Libera circulaţie a persoanelor-aspecte practice-

I. Conţinutul reglementărilor incidente. Implicaţiile introducerii cetăţeniei UE asupra dreptului la liberă circulaţie

TUE a introdus conceptul juridic de cetăţenie a UE ca parte a efortului de a trece de la o comunitate în principal economică la o uniune politică; a reprezentat practic un episod esenţial al evoluţiei simbolice înregistrate de Tratatul de la Maastricht de la Comunitatea Economică Europeană la Comunitatea Europeană şi de la Comunitate la Uniune. Ulterior Directiva 2004/38/CE (sau Directiva cetăţeniei) va unifica, actualiza şi înlocui majoritatea legislaţiei care guverna drepturile de circulaţie şi şedere ale tuturor categoriilor anterioare de persoane care se bucurau de astfel de drepturi sub denumirea de cetăţeni.

Una din întrebările esenţiale ridicate de art. 17 şi 18 TCE (actualele 20, 21 TFUE) a fost dacă în mod real au introdus o inovaţie, în afară de denumirea de cetăţenie a Uniunii şi de dimensiunea simbolică a instituirii acesteia, în cadrul dreptului UE existent în ceea ce priveşte libera circulaţie a persoanelor.

Au dat ele doar un nume nou categoriilor sociale îndreptăţite la circulaţie şi şedere care includ: lucrătorii, persoanele care desfăşoară o activitate independentă, persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă, destinatarii serviciilor, studenţii şi cei care au mijloace suficiente pentru a se întreţine ? Care este plusul de valoare al art. 20 şi 21 din tratat ?

• Introduc noile prevederi un drept autonom şi cu efect direct de a circula şi de a rămâne într-un stat membru indiferent dacă persoana se încadrează în una din categoriile sociale avute în vedere de dreptul UE şi enumerate anterior ?

→ preliminarii privind categoriile sociale avute în vedere de dreptul UE: • lucrător, persoană în căutarea unui loc de muncă; • persoane care desfăşoară activităţi independente şi destinatarii serviciilor; • alte 3 categorii sunt persoanele acoperite de directivele referitoare la dreptul de şedere din 28 iunie 1990, abrogate în prezent şi înlocuite cu prevederile relevante ale Directivei cetăţeniei: - studenţii care îşi exercitau dreptul la formare profesională (Directiva 90/366/CEE, ulterior D. 93/96/CE); - persoanele care au încetat să lucreze sau s-au pensionat (D. 90/365/CEE – erau acoperite persoanele care nu lucraseră în mod necesar pe teritoriul unui stat membru, altul decât cel al cetăţeniei lor, dar care se deplasau în alt stat membru după pensionare sau după ce încetau să lucreze);

- în fine, o categorie generală cuprinzând acele persoane care nu beneficiau deja de dreptul de şedere în temeiul dreptului comunitar (Directiva 90/364/CEE)

Aceste directive pretindeau existenţa resurselor suficiente pentru a nu deveni o sarcină pentru asistenţa socială a statului de primire şi o asigurare medicală.

→ dreptul cetăţenilor Uniunii de liberă circulaţie şi şedere introdus de art. 18 din TCE şi, după Lisabona, actualul art. 21 TFUE a fost în mod expres supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate în vederea aplicării acestora. Este neîndoielnic că sunt avute în vedere limitările enumerate de Tratat care permit statelor membre să adopte măsuri restrictive pentru motive de ordine publică, siguranţă publică şi sănătate publică;

Cel puţin aparent s-a intenţionat ca art. 18 să se refere şi la condiţiile (resursele băneşte necesare şi la asigurarea medicală) impuse de cele trei directive referitoare la dreptul de şedere - în prezent prevăzute de art. 7 alin. 1 lit. b şi c din Directiva cetăţeniei – în cazul studenţilor şi al persoanelor inactive economic.

Iată în ce context s-a ridicat întrebarea dacă art. 18 alin. (1) a adăugat într-adevăr ceva la legislaţia existentă sau doar a redenumit drepturile existente drepturi de cetăţenie a UE ?

II. Jurisprudenţe relevante

În cauza Baumbast, CEJ a fost întrebată dacă art. 18 conferea un drept de şedere cu efect direct unui resortisant al UE care nu fusese considerat de instanţa naţională competentă ca fiind nici lucrător, nici persoană aflată sub incidenţa directivelor referitoare la dreptul de şedere.

C-413/99 Baumbast şi R.c. Secretary of State for the Home DepartmentBaumbast era un resortisant german căsătorit cu o resortisantă columbiană, având doi copii. Ei

locuiau în Regatul Unit încă din 1990, timp în care Baumbast lucra ca persoană angajată şi apoi ca manager al propriei sale societăţi. După falimentul societăţii, a fost angajat în 1993 de către societăţile germane stabilite în China şi Lesotho. D-na Baumbast şi şi cei doi copii trăiau în Regatul Unit; ei nu primeau niciun fel de prestaţii sociale şi beneficiau de o asigurare medicală completă în Germania unde se deplasau ocazional pentru tratament.

În 1995, Home Secretary a refuzat să reînnoiască actele şi permisul de şedere ale d-nului Baumbast şi ale familiei sale.În calea de atac, cauza ajungând în faţa CEJ, Curtea a fost întrebată dacă un cetăţean al UE care nu mai beneficiază de dreptul de şedere ca lucrător migrant în statul membru gazdă poate, în calitate de cetăţean al UE să se bucure de un drept de şedere prin aplicarea directă a art. 18 alin. 1 din tratat.

CEJDupă ce a reieterat că, „81. Deşi anterior intrării în vigoare a TUE, dreptul de şedere era

condiţionat de exercitarea unei activităţi economice în sensul art. 48, 52 sau 59 TCEE (devenite, după modificare, art. 39, 43 şi 49 TCE)”, în prezent art. 45, 49, 56 TFUE (incidente liberei circulatii a lucrătorilor, dreptului de stabilire şi

liberei prestări de servicii, subl. ns.)„nu este mai puţin adevărat că de atunci, statutul de cetăţean al Uniunii a fost introdus în TCE şi a

fost recunoscut tuturor cetăţenilor un drept de circulaţie şi şedere în mod liber pe teritoriul statelor membre, prin intermediul art. 18 alin.(1) CE. (...)

83. TUE nu impune cetăţenilor Uniunii să exercite o activitate profesională, salariată sau independentă, pentru a beneficia de drepturile prevăzute în a doua parte a TCE, referitoare la cetăţenia Uniunii. (...)

85. ...acest drept de şedere al cetăţenilor Uniunii pe teritoriul unui alt stat membru este recunoscut sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratate şi de dispoziţiile adoptate în aplicarea acestora.

Curtea arată în continuare sub pct.86. Totuşi, aplicarea limitărilor şi condiţiilor admise de art. 18 alin. (1) CE pentru exercitarea

dreptului de şedere menţionat este susceptibilă de control judiciar. ...

87. Îccp limitările şi condiţiile rezultate din prevederile legislaţiei secundare, art. 1 alin. (1) al Directivei 90/364/CEE prevede că statele membre pot impune resortisanţilor unui stat membru care doresc să beneficieze de dreptul de şedere pe teritoriul lor, să dispună pentru ei şi pentru membrii familiei lor, de o asigurare de sănătate care să acopere toate riscurile în statul membrui gazdă şi de resurse suficiente pentru a evita să devină pe durata şederii lor o povară pentru sistemul de asistenţă socială a statului membru gazdă (...)

Si, după ce constată că, deşi d-nul Baumbast îndeplinea condiţia resurselor financiare adecvate, factorul de decizie din Regatul Unit a apreciat că acesta nu îndeplinea cerinţa privind asigurarea medicală completă, reţine în continuare următoarele:

90. Limitările şi condiţiile la care face referire art. 18 CE şi prevăzute de Directiva 90/364/CEE sunt inspirate de ideea că exercitarea dreptului de şedere al cetăţenilor Uniunii poate fi subordonată intereselor legitime ale statelor membre, sens în care se impune a se aminti că din al patrulea considerent al preambulului Directivei rezultă că beneficiarii dreptului de şedere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru finanţele publice ale statului membru gazdă.

91. Totuşi, aplicarea limitărilor şi condiţiilor menţionate trebuie făcută cu respectarea limitelor impuse de dreptului comunitar..., în special cu principiul proporţionalităţii, în sensul că măsurile naţionale respective trebuie să fie adecvate şi necesare pentru atingerea obiectivului urmărit (...)

92. În privinţa aplicării principiului proporţionalităţii la situaţia de fapt din cauza Baumbast, urmează a avea în vedere că nu s-a contestat faptul că d-nul B. Dispune de resurse suficiente, acesta a lucrat şi a avut în mod legal reşedinţa în statul membru gazdă timp de mai mulţi ani (iniţial în calitate de lucrător salariat, ulterior în calitate de persoană care desfăşoară o activitate independentă), în cursul acestei perioade familia sa a vut de asemenea reşedinţa în statul membru gazdă şi a rămas acolo chiar şi după încetarea activităţilor sale salariate şi independente în respectivul stat, nu mai puţin nici d-nul B. nici membrii familiei sale nu au devenit o sarcină pentru finanţele publice din statul membru de primire şi, în fine, el şi familia sa dispun de o asigurare medicală completă în alt stat membru al Uniunii.

93. În aceste condiţii, refuzul de a permite d-nului Baumbast exercitarea dreptului său de şedere conferit de art. 18 alin. 1 Ce în temeiul aplicării Directivei 90/364/CEE pe motiv că asigurarea de sănătate de care dispune nu acoperă îngrijirile urgente administrate în statul membru gazdă ar constitui o ingerinţă disproporţionată în exercitarea acestui drept.

94. Se răspunde astfel la prima parte a celei de-a treia întrebări că un cetăţean alUniunii Europene care nu mai beneficiază în statul membru gazdă de un drept de şedere în calitate de lucrător migrant poate în calitate de cetăţean al Uniunii să beneficieze acolo de un drept de şedere, prin aplicarea directă a art. 18 alin. 1 CE. Exercitarea acestui drept este supusă limitărilor şi condiţiilor vizate în această dispoziţie, dar autorităţile competente şi, acolo undeeste cazul, instanţele naţionale trebuie să vegheze ca aplicarea respectivelor limitări şi condiţii să se facă cu respectarea principiilor generale ale dreptului comunitar şi în special, a principiului proporţionalităţii.”

Comentariu:• este fără echivoc că se afirmă că dispoziţiile art. 18 alin. 1 conferă cetăţenilor

UE dreptul de a rămâne în statul membru gazdă indiferent dacă sunt angajaţi sau desfăşoară o activitate independentă.

• întrebarea care se pune ar fi: aceasta determină consecinţe juridice noi sau doar consacră în Tratat drepturile existente în temeiul directivelor anterioare privind dreptul de şedere ?

Dacă principalul efect general al art. 18 alin. 1 este de a muta drepturile de şedere ale cetăţenilor dintr-o prevedere cuprinsă în legislaţia secundară într-una cuprinsă în Tratat, totuşi se impune să recunoaştem că ne aflăm şi în prezenţa unor noi semnificaţii juridice ceea ce, de altfel, cauza Baumbast ne-a şi evidenţiat. Astfel, CEJ a statuat că „limitările şi condiţiile” prevăzute de Tratat asupra dreptului de liberă circulaţie şi şedere trebuie să fie interpretate şi aplicate în mod proporţional. Raportându-ne la starea de fapt, practic s-a reţinut că cerinţa privind asigurarea

mediacală din Directiva 90/364/CEE aplicată restrictiv ar periclita dreptul de şedere conferit direct de Tratat.

În consecinţă, cum de altfel s-a şi reţinut la nivel doctrinar „noul statut din Tratat al drepturilor de circulaţie şi şedere poate necesita o schimbare a interpretării legislaţiei secundare, pentru a evita o ingerinţă disproporţionată asupra drepturilor din Tratat. Aceasta înseamnă că limitările şi condiţiile fixate de stat şi de legislaţia secundară a UE trebuie interpretate în lumina drepturilor fundamentale de circulaţie şi de şedere stabilite de Tratat şi că ele trebuie corectate atunci când acestea sunt restrânse în mod disproporţionat”.

Într-o cauză ulterioară, Chen, CEJ a confirmat că fostul art. 18 alin. 1 TCE conferă un drept de şedere unui cetăţean al UE care nu se încadrează în niciuna dintre categoriile existente în dreptul UE, cetăţeanul fiind în speţă un copil nou-născut.

Implicaţiile juridice ale cauzei au fost:- dacă cetăţeanul-copil nou-născut se bucură de un drept de circulaţie şi şedere

cu efect direct numai în baza cetăţeniei UE derivate din cetăţenia sa irlandeză;- dacă împrejurările constituiau un abuz de drept;- dacă resursele mamei puteau fi luate în considerare pentru a determina dacă

copilul deţinea resurse suficiente pentru a nu deveni o sarcină pentru sistemul de asistenţă socială a statului.

Cauza C-200/02 Zhu şi Chen c. Secretary of State for the Home DepartmentD-na Chen era o persoană de cetăţenie chineză care venise în Regatul Unit şi se mutase temporar

în Irlanda de Nord unde a dat naştere copilului său, Catherine, copilul obţinând astfel, prin naştere, cetăţenia unui stat membru şi devenind cetăţean al Uniunii Europene. Mama şi tatăl lui Catherin erau ambii angajaţi de o societate cu sediul în China iar mama locuia acum împreună cu Catherine în Ţara Galilor, parte din Regatul Unit.

Cererile lor pentru permise de şedere de lungă durată au fost respinse de către Home Secretary care a considerat că, deşi copilul este în totalitate dependent de mama sa şi deţineau asigurare medicală precum şi resurse suficiente pentru a evita să devină o sarcină pentru sistemul de asistenţă socială al statului,

• Catherine nu avea vreun drept conferit de dreptul comunitar • iar situaţia mamei sale nu intra sub incidenţa dreptului comunitar.

În consecinţă, Curtea fiind chemată să examineze dacă Catherine beneficia de drepturile conferite de art. 18 alin. 1, retinând

CEJ„29. Obiecţia guvernului irlandez şi a celui britanic potrivit căreia condiţia referitoare la

existenţa resusrselor suficiente înseamnă că persoana interesată trebuie, spre deosebire de cazul lui Catherine, să dispună ea însăşi de astfel de resurse, fără a putea valorifica în această privinţă resursele unui membru de familie care, la fel ca d-na Chen, o însoţeşte, nu este fondată.

30. Conform art. 1 alin. 1 din Directiva 90/364/CEE este suficient ca resortisanţii să «dispună» de resursele necesare , fără ca această dispoziţie să implice vreo cerinţă îccp provenienţa acestora.

După ce a reluat aserţiunile exprimate în pct. 91-92 ale hotărârii sale din cauza Baumbast în sensul că limitările aduse în exercitarea drepturilor conferite de art. 18 alin. 1 din Tratat trebuie să fie compatibile cu principiul proporţionalităţii, Curtea a reţinut în continuare

„33. O interpretare a condiţiei referitoare la caracterul suficient al resurselor în termenii sugeraţi de guvernul irlandez şi britanic ar adăuga acestei condiţii, astfel cum este ea formulată în Directiva 90/364/CEE, o cerinţă legată de provenienţa resurselor, fapt ce ar constitui o ingerinţă disproporţionată în exercitarea dreptului fundamental la liberă circulaţie şi şedere garantat de art. 18 alin. 1 ca urmare a faptului ca ea nu este necesară pentru realizarea obiectivului urmărit, şi anume protecţia finanţelor publice ale statelor membre. (...)

În analiza argumentului potrivit căruia d-na Chen nu putea invoca dreptul comunitar deoarece folosise în mod abuziv drepturile prevăzute de dreptul comunitar mutându-se în Irlanda de Nord cu scopul ca copilul său să obţină cetăţenia altui stat membru, s-a apreciat că

„35. Argumentul nu poate fi primit. (...) 37. Stabilirea condiţiilor de dobândire şi de pierdere a cetăţeniei aparţine, conform dreptului

internaţional, competenţei fiecărui stat membru, competenţă care trebuie exercitată cu respectarea dreptului comunitar.

38. Niciuna dintre părţile care au înaintat Curţii observaţii nu a pus la îndoială legalitatea obţinerii de către Catherine a cetăţeniei irlandeze, nici caracterul real al acesteia.

39. Mai mult, un stat membru nu poate restrânge efectele atribuirii cetăţeniei unui alt stat membru, impunând o condiţie suplimentară pentru recunoaşterea acelei cetăţenii, în vederea exercitării libertăţilor fundamentale prevăzute de Tratat.

40. Ori, tocmai aceasta s-ar întâmpla dacă Regatul Unit ar avea dreptul să refuze resortisanţilor altor state membre, cum este Catherine, beneficiul unei libertăţi fundamentale garantate de dreptul comunitar, pentru simplul motiv că dobândirea cetăţeniei unui stat membru ar urmări, să procure un drept de şedere în temeiul dreptului comunitar, resortisantului unei ţări terţe”.

În fine, CEJ a stabilit că d-na Chen, în calitate de mamă a copilului, nu putea fi considerată „rudă dependentă ”( în sensul avut în vedere de Directiva 90/364/CEE la acel moment şi în prezent de art. 2 alin. 2 lit. d si art. 7 alin. 2 din Directiva cetăţeniei) pentru a beneficia de un drept de şedere prin intermediul cetăţeniei UE a copilului său din moment ce realitatea era că, în fapt, copilul era dependent de mamă şi nu invers.

Curtea a apreciat că refuzul de a acorda un drept de şedere părintelui (indiferent dacă acesta era sau nu resortisant al unui stat membru UE) în îngrijirea căruia se află copilul care posedă cetăţenia UE şi care deţine resurse suficiente şi asigurare de sănătate ar lipsi dreptul de şedere al copilului de orice efect util”.

Chen confirmă astfel raţionamentele exprimate în Baumbast în sensul că drepturile de liberă circulaţie şi şedere derivate din cetăţenia UE sunt autonome şi au efect direct iar limitările şi condiţiile pe care un stat le poate impune acestora trebuie interpretate şi aplicate într-un mod proporţional care să nu restrângă exercitarea acestora. Practic, jurisprudenţa a statuat că limitele impuse de state în mod legitim drepturilor de circulaţie şi şedere ale persoanelor active din alt punct de vedere decât economic trebuie să fie interpretate în lumina statutului acestora de cetăţeni şi, în special, trebuie să fie proporţionale.