Considerente Asupra Procesului de Descentralizare

8/14/2019 Considerente Asupra Procesului de Descentralizare

1/39

FUNDAIA PENTRU O SOCIETATE DESCHIS - ROMNIAOPEN SOCIETY FOUNDATION - ROMANIA

CONSIDERENTE PRIVIND PROCESUL DE

DESCENTRALIZARE N ROMNIA.

REFORMA ADMINISTRATIV-TERITORIAL


2/39


3/39

CONSIDERENTE PRIVIND PROCESUL DEDESCENTRALIZARE N ROMNIA.

REFORMA ADMINISTRATIV-TERITORIAL

FUNDAIA PENTRU O SOCIETATE DESCHIS - ROMNIAOPEN SOCIETY FOUNDATION - ROMANIA


4/39

Studiul Considerente privind procesul de descentralizare n Romnia. Reformaadministrativ-teritorial este realizat de Institutul pentru Politici Publice dinRomnia (IPP) i finanat de Fundaia pentru o Societate Deschis, ProgramulEast East.

Mulumim tuturor celor care au contribuit cu sugestii i opinii la realizareamaterialului:

Vasile Silvian Ciuperc - Deputat, Comisia pentru Administraie Public,Camera DeputailorViorel Coifan - Deputat, Comisia pentru Administraie Public, CameraDeputailorMarin Cojoc - Director General, Direcia General de Sintez a PoliticilorBugetare, Ministerul FinanelorViorel Cristea - Secretar General, Ministerul Administraiei PubliceVlad Roca - fost Ministru Secretar de Stat, Departamentul pentru AdministraiePublic Local, Guvernul RomnieiPerla Simion - Consilier, Ministerul Administraiei PubliceElena Simina Tnsescu - Task Manager - JHA, Delegaia Comisiei Europene laBucureti.

Mulumim domnului profesorCristian Prvulescu pentru ndrumarea i sprijinulacordat pe tot parcursul proiectului.

Autori

Anca Ghinea

Adrian Moraru

B-dul Unirii 57, bloc E4, sc. 4, ap.92

Sector 3, Bucuretitel. (+4 021) 302 95 20tel/fax (+4 021) 320 74 90e-mail

Dreptul de autorToate drepturile sunt rezervate Fundaiei pentru o Societate Deschis iInstitutului pentru Politici Publice. Att publicaia ct i fragmente din ea nu pot fireproduse fr permisiunea uneia dintre organizaii.

[email protected]

CONSIDERENTE PRIVIND PROCESUL DE DESCENTRALIZARE N ROMNIA.REFORMA ADMINISTRATIV-TERITORIAL


5/39

INTRODUCERE

n contextul reformei administraiei publice, aspecte precum regndireastructurii administrativ-teritoriale a Romniei sunt aduse din ce n ce mai mult ndiscuie n special atunci cnd se pune problema unui proces eficient dedescentralizare financiar i a serviciilor publice. Actuala mprire a teritoriuluin 42 de judee nu numai c nu rspunde criteriilor de eficien necesare, dar nacelai timp nu ncurajeaz existena unui raport de nesubordonare ntreautoritile centrale i locale (aa cum prevede legea) i nu constituie un suportadecvat pentru dezvoltarea economic local. Un argument pentru aceast

ultim afirmaie l constituie faptul c Uniunea European a simit nevoiaconstruciei unor uniti administrativ-teritoriale mai mari (regiunile dedezvoltare) care s aib responsabilitatea gestionrii fondurilor de pre-aderarealocate cu scopul dezvoltrii economice i sociale.

Eficiena celor din urm, rezultat al compromisului realizat n 1997 ntre oficialiiUE i guvernanii romni, este de asemenea amplu contestat, mrturie stndeecurile nregistrate n domeniul politicii de dezvoltare regional care nu i-aatins obiectivele de reducere a dezechilibrelor n dezvoltare, de stimulare adezvoltrii economice, de ncurajare a parteneriatelor i a spiritului regional.Cauzele acestor eecuri rezid pe de o parte n lipsa lor de putere (atribuiirestrnse i instituii regionale slabe) dar i n modul n care cele 8 regiuni au fostconturate, fr o documentare temeinic bazat pe analiza unor indicatorirelevani, rezultatul fiind grupri de judee fr interese sau profiluri comune.

Pornind de la aceste puncte critice diferii actori naionali i internaionaliconsider oportun existena unei dezbateri cu privire la reforma administrativ-teritorial a Romniei. Observaiile la adresa impactului pe care nfiinarea unuinou palier de guvernare l-ar avea asupra Romniei din punct de vedere politic,economic i social sunt n general critice. Intelectualitatea universitar din ar mpreun cu ONG-urile au lansat de curnd dezbateri referitoare la acestsubiect, fcnd cunoscute argumente pro i contra la adresa regionalizrii.Societatea civil reprezentat de think tank-uri cu preocupri n domeniuladministraiei publice este una din vocile care contest viabilitatea actualelorregiuni i propune reformularea criteriilor de delimitare a acestora precum iregndirea statutului i responsabilitilor pe care le dein.

O decizie n sensul nfiinrii regiunilor necesit fr ndoial adoptareaconjugat a unui complex de msuri pornind de la revizuirea legislaiei existentei chiar a Constituiei pn la organizarea unei campanii adecvate de informarea opiniei publice cu privire la motivaiile acestei decizii dar i la implicaiile pecare le presupune implementarea ei. Este vorba despre un proces care implic omultitudine de actori i care nu se poate realiza dect dup parcurgerea maimultor etape.

3



6/39

Esenial ns este contextul politic n care are loc dezbaterea i modul n careautoritile publice centrale i fundamenteaz decizia final. Aceasta trebuie sfie rezultatul pe de o parte a unui consens realizat la nivelul clasei politice cuprivire la necesitatea reformei i principalele sale direcii, iar pe de alt parterezultatul unui proces de consultare cu societatea civil i alte grupuri afectatesau implicate ulterior. n acelai timp, este necesar s se in cont derecomandrile instituiilor europene care, dei nu impun un anumit model, pebaza experienei acumulate n timp i pe diferite arii pot propune soluii viabile.

De asemenea, o pondere important n luarea deciziei trebuie s o aib analizai documentarea prealabil, explorarea a ct mai multor variante viabile att nceea ce privete delimitrile teritoriale interne, dar i gndirea instituiilor iresponsabilitilor noilor structuri create. Este ceea ce i propune i materialulde fa insistnd asupra posibilelor criterii de delimitare teritorial i asupraaspectelor de descentralizare financiar i a serviciilor. Rezultatul trebuie s fiecomuniti locale puternice i autonome care, pe lng exercitarea atribuiilor cele revin, s aib instrumentele i capacitatea necesare de a ncuraja dezvoltarealocal sub toate aspectele sale.

4



7/39

DELIMITRI CONCEPTUALE

Noutatea pe care o reprezint tema regionalizrii pentru Romnia impune oserie de delimitri conceptuale pentru o nelegere adecvat a subiectului ca ipentru formularea unor alternative i recomandri.

Termenul de regiune a fost definit n mod diferit de ctre instituiile europene.Consiliul Europei desemneaz regiunea ca fiind un interval de dimensiunemedie susceptibil de a fi determinat geografic i care este considerat ca fiindomogen. Pe de alt parte, Uniunea European definete regiunea mai degrab

din punct de vedere administrativ ca fiind ealonul imediat inferior celui alstatutului. Conform Nomenclatorului Unitilor Teritoriale Statistice (NUTS) ceidentific unitile administrativ teritoriale n funcie de dimensiunea teritoriuluiexist: nivelul localitii, nivelul departamental/judeean i nivelul regional.Adunarea Regiunilor Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind entiti politice denivel inferior statului, care dispun de anumite competene exercitate de unguvern, care la rndul lui este responsabil n faa unei adunri alese n moddemocratic.

n lumina acestor definiii, Romnia prezint o situaie paradoxal: n timp ceconform definiiei dat de ARE judeul este o regiune n sensul c dispune deconsiliu judeean (adunare aleas prin vot direct) a crui preedinte exercitfuncia executiv la nivelul judeului, conform definiiei date de UniuneaEuropean regiunii, judeul este o unitate teritorial mai mic, comparabil cuNUTS 3 iar cele 8 regiuni de dezvoltare, dei sunt compatibile potrivit acesteiultime definiii, nu sunt regiuni conform accepiunii Consiliului Europei.

1Doctrina juridic a stabilit i o veritabil clasificare a diferitelor tipuri de regiuni :! Regiuni politice componente ale unui stat care se afl la limita dintre

statele federale i cele unitare, cu competene proprii n materie legislativi executiv, dar care pstreaz un sistem judectoresc numai la nivelulstatului central (Spania, Italia)

! Regiuni ncorporate - rezultat al crerii unui stat unitar prin unirea maimultor state care i pstreaz totui o anumit individualitate (MareaBritanie, care astzi tinde spre federalizare)

! Regiuni diversificate cu cadre regionale stabilite nu numai dup criteriulteritorial i politic, ci i dup alte criterii, precum limba i cultura (Belgia,nainte de transformarea ei n stat federal)

! Regiuni administrative clasice create prin descentralizare drept

1G. Vedel citat de Elena Simina Tnsescu, Regionalizarea n Romnia i implicaiile sale lanivelul cadrului legislativ, material prezentat n cadrul seminarului Implicaii ale nfiinriiregiunilor n Romnia, septembrie 2002

5



8/39

colectiviti teritoriale locale autonome din punct de vedere administrativ(Frana)

! Regiuni funcionale create prin desconcentrare, ca simple circumscripiiale administraiei centrale de stat (Grecia)

! Regiuni prin cooperare ca forme instituionalizate de cooperare ntrecolectivitile teritoriale locale (Romnia).

O alt delimitare conceptual ce trebuie fcut n acest context se refer latermenii de regionalizare i regionalism. Prin regionalizare se nelege ngeneral crearea unui nou nivel n organizarea teritorial a statului cu tot ceea cepresupune acest lucru: crearea instituiilor regionale i transfer de competeneadministrative la nivel regional. Regionalismul pe de alt parte, pornete de laideea c regiunea este definit de un ansamblu de caracteristici umane,culturale, lingvistice care justific crearea unui organism politic cruia s-i fierecunoscut o autonomie mai mult sau mai puin extins. El reprezintcontientizarea unor interese comune i aspiraia colectivitii locale de agestiona aceste interese. n esen, delimitarea dintre cele dou concepte estedat de abordarea diferit: n timp ce n cazul regionalizrii este vorba despre oabordare de sus n jos, autoritile centrale fiind cele care iniiaz iimplementeaz procesul, regionalismul pornete de jos n sus, fiind iniiat decomunitile locale i promovat de acestea la nivel central.

Reforma administrativ-teritorial implic i o serie de alte delimitri conceptualereferitoare, nu att la aspecte teritoriale ct administrative i de realizare acompetenelor. Una dintre cele mai importante este delimitarea ntre noiunile dedescentralizare i desconcentrare administrativ. Desconcentrareaadministrativ, ca modalitate de organizare i funcionare a administraieipublice, nu se ntemeiaz pe promovarea interesului local, ca fundament aldiminurii concentrrii puterii executive. Ideea fundamental a organizriidesconcentrate este aceea a asigurrii realizrii sarcinilor autoritilor publicecentrale, prin ageni proprii, organizai ns pe principii teritoriale. Astfel,serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel judeean ndeplinescatribuii specifice ministerelor n subordinea crora se afl, avnd o competenteritorial limitat la unitatea administrativ pe structura creia s-au constituit.Totui, organizarea i funcionarea acestor servicii nu exclude i promovarea

interesului local, numai c acest obiectiv nu este dominant, ci unul secundar.Descentralizarea este sistemul ce are la baz recunoaterea interesului local,distinct de cel naional, localitile dispunnd de structuri organizatorice,funcionale si de un patrimoniu propriu, afectat realizrii interesului local.Fundamentul descentralizrii este dublu: politic i administrativ. Din punct devedere politic, descentralizarea este expresia democraiei aplicatadministraiei, asigurnd un sistem n care cetenii particip la conducereatreburilor publice locale prin intermediul autoritilor locale alese de ei.Fundamentul politic al descentralizrii este recunoscut de Carta european aautonomiei locale, care consider descentralizarea drept unul din principiile

6



9/39

democratice comune Europei. Din punct de vedere administrativ,descentralizarea conine ideea c autoritile alese de comunitile locale sunt

cele mai n msur s cunoasc necesitile locale i s ia msurile necesarepentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat n literatura de specialitate ceste vorba de un principiu de administraie util.

7



10/39

REGIUNILE DE DEZVOLTARE I POLITICA DE DEZVOLTARE

REGIONAL N ROMNIA

1. Actuala construcie regional

Odat cu ntocmirea i implementarea unei politici de dezvoltare regional nRomnia i ncepnd cu conturarea regiunilor de dezvoltare, instituiilenecesare coordonrii acestei politici au fost create. Principalul rol al acestora, pelng conceperea i implementarea unei strategii de dezvoltare regional adevenit gestionarea fondurilor europene nerambursabile. Uniunea European

acord deci o importan deosebit acestor instituii.

Romnia este prin urmare mprit, ncepnd cu elaborarea Cartei Verzi aDezvoltrii Regionale (1997) n 8 regiuni de dezvoltare formate prin ncheiereaunor acorduri de asociere, formale de altfel, ntre 4 - 6 judee (Anexa 4 -Delimitarea regiunilor de dezvoltare, reglementat n 1998). Regiunea dedezvoltare nu este nici o comunitate teritorial distinct, nici o instituiedeconcentrat a administraiei statului. n acelai timp ea nu are personalitatejuridic. Printre criteriile de care s-a inut cont n momentul conturrii regiunilorau fost vecintatea geografic i existena unor dispariti economice i sociale ntre judee care ar urma s fie rezolvate prin implementarea unei politici

regionale. La nivelul fiecrei regiuni exist dou instituii implicate - agenia dedezvoltare regional (autoritate executiv) i consiliul de dezvoltare regional(autoritate deliberativ). Politica de dezvoltare regional este gestionat la nivelnaional de Consiliul Naional de Dezvoltare Regional (CNDR), cu funciedeliberativ i Ministerul Dezvoltrii i Prognozei (MDP) avnd atribuiiexecutive. Legea privind dezvoltarea regional (nr. 151/1998) stabilete cadrulinstituional, principiile, scopul, jurisdicia i instrumentele specifice necesareimplementrii politicii de dezvoltare regional (Anexa 2 - Atribuii ale intituiilor cucompetene n politica de dezvoltare regional).

2. Puncte critice cu privire la statutul instituiilor regionale

Statutul legal precum i modul de constituire a actualelor regiuni de dezvoltaresunt n general contestate de toate prile implicate, constituind un motiv al lipseide eficien n diferite aspecte. Ageniile de dezvoltare regional sunt ONG-uride utilitate public. Organizarea lor instituional tinde mai mult ctre o structura administraiei. ADR-urile se afl practic ntre dou tendine contradictorii. Pede o parte instituiile publice cu care sunt obligate s colaboreze pe planjudeean i local nu o privesc cu seriozitatea necesar, iar Ministerul Dezvoltriii Prognozei manifest tendine de centralizare considernd c activitatea ar fimai eficient dac aceste instituii vor deveni instituii descentralizate aleministerului. Pe de alt parte ADR-urile depun eforturi pentru a obine

8



11/39

independena de care au nevoie pentru a gestiona fondurile n mod eficient,dincolo de constrngerile birocratice ale unei veritabile instituii publice. Nuexist un indiciu referitor la care dintre aceste dou tendine va prevala, nsdiferitele modele de organizare din Uniunea European demonstreaz faptul ceficiena acestor instituii este dat de gradul mare de autonomie sau chiar deindependen de care dispun.

Cellalt organism regional, consiliul de dezvoltare regional, are de asemeneaun statut contestat datorit faptului c permite o imixtiune accentuat ainfluenelor politice n distribuirea fondurilor europene nerambursabile ctre judee. Dei exist un comitet independent de evaluare (format din experiindependeni), deciziile importante, cele referitoare la finanarea investiiilor deamploare din cadrul judeelor sunt rezultatul negocierii sau impunerii autoritilorpublice judeene care compun consiliul.

Oricare ar fi rezultatul dezbaterilor pe tema statutului acestor instituii, esteevident faptul c actuala lor construcie interioar este tranzitorie. Deciziile ce sevor lua n acest sens trebuie s contribuie pe de o parte la eficientizareaactivitilor, iar pe de alt parte la ntrirea rolului de reprezentare a intereselorregionale depind momentul orientrii spre cele naionale (ADR) sau locale(CDR)

3. Necesitatea ntririi rolului instituiilor regionale

Reprezentarea intereselor regionale este un fapt care se impune n condiiile deteritoriu i de populaie ale Romniei. Instituiile regionale ar trebui s seconstituie n vocea care nu numai s reprezinte interesele locale n faaautoritilor centrale, judeele avnd o putere mult prea dispersat din acestpunct de vedere, dar i autoritatea care reunete judeele i le ajut scoopereze local n probleme care le depesc graniele (ex: infrastructur,mediu).

Realitatea i percepia celorlalte instituii implicate indic faptul c instituiileregionale nu au nc o baz solid n sensul n care nu reuesc n mod practic si ndeplineasc misiunile stabilite prin lege. Cel mai important, nu formeaz o

voce unitar a judeelor reprezentate, impactul proiectelor finanate fiind maidegrab local dect regional.

Dou aspecte sunt determinante n ntrirea rolului acestor instituii. Primuldintre ele este legat de lipsa unei vizibiliti a autoritilor regionale n faa opinieipublice. Dei presa a nceput s prezinte subiecte n acest sens tot mai des,cetenii nu sunt realmente informai despre existena instituiilor regionale, cuatt mai puin de rolul lor. Puini au cunotin de asemenea de existenaregiunilor de dezvoltare. Promovarea lor este deci indispensabil pentruntrirea rolului pe plan regional. Cel de-al doilea aspect care ar contribui n mod

9



12/39

esenial la ntrirea rolului instituiilor regionale ar fi atribuirea unor competenesuplimentare nivelului regional. Pe lng efectele asupra ncurajriiparteneriatului interjudeean i formarea spiritului regional, regiunile ar oferiposibilitatea unei reale reprezentri a intereselor locale. Dac de exemplu oregiune ar avea posibilitatea i ar dori s construiasc un drum ce ar generadezvoltare economic pentru regiune ar putea s o fac fr s fie necesaraprobarea autoritilor de la Bucureti. Cele dou aspecte sunt strns legatentre ele, cci fr o informare adecvat i corect a opiniei publice nu se poateregndi construcia administrativ a Romniei. n cazul n care ea s-ar realiza,rmne nc de discutat care este cea mai bun formul teritorial.

10



13/39

IMPLICAII LEGISLATIVE I CONSTITUIONALE

ALE REFORMEI ADMINISTRATIV-TERITORIALEN ROMNIA

Din momentul n care autoritile publice se pun de acord asupra necesitiireformei administrativ - teritoriale n Romnia, se impune iniierea unui procesde modificare a legislaiei actuale n domeniu. Din acest punct de vedere voinapolitic este factorul esenial fr de care reforma nu se poate realiza. Astfel,este important ca Parlamentul s aib un rol mai pronunat n contextuldezbaterii avnd n vedere c el este chemat s adopte legislaia necesar.

O prim modificare legislativ are n vedere revizuirea Constituiei, destul derestrictiv n prevederile sale privind organizarea administrativ-teritorial. Astfel, articolul 3 al acesteia face o trecere n revist a tuturor paliereloradministrative existente, nednd posibilitatea crerii altora noi n baza legii.Modificarea acestui articol ar presupune adugarea urmtoarei fraze la textuldeja existent:..., alte forme de organizare teritorial-administrativ care pot finfiinate n baza legii. Dei este adevrat faptul c administraia i organizareateritorial sunt domenii mai puin dinamice i predispuse schimbrii, esteimportant s existe posibilitatea reorganizrii n afara revizuirii Constituiei.

Legile din domeniul administraiei publice sunt urmtoarele acte normative acror modificare trebuie avut n vedere n momentul iniierii reformei.Modificat n numeroase rnduri de la momentul primei adoptri n 1991, Legeaprivind administraia public local (nr. 215/2001) nc nu conine cele maibune soluii referitoare la organizarea administrativ i instituiile aferentepalierelor de guvernare. Revizuirea acesteia trebuie s aib la baz un procesde analiz complex i aplicat tuturor aspectelor ce necesit modificri.nfiinarea unui nou nivel de guvernare ca i revizuirea celor existente presupuno atenie sporit acordat acestei legi.

Separat de acest ultim act normativ, reforma administrativ-teritorial presupune

existena unui cadru coerent i complet pentru domeniul serviciilor publice. Demodul n care acestea sunt departajate ntre diferite paliere de guvernare i demodul n care este conceput administrarea lor depinde eficiena actului deguvernare pe plan local. n prezent nu exist un cadrul legislativ coerent n acestdomeniu, mai multe acte normative reglementnd, n mod disparat, aspectelegate de serviciile publice. Acest aspect reprezint una din cauzele pentru carenu exist n prezent o delimitare clar cu privire la serviciile care suntadministrate la nivel judeean i cele administrate la nivel local. Pentru careforma s aib impactul scontat este esenial s existe reglementri precise dinacest punct de vedere.

11



14/39

Legea nr. 189/1998, cea care reglementeaz domeniul finanelor publicelocale trebuie de asemenea revizuit n contextul reformei. Indiferent dac

soluia adoptat n perioada imediat urmtoare este accentuarea procesului dedescentralizare sau regndirea structurii teritoriale, dou direcii trebuie avute nvedere. Pe de o parte descentralizarea fiscal trebuie s continue i s fiecorelat cu procesul de descentralizare a serviciilor publice iar pe de alt parteeste necesar o revizuire a sistemului de echilibrare financiar.

Pentru ca nivelul regional s devin mai eficient n coordonarea i ncurajareadezvoltrii economice locale, n contextul meninerii regiunilor de dezvoltare,Legea 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia va trebui deasemenea modificat n sensul ntririi atribuiilor actualelor structuri precum ial modificrii statutului instituiilor regionale, care s devin astfel mai eficiente

iar politica de dezvoltare regional s aib un impact real. Unul dintre obiectiveleacestor modificri trebuie s fie i un mai bun circuit al fondurilor europenenerambursabile alocate administraiei i agenilor economici locali.

n contextul necesitii revizuirii legislaiei au fost punctate principalele actenormative vizate n cadrul reformei. Este la fel de important ns s se in contde armonizarea acestei legislaii pe de o parte cu alte acte normative adiacente,iar pe de alt parte cu recomandrile organizaiilor internaionale cu activitate ndomeniu.

12



15/39

ACTORI I ETAPE N PROCESUL DE REGIONALIZARE

Experiena statelor care au traversat procese similare indic faptul c oasemenea decizie necesit implicarea actorilor din cadrul fiecrui nivel deguvernare. Procesul va presupune modificri de rol i de competene pentruautoritile publice care trebuie informate n acest sens pe de o parte, iar apoicontientizate n legtur cu necesitatea schimbrii.

Indiferent de modul n care a fost iniiat reforma (de jos n sus sau n sensinvers) autoritile centrale au rolul esenial n adoptarea i implementarea

msurilor necesare. Rolul Parlamentului n contextul dezbaterii ar trebui screasc avnd n vedere c implicarea acestuia n procesul de reform esteinevitabil, neexistnd un proces real fr adaptarea legislaiei n domeniu.Dup definitivarea procesului de regionalizare, rolul autoritilor centrale s-ardiminua considerabil, ele fiind implicate numai n procese de anvergur cevizeaz nivelul regional, susinndu-le prin co-finanri.

n ceea ce privete autoritile regionale existente sau cele ce vor fi create,este important s contientizeze rolul pe care l vor avea n principal n ncurajarea dezvoltrii economice. De aceea, crearea i meninerea uneilegturi solide cu mediul de afaceri din cadrul regiunii trebuie s fie unul dinobiectivele lor principale. Asocierea pe proiecte curente de dezvoltare reprezinto soluie n acest sens.

Poate cea mai mare atenie pe parcursul desfurrii procesului este necesar sfie acordat autoritilor judeene care trebuie informate adecvat cu privire latoate implicaiile pe care le presupune regionalizarea. n plus, implicarea lor nactivitile conexe procesului, ar fi nu numai o msur n vederea unei mai bunecunoateri i a contientizrii schimbrii, dar i util pentru proces n sine.

n noul context al regionalizrii comunitile locale trebuie s devin cei maiputernici actori. Cea mai mare parte a serviciilor vor fi descentralizate pe planlocal n acord cu principiul subsidiaritii. La fel de important ca n cazulautoritilor regionale este meninerea unei relaii strnse cu mediul de afacerilocal.

Organizaiile neguvernamentale pot avea roluri multiple din punctul de vedereal contribuiei lor n cadrul procesului de reform. Pe de o parte pot desfuracampanii de informare pentru opinia public mai ales cnd este vorba despreteme mai puin accesibile sau sensibile. n acelai timp, contribuia lor poate fiextrem de important pentru administrarea afacerilor locale i regionale princoncesionarea acelor servicii ce pot fi mai bine gestionate n acest mod.

13



16/39

Odat stabilit necesitatea implicrii tuturor actorilor vizai ntr-o msur saualta, se impune conceperea unor etape concrete dar mai ales realiste ndesfurarea procesului de regionalizare. Experiena unor state precum Poloniasau Bulgaria poate fi sintetizat n patru etape principale:

I. Existena unui minim consens al clasei politice asupra necesitiiprocesului n primul rnd, iar apoi existena unui consens minim cuprivire la ceea ce se dorete i modul n care se poate aplica.

II. Sprijinul instituiilor europene care activeaz n domeniu este deosebitde important. Chiar dac ele nu impun modele, recomandrile pot fiextrem de utile la fel ca i sprijinul efectiv pe care l pot acorda.

III. Dup ce a fost ntrunit consensul politic, o etap ce nu poate fi evitateste existena discuiilor practice la nivel de experi dar i cu implicareapoliticienilor cu privire la aspecte tehnice cum ar fi: delimitareacompetenelor sau criterii de delimitare teritorial.

IV. Odat trasate direciile reformei urmeaz desfurarea unei campaniimasive de educare a liderilor politici locali. Spre pild, o soluie este ceaadoptat de Bulgaria care a trimis liderii locali la specializare n Frana iGermania n paralel cu sesiunile de instruire ce au avut loc n ar.

14



17/39

VARIANTE PRIVIND DELIMITAREAADMINISTRATIV-TERITORIAL A ROMNIEI

Pentru alegerea celor mai bune soluii cu privire la direciile de reformadministrativ-teritorial este important elaborarea ct mai multor varianteviabile, folosindu-se criterii i combinaii de indicatori ndeaproape analizai despecialiti n domeniu. Tematica delimitrilor teritoriale se preteaz la o astfel deanaliz. Trebuie menionat de asemenea faptul c aceast tematic trebuie sfie numai apanajul experilor n domeniu, nefiind indicat implicarea opinieipublice. Acest capitol cuprinde o serie de astfel de variante care pot fi luate ndiscuie n contextul reformei actuale.

1. Meninerea actualei mpriri teritoriale n 42 de judee (incluznd iMunicipiul Bucureti) i a regiunilor de dezvoltare

Principalele critici aduse actualului sistem se refer la faptul c nu exist oconcordan ntre delimitrile teritorial-administrative i indicatori statisticiprecum suprafaa teritorial a Romniei i populaia acesteia. Mai precis, inndcont de faptul c regiunile nu sunt uniti administrative i de faptul c numrulpopulaiei i suprafaa teritoriului sunt mari, mprirea pe 42 de uniti (avnd ofor dispersat i nereprezentativ) este ineficient pentru dezvoltarea local.

Pe de alt parte, una din cauzele principale ale ineficienei actualelor regiuni dedezvoltare este construcia lor artificial, criteriile i indicatorii folosii nconturarea lor fiind contestate din mai multe puncte de vedere. n primul rndtrebuie precizat faptul c n construcia lor nu s-a inut cont, neexistnd unindicator distinct, de identitatea cultural a judeelor care le compun. Acestaspect s-a rsfrnt ntr-un mod negativ asupra capacitii regiunilor de a ncurajaparteneriatele interjudeene i spiritul regional n general. Datorit unor temerilegate de impactul asupra opiniei publice factorii de decizie care n 1997 au decisconstrucia regiunilor au evitat crearea noilor uniti teritoriale pe modelulregiunilor istorice ale Romniei. Este adevrat faptul c opinia public ar fi fostnepregtit n acel moment dar n acelai timp, pentru ca regiunile s

funcioneze n mod real ar fi trebuit s fie acordat o pondere mai mareindicatorilor de ordin cultural.

n aceeai idee, un alt obiectiv urmrit n construcia regiunilor a fost existenaunui echilibru ntre gradele de dezvoltare ale judeelor componente, premisafiind c se va reui o nivelare a acestora prin compensare. n schimb, ceea ce s-antmplat de fapt a fost meninerea mentalitii de asistat a judeelor mai puindezvoltate n paralel cu descurajarea celor cu un grad ridicat de dezvoltare i, nfinal, adncirea disparitilor ntre cele dou. O abordare mai adecvat n acestcaz ar fi fost ca responsabilitatea echilibrrii interregionale s revin statului, iar

15



18/39

regiunile dezvoltate s fie lsate s prospere fr a fi trase n jos de celelalte. nfinal aceast soluie ar fi adus mai multe fonduri nu numai bugetelor regionaledar i bugetului de stat.

Dei este adevrat faptul c tiina statisticii n Romnia se afl nc n proces deredresare dup perioada anterioar lui 1989 i sistemul de colectare a datelorprecum i cel de prelucrare a lor necesit multe mbuntiri, se pot aducenumeroase critici indicatorilor folosii n conturarea celor 8 regiuni. Astfel, n timpce n Uniunea European se folosesc aproximativ 100 de indicatori n contextulpoliticii de dezvoltare regional, n 1997 s-au folosit numai 17 astfel de indicatori

1n construcia indicelui global al dezvoltrii .

Calitatea indicatorilor utilizai este de asemenea pus sub semnul ntrebrii. Pede o parte, dei unul din scopurile principale ale crerii acestor regiuni a fostncurajarea dezvoltrii economice, reducerea dezechilibrelor n dezvoltare, doardoi dintre cei 17 indicatori sunt strict economici (rata omajului i PIB). Pentru celdin urm nu au existat n fapt date pe judee, ci el a fost calculat pe baza paritiiputerii de cumprare, utilizndu-se un factor de conversie, rezultat dincomparaia bilateral ntre Romnia i Austria, fapt care afecteaz gradul de

2certitudine a datelor corespunztoare acestui indicator . Un alt exemplu n acestsens l constituie faptul c s-a folosit ca indicator de referin pentru educaieprocentul populaiei de 12 ani i peste cu mai mult de educaie primar, tiut fiindfaptul c mai relevant pentru determinarea nivelului de educaie ar fi procentulpopulaiei de 18 ani care are diplom de Bacalaureat.

Pe lng toate aceste puncte critice care evideniaz faptul c delimitarearegiunilor de dezvoltare a fost rezultatul mai degrab a unui compromis politicdect al unei analize aprofundate i al explorrii mai multor variante posibile,trebuie remarcat n acelai timp c nu exist o consecven n urmrireaindicatorilor de dezvoltare pe regiuni ceea ce indic lipsa unei strategii reale nacest domeniu. Astfel, documentele de baz elaborate n contextul politicii dedezvoltare regional opereaz cu indicatori diferii; este vorba despre primul

3raport cu privire la disparitile regionale n Romnia , Carta Verde a DezvoltriiRegionale i Planul Naional de Dezvoltare realizat pe baza planurilor dedezvoltare regionale.

1vezi Carta Verde a Dezvoltrii Regionale n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia

European, Bucureti, 1997, pag. 82Ibidem, pag. 82

3Dispariti regionale n Romnia, 1990 - 1994, Grupul de Consultan Ramboll, Bucureti, 1996

16



19/39

2. Reconturarea actualelor regiuni de dezvoltare pe baza unor criteriidiferite

O variant de luat n calcul n construcia regional a Romniei o reprezintmeninerea unor principii de delimitare similare cu cele n cazul regiunilor dedezvoltare pe baza crora s se reconsidere gruparea judeelor pe regiuni. nprimul rnd aceast variant ar nsemna o analiz mai temeinic a indicatorilorce vor fi folosii n delimitarea regiunilor. n acest sens ponderea cea mai mare ovor avea indicatorii economici, cei de infrastructur i cei demografici. n acelaitimp, nu s-ar pune accent pe echilibrarea intraregional n formularea criteriilorde grupare a judeelor, ci pe msura n care potenialul judeelor componentepermite dezvoltarea unor politici comune i unitare. Principii de baz n acest cazvor fi complementaritatea i funcionalitatea.

3. Crearea unor regiuni avnd la baz criteriile de identitate cultural

Pornind de la ideea c judeele cu o identitate cultural asemntoare pe de oparte sunt mai dispuse s accepte o asociere n context regional, iar pe de altparte este mai probabil s dezvolte mpreun parteneriate, proiecte dedezvoltare economic i social, un al treilea model de delimitare teritorial arpresupune luarea n considerare a ariilor culturale. Argumente pentru aceastopiune sunt relevana pe care frontierele culturale o pot avea pentru proceseprecum privatizarea sau pentru probleme de tipul omajului sau srciei pornindde la ipoteza c unitile teritoriale care au acelai profil sub aspectul structurilori fenomenelor demografice, sociale, culturale, de mediu fizic i rezidenial, auaceeai configuraie de orientri valorice dominante. De asemenea ar trebuimenionat faptul c identitatea proprie a acestor arii culturale este i produsulunor ndelungate procese economice derulate n limitele acestora. Delimitareateritorial n acest caz urmeaz s se fac pe regiuni istorice: Moldova,Muntenia, Dobrogea, Oltenia, Transilvania, Criana - Maramure, Banat i

1Bucureti (Anexa 5 - Ariile culturale conform fundamentrii din literaturasociologic).4. Reconturarea granielor actualelor judee

O a patra variant de delimitare teritorial presupune nfiinarea regiunilor caurmare a redesenrii actualelor judee pe baza unei analize aprofundate lanivelul localitilor. Indicatorii care ar trebui luai n considerare n aceastvariant sunt asemntori celor din varianta 2 punndu-se accentul pe trsturicomune ce pot uni i favoriza colaborarea. Indicatorii folosii nu trebuie s fie nmod necesar unitari pe ntreg teritoriul. Exemple de astfel de modificri pot fi:unirea n cadrul unui jude a unei zone industriale (ex. Valea Jiului sau zona

1vezi Dumitru Sandu, Sociologia Tranziiei. Valori i tipuri sociale n Romnia, Editura Staff,

Bucureti, 1996, pag. 229-230

17



20/39

industrial Prahova, Dmbovia, Arge) sau unirea judeelor Ialomia i Clraiaa cum erau iniial, ele avnd interese i profiluri economice similare.

Important pentru decizia de a regndi teritoriul este n primul rnd elaborarea act mai multor variante avnd la baz combinaii variate de indicatori pentru a seputea decide cea mai bun soluie. Rezultatul, dup cum este deja menionat, nutrebuie s fie n mod necesar un model unitar de delimitare. Poate fi aleas unadin variantele de mai sus sau o combinaie ntre acestea. ntr-o anumit zonsunt predominante trsturile de identitate cultural, iar n altele cele legate depotenialul economic. Totodat se poate dovedi mai eficient o abordare deagregare dect de dezagregare a zonelor cu deficit sau potenial economic. Acest concept de definire asimetric a regiunilor de dezvoltare vine ca ocontrapondere a teoriei de uniformizare a regiunilor delimitate n tendina de a

reduce discrepanele interregionale. Prin acest concept, dac este dublat de otrasare ndemnatic, nu se poate obine dect o translaie a aspectelor pozitivei negative de la nivel naional la nivel regional. Studiile/statisticile au artat cindiferent de forma de regionalizare, i de eforturile susinute n privina unorpolitici eficiente de dezvoltare, exist mai degrab o tendin de mrire adiscrepanelor interregionale dect de reducere a acestora. De aceea cea maieficient metod de ameliorare a diferenelor rmne echilibrarea la nivelinterregional.

n concluzie, indiferent de metod, decizia final trebuie s respecteurmtoarele considerente:

!

analiza trebuie s plece de la un set de indicatori ct mai complet, astfelnct specificul fiecrei zone s poat fi surprins ct mai exact, dincolo deindicatorii tehnici de dezvoltare

! dezbaterea la nivelul specialitilor independeni! consultarea prealabil a autoritilor publice locale implicate! prezentarea de ctre experi, n faza intermediar a potenialelor modele

pentru o opiune politic asupra unuia dintre acestea! decizia final (politic) s aib la baz mai multe variante de trasare

construite pe un model selectat n faza intermediar! consultarea formal a consiliilor judeene cu privire la varianta final! explicarea/dezbaterea public a procesului de regionalizare!

adoptarea noului tip de organizare administrativ-teritorial.

18



21/39

PROCESUL DE DESCENTRALIZARE N CONTEXTUL

REFORMEI ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Indiferent de variantele de delimitare teritorial precum i de organizareadministrativ a Romniei, descentralizarea trebuie s rmn un punct centralal reformei administraiei publice. Pn n acest moment, prin msurile adoptaten aceast direcie, autoritile publice centrale au nclcat principii eseniale pecare literatura de specialitate le atribuie unui proces de descentralizare eficienti corect. Cel mai important dintre acestea este existena unei corelaii ntredescentralizare serviciilor pe principiul subsidiaritii i descentralizarea fiscal,

astfel nct procesul s nu devin o povar pentru comunitile locale ci s iating scopul de a asigura autoritilor posibilitatea s ofere cetenilor serviciide calitate.

1. Accentuarea procesului de descentralizare ctre actualele judee

Chiar n situaia n care reforma teritorial nu va avea loc procesul dedescentralizare ctre actualele judee va trebui nu numai s continue dar s fie iregndit n acelai timp. Una dintre cele mai mari probleme n prezent estecadrul legal n domeniu, nc destul de confuz i ambiguu, aspect care creeazincertitudini i blocaje la nivelul administraiei publice, fie ea judeean sau

local. n acest moment sunt mai multe acte normative care reglementeazdomeniul serviciilor publice, neexistnd un cadru unitar care s le nglobeze.

Pe lng aspectele menionate mai sus trebuie precizat faptul c nu exist odepartajare expres n lege cu privire la serviciile publice ncredinare judeelori cele aflate n sarcina localitilor. Uneori acestea se suprapun, lucru caredetermin apariia unor conflicte i disfuncionaliti majore. O alt neclaritate pecare cadrul legal existent o ntreine se refer la diferenierea ambigu cu privirela responsabilitile care aparin exclusiv autoritilor judeene i cele care suntdelegate sau partajate. Neclaritatea cu privire la cine i n ce limiteadministreaz serviciile publice judeene i locale nu face dect s afectezeeficiena guvernrii locale i s permit n acelai timp accentuarea influeneipoliticului n administraie.

Acest ultim aspect este i mai evident n momentul n care se pune problemacorelrii descentralizrii serviciilor cu descentralizarea finanelor publice. Dacn domeniul serviciilor autoritile centrale au tendina de a transfera ct maimulte responsabiliti ntr-un timp relativ scurt, n domeniul finanelor nu exist ostrategie clar de descentralizare. Prin urmare, resursele ce revin n prezentautoritilor judeene sunt insuficiente, fapt care se rsfrnge asupra calitiiserviciilor.

19



22/39

Pentru c judeele reprezint nivelul intermediar de guvernare n Romnia,pasul imediat urmtor pe care autoritile centrale l pot face i care nupresupune implicaii majore, este de a ntri n mod real autonomia acestora printransferarea unei puteri tot mai mari, respectnd principiul subsidiaritii.Aceast putere se traduce prin transferarea tuturor responsabilitilor ce pot fi nmod evident mai bine administrate la nivel judeean n paralel cu cretereacotelor din veniturile partajate ale bugetului de stat ce revin autoritilor locale. nacest context, numrul i rolul serviciilor publice deconcentrate aleadministraiei publice centrale trebuie s se diminueze.

n concluzie, ntrirea rolului judeelor ar trebui s nceap cu modificarea Legiiadministraiei publice locale (nr. 215/2001) i a Legii privind finanele publicelocale (nr. 189/1998).

2. Departajarea competenelor pe nivele de guvernare n contextulnfiinrii regiunilor

n eventualitatea n care factorii de decizie iau n considerare nfiinarearegiunilor, indiferent de statutul acestora (regiuni administrative sau cu autoritipublice alese) ele pot exercita atribuii care, n condiiile de suprafa i depopulaie ale Romniei, se potrivesc ntr-o mic msur nivelelor de guvernareexistente. Este vorba despre servicii cum sunt cele de infrastructur regional,protecia mediului, anumite segmente ale serviciilor de sntate i educaie,planificare regional i mai ales dezvoltare economic regional.

Dei att regiunile administrative, ct i cele politice pot gestiona aceste servicii,cele din urm o pot face mai eficient datorit faptului c dein prghiile necesare(finane, autonomie, autoriti) pentru aceasta. Mai jos oferim un posibil modelde delimitare a competenelor pe nivele de guvernare inclusiv nivelul centralcompetent n general n materie legislativ i de strategie naional. O parte dinresponsabilitile prevzute sunt partajate ntre diferite nivele de guvernare,unele sunt administrate exclusiv de un palier.

20



23/39

Servicii Nivel Nivel Nivel Nivellocal judeean regional naional

1.Autoriti publiceFuncii de autoritate nL nJ nRAlte funcii administrative nL nJ nRPoliia local nL nJ nRPompieri nLAprare civil nJ nR nN2. nvmntPrecolar nLPrimar nLLiceal nL nJTehnic nL nJUniversitar nR nN3. SntateAsisten sanitar primar nLProtecie sanitar nL nJ nR nNSpitale nJ nRSntate public nL nJ nR nN4. Cultur, sportTeatre nL nJ nR nNMuzee nL nJ nR nNBiblioteci nL nJ nR nNParcuri nLSport, petrecerea timpului liber nL nJ nR5. Asisten socialCree nLCmine pentru btrni nJ nRServicii pentru btrni i

handicapai nL nJServicii sociale speciale nL nJLocuine sociale nLomaj nJ nR nN6. Utiliti publiceFurnizare ap nLCanalizare nLElectricitate nJ nRGaz nLnclzire central nL7. Mediu, administrarea deeurilorColectarea deeurilor nLDepozitarea deeurilor nL

Curirea strzilor nLProtecia mediului nL nJ nR nNDezastre naturale nR nN8. Transport publicosele nL nJ nR nNIluminat public nLTransport public nL9. Dezvoltare urbanPlanificare urban nLPlanificare regional nJ nRDezvoltare economic local nLDezvoltare economic regional nRTurism nL nRCadastru nJ nN

21



24/39

3. Consideraii privind descentralizarea financiar n contextul reformei

Nu pot fi gndite direcii de reform privind administraia public sau organizareateritoriului fr a lua n considerare implicaiile de ordin financiar, reflectate nconstrucia bugetelor pentru fiecare nivel de guvernare. Pe de o parte procesulde descentralizare a serviciilor se afl n strns legtur cu descentralizareainstrumentelor financiare, iar pe de alt parte fr autonomie financiar nu sepoate vorbi de o real autonomie a comunitilor locale indiferent de palierul pecare sunt situate. nfiinarea unui nou nivel administrativ presupune nu numaiconceperea bugetului regional, dar i reformarea anumitor aspecte legate debugetarea local cum ar fi procesul de reechilibrarea sau politica prelevrilor dinveniturile fiscale la bugetul de stat.

Pentru o analiz aprofundat a implicaiilor bugetare exist dou elementeprincipale ce trebuie luate n considerare. Pe de o parte este vorba decapacitatea comunitilor locale de a produce venituri, fie c este vorba desprevenituri proprii, fie despre veniturile cu care acestea contribuie la bugetul de stat.Un alt element important este reprezentat de ceea ce rmne pe plan local dinveniturile realizate precum i modul n care are loc echilibrarea bugetar.

Una din implicaiile directe care trebuie avut n vedere este contextul pe carenivelul regional l creeaz existenei unei autonomii financiare reale. Acestaspect rezid n principal n transferul de putere care se accentueaz ncondiiile regionalizrii dar i ntr-o mai bun dispersie a bugetelor veniturilor

regionale.

Un alt principiu care trebuie s fundamenteze construcia bugetelor n cadrulreformei administrativ-teritoriale este preeminena principiului stimulativ n faacelui al solidaritii. Luat ca punct de reper n construcia sistemului deechilibrare bugetar, aplicarea principiul solidaritii a accentuat mai degrabdezechilibrele interregionale, nestimulnd pe de o parte regiunile srace s iintensifice eforturile n suplimentarea veniturilor iar pe de alt parte accentundeventualele nemulumiri ale regiunilor dezvoltate cu privire la raportul ntre ceeace contribuie i ceea ce primesc n urma reechilibrrii bugetare.

Se impune de asemenea simplificarea sistemului de echilibrare financiar prinreducerea numrului de actori implicai. Din acest punct de vedere echilibrareabugetelor comunitilor locale nu ar trebui s se mai afle sub apanajulautoritilor judeene, autoritile locale comunicnd direct cu MinisterulFinanelor. n acest fel se permite respectarea real a prevederilor legale cuprivire la relaia de nesubordonare existent ntre diferitele paliere de guvernare.Existena unor bugete regionale pentru coordonarea i stimularea dezvoltriieconomice ar ncuraja n acelai timp elaborarea unor strategii de dezvoltarelocal complementare i nu concurente cum se ntmpl n momentul de fa.Regiunile de dezvoltare se dovedesc ineficiente din acest punct de vedere

22



25/39

deoarece strategiile regionale nu sunt o sintez a strategiilor judeelorcomponente ale regiunii, cele dou documente programatice fiind elaborate iimplementate n mod independent.

23



26/39

CONCLUZII

Necesitatea reformei administrativ - teritoriale a Romniei a devenit un faptacceptat att de ctre societatea civil, de mediul academic al societiiromneti dar i de autoritile publice care i-au propus, ntr-o prim etap,adoptarea unor msuri concrete cu privire la procesul de descentralizare.

Regndirea organizrii administrativ - teritoriale reprezint un aspect al acesteireforme, reform ce nu se poate implementa eficient pe structuri locale slabeavnd roluri nc neclar definite. Raiunea principal pentru care se ia n

considerare posibilitatea crerii unor structuri mai mari corespunztoarenivelului intermediar de guvernare ine de oportunitile ce s-ar crea n acestmod pentru favorizarea dezvoltrii economice locale. Experiena statelor dinregiune dar i a altor state din Europa a demonstrat de-a lungul timpului faptul cnivelul regional reprezint cadrul cel mai potrivit pentru ncurajarea dezvoltriieconomice, obiectiv ce ar trebui s primeze n procesul de luare a deciziilor cuprivire la reforma administraiei publice avnd n vedere perioada de tranziie pecare Romnia o traverseaz n prezent.

Din mai multe considerente, actuala organizare a teritoriului n 42 de unitiadministrative s-a dovedit mai puin eficient n abordarea aspectelor dedezvoltare economic. n acelai timp, regiunile de dezvoltare create n principalpentru acest scop nu au reuit s-i demonstreze viabilitatea. Pe de o parteexperiena cheltuirii fondurilor europene nerambursabile a dovedit inexistenaunei culturi a parteneriatului interjudeean. Din acest punct de vedere judeele auo abordare mai degrab concurenial, intrnd n competiie unele cu altele pegranturi mici i mai puin de colaborare n parteneriate care le-ar putea aduceavantaje materiale considerabile. Pe de alt parte, autoritile judeene nu augsit cele mai bune formule de implicare a mediului de afaceri local ndezvoltarea economic. ncurajarea parteneriatului public-privat trebuie sreprezinte un obiectiv important al autoritilor publice n general. n timp ceGuvernul nu poate fi responsabil dect de cheltuieli strategice naionale,autoritile situate la celelalte paliere de guvernare trebuie s-i intensificeeforturile pentru a putea fructifica ct mai bine capitalul disponibil n sectorulprivat. Din acest punct de vedere coordonarea pe care o ofer nivelul regionalreprezint o soluie pentru situaia existent.

O alt problem ce nu numai c evideniaz slbiciunile actualului sistem dar idovedete necesitatea reformei palierului intermediar de guvernare, se refer laslaba coordonare existent ntre documentele strategice ale judeelor iregiunilor de dezvoltare. Strategiile regionale nu reprezint o analiz i o sinteza strategiilor judeelor ce compun regiunile, cele dou documente fiind elaboratei implementate independent, fapt ce creeaz disfuncionaliti, blocaje de multe

24



27/39

ori, producnd efecte negative asupra eficienei dezvoltrii locale. Lipsa decoordonare ntre documentele programatice i a unei strategii unitare poate fiobservat i la nivel naional unde nu exist o consecven n urmrireaindicatorilor de dezvoltare utilizai i nici o armonizare a msurilor prevzute.

Complexitatea i importana unui subiect cum este cel referitor la reformaadministrativ-teritorial impun existena unei documentri prealabileaprofundate i concentrat pe implicaiile practice pe care le presupune oasemenea decizie. n prezent n Romnia exist o serie de cercetri i studii cuprivire la regionalizare dar care sunt elaborate pe arii de specialitate diferite frs se armonizeze pe probleme ce nu pot fi privite dect concertat. Lipsescdocumentrile-sintez care s abordeze din perspective multiple aspectelelegate de implicaiile regionalizrii.

O discuie aparte este cea referitoare la delimitrile teritoriale ale entitilorregionale ce pot fi create sau reconturate. Dou recomandri se impun din acestpunct de vedere. n primul rnd este indicat ca aceast discuie s fie apanajulspecialitilor care s realizeze o analiz aprofundat a criteriilor i tipurilor deindicatori pe care s se fundamenteze delimitarea teritorial, explorarea a ctmai multor variante viabile din acest punct de vedere. Considerentele deciziei nacest caz trebuie s fie rezultatul unui demers tiinific i nu se recomand sdevin subiect de dezbatere public. Pe de alt parte, este necesar elaborareaunei analize complexe cu privire la oportunitatea unei abordri asimetrice aregionalizrii la nivelul rii.

Dincolo de raiunile i condiiile procesului de regionalizare ce pot fi determinateprin contribuia societii civile i a mediului academic, este importantatitudinea clasei politice fa de proces. n prim instan este esenial caaceasta s fie decis cu privire la accentuarea i accelerarea procesului dedescentralizare. n funcie de acest aspect se poate determina msura n careautoritile centrale sunt dispuse s transfere putere (competene i resursesuficiente) pe plan local. Dac aceast dorin exist, atunci soluia este ntrirea rolului nivelului regional att prin dimensiunea regiunilor ct i prinsporirea atribuiilor acestora.

Pentru ca procesul de regionalizare s poat fi declanat i s aib eficienaateptat, o condiie sine qua non este existena unui minim consens politic cuprivire la iniierea acestuia. Se poate remarca n acest sens c partidele politicenu i-au formulat nc o poziie asupra regionalizrii, neexistnd dect iniiativedisparate ale unor parlamentari. Existena consensului este cu att maiimportant cu ct procesul de regionalizare implic modificri legislative deamploare care merg pn la revizuirea Constituiei. Opiniile exprimate n acestsens susin necesitatea completrii articolului 3 astfel nct s se deaposibilitatea constituirii altor forme de organizare administrativ-teritorial (pelng cele deja prevzute: comun, ora, municipiu, jude) n baza legii. n plus,

25



28/39

legi importante care reglementeaz organizarea administraiei publice isistemul de finane publice locale trebuie modificate n acest context.

n acelai timp, este necesar implicarea intelectualilor i experilor care au avutpreocupri n domeniu i care pot sprijini astfel considerabil activitatea dedocumentare dar i procesul de luare a deciziilor n sine. Foarte important pentruo reuit n acest domeniu este obinerea sprijinului i implicrii actorilor politici judeeni, cei care sunt vizai n mod direct, pe parcursul transformrilorinevitabile care vor avea loc. Astfel, se impune existena unei perioadepregtitoare a procesului de regionalizare care s se concretizeze ninformarea adecvat nu numai a opiniei publice, dar i liderilor locali i judeenicare vor fi nevoii s se adapteze unui nou model de guvernare local

Avnd n vedere faptul c dezbaterea ncepe s prind dimensiuni naionalepasul ce se recomand ntr-o prim etap este constituirea unui Forum pentruRegionalizare din care s fac parte reprezentani ai clasei politice de la nivelcentral i local, ai mediului academic i organizaiilor neguvernamentale. Numaidup ce astfel se realizeaz un consens asupra necesitii niveluluiadministrativ regional, asupra delimitrilor teritoriale, a departajriicompetenelor i a statutului instituiilor regionale, pot fi iniiate celelalte etapenecesare procesului de regionalizare. Rezultatul dezbaterilor i msuriloradoptate trebuie s fie comuniti locale puternice i autonome care, pe lngexercitarea atribuiilor ce le revin, s aib instrumentele i capacitatea necesarede a ncuraja dezvoltarea local sub toate aspectele sale.

26



29/39

ANEXA 1MODELE TEORETICE ALE REGIONALIZRII

I. Regiuni cu puterea de a promulga legislaie primar, a cror existeneste garantat de Constituie sau un Acord Federal i care nu pot fiinterogate mpotriva dorinei lor

1. CompeteneRegiunile au puterea de a adopta legislaie primar n ariile competenei lor. Acestea sunt date de Constituie care poate califica puterea de a adoptalegislaia primar. Regiunile pot avea puteri n adoptarea de legislaie secundar

n cadrul de aciune a legislaiei primare promulgat de parlamentul naional.Regiunile pot avea puteri delegate s legifereze. n exercitarea tuturor puterilorlor, regiunile au spaiu de manevr n a lua n considerare propriile condiii departicularitate.

2. InstituiiRegiunile au un corp legislativ ales prin sufragiu universal direct. Acest corpinstituional adopt reguli de procedur i i organizeaz liber propria activitate.Regiunile au o structur executiv (membri alei sau numii), purttoare deresponsabilitate. Reprezentanii regionali alei trebuie s fie capabili s-iexercite funciile n mod liber. Acetia primesc o alocaie bneasc. Ei se bucur

de imunitate comparabil cu cea a membrilor parlamentului naional.

3. FinaneResursele proprii ale regiunilor deriv din taxe i alte surse. Regiunile iau parte laun sistem de egalizare n cooperare cu statul. Regiunile primesc transferuri defonduri din partea statului (granturi) pentru proiecte sau nevoi specifice (fonduridirecionate), pentru scopuri general operaionale (fonduri nedirecionate),pentru acoperirea costului ndeplinirii funciilor delegate.

II. Regiuni cu puterea de a promulga legislaie primar, a cror existen nueste garantat de Constituie sau un Acord Federal

1. CompeteneRegiunile pot legifera n concordan cu modaliti variate, n domenii n carestatul nu are competen exclusiv. Ele pot exercita puteri delegate de ctre stat

2. InstituiiRegiunile au un corp legislativ (adunare regional) ales prin sufragiu universaldirect. Executivul este rspunztor n faa adunrii regionale. Reprezentaniiregionali alei se pot bucura de anumite imuniti i garanii n exercitareafunciilor lor.

27



30/39

3. FinaneResursele proprii provin din fonduri nedirecionate din partea statului, venituristatale din taxe (exclusiv direcionate ctre regiuni), venituri din perceperea detaxe (care sunt stabilite de ctre regiuni). Nu exist sistem de echilibrarefinanciar pentru regiuni. Totui, la pregtirea fondurilor destinate regiunilor seine seama de diferenierile de populaie i de dezvoltare economic. Regiunileprimesc alocaii (granturi) direcionate sau nedirecionate din partea statului

III. Regiuni cu puterea de a promulga legislaie n conformitate cu cadrulstabilit de legislaia naional, a cror existen este garantat deConstituie

1. CompeteneRegiunile au propriile lor competene, stabilite n Constituie sau dreptulnaional, ct i competene delegate de ctre stat. Ele i exercit competeneledeopotriv prin legislaie i reglementri

2. InstituiiRegiunile au un corp legislativ ales prin sufragiu universal direct. Ele au unexecutiv rspunztor n faa adunrii regionale. Legea prevede incompatibilitintre funciile reprezentanilor alei sau executivului regional i alte funcii alesesau anumite profesii.

3. FinaneResursele proprii ale regiunilor provin dintr-un procentaj sau o sum adugat(fixat de regiuni) la anumite taxe sau venituri colectate de stat i din taxeregionale. Sistemele de egalizare pe vertical sunt disponibile pentru regiuni.Regiunile primesc alocaii generale sau direcionate pentru obiective specifice(prevzute s sprijine costul pentru implementarea sarcinilor delegate)

IV. Regiuni cu puterea de a promulga legi i/sau alte acte legislativeregionale, n conformitate cu cadrul stabilit de legislaia naional, a crorexisten nu este garantat de Constituie

1. CompeteneRegiunile au propriile lor competene, stabilite de lege, ct i competenedelegate de ctre stat. Exercitarea competenelor legislative poate fireglementat de ctre legislaia statal.

2. InstituiiRegiunile au un corp legislativ ales prin sufragiu universal direct. Acesta iadopt propriile reguli de procedur. Executivul regional cuprinde membri, alein ntregime sau parial de ctre adunarea regional, care sunt responsabili n

28



31/39

faa acestei adunri. reprezentanii regional alei se pot bucura de protecielegal, garanii n exercitarea serviciului lor precum i remuneraii sau alocaiibneti. Serviciul acestora poate fi incompatibil cu alte funcii alese.

3. FinaneRegiunile nu pot percepe taxe statale pentru beneficiul lor. Resursele regionaleprovin din: fonduri nedirecionate de la guvernul central, fonduri direcionatepentru proiecte sau politici specifice, un procent din anumite taxe naionale,venituri din funcionarea ntreprinderilor regionale. Regiunile pot beneficia desistemul de echilibrare financiar sau de proceduri speciale de finanare pentrucazul n care se manifest diferene de populaie i de dezvoltare economic.Ele primesc de asemenea granturi direcionate sau nedirecionate.

V. Regiuni cu putere decizional (fr putere legislativ) i consilii alesedirect de ctre populaie

1. CompeteneRegiunile au putere de decizie i de reglementare, fr a avea putere legislativ n implementarea competenelor ce le revin. Ariile lor de competen sunt nscrise n Constituie i/sau legislaia naional. Regiunile pot avea puteridelegate lor de ctre autoritile centrale. Ele pot de asemenea ca, pe baza unuiacord, s mpart anumite puteri cu autoritile centrale.

2. InstituiiRegiunile au un corp deliberativ ales pe bazele unui sufragiu universal. Ele au deasemenea instituii executive distincte. Sunt alese n ntregime sau n parte dectre corpul deliberativ. Reprezentanii regionali alei pot primi alocaii bneti.

3. FinaneRegiunile au resurse proprii provenite (inter alia) din impozite, taxe i veniturifiscale. Ele beneficiaz de un sistem de echilibrare n conformitate cu legea. Potprimi fonduri direcionate i nedirecionate

VI. Regiuni cu putere decizional (fr putere legislativ) i consilii alesede ctre autoritile locale competente

1. CompeteneToate puterile regiunilor sunt puteri delegate. Ele pot fi delegate de ctreguvernul central sau de ctre autoritile locale. Regiunile nu au puterilegislative. Puterile regionale sunt bazate pe legislaia naional i decreteleguvernamentale. Regiunile au o larg posibilitate de aciune s adaptezeexercitarea competenelor la condiiile lor specifice.

2. InstituiiCorpurile deliberative nu sunt nfiinate pe baza unor alegeri directe prin sufragiu

29



32/39

universal. Ele sunt alese/numite de ctre autoritile locale. Regiunile au unexecutiv responsabil n faa corpului deliberativ.

3. FinaneRegiunile pot avea propriile resurse dar nu pot percepe impozite. Ele au parte deun sistem de egalizare financiar n cooperare cu statul. Alocaiile financiarectre regiuni sunt de regul cu caracter general i sunt direcionate nu mai ncazuri specifice

30



33/39

ANEXA 2

ATRIBUII ALE INSTITUIILOR CU COMPETENE NPOLITICA DE DEZVOLTARE REGIONAL

Agenia de Dezvoltare Regional

! elaboreaz i propune consiliului pentru dezvoltare regional, spreaprobare, strategia de dezvoltare regional, programele de dezvoltareregional i planurile de gestionare a fondurilor

! pune n aplicare programele de dezvoltare regional i planurile de

gestionare a fondurilor, n conformitate cu hotrrile adoptate de consiliulpentru dezvoltare regional! identific zonele defavorizate din cadrul regiunii de dezvoltare, mpreun

cu consiliile locale sau judeene, dup caz, i nainteaz documentaiilenecesare, aprobate, n prealabil, de consiliul pentru dezvoltare regional,Ministerul Dezvoltrii i Prognozei i Consiliului Naional pentru DezvoltareRegional

! asigur asistena tehnic de specialitate, mpreun cu consiliile locale saujudeene, dup caz, persoanelor fizice sau juridice, cu capital de stat sauprivat, care investesc n zonele defavorizate

! nainteaz Ministeruluil Dezvoltrii i Prognozei propuneri de finanare, din

Fondul Naional pentru Dezvoltare Regional, a proiectelor de dezvoltareaprobate! acioneaz pentru atragerea de surse financiare la Fondul pentru

Dezvoltare Regional! gestioneaz Fondul pentru Dezvoltare Regional, n scopul realizrii

obiectivelor prevzute n programele de dezvoltare regional! rspunde fa de Consiliul pentru Dezvoltare Regional i fa de organele

abilitate prin lege pentru corecta gestionare a fondurilor alocate.

Consiliul de Dezvoltare Regional!

analizeaz i hotrte strategia i programele de dezvoltare regional! aprob proiectele de dezvoltare regional! prezint CNDR propuneri privind constituirea Fondului pentru dezvoltare

regional! aprob criteriile, prioritile, alocarea i destinaiile resurselor Fondului

pentru Dezvoltare Regional! urmrete utilizarea fondurilor alocate ageniilor pentru dezvoltare

regional din Fondul Naional pentru Dezvoltare Regional! urmrete respectarea obiectivelor regionale.

31



34/39

32


Ministerul Dezvoltrii i Prognozei

! elaboreaz strategia naional pentru dezvoltare regional i Programulnaional pentru dezvoltare regional! elaboreaz principiile, criteriile, prioritile i modul de alocare a resurselor

Fondului naional pentru dezvoltare regional! propune CNDR constituirea Fondului naional pentru dezvoltare regional! asigur managementul financiar i tehnic al Fondului naional pentru

dezvoltare regional! promoveaz diferite forme de cooperare ntre judee, municipii, orae,

comune! asigur asistena de specialitate consiliilor pentru dezvoltare regional n

procesul de construcie instituional! propune CNDR nominalizarea unor zone drept zone defavorizate, pentru afi susinute economic i financiar prin instrumentele specifice politicii de

dezvoltare regional! ndeplinete funcia de negociator naional n relaiile cu Direcia de

Politic Regional i Coeziune din cadrul Comisiei Europene pentruFondul European de Dezvoltare Regional i Fondul de Coeziune

! gestioneaz fondurile alocate Romniei din Fondul European pentruDezvoltare Regional

! gestioneaz fondurile alocate Romniei din Fondul de Coeziune! coordoneaz aplicarea Planului naional de dezvoltare regional, care st

la baza negocierilor cu Comisia European i a finanrilor pentru diferite

programe comunitare.Consiliul Naional de Dezvoltare Regional

! aprob strategia naional pentru dezvoltare regional i Programulnaional pentru dezvoltare regional

! prezint Guvernului propuneri privind constituirea Fondului naional pentrudezvoltare regional

! aprob criteriile, prioritile i modul de alocare a resurselor Fonduluinaional pentru dezvoltare regional

! urmrete utilizarea fondurilor alocate ageniilor pentru dezvoltareregional din Fondul naional pentru dezvoltare regional

! aprob utilizarea fondurilor de tip structural, alocate Romniei de ctreComisia European n perioada de preaderare, precum i a fondurilorstructurale dup aderarea la Uniunea European

! urmrete realizarea obiectivelor dezvoltrii regionale, inclusiv n cadrulactivitilor de cooperare extern a regiunilor de dezvoltare, de tiptransfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor.


35/39


33

ANEXA 3

MODELE DE ORGANIZAREADMINISTRATIV-TERITORIAL LA NIVEL REGIONAL(CENTRUL I SUD-ESTUL EUROPEI)

BULGARIA

2Suprafaa teritoriului 110.910 km

Populaia 7.621.337 locuitori

Existena nivelului Existena regiunilor este prevzut nregional n legislaie Constituie

Organizarea Bulgaria este mprit n 28 de regiuni i 262 deadministrativ municipaliti (acestea din urm includ la rndul lora statului orae i comuniti rurale)

Existena unui Nu exist un consiliu regional ales prin vot direct.Consilui la nivel Regiunile au n fruntea lor un guvernator numit deregional Consiliul de Minitri.

Puterea executiv Guvernatorii mpreun cu administraia regional

Resurse de finanare Tot bugetul regional se constituie din subvenii de labugetul de stat

POLONIA

2Suprafaa teritoriului 322.577 km

Populaia 38.620.000 locuitori

Existena nivelului Actul Parlamentar din 24 iulie 1998 privindregional n legislaie organizarea statului pe trei nivele de guvernare

Organizarea Polonia este mprit n 16 regiuni (voivodships),administrativ districte(powiat) i municipaliti (gmina)a statului


36/39


34

Existena unui Exist consilii regionale (alese prin vot direct) iConsiliu la nivel consilii ale districtelor (alese prin vot direct).

regional Alegerile au avut loc pe 11 octombrie 1998.Consiliile regionale pot adopta legislaie care nstrebuie s fie n acord cu legislaia naional.

Puterea executiv Puterea executiv la nivel regional este

reprezentat de un Guvernator desemnat deguvernul central pe care l reprezint i de unMarshal ales de ctre consiliul regional.

Competene Competenele administrative se exercit prin ordineadministrative ale emise de guvernatorii regiunilor n limitele stabilite

nivelului regional de cadrul legal existentResurse de finanare Tot bugetul regional se constituie din subvenii de la

bugetul de stat

Controlul statului Exist dou corpuri de control: Ministerulasupra regiunilor Administraiei Publice i Chief Board of Supervision

(organ de control parlamentar)

UNGARIA

Suprafaa teritoriului 90.030 km2Populaia 10.212.300 locuitori

Existena nivelului Constituia nu prevede existena unui nivel regional.regional n legislaie Nivelul regional (corespunztor judeelor n acest

caz) este recunoscut de Legea asupra dezvoltriilocale din 1994.

Organizarea Teritoriul Republicii Ungaria este mprit n 21 deadministrativ judee, 3.200 de comuniti locale (orae i a

statului municipii). Capitala Ungariei ca i alte municipalitisunt mprite n districte.Existena unui Exist un Consiliu al judeului. Membrii si sunt aleiConsiliu la nivel pe baza reprezentrii proporionale, prin vot direct,regional egal i secret; se voteaz pe liste. Consiliul nu are

competene legislative.


37/39

35


Competene Toate judeele au responsabiliti obligatorii iadministrative ale opionale

nivelului regional

Resurse de finanare Veniturile judeelor provin din taxe, venit propriu,transferuri de la bugetul de stat n funcie de numrulpopulaiei judeului

Controlul statului Este reglementat prin Constituieasupra regiunilor Controlul constituional - Curtea Constituional

Controlul financiar - Curtea de ConturiControlul legalitii - Birouri de administraie public

constituite la nivel judeean

VOIVODINA

Un caz aparte l constituie Autonomia Voivodinei, definind un alt tip de regiunedect cele prezentate mai sus n contextul statelor unitare.

Prin Constituia din 1990 a Republicii Serbia aflat n vigoare i n prezent, seacord Voivodinei autonomie normativ i executiv n domenii ca: economie,planificare social i demografic, protecia mediului, asisten social,

protecia copilului, cultur, tiin, educaie, folosirea oficial a limbii, etc.Conform prevederilor legale Voivodina i poate nfiina n mod independentpropriile instituii precum i modul de desemnare a organelor de conducere aleacestora. n acelai timp, regiunea autonom i poate constitui propriile venituripublice. Dei aceste aspecte sunt prevzute n Constituie, nc nu exist npractic rezultatele ateptate, astfel nct de curnd a fost declanat un procesde reform n domeniu.


38/39

AB

AR

AG

BC

BH

BN

BT

BV

BR

B

BZ

CS

CL

CJ

CT

CV

DB

DJ

GL

GR

GJ

HR

HD

ILIS

IF

MM

MH

MS

NT

OT

PH

SM

SJ

SB

SV

TR

TM

TL

VL

VS

VN

1

2

3

4

5

6

7

8

ANEXA 4

DELIMITAREA REGIUNILOR DE DEZVOLTAREreglementat n 1998

1RegiuneaNord-Est

2RegiuneaSud-Est

3RegiuneaSud

4RegiuneaSud-Vest

5RegiuneaVest

6RegiuneaNord-Vest

7RegiuneaCentru

8RegiuneaIlfov

36



39/39

AB

AR

AG

BC

BH

BN

BT

BV

BR

B

BZ

CS

CL

CJ

CT

CV

DB

DJ

GL

GR

GJ

HR

HD

ILIS

IF

MM

MH

MS

NT

OT

PH

SM

SJ

SB

SV

TR

TM

TL

VL

VS

VN

1

2

3

4

5

6

7

8

1Moldova

2Dobrogea

3Muntenia

4Oltenia

5Banat

6Maramure

7Transilvania

ANEXA 5

ARIILE CULTURALEconform fundamentrii din literatura sociologic


Considerente Asupra Procesului de Descentralizare

Documents

Transcript of Considerente Asupra Procesului de Descentralizare