Procedura de adoptare a actelor administrative

In functie de momentul la care intervine, procedura de emitere a unui act administrativ poate sa fie anterioara, concomitenta sau ulterioara.

Formele procedurale anterioareImbraca forme diferite, cum ar fi proiecte, anchete, statistici, studii, referate; dintre acestea, probleme deosebite sub aspectul modului in care influenteaza validitatea unui act administrativ au avizele si acordurile. Avizul = opinia sau punctul de vedere pe care un organ public il emite cu privire la un act administrativ emis de catre un alt organ public. El are o consacrare constitutionala in art. 117, alin. (2), potrivit caruia se recunoaste Guvernului si ministerelor atributia de a infiinta organe de specialitate in subordinea lor, cu conditia ca aceasta sa fie recunoscuta prin lege si sa existe avizul Curtii de Conturi. Articoul 146, lit. h), raportat la art. 95, alin. (1), consacra competenta Curtii Constitutionale de a da aviz consultativ in procedura de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei. Sunt recunoscute trei tipuri de aviz, si anume, primul dintre ele il reprezinta avizul facultativ, care nu este obligatoriu sa fie solicitat si respectat, in al doilea rand avizul consultativ, care este obligatoriu sa fie solicitat si obtinut, dar nu este obligatorie repsectarea lui, iar ultimul tip de aviz este avizul conform, care este extrem de rar si obligatoriu sa fie obtinut si respectat, in egala masura. Avizul nu reprezinta un act administrativ, ci o operatiune juridica importanta, care, alaturi de acordul prealabil si de propunere, era invocat in doctrina interbelica sub denumirea de "act pregatitor" sau "premergator". Nefiind act administrativ, avizul nu poate face obiectul unui control de legalitate exercitat in mod distinct de instantele judecatoresti. Legea contenciosului administrativ, insa, prin art. 18, alin. (2), recunoaste competenta instantelor judecatoresti de a se pronunta si asupra legalitatii "operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii". Legalitatea acestor operatiuni, sub aspectul continutului si al procedurii, influenteaza legalitatea actului insusi; de aceea instantele de contencios administrativ dispun ca prima masura, in solutionarea cauzelor, depunerea de catre autoritatea publica al carei act este atacat atat a actului, cat si a intregii documentatii care a stat la baza emiterii lui, sub sanctiunea aplicarii unei amenzi civile conducatorului acelei autoritati, pe zi intarziere, daca nu inainteaza sau depune inscrisurile solicitate (aceasta reprezinta o exceptie de la regula procedurala comuna, potrivit careia sarcina probei apartine reclamantului <<actori incubit probatio>>, in sensul ca paratul este obligat, in primul rand, sa depuna probatoriul necesar judecarii cauzei.)Acordul = consimtamantul pe care un organ public il da cu privire la emiterea unui act administrativ de catre un alt subiect de drept (o alta autoritate publica). Desi el se poate solicita in toate etapele, ca regula, in practica, se regaseste acordul prealabil, care reprezinta tot o operatiune administrativa, care determina nasterea unui act administrativ complex, rezultatul manifestarii de vointa a doua organe, respectiv cel de la care emana acordul si cel de la care emana actul. Intr-un eventual litigiu, in instanta vor sta ambele organe, situatie similara si actelor care au la baza un aviz conform. Unele din operatiunile prealabile se bucura de o reglementare speciala, cum ar fi domeniul constructiilor sau cel al protectiei mediului, care consacra forme

specifice cum ar fi acordul de mediu sau certificate de urbanism, cu precizarea regimului juridic specific lor.

Formele procedurale concomitente cu emiterea actuluiDe regula sunt intalnite la organele colegiale si imbraca forme precum: 1. Cvorumul = quorum = majoritatea ceruta de lege pentru intrunirea valabila a organului colegial.2. Majoritatea ceruta de lege pentru votarea actului, care trebuie raportata la cvorum, pentru ca, in absenta acestuia, organul colegial nu este legal intrunit, nu isi poate desfasura activitatea si nu poate adopta acte A. Majoritatea simpla: Minimum jumatate+1 din cei prezenti B. Majoritatea absoluta: minimum jumatate+1 din numarul total de membri C. Majoritatea calificata = majoritatea speciala prevazuta de lege: 2/3, 3/4 etc. ex: art. 148, alin. (1) si 158 din Constitutie prevad ca aderarea Romaniei la UE si la NATO se face prin lege adoptata de cele doua Camere, reunite in sedinta publica, cu majoritatea de doua treimi. Legea administratiei publice locale, 215/2001, prevede ca majoritatea hotararilor Consiliilor Judetene si Locale se ia cu majoritatea simpla, dar exista si hotarari, cum ar fi cele privind patrimoniul sau aprobarea bugetului, care se adopta cu majoritatea absoluta sau majoritatea calificata. In afara celor trei majoritati, legislatia in vigoare consacra consensul, potrivit caruia este obligatoriu votul tuturor membrilor organului colegial pentru adoptarea actului. Ex: legea 90/2001, priving organizarea si functionarea Guvernului, care prevede ca actele acestuia se adopta prin consens, in absenta acestuia votul Primului Ministru avand rol determinant. Legile care reglementeaza transparenta decizionala, exercitatarea dreptului la informatii de interes public sau chiar organizarea si functionarea unor autoritati publice locale sau centrale prevad diferite forme procedurale concomitente, cum ar fi incheierea unei minute de sedinta, a unui proces-verbal de sedinta, inregistraea lucrarilor de sedinta, intocmirea de stenograme ale sedintelor etc. O forma concomitenta specifica, alaturi de acestea, o reprezinta motivarea care semnifica mentionarea in cuprinsul actului a considerentelor de fapt si de drept, care au determinat autoritatea sau organul respectiv sa procedeze la emiterea actului. Ea reprezinta o operatiune procedurala specifica actelor cu caracter jurisdictional, indiferent de faptul ca ne referim la o jurisdictie administrativa, constitutionala sau judiciara de drept comun.  Dat fiind faptul ca motivarea intareste legalitatea actului si contribuie implicit la diminuarea incalcarii legii de catre autoritatile publice, in doctrina s-a propus, iar in practica se respecta, cerinta motivarii oricarui act al administratiei. Aceasta este conforma si cu practica existenta la nivelul UE, unde motivarea oricarui act care emana de la o structura a Uniunii este considerata obligatorie. Motivarea este cu atat mai necesara, cu cat autoritatea refuza sa emita un act, ceea ce determina pe solicitant sa considere refuzul nejustificat. 

Forme procedurale ulterioare1. Comunicarea actului = modalitate de aducere la cunostinta a actelor administrative cu caracter individual;2. Publicarea actului = aducerea la cunostinta a actelor normative;

3. Confirmarea = intarirea sau recunoasterea caracterului legal al unui act administrativ asupra caruia planeaza anumite suspiciuni cu privire la legalitatea lui;4. Ratificarea = se regaseste in prezent in materia actelor internationale, care sunt ratificate de Parlament, devenind astfel parte a dreptului intern;5. Aprobarea, care poate avea atat caracter prealabil, atunci cand se da dreptul unui organ sa emita un act administrativ, cat si ulterior emiterii actului. Astfel, potrivit art. 92, alin (2) din Constitutie, Presedintele Romaniei poate sa declare mobilizarea totala sau partiala a fortelor armate. Exercitarea acestei atributii poate sa implice cele doua tipuri de aprobari din partea Parlamentului: a. Aprobarea prealabila, care reprezinta regula si b. Apararea ulterioara, in cazuri exceptionale, cand hotararea Presedintelui de mobilizare (un decret) se supune aprobarii Paralemntului in maximum 5 zile de la adoptare. 

Forta juridica si efectele juridice ale actului administrativ

Ca orice act juridic, si actul administrativ produce efecte a caror forta depinde de mai multe criterii, intre care se regasesc locul organului de la care actul emana, competenta acestuia, continutul actului, caracterul individual sau normativ al lui. Forta juridica a actului administrativ este data de cele trei prezumtii de legalitate, autenticitate si veridicitate si de caracterul executoriu din oficiu pe care actul il are. Momentul producerii de efecte este diferit dupa cum ne raportam la autorul actului sau la alte subiecte de drept. Pentru organul emitent, actul administrativ produce efecte din chiar momentul adoptarii sau emiterii sale, in sensul ca acesta e obligat sa ia masuri de intrare in vigoare a actului si este obligat sa il respecte el insusi, neputandu-l modifica sau abroga decat in formele prevazute de lege. Trebuie facuta distinctia dintre doua categorii de obligatii: obligatia de a executa actul, care este o obligatie de a face, adica de a pune actul efectiv in executare, si a doua, care revine unor titulari determinati, obligatia de respectare sau opozabilitatea, care este o obligatie de a nu face si revine tuturor celorlalte subiecte de drept. Momentul producerii de efecte pentru celelalte subiecte este diferit in functie de caracterul individual sau normativ al actului. Actele individuale, ca regula, produc efecte de la data comunicarii, pe cand cele normative, de la data publicarii, exceptie facand categoriile de acte administrative, pentru care legea obliga publicarea indiferent de tipul lor. In aceasta categorie se incadreaza hotararile Guvernului (cu exceptia celor cu caracter militar) si decretele Presedintelui, care se publica obligatoriu in Monitorul Oficial. Exista situatii in care actele administrative produc efecte ulterior publicarii lor, ex: cele in materie contraventionala, care produc efecte in termen de 30 de zile de la data publicarii sau in termen mai scurt, care nu poate fi insa mai mic de 10 zile. Legile si Ordonantele Guvernului adoptate in baza unei legi de abilitare produc efecte in termen de 3 zile de la abilitare daca in continutul lor nu se prevede o alta data ulterioara. Ordonantele de Urgenta ale Guvernului produc efecte, potrivit art. 115 din Constitutie de la data publicarii cu conditia de a fi fost depuse la Parlament pentru aprobare la Camera competenta sa fie mai intai sesizata. Actele administrative sunt active, nu retroactive, producand efecte pentru viitor, cu exceptia actelor normative in materie contraventionala mai favorabila, care,

ca si legea penala mai favorabila, sunt exceptate de la principiul neretroactivitatii. Exista acte administrative care produc efecte anterior emiterii lor, respectiv actele in materie de stare civila (certificatele de nastere, de deces), care produc efecte de la data producerii celor doua fapte juridice (nastere, respectiv deces). Ele se mai numesc si acte declarative sau recognitive, pentru ca ele constata o situatie preexistenta. Incetarea efectelor unui act juridic are loc in mod diferit, respectiv prin anulare, care semnifica operatiunea de incetare a efectelor actului si se poate dispune: a. De organul ierarhic superior, in baza raportului de subordonare ierarhica, care presupune mai multe prerogative pe care organul supraordonat le poate avea asupra celui subordonat lui, intre care se regaseste si aceea de a-i anula actele. b. de instanta de judecata, care actioneaza in baza art. 52 si 126, alin. (6) din Constitutie si prevederilor legii 554/2004. Revocarea = caz particular al anularii si se poate dispune fie de catre organul emitent fie de cel superior ierarhic (cand acesta exista, in cazul autoritatilor autonome ea putand fi dispusa doar de organul emitent). Abrogarea = specifica legilor, dar ea a fost exstinsa si in cazul altor acte normative, atat organele locale cat si centrale procedand in practica la abrogarea unor acte si inlocuira lor cu altele. Atat anularea cat si revocarea si, respectiv, abrogarea pot sa vizeze actul in integralitatea lui sau pot sa vizeze doar anumite parti ale acestuia si de aici caracterul total sau partial al acestor operatiuni. 

Intinderea efectelor juridice ale actului administrativDifera dupa cum ne raportam la caracterul individual sau normativ al unui act juridic. Actele normative, ca regula, produc efecte pentru toate ramurile dreptului, cu exceptia dreptului penal; aceasta deoarece, potrivit art. 73, alin. (3), lit. h) din Constitutie, infractiunile, pedepsele si regimul executarii lor sunt reglementate prin lege organica. In schimb, actele administrative cu caracter individual, ca regula, produc efecte pentru dreptul administrativ, dar si pentru alte ramuri de drept, cum ar fi dreptul civil (titlurile de proprietate, autorizatiile de construire etc.), dreptul muncii (actele de numire in functii), dreptul afacerilor (diferite autorizatii, licente etc.), dreptul constitutional etc.Suspendarea actului administrativ = operatiunea juridica de intrerupere sau de incetare temporara a efectelor unui act administrativ, asupra caruia planeaza anumite banuieli sau suspiciuni cu privire la legalitatea lui. Este o institutie de rang constitutional, prevazuta atat ca operatiune juridica specifica actelor administrative, cat si ca procedura de intrerupere a exercitarii unui mandat de catre titularul sau, suspectat ca ar fi savarsit anumite fapte de incalcare a legii. Astfel, art. 95 si 96 reglementeaza suspendarea din functie a Presedintelui, care fie a savarsit o fapta grava de incalcare a Constitutiei, fie a savarsit fapta de inalta tradare. Art. 109 reglementeaza suspendarea din functie a membrilor Guvernului fie in cazul in care s-a cerut urmarirea lor penala (si atunci Presedintele ii poate suspenda din functie), fie cand au fost trimisi in judecata, caz in care intervine suspendarea lor de drept. Art. 123, alin. (5) reglementeaza suspendarea de drept a actului atacat de catre Prefect, in exercitarea controlului de legalitate asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale. Suspendarea reprezinta o exceptie a regimului juridic al actelor adminsitrative, care sunt executorii din

oficiu, suspendarea lor intervenind ca o garantie a legalitatii, pentru clarificarea banuielilor de nelegalitate care vizeaza actul. Ea se poate dispune: a. De catre organul emitent sau cel superior ierarhic, b. De catre instanta de judecata, legea contenciosului administrativ 554/2004 prevazand in art. 14 si 15 ca, in cazuri bine justificate si pentru eliminarea riscului producerii unor pagube iminente, instanta poate, la cerere, sa dispuna suspendarea actului pana la solutionarea cauzei. c. Suspendarea dispusa de un art organ public, cum ar fi Parlamentul, care poate sa suspende din functie pe Presedinte, Presedintele care poate suspenda un ministru, prefectul, primarul etc. d. Suspendarea dispusa de legiuitor, inclusiv legiuitorul constituant. Suspendarea mai poate fi determinata de efectuarea unei cercetari disciplinare cu privire la autorul actului sau un functionar implicat in adoptarea acestuia.