Conditiile de legalitate ale actelor administrative se impart in doua categorii distincte: conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.[5]

1. In sfera conditiilor generale de legalitate retinem:

a) actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara.

b) actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale.

c) actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazute de lege.

1. In prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative cu forta juridica superioara, este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice.

Avantajul consacrarii chiar din primul articol al Constitutiei, consta in faptul ca, pe langa o obligatie fundamentala a cetatenilor, principiul suprematiei Constitutiei, se intemeiaza pe pozitia sa supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea Constitutionala, aplicabila intregului sistem, astfel incat legea insasi exprima vointa generala numai cu respectarea normei constitutionale.

Este vorba despre obligatia care trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanelor fizice, ci si in activitatea oricaror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice, a oricarui subiect de drept public sau privat.

O precizare care se regaseste si in doctrina postbelica, si anume aceea ca, actul administrativ sa fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor, un act care nu realizeaza acest scop, neputand fi considerat legal.

2. Conditia emiterii actului administrativ de autoritatea competenta si in limitele competentei sale este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate de catre autoritatea respectiva.

Competenta reprezinta ansamblul drepturilor si obligatiilor ce revin unei autoritati a administratiei publice sau unui functionar public pentru realizarea carora poate adopta sau emite acte juridice administrative.

Competenta adoptarii sau emiterii de acte administrative este conferita prin lege si este strans legata de o anumita functie. Ea ia nastere o data cu functia respectiva si exista chiar daca aceasta functie nu este ocupata de o persoana.

Competenta poate fi: personala, materiala si teritoriala.

a) Competenta personala (calitatea persoanei) determina in mica masura si in putine cazuri competenta autoritatii administratiei publice care adopta sau emite actul.

b) Competenta materiala determina, de regula, in cea mai mare masura, dreptul unei autoritati a administratiei publice de a adopta sau emite un act administrativ.

c) Competenta teritoriala determina autoritatea administratiei publice de a adopta sau emite actul administrativ de autoritate. Ea se pune numai cu privire la autoritatile locale, intrucat cele centrale pot actiona valabil pe intreg teritoriul tarii. Autoritatile administratiei publice locale au o competenta teritoriala limitata la unitatea administrativ-teritoriala in care functioneaza, potrivit legii, ele nu vor putea emite acte juridice ale caror efecte sa se produca si sa fie obligatorii pentru subiectii de drept din alte unitati administrativ-teritoriale.

Competenta adoptarii sau emiterii unui act administrativ constituie in acelasi timp un drept si o obligatie a celui caruia ii este conferita.

Actele administrative, pentru a produce efecte juridice pe intreg cuprinsul tarii, trebuie sa fie adoptate sau emise de Guvern ori de un organ de specialitate al administratiei publice centrale; tot astfel, actele administrative care produc efecte juridice in cadrul unei unitati administrativ-teritoriale (judet sau comuna), trebuie sa fie adoptate sau emise de organele administratiei publice locale - consiliile judetene sau locale, presedintii consiliilor judetene ori de primarii oraselor si comunelor sau de prefectii judetelor, de serviciile publice descentralizate in unitatea administrativ-teritoriala in care aceste organe functioneaza, precum si serviciile publice comunale, orasenesti si judetene.

Exercitarea unor atributii si adoptarea ori emiterea, in acest scop, a unor acte administrative, cu nerespectarea competentei personale, materiale sau teritoriale atrage nulitatea actelor respective.

3.Conditia referitoare la forma emiterii actului administrativ.

Inca din primele lucrari de drept administrativ din secolul al XIX-lea s-a impus teza dupa care, actului de drept administrativ i se aplica o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii actelor administrative.

Autorii romani din perioada postbelica, au apreciat ca forma scrisa este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, fiind privita ca o dimensiune a legalitatii.[6]

Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor.

Actele administrative individuale sunt elaborate in forma scrisa, cu unele exceptii, cand ele pot imbraca si forma orala in conditiile prevazute de lege. De exemplu, avertismentul, care este cea mai usoara sanctiune contraventionala, acesta aplicandu-se oral, potrivit articolului 7 din Ordonanta nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Conform acestei dispozitii legale, avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

Ori de cate ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenta unei dispozitii care sa sanctioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.[7]

Asadar, consideram ca actele administrative, indiferent ca sunt acte normative sau individuale, ar trebui sa fie emise in mod obligatoriu in forma scrisa, propunere care se regaseste si in proiectul Codului de procedura administrativa, forma scrisa fiind prevazuta ca o regula a elaborarii actului administrativ. Chiar si in perioada postbelica, a fost subliniata utilitatea formei scrise, profesorul Romulus Ionescu argumentand ca aceasta este necesara din mai multe puncte de vedere: a) pentru a i se putea cunoaste exact continutul; b) pentru a putea fi executat intocmai de catre toti cei ce intra sub incidenta efectelor sale; c) pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada; d) pentru a se putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat; e) pentru a se putea realiza rolul sau educativ.[8]

Prin urmare, ideea rolului educativ al actului administrativ nu numai ca nu trebuie abandonata, ci dimpotriva, trebuie intarita cu ideea motivarii actului, cu ideea transparentei administratiei publice, care sunt elemente ale dreptului la informatie al cetateanului roman, prevazut in articolul 31 din Constitutie.

In legatura cu forma actelor administrative, in doctrina postbelica, au fost identificate doua categorii, preluate ca atare si de doctrina actuala.

O prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara mai importante, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau anulabilitatea actului administrativ precum: a) autoritatea de la care emana; b) antetul autoritatii; c) data emiterii; d) data la care ar urma sa intre in vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (pentru actele normative) sau comunicarii (pentru actele individuale); e) sigiliul (stampila) institutiei emitente; f) semnatura institutiei emitente, precum si numarul sub care a fost adoptat sau emis.

O a doua categorie de cerinte o constituie conditiile de ordin tehnic, de redactare (de exemplu recomandarea de a fi intrebuintati termeni tehnici cat este strict necesar) care au importanta mai redusa, iar nerespectarea acestora nu atrage sanctiunea nulitatii.

Fiind vorba de cerinte exprimate prin norme de recomandare, datele problemei se schimba in cazul in care legea, in primul, rand legea fundamentala impune un anumit limbaj, o anumita terminologie. De pilda, referirea la autoritatile publice nu ar putea fi considerata corecta daca se face prin expresii care schimba sensul si logica interna a edificiului constitutional, cum ar fi "seful suprem al executivului", in loc de "Presedintele Romaniei" sau "Presedintele Republicii".

Un alt exemplu poate fi si elaborarea unui act de catre o autoritate a administratiei publice in alta limba decat limba romana, el fiind considerat inexistent deoarece incalca dispozitiile articolului 13 din Constitutie referitoare la limba oficiala a statului.[9]