:


___________________________________________________________________________

- transferul unor prerogative ale Comisiei c�tre autorit��ile na�ionale de concuren��, în materia antitrust;

- transformarea tot mai multor elemente de soft law (linii directoare, “cadre” etc.) în acte normative exprese �i tradi�ionale (Regulamente ale Comisiei) în materia ajutoarelor de stat.


___________________________________________________________________________

V. POLITICA DE IMPOZITARE Domeniul impozit�rii prezint� o particularitate important�: este extrem de strâns legat

de condi�iile de concuren�� în interiorul pie�ei interne unice, putând s� influen�eze decisiv rezultatul confrunt�rii pe pia�� între agen�ii economici, dar este reglementat la scar� comunitar� în baza unor reguli (competen�� decizional�, proceduri de luare a deciziilor) tipice pentru domeniile cu pronun�ate tr�s�turi sociale, precum înv��mântul, s�n�tatea �i cultura, mai pu�in (sau chiar deloc) relevante pentru buna func�ionare a pie�ei interne unice �i unde, de aceea, libertatea de manevr� a statelor membre UE este mult mai pu�in îngr�dit�.

În al doilea rând, reglementarea la scar� comunitar� în domeniul impozitelor indirecte este mult mai dezvoltat� decât cea din domeniul impozitelor directe, ceea ce reflect� acceptarea unei prezum�ii pe care cercetarea economic� mai recent� nu o mai îmbr��i�eaz� cu aceea�i lips� de rezerve: aceea c� impactul impozitelor indirecte se r�sfrânge automat �i integral asupra pre�ului produsului vizat, în vreme ce efectele impozitelor directe sunt absorbite integral de produc�tor, f�r� a le repercuta asupra pre�urilor produselor.

Aceste particularit��i se reflect� într-o legisla�ie primar� lacunar� �i dezechilibrat�:

- reguli precise nu exist� decât cu privire la impozitele indirecte �i ele se refer�, pe de-o parte, la interzicerea supunerii produselor importate la rate de impunere superioare celor aplicate produselor indigene similare (Art.90) �i, pe de alt� parte, la interzicerea acord�rii, la exportul de produse c�tre alte state membre, de restituiri ale impozitelor interne superioare impozitelor la care au fost efectiv supuse produsele respective (Art.91)

- impozitele directe nu sunt men�ionate explicit nic�ieri în textul Tratatului CE, cea mai apropiat� referire (care de facto la ora actual� nu mai poate viza decât impozitele directe) fiind cerin�a adresat� Statelor Membre de a încheia între ele tratate pentru eliminarea dublei impuneri în interiorul Comunit��ii (Art.293)

- adoptarea de reguli la nivel comunitar în materia impozit�rii, deci armonizarea legisla�iilor fiscale na�ionale, nu se poate face decât cu respectarea cerin�ei unanimit��ii în Consiliu.

Caren�ele legisla�iei primare nu au putut fi corectate în ciuda unor eforturi succesive, depuse mai ales de Comisia European�. Propuneri moderate de extindere a regulii votului cu majoritate calificat� asupra unor aspecte relativ limitativ circumscrise (combaterea fraudei fiscale �i prevenirea dublei neimpuneri, m�suri de ordin fiscal destinate protej�rii mediului înconjur�tor) nu au fost re�inute nici de Conferin�a Interguvernamental� încheiat� la Nisa (2000), unde opozi�ia f�cut� de Marea Britanie, Suedia �i Irlanda nu a putut fi dep��it�, �i nici în actualul proiect al Tratatului Constitu�ional

Cu toate acestea, nevoia unor „r�spunsuri comunitare” la diferite probleme care �in de domeniul impozit�rii este tot mai evident�, dup� cum o arat� dezacorduri tot mai ap�sate, exprimate public, ale unor State Membre fa�� de op�iuni de politic� fiscal� ale altor State Membre, precum �i cre�terea accentuat� a num�rului disputelor pe teme de impozitare care ajung s� fie adjudecate în fa�a Cur�ii Europene de Justi�ie.

Reglementarea prin legisla�ie secundar� este îns� foarte anevoioas�, în primul rând din cauza condi�iei adesea exorbitante a unanimit��ii. În consecin��, legisla�ia secundar� clasic� în materie este foarte limitat�, mai ales în domeniul impozitelor directe, unde nu exist� decât câteva acte normative, iar forma pe care o ia este exclusiv cea a Directivelor care, spre


___________________________________________________________________________

deosebire de Regulamente, nu sunt direct aplicabile în ordinea de drept a Statelor Membre, ci necesit� transpunerea prin acte normative interne.

În aceste condi�ii, �i �inând seama de faptul c� exerci�iul deplin al celor patru libert��i fundamentale este foarte adesea dependent de modul în care sunt tratate problemele impozit�rii, la nivelul UE au început s� se contureze tot mai pregnant o serie de modalit��i neconven�ionale de a reglementa diverse aspecte ale problematicii fiscale:

♦ recurgerea la m�suri neobligatorii �i neformalizate potrivit Tratatului, precum « codurile de conduit� » convenite între statele membre pe palierul « interguvernamental » al Uniunii (nu pe cel « comunitar ») �i a c�ror respectare se bazeaz� doar pe peer pressure ;

♦ jurispruden�a CEJ, care este tot mai mult o surs� de reguli noi în domeniul impozit�rii, pe fundalul �i al unui « activism » tot mai pronun�at al Cur�ii.

Exist�, de asemenea, �i posibilitatea teoretic� de a se recurge la “clauza de flexibilitate” introdus� prin Tratatul de la Maastricht – actuala « cooperare înt�rit� » (enhanced co-operation) prev�zut� de Art.43-45 ale Tratatului UE. Chiar dac� este o posibilitate de ultim� instan��, la care nu s-a apelat pân� acum, neutilizarea sa în viitor nu poate fi o certitudine.

Or, nici una din aceste solu�ii alternative nu este preferabil� solu�iei clasice, a adopt�rii de legisla�ie secundar� tradi�ional�. « Cooperarea înt�rit� » este supus� atâtor condi�ii menite s� evite transformarea obliga�iilor de Stat Membru într-un meniu à la carte, încât este improbabil s� deblocheze lucrurile. « Codurile de conduit� » nu ofer� garan�ii de îndeplinire a obliga�iilor, ceea ce nu poate decât s� încurajeze comportamente de free riding. Dac� ele se generalizeaz�, atunci Codul nu va fi f�cut nici un bine, iar dac� nu, atunci este posibil ca efectul Codului s� fie chiar negativ, c�ci va fi contribuit la o accentuare a asimetriilor dintre m�surile Statelor Membre, mai degrab� decât la armonizarea lor.

Nici utilizarea insistent� a CEJ nu este o solu�ie. În primul rând, deoarece calitatea reglement�rii pe aceast� cale nu este optim�: Curtea nu poate face decât « armonizare negativ� », dar nu poate « construi » un acquis în domeniu, iar deciziile CEJ au uneori efecte asimetrice pentru statele membre. În al doilea rând, deoarece ne confrunt�m cu insecuritatea reglement�rii, deciziile fiind în mod cert relevante doar pentru cazurile în care au fost luate �i neexistând vreo certitudine cu privire la relevan�a lor pentru situa�ii cu circumstan�e care nu sunt identice, chiar dac� foarte apropiate. �i mai preocupante sunt îns� caren�ele de legitimitate ale acestui demers: aspecte intim asociate cu suveranitatea na�ional� ajung s� fie cenzurate de o instan��, care are tot mai mult aerul c� produce reguli noi în loc s� le interpreteze �i s� le aplice echitabil pe cele existente. Faptul c� mizele pecuniare ale disputelor adjudecate în fa�a CEJ au ajuns la sume impresionante (de ordinul zecilor de miliarde de euro în câteva cazuri) �i c�, « înarmate » cu decizii ale CEJ, companiile multina�ionale declan�eaz� ac�iuni în justi�ie (în fa�a tribunalelor na�ionale) cerând desp�gubiri de acela�i ordin de m�rime amplific� mult problema lipsei de legitimitate �i arat� clar c� acest instrument î�i va atinge curând limitele.11

11 Pentru considera�ii mai am�nun�ite asupra a problemelor generate de transformarea CEJ în legiuitor sui generis în domeniul impozit�rii, a se vedea: Alfredo �i Prats (2002); Vanistendael (2002); Craig (2003).


___________________________________________________________________________

V.1 Explorarea concret� a principalelor ini�iative « aflate pe mas� » în domeniul impozit�rii A. Armonizarea ratelor de impunere asupra venitului corpora�iilor

Anul trecut, pe fundalul unor alerte mediatice insistent lansate fa�� de fenomenul « delocaliz�rii », mai multe autorit��i de prim-plan din Europa Occidental� s-au pronun�at pentru introducerea unor rate minime armonizate la nivel european. Ministrul olandez de finan�e, Gerrit Zalm, chiar a sugerat un nivel minim al impozitului : 20%. Precizarea este foarte interesant�, deoarece ne permite s� compar�m, pe parcursul unui interval de circa 30 de ani, evolu�ia gradului de exigen�� în aceast� privin��. Astfel, în 1975, Comisia European� ini�ia un proiect de Directiv� care ar fi stabilit rata minim� de impunere la 45%, în 1992 « Comitetul Ruding » sugera o rat� minim� de doar 30%, pentru ca în prezent nivelul ambi�iilor s� scad� �i mai mult.

Atâta vreme cât func�ioneaz� regula unanimit��ii, este foarte greu de v�zut cum s-ar putea lua o decizie legat� de rata impozitului pe profit la nivelul UE. Iar extinderea votului cu majoritate calificat� se va face în multe alte sub-domenii ale politicii de impozitare înainte de a integra �i pe cel al ratelor de impunere.

B. Armonizarea bazelor de impunere în cazul impozitului pe venitul corpora�iilor Aceast� ini�iativ�, dezvoltat� într-o comunicare special� a Comisiei Europene12, este una absolut rezonabil�. Ea urm�re�te s� corecteze probleme care afecteaz� de o manier� extrem de tangibil� activitatea companiilor europene cu opera�iuni transna�ionale, cum ar fi: costurile de conformare cu reguli fiscale na�ionale diferite; imposibilitatea compens�rii transfrontier� a profiturilor �i pierderilor din opera�iunile desf��urate de un grup de firme la scara UE; situa�ii posibile de dubl� impozitare; costuri fiscale ale opera�iunilor de restructurare corporativ� (fuziuni �i achizi�ii) intra-UE; probleme generate de m�surile de combatere a “pre�urilor de transfer”.

Comisia a explorat patru solu�ii posibile, respectiv:

a) Recunoa�terea reciproc� a regulilor de impozitare din �ara-gazd� (“Home State Taxation” - HST): baza de impunere ar fi determinat� potrivit regulilor din jurisdic�ia fiscal� unde se afl� sediul social principal. Nu are loc o consolidare pan-UE a bazei de impunere: r�mân baze de impunere separate în fiecare stat membru în care se desf��oar� activit��i impozabile, dar toate sunt determinate potrivit acelora�i reguli.

b) Baz� consolidat� comun� de impozitare (“Common Consolidated tax Base” - CCBT ): sistem nou, distinct, de determinare a bazei de impunere pe baza c�ruia companiile �i-ar determina în mod consolidat volumul veniturilor impozabile. Veniturile ar fi impozitate potrivit ratelor din fiecare jurisdic�ie fiscal�, iar baza de impunere aferent� fiec�rei jurisdic�ii fiscale s-ar stabili potrivit unor reguli de distribuire a bazei consolidate.

c) Impozit european asupra veniturilor corpora�iilor (“European Corporate Income Tax - EUCIT): administrat de o autoritate fiscal� nou�, aplicându-se acelea�i rate de impunere pe tot teritoriul UE asupra unei baze de impunere pan-europene determinat�

12 Towards an Internal Market without tax obstacles. A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities, Communication from the Commission, 23.10.2001


___________________________________________________________________________

potrivit unui singur set de reguli valabil la scara întregii UE. Produsul acestui impozit ar urma s� fie v�rsat bugetului UE.

d) “Abordarea tradi�ional�”13: armonizarea regulilor de impozitare prin stabilirea unui singur sistem de determinare a bazei de impozitare, aplicabil în mod obligatoriu în toate jurisdic�iile fiscale �i înlocuind sistemele na�ionale

Dintre cele patru variante, ultimele dou� nu par a avea �anse s� fie acceptate: impozitul european pare s� fie înc� o idee în avans fa�� de timpul s�u, în timp ce echivalentul fiscal al „abord�rii tradi�ionale” este, la eficacitate aproximativ egal� cu varianta b), mai greu de acceptat pentru statele membre. În consecin��, Comisia î�i propune s� ob�in� consacrarea legal� a primelor dou� variante, din care prima s-ar adresa cu prec�dere (dac� nu chiar exclusiv) IMM-urilor, iar a doua ar fi aplicabil� cel pu�in societ��ilor constituite drept “companii europene” (Societas Europaea SA).

C. Aplicarea „principiului originii” pentru colectarea TVA “Principiul originii” presupune tratarea tranzac�iilor intracomunitare trans-frontier� de o manier� identic� cu tranzac�iile desf��urate în interiorul fiec�rei jurisdic�ii fiscale na�ionale. De�i a fost propus în repetate rânduri de Comisie (1987, 1989, 1996), în diferite forme, acest principiu nu a fost înc� acceptat de Statele Membre. Costurile inac�iunii sunt, în acest caz, foarte mari, deoarece actualul sistem tranzitoriu este unul de compromis, excesiv de complicat (se bazeaz� pe verificarea documentelor; TVA aferent� produsului importat nu este prelevat� explicit, în momentul importului, ci implicit, în m�sur� în care firma pl�titoare nu poate solicita deducerea TVA aferent� achizi�iei respective - sistem denumit "al amân�rii pl��ii") �i extrem de vulnerabil la fraud� (TVA aferent� exporturilor trebuie pl�tit� în �ara de destina�ie, dar aceasta nu are nici o posibilitate de a determina suma corect� a obliga�iilor de plat�, în absen�a controalelor la frontier�).

Devreme ce statu quo-ul este nesatisf�c�tor, iar revenirea la principiul destina�iei nu mai este posibil� odat� cu dispari�ia controalelor la frontierele intra-comunitare, trecerea la principiul originii r�mâne singura solu�ie acceptabil�. Una dintre cele mai delicate chestiuni ridicate de trecerea la “principiul originii” este cea a locului unde vor ajunge veniturile din TVA, deoarece aplicarea regulii originii are semnifica�ia c� faptul generator al obliga�iei de a pl�ti TVA nu mai este consumul. Altfel spus, veniturile din TVA nu ar mai depinde de cât de mult consum� o �ar�, ci de cât de mult export� ea, ceea ce înseamn� o schimbare radical� �i inacceptabil� de paradigm�.

13 Prin analogie cu metodele utilizate pentru eliminarea barierelor în calea liberei circula�ii a bunurilor care decurg din standardele �i normele tehnice.


___________________________________________________________________________

VI. POLITICA COMERCIAL� COMUN� Este politica comun� prin excelen�� a UE, cea care a dat impulsul primar integr�rii

economice europene. De la bun început, a fost conceput� ca o politic� suprana�ional�, iar Tratatul CE i-a fixat coordonatele cu o anume minu�ie, mergând pân� le prevederea explicit� asupra func�ion�rii unui comitet special desemnat de Consiliu pentru a asista Comisia European� în cadrul negocierilor comerciale interna�ionale (celebrul “Comitet 113”, devenit “Comitetul 133” dup� renumerotarea articolelor Tratatului).

De la 1 ianuarie 1970 (dup� încheierea perioadei de tranzi�ie prev�zut� de Tratatul de la Roma), politica comerciala a devenit competen�a exclusiv� a Comunit��ii:

- deciziile în acest domeniu nu se mai supun aprob�rii statelor membre individuale;

- politica comercial� comun� se conduce dup� "principii uniforme", pe care trebuie s� le aplice toate Statele membre.

Definirea sferei de cuprindere a politicii comerciale comune (PCC) a suscitat �i înc� mai suscit� probleme. Competen�ele “Comunit��ii” ca atare (care nu se confund� cu cele ale statelor membre ac�ionând independent, pe palierul guvernamental) nu sunt atotcuprinz�toare. Aceast� lacun� a devenit vizibil� odat� cu l�rgirea problematicii abordate în cadrul rundelor de negocieri comerciale multilaterale desf��urate sub egida GATT/OMC. Ratificarea setului de acorduri OMC semnate la Marrakesh a ocazionat o confruntare major� între Comisia European� �i unele State Membre cu privire la împ�r�irea competen�elor între palierul comunitar �i cel inter-guvernamental. Opinia (nr.1/1994) formulat� de Curtea European� de Justi�ie (CEJ) cu acel prilej a marcat o schimbare a abord�rii anterioare, favorabil� extinderii implicite a competen�elor comunitare, �i a operat distinc�ii de competen�� pe domenii specifice (servicii, drepturi de proprietate intelectual�) considerate de mul�i ca fiind lipsite de ra�ionalitate economic� �i neconforme cu logica acordurilor OMC supuse ratific�rii.

Practic, cu excep�ia m�surilor la frontier� aplicate în contextul Politicii Agricole Comune, a celor cu caracter tarifar (în contextul existen�ei Tarifului Vamal Extern Comun) �i a instrumentelor de ap�rare comercial� (m�suri antidumping, antisubven�ii �i de salvgardare), nu se poate spune c� ar exista un caracter unitar f�r� falie al politicii comerciale comune.

În versiunea avut� pân� la amendamentele aduse prin Tratatul de la Nisa, Articolul 133 (ex-113) al Tratatului CE stipula c� politica comercial� comun� (PCC) include "… modific�ri ale nivelurilor taxelor vamale, încheierea de acorduri vamale �i comerciale, realizarea uniformit��ii m�surilor de liberalizare, politica de export �i m�suri de protejare a comer�ului precum cele care trebuie luate în caz de dumping sau subven�ionare." Întinderea exact� a PCC nu poate fi “distilat�” din enumerarea de mai sus, care are doar caracter ilustrativ �i exist�, de altfel, opinii potrivit c�rora aceasta lips� de precizie a fost deliberat�, reflectând compromisul dintre orient�rile mai liberale �i cele protec�ioniste care prevalau în diferitele state membre la momentul cre�rii CEE. Ini�ial, s-a degajat un consens informal asupra urm�toarelor interpret�ri:

- prevederile vizeaz� comer�ul cu bunuri �i unele aspecte conexe, cum sunt standardele, normele tehnice;

- promovarea exporturilor �ine în principal de resortul statelor membre individuale.

Adaptarea PCC la tendin�ele �i evolu�iile politicilor în domeniul rela�iilor economice interna�ionale, cu problematici predilecte în continu� schimbare (taxe vamale → bariere


___________________________________________________________________________

netarifare → m�suri care nu opereaz� la frontiere ; bunuri → servicii �i drepturi de proprietate intelectuala→ investi�ii �i concuren��) s-a f�cut tot mai anevoios. Faptul c� PCC se bazeaz� în mai mare m�sur� pe legisla�ia comunitar� primar� (Tratatele) a constituit uneori un handicap din punctul de vedere al adapt�rii la transform�rile intervenite în natura schimburilor economice interna�ionale �i, implicit, în agenda negocierilor comerciale multilaterale. În mod paradoxal, tocmai lipsa de precizie a Articolului 133 a facilitat adaptarea PCC.

Delegarea competen�elor în formularea �i conducerea politicii comerciale comune poate fi urm�rit� pe dou� nivele :

a) în termeni de substan��: dinspre statele membre individuale c�tre "uniunea" statelor membre, care se exprim� colectiv prin Consiliul UE;

b) în termeni de procedur�: dinspre Consiliu c�tre Comisie.

Din perspectiva considera�iilor de ordin politic, acest “conflict virtual” de competen�e este considerat a constitui un important mobil al atitudinii pe ansamblu extrem de pozitive a CE fa�� de GATT/OMC: reglementarea în cadru multilateral a unor practici individuale �i a unor reguli �i principii de baz� privind noi domenii este susceptibil� a conferi motive valide pentru extinderea competen�elor Comisiei.

Avantajele deleg�rii �in de eficien�a sporit� ob�inut�: mai multa coeren�� în formularea politicii; câ�tig de timp; mai mult� autoritate/influen�� în negocierile interna�ionale. În cadrul rela�iilor comerciale externe, Comisia negociaz� în baza unui mandat al Consiliului care adesea are un con�inut foarte general. De aceea, Comisia se manifest� în cadrul negocierilor nu ca un simplu mandatar al Consiliului, ci ca o entitate care ac�ioneaz� în baza propriilor prerogative. Competen�a proprie, autonom�, a Comisiei pentru negocierea �i punerea în aplicare de m�suri de politic� comercial� i-a fost recunoscut� acesteia de CEJ, care a interpretat prevederile articolului 133 al Tratatului ca urm�rind “ap�rarea interesului global al Comunit��ii, în cadrul c�ruia interesele particulare ale statelor membre trebuie sã se ajusteze reciproc” (Delacotte 1993, p.12).

Miza disputelor legate de întinderea PCC o constituie, de fapt, delimitarea competen�elor în acest domeniu. Acquis-ul determin� dac� o anumit� problem� �ine de competen�a exclusiv� a CE, este de competen�� mixt� sau competen�a apar�ine Statelor Membre.

Dup� cum s-a men�ionat anterior, în Opinia sa din noiembrie 1994, CEJ a preferat o interpretare restrictiv� care, acceptând principiul competen�ei nemijlocite a Comunit��ii �i în afara sferei comer�ului cu bunuri, a restrâns-o totu�i la mi�c�rile transfrontier� care nu implic� deplasarea �i a factorilor de produc�ie, unde r�mânea aplicabil principiul împ�r�irii competen�elor între institu�iile comunitare, ca �i între acestea �i statele membre. Concret:

• În privin�a serviciilor, s-a considerat c� exista competen�� exclusiv� doar cu privire la unul din cele patru moduri de prestare a serviciilor, respectiv furnizarea transfrontier� (care, îns�, acoper� circa 75% din comer�ul interna�ional cu servicii), iar serviciile de transport nu pot fi incluse in sfera de cuprindere a PCC.

• Referitor la drepturile de proprietate intelectual�, s-a considerat c� ele �in de competen�a exclusiv� doar în m�sura în care au de-a face cu comer�ul interna�ional (în fapt, competen�a exclusiv� a fost redus� la m�surile de combatere a comer�ului cu m�rfuri contraf�cute).

Privit� în ansamblul s�u, jurispruden�a CEJ a scos în eviden�� trei principii care contureaz� existen�a unei "competen�e exclusive implicite" a Comunit��ii


___________________________________________________________________________

a) competen�a Comunit��ii este exclusiv� în domeniile în care exist� reguli comune interne a c�ror aplicare ar putea fi afectata negativ de angajamente asumate prin acorduri interna�ionale;

b) în domeniile în care Comunitatea este competent� s� adopte reguli interne, acordurile interna�ionale trebuie negociate �i încheiate în numele Comunit��ii;

c) simpla contribu�ie financiar� a Statelor membre în cadrul unui acord interna�ional nu supune problematica guvernat� de acel acord regulii competen�ei mixte.

Opinia CEJ din noiembrie 1994, justificat� prin aplicarea principiului subsidiarit��ii, a formulat principiul "specializ�rii competen�elor comunitare", care restrânge aplicabilitatea principiului competen�ei implicite doar asupra domeniilor în care neexercitarea competen�ei exclusive cu privire la acordurile interna�ionale afecteaz� aplicarea de reguli interne existente. Simpla posibilitate de a emite reguli interne într-un anumit domeniu, dar care nu a fost exercitat�, nu genereaz� competen�a exclusiv� pe plan interna�ional. Exista p�reri potrivit c�rora Curtea �i-a formulat aceast� Opinie de o maniera care s� o fac� acceptabil� Statelor Membre �i s� previn� eventuale tentative de extindere a competen�elor interne ale Comunit��ii prin intermediul "calului troian" al negocierilor interna�ionale.

Încerc�rile ulterioare de clarificare pe cale “legislativ�” a acestei problematici au avut un succes moderat.

♦ În cadrul Conferin�ei Interguvernamentale încheiate prin Tratatul de la Amsterdam (1997), Comisia a propus extinderea, în mod explicit, a competen�ei exclusive �i asupra întregii problematici din domeniile: comer�ului cu servicii; drepturilor de proprietate intelectual�; �i investi�iilor directe externe. De�i num�rul Statelor Membre opuse principiului sc�zuse la o minoritate, propunerea Comisiei nu a fost însu�it�. Solu�ia de compromis la care s-a ajuns a constat în posibilitatea dat� Consiliului de a decide, prin unanimitate �i de la caz la caz, ca anumite probleme s� fie supuse competen�ei exclusive a Comunit��ii, f�r� a trebui s� se mai recurg� la modific�ri ale Tratatului.

♦ Conferin�a Interguvernamental� încheiat� prin Tratatul de la Nisa (2000) a instituit « principiul paralelismului », care presupune alinierea mecanismului decizional pentru negocierile comerciale interna�ionale la cel aplicat pentru adoptarea regulilor interne. În consecin�� :

- mandatul �i rezultatul negocierilor din domeniile serviciilor �i drepturilor de proprietate intelectual� sunt supuse deciziei prin majoritate calificat�, afar� de cazul în care exist� dispozi�ii care « exced competen�ele interne ale Comunit��ii »;

- decizia unanim� a Consiliului este necesar� pentru aprobarea mandatului, respectiv a rezultatelor negocierilor, în domenii pentru care unanimitatea este cerut� în vederea adopt�rii de reguli interne ;

- în domeniile pentru care Tratatul exclude armonizarea (cultura, audiovizual, educa�ie, s�n�tate, servicii sociale) negocierile �i aprobarea rezultatelor lor urmeaz� regula competen�ei mixte.

Proiectul de Tratat Constitu�ional p�streaz� principiul paralelismului.

Analiza resorturilor procesului de formulare a politicii comerciale a UE este complicat� de necesitatea de a lua în considerare ceea ce se petrece nu numai la nivelul institu�iilor comunitare, ci �i la nivelul statelor membre, ale c�ror obiective (rezultate din mecanisme politice interne) pot fi transpuse în decizii ale acestor institu�ii. Comunitatea European� este singura grupare integra�ionistã semnatarã a Acordurilor negociate sub egida


___________________________________________________________________________

GATT/OMC, ceea ce ilustreaz� competen�ele extrem de largi ale institu�iilor comunitare în materia politicii comerciale. Statele membre sunt îns� �i ele, la rândul lor, semnatare ale acestor acorduri, fapt care relev� caracterul mixt al acestor competen�e.

Participarea Comunit��ii Europene la negocierile comerciale interna�ionale este handicapatã de aceste constrângeri de ordin institu�ional. Este teoretic posibil ca, în domeniile aflate sub egida OMC dar care nu fac înc� obiectul unor politici comune la nivelul UE, state membre individuale s� poat� exercita un veto (de facto sau de jure) asupra pozi�iei sus�inute în cadrul negocierilor interna�ionale de c�tre Comisie.14 Chiar �i în domeniile în care competen�a proprie exclusiv� a institu�iilor comunitare este recunoscutã, formularea mandatului de negociere, andosarea sa de c�tre Consiliu �i aprobarea rezultatelor negocierii este un proces laborios �i care poate handicapa pozi�ia Comisiei în cursul negocierilor.

Dualismul între puterea de decizie a Comisiei �i cea a statelor membre are �i virtu�i, dar are mai ales neajunsuri pentru desf��urarea cu succes a negocierilor comerciale interna�ionale. Pe de-o parte, el poate permite Comisiei s� recurg� la “simulare” în rela�iile cu partenerii externi, deciden�ii de la nivel comunitar invocând constrângerile exercitate asupra lor de statele membre �i, deci, imposibilitatea de a consim�i la noi concesii. Dezavantajele sunt îns� mult mai mari �i numeroase. În opinia extrem de autorizat� a lui Hugo Paemen, care a condus mult� vreme echipa de negociatori a Comisiei, ele �in de:

- dificultatea Comisiei de a avea o postur� foarte activ�, deoarece ini�iativele sale nu pot fi suficient de îndr�zne�e atâta vreme cât ele tind s� r�spund� exigen�elor (temerilor) Statului Membru cu cele mai mari reticen�e în domeniul respectiv;

- marja de manevr� a Comisiei este adesea cunoscut� de partenerii s�i, ca urmare a multelor comentarii ocazionate de întâlnirile Consiliului în care se aprob� mandatul de negociere;

- Comisia are foarte pu�in� libertate de mi�care în ultimele stadii, cruciale, ale negocierilor, când deciziile trebuie luate rapid (Meunier 2000, p.105-106)

Din perspectiva considera�iilor de eficien��, împ�r�irea competen�elor �i (mai ales) faptul c� uneori felul în care acestea sunt împ�r�ite nu este clar constituie factori handicapan�i. Exist� îns� un puternic curent de opinie care apreciaz� virtu�ile pe care aceast� împ�r�ire de competen�e le are din perspectiva legitimit��ii. Acest curent de opinie deplânge �i absen�a cvasi-total� a vreunor prerogative decizionale ale Parlamentului European în domeniul politicii comerciale comune. Pân� în prezent, în ciuda unor ini�iative tot mai presante venite dinspre Parlament, implicarea sa oficial� în formularea politicii comerciale comune a fost evitat�, dar problema va fi repus� în mod sigur în discu�ie dac� actualul proiect de Tratat Constitu�ional nu va fi adoptat, iar respingerea sa va fi “citit�” ca o sanc�iune pentru “deficitul democratic”.

Relativa lips� de transparen�� a procesului decizional, puternic marcat de “etosul diplomatic” al dezbaterilor din “Comitetul 133”, cuplat� cu influen�a cu totul marginalã exercitatã asupra acestui proces de singurul organ pan-comunitar ales (Parlamentul European) �i cu accentuarea criticilor la adresa Comisiei din perspectiva lipsei sale de reprezentativitate au f�cut ca politica comercial� comun� s� fie o �int� predilect� a criticilor “deficitului democratic”. În mod pervers, acesta a generat posibilit��i sporite de influen�are a procesului decizional de c�tre grupuri particulare de interese. Comisia a început s� cultive cu o anumitã

14 Aceast� atitudine ar contraveni îns� “obliga�iei de cooperare” cu institu�iile comunitare pe care o au Statele membre în organiza�iile economice interna�ionale, men�ionat� explicit în (acum abrogatul) Articol 116 al Tratatului CE, dar care î�i g�se�te acoperirea în Articolul 33 al Tratatului UE. Cf. Leal-Arcas (2004)


___________________________________________________________________________

insisten�� procesele de “consultare” cu varii grupuri de interese, pe care le-a integrat în propriile procese decizionale �i a dezvoltat în timp o cultur� de deschidere �i solicitudine fa�� de demersurile acestora. Or, din moment ce grupurile de interese gata constituite tind s� fie cele purt�toare ale unor interese parohiale, aspira�ia spre mai mult� democra�ie poate lesne genera o receptivitate sporit� la solicit�ri protec�ioniste.

Absen�a Parlamentului European din peisajul institu�ional al PCC face ca adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului s� reprezinte unicul “motor legislativ” al UE în acest domeniu. Luarea deciziilor se bazeaz� pe reguli formale de vot, ameliorate prin Actul Unic European din 1986, care a pus formal cap�t a�a-numitului “compromis de la Luxemburg” realizat în 1966, în virtutea c�ruia fiecare stat membru putea invoca “interesul na�ional” pentru a bloca anumite decizii.

Domeniile « clasice » ale PCC, precum �i cele atribuite explicit PCC prin Opinia 1/1994 a CEJ fac obiectul votului cu majoritate calificat�. Regula unanimit��ii se aplic� în celelalte cazuri. Proiectul de Tratat Constitu�ional extinde explicit regula votului cu majoritate calificat� asupra domeniului investi�iilor externe �i restrânge obligativitatea unanimit��ii în problemele care �in de audiovizual �i servicii culturale doar la acele aspecte care pot limita diversitatea lingvistic� �i cultural�.

Începând din 1995 anumite decizii adoptate în cadrul PCC, respectiv cele legate de utilizarea “instrumentelor de ap�rare comercial�”, se iau cu majoritate simpl�, acest prag mai redus de exigen�� reprezentând “pre�ul” pl�tit pentru ob�inerea unui acord unanim asupra accept�rii rezultatelor “Rundei Uruguay”. Procedura de luare a deciziilor a fost f�cut� �i mai accesibil� dorin�elor solicitan�ilor de protec�ie prin adoptarea, în martie 2004, a unor modific�ri ale Regulamentelor privind instrumentele de ap�rare comercial� potrivit c�rora m�surile propuse de Comisie (care, în majoritatea cazurilor, se refer� la impunerea de restric�ii) vor fi considerate adoptate dac� nu exist� o majoritate de voturi împotriva lor.

Votul majoritar nu înl�tur� îns� probabilitatea adopt�rii de pozi�ii minimaliste (ale “celui mai mic numitor comun”), date de pozi�ia ��rii membre care manifest� cele mai puternice reticen�e fa�� de o anumit� ini�iativ�. Preferin�a marcat� a statelor membre este de a adopta deciziile prin consens, din considera�ii legate de alterarea func�iilor de utilitate ale deciden�ilor: pentru unele ��ri care î�i exercit� votul în Consiliu, riscul de a indispune un partener apreciat poate s� cânt�reasc� mai greu decât avantajele politice interne ob�inute prin punerea în minoritate a respectivului partener. Nu mai pu�in îns�, intransigen�a cu care o �ar� î�i sus�ine pozi�ia minoritar� este mai mic� atunci când opozi�ia sa poate fi, legal, înfrânt� prin votul majoritar, decât atunci când are un drept explicit de veto. Altfel spus, votul majoritar deplaseaz� « în sus » cel mai mic numitor comun, dar nu pân� la nivelul la care ar ajunge dac� ar fi s� reflecte cu exactitate puterea relativ� de vot a intereselor aflate în joc.

Mai mul�i anali�ti au încercat sã deceleze resorturile mecanismului decizional în Consiliu cu privire la politica comercial� comun�. Unii autori au avansat ipoteza unei puteri de decizie dispropor�ionate a statelor mici. Al�ii au afirmat existen�a unei influen�e dispropor�ionate a unor state individuale, mai ales a Fran�ei. Prima aser�iune se poate sprijini pe faptul incontestabil cã num�rul voturilor de care dispun statele de mici dimensiuni este propor�ional mai mare decât ponderea acestora în popula�ia �i/sau produsul brut comunitar. În sprijinul celei de-a doua ipoteze ar putea fi aduse mai multe cazuri de factur� anecdotic�, îns� nu existã o cercetare sistematic� care s� o valideze. Unele din episoadele evocate sunt, îns�, extrem de conving�toare. Astfel, dup� ce o prim� propunere a Comisiei de introducere (la cererea produc�torilor francezi) a unor taxe antidumping la importul de bumbac nealbit a fost respins� prin vot de Consiliu în 1997, Comisia a redeschis investiga�ia �i, prevalându-se


___________________________________________________________________________

de posibilitatea taxelor provizorii, a continuat s� aplice m�suri care fuseser� explicit dezaprobate prin vot de majoritatea Statelor Membre (Cf. Smith 2001, p.792-3).

Majoritatea anali�tilor consider� c� mecanismul decizional la nivel comunitar este polarizat în jurul a dou� “tabere”, care se disting printr-o preferin�� sistematic� pentru m�suri protec�ioniste, respectiv pentru comer� liber. În prima categorie, Fran�a este identificatã drept lider incontestabil, având Italia, Grecia, Spania �i Portugalia ca alia�i obi�nui�i. În cealalt� tab�r� se manifestã cu mai mare regularitate Marea Britanie, Suedia, Olanda, Danemarca, Luxemburg �i Irlanda (dar numai pentru produse neagricole). Se apreciaz� c�, în general, grupul antiprotec�ionist este suficient de puternic pentru a bloca cele mai restrictive ini�iative în materie de politic� comercial�.


___________________________________________________________________________

VII. REFORMA INSTITU�IONAL� LA NIVELUL UNIUNII MONETARE VII.1 Noul mecanism al cursului de schimb (ERM II) Dimensiunea institu�ional�

Conform Tratatului Uniunii Europene, noile state membre au obliga�ia de a participa la Uniunea Monetar�. Aceast� obliga�ie implic� anumite cerin�e, cele mai importante fiind considerarea politicilor economice na�ionale ca o problem� de interes comun �i respectarea criteriilor de convergen�� de la Maastricht. Cu toate ca Mecanismul Cursului de Schimb (ERM II) nu este men�ionat ca o etap� obligatorie în vederea adopt�rii monedei euro15, Articolul 121 din Tratatul Uniunii Europene define�te îndeplinirea criteriului cursului de schimb astfel: “respectarea marjelor de fluctua�ie normale prev�zute de mecanismul cursului de schimb (…) pentru cel pu�in doi ani, f�r� devalorizarea monedei”. Ca urmare, conform documentelor oficiale, statutul de membru al ERM II este voluntar, dar în acela�i timp este o precondi�ie necesar� a adopt�rii monedei euro.

Noul mecanism al cursului de schimb �i-a început existen�a în 1999, odat� cu lansarea celei de-a treia faze a integr�rii monetare �i cu încheierea vechiului mecanism. Dat fiind c� ERM II este o institu�ie nou�, experien�a în acest domeniu nu poate servi deocamdat� ca baz� de anticipare a efectelor asupra viitorilor membri. Singura �ar� care a fost membr� a ERM II înainte de intrarea în Eurosistem a fost Grecia, dar istoricul �i condi�iile speciale ale acestei ��ri implic� faptul c� aceasta nu poate oferi prea multe lec�ii pentru noile state membre. Singura modalitate de anticipare a efectelor tranzi�iei c�tre statutul de membru al zonei euro este analiza modului poten�ial de func�ionare a ERM II.

Principala diferen�� dintre vechiul mecanism �i ERM II este una de simetrie în cadrul sistemului. În cazul primului nici una dintre monede nu avea în mod oficial o pozi�ie special�, cu toate c� sistemul func�iona de facto ca o zon� a m�rcii germane. Spre deosebire de acesta, ERM II este de jure o zon� euro, în care monezile membrilor au un curs fluctuant fa�� de euro în jurul unei parit��i centrale fixe, iar cursurile de schimb bilaterale sunt flexibile. Membrii ERM II nu stabilesc în mod independent paritatea central� fa�� de euro. Parit��ile centrale sunt stabilite de comun acord de c�tre mini�trii de finan�e din UE, de c�tre BCE �i guvernatorii b�ncilor centrale ale membrilor ERM II, luând în considerare propunerile Comisiei Europene. Marja de fluctua�ie este aceea�i cu cea aplicat� în vechiul mecanism: +/- 15% în jurul parit��ii centrale.

Durata minim� a particip�rii la ERM II este de doi ani dup� aderarea la Uniunea European�. Îns� independent de dorin�ele noilor membri, este de a�teptat ca perioada post-aderare la UE �i pre-aderarea la euro s� dureze mai mult de doi ani. Ca urmare, noile state membre ca �i actualele state candidate, vor trece foarte probabil prin perioade relativ lungi pân� la adoptarea euro. Conform Comisiei Europene, se a�teapt� ca Slovacia s� fie prima �ar� care s� intre în ERM II, unde va petrece cel pu�in 3 ani. Polonia va intra probabil în 2006 �i va putea adopta euro dup� circa 4 ani, în 2010.

Conform documentelor oficiale, intrarea noilor state în zona euro va avea loc în momentul în care fiecare dintre acestea va dovedi îndeplinirea criteriilor de convergen��, a�a-numitele criterii de la Maastricht: a) diferen�ialul infla�iei s� nu dep��easc� în mod constant cu mai mult de 1,5% media ratei infla�iei în cele trei ��ri cu cea mai sc�zut� infla�ie din zona

15 Articolul 1.6 al Rezolu�iei Consiliului privind ERM II.


___________________________________________________________________________

euro16; b) diferen�ialul dobânzii pe termen lung s� nu dep��easc� cu mai mult de 2% media în cele trei ��ri men�ionate; c) deficitul bugetar anual s� nu dep��easc� în mod constant 3% din PIB �i datoria public� s� nu dep��easc� 60% din PIB; d) cursul de schimb s� nu varieze în afara benzii de fluctua�ie stabilite prin ERM timp de doi ani înainte de aderare.

Îns� intrarea în zona euro necesit� decizia Consiliului. Ca urmare, într-o bun� m�sur� independent de îndeplinirea criteriilor de convergen��, adoptarea monedei euro de c�tre un nou stat va fi posibil� doar dac� vechii membri vor avea un interes în aceast� chestiune. Interesul lor va depinde de m�sura în care ace�tia vor fi satisf�cu�i cu func�ionarea mecanismului cursului de schimb ca modalitate de protejare împotriva efectelor negative ale extinderii zonei monetare. Aici exist� o problem� fundamental�: atâta vreme cât noii membri din Europa Central� �i de Est, vor continua, dup� toate probabilit��ile, s� aib� rate de cre�tere economic� semnificativ mai mari decât vechii membri, l�rgirea Eurosistemului va face din ce în ce mai complicat� implementarea unei politici monetare comune.

Scenarii posibile privind func�ionarea ERM II În ceea ce prive�te viziunea B�ncii Centrale Europene asupra func�ionarii ERM II,

trebuie semnalate câteva linii directoare dup� care se vor ghida politicile specifice în acest context. În primul rând BCE nu sugereaz� o traiectorie unic� de urmat în vederea adopt�rii monedei euro. Nu exist� o singur� strategie care s� poat� fi considerat� adaptabil� tuturor ��rilor �i nici nu exist� o singur� politic� a BCE vis-à-vis de toate noile state membre, ceea ce înseamn� ca fiecare �ar� s� fie tratat� ca un caz individual (Papademos 2004). În al doilea rând, dat fiind c� adoptarea monedei euro se va petrece într-un context multilateral, fiecare stadiu al procesului de integrare monetar�, precum �i deciziile în acest sens vor fi luate de c�tre toate statele membre (sau cel pu�in de c�tre statele membre ale zonei euro) împreun� cu BCE.

Aceast� viziune a BCE corespunde realit��ilor la nivel na�ional unde fiecare banc� central� �i-a trasat propria strategie privind adoptarea monedei unice, strategie adaptat� condi�iilor economice na�ionale. Astfel, chiar în termenii obiectivelor de politic� monetar� �i a prioritiz�rii acestor obiective, exist� diferen�e notabile între statele ce participa la ERM II. Anumite ��ri precum Estonia, Letonia, Lituania, Cipru �i Malta au adoptat ca prioritate obiectivul de stabilizare a cursului de schimb, pe când Ungaria, Slovacia �i Slovenia urm�resc obiectivul de stabilizare a ratei infla�iei cu acceptarea unei anumite flexibilit��i la nivelul cursului de schimb. Alte dou� noi state membre, Cehia �i Polonia au adoptat �inta infla�ionist�17 intr-un context de curs de schimb fluctuant. Aceste alegeri se bazeaz� pe condi�iile specifice ale economiei na�ionale legate de func�ionarea sistemului bancar �i a pie�elor financiare, m�rimea �i gradul de deschidere al economiei etc.

Problemele cu care b�ncile centrale din noile state membre se vor confrunta pe calea adopt�rii euro vor depinde de alegerea obiectivelor mai sus men�ionate �i vor reflecta nivelul de atingere a acestora. Dar problema comun� va fi aceea de a ob�ine �i men�ine stabilitatea pre�urilor în acele economii cu rate de cre�tere sus�inute �i care trec prin reforme structurale semnificative, cum este �i cazul României. Procesul de integrare, ce implic� liberalizarea pre�urilor �i ajust�ri structurale, va rezulta inevitabil în presiuni infla�ioniste �i aprecieri ale monedelor na�ionale în faza premerg�toare ader�rii la uniunea monetar�. În plus, noile state membre se vor confrunta cu presiuni la nivelul deficitelor bugetare, datorit� necesit��ii 16 Rata anual� a infla�iei în zona euro a oscilat în ultimii ani în jurul a 2% dar este de a�teptat s� creasc� în urm�toarea perioad�. 17 �inta infla�ionist� este �i op�iunea B�ncii Na�ionale a României.


___________________________________________________________________________

cre�terii cheltuielilor legate de implementarea acquis-ului comunitar, politicilor sociale etc. În consecin��, cre�terea deficitului bugetar va genera la rândul s�u presiuni infla�ioniste, afectând contul curent, cursul de schimb �i în final competitivitatea exporturilor. În aceste condi�ii, va fi important pentru guvernele acestor ��ri s� evite ca politicile anti-infla�ioniste s� le afecteze competitivitatea pe pie�ele externe.

În ceea ce prive�te pa�ii concre�i lega�i de participarea la ERM II se pun patru întreb�ri:

i. Care este momentul optim al intr�rii în ERM II?

ii. La ce nivel trebuie stabilizat cursul de schimb?

iii. Cât de larg� trebuie s� fie banda de fluctua�ie?

iv. Cât trebuie s� dureze participarea la ERM II?

i. Momentul intr�rii în mecanism nu este subiectul nici unui criteriu pre-determinat �i nici al unor pre-condi�ii formale. În principiu, un stat membru poate cere intrarea în ERM II la orice moment, �i într-adev�r aceasta a fost practica în cazul noilor state membre. Evident, intrarea �i participarea cu succes la ERM II depinde de capacitatea fiec�rui stat de a proceda în prealabil la reforme structurale, liberalizare �i mai ales la consolidare fiscal�. Cu toate c� stabilitatea cursului de schimb constituie obiectivul esen�ial al particip�rii la ERM, acesta nu trebuie tratat în mod izolat fa�� de celelalte componente ale politicii monetare �i fiscale.

ii. Stabilirea unui curs de schimb adecvat este crucial� pentru participarea cu succes la ERM II. Teoretic, paritatea central� trebuie s� reflecte evaluarea cursului de echilibru la momentul intr�rii în mecanism, a c�rui estimare este destul de dificil�. Pentru a limita problemele ulterioare legate de reajust�ri ale cursului, este esen�ial ca înainte de stabilirea acestuia s� fie analiza�i o gam� larg� de indicatori economici precum �i evolu�ia cursului de schimb pe pia�� pe o perioad� suficient de lung�. Cursul de schimb central, odat� fixat, trebuie s� fie sustenabil �i credibil, �inând cont de politicile macroeconomice pe termen lung �i de efectele posibile ale acestuia asupra nivelului competitivit��ii la export. De asemenea, sustenabilitatea �i credibilitatea cursului trebuie interpretate �i din punctul de vedere al evit�rii atacurilor speculative18. Iar dac� pe parcursul particip�rii la ERM sunt necesare anumite ajust�ri cerute de evolu�ii structurale în economie, cursul trebuie realiniat.19 În orice caz, fie c� este vorba de stabilirea cursului de schimb central fie c� se analizeaz� oportunitatea realinierilor, deciziile trebuie s� fac� obiectul unui acord între toate p�r�ile implicate.

iii. În ceea ce prive�te amplitudinea benzii de fluctua�ie, aceasta poate fi stabilit� la niveluri inferioare fa�� de cea standard, dac� exist� un acord formal între entit��ile implicate. Asemenea decizii sunt luate cu privire la fiecare caz în parte dar sunt considerate excep�ionale �i sunt în realitate posibile doar în faza final� a particip�rii la ERM, cum s-a întâmplat în cazul Danemarcei.

iv. Nici în cazul perioadei de participare la ERM II nu exist� restric�ii, în afar� de limita minim� de doi ani. Anumite ��ri �i-au exprimat deja inten�ia de a adopta moneda unica imediat dup� expirarea perioadei de doi ani, îns� BCE recomand� perioade mai

18 În cadrul ERM, parit��ile centrale nesustenabile au f�cut obiectul unor atacuri speculative de anvergur�, a�a cum s-a întâmplat în cazul lirei engleze �i a celei italiene în 1992. În final ��rile respective au fost incapabile s� mai sus�in� cursul �i ca urmare au fost nevoite s� p�r�seasc� ERM. 19 În aceste situa�ii realinierea cursului este mai mult decât necesar� �i este de natur� s� evite perturb�ri ulterioare. Cele dou� exemple în acest sens sunt Grecia �i Irlanda.


___________________________________________________________________________

lungi mai ales pentru ��rile care au fost confruntate cu o volatilitate accentuat� a cursului în trecut. Cu atât mai mult cu cât adoptarea monedei euro implic� pierderea controlului la nivel na�ional asupra politicii monetare �i a cursului de schimb, perioada de tranzi�ie specifica ERM trebuie s� duc� la consolidarea unor mecanisme alternative de politic� economic�.

Plecându-se de la aceste considera�ii, au fost realizate studii care contureaz� diverse scenarii cu privire la participarea noilor state membre la ERM II. Astfel, previziunile converg c�tre viziunea conform c�reia în vreme ce state precum Polonia, Cehia �i Ungaria nu vor adopta moneda unic� înainte de 2010, câteva dintre ��rile mai mici din Europa central� �i de Est au toate �ansele de a deveni membri ai zonei euro în cursul anului 2007. Între acestea se num�r� Estonia, Lituania �i Slovenia, care deja îndeplinesc aproape toate criteriile de la Maastricht: deficitul bugetar este sub 3%, datoria public� total� este cu mult sub nivelul permis de 60% din PIB, ratele dobânzii sunt sub 5,2%, iar cursul de schimb este stabil. Toate cele trei ��ri au adoptat consiliul valutar, ceea ce le-a permis s� ob�in� f�r� probleme o fluctua�ie a cursului de schimb în interiorul benzii de fluctua�ie permise de +/-15%. Doar în ceea ce priveste rata infla�iei exist� în prezent anumite devieri de la nivelul maxim permis de 2,4%, dar este de a�teaptat ca acestea s� fie eliminate pân� la jum�tatea anului 2006, ceea ce le va permite adoptarea euro în 2007.

În ceea ce prive�te Polonia, Cehia �i Ungaria, întârzierea în adoptarea euro va fi dat� în principal de progresul lent pe calea consolid�rii bugetare în aceste ��ri. Cu toate c� Pactul de Stabilitate �i Cre�tere Economic�20 a fost revizuit pentru a permite excluderea par�ial� a costurilor legate de reforma sistemului de pensii din calculul deficitului bugetar, aceste trei ��ri vor depa�i limita de 3% în 2005 �i vor continua s� ob�in� slabe rezultate pe calea reducerii deficitului sub aceast� limit�. Mai mult decât atât, �ansele promov�rii unor ac�iuni guvernamentale în acest sens sunt reduse date fiind perspectivele alegerilor parlamentare în urm�torii ani. Slovacia se afla într-o pozi�ie intermediar� între cele dou� grupuri, a�teptându-se s� intre în ERM II la jum�tatea anului 2006 �i în zona euro în 2009 (Kager 2005).

VII.2 România �i moneda euro Perspectivele de aderare la Eurosistem

Aderarea României la Uniunea European� la 1 ianuarie 2007, impune luarea în considerare a unui scenariu de adoptare a monedei euro într-un interval rezonabil dup� momentul ader�rii. Conform previziunilor BNR, România va putea adopta moneda euro undeva în cursul intervalului 2012-2014 (Is�rescu 2005), perioada 2010-2012 urmând a fi dedicat� particip�rii la mecanismul cursului de schimb.

A�a cum ar�tam mai sus, în condi�iile în care noile state membre sunt obligate s� participe la uniunea monetar�, Tratatul Uniunii Europene prevede respectarea în prealabil a unor criterii de convergen�� nominal�. Pe lâng� criteriile de convergen�� nominal�, adoptarea monedei euro presupune �i respectarea unor criterii implicite de convergen�� real�, legate de reducerea decalajului dintre veniturile pe cap de locuitor, condi�ionat� de cre�terea productivit��ii �i convergen�a pre�urilor relative.

Trebuie spus îns� c� evaluarea convergen�ei reale face mai degrab� obiectul interpret�rilor politice dat fiind c� nu exist� nici o defini�ie economic� precis� a acestui

20 Pactul de Stabilitate �i Cre�tere Economic� (Stability and Growth Pact) fixeaz� limita de 3% ca nivel maxim permis pentru deficitul bugetar.


___________________________________________________________________________

fenomen �i nici un set standard de criterii pentru evaluarea sa. De�i venitul pe cap de locuitor este folosit pentru eviden�ierea diferen�elor de structur� economic� între ��ri, nu exist� dovezi c� aceste diferen�e sunt corelate cu anumite evolu�ii ale infla�iei �i ale cursului de schimb. În baza acestei observa�ii au fost formulate critici la adresa tezei c� statele candidate mai s�race ar trebui s� petreac� mai mult timp în ERM II, pentru ca nivelul lor sc�zut de dezvoltare economic� s� nu induc� perturb�ri în nivelul infla�iei �i al cursului de schimb dup� aderarea la uniunea monetar�.

În condi�iile în care majoritatea celor 10 ��ri care au aderat la Uniunea European� la 1 mai 2004, dar mai ales Polonia21, Republica Ceh�, Slovacia �i Ungaria, sunt interesate de adoptarea cât mai rapid� a monedei euro, pentru România va fi important de urm�rit calendarul intr�rii acestora în zona euro pentru a se putea formula o strategie adaptat� la condi�iile concrete de evolu�ie a Eurosistemului. Îns� dincolo de coordonatele integr�rii europene �i de dorin�a noilor state de a adopta moneda euro, acest fapt va fi în primul rând condi�ionat de capacitatea de gestionare a problemelor legate de func�ionarea unei zone monetare cu 27 de membri. Dou� dintre aceste probleme preocup� la aceast� or� Banca Central� European� �i actualele state membre ale zonei euro: prima prive�te asimetria �ocurilor iar a doua reforma institu�ional� asociat� l�rgirii Eurosistemului.

Preocup�rile legate de asimetria �ocurilor se refer� la faptul c� în diverse perioade sau chiar în mod sistematic, în anumite ��ri din zona euro pot exista cre�tere economic� �i presiuni infla�ioniste, în vreme ce în altele se pot manifesta tendin�e defla�ioniste. Aceast� situa�ie, prezent� la o scar� relativ redus� chiar �i în prezent22, creeaz� dificult��i deosebite în formularea �i implementarea politicii monetare. Ca urmare, perspectiva adopt�rii monedei euro de c�tre noile state membre �i extinderea zonei euro alimenteaz� pe de o parte dezbaterea pe marginea zonei monetare optime �i pe de alt� parte îngrijor�rile legate de capacitatea noilor state de a r�spunde cerin�elor de aderare la eurosistem.

Va putea face România parte din zona monetar� optim�? Studii recente (Grauwe 2004) asupra celor 2723 de state care ar putea face parte într-un

viitor previzibil din zona euro, arat� c� pe de o parte în ��ri membre precum Fran�a, Germania sau Italia exist� o bun� corelare a �ocurilor cu cele din zona euro dar pe de alt� parte corelarea �ocurilor între ��rile Europei Centrale (cu excep�ia Ungariei �i a Estoniei) cu cele din zona euro este redus�. Pentru multe dintre acestea, cum ar fi Lituania, Letonia, Cehia, Slovenia �i Slovacia, corela�ia este negativ�, ceea ce înseamn� c� este foarte posibil ca odat� intrate în zona euro aceste state s� se g�seasc� în faze diferite ale ciclului economic în compara�ie cu ceilal�i membri. Pentru România, corela�ia este foarte apropiat� de zero. Aceste studii arat� deci c�, cel pu�in teoretic, adoptarea monedei euro de c�tre noi state nu va duce nici pe departe la o zon� monetar� optim�.

Un alt criteriu care este luat în considerare la definirea zonei monetare optime �i ca urmare la evaluarea fezabilit��ii unui Eurosistem care s� cuprind� treptat noile state membre, este gradul de deschidere comercial�. Acesta este calculat pe baza ponderii comer�ului cu UE în balan�a comercial� �i pe baza procentului pe care exporturile c�tre EU îl reprezint� în PIB.

21 Polonia si-a exprimat dorin�a s� fie prima dintre noii membri care va adopta moneda euro, eventual chiar într-o manier� unilateral�. Conform estim�rilor actuale, orizontul cel mai realist pare a fi îns� 2009. 22 În acest an se preconizeaz� de exemplu o cre�tere de sub 0,5% în Germania, pe cand Spania va înregistra probabil o cre�tere de peste 3%. 23 Actualele state membre ale UE plus România �i Bulgaria. Zona euro este compus� în prezent din statele din UE mai pu�in Marea Britanie, Danemarca �i Suedia.


___________________________________________________________________________

De exemplu, pentru ��ri precum Belgia, Slovacia, Estonia �i Cehia, acest procent este de peste 50% ceea ce arat� o important� deschidere c�tre EU. Pentru România procentul este de 27%, iar ponderea UE în comer�ul exterior este de 60%. Pentru majoritatea ��rilor central-europene, deschiderea comercial� este suficient de mare ca s� le califice pentru statutul de membru al zonei monetare optime, fapt ce este folosit de c�tre acestea ca un argument pentru gr�birea adopt�rii monedei euro. În plus, chiar dac� la capitolul �ocurilor situa�ia actual� nu justific� intrarea în eurosistem, statele candidate invoc� faptul c� adoptarea euro va crea efecte de stabilizare �i ajustare care la rândul lor vor spori gradul de convergen�� i de corelare a �ocurilor.

Efectele pozitive ale adopt�rii monedei unice asupra economiilor unor state precum Polonia sau Cehia au fost evaluate ca fiind nete �i incontestabile, fapt ce justific� eforturile intense depuse de c�tre acestea pentru a convinge membrii zonei euro de capacitatea lor de a adopta moneda unic�. Polonia chiar a amenin�at c� va adopta în mod unilateral euro în cazul în care i se vor pune prea multe piedici sau procesul va fi de prea lung� durat�. Îns� dac� efectele pozitive pentru noile state sunt evidente, pentru actualii membri ai zonei euro l�rgirea sistemului nu pare s� aduc� acelea�i avantaje. Într-o zon� monetar� cu 27 de membri va fi mult mai pu�in probabil c� deciziile de politic� monetar� vor fi adaptate condi�iilor economice din actualele state. În momentul când aceste decizii se vor baza pe indicatori economici medii ai viitoarei zone euro �i în plus num�rul de membri cu drept de vot în consiliul director al BCE va cre�te, va fi mult mai dificil ca ratele dobânzii stabilite de BCE s� fie adecvate condi�iilor economice din fiecare �ar�. Acest fapt explic� rezisten�a �i pruden�a actualilor membri ai zonei euro vis-à-vis de adoptarea monedei unice de c�tre noi state. Consecin�ele acestei atitudini sunt pe de o parte aplicarea strict� a criteriilor de convergen�� i pe de alta parte concentrarea asupra adopt�rii unui nou sistem de vot în cadrul BCE.

Pentru România avantajele adopt�rii monedei euro sunt evidente din punct de vedere al gradului de deschidere comercial� fa�� de UE. În ceea ce prive�te corelarea �ocurilor, chiar dac� în prezent aceasta este aproape nul�, este foarte probabil ca în urm�torii ani situa�ia s� evolueze, mai ales ca urmare a ader�rii noilor state �i ulterior ca urmare a adopt�rii de c�tre acestea a monedei euro. Pe de alta parte, politica BNR de reducere a dezechilibrelor structurale din economie este de natur� a crea condi�iile pentru cre�terea capacit��ii de adoptare a monedei euro de c�tre România. Dezavantajele, ca �i pentru celelalte state, vor fi legate de pierderea autonomiei în stabilirea �i implementarea politicii monetare �i a cursului de schimb. În ceea ce prive�te politica monetar� �i mai precis cea de rat� a dobânzii, dificult��ile vor fi cele mai însemnate, dat� fiind slaba corelare cu ciclurile economice din UE. Legat de cursul de schimb, introducerea leului greu este de a�teptat s� aduc� pe termen lung o stabilizare a raportului leu/euro, ceea ce va permite pe de o parte încadrarea la acest capitol în criteriile de convergen�� i pe de alta parte capacitatea de intrare a României în mecanismul cursului de schimb.

VII.3 Reforma mecanismului decizional în cadrul B�ncii Centrale Europene Propunerea de reform� a sistemului de vot în Consiliului Director

Angajamentul noilor state membre de a adopta moneda unic� a generat, înc� înaintea momentului extinderii, discu�ii intense cu privire la reforma institu�ional� în cadrul Eurosistemului. Principala problem� în acest sens a fost legat� de men�inerea eficien�ei mecanismului decizional al politicii monetare în urma extinderii Uniunii. Aderarea noilor membri are implica�ii majore pentru reforma institu�ional� mai ales la nivelul Consiliului Director al BCE, cel mai important organ de decizie din cadrul Eurosistemului. Pe termen


___________________________________________________________________________

lung, pe m�sura adopt�rii monedei unice de c�tre noile state membre, num�rul membrilor Consiliului Director va cre�te semnificativ, fapt ce creeaz� nevoia unei modific�ri a sistemului de vot.

Urmare a reformelor adoptate de c�tre Consiliul European în martie 2003, s-a ajuns la concluzia c� �i dup� extinderea zonei euro, toti membrii vor avea dreptul de a interveni în cadrul tuturor �edin�elor Consiliului Director al BCE. Cu toate acestea, pe lâng� cei �ase membri executivi care au drept de vot permanent, doar 15 guvernatori de b�nci na�ionale vor fi eligibili la vot. Dreptul la vot va fi supus unui mecanism de rota�ie între membri. În acest scop, statele membre vot fi imp�r�ite pe grupuri în func�ie de nivelul PIB �i de dimensiunile pie�elor lor financiare24. Din momentul în care cel de-al 16-lea membru va adera la zona euro, se va trece la aplicarea sistemului de rota�ie bazat pe dou� grupuri. Odat� ce num�rul membrilor zonei euro va ajunge la 22 se va trece la formarea a trei grupuri, pe baza acelora�i criterii.

În ambele scenarii primul grup va cuprinde 5 membri c�rora li se vor aloca 4 voturi. Membrilor celui de-al doilea grup, reprezentând în jum�tate din to�i membrii Uniunii Monetare, li se vor aloca în total 8 voturi, iar al treilea grup format din restul ��rilor va beneficia de 3 voturi. În acest fel, cu toate c� to�i membrii vor putea participa la discu�ii �i contribui la formarea opiniilor în cadrul Consiliului Director, num�rul deciden�ilor va r�mâne constant. Mai mult decât atât, astfel se va putea men�ine balan�a de putere între membrii executive pe de o parte �i guvernatorii b�ncilor na�ionale pe de alta parte, conform prevederilor Tratatului de la Maastricht.

În momentul când se va ajunge la zona euro cu 27 de membri, din primul grup vor face parte guvernatorii b�ncilor centrale din Germania, Marea Britanie25, Fran�a, Italia �i Spania. Ace�tia vor beneficia de o frecven�� la vot de 80%. În al doilea grup vor intra guvernatorii din Olanda, Belgia, Suedia, Austria, Danemarca, Polonia, Finlanda, Grecia, Portugalia, Irlanda, Luxemburg, Cehia, Ungaria �i România. Ace�tia vor vota de 8 ori din 14, ceea ce echivaleaz� cu o frecventa de 57%. Al treilea grup constituit din restul de 8 guvernatori, va avea o frecventa la vot de 37,5%.

Consecin�e ale adopt�rii noului sistem Dup� cum am men�ionat, Consiliul a adoptat propunerea B�ncii Centrale Europene, aceast� decizie fiind luat� în urma unei opinii pozitive a Comisiei26 �i în ciuda respingerii Parlamentului European, care nu avea îns� decât rol consultativ. Consiliul a �inut totu�i s� men�ioneze c� adoptarea acestui sistem de vot a fost cerut� de condi�iile specifice de luare a deciziei în cadrul Consiliului Director al BCE �i ca urmare nu va reprezenta un model �i nici

24 Mai precis, indicatorul care va sta la baza acestor grup�ri con�ine dou� componente: 1) produsul intern brut la pre�urile pie�ei �i 2) soldul total agregat al institu�iilor financiare din ��rile membre. Ponderea economic� a unui stat, reflectat� în nivelul PIB este o component� adecvat� dat fiind c� impactul deciziilor de politic� monetar� este mai mare în ��rile cu economii mai mari. În acela�i timp, dimensiunea sectorului financiar al unui stat membru este relevant� pentru deciziile b�ncii centrale, atâta vreme cât actorii implica�i în politica monetar� apar�in acestui sector. În calcularea indexului compozit, o pondere de 5/6 este acordat� pentru PIB �i de 1/6 pentru m�rimea sectorului financiar. 25 Marea Britanie, Danemarca �i Suedia, de�i membri UE, nu fac parte înc� din zona euro îns� au fost cuprinse în acest scenariu, dat fiind c� se a�teapt� adoptarea �i de c�tre acestea a monedei unice. 26 Pe 19 februarie, la aproximativ dou� s�pt�mâni dup� ce BCE a înaintat propunerea, Comisia a transmis un comunicat de pres� în care a indicat c� ‘modelul propus reprezint� un pas înainte pe calea asigur�rii eficien�ei procesului de luare a deciziei în cadrul BCE în perspectiva extinderii’ dar a continuat prin a men�iona totu�i importan�a principiului popula�iei.


___________________________________________________________________________

nu va deveni un precedent pentru alte institu�ii. Aceast� precizare a venit în întâmpinarea îngrijor�rilor venite mai ales din partea Parlamentului dar nu numai, motivate mai ales de slaba reflectare a principiului reprezentativit��ii democratice în noul sistem de vot al BCE.

În mod concret, Parlamentul �i-a exprimat critica asupra complexit��ii excesive a sistemului rota�iei si a ponderilor în cadrul celor trei grupuri definite în cadrul noului sistem de vot. Mai mult decât atât, s-a afirmat c� acest sistem nu este justificat atâta vreme cât exist� principiul fundamental conform c�ruia to�i guvernatorii b�ncilor centrale din zona euro dispun de drepturi depline �i neîngr�dite de vot iar deciziile în Consiliul Director al ECB se iau prin majoritate simpl�.

Parlamentul a solicitat ca în perspectiv� s� se treac� la o regândire a modelului de vot �i s� se fac� distinc�ia între deciziile de natur� opera�ional� �i cele strategice. Deciziile opera�ionale ar trebui s� fie luate de c�tre membrii permanen�i, al c�ror num�r ar putea în aceste condi�ii cre�te pân� la 9, iar cele strategice �i de orientare general� a politicii monetare s� fie luate cu dubl� majoritate, bazat� pe m�rimea popula�iei �i pe indicatorul compozit care s� �ine seama de dimensiunea economiei si a sectorului financiar.

O alt� problem� este legat� de m�sura în care votul fiec�rui guvernator urm�re�te obiectivele politicii monetare la nivelul zonei euro în ansamblu �i nu din punctul de vedere al unei economii na�ionale. Experien�a de pân� acum arat� c� numirea guvernatorilor b�ncilor centrale nu este lipsit� de influen�e politice la nivel na�ional, ceea ce înseamn� c� este pu�in probabil ca votul în cadrul Consiliului Director al BCE s� fie eliberat de orice considera�ii ale interesului na�ional în detrimentul celui european27. Chiar în ceea ce prive�te numirea membrilor permanen�i care au un mandat mai lung decât guvernatorii b�ncilor na�ionale �i ca urmare ar trebui s� se ridice deasupra intereselor na�ionale de moment, planeaz� uneori suspiciuni de subiectivism în formularea opiniilor asupra politicii monetare. Dar atâta vreme cât discu�iile din cadrul �edin�elor Consiliului Director r�mân secrete, deciziile fiind aduse la cuno�tin�a publicului doar printr-o conferin�� de pres�, este pu�in probabil s� se ajung� la un nivel suficient de transparen�� în a�a fel încât s� fie eliminat� influen�a factorului na�ional.

Dar iat� c� îngrijor�rile �i criticile Parlamentului cap�t� acum noi valen�e dat� fiind respingerea Constitu�iei Europene în urma referendumurilor din Fran�a �i Olanda, fapt care a pus sub semnul întreb�rii atât viabilitatea unor sisteme complexe de luare a deciziei cât �i func�ionarea unor institu�ii cu o slab� reprezentativitate. În aceste condi�ii, de�i �ansele de revizuire a modelului de vot în cadrul BCE sunt extrem de reduse, nu este exclus� redeschiderea dezbaterii asupra oportunit��ii introducerii criteriului popula�iei în calcularea ponderilor �i reconfigurarea celor trei grupuri ale Consiliului Director.

27 Exist� studii în care s-a simulat corela�ia între anumite condi�ii economice la nivel na�ional �i pozi�iile guvernatorilor b�ncilor centrale în cadrul �edin�elor Consiliului Director al BCE. În absen�a oric�ror informa�ii asupra pozi�iilor reale, s-a plecat de la ipoteza c� rata infla�iei la nivel na�ional determin� pozi�ia guvernatorului din �ara respectiv�. Rezultatul simul�rii a fost c� dac� fiecare guvernator ar fi votat conform interesului na�ional, rezultatul votului ar fi fost identic cu cel real, pe perioada studiat�, între 1999 �i 2003.


___________________________________________________________________________

VIII. REFORMA INSTITU�IONAL� LA NIVELUL BUGETULUI UE VIII.1 Bugetul european �i priorit��ile Uniunii Necesitatea unei reforme radicale

În ultimii ani �i cu prec�dere în urma votului negativ la cele dou� referendumuri asupra Constitu�iei Europene, s-a ajuns la concluzia c� bugetul UE nu mai reflect� realit��ile actuale �i nici obiectivele strategice ale Uniunii. În trecut, în spatele subven�iilor agricole �i fondurilor structurale, care �i acum domin� bugetul Uniunii, se g�sea pe de o parte percep�ia c� Europa trebuie s�-�i asigure necesarul de hran� din resurse proprii �i pe de alta parte necesitatea ca statelor mai s�race s� li se ofere o motiva�ie financiar� pentru a adera la UE.

În prezent nici una dintre cele doua ipoteze nu mai este valabil� �i ca urmare este necesar� o reform� radical� a bugetului Uniunii, pentru ca acesta s� reflecte priorit��ile ceta�enilor europeni. În actuala structur� de cheltuieli, peste 40% din fonduri sunt alocate agriculturii, un sector aflat în declin continuu. În acela�i timp, cheltuielile pentru cercetare, principalul factor de cre�tere a productivit��ii, sunt mult prea reduse, ca �i cheltuielile pentru asigurarea securit��ii interne �i externe cerute de opinia public�.

Cu toate acestea, o reform� bugetar� este aproape imposibil� atâta vreme cât decizia în acest sens este luat� în urma negocierilor interguvernamentale din cadrul Consiliului European, unde reprezentan�ii statelor membre sunt preocupa�i în primul rând de interesul na�ional �i implicit de soldul net al contribu�iilor lor la bugetul european. Ca urmare necesitatea reformei nu prive�te doar bugetul în sine – cu structura sa de venituri �i cheltuieli – ci �i mecanismul de luare a deciziei la acest nivel. Doar în condi�iile unor noi proceduri care s� favorizeze promovarea interesului european, se va putea ajunge la realizarea unui buget optim. O solu�ie în acest sens ar fi aceea de a se acorda Parlamentului European, institu�ia de reprezentare direct� a cet��enilor europeni, principalul rol în luarea deciziei asupra structurii bugetului, în timp ce Consiliului European ar trebui s�-i revin� rolul de control al cheltuielilor excesive. Este interesant de observat c� o evolu�ie în aceast� direc�ie este teoretic posibil� chiar în actualul cadru legal, dac� Parlamentul ar uza de dreptul s�u de veto pentru a asigura o mai bun� alocare a fondurilor.

Acest scenariu este îns� pu�in probabil dat fiind c� exist� o puternic� iner�ie politic� în men�inerea actualelor mecanisme bugetare care sunt mai degrab� folosite ca instrumente de redistribuire a fondurilor între statele membre decât ca instrumente de atingere a obiectivelor comune. Deciziile privind plafoanele maxime �i alocarea cheltuielilor pe diferitele capitole din buget sunt prezentate în Perspectivele Financiare Multianuale pe o perioad� de 7 ani. În plus, deciziile privind finan�area sectorului agricol �i alte programe multi-anuale sunt adesea luate în afara procedurilor bugetare normale �i au orizonturi de timp diferite. Negocierile asupra Perspectivelor Financiare 2007-2013, care au e�uat în cursul summit-ului european din iunie 200528, nu au reu�it s� atace aceste probleme. În ceea ce prive�te agricultura, exist� chiar un acord politic între Fran�a �i Germania care au decis într-un cadru bilateral în 2002 s� nu procedeze la o reform� bugetar� la acest capitol �i chiar s� o blocheze la nivel european pân� în 2013.

În aceste condi�ii, propunerea Comisiei Europene de sporire a contribu�iilor la bugetul european pân� la 1,24% din PIB poate duce o cre�tere la niveluri nesustenabile a

28 Negocierile au avut loc în timpul pre�edin�iei luxemburgheze �i au e�uat datorit� veto-ului impus de Marea Britanie, Suedia, Olanda, Spania �i Finlanda.


___________________________________________________________________________

contribu�iilor na�ionale, f�r� un impact pozitiv semnificativ asupra politicilor comunitare. Plecând de la aceast� premis�, nivelul exorbitant al subven�iilor agricole implic� faptul c� inten�ia unui num�r din ce în ce mai mare de state membre de a limita contribu�ia la bugetul comunitar la 1% din PIB conduce la o inevitabil� diminuare a fondurilor structurale. Aceast� situa�ie va genera cu siguran�� diviziuni �i tensiuni între vechii beneficiari ai fondurilor �i noile state membre, iar în final vor exista pu�ine posibilit��i de realocare a resurselor financiare c�tre cercetare, educa�ie, reforma institu�ional�, domenii care stau la baza cre�terii economice.

Adecvarea bugetului la necesit��ile Uniunii Respingerea Tratatului Constitu�ional ca urmare a referendumurilor din Fran�a �i

Olanda, poate fi îns� ocazia unei reconsider�ri a necesit��ii unei reforme bugetare. Bugetul are nevoie de o reconfigurare atât a structurii de venituri �i cheltuieli cât �i a procedurilor de luare a deciziei, în a�a fel încât s� se ajung� la îndeplinirea eficient� a politicilor comunitare. În acest sens, unica modalitate de implicare a cet��enilor în modalit��ile de alocare a resurselor financiare, este aceea de a acorda Parlamentului principalul rol în procesul de luare a deciziilor bugetare, cu respectarea regulilor corespunz�toare de evitare a cheltuielilor excesive.

Un alt aspect care trebuie tran�at, este acela legat de necesarul de resurse financiare pentru îndeplinirea obiectivelor comunitare. Primul obiectiv istoric al UE a fost acela de deschidere a pie�elor �i de integrare a economiilor na�ionale. Pân� în prezent integrarea economic� a fost în general realizat� pentru pia�a bunurilor dar nu �i în ceea ce prive�te serviciile. Acest proces de integrare prive�te îns� în principal nivelul legislativ �i nu necesit� resurse deosebite, cu excep�ia ac�iunilor de înt�rire a supravegherii �i aplic�rii legilor la nivel na�ional. Adoptarea monedei unice a fost de asemenea realizat� iar Tratatul de la Maasticht indic� faptul c� uniunea monetar� poate fi gestionat� f�r� un buget central semnificativ, atâta vreme cât politica fiscal� a fost l�sat� în mod clar în competen�a statelor na�ionale. Chiar dac� politicile de stabilizare revin Uniunii, nici acestea nu necesit� cheltuieli deosebite, fiind suficient� o coordonare a bugetelor na�ionale29.

În ceea ce prive�te politica agricol� comun� (PAC), exist� un acord de fond ca toate subven�iile �i compens�rile de pre�uri trebuie eliminate treptat, pentru a face loc pl��ilor directe c�tre fermieri �i programelor rurale de dezvoltare. Mai mult, este clar c� statele membre se g�sesc într-o pozi�ie mai bun� decât UE s� aplice o asemenea politic� agricol�. Trebuie de asemenea men�ionat c� subven�iile agricole sunt un factor perturbator major în economia European� �i un obstacol clar în implementarea agendei Lisabona �i a ac�iunilor de liberalizare. Noile state membre sunt susceptibile de a suferi cel mai mult dac� actualele niveluri de subven�ie vor fi men�inute, dat fiind c� politica agricol� stimuleaz� cre�terea pre�urilor �i a veniturilor în agricultura descurajând astfel investi�iile în industrie �i servicii, unde poten�ialul pentru progres tehnic �i cre�tere a productivit��ii este mult mai mare. Întotdeauna subven�iile agricole au fost o surs� major� de tensiuni între statele membre, datorit� inegalit��ilor în alocarea fondurilor �i impactului acestora asupra soldului net în rela�ia cu UE. Ca urmare, eliminarea treptat� a subven�iilor din cadrul CAP, ar putea restaura un climat de solidaritate �i comuniune de interese în cadrul viitoarelor negocieri asupra bugetului.

29 �ocurile asimetrice ar putea fi de exemplu contracarate prin stabilirea unui fond comun de asigurare care s� ofere asisten�� financiar� ��rilor afectate


___________________________________________________________________________

Odat� cu lansarea programului pie�ei interne �i conturarea planurilor pentru crearea Uniunii Monetare, s-a acreditat ideea c� prin bugetul UE trebuiau compensate statele mai s�race ca urmare a asum�rii de c�tre acestea a riscului de expunere la concuren�a în plan european. De asemenea, aplicarea regulilor de disciplin� bugetar� de c�tre acestea, necesit� anumite compens�ri. Ca urmare s-a g�sit solu�ia fondurilor structurale, care au reprezentat expresia concret� a solidarit��ii între statele membre30. În consecin�� finan�area la acest nivel va fi men�inut�, dar trebuie acceptat c� aceast� sus�inere financiar� nu poate continua la nesfâr�it �i trebuie diminuat� pe m�sur� ce standardul de via�� în noile state membre cre�te ca urmare a integr�rii. În acest sens, criteriile de eligibilitate trebuie s� fie obiective �i transparente �i s� includ� modalit��i de motivare pentru cei care ob�in performan�e superioare.

Singurul domeniu în care subven�iile acordate unui stat pot avea impact la nivel european, este cercetarea. Atâta vreme cât cercetarea este un factor cheie al cre�terii economice, o sporire a fondurilor europene destinate institutelor de cercetare �i centrelor de excelen�� este justificat�. Cre�terea cheltuielilor în acest domeniu trebuie îns� s� urm�reasc� corela�ia cu cre�terea productivit��ii. Sistemul actual în care priorit��ile în cadrul Programelor Cadru31 sunt rezultatul negocierilor politice în cadrul Consiliului iar fondurile sunt distribuite de c�tre Comisia European�, conduce la o inutil� cre�tere a num�rului priorit��ilor �i o fragmentare a sumelor acordate. Este evident îns� c� cercetarea la nivel european nu poate atinge obiectivele dorite doar prin finan�area din fonduri europene.32

În concluzie, reforma în domeniul bugetar va trebui s� urm�reasc� un obiectiv major: cheltuielile de la bugetul UE sunt justificate doar în m�sura în care servesc unui bun public european. O reform� complet� va trebui în final s� duc� la o reflectare total� a acestui principiu în structura bugetului. Ca urmare nu va mai exista nici o justificare pentru subven�ionarea cu o parte semnificativ� din bugetul comunitar a unui sector aflat în declin cum este agricultura. Considerentele tratate anterior conduc la concluzia c� nu este necesar� o cre�tere major� a resurselor financiare europene. Un procent din PIB este suficient pentru a permite constituirea unui buget eficient.

VIII.2 Scenarii posibile ale reformei Obiective europene �i mize na�ionale

Dac� îns� nu este nevoie de o modificare a volumului fondurilor, este nevoie de o reform� a procedurilor de luare a deciziei. În prezent acestea induc cele mai multe inadverten�e �i anacronisme în structura bugetului. Acesta este aprobat de c�tre Consiliu, prin unanimitate, la propunerea Comisiei �i în urma consult�rii Parlamentului. Decizia final� este apoi propus� spre adoptare statelor membre “în acord cu principiile constitu�ionale na�ionale”.33 Deciziile privind bugetul anual sunt luate de c�tre Consiliu prin majoritate calificat� �i de c�tre Parlament prin majoritate absolut�34; Consiliul are ultimul cuvânt în ceea ce prive�te cheltuielile “obligatorii”, inclusiv cele din PAC, iar Parlamentul ultimul cuvânt asupra restului bugetului. Comisia propune proiectul de buget dar nu are nici un rol decizional de�i este responsabil� cu execu�ia bugetar�.

30 Conform principiilor Tratatului de la Maastricht. 31 Framework Programe 6 �i succesorul s�u Framework Programe 7. 32 Peste 90% din fondurile alocate cercet�rii provin din surse na�ionale. 33 Art. 269 al Tratatului Constitu�ional. 34 Art. 272.


___________________________________________________________________________

Sistemul Perspectivelor Financiare a fost aprobat la sfâr�itul anilor ’80, dup� numeroase dispute între Consiliu �i Parlament. În cadrul acestui sistem Consiliul traseaz� perspectivele financiare, inclusiv plafoanele anuale �i principalele capitole de cheltuieli pentru o perioad� cuprins� între 5 �i 7 ani. Propunerea ini�ial� este formulat� de c�tre Comisie dar Consiliul poate oricând s� o modifice. Parlamentul negociaz� cu Consiliul �i apoi decide cu majoritate simpl� s� accepte sau s� resping� formula final�. În practic� îns� Parlamentul are o influen�� redus� asupra sumelor la capitolele principale cum sunt PAC �i fondurile structurale.

Acest sistem con�ine trei dezavantaje majore:

• În primul rând, bugetul anual care este instrumentul cu valoare de lege conform Tratatului nu este cadrul real al deciziilor bugetare.

• În al doilea rând, toate deciziile semnificative sunt practic luate de c�tre Consiliu, în afara metodei comunitare �i sunt bazate pe negocieri inter-guvernamentale în care fiecare stat membru de�ine puterea de veto.

• În treilea rând, Perspectivele Financiare sunt adoptate pentru perioade ce nu sunt corelate cu legislaturile Parlamentului �i nici cu mandatul Comisiei.

În concluzie, este clar ca UE nu va putea dispune de un buget adecvat atâta timp cât decizia asupra acestuia nu va fi luat� prin co-decizie, între Parlament �i Consiliu, pe baza unei propuneri cu valoare de lege din partea Comisiei. Cu toate acestea puterea de decizie a institu�iilor europene nu trebuie extins� într-atât încât s� surclaseze guvernele na�ionale în materie de stabilire a pragurilor maxime de cheltuieli. Aceast� constrângere este esen�ial�, dat fiind c� Parlamentul European va avea întotdeauna tendin�a de a supradimensiona cheltuielile la nivel european. În acest context trebuie re�inut� ideea c� în anumite domenii interesul european ar putea fi servit mai bine nu prin cre�terea bugetului, ci prin alte m�suri cum ar fi favorizarea concuren�ei sau coordonarea politicilor na�ionale.

O solu�ie ar fi s�-i fie l�sat Consiliului ultimul cuvânt în materie de volum total al contribu�iilor, dar Parlamentul s� decid� alocarea acestora pe capitole de cheltuieli. O alt� schimbare util� care nu ar necesita modific�ri ale Tratatului ar fi sincronizarea perioadei de referin�� a Perspectivelor Financiare cu legislatura Parlamentului în a�a fel încât s� se înt�reasc� legatura între deciziile asupra bugetului �i rezultatele alegerilor europene. Perspectivele financiare ar trebui s� aib� un orizont de cinci ani �i s� intre în vigoare la un an dup� alegerea noului legislativ, pentru a l�sa suficient timp pentru deliberarea de dup� alegeri.

România �i fondurile europene Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din octombrie 2005, men�ioneaz�

utilizarea fondurilor structurale în lista domeniilor de interes deosebit: “este în interesul tuturor cet��enilor României s� beneficieze de fondurile structurale, mai ales pentru marile proiecte de infrastructur�, în a�a fel încât s� se creeze condi�iile ca România s� se integreze deplin în UE.” De asemenea, utilizarea fondurilor este men�ionat� �i în lista domeniilor care necesit� eforturi sporite, sub aspectul controlului financiar al modalit��ilor de cheltuire a acestor fonduri.

Este deci prioritar s� se pun� la punct structurile administrative necesare în principal pentru gestionarea subven�iilor agricole �i a fondurilor structurale dup� momentul ader�rii precum �i pentru interac�iunea cu institu�iile competente la nivel comunitar. Întârzierile �i


___________________________________________________________________________

disfunc�ionalit��ile în crearea capacit��ii administrative la acest nivel vor afecta negativ nu numai efectuarea pl��ilor, dar �i mecanismele comerciale la export �i import, ob�inerea licen�elor etc. Toate acestea pot avea repercusiuni dramatice la nivelul sectorului agricol �i a celorlalte sectoare în curs de dezvoltare.

Situa�ia necesit� cu atât mai mult� aten�ie cu cât pân� în prezent programele în domeniul agricol cum ar fi SAPARD nu au fost implementate la întregul poten�ial, existând o slab� capacitate de absorb�ie a fondurilor. Ca urmare este nevoie de o intensificare a eforturilor de înt�rire a capacit��ii administrative în contextul actualelor programe pentru a se putea face fa�� cerin�elor în cadrul PAC în urm�torii ani. Fondurile din programele SAPARD �i ISPA au fost folosite deja în bun� m�sur� pentru îmbun�t��iri semnificative ale infrastructurii în domeniul rural, îns� este nevoie de eforturi sus�inute în continuare pentru utilizarea fondurilor pentru îmbun�t��irea mediului de afaceri, programe de formare profesional�, �.a.

Pentru România trebuie s� devin� o prioritate folosirea la maxim poten�ial a fondurilor existente, dat fiind c� noile state membre, în ciuda asigur�rilor primite, vor accepta cu dificultate impactul la nivel bugetar al ader�rii României �i Bulgariei în 2007, tocmai la începutul perioadei corespunz�toare perspectivelor bugetare. Popula�ia [agricol� a] României împreun� cu cea a Bulgariei reprezint� aproximativ echivalentul celei a Poloniei sau jum�tate din sporul de popula�ie aferent extinderii cu cele 10 state. În aceste condi�ii, impactul asupra distribuirii resurselor financiare pentru agricultur� �i la nivelul fondurilor structurale ar putea fi major, mai ales dac� se va proceda la înghe�area sumelor pe anumite capitole. În concluzie, unele dintre statele care au aderat în primul val ar putea deveni interesate fie de amânarea ader�rii României �i Bulgariei (Rollo).

Din cele de mai sus reiese ca în ceea ce prive�te alocarea fondurilor europene c�tre România, va fi foarte important de urm�rit modul de formare a majorit��ii �i a minorit��ilor de blocaj în cadrul Consiliului. Tratatul Constitu�ional prevede c� ponderarea voturilor va r�mâne nemodificat� pân� la 1 noiembrie 2009. Ca urmare, majoritatea calificat� va continua s� fie constituit� de statele membre reprezentând cel pu�in 60% din popula�ia Uniunii, în acele domenii în care Consiliul decide pe baza unei propuneri a Comisiei Europene (cum este �i cazul bugetului). Cu toate c� prevederea este controversat� �i în plus Tratatul Constitu�ional nu a fost adoptat, dac� se va aplica aceasta ar elimina orice posibilitate de blocaj din partea noilor state membre care reprezint� 16,5% în Uniunea cu 25 de membri �i, respectiv, 21,8% în UE 27. Chiar dac� s-ar imagina o coalizare a vechilor state membre care beneficiaz� în prezent de fondurile structurale cu noile state membre, tot nu s-ar putea crea o minoritate de blocaj. Mai mult decât atât chiar o coalizare a Fran�ei �i Italiei cu statele beneficiare ale fondurilor de coeziune, nu va putea rezulta într-o minoritate de blocaj în urma extinderii din 2007 cu România �i Bulgaria.


___________________________________________________________________________

IX. CONCLUZII IX.1 Ra�iuni relevante pentru dezvoltarea institu�ional� a UE

O cre�tere a num�rului membrilor UE la 27 sau 30 poate pune serioase probleme actualului cadru institu�ional al UE, de�i exist� dovezi c� o func�ionare satisf�c�toare este posibil� p�strând status quo-ul institu�ional. Func�ionarea UE ar deveni cu certitudine problematic� în situa�ia unor crize precum cea legat� de Irak. Cu mult mai permanent� �i mai solid� pare ra�iunea stabilit��ii p�cii pe continentul european, în condi�iile în care experien�a istoric� (vezi recentul conflict din fosta Yugoslavie) demonstreaz� caracterul ei indivizibil �i pericolul generaliz�rii conflictelor oriunde ar ap�rea acestea în context european.

De fapt, ra�iunea ini�ial� �i fundamental� a înfiin��rii UE a fost �i r�mâne disiparea conflictului franco-german. Ra�iunea stabilit��ii p�cii pe continentul european are inciden�e directe asupra num�rului membrilor uniunii iar perfec�ionarea institu�ional� implicat� trebuie s� rezolve tocmai dificult��ile antrenate de costurile de decizie enorme ale unei unui num�r semnificativ de actori deciden�i. Trebuie s� remarc�m c� efectele benefice ale eficien�ei dimensionale derivate dintr-un num�r crescut de membri nu constituie un argument al l�rgirii UE ci mai degrab� un eventual efect derivat.

Deficitul de legitimitate al UE perceput� ca o institu�ie distant�, costisitoare �i generatoare de interferen�e nedorite conduce la modific�ri institu�ionale cu efecte mai degrab� perverse. Deoarece proiectul integra�ionist este un proiect al elitelor politice (cele mai influente teorii au o asemenea linie de argumentare) implicarea direct� a cet��enilor poate pune serioase probleme des�vâr�irii integr�rii (vezi rezultatele referendumurile din Fran�a �i Olanda).

Construirea unei identit��i europene la nivelul cet��enilor europeni - o condi�ie fundamental� a integr�rii politice - aduce în prim plan problema eterogenit��ii culturale a Europei. De�i are o important� component� care se sprijin� pe logica raportului avantaje /costuri derivate din integrare, f�r� o solid� component� cultural� (identitatea de valori) identitatea european� r�mâne o realitate extrem de fragil�. Aceast� situa�ie este �i mai acut� pentru ��rile Europei Centrale �i de Est. Construirea unei identit��i europene bazate pe componenta cultural� este un obiectiv nefezabil pentru orizontul de timp în care UE ar trebui s� des�vâr�easc� integrarea prin extinderea acesteia în zona politicului.

IX.2.1 Modelul social-economic al UE Nu se poate contura un sistem social-economic European agreat de cel pu�in o

majoritate a statelor sau cet��enilor. Diferitele state membre tind s� proiecteze la nivelul Uniunii Europene sistemele social-economice proprii iar acestea sunt foarte eterogene. Consacrarea unui sistem bazat pe deregularizare, flexibilitate �i taxare joas�, care este într-o mai mare m�sur� compatibil cu performan�a economic� �i care, în acest fel, ar facilita des�vâr�irea procesului de integrare european�, tocmai a fost repudiat de francezi �i olandezi. Un sistem care s� genereze o cre�tere economic� înalt� este crucial pentru viabilitatea UE, dar nu aceasta este logica fundamental� a procesului integr�rii europene. Aceast� realitate nu este surprinz�toare, deoarece principalul argument al integr�rii europene nu este cel economic.


___________________________________________________________________________

IX.2.2 Alternativele federalism – interguvernamentalism Ca �i în cazul sistemului social-economic statele tind s� proiecteze la nivel European

organizarea politic� proprie: statele centralizate promoveaz� ideea interguvernamentalismului în timp ce statele federale, Germania, de exemplu, promoveaz� ideea federalismului. Dac� func�ia fundamental� a disip�rii conflictelor europene trebuie implementat�, federalismul este alternativa dezirabil�. Varianta de federalism propus� de diferi�i exponen�i ai elitei germane ridic� îns� unele probleme. Federalismul concuren�ial poate accentua asimetriile europene �i are în mod sigur efecte negative în direc�ia omogeniz�rii culturale a Europei. Chiar �i fragila identitate european� (vital� pentru construirea unor structuri federale) bazat� pe logica avantaje /costuri este afectat� negativ. Pe de alt� parte, federalismul concuren�ial, care nu presupune o redistribuire centralizat� la nivel federal, este singurul compatibil cu eterogenitatea cultural� prezent� a Europei. Acceptarea redistribuirii interstatale de c�tre cet��enii apar�inând diferitelor state europene, care au mai degrab� identit��i diferite decât unice, este iluzorie.

IX.3 Perspectivele metodelor de guvernan�� i implica�ii privind România Analiza perspectivelor guvernan�ei comunitare �i a metodelor sale se poate face doar

având în vedere prevederile tratatului constitu�ional �i direc�iile de evolu�ie a principalelor politici comune. Comisia European�, aflat� sub tirul criticilor parlamentarilor europeni, a promis c� va publica o Carte Alb� pe tema unei mai bune comunic�ri �i în�elegeri a constitu�iei europene, dar evitând subiectele sensibile din punct de vedere politic. În acest context îi revine PE sarcina de a organiza dezbateri politice �i de a sugera direc�ii de ac�iune pentru deblocarea situa�iei.

Unul din parlamentari europeni, care a preg�tit raportul comisiei pe probleme constitu�ionale din luna decembrie 2005, consider� c� exist� 6 posibile direc�ii sau scenarii. Unul din ele are în vedere reluarea procesului de ratificare în ��rile în care s-a înregistrat un rezultat negativ al referendumului, dar nu înainte de 2007 �i nu în circumstan�e politice similare. Pot fi ad�ugate protocoale suplimentare la tratatul constitu�ional pentru a atenua opozi�ia opiniei publice din ��rile respective. Acest scenariu pare cel mai plauzibil, mai ales dac� se va organiza un referendum general simultan în toate ��rile comunitare, prin prisma sprijinului de care se bucur� ideea din partea grupului popular �i al grupului socialist din PE. (nu)

Alte scenarii mai pu�in plauzibile sunt: a) selectarea unui mic num�r de reforme institu�ionale incluse în Constitu�ie �i implementarea lor nu prin amendamente la tratatul CE ci prin schimb�ri ale reglement�rilor procedurale, acorduri interinstitu�ionale, g�sirea de noi aranjamente în afara structurii clasice; b) revizuirea tratatului de la Nisa sau amendarea lui cu cele mai multe prevederi de ordin institu�ional, ambele realizabile doar printr-o CIG, ceea ce se poate dovedi destul de dificil �i de durat�; c) renegocierea textului Constitu�iei, dup� perioada de reflec�ie, care ar implica o nou� Conven�ie �i o nou� CIG, noul text reprezentând doar o declara�ie succint� asupra unor principii �i reglement�ri, care s� fie completat� ulterior de acorduri detaliate pe probleme de natur� neconstitu�ional�.

În contextul neimplic�rii Comisiei Europene în chestiunea ratific�rii tratatului constitu�ional �i al unor semnale neconcludente din partea liderilor politici europeni pe aceast� tem� dezbaterea din Parlamentul European ocazionat� de prezentarea raportului comisiei pe probleme constitu�ionale din luna decembrie 2005 ar trebui s� ofere unele indicii �i clarific�ri privind pozi�ia celor dou� mari for�e politice, cre�tin democra�ii �i sociali�tii.


___________________________________________________________________________

Ace�tia înclin�, se pare, spre reluarea procesului de ratificare a tratatului constitu�ional, eventual prin organizarea unui referendum simultan la nivelul UE în toate statele membre (probabil concomitent cu viitoarele alegeri pentru Parlamentul European). Acesta este cel mai plauzibil scenariu privind viitorul Constitu�iei Europene.

Cercet�torii de la Centrul pentru Reform� European� consider� c� l�rgirea UE a determinat poten�area rolului Uniunii ca actor pe plan interna�ional, care poate influen�a mai mult con�inutul �i dinamica guvernan�ei globale. Totu�i în domeniul politicii externe, aflat� sub inciden�a metodei interguvernamentale, doar statele comunitare mari pot juca un rol important, în timp ce statele mici pot participa în cadrul unor coali�ii pe baza cooper�rii consolidate. Extinderea metodei comunitare în detrimentul celei interguvernamentale ar accentua riscul de paralizie într-o Uniune extins� pân� la 30 membri. Metodele de guvernan�� comunitar� sunt influen�ate de factori cum sunt l�rgirea UE, rela�iile cu ter�ii, impactul problemelor globale. L�rgirea aduce noi responsabilit��i la nivel comunitar pe linia asigur�rii stabilit��ii �i securit��ii Uniunii �i a rela�iilor cu statele învecinate. Pe aceast� linie UE are nevoie de o politic� mai coerent� pentru sprijinul dezvolt�rii statelor din lumea a treia �i pentru ajutorul statelor vecine, precum �i pentru prevenirea riscurilor de instabilitate create de subdezvoltare �i de politicile ineficiente. Pentru UE este vital� mai buna corelare între politicile de securitate intern� �i cele de securitate extern�, între metoda comunitar� �i cea interguvernamental�. În prezent exist� o anumit� form� de cooperare între poli�ii pe fiecare dintre cei trei piloni, dar în forumuri diferite �i cu scopuri diferite. Desfiin�area sistemului cu trei piloni ar facilita acest proces de corelare.

Metoda interguvernamental� este poate mai propice pentru asigurarea unei anumite flexibilit��i a procesului de integrare european� �i a eficien�ei guvernan�ei comunitare, pentru c� divergen�ele serioase care persist� în anumite domenii nu permit extinderea metodei comunitare. Extinderea votului majorit��ii calificate poate conduce la reconcilierea intereselor na�ionale �i la sporirea eficien�ei metodei comunitare, dar �i acest proces are limitele lui. Iat� de ce metoda deschis� de coordonare are perspective de a fi utilizat� în domenii sensibile politic, cum sunt impozitarea �i pia�a for�ei de munc�, unde asigurarea unanimit��ii se poate dovedi iluzorie. Pe de alt� parte trendul de descentralizare a unor importante politici comunitare sau de transfer al unor competen�e de la nivel comunitar la nivel na�ional nu implic� neap�rat renun�area la metoda comunitar� sau rena�ionalizarea unor politici, ci doar restrângerea �i simplificarea reglement�rilor comunitare, sporirea rolului de coreglementare �i implementare al autorit��ilor na�ionale �i cre�terea cofinan��rilor statelor membre.

Pentru România îndeplinirea obliga�iilor asumate la încheierea capitolelor de negociere �i a prevederilor tratatului de aderare înseamn� în primul rând transpunerea �i implementarea acquisului comunitar prin ranforsarea cadrului legislativ �i institu�ional, �i implicit cre�terea performan�elor administra�iei publice în domeniul politicilor comunitare. Implementarea acquisului în domeniul pie�ei interne �i politicilor comune face mai facil� racordarea la metoda comunitar� de guvernare �i permite o participare mai eficient� a ��rii noastre la reforma institu�ional� a UE �i la asigurarea unui statut corespunz�tor în procesul decizional al institu�iilor europene. În special în cadrul Consiliului de Mini�tri nu ponderea sa la vot dat� de num�rul voturilor (14) va fi important� ci puterea sa poten�ial� de vot, care depinde de diferen�a dintre num�rul coali�iilor câ�tig�toare, alc�tuite cu participarea sa, �i num�rul de coali�ii formate f�r� ea (indicele Coleman). De asemenea calitatea reprezent�rii în PE, COREPER, grupurile de lucru, comisii �i comitete va determina promovarea adecvat� a intereselor ��rii noastre în raport cu interesele celorlalte state membre.

În ce prive�te metoda deschis� de coordonare România trebuie s� �in� cont de obiectivele stabilite prin marile linii directoare de politic� economic� �i social� �i s�


___________________________________________________________________________

transpun� aceste linii directoare în politicile na�ionale �i regionale. Indicatorii de performan�� i etaloanele stabilite comparativ cu cele mai bune practici pe plan mondial pentru sectoarele economice, dar �i pentru cele din sfera socialului, pot avea o contribu�ie deosebit� la ridicarea competitivit��ii economiei române�ti. Din perspectiva de viitoare �ar� membr� cooperarea consolidat� creeaz� oportunit��i de participare la proiecte vizând adâncirea integr�rii în domenii specifice, dar implic� �i asumarea de responsabilit��i precise, mai ales în domeniul politicii europene de securitate �i ap�rare. Perfec�ionarea rapid� a guvernan�ei la nivel na�ional în raport cu cerin�ele metodelor de guvernare comunitar� va permite României s� evite postura de partener marginal, cu un rol nesemnificativ în cadrul guvernan�ei UE.

IX.4 Politica de concuren��

A priori, pentru o �ar� cu o for�� economic� mult inferioar� celei a numero�i parteneri din UE, o politic� de concuren�� exigent�, cu o arie larg� de cuprindere �i guvernat� la nivel suprana�ional este preferabil�:

a) pentru c�, fiind mai degrab� price taker decât price maker, posibilitatea de a influen�a în propriul interes distorsiuni ale concuren�ei este redus�, iar cea de a suferi efectele negative ale distorsiunilor induse de economii puternice (care pot manipula în propriul interes pia�a) este mai ridicat�;

b) pentru c�, având în vedere pozi�ia investi�ional� extern� direct� net� (respectiv, propor�ia mare de capital str�in în companiile române�ti �i propor�ia neglijabil� de capital românesc în companiile str�ine), eventualele câ�tiguri supranormale însu�ite de firmele locale nu ar contribui decât marginal la cre�terea avu�iei na�ionale.

În aceste condi�ii:

1. Este util s� fie p�strat caracterul strict suprana�ional al politicii în materie de ajutoare de stat. În condi�iile în care nici m�car controlul suprana�ional nu poate asigura “depolitizarea” acord�rii ajutoarelor de stat, este evident c� aplicarea unui control eficient al acord�rii ajutoarelor de stat “la surs�”, adic� chiar de c�tre autorit��ile din statul respectiv, nu poate fi serios luat� în considerare. De aceea, în contrast cu tendin�a înregistrat� în domeniul “antitrust”. Comisia European� nu are deloc în vedere vreo descentralizare a sistemului de control al ajutoarelor de stat care func�ioneaz� în Uniunea European�.

2. Tendin�a de înlocuire a instrumentelor de soft law cu acte normative exprese este de asemenea de apreciat, întrucât reduce marja de interpretare pe care o are Comisia într-un domeniu care – spre deosebire de antitrust – nu poate fi complet izolat de considera�ii politice. Trebuie încurajate, de asemenea, demersurile de clarificare a pozi�iei Comisiei Europene (�i, prin extindere, a UE) cu privire la problematica ajutoarelor de stat pe care o reg�sim în contextul: serviciilor de interes economic general, impozit�rii directe �i privatiz�rilor.

3. În materia antitrust, transferul de responsabilit��i sporite c�tre autorit��ile na�ionale poate fi privit pozitiv doar în m�sura în Comisia ar fi devenit într-adev�r incapabil� s� gestioneze singur� sistemul, bazat pe sistematice notific�ri ex ante ale în�elegerilor cu caracter anticoncuren�ial: sl�birea disciplinei în acest din urm� caz este poten�ial mai d�un�toare decât riscul de aplicare neuniform� �i chiar p�rtinitoare a regulilor de c�tre autorit��i na�ionale de concuren�� (de pild�, în favoarea propriilor „campioni na�ionali”). Acest risc nu este deloc neglijabil dac� avem în vedere repetatele critici aduse Comisiei Europene de ��ri precum Fran�a, pe considerentul c� postura rigid�


___________________________________________________________________________

fa�� de practicile anumitor companii le stânjene�te pe acestea în efortul de a deveni mai puternice, pentru a înfrânge concuren�a din ��rile dezvoltate neeuropene.

Tot în acest context trebuie amintite �i criticile aduse politicii Comisiei, în materie de autorizare a concentr�rilor economice, de c�tre Statele membre cu economii mai mici (în principal, cele scandinave), care s-au plâns c� dimensiunea redus� a economiilor lor a dus la respingerea mai multor opera�iuni de concentrare implicând �i firme na�ionale, pe considerentul c� entit��ile rezultate ar fi controlat o parte important� a pie�elor lor interne. Aceste ��ri consider� c� abordarea Comisiei în cazul concentr�rilor economice implic� discriminarea de facto a ��rilor mici. Or, devreme ce în domeniul fuziunilor nu se inten�ioneaz� trecerea la o mai mare descentralizare, aplicarea extins� a acestui principiu doar la regulile de reprimare a practicilor anticoncuren�iale (nu �i la cele de prevenire a lor) pare s� fie contrar� intereselor ��rilor mici.

Pe de alt� parte, ar putea fi avut� în vedere materializarea mai vechilor idei referitoare la crearea unei agen�ii antitrust suprana�ionale specializate, distincte de Comisie, care ar îmbina mandatul dedicat �i resursele corespunz�toare, pe de-o parte, cu independen�a �i impar�ialitatea, pe de alt� parte.

IX.5 Politica de impozitare Inadecvarea �i chiar riscurile pe care le comport� modalit��ile alternative de

reglementare (jurispruden�a CEJ �i proliferarea instrumentelor de soft law) sunt de natur� s� pun� serios sub semnul întreb�rii ra�ionalitatea men�inerii regulii absolute a unanimit��ii în domeniul impozit�rii. Introducerea votului cu majoritate calificat� este o op�iune care poate avea mai pu�ine inconveniente decât statu quo-ul �i, de aceea, trebuie luat tot mai serios în considerare.

A priori, România nu are de ce s� fie foarte reticent� fa�� de înlocuirea regulii unanimit��ii. Aceast� regul� are cea mai mare valoare pentru statele care au situa�ii extreme sau apropiate de extreme în materia respectiv�. Or, în ciuda semnalelor pe care pare s� le trimit� faptul c�, la ora actual�, România are printre cele mai mici rate de impunere a profitului dintre Statele Membre, interesele sale în materia impozit�rii sunt mult mai aproape de zona median� : România împ�rt��e�te cu statele sus�in�toare ale extinderii armoniz�rii fiscale în UE condi�ia de �ar� relativ mare �i cu un sector financiar pu�in dezvoltat, deci susceptibil� a fi mai degrab� « victima » unei concuren�e fiscale d�un�toare decât ini�iatorul s�u; pe de alt� parte, România are în comun cu multe din ��rile care se opun îngust�rii disparit��ilor fiscale în UE faptul c� preferin�a societ��ii pentru bunuri furnizate public (�i disponiblitatea sa de a pl�ti impozitele cerute pentru aceast� furnizare) este limitat�. Or, în asemenea condi�ii, este greu de v�zut ce ar putea pierde România din renun�area la unanimitate, devreme ce este dificil de imaginat vreun caz de oarecare importan�� în domeniul impozit�rii în care România s� fie singura voce divergent� (singura situa�ie în care existen�a unui drept de veto este crucial�). Dat� fiind situa�ia României, apropiat� de median�, ne putem a�tepta ca ea s� fie foarte adesea în situa�ia de a g�si o minoritate de blocaj pentru a evita introducerea de reglement�ri care nu îi convin.

A. Armonizarea ratelor de impunere asupra venitului corpora�iilor

Admi�ând c� s-ar putea ajunge la deciderea prin vot cu majoritate calificat� a ratei minime de impunere, este practic exclus s� ne a�tept�m ca acest nivel s� difere sensibil de acel 20% men�ionat de ministrul olandez al finan�elor : el ar trebui s� se situeze aproximativ la nivelul impozitului cel mai mare dintre ��rile care compun cea mai probabil� minoritate de


___________________________________________________________________________

blocaj. Dac� o asemenea decizie s-ar lua acum, acest nivel ar fi pu�in constrâng�tor pentru România, ba chiar – dup� unele opinii cu care autorul acestor rânduri nu se afl� în dezacord categoric – ar fi chiar mai potrivit din perspectiva cererilor de fonduri pe care trebuie s� le acomodeze bugetul public. Nu exist� motive s� credem c�, în timp, lucrurile se vor schimba radical în aceast� privin��.

B. Armonizarea bazelor de impunere în cazul impozitului pe venitul corpora�iilor

Spre deosebire de forma clasic� a “recunoa�terii reciproce”, care este un instrument de mare eficacitate pentru combaterea barierelor tehnice în calea comer�ului, varianta sa fiscal� este mult mai preten�ioas�. În fapt, ea presupune transferul poverii pe care o reprezint� conformarea cu un set de 25 (sau 27) legisla�ii fiscale na�ionale de la nivelul contribuabililor la cel al autorit��ilor fiscale, care trebuie s� aib� cel pu�in capacitatea de a verifica dac� contribuabilul din propria jurisdic�ie care s-a prevalat de dreptul de a utiliza legisla�ia sa din �ara de origine o interpreteaz� �i o aplic� corect. Pentru ��ri care nu au administra�ii fiscale foarte competente �i nici nu sunt sediul multor societ��i transna�ionale cu activit��i în exterior, cum este �i cazul României, o atare variant� nu este convenabil�.

Pe de alt� parte, întrucât armonizarea bazelor de impunere este un demers corect �i avantajos pentru mediul de afaceri european, ea trebuie promovat�, iar instrumentul cel mai potrivit pentru aceasta r�mâne “baza consolidat� comun� de impozitare”. Solu�iile concrete alese pentru a opera�ionaliza aceast� inten�ie, �i mai ales modalit��ile de distribuire a bazei comune, sunt extrem de importante. Interesul României este de a se conveni o cheie de repartizare care s� ia cât mai mult în vedere factorii de care România dispune într-o relativ� abunden��: utilizarea for�ei de munc� angajate ar trebui, a�adar, s� fie un criteriu de defalcare pe state individuale a bazei de impunere consolidate.

C. Aplicarea „principiului originii” pentru colectarea TVA

Trecerea la acest principiu este singura op�iune rezonabil� dac� se dore�te frânarea expansiunii unui fenomen care genereaz� o enorm� irosire de resurse: frauda fiscal� - care se ridic�, potrivit estim�rilor Comisiei, la circa 8 miliarde euro pe an (European Commission 2000, p. 5).

În consecin��, apare necesitatea instituirii unui sistem de redistribuire la nivel comunitar a încas�rilor din TVA. Un asemenea sistem ar putea s� comporte, fie o compensare "micro", bazat� pe documentarea tranzac�iilor intra-comunitare, fie o compensare "macro", bazat� pe date statistice privind consumul agregat �i comer�ul intracomunitar. Primul sistem este mai laborios �i mai greu de administrat, dar cel de-al doilea "deresponsabilizeaz�" administra�iile fiscale na�ionale, deoarece nivelul veniturilor colectate nu mai depinde în aceea�i m�sur� de efortul propriu. Atâta vreme cât România va continua s� înregistreze deficite comerciale în schimburile cu partenerii din UE, iar administra�ia sa fiscal� va continua s� fie relativ ineficient�, alegerea unui sistem de compensare “macro”, bazat mai ales pe date de produc�ie �i consum, îi va fi a priori mai favorabil.

IX.6 Politica comercial� comun� Interesele specifice ale unei ��ri sau alteia în domeniul politicii comerciale sunt foarte

diverse, în func�ie de domeniul (sectorul) abordat. Din acest motiv, pot exista nenum�rate „configur�ri” ale taberelor în disput�, alian�ele dintre statele membre putându-se face �i desface în mod repetat. Spre deosebire de situa�ia politicii de concuren��, unde datele unei ��ri


___________________________________________________________________________

ca România recomand� în mod neambiguu sus�inerea unei politici mai exigente (deci, a unei concuren�e cât mai libere în interiorul UE), dezirabilitatea unei cât mai mari concuren�e din afara UE, care ar decurge dintr-o politic� comercial� mai liberal�, nu este deloc evident�. Dimpotriv�, în multe domenii unde România este concurenta direct� a ��rilor ter�e (în principal, ��ri în curs de dezvoltare) – cum ar fi cazul textilelor – interesele na�ionale ar fi mai bine servite dac� gradul de protec�ie fa�� de ter�i ar fi înalt, permi�ând produselor autohtone s� de�in� o cot� mare de pia�� european� �i s� valorifice poten�ialul de a practica pre�uri superioare celor mondiale. De asemenea, date fiind caracteristicile cu totul particulare ale situa�iei sale (sector agricol foarte extins �i contribu�ie relativ modest� la bugetul UE), România are teoretic de câ�tigat de pe urma unei Politici Agricole Comune cât mai protec�ioniste.35 Din aceast� perspectiv�, România nu are de câ�tigat de pe urma unui proces de decizie în care capacitatea de „blocaj” a statelor membre este îngr�dit�.

În mare m�sur� îns�, �i integral pentru domeniile „tradi�ionale” ale politicii comerciale, acesta este îns� deja un acquis, astfel încât nu r�mân decât posibilit��ile de ac�iune tactic�, prin sus�inerea pozi�iilor/intereselor anumitor membri în anumite domenii în schimbul sprijinului lor pentru conturarea unei majorit��i favorabile în domeniile de interes propriu. O op�iune strategic� cu implica�ii tactice favorabile este aceea a opozi�iei fa�� de extinderea sferei competen�elor exclusive ale Comunit��ii în domeniul politicii comerciale comune. Atâta vreme cât principiul “angajamentului unic” prevaleaz� în cadrul OMC, posibilitatea de a bloca acordul în domeniile care nu apar�in competen�ei exclusive împiedic� �i realizarea de acorduri (în sensul liberaliz�rii suplimentare) în domeniile sensibile pentru România. �i particularit��ile noilor domenii sunt susceptibile s� genereze aceast� opozi�ie:

a) ele tind s� fie domenii care corespund “intereselor ofensive” (în sensul accesului pe pie�e externe) ale ��rilor comunitare mai avansate; în cadrul negocierilor comerciale interna�ionale, acestea au interesul ca UE s� extrag� concesii partenerilor de negociere în aceste domenii, concesii care nu pot fi “pl�tite” decât cu deschideri suplimentare ale pie�ei UE pentru domeniile tradi�ionale;

b) drepturile de proprietate intelectual� sunt abordate în cadrul OMC într-o paradigm� opus� celei clasice (adic� nu în sensul liberaliz�rii, ci al protej�rii), iar România – nefiind �i neputând fi un mare produc�tor de proprietate intelectual� – nu ar avea de câ�tigat de pe urma înt�ririi �i extinderii protec�iei acestor drepturi la scar� interna�ional�.

Dezavantajele care ar incumba României de pe urma pierderii rentelor asociate calit��ii sale de furnizor privilegiat (fa�� de ter�i) al pie�ei comune pentru anumite produse industriale ar fi îns� contrabalansate de avantaje care ar putea deriva din deschiderea pie�ei comunitare în domeniul serviciilor. Punerea în concuren�� a produc�torilor europeni de servicii (care vor avea deja acces neîngr�dit pe pia�a româneasc�, în baza Tratatului CE, dup� aderare) cu cei ter�i este susceptibil� s� fie favorabil� utilizatorilor (cazul pie�ei române�ti, în majoritatea sa covâr�itoare), rezultând poten�ial pre�uri mai mici �i calitate superioar�.

Problema extinderii prerogativelor Parlamentului European este un alt aspect controversat. Din perspectiva considera�iilor de economie politic�, o institu�ie cu caracteristicile Parlamentului este susceptibil� s� genereze mai mult protec�ionism în rela�iile comerciale externe: deciden�ii sunt purt�tori ai unor interese parohiale, care pot fi foarte bine

35 Afirma�ia trebuie îns� nuan�at� în sensul c� un nivel “prea” generos al subven�iilor agricole ar distorsiona sever alocarea resurselor în interiorul economiei na�ionale, deturnându-le de la utiliz�ri mai productive �i, cert, mai compatibile cu avantajul comparativ natural al ��rii, nu cu cel artificial, susceptibil s� dispar� odat� cu modific�rile PAC.


___________________________________________________________________________

promovate prin “tranzac�ionarea” sprijinului reciproc pentru ini�iative protec�ioniste (a�a-numitul fenomen de log rolling), rezultând pe ansamblu o postura mult mai protec�ionist� decât preferin�a individual� a fiec�rui decident. Din aceste considerente, nu exist� vreun bun motiv pentru ca România s� sprijine eventuale ini�iative pentru extinderea prerogativelor Parlamentului. Pe de alt� parte, este tot mai evident c� parlamentarii europeni, din cauza distan�ei mai mari fa�� de locul unde se iau deciziile decât parlamentarii na�ionali, au o receptivitate deosebit� fa�� de solicit�rile ONG-urilor de utilizare a pârghiei PCC pentru ridicarea exigen�ei standardelor de mediu �i sociale pe plan interna�ional. României i-ar fi favorabile asemenea m�suri pentru c�, în calitate de Stat Membru, ea trebuie oricum s� se conformeze standardelor comunitare (care vor fi întotdeauna mai exigente decât cele cu voca�ie universal�), iar dac� standarde similare s-ar extinde �i asupra altor ��ri (în curs de dezvoltare), s-ar produce o deturnare de fluxuri comerciale în favoarea României. Acest din urm� considerent ar putea justifica o pozi�ie favorabil� a României fa�� de implicarea mai direct� a Parlamentului European în formularea politicii comerciale comune.

În fine, deoarece deciziile Consiliului în materie de politic� comercial� se iau în cadrul reuniunilor la care particip� mini�trii de externe ai Statelor Membre (Consiliul Afaceri Generale), un transfer al competen�elor interne în materie de politic� comercial� la Ministerul Afacerilor Externe ar fi extrem de util� deoarece ar permite dep��irea unui deficit de coordonare care este mult mai prezent în administra�ia public� româneasc� decât în multe state membre ale UE. De altfel, MAE a exercitat aceste prerogative în 2001 �i (par�ial) 2002, f�r� s� se fi produs vreo sc�dere a calit��ii politicii comerciale române�ti în al�i ochi decât cei ai purt�torilor unor interese foarte particulare, doar rar �i accidental convergente cu interesul general, care se exprim� prin vehiculul de lobby numit ANEIR.

IX.7 Reforma institu�ional� la nivelul uniunii monetare Participarea noilor state membre la ERM II, ca precondi�ie a adopt�rii monedei euro,

este în principiu de natur� s� conduc� la o convergen�� între ciclurile economice ale acestora si cele din zona euro. Îns� respectarea criteriilor de la Maastricht care evalueaz� gradul de convergen�� al candida�ilor la Uniunea Monetar� în raport cu statele membre, va fi dificil� �i va necesita în cele mai multe cazuri prelungirea perioadei de tranzi�ie peste durata minim� de doi ani. Aceasta situa�ie va fi generat� in primul rând de faptul c�, pe m�sura extinderii, zona euro va deveni din ce în ce mai pu�in o zon� monetar� optim�, ceea ce va face dificil� formularea unei politici monetare adecvat� tuturor membrilor. Mai mult, reformele structurale �i costurile ader�rii vor genera presiuni infla�ioniste, aprecieri ale monedelor na�ionale si cre�terea deficitelor bugetare în ��rile ce se preg�tesc s� intre in Eurosistem. La acelea�i presiuni infla�ioniste vor concura �i ratele înalte de cre�tere economic� din majoritatea acestor ��ri, care vor men�ine niveluri ridicate ale consumului si ale cererii agregate. Toate acestea se vor repercuta asupra cursului de schimb, care va fi elementul esen�ial la momentul adopt�rii monedei euro.

In aceste condi�ii va fi dificil s� se stabileasc� si s� fie men�inut� o paritate central� fix� pe perioada particip�rii la ERM. Paritatea central� si ulterior cursul de schimb cu care fiecare �ar� va intra în zona euro, trebuie s� fie sustenabile pe termen lung, atât din punct de vedere al politicilor economice cât si la nivelul competitivit��ii la export, ceea ce va implica un compromis între politicile anti-infla�ioniste si cele de stimulare a exporturilor. Pe perioada particip�rii la ERM vor trebui puse la punct mecanismele macroeconomice care sa permit� renun�area la autonomia politicii monetare inerent� adopt�rii monedei unice.


___________________________________________________________________________

Odat� cu intrarea noilor membri in Eurosistem, va deveni imperativ� aplicarea noului mecanism decizional în cadrul BCE �i trecerea la noul sistem de vot bazat pe rota�ia membrilor repartiza�i în trei grupuri. România va fi ultima din cadrul celui de-al doilea grup si va dispune la o frecven�� la vot de 57% fa�� de 80% pentru statele din primul grup si respectiv 37,5% pentru cele din al treilea. Criticile la adresa acestui sistem nu au sporit pân� acum �ansele de revizuire a modelului de vot, dar nu este exclus� redeschiderea dezbaterii asupra oportunit��ii introducerii criteriului popula�iei în calcularea ponderilor �i reconfigurarea celor trei grupuri ale Consiliului Director. În aceast� eventualitate România ar c�p�ta o pondere mai important� dar nu va reu�i s� se plaseze în primul grup, ceea ce înseamn� ca în termeni de frecven�� la vot, situa�ia va r�mâne neschimbat� în ceea ce prive�te �ara noastr�.

IX.8. Reforma institu�ional� la nivelul bugetului UE

Inadecvarea tot mai accentuat� a bugetului european la condi�iile economice si necesit��ile Uniunii, a condus la concluzia c� este mai mult decât necesar� o reform�, atât la nivelul structurii bugetului cât si în ceea ce prive�te institu�iile ce stau la baza mecanismului decizional la acest nivel. Reducerea cheltuielilor cu subven�iile agricole si cre�terea celor cu cercetarea si dezvoltarea, par a fi pe termen lung în interesul tuturor statelor membre, dar pân� acum nu s-a ajuns la nici un acord politic în acest sens, dat fiind c� subven�iile agricole reprezint� surse financiare importante pentru anumite ��ri cum ar fi Fran�a.

În ceea ce prive�te România, este pu�in probabil ca preconizata reform� a bugetului european s� aib� un impact asupra capitolelor asisten�ei financiare acordat� din fondurile europene. Mai degrab� este de urm�rit modul în care noile state membre se vor pozi�iona în cadrul discu�iilor asupra Perspectivelor Financiare 2007-2012, dat fiind c� aderarea României si Bulgariei va presupune o anumit� redirec�ionare a ajutorului financiar, ceea ce se va repercuta negativ asupra statelor care beneficiaz� masiv la ora actual� de acest ajutor. Într-un scenariu extrem, aceasta situa�ie ar putea duce chiar la formarea unor presiuni în sensul amân�rii ader�rii României si Bulgariei.

Principala prioritate pentru România este îns� cre�terea capacit��ii administrative pentru gestionarea fondurilor europene în a�a fel încât s� creasc� gradul de utilizare a resurselor financiare disponibile în prezent, cum ar fi SAPARD si FP 6 în cazul c�rora se constat� o slaba capacitate de absorb�ie a fondurilor. De asemenea, este prioritar s� se pun� la punct structurile administrative necesare pentru gestionarea subven�iilor agricole �i a fondurilor structurale dup� momentul ader�ri. Întârzierile �i disfunc�ionalit��ile în crearea capacit��ii administrative la acest nivel vor putea afecta negativ nu numai efectuarea pl��ilor, dar �i mecanismele comerciale la export �i import, ob�inerea licen�elor etc.


___________________________________________________________________________

BIBLIOGRAFIE

Cap. I �i II

Ash, Thomas (2005), The EU's Future: The Federalism/Intergovernmentalism Debate http://www.bigissueground.com/politics/ash-eufuture.shtml .

Beyme, Klaus von June (2005), Asymmetric Federalism between Globalization and Regionalization, Journal of Public Policy, 12:3.

Blankart, Charles B. and Mueller, Dennis C. (2004), ’Bringing the European Union Closer to Its Citizens: Conclusions from the Conference,’ in Charles B. Blankart and Dennis C. Mueller (eds.), A Constitution for Europe, Cambridge: The MIT Press.

Blankart, Charles B. and Kirchner, Christian (2004), ’The Deadlock of the EU Budget: An Economic Analysis of Ways in and Ways Out,’ in Charles B. Blankart and Dennis C. Mueller (eds.), A Constitution for Europe, Cambridge: The MIT Press.

Buchanan, James M. (2004), Competitive Federalism by Default’ in Charles B. Blankart and Dennis C. Mueller (eds.), A Constitution for Europe, Cambridge: The MIT Press.

Farrell, Hennry and Adrienne April (2005) A Rationalist-Institutionalist Explanation of Endogeneous Regional Integration, Journal of European Policy, 12:2.

Feld, Lars P. and Kirchgassner, Gebhard [2004], ’The Role of Direct Democracy in the European Union,’ in Charles B. Blankart and Dennis C. Mueller (eds.), A Constitution for Europe, Cambridge: The MIT Press.

Fink, Gerhard and Holden, Nigel October (2002) Collective Culture Shock: Contrastive reactions to Radical Systemic Change, IEF Working Paper Nr.45, Vienna, Austria.

Fischer, Joschka (2000) Thoughts on the Finality of European Integration, Speech at the Humboldt University in Berlin, May 12

Haas, Ernst (1958) The Uniting of Europe. Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957, Stanford University Press, Stanford, California.

Hofstede, Geert (2001), Culture’s Consequences. Comparing Values, Behaviors, Institutions, and Organizations across Nations, Thousand Oaks: Sage Publications, International Educational and Professional Publisher.

Kuklinski, Antoni (2005), The Future of Europe. The Strategic Choices of the XXI Century, Outline of a discussion paper prepared for the Conference of the European National Association for the Club of Rome, Estonia.

Jimenez, Antonia M. Ruiz, Gorniak, Jaroslaw Josef Anika Kosic, Kiss, Paszkal, Kandula, Maren (2004) European and National Identities in EU’ Old and New Member States: Ethnic, Civic, Instrumental and Symbolic Components, European Integration online Papers, Vol.8, No.11, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-011a.htm

Papadopoulos, Yannis (2005) Implementing (and radicalizing) art. I - 47.4 of the Constitution: Is the Addition of Some (Semi-) Direct Democracy to the Nascent Consociational European Federation Just Swiss Folklore? Journal of Public Policy, 12:3.

Risse, Thomas (2005) Neofunctionalism, European Identity, and the Puzzle of European Integration, Journal of European Public Policy, 12:2.


___________________________________________________________________________

Schauble, Wolfgang, Lamers, Karl (1999) Reflections on European Policy II, the Future Course of European Integration, May 3, Bonn.

Schmitter, Philippe C. (2005) Ernst B. Haas and the Legacy of Neofunctionalism, Journal of European Public Policy, 12:2.

Schulman, Marc (2005) The EU and the Arabs II -- Kojeve's Latin Empire, http://americanfuture.typepad.com/american_future/2005/03/the_eu_and_the__1.html,

The Economist Intelligence Unit (2005) Twenty Questions on the Future of Europe: The EU after “Non” and “Nee”, Special Report, The Economist Intelligence Unit Limited.

Cap. III

Bertozzi, F., Bonoli, G. (2002) Europeanization and the convergence of National Social and Employment Policies: What Can the OMC Achieve? ECPR Workshops, Torino

Biaggi, M. (2000) The Impact of European Employment Strategy on the Role of Labour Law and Industrial Relations, International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 16(2):155-173

Burca, Grainne de, Zeitlin, Jonathan (2003) Constitutionalising the Open Method of Coordination, What Should the Convention Propose?’ CEPS Policy Brief, no.31

Cohen, J., Sabel, C.F. (1997) Directly deliberative polyarchy, European Law Journal 3(4), 313-342

Commission of the European Communities (2001) European Governance, A White Paper COM (2001) 428 final

Consiliul European (2000) Concluziile summitului de la Lisabona

European Convention (2002) Contribution from Mr. Barnier and Mr.Vitorino: The Community method, Bruxelles, septembrie

Ferrera, M., Hemerijck, A., Rhodes, M. (2001) The Future of the European ’Social Model’ in the Global Economy, Journal of Comparative Policy Analysis, 3(2) August: 163-190

Ferrera, M., Matsaganis, M., Sacchi, S. (2002) Open coordination against poverty. The new EU social inclusion process. Journal of European Social Policy 12 (3), 227-239

Ferrera, M., Sacchi, S., (2004) OMC and National Institutional Capabilities, the Italian Experience, URSE Working Paper

Goetschy, Janine (1999) The European employment strategy: genesis and development, European Journal of Industrial Relations, 5(2), 117-137

Grevi, Giovanni (2004) Flexible means to further integration, Integrating Europe, Multiple Speeds – One Direction? EPC Working Paper No.9, Bruxelles

Heritier, A. (2001) New Modes of Governance in Europe: Policy-Making without Legislating? Max Planck Institute, Bonn

Hodson, D., Maher, I. (2001) The open method as a new mode of governance. The case of soft economic policy coordination, Journal of Common Market Studies 39(4), 719-746

Institutul European din Romania (2004) Tratatul de instituire a unei constitu�ii pentru Europa, Bucure�ti


___________________________________________________________________________

Jacobsson, K., Vifell A. (2002) Employment Policy Coordination: Between Deliberation and Discipline? A mid-term Report of the Govecor Project

Monnet, Jean (1976) Memories, William Collins and Son Ltd., Londun

Porte, C. De la (2002) The Soft Method of Coordination in Social Protection, European Trade Union Yearbook

Prisecaru, Petre, Idu, Nicolae (2003) Guvernan�a european� �i doctrinele integr�rii, Reforma Constitu�ional� �i Institu�ional� a UE, Editura Economic� Bucure�ti

Prisecaru, Petre (2005) Guvernan�a UE, Editura Economic� Bucure�ti

Radaelli, Claudio (2003) The OMC: A New Governance Architecture for the EU? Swedish Institute for European Policy Studies

Scharpf, F. W. (2002) The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, Journal of Common Market Studies 40 (4)

Trubek, D. M. J. Mosher (2003) New Governance, Employment Policy and the European Social Model, Governing Work and Welfare in a New Economy: European and American Experiments, Oxford University Press, Oxford

Vandenbrouke, F. (2002) The EU and Social Protection: What Should the European Convention Propose? Koln

Ziller, Jacques (2004) The Challenge of Governance in Regional Integration: Key Experience From Europe, Second Annual Conference of ELSNIT, Florence

Cap. IV-VI

Alfredo, Francisco, Prats, Garcia (2002) The evolution of income taxation under EC law requirements, EC Tax Review -3;

Allen, David (1996) ‘Competition Policy: Policing the Single Market’, în Policy-Making in the EU, Oxford University Press

Bergh, Roger van den (1997) The Subsidiarity Principle and the EC Competition Rules: The Costs and Benefits of Decentralisation’, in Constitutional Law and Economics of the EU, Edward Elgar Publishing

Bertero, Elisabetta, Rondi, Laura (2002) Hardening a Soft Budget Constraint Through “Upward Devolution” to a Supranational Institution. The Case of Italian State-Owned Firms and the European Union, UNU WIDER Discussion Paper no.16, January; p.27

Cini, Michelle (2000) From Soft to Hard Law? Discretion and Rule-making in the Commission’s State Aid Regime, European University Institute, RSC 2000/35, p.9

Communication from the Commission (2001) Towards an Internal Market without tax obstacles. A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities, 23 October

Communication to the Council and European Parliament (2000) European Commission: A Strategy to Improve the Operation of the VAT System within the Context of the Internal Market, 7 June.

Craig, Alistair 2003 EU Law and British Tax. Which comes first? Centre for Policy Studies,


___________________________________________________________________________

Cremona, Marise (2003) State Aid Control: Substance and Procedure in the Europe Agreements and the Stabilisation and Association Agreements, European Law Journal, Vol.9, No.3, July; p.285

Delacotte, Beatrice (1993) Les instruments de defense commerciale de la Communaute, Problemes economiques no.2346, 20 October; p.12

Ezrow, Lawrence (1998) Exploring Decision-Making within State Aid Policy, Center for European Studies, University of North Carolina, February

Leal-Arcas, Rafael (2004) The EC in GATT/WTO Negotiations: From Rome to Nice – Have EC Trade Policy Reforms Been Good Enough for a Coherent EC Trade Policy in the WTO? EIOP, March

Meunier, Sophie (2000) What Single Voice? European Institutions and EU-US Trade Negotiations, International Organization, 54:1, Winter

Miert, K. Van, (1997) Role of Competition Policy in Modern Economies, Copenhagen, 10 nov

Monti, Mario (2002) EU Policy towards fiscal state aid, Seminar on “State Aid and Tax”, Universiteit Nyenrode, 22 January

Monti, Mario (2004) A reformed competition policy: achievements and challenges for the future, Brussels, 28 October

Nicolaides, Phedon (2003) Decentralised State Aid Control in an Enlarged European Union: Feasible, Necessary or Both?, World Competition, Vol.26, No.2

Smith, Michael (2001) The European Union’s commercial policy: between coherence and fragmentation, Journal of European Public Policy, 8:5, October

Vanistendael, Frans (2002) Memorandum on the taxing powers of the European Union, EC Tax Review -3;

Cap. VII �i VIII

Baldwin, Richard, Wyplosz, Charles (2004) The Economics of European Integration, McGraw-Hill

Banca Nationala a Romaniei (2004) �intirea direct� a infla�iei în Republica Ceh�, Polonia �i Ungaria: Implementare �i Performan�e, Bucuresti.

Baroness Nicholson of Winterbourne (2004) Draft report on Romania's progress towards accession, Committee on Foreign Affairs, Human Rights, Common Security and Defence Policy.

D�ianu, Daniel (2002) România �i Uniunea European�, Ed. Polirom, Ia�i

European Central Bank (2005) The EU Budget – How Much Scope for Instititutional Reform?, ECB Paper no. 27.

European Central Bank (2005) The European Monetary Union as a Commitment Device for New EU Member States, Paper no. 516.

European Commission (2004) A financial package for the accession negotiations with Bulgaria and Romania, Brussels.


___________________________________________________________________________

European Commission (2004) Legislative proposals by the European Commission for the reform of cohesion policy (2007–13 period), Directorate-General for Regional Policy, Brussels.

European Commission (2005) România – 2005 Comprehensive Monitoring Report, Brussels.

European Council (1997) Resolution on the Stability and Growth Pact, Amsterdam.

European Council (2003), Decision of the Council, meeting in the composition of the Heads of State or Government of 21 March 2003 on an amendment to Article 10.2 of the Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank.

European Council (2003) The Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community as in force from 1 February 2003 (Nice consolidated versions).

Fölsz, Attila (2003) The monetary framework after accession – a political economy analysis of ERM II, European Integration online Papers

Grauwe, Paul de (2004) The Euro at Stake? The Monetary Union in an Enlarged Europe

Is�rescu, Mugur (2005) Obiectivele pe termen mediu ale politicii monetare �i cursului de schimb, Programul Economic de Preaderare, prezentare, Bucure�ti.

Kager, Marianne (2005) Bank Austria Creditanstalt

IFO Institute for Economic Research (2004) The 2004 Enlargement : Key Economic Issues.

Lippert, Barbara, Hughes, Kirsty, Grabbe, Heather, Becker, Peter (2001) B r i t i sh an d G e r ma n In t er es t s î n E U E n la rg e m en t - C on f l i c t a nd Co op e ra t io n . IEP / Royal Institute of International Affairs, Chatham House Papers, London.

Papademos, Lucas (2004) Discurs al Vice-Pre�edintelui BCE, Dubrovnik, 25 June.

Rollo, Jim, Agriculture, the Structural Funds and the Budget after Enlargement, Sussex European Institute, SEI Working Paper No 68.

Tumpel-Gugerell, Gertrude (2004) Challenges for Central Banks în an Enlarged EMU, Speech, Viena.

Ullrich, Katrin (2004) Decision-Making of the ECB: Reform and Voting Power, ZEW Discussion Paper.

UPS Europe Business Monitor, Thirteenth Edition, 2004.

WRR Scientific Council for Government Policy (2000) Long-run Economic Aspects of the European Union’s Eastern Enlargement, Working documents W 109.


___________________________________________________________________________

ANEXE


___________________________________________________________________________

Fonduri structurale anuale pentru România

2007 1,399 M� (2,4% GDP)

2008 1,972 M� (3,2% GDP)

2009 2,603 M� (4% GDP)

2010 2,603 M� (4% GDP)

2011 2,603 M� (4% GDP)

2012 2,603 M� (4% GDP)

2013 2,603 M� (4% GDP)

DIREC II NECESARE DE DEZVOLTARE INSTITU IONAL (ADÂNCIRE)...

Documents

Transcript of DIREC II NECESARE DE DEZVOLTARE INSTITU IONAL (ADÂNCIRE)...