1

Universitatea “Mihail Kogălniceanu”

Iaşi

Autonomie şi minorităţi naţionale

Note de curs

Lect dr. Mihaela Roxana Prisacariu

Iaşi

2009

2

CUPRINS

Introducere................................................................................................................................................4

Capitolul I Administraţia publică şi autonomia locală .............................................................................6

1. Noţiunea de „administraţie publică”.................................................................................................7

2. Organele administraţiei publice...................................................................................................... 10

3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale ........................... 13

4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale ............................................................................................. 15

5. Autonomia locală în România ........................................................................................................ 24

Capitolul II Sisteme de ocrotire a drepturilor minorităţilor naţionale în literatura juridică de

specialitate .............................................................................................................................................. 44

1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică ...................... 45

2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei minorităţilor naţionale ........................................... 47

Sisteme juridice de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionaleEroare! Marcaj în document nedefinit.

3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor

naţionale ............................................................................................................................................. 60

A. Scurtă analiză a practicii judiciare născute în baza articolului 14 al Convenţiei Europene

a Drepturilor Omului ...................................................................................................................... 61

B. Analiza normelor direct-aplicabile în cazurile de discriminare rasială ...................................... 63

I. Sediul juridic al materiei ......................................................................................................... 63

II. Aspecte generale privind legislaţia europeană anti-discriminare........................................... 64

III. Tipuri de discriminare .......................................................................................................... 65

IV. Norma juridică română anti-discriminare............................................................................. 74

4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor

naţionale ............................................................................................................................................. 77

5. Autonomia politică ......................................................................................................................... 78

A. Autonomia personală ................................................................................................................. 79

I. Introducere .............................................................................................................................. 79

II. Definirea autonomiei personale ............................................................................................. 79

III. Istoric.................................................................................................................................... 80

IV. Doctrina şi practica modernă a autonomiei personale .......................................................... 81

B. Autonomia teritorială ................................................................................................................. 88

Capitolul III Rolul principiului autonomiei locale în administrarea problematicii minorităţilor

naţionale în alte state .............................................................................................................................. 96

1. Regiunile italiene............................................................................................................................ 97

2. Spania – stat al autonomiilor ........................................................................................................100

3. Federalismul belgian ....................................................................................................................104

4. Elveţia – stat federal .....................................................................................................................106

5. Statutul minorităţilor din Republica Moldova ..............................................................................109

3

Capitolul VI Statutul juridic al minorităţilor naţionale din România ...................................................117

1. Evoluţia minorităţilor naţionale în România ................................................................................118

2. Istoricul solicitărilor şi reglementărilor juridice privind minorităţile naţionale în România ........120

3. Cadrul legislativ actual privind minorităţile naţionale în România ..............................................130

4. Cadrul instituţional actual.............................................................................................................152

5. Concepţiile minorităţilor naţionale din România în ce priveşte drepturile lor ( Solicitările

organizaţiilor minorităţilor naţionale. Aprecierea acestor solicitări din perspectiva

standardelor internaţionale şi a reglementărilor interne ) .................................................................167

A. Minoritatea maghiară...............................................................................................................168

B. Minoritatea ceangăilor .............................................................................................................188

C. Minoritatea romilor..................................................................................................................190

D. Minoritatea ucraineană ............................................................................................................195

E. Minoritatea sârba......................................................................................................................198

F. Minoritatea croata ....................................................................................................................199

F. Minoritatea bulgară ..................................................................................................................200

Capitolul V Statutul juridic al minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public..........................204

1. Internaţionalizarea problemei drepturilor omului, în general, şi a minorităţilor naţionale, în

special – tendinţa actuală ..................................................................................................................205

2. Istoric: Evoluţia problematicii privind drepturile minorităţilor naţionale în plan

internaţional......................................................................................................................................206

1. Primele reglementări privind grupurile minoritare .......................................................................207

2. Reglementări privind minorităţile naţionale sub egida Ligii Naţiunilor .......................................209

3. Concepţiile principalelor organisme internaţionale privind drepturile minorităţilor naţionale.....213

4. Mecanisme internaţionale pentu asigurarea protecţiei şi promovarea drepturilor

minorităţilor naţionale în cadrul ONU, Consiliului Euopei, OSCE..................................................228

5. Probleme controversate pivind minorităţile naţionale în plan internaţional .................................237

VI. Concluzii ....................................................................................................................................246

BIBLIOGRAFIE ..................................................................................................................................248

4

Introducere

Încercarea de a realiza un studiu ştiinţific asupra minorităţilor naţionale ne

determină să recunoaştem că aceasta este fără îndoială, o problemă interdisciplinară,

în sensul că ea interesează atât istoria, cât şi politica, sociologia, psihologia1 şi

dreptul. Chiar dacă ne oprim numai la acest ultim domeniu, remarcăm că cercetările

nu se pot mărgini la o anumită ramură a dreptului, ci vor atinge, în mod necesar,

alături de probleme de drept administrativ, aspecte de drept internaţional public şi

drept constituţional.

Mărturisim că în momentul în care am început să ne preocupăm de problematica

minorităţilor naţionale, am crezut că, dat fiind interesul public deosebit pentru această

chestiune, găsirea bazei de documentare nu va constitui o problemă. Se pare că, totuşi,

ne-am înşelat pentru că, citind cu atenţie bibliografia accesibilă, de la cotidiene la

lucrări ştiinţifice, am constatat că marea majoritate a scrierilor pe această temă aparţin

politicii sau, în cel mai bun caz, politologiei şi că studiile juridice accesibile sunt într-

adevăr reduse numericeşte. Un alt motiv de îngrijorare l-a constituit posibilitatea de a

separa scrierile obiective de cele interesate politic sau pur şi simplu de cele în care

autorul se dovedeşte incapabil să se detaşeze de propria identitate şi istorie etnică.

Care sunt criteriile după care vom putea departaja primele de cele din a doua

categorie? Cum vom evita să cădem chiar noi în aceeaşi capcană sau în aceea de a

urma curentul modei care nu face decât să afirme necircumstanţiat drepturile

minorităţilor? Credem că luarea în considerare a solicitărilor, argumentelor şi

contraargumentelor tuturor părţilor - minorităţi şi majoritate - poate constitui atât un

criteriu de departajare cât şi un ghid în vederea realizării unei analize obiective.

Trebuie să mărturisim că, în plus, există şi o anumită dificultate în a prezenta şi

aprecia obiectiv problematica drepturilor minorităţilor naţionale. Subiectul este

încărcat de istorie şi de subiectivitate datorită evoluţiei trecute şi prezente a naţiunilor,

popoarelor sau minorităţilor, în general a comunităţilor formate pe bază etnică.

Etnicitatea a fost şi a rămas, în mare parte, o chestiune de liberă alegere a individului,

şi, pe cale de consecinţă, un subiect sensibil. De aceea, încercarea noastră tinde spre a

descoperi aspectele obiective, ştiinţifice legate de ceea ce este “drept” şi “nedrept” în

1 Vezi, în acest sens, Gustav Le Bon, Psihologia maselor, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1991, p.52-65

5

situaţiile conflictuale determinate etnic. În acest scop, vom utiliza, ca prim sistem de

referinţă, legislaţia naţională şi, în vederea aprecierii acesteia, pe cea internaţională,

pornind de la prezumţia că dreptul obiectiv are ca fundament şi ca ultim scop

JUSTIŢIA. Apoi vom porni mai departe şi vom încerca o critică a sistemelor

legislative interne şi a legislaţiei internaţionale din domeniu. Critica este motivată şi

legitimată, în primul rând, de faptului că prezumţia formulată anterior nu este

absolută, observaţia demonstrează că sistemul poate fi perfecţionat. În al doilea rând,

din perspectivă politologică, remarcăm că diversele norme interne şi internaţionale nu

reflectă doar starea de fapt, ci exprimă şi interesele apropiate sau de perspectivă ale

actorilor politici, fie ei indivizi, grupuri de interese, partide politice, state, popoare,

organizaţii internaţionale etc.

Aşa cum am afirmat încă de la început, o analiză a problemelor minorităţilor

naţionale se va referi, în mod necesar, şi la determinările istorice ale chestiunii în

discuţie. Studierea modului în care au apărut şi au evoluat de-a lungul timpului

relaţiile dintre majoritate şi minoritate, precum şi a efectului pe care anumite

reglementări juridice l-au avut, poate constitui un indiciu asupra intereselor şi

concepţiilor fiecărui subiect ce participă la crearea şi aplicarea normelor în vigoare,

asupra modului în care vor fi receptate aceste norme. Aceste indicii urmează,

bineînţeles, să fie introduse în contextual juridic şi politic actual, intern şi

internaţional.

6

Capitolul I Administraţia publică şi autonomia locală

1. Noţiunea de administraţie publica.

2. Organele administraţiei publice în România

3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale

4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale

5. Autonomia locala în România

7

1. Noţiunea de „administraţie publică”

Statul, în accepţiunea de sistem organizaţional care realizează în mod suveran

conducerea unei societăţi, deţinând în acest scop monopolul creării şi aplicării

dreptului2, îndeplineşte un număr de funcţii ce au fost clasificate în mod diferit, în

funcţie de criteriile avute în vedere. Cu toate acestea, una dintre clasificări se

detaşează prin utilitatea şi durabilitatea sa. Este vorba de clasificarea funcţiilor statului

realizată de teoria separaţiei puterilor în stat, teorie ce a căpătat, din 2003, o

consacrare constituţională în ţara noastră. Astfel, dacă avem în vedere această teorie,

funcţiile fundamentale ale statului sunt funcţia legislativă, cea executivă sau

administrativă şi cea jurisdicţională3.

Dintre acestea, funcţia legislativă se detaşează prin caracterul său originar4, în

sensul că puterea statului de a adopta legi exprimă voinţa poporului suveran,

decurgând direct din voinţa populară, pe când celelalte două puteri; cea executivă şi

cea jurisdicţională sunt derivate, în sensul că exprimă voinţa populară doar indirect,

prin intermediul legilor adoptate de autoritatea legislativă, legi pe care sunt chemate

să le aplice, să le verifice corecta aplicare şi, pe care sunt ţinute să le respecte. Ca

puteri derivate, puterile executivă şi jurisdicţională, nu-şi pot stabili singure

competenţa, aceasta fiindu-le stabilită de puterea legislativă.

Dacă rolul soluţionării litigiilor apărute în realizarea dreptului, a normelor

juridice în vigoare revine puterii jurisdicţionale, considerate cea de a treia putere, rolul

de a pune în aplicare dreptul, revine puterii executive, deţinătoare a funcţiei executive.

Funcţia executivă sau administrativă, după cum o denumeşte prof. Rodica

Narcisa Petrescu5, „are ca obiect organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legilor,

asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice instituite în acest scop, precum şi

emiterea de acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţii materiale, prin

2 Genoveva Vrabie, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol.I, Editura Cugetarea, Iaşi, 1999, p.56 3 A se vedea şi Tudor Drăganu, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol.I, Târgu-Mureş, 1993, p.100 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.5 5 Idem, p.6

8

care, pe baza legii, se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a

le face anumite prestaţii”6.

Intr-o altă opinie7, puterea executivă are atribuţii ce exced funcţiei

administrative, în sensul că, atât Guvernul cât şi Preşedintele României sunt şefii

executivului bicefal al ţării şi în acelaşi timp autorităţi ce realizează administraţia

publică sau organe ale administraţiei publice. Ca şef al puterii executive, Guvernul,

spre exemplu, are nu doar rolul de a exercita conducerea generală a administraţiei

publice ci şi un rol politic, de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării8. În

ce priveşte Preşedintele României, funcţiile acestuia exced, în opinia unor autori de

drept administrativ, latura executivă a activităţii statului9, Preşedintele având, pe lângă

funcţia de şef al executivului, şi funcţiile de şef de stat10 şi de garant al Constituţiei şi

mediator între puterile statului. Aceste opinii nu neagă însă caracterul de act

administrativ al decretului prezidenţial.

După cum reiese din cele de mai sus, noţiunea de „administraţie publică” este

intrinsec legată de aceea de putere executivă a statului.

Conceptul de administraţie publică ţine de esenţa dreptului administrativ,

motiv pentru care această noţiune a fost abordată şi definită în majoritatea tratatelor

sau studiilor dedicate disciplinei dreptului administrativ. Dată fiind complexitatea

fenomenului şi evoluţiile suferite de acesta de-a lungul timpului, sarcina de definire a

acestei noţiuni nu este una facilă. Cu toate acestea, strădaniile cercetătorilor din

domeniu au dus la cristalizarea câtorva elemente care s-au dovedit esenţiale în

definirea administraţiei publice.

Astfel, majoritatea autorilor de drept administrativ sunt de acord că

„administraţia publică” poate fi definită atât ca o categorie de organe sau autorităţi,

cât şi ca o activitate. Altfel spus, s-au conturat cele două sensuri ale noţiunii, sensul

formal-organic11, sau de organizare şi sensul material-funcţional, sau de activitate12.

6 Tudor Drăganu, op.cit., p.100 7 Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatică a României, ed. Virginia, 1995, p.277 şi Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. a 4-a, ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.68 ş.u. 8 Vezi art.102 din Constituţie 9 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.57 şi Antonie Iorgovan, op.cit., p.291 10 În acest context, trebuie să subiliem faptul că nu întreaga doctrină este de acord că Preşedintele României exercită funcţia de stat. prof. Genoveva Vrabie arată că “…din analiza atribuţiilor conferite Preşedintelui României este greu de făcut afirmaţia că legea noastră fundamentală instituie funcţia de şef de stat”, op.cit., p.271. 11 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. a 4-a, ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.82 12 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.5

9

În primul sens, administraţia publică reprezintă acel mecanism care înglobează

organele, autorităţile, instituţiile şi unităţile publice care, pe baza şi în executarea

legii, realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat13. Elementele

componente ale acestui mecanism sunt Preşedintele României, Guvernul, care

realizează conducerea generală a administraţiei publice, ministerele şi celelalte organe

ale administraţiei publice centrale de specialitate, autorităţile administrative centrale

autonome, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

centrale din unităţile administrativ-teritoriale, prefectul şi autorităţile autonome ale

administraţiei publice locale, instituţiile publice din subordinea autorităţilor

administrative de mai sus şi alte structuri publice, mai ales cu activitate comercială14.

În cea de a doua accepţiune, administraţia publică semnifică acea activitate a

autorităţilor publice de organizare a aplicării legilor şi de aplicare efectivă a legilor,

precum şi a celorlalte acte normative în vigoare. Această activitate trebuie să

urmărească întotdeauna interesul general, garantând funcţionarea eficientă a

serviciilor publice şi executarea unor prestaţii către cetăţeni. În plus, activitatea de

administraţie publică prezintă şi o a doua particularitate, aceea de a se realiza în regim

de putere publică, ceea ce permite ca, în situaţia în care se iveşte un conflict între un

interes particular şi unul general sau public, acesta din urma să prevaleze. Aşa cum s-a

stabilit în literatura juridică de specialitate, puterea publică evocă prerogativele

(drepturile speciale, exorbitante) pe care le are organul administrativ în calitate de

autoritate ce reprezintă şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să

se impună celui particular15.

Pentru acest al doilea sens, şi cu referire strictă la administraţia publică din ţara

noastră, s-a specificat că administraţia publică reprezintă „ansamblul activităţilor

Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale,

autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate ale

acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în

limitele legii, se prestează servicii publice”16.

După cum putem remarca, în vederea definirii administraţiei publice s-a recurs,

urmând filiera doctrinei franceze, la noţiunile de putere publică şi de serviciu public.

Acesta din urmă reprezintă activitatea organizată sau autorizată de o autoritate a

13 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.7 14 Idem, p.8 15 Antonie Iorgovan, op.cit., p.86 16 Idem, p.82

10

administraţiei publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public17. Pe calea

doctrinei, acest punct de vedere a căpătat şi o consacrare normativă, în legea

contenciosului administrativ, Legea nr.544/2004: „serviciu public – activitatea

organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a

unui interes public”.

În acelaşi context, autoritatea publică este definită ca reprezentând orice organ

de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere

publică, pentru satisfacerea unui interes public. (art.2 lit.b din Legea nr.554/2004)

Trebuie de remarcat că în unele situaţii, şi persoanele juridice de drept privat pot

acţiona în regim de putere publică. Aşa după cum prevede Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004 “sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei

legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate

publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”, ceea ce ne determină să

înţelegem noţiunea de “autoritate administrativă” într-un sens larg. Aşa după cum se

poate remarca şi din punctele de vedere exprimate anterior, există o anumită

incertitudine cu privire la sensul şi la raportul dintre noţiunile de „autoritate” şi

„organ” public. Datorită modului neuniform în care aceşti termeni sunt utilizaţi în

legislaţie, pornind chiar de la legea fundamentală, întreaga doctrină de drept public,

mai ales de drept constituţional şi administrativ, a încercat să aducă lumină, să

clarifice relaţia dintre „autoritate” şi „organ”. S-a remarcat astfel că, în unele contexte,

cele două noţiuni sunt sinonime18, pe când în alte situaţii sfera noţiunii de „organ

public” este mai largă decât cea a noţiunii de „autoritate publică”19.

2. Organele administraţiei publice

Dacă ne referim la administraţia publică în primul sens dat acestei noţiuni,

sensul de mecanism, de ansamblu de organe şi autorităţi care, pe baza şi în limitele

legii pun în aplicare legea, remarcăm faptul că organele administraţiei publice20

sunt definite ca fiind „un sistem de organe speciale, dispunând de forţă de

constrângere organizată în cadrul propriei structuri, în măsură să acţioneze prompt şi

17 Idem, p.87 18 Antonie Iorgovan, op.cit., p.60 19 Genoveva Vrabie, op.cit., p.61 20 Pentru o clarificare a sensului noţiunii de “organ”, vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, volII, Ed. Lumina Lex, 1998, p.9

11

operativ în vederea aplicării legilor şi a normalei funcţionări a serviciilor publice”21.

Intr-o altă opinie, organele administraţiei publice sunt o categorie de autorităţi publice

care sunt chemate să execute legea sau să presteze servicii publice, în limitele legii,

putând uza, în acest scop, de forţa de constrângere a statului, adică de prerogativele

puterii publice22. Intr-o opinie, organul administraţiei publice este acea structură

organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate juridică de drept

public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor

publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului23.

Acelaşi autor clasifică organele administraţiei publice după cum urmează:

1. Administraţia centrală:

a. organele supreme ale administraţiei publice – Preşedintele

României şi Guvernul

b. organele centrale de specialitate:

- ministere şi alte organe subordonate Guvernului

- autorităţi autonome

c. instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor

autonome (inclusiv cele organizate ca regii, agenţii sau societăţi

naţionale)

2. Administraţia de stat din teritoriu:

a. Prefectul

b. Serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

centrale

3. Administraţia locală:

a. consiliul local şi primarul

b. consiliul judeţean

Facem precizarea că partajarea tripartită a organelor administraţiei publice

locale nu este împărtăşită de ceilalţi autori de drept administrativ. Doctrina de drept

administrativ a impus clasificarea organelor administraţiei publice în doua categorii24:

organe ale administraţiei de stat şi organe ale administraţiei locale, cu precizarea că

organele din prima categorie îşi exercită competenţele fie la nivel central, caz în care

se vorbeşte de „administraţia centrală”, sau la nivel local, situaţie în care se poate 21 Tudor Drăganu, op.cit., p.17 22 Vezi în acest sens şi Antonie Iorgovan, op.cit., p.264. 23 Idem. 24 Vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, volII, Ed. Lumina Lex, 1998, p.321

12

vorbi despre o administraţie de stat în teritoriu25. De asemenea, unii autori preferă să

enumere organele administraţiei publice într-o anumită ordine logică, evitând însă

clasificarea acestora26.

Precizăm şi că în cadrul acestei abordări, noţiunile de „administraţie locală” şi

de ”organ al administraţiei locale” se referă doar la autorităţile prin intermediul cărora

se realizează autonomia locală, fiind desemnate prin vot popular.

Este de remarcat şi diferenţierea necesară între organele sau autorităţile publice

şi cele de stat. Această distincţie apare în majoritatea lucrărilor de drept administrativ

şi porneşte tocmai de la principiul autonomiei locale consacrat în Constituţie,

principiu în baza căruia organele administraţiei publice alese prin vot popular la

nivelul unităţilor teritorial-administrative nu se mai subordonează ierarhic faţă de

Guvern, sau faţă de Preşedintele României, ci participă doar la funcţia executivă a

statului prin aplicarea principiului legalităţii ce presupune şi controlul de legalitate

exercitat de Prefect. Organele administraţiei publice locale au, pe lângă atribuţiile lor

specifice de autoritate locală, şi atribuţii de punere în executare a legii, adică atribuţii

de autoritate de stat. În concret, organele administraţiei publice sunt: 1). de stat, acelea

care îşi iau impulsul de la „centru” şi 2). locale, cele care îşi legitimează acţiunile prin

voinţa populară exprimată la nivel local. În legătură cu acestea din urmă, se specifică

în întreaga noastră literatură juridică faptul că ele nu reprezintă „un stat în stat” ci că,

pe de o parte, autonomia lor este supravegheată constant de Prefect, reprezentantul

Guvernului în teritoriu, şi, pe de altă parte, că organele administraţiei locale autonome

au şi atribuţii de punere în executare a legii, aşa cum a fost aceasta adoptată de către

autorităţile centrale. Facem precizarea că ne referim la lege într-un sens ce cuprinde

atât legile organice sau ordinare ce sunt creaţia Parlamentului, cât şi ordonanţele

adoptate de Guvern pe calea delegării legislative.

În consecinţă propunem următoarea clasificare a organelor administraţiei

publice:

I. Organe ale administraţiei publice de stat care cuprinde

1. Organele administraţiei publice centrale :

a. Preşedintele României,

25 În acest sens vezi Dana Apostol Tofan, op.cit., p.32. 26 Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.8.

13

b. Guvernul cu toate ministerele şi celelalte organe

administrative centrale subordonate Guvernului sau

ministerelor şi

c. autorităţi administrative autonome (subordonate direct

Parlamentului României) cu toate organele

administrative subordonate lor

2. Organele administraţiei publice de stat din teritoriu:

a. Prefectul si

b. Serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte

organe centrale

II. Organe ale administraţiei publice locale

1. Consiliul local şi primarul

2. Consiliul judeţean

Menţionăm că acte administrative supuse contenciosului administrativ mai

realizează şi unele structuri private cărora legea le-a atribuit competenţe

administrative. Aşa este cazul Uniunii Barourilor de Avocaţi din România sau

Colegiului Medicilor.

În plus, mai dorim sa atragem atenţia şi asupra faptului că organele

administraţiei publice locale exercită competenţe în probleme de interes local cât şi de

interes general, de stat, aşa cum vom detalia în paginile următoare.

3. Organele administraţiei publice de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale

Acesta noţiune înglobează atât organele prin intermediul cărora se realizează

autonomia locală: consiliul local, Primarul, consiliul judeţean, cât şi prefectul şi

serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale

administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Spre deosebire de organele administraţiei publice de stat care, fie sunt

subordonate Guvernului sau ministerelor, fie sunt autonome, depinzând direct de

Parlament, autorităţile administrative locale sunt autonome şi funcţionează în baza

principiului descentralizării şi al autonomiei locale. În această categorie intră

consiliile locale, primarii, precum şi consiliile judeţene. Numai aceste autorităţi sunt

alese în mod direct la nivel local sau judeţean, ceea ce le legitimează caracterul de

autorităţi autonome constituite în baza principiului descentralizării.

14

Faţă de dispoziţiile constituţionale care statuează că „autorităţile administraţiei

publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile

locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii” (art.121, al.1), s-a pus problema

încadrării sau nu a consiliului judeţean în categoria autorităţilor administrative locale

autonome. Pe acesta, Constituţia României îl defineşte ca fiind „autoritatea

administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti,

în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean” (art.122 al.1). Dacă avem

în vedere, pe lângă prevederile constituţionale, şi pe cele ale Legii administraţiei

publice locale nr. 215/2001, la care se adaugă şi celelalte acte normative aplicabile în

domeniu precum Legea privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.

67/200427, Legea cadru a descentralizării nr. 195 din 200628, Legea nr. 340/2004

privind instituţia prefectului, cu toate modificările ulterioare, Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ etc. putem remarca fără greutate că legiuitorul a înţeles

să se refere şi la consiliul judeţean atunci când a folosit sintagma „autorităţi

administrative locale”.

Acestor autorităţi ce reprezintă voinţa şi interesul local, li se alătură Prefectul,

ca şi reprezentant al Guvernului pe plan local. Prefectul este garantul respectării legii

şi a ordinii publice la nivel local29.

În plus, dacă avem în vedere reglementarea constituţională privind administraţia

publică locală, remarcăm faptul că în categoria autorităţilor administraţiei publice din

unităţile administrativ-teritoriale intră şi serviciile publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile

administrativ-teritoriale. “Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale

se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării

serviciilor publice.” (art. 120 al.1 din Constituţie). În baza art. 123 al.2 din

Constituţie, “Prefectul (…) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor

27 Lege nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004 şi intrată în vigoare la 01/04/2004. 28 Legea nr. 195 din 22/05/2006, Legea cadru a descentralizării ,publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006 şi intrată în vigoare la 28/05/2006 29Art. 1 din Legea nr. 340 din 12/07/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 658 din 21/07/2004 şi intrată în vigoare la 24/07/2004, modifica prin Ordonanţa de urgenţă nr. 179 din 14/12/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1142 din 16/12/2005, intrată în vigoare la 16/12/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 181 din 16/05/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 450 din 24/05/2006 şi intrată în vigoare la 27/05/2006.

15

şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-

teritoriale.”

Tot la nivel local funcţiona şi comisia consultativă judeţeană30 care, în pofida

numelui, adopta acte administrative normative31, precum şi instituţiile bugetare,

regiile autonome şi societăţile comerciale subordonate organic sau funcţional

consiliului judeţean sau local. Şi aceste organe intră în categoria celor prin

intermediul cărora se realizează administraţia publică la nivelul unităţilor

administrativ teritoriale.

Pe cale de consecinţă, în lucrarea noastră vom avea în vedere toate organele şi

autorităţile ce funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, comune,

oraşe şi judeţe, deşi ne vom concentra cu precădere asupra autorităţilor administraţiei

publice locale, adică asupra acelor mecanisme şi autorităţi prin intermediul cărora se

realizează autonomia locală.

4. Sfera şi conţinutul autonomiei locale

Doctrina europeană de drept administrativ a sintetizat două modalităţi principale

de administrare a teritoriului unui stat unitar: centralizarea şi descentralizarea.

Acestora li se adaugă federalismul, ca mod de administrare specific statului federal. În

mod tradiţional, centralizarea şi descentralizarea sunt studiate în cadrul ştiinţei

dreptului administrativ, pe când federalismul, fiind considerat o chestiune ce ţine de

structura de stat, reprezintă domeniu de interes specific dreptului constituţional. Dacă

la nivelul cercetării fundamentale departajarea pare netă, totuşi, atunci când ne

aplecăm asupra detaliilor de organizare şi funcţionare ale unor state privite individual,

diferenţele nu mai sunt atât de facil de făcut, mai ales între un stat unitar profund

descentralizat şi o federaţie în care viaţa politică reală se situează la nivel federal32. În

plus, o dată cu adoptarea Tratatului constituţional al Uniunii Europene, conceptul de

federalism a început să fie vehiculat tot mai mult cu privire la această entitate

supranaţională, excedând astfel sferei dreptului constituţional clasic.

Centralizarea şi descentralizarea sunt, totodată, principii administrative, dar şi

politice care stau la baza funcţionării statelor, mai ales a celor unitare.

30 Vezi art. 145 ş.u. din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale până la 1 august 2006 când a fost abrogat prin Lega nr. 286 din 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în M.O. nr. 621 din 18.07.2006. 31 Antonie Iorgovan, op.cit., p.84 32 J.F.Aubert, Essai sur le federalisme, R.D.P., 1963, p.401

16

După opinia lui J.Rivero, nici unul dintre acestea nu reprezintă un concept

juridic ci, ele sunt mai degrabă tendinţe ale politicii administrative determinate de

istorie, regim constituţional, necesităţi practice, nefiind două regimuri unice, uniforme

şi opuse. Ca toate tendinţele, ele au grade şi modalităţi, dar şi una şi cealaltă

împrumută dreptului forme prin care se concretizează33. În funcţie de modalităţile şi

de gradele adoptate în practică, centralizarea şi descentralizarea caracterizează diferite

state unitare precum România, Grecia, Norvegia, Olanda, Italia etc.

I. Rămânând în sfera dreptului administrativ, remarcăm că centralizarea

reprezintă procedeul de administrare a unui stat sub aspect teritorial care plasează în

mâinile puterii centrale rezolvarea celor mai multe dintre problemele administrative34.

Centralizarea presupune dependenţa organelor locale de cele ale administraţiei

publice centrale, pe baza unei stricte subordonări ierarhice. Toate deciziile se iau în

capitală şi se aplică în teritoriu de către simpli agenţi ai centrului. Astfel, administraţia

publică este ierarhizată şi unificată35.

Majoritatea statelor unitare au cunoscut şi unele cunosc încă structuri puternic

centralizate, ceea ce se explică în mare parte, prin factori istorici.

După prof. Rivero, centralizarea, ca metodă de organizare a statului unitar, se

caracterizează în principal, prin următoarele:

1). Statul îşi asumă satisfacerea majorităţii nevoilor de interes general;

2). Nu se exclude decupajul teritorial în unităţi administrativ-teritoriale

permiţând implantarea raţională a serviciilor de stat în ansamblul teritoriului, fără însă

a le acorda acestora personalitate juridică;

3). Administraţia de stat este riguros stratificată, puterile de la nivel central

exercitând un control ierarhic asupra celor de la nivelul circumscripţiilor36.

Sistemul centralizat cunoaşte două modalităţi:

a) Concentrarea reprezintă situaţia în care rolul agenţilor locali este doar de a

executa directivele primite de la centru, fără a le fi delegată puterea de decizie37,

exemplul cel mai fidel în acest sens fiind administraţia Anului VIII al regimului lui

Bonaparte38.

33 J.Rivero, Droit administratif, Ed. Dalloz, 1985, p.325 34 Vezi în acest sens, Rodica Narcisa Petrescu,op.cit., p.49 35 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Buc., 2003 36 J.Rivero, op.cit., p.328. 37 P.Pactet, Droit constitutionnel et institutions politiques, 11e edition, Paris, 1992, p.49 38 J.Rivero, op.cit., p.310

17

Această reţetă administrativă, deşi simplă în teorie, apare destul de greu de

aplicat în practică. În concret, ea duce la „apoplexia centrului” „bombardat” cu petiţii

şi cereri de diverse facturi şi importanţe pe care trebuie să le soluţioneze şi la

„paralizia extremităţilor”39 care, în aşteptarea unei decizii de la vârf, se văd în

imposibilitate de a soluţiona şi cele mai banale cereri. De aceea, centralizarea, în

forma ei pură, concentrată, ne apare mai degrabă ca o teorie de şcoală decât ca o

formulă reală de administrare a teritoriului. În practică se realizează atenuări constând

în recunoaşterea pentru agenţii administrativi ai statului a competenţei de a tranşa pe

loc problemele fără implicaţii majore.

b). Modalitatea care face centralizarea viabilă este deconcentrarea. Aceasta

reprezintă o variantă atenuată a centralizării. Ea constă în acordarea unei relative

puteri de decizie, exercitată până atunci de autoritatea supremă, reprezentanţilor

puterii centrale numiţi în teritoriu, pe considerentul că aceşti agenţi sunt mult mai

aproape de realităţile politice, economice şi sociale şi sunt, deci, mai bine informaţi.

Practic, deciziile majore se iau tot de la centru, însă, pentru a se eficientiza sistemul

centralizat, autoritatea centrală îşi numeşte proprii reprezentanţi în teritoriu cărora le

acordă un drept de decizie limitat, aceştia rămânând subordonaţi ierarhic autorităţilor

centrale.

Scopul deconcentrării este creşterea eficacităţii aparatului administrativ şi

guvernamental, iar nu recunoaşterea particularităţilor locale. Exemplul acestui tip de

structură îl reprezintă prefectul în ţări precum România sau Franţa.

II. Spre deosebire de sistemul centralizat, care presupune numirea organelor

administrative de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de către autorităţile

administrative de stat, precum şi subordonarea ierarhică a primelor faţă de cele de la

centru, descentralizarea conturează un sistem administrativ mai elaborat care, pe

baza unui partaj legal de competenţe între centru şi unităţile administrativ-teritoriale,

permite angajarea cetăţenilor în administrarea chestiunilor de interes local. Astfel,

descentralizarea se detaşează ca o metodă de realizare a democraţiei în sensul că

puterea de decizie se apropie de popor.

Majoritatea statelor contemporane, mai ales cele unitare, au estimat că

deconcentrarea nu răspunde aspiraţiilor democratice ale cetăţenilor, şi că metoda

administrativă a descentralizării este mai bine adaptată secolelor XX şi XXI.

39 După cum arăta J.Rivero în op.cit., p.311

18

Diferenţa dintre deconcentrare şi descentralizare nu este de grad, ci de natură.

Descentralizarea, spre deosebire de deconcentrare, nu are doar scopul de a asigura din

punct de vedere tehnic, o mai bună exercitare a puterii de stat, apropiind-o de

administrat, ci are în vedere cooptarea administraţilor în rezolvarea problemelor de

interes local. Descentralizarea, deşi îşi are izvorul în stat, ca persoană juridică,

apărând cu acordul acestuia, se caracterizează prin:

I. Formarea în interiorul statului a unor noi persoane juridice de drept public,

colectivităţile locale (sau unităţile administrativ-teritoriale, în România),

având rolul de a administra respectiva porţiune din teritoriul de stat şi

populaţia de pe acesta în condiţiile unei relative autonomii. În acest sens,

persoanele juridice nou formate pot fi considerate ca o contrapondere faţă de

stat.

II. Descentralizarea presupune o diferenţiere între interesele naţionale,

generale, administrate în continuare de către stat, şi cele locale, date în

gestiunea noilor colectivităţi locale. Pe această bază, se realizează, prin

intermediul legii, un partaj de competenţe între autorităţile centrale şi cele

locale. Acest partaj este susţinut şi de un partaj similar al mijloacelor materiale

şi financiare, a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea acestei

colectivităţi.

III. În plus, autorităţile locale nu mai sunt doar numite de la centru, ci sunt şi

autorităţi locale alese de către cetăţenii din unitatea administrativ-

teritorială pe care urmează să o administreze, în urma unor alegeri directe sau

indirecte. Această metodă de accedere la putere conferă aleşilor locali

independenţă şi legitimitate în luarea deciziilor, reprezentând, totodată

mijlocul de a asigura reprezentarea intereselor locale.

IV. Ca urmare, aleşii locali nu vor mai fi subordonaţi ierarhic autorităţilor

centrale. Controlul statului asupra colectivităţilor locale este mai lejer,

libertatea acestora constituind regula, iar controlul, excepţia. Supravegherea

exercitată de către stat asupra autorităţilor locale are în vedere concilierea

intereselor locale cu cele generale. Autorităţile etatice nu vor mai putea

exercita asupra celor locale un control de oportunitate, ci doar unul de

legalitate. Acest control se realizează de cele mai multe ori prin intermediul

instanţelor de contencios administrativ, dar şi prin mijlocirea unui reprezentant

al guvernului în teritoriu, care exercită „controlul de tutelă”. În funcţie de rolul

19

pe care cele două organe – tribunalul administrativ sau prefectul – îl au în

exercitarea controlului, acesta poate fi de tutelă – când prefectul deţine rolul

principal – sau jurisdicţional, în celălalt caz40. Controlul de tutelă constă în

supravegherea activităţii autorităţilor locale (sub aspectul legalităţii actelor

emise de ele) de către reprezentantul administrativ al statului în teritoriu, cu

posibilitatea sesizării instanţei competente în privinţa actelor suspectate de

ilegalitate şi a suspendării acestor acte până la obţinerea unei hotărâri

irevocabile în privinţa lor. Titularul controlului de tutelă administrativă este

numit în cazul României, Prefectul, ca reprezentant al Guvernului.

În literatura de specialitate, descentralizarea apare sub două forme:

descentralizarea teritorială şi descentralizarea funcţională, pe servicii sau tehnică41.

Descentralizarea teritorială reprezintă forma cea mai cunoscută a

descentralizării. În această situaţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt dotate cu

personalitate juridică de drept public, au un patrimoniu propriu pe care-l

administrează sub propria lor responsabilitate prin intermediul unor autorităţi alese

prin vot popular. Autorităţile administrative locale au atribute de putere publică, în

sensul că fie dispun de propria lor forţă poliţienească, fie pot uza de forţa de

constrângere a statului în vederea îndeplinirii atribuţiilor lor, în conformitate cu legea.

Descentralizarea tehnică sau pe servicii, implică înfiinţarea unor persoane

juridice de drept public însărcinate să presteze un anumit serviciu public. Prin

scoaterea acestor servicii de sub autoritatea statală sau locală, după caz şi organizarea

lui în mod autonom s-au înfiinţat, în perioada interbelică, stabilimentele publice42.

După cum se subliniază în doctrină, descentralizarea teritorială este motivată de

diversitatea populaţiei sub aspect social, politic, economic etc., pe când

descentralizarea tehnică răspunde unor exigenţe de eficienţă, ceea ce face ca ideea de

autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice43.

Autonomia locală consta în „dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi

satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage

40 J. Rivero, op.cit., p.311 41 Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.51, Antonie Iorgovan, op.cit., p.452 şi Dana Apostol Tofan, op.cit., p.219 42 E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p.74 43 Antonie Iorgovan, op.cit., p.453.

20

după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar

descentralizarea, un sistem care implica autonomia”44.

Autonomia locala, privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare

decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, „o formă

modernă a principiului”, ca atare45. Principiul autonomiei locale nu este net diferit de

cel al descentralizării administrative. La baza descentralizării se afla ideea unei

anumite autonomii locale46.

Relativa independenta a autorităţilor administraţiei publice locale presupune un

grad corespunzător de autonomie decizionala dar şi financiara a acestora.

Autorităţile locale au o competenta determinata, adică dreptul de reglementare

şi de răspundere proprie, adică o sfera proprie de acţiune.

Autonomia presupune, ca şi descentralizarea, şi supravegherea pe care o

exercita guvernul central asupra autorităţilor locale. Aceasta supraveghere, exercitata

prin intermediul Prefectului, poartă de obicei denumirea de „control de tutelă” şi are

în vedere doar legalitatea actelor autorităţilor publice locale, nu şi oportunitatea

acestor acte.

Ca şi descentralizarea, autonomia locala cunoaşte, după unele opinii47, două

forme: autonomia funcţională şi autonomia teritorială, prima constând în

recunoaşterea posibilităţii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în

domeniul lor de activitate, iar în virtutea celei de a doua recunoscându-se unităţilor

administrative dreptul, în condiţiile legii, de a se autoadministra48. Totuşi trebuie să

subliniem, în contextul preocupării noastre de bază, că majoritatea autorilor evită

folosirea conceptului de „autonomie teritorială” tocmai datorită apropierii acestui

termen de cel de „autonomie politică”, termen utilizat frecvent în cadrul

manifestărilor centrifuge ale unor organizaţii reprezentând minorităţile naţionale.

Tocmai pentru a diferenţia autonomia administrativă de cea politică vom prefera şi

noi varianta terminologică a „decentralizării teritoriale” pentru a desemna aceeaşi

realitate pentru care alţi autori sugerează formula ”autonomiei teritoriale”, urmând a

44 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, volI, ed. a III-a, Buc. Institutul de Arte Grafice Ed. Mârvan, 1935, p.286 45 Ioan Vida, Puterea executivă şi administratia publică, Buc. 1994, p.21 46 Andre de Laubadere, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement, Traite de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p.104 47 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, ed. A II-a, Lumina Lex, Bucureşti, 2005 p. 127 48 Bernard Chantebout, Droit Constitutionnel et science politique, Armand Colin, Paris, 1982, p.62-66

21

folosi această din urmă expresie pentru a ilustra doar situaţiile în care autonomia unei

regiuni, prin tipul şi atribuţiile autorităţilor locale, precum şi prin gradul de

autogestiune atins, poate fi încadrat în conceptul de autonomie politică, aşa cum va fi

acesta conturat în cele ce urmează.

Lăsând deocamdată la o parte chestiunea autonomiei politice, vom spune,

despre autonomia locală administrativă că poate varia după mai mulţi factori precum

tradiţie istorică, cadru geografic, resurse economice, grad de civilizaţie sau de stadiul

atins de cadrul normativ naţional sau internaţional49. Gradul de autonomie este cu atât

mai mare cu cât numărul de autorităţi direct alese de locuitorii unităţii administrativ-

teritoriale este mai mare, cu cât domeniile de competenţă ale acestora sunt mai întinse

şi cu cât mijloacele lor financiare sunt mai consistente şi provin direct de la

contribuabil, fără a fi necesară redistribuirea acestora la nivel central.

În plus, unii autorii de drept public susţin că gradul de autonomie locală diferă

dacă organizarea statului la nivel teritorial urmează sistemul departamental sau

sistemul regional. Primul dintre acestea presupune existenţa unei singure unităţi

administrative intermediare (judeţul) între unitatea de bază (comuna sau oraşul) şi

guvern, pe când sistemul regional implică înfiinţarea a două unităţi administrativ-

teritoriale intermediare (judeţul şi regiunea) între unitatea de bază şi guvern50.

Deoarece în cel de al doilea caz se înfiinţează uneori un veritabil parlament regional,

se susţine că în aceste situaţii putem vorbi chiar despre o autonomie politică.

În cazul statelor cu minorităţi etnice puternice şi, în general, stabilite pe un

teritoriu determinat, sau în situaţia în care, datorită evoluţiei istorice, există diferenţe

lingvistice sau culturale între populaţiile din diferite zone ale ţării, descentralizarea a

trebuit să ţină cont şi de aceşti factori (etnici, lingvistici etc.) alături de cei geografici,

aşa cum este cazul în Marea Britanie, Italia, Spania sau Belgia.

În aceste condiţii, autorităţile etatice au fost nevoite să recunoască populaţiei

respective prerogative mai largi, dincolo de simpla administrare, până la o autonomie

financiară şi, parţial, legislativă.

Dacă şi autonomia locală are un anume caracter politic, în sensul că aleşii locali

sunt susţinuţi de aproximativ aceleaşi partide politice care se afirmă şi la nivel

naţional, regionalizarea se caracterizează printr-o dimensiune politică mult mai

accentuată. În acest sens, Jerôme Chapuisat reliefa faptul că „dimensiunea regiunii

49 Antonie Iorgovan, op.cit., p.452. 50 Idem., p.462

22

determină formarea unei comunităţi mai puternice vis-a-vis de statul central. În acest

sens, regionalizarea politică este gradul superior al descentralizării teritoriale datorită

largii autonomii a instituţiilor regionale”51.

Analizând instituţiile şi tendinţele care parcurg ţările europene, putem observa

că, într-adevăr, curentul regionalizării care a atins Europa în urmă cu aproximativ

treizeci de ani apropie statele unitare de cele federale.

În acest sens, sistemul descentralizării, deşi doar administrativă în unele state,

precum Franţa sau România, are şi unele accente politice, cel puţin datorită alegerii

prin vot universal şi direct a membrilor unor organe de conducere ale regiunii. De

asemenea, instituţiile regionale sunt organizate după principiul separaţiei puterilor în

stat, în organe cu rol de reglementare şi altele cu rol de execuţie, cele „legislative”

fiind general alese şi având dreptul de a numi corpul executiv. Competenţele acestor

instituţii sunt fixate, cel puţin la nivel de principiu, în Constituţiile statelor respective,

nedispunând însă de o competenţă atât de largă precum statele federate.

Asemănări cu sistemul federal sunt şi în privinţa asigurării mijloacelor

financiare ale regiunilor, din venituri proprii şi subvenţii de stat; de asemenea, în

cazul Spaniei, regiunile au, alături de dreptul de iniţiativă legislativă, dreptul de a

participa la deciziile luate la nivel central prin membri desemnaţi în cea de a doua

Cameră a Parlamentului, soluţie întâlnită în statele federale. În statele unitare cu un

puternic regionalism, soluţionarea conflictelor de competenţă regiune-stat sau între

regiuni a fost trecută în sarcina puterii judecătoreşti, în fapt, a organului suprem al

acesteia sau a tribunalului sau curţii constituţionale cum se întâmplă în Italia sau în

Spania, ceea ce ne aminteşte de trăsătura similară a statelor federale în care conflictele

de competenţă dintre statul membru şi federaţie se soluţionează tot de către un organ

jurisdicţional de vârf.

Toate aceste aspecte argumentează tendinţa centrifugă de care sunt afectate

statele unitare contemporane, de la cele centralizate, precum Franţa, până la cele cu o

largă autonomie locală, ca Spania. Ca urmare a acestui curent, în unele cazuri unitatea

etatică a trebuit să cedeze în faţa libertăţii colectivităţilor, înclinând balanţa în mod

definitiv spre federalism, cum a fost cazul Belgiei.

În concluzie, putem afirma că atât timp cât la nivelul autorităţilor locale nu vom

găsi guvern, parlament sau instanţe judecătoreşti proprii, autonomia are un caracter

51 Jerôme Chapuisat, Autonomie territoriale et regionalisation politique” AIDA, 1983, p.61

23

pur administrativ. Totuşi, autonomia locală poate varia ca şi model tehnic, de la stat la

stat apropiind sistemul administrativ respectiv fie de un stat unitar centralizat, fie, la

extrema cealaltă, de un stat federal.

În consecinţă, ceea ce considerăm că poate fi considerat, cel puţin la momentul

actual, ca un aspect esenţial în departajarea unui stat unitar puternic descentralizat de

unul federal îl reprezintă constatarea că într-un stat unitar o comunitate locală nu

dispune de nici o suveranitate, ci de puteri limitate, şi, deci, nu are posibilitatea

de a se dota singură cu competenţe sau organe noi. Acesteia îi aparţin doar

competenţele care îi sunt atribuite de legiuitor, adică de stat52

, competenţe ce-i

pot fi micşorate sau lărgite oricând, prin intermediul legii, de către parlamentul

naţional.

Spre deosebire de autonomie sau descentralizare, care reprezintă opţiuni de

administrare, federalismul repune problema contractului social. Principiul

federalismului reprezintă o inovaţie a iluştrilor jurişti şi politicieni americani, în frunte

cu Benjamin Franklin, care au creat structura instituţională a Statelor Unite ale

Americii.

Aplicarea principiul federalismului determină crearea unui stat cu o structură

mai complexă decât a celui unitar. Acest principiu urmăreşte armonizarea autonomiei

statelor membre cu superpoziţia unui nou stat, prin participarea primelor la deciziile

luate la nivel federal.

În situaţia statului federal atât entitatea centrală, cât şi entităţile membre sunt

considerate „stat”. Atributele suveranităţii se exercită în comun pe calea unui partaj de

competenţe la nivel constituţional între statul federal şi statele federate, iar conflictele

de competenţă se soluţionează pe cale judiciară, fie de către o instanţă special creată,

fie de către instanţa supremă de justiţie. Indivizii au dublă cetăţenie: cea a statului

membru şi cea a statului federal, iar la nivelul legislativului se constituie două camere,

una reprezentând poporul, în ansamblu, iar cea de a doua reprezentând statele

membre. Cât priveşte autorităţile create la nivelul statelor membre, se remarcă

existenţa la acest nivel, a unor organe similare celor ale statului central, iar pe lângă

cele două rânduri de organe, federalismul mai presupune şi coexistenţa a două ordini

juridice: una la nivel federal şi o alta la nivelul fiecărui stat membru.

52 Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, ed. A II-a, Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 58

24

Spre deosebire de federalism, descentralizarea sa înscrie în cadrul statului

unitar. Ea nu conferă colectivităţilor locale un caracter etatic. Acestea pot beneficia de

o autonomie mai mult sau mai puţin întinsă, dar nu au propria constituţie, propriul

guvern şi propriul sistem jurisdicţional; ele nu pot participa ca atare la luarea

deciziilor etatice. Sub aceste aspecte, ea se diferenţiază profund de federalism53.

Un rol important în accentuarea descentralizării îl are aplicarea tot mai frecventă

a principiului subsidiarităţii, principiu preluat de dreptul administrativ din dreptul

comunitar. Ideea că exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, ca regulă, să revină,

cu prioritate, acelor autorităţi care sunt mai aproape de cetăţean favorizează, fără

îndoială comunităţile locale şi, în consecinţă, autonomia acestora. Cu toate acestea,

fiind un principiu general, el urmează să se aplice mai ales în caz de neclarităţi sau

lacune legislative, în caz de dezacord între autorităţile centrale şi cele locale asupra

interpretării şi aplicării sale concrete, instanţa de contencios urmând să hotărască.

5. Autonomia locală în România

Descentralizarea şi autonomia locală reprezintă principii fundamentale de

organizare a administraţiei publice locale în sensul că sunt stabilite chiar prin

Constituţie.

Celor trei principii constituţionale, descentralizarea, autonomia locală şi

deconcentrarea, legea administraţiei publice locale mai adaugă principiul eligibilităţii

autorităţilor administraţiei publice locale, al legalităţii şi pe cel al consultării

cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Principiile

exprimate prin lege reprezintă, în esenţă, elemente subsumate principiilor

constituţionale. Acestor principii trebuie să le alăturăm şi principiul subsidiarităţii

exprimat prin art. 7 al Legii administraţiei publice locale: “Exercitarea competenţelor

şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei publice locale care

se găsesc cel mai aproape de cetăţean” (al.1).

La nivel normativ, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea

efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în

numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în

condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de

consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal,

egal, direct, secret şi liber exprimat. (art.3, al.1 şi 2 din Legea 215/2001). 53 P.Pactet, op.cit., p.61

25

Aplicarea principiului autonomiei locale, ca şi a celorlalte principii: al

descentralizării şi al deconcentrării serviciilor publice, al eligibilităţii autorităţilor

administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea

problemelor locale de interes deosebit, este limitată de obligaţia respectării

caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României (art.2 din Legea

nr.215/2001).

În plus, Legea administraţiei publice locale subliniază că autonomia locală este

limitată la domeniile administrativ şi financiar, fiind exercitată pe baza şi în limitele

prevăzute de lege. Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele

şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei,

oraşului, municipiului sau judeţului, după caz ( art. 4 al. 2 din Legea nr. 215 din 2006

aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 286 din 2006)54.

Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca,

în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date

în mod expres în competenţa altor autorităţi publice(art.5 al.2).

Aşa după cum subliniază prof. Rodica Narcisa Petrescu, autonomia locală la noi

cuprinde trei elemente: organizatoric, funcţional şi gestionar55. Aspectul organizatoric

al autonomiei locale se manifestă prin alegerea autorităţilor administrative locale prin

vot universal direct. Din punct de vedere funcţional, autonomia locală se exprimă prin

competenţa exclusivă a consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de

interes local, iar aspectul gestionar al autonomiei locale decurge din calitatea de

persoană juridică a unităţilor teritorial-administrative.

Legea actuală a administraţiei publice locale introduce noţiunea de

„colectivitate locală” în înţelesul de totalitate a cetăţenilor din unitatea administrativ

teritorială respectivă, ceea ce exprimă şi recunoaşterea sentimentului de solidaritate

care uneşte sau ar trebui să unească locuitorii aceluiaşi oraş, comună sau judeţ.

Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni. Aceştia sunt

aleşi în condiţiile Legii privind alegerile locale56 prin vot universal, egal, direct, secret

54 Asa cum arată Prof. Tudor Drăganu “…principiul autonomiei locale nu poate fi invocat în sprijinul unor eventuale încercări de a crea unităţi administrative-teritoriale care să cuprindă teritoriile mai multor judeţe, cum au fost în trecut aşa-numitele “regiuni” , în Drept Constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumia lex, 1998, vol. II, p.335. 55 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.109 56 Legea nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004, intrată în vigoare la 01/04/2004. Vezi şi Lege nr. 251 din 23/06/2006 publicată în MO nr. 574/2006 şi intrată în vigoare la 19/07/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

26

şi liber exprimat. Autorităţile colegiale deliberative sunt alese pe baza scrutinului de

listă, iar primarii, pe baza scrutinului uninominal.

Candidaturile pot fi depuse de partide politice, alianţe politice şi electorale, după

cum sunt permise şi candidaturile independente.

Candidaturi pot fi depuse şi de organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor

naţionale. Este vorba atât de organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor

naţionale reprezentate în Parlament, cât şi de alte organizaţii ale cetăţenilor aparţinând

minorităţilor naţionale legal constituite, care prezintă la Biroul Electoral Central o

listă de membri. Numărul membrilor nu poate fi mai mic de 15% din numărul total al

cetăţenilor care la ultimul recensământ s-au declarat ca aparţinând minorităţii

respective. Dacă numărul membrilor necesari pentru îndeplinirea condiţiilor prevăzute

la alin. (3) este mai mare de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă

cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 15 din judeţele ţării şi în

municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste

judeţe şi pentru municipiul Bucureşti57.

În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor aceştia îndeplinesc o funcţie

de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele

care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

În scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale

au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe

bugetele de venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în condiţiile

legii.

Consiliile locale şi primarii

Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în

comune şi oraşe sunt, aşa cum am mai arătat, consiliile locale, comunale şi orăşeneşti,

ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi

primarii se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale.

Legiuitorul nostru constituant rolul acestor autorităţi de autoritate a autonomiei

locale şi de autoritate a administraţiei publice în teritoriu, ceea ce reflectă aplicarea

principiului subsidiarităţii ca regulă ce impune rezolvarea problemelor administrative

de către instituţia cea mai apropiată de cetăţean.

57 Vezi art.6 şi 7 din Legea nr. 67/2004

27

Consiliile locale şi primarii, în calitate de autorităţi ale administraţiei publice

locale, rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, în condiţiile legii.

Consiliile locale sunt autorităţi colegiale şi deliberative alese la nivelul

comunelor şi oraşelor pe baza scrutinului de listă, în urma candidaturilor depuse

conform celor arătate mai sus58.

Atribuţiile consiliului local sunt enumerate în art. 38 din Legea administraţiei

publice locale. Atribuţiile consiliului local prevăzute de art. 38 au fost grupate prim

modificarea suferită de Legea nr. 215/2001 în acest an, legea nr. 286/2006, astfel59: a)

atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului,

ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi

regiilor autonome de interes local;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei,

oraşului sau municipiului;

c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei,

oraşului sau municipiului;

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;

e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern ( art. 38

al.2 din Legea nr. 215/2001 modif. Prin legea nr. 286/200660). Prin intermediul

acestora, consiliul local deţine instrumentele necesare cooperării transfrontaliere şi

regionale pe care Statul român s-a angajat să le faciliteze61.

Primarul, ales prin vot uninominal în două tururi de scrutin de către cetăţenii

cu drept de vot domiciliaţi pe raza comunei sau oraşului respectiv, reprezintă, aşa cum

prevede Legea administraţiei publice locale, autoritatea executivă a respectivei

unităţi-teritorial-administrative.

Funcţiile executive ale Primarului se realizează pe două direcţii: primarul are

sarcini pe linia realizării autonomiei locale, dar şi pe linia realizării unor servicii

publice statale62.

58 Pentru aprofundarea aspectelor privind condiţiile de eligibilitate, incompatibilităţile, campania electorală şi procedura de votare, vezi, spre exemplu, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.114-120 sau Antonie Iorgovan, op.cit., p.474-500. 59 Antonie Iorgovan, op.cit., p.501. Pentru o clasificare diferită, vezi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.126 60 Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. 61 Vezi, spre exemplu, Convenţia europeană privind cooperarea transfrontalieră ratificată prin O.G. nr.120/1998, aprobată prin Legea nr.78/1999, publicată în M.O. nr.207 din 13 mai 1999. 62 Idem, p.520-522 şi Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.142.

28

Ca şi autoritate executivă a autonomiei locale, primarul are atribuţii de

reprezentare a comunei sau oraşului în faţa terţilor (art.67). Legea nr. 215/2006 în

noua redactare din iulie 200663 prevede următoarele categorii de atribuţii pentru

primar:

a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii;

b) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local;

c) atribuţii referitoare la bugetul local;

d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor;

e) alte atribuţii stabilite prin lege.

Primarul realizează autonomia locală şi în calitate de executiv al consiliului

local. În această ipostază, primarul are atribuţii în pregătirea deciziilor consiliului

local (art. 68 din Legea 215/2001), inclusiv sub aspect financiar, prin întocmirea

proiectului de buget local, în punerea în aplicare a hotărârilor consiliului local. Sub

acest aspect, este de menţionat posibilitatea pe care legea o acordă primarului de a

sesiza prefectul în legătură cu hotărârile consiliului local pe care le suspectează de

nelegalitate prin înaintarea acestora către prefect în 3 zile de la adoptare. Tot în

funcţiei executive pe linia autonomiei locale, primarul are obligaţia de a prezenta cel

puţin o dată pe an un raport privind starea comunei sau oraşului şi a activităţii

autorităţilor administraţiei publice locale.

Primarul realizează autonomia locală şi prin atribuţiile ce-i revin în calitate de

şef al aparatului administrativ local. În această calitate, primarul numeşte şi eliberează

din funcţie personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei

publice locale, cu excepţia secretarului, este ordonator principal de credite,

răspunzând şi de bunurile din domeniul public sau privat al comunei sau oraşului. Tot

primarul răspunde de buna funcţionare a serviciilor publice locale, pe care le conduce.

Primarul apare ca reprezentant al statului numai în realizarea unor atribuţii ce

ţin de un serviciu public organizat, coordonat şi controlat de administraţia centrală de

stat64. Este vorba de atribuţiile de autoritate tutelară, de ofiţer de stare civilă, cele

referitoare la recensământ sau la buna desfăşurare a alegerilor, la luarea măsurilor de

protecţie civilă etc., cf. art.68 din legea 215/200165. Tot în calitate de reprezentat al

statului, primarul asigură respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, a

63 Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006. 64 idem, p.520 65 Textul a fost modificat prin Legea nr. 268 din 2006 publicată în M.O. nr. 621 din 2006

29

Constituţiei şi a legilor, a decretelor prezidenţiale,a actelor guvernului, sprijinind

aplicarea actelor normative ale celorlalte autorităţi administrative etatice şi ale

consiliului judeţean.

Consiliile judeţene

În fiecare judeţ se constituie, pe calea alegerilor universale directe, cu scrutin de

listă, un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru

coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării

serviciilor publice de interes judeţean.

La fel ca şi consiliul local, consiliul judeţean are o dublă natură: a) autoritate a

autonomiei judeţene şi b) autoritate a administraţiei publice locale.

Atribuţiile sale, prevăzute la art. 104 din Legea nr. 215/200166, sunt clasificate

astfel:

a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al

consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale

societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;

c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;

e) atribuţii privind cooperarea interinstituţională;

f) alte atribuţii prevăzute de lege.

După cum putem remarca, autoritatea deliberativă judeţeană, Consiliul

Judeţean, are atribuţii de coordonare a activităţii consiliilor locale şi a primarilor din

judeţ în vederea dezvoltării unitare a judeţului, de administrare a patrimoniului

judeţean şi de conducere a aparatului administrativ propriu de la nivel judeţean,

precum şi atribuţii ce vizează dezvoltarea în perspectivă a judeţului.

Consiliul judeţean alege din rândurile sale, pe preşedintele consiliului judeţean,

autoritate pe care îndrăznim să o calificăm drept autoritate a administraţiei locale

autonome de natură executivă, la nivel judeţean desemnată prin vot universal indirect.

Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte

autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în

justiţie. El răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei

publice judeţene, iar aparatul propriu al consiliului judeţean este subordonat

66 Modificată prin Legea 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.

30

preşedintelui acestuia. Preşedintele consiliului judeţean răspunde de buna funcţionare

a aparatului propriu de specialitate pe care îl conduce şi îl controlează. Coordonarea

unor compartimente din aparatul propriu de specialitate va fi delegată

vicepreşedinţilor sau secretarului general al judeţului, prin dispoziţie.

Din normele constituţionale rezultă că autorităţile comunale şi orăşeneşti, în

virtutea principiului autonomiei locale, nu se află în raport de subordonare faţă de

vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, tot în baza textelor

constituţionale, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de

autoritate coordonatoare, precum şi de către prefect a dreptului său de control al

legalităţii sau de către guvern a sarcinii sale de conducător general al administraţiei

publice, cf. art.102 din Constituţie.

Este de remarcat, în acest cadru, că recenta modificare a Legii administraţiei

publice locale intervenită prin intermediul Legii nr. 286/2006 a corelat dispoziţiile

legii administraţiei publice locale cu mai noua lege cadru a descentralizarii, Legea nr.

195/2006.

Noua lege cadru a descentralizării stabileşte principiile descentralizării, Legea

cadru a descentralizării nr. 195 din 22.05.2006, publicată în Monitorul Oficial, Partea

I nr. 453 din 25.05.2006 şi intrată în vigoare la 28.05.2006 defineşte descentralizarea

ca fiind „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul

administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către

sectorul privat” (art.2, lit.l), ceea ce corectează neclarităţile şi lacunele din textul

anterior, cel al Legii nr.339/2004. Dacă aceasta din urmă definea descentralizarea

drept „procesul transferului de autoritate şi responsabilitate administrativă şi

financiară de la nivel central la nivel local.” (art.2), noua lege preferă noţiunea de

“competenţă”, noţiune ce presupune atât ideea de autoritate şi responsabilitate, cât şi

pe aceea de atribuţie67. Este de menţionat că noua definiţie include şi modalitatea

descentralizării funcţionale, prin prevederea posibilităţii descentralizării prin

transferul de competenţe inclusive în favoarea “sectorului privat”. Ca şi legea

anterioară, care, din păcate, nu a reuşit să determine schimbări semnificative şi la

nivelul concret al administraţiei publice locale, şi legea nouă înţelege descentralizarea

tot ca un proces ce urmează a se desfăşura în etape, ţinând cont şi de capacitatea

administrativă a unităţilor administrativ teritoriale. Deşi legea vorbeşte de o capacitate

67 Vezi în acest sens, Rodica Narcisa Petrescu, Consideraţii asupra noi legi-cadru privind descentralizarea, în Revista de Drept Public nr. 1/2005, p.35 şi urm.

31

administrativă a unităţilor administrativ-teritoriale, credem că, ar fi fost mai exactă

referirea la capacitatea administrativă a autorităţilor locale. În baza acestei capacităţi

administrative ce urmează a fi evaluată conform normelor metodologice ce trebuie

adoptate în 180 de zile de la data intrării în vigoare a legii, unităţile administrativ-

teritoriale vor fi clasificate în unităţi de categoria I şi a II-a, transferul de

competenându-se face doar în beneficul celor dintâi. Pentru cele din al doilea caz,

competenţele respective vor fi exercitate, în baza principiului subsidiarităţii, de către

autorităţile judeţene.

În plus, noua lege cadru a descentralizării oferă şi o necesară definiţie legală a

deconcentrării, “redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către

ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către

propriile structuri de specialitate din teritoriu” (art.2, lit.j).

Reluând din prevederile Legii nr. 339/2004, noua lege statuează principiile

descentralizării în România la art.3: „Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul

de descentralizare sunt următoarele:

a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către

autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai

apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară;

b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;

c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în

raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor

de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;

d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat

pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor

administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;

e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la

serviciile publice şi de utilitate publică;

f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către

autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor

pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale”.

Tot prin legea-cadru a descentralizării se stabileşte şi partajul de competenţe

între nivelul local şi cel judeţean al autonomiei locale, precum şi între cele două

niveluri menţionate administraţia de stat. Aceste competenţe pot fi exclusive, partajate

32

şi delegate, cele din ultima categorie urmând a fi exercitate pe cheltuiala

administraţiei publice centrale.

În baza noii legi, autorităţile locale de la nivelul oraşelor şi comunelor, adică

consiliile locale şi primarii vor exercita, şi conform Legii administraţiei publice

locale nr.215/2001 următoarele competenţe exclusive prevăzute la art. 21 din legea

cadru a descentralizării:

a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului şi urbanism;

f) alimentarea cu apă;

g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;

h) iluminatul public;

i) salubrizarea;

j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi

pentru persoane vârstnice;

k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru

victimele violenţei în familie;

l) transportul public local de călători;

m) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Consiliile locale şi primarii vor exercita, în partaj cu autorităţile publice centrale

competenţe privind (art.24):

a) alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat;

b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret;

c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special;

d) ordinea şi siguranţa publică;

e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate;

f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local;

g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme

sociale;

h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu

dizabilităţi;

i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;

33

j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul

comunelor;

k) alte competenţe stabilite potrivit legii,

iar în partaj cu autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor,

consiliile locale şi primarii vor exercita competenţe în cazul furnizării unor servicii de

utilităţi publice prin intermediul operatorilor regionali.

Cât priveşte autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului,

adică în primul rând consiliile judeţene, acestea au competenţe exclusive în ce

priveşte

a) administrarea aeroporturilor de interes local;

b) administrarea domeniului public şi privat al judeţului;

c) administrarea instituţiilor de cultură de interes judeţean;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean;

e) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru

victimele violenţei în familie;

f) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vârstnice;

g) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Legea cadru a descentralizării prevede şi competenţe partajate pentru autorităţile

administraţiei publice de la nivel judeţean, fără însă să specifice dacă se referă la

autorităţile locale sau, în general, la toate autorităţile publice ce-şi desfăşoară

activitatea la acest nivel. Totuşi, coroborând dispoziţiile art. 26 cu cele ale art.19 care

stabileşte titularii competenţelor exclusive, partajate şi beneficiarii competenţelor

delegate, ţinând cont de faptul că titlul capitolului IV din care face parte art. 26 poartă

denumirea „Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale”, că art.2 lit.l

defineşte descentralizarea ca un transfer de competenţe beneficiul administraţiei

publice locale, idee reluată şi în art.4 al legii, credem că putem interpreta art. 26 ca

stabilind competenţe partajate pentru consiliile judeţene, în principal. Aceste

competenţe se vor exercita de către autorităţile judeţene împreună cu autorităţile

administrative centrale în domenii precum

a) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean;

b) învăţământul special;

c) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme

sociale;

34

d) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru

protecţia copilului;

e) serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoane cu dizabilităţi;

f) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;

g) alte competenţe stabilite potrivit legii.

În ce priveşte competenţele delegate, legea stabileşte doar un singur domeniu în

care autorităţile centrale deleagă asemenea competenţe celor locale, cu posibilitatea

stabilirii şi a altor domenii, prin norme legale. Este vorba despre plata unor alocaţii şi

a unor indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi (art.27).

În lipsa unor dispoziţii exprese, putem deduce că sancţiunea nerespectării

dispoziţiilor prezentei legi va fi aplicată de instanţa de contencios administrativ care,

în baza competenţei sale generale în domeniu, va putea să soluţioneze şi conflictele de

competenţă între autorităţile publice de la diferite niveluri.

Constatăm funcţia de sinteză şi de sistem de orientare pe care îl oferă noua lege

în ce priveşte stabilirea în concret a atribuţiilor autorităţilor publice locale, în

condiţiile în care până acum domeniile de competenţă ale autorităţilor locale erau

stabilite disparat, în diverse acte normative ce proveneau de la diverse autorităţi,

nefiind totdeauna vorba despre legi, în sensul tehnico-juridic. Noua normă, clarificând

problema competenţei autorităţilor locale, le conferă acestora temeiul juridic pentru a-

şi apăra competenţele legale pe cale judiciară, inclusiv faţă de Guvern.

Prefectul, autoritate de tutelă administrativă

Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de

drept, chiar principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aceea, între

autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin

lege există o legătură de interdependenţă. De aceea, „în toate ţările democratice, la

nivelul unităţii-administrative cu gradul cel mai mare de extensie există un

reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra

aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale

comunităţilor autonome. După sistemul francez, tradiţional, acest rol la noi l-a avut

prefectul”68.

Dispoziţiile normative referitoare la prefect conturează rolul acestuia de

reprezentant al guvernului, de şef al serviciilor statului din judeţ şi de autoritate de

68 Antonie Iorgovan, op.cit., p.466

35

tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile

administraţiei publice locale.

Ca reprezentant al Guvernului, dacă până la reglementarea din 2004, Legea

nr.340/200469 privind instituţia prefectului, prefectul era un actor politic, fiind

vulnerabil la schimbarea orientării politice a Guvernului, după această dată prefectul a

devenit un înalt funcţionar public ce se bucură de stabilitate în funcţie, considerându-

se că, în calitatea sa de garant al legalităţii şi al interesului naţional, asigurarea

imparţialităţii şi a independenţei sale este necesară.

Ca şef al serviciilor statului din judeţ, prefectul îi sunt subordonate funcţional

toate serviciile publice exterioare ale autorităţilor centrale ale ministerelor şi cele de

specialitate, chiar dacă sunt subordonate organic unei autorităţi administrative centrale

autonome.

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile

administrative locale, prefectul poate ataca în contencios administrativ orice act al

unui consiliu local sau judeţean, al unui primar sau al oricărui organ executiv creat,

potrivit legii, la nivel judeţean dacă îl apreciază ca fiind ilegal. Chiar prin Constituţie

se dispune suspendarea de drept a actului atacat, ca o normă de protecţie a legalităţii şi

a intereselor atinse de un eventual abuz al autorităţii administraţiei publice locale, fie

ele naţionale sau personale.

În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus problema de a

şti dacă acţiunea în justiţie a Prefectului, ca autoritate de tutelă administrativă poate fi

circumstanţiată şi condiţionată de îndeplinirea unor termene de decădere, cum era

acela cel de 30 de zile de la data comunicării actului pretins ilegal, prevăzut de art.

101 al.2 în redactarea iniţială. Pentru a răspunde acestei întrebări trebuie să stabilim

întâi cadrul legal al exercitării acestei acţiuni.

Noua redactare prevăzută de Legea nr. 181/2006 la art.26 prevede că „în

exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale

consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale

primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul 69 Legea nr. 340 din 12/07/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 658 din 21/07/2004 şi intrată în vigoare la 24/07/2004, modifica prin Ordonanţa de urgenţă nr. 179 din 14/12/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1142 din 16/12/2005, intrată în vigoare la 16/12/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 181 din 16/05/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 450 din 24/05/2006 şi intrată în vigoare la 27/05/2006.

36

administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,

reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării

acestuia".

Conform dispoziţiilor O.U.G. nr.179/2005, acţiunea introdusă de către prefect

pentru anularea unui act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale

socotit nelegal este scutită de taxa de timbru şi se judecă în regim de urgenţă. Astfel,

termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile, iar părţile se consideră legal

citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cel puţin cu o zi înaintea judecării.

Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au

luat sfârşit dezbaterile, în situaţii deosebite pronunţarea putând fi amânată cel mult

două zile. Dispoziţiile ordonanţei referitoare la procedura de verificare a legalităţii

actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene se

completează în mod corespunzător cu prevederile Legii contenciosului administrativ

nr. 554/2004."

Conform Legii contenciosului administrativ, “cererile prin care se solicită

anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi

repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data

comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi

termenul prevăzut la alin. (2);

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în

cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea

poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de

la data emiterii actului.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public

sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a

cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile

alin. (2).

Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi

neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se

consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

37

Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul

prevăzut la alin. (2) este termen de decădere” (art.11).

Pe cale de consecinţă, acţiunea în contencios administrativ a Prefectului în

vederea constatării nelegalităţii unui act administrativ individual al unei autorităţi

locale poate fi formulată cu respectarea procedurii solicitării prealabile a îndreptării

situaţiei de bună-voie de către autoritatea emitentă (cu zece zile înainte de

introducerea acţiunii), cu condiţia ca acţiunea să fie formulată înlăuntrul termenului

de prescripţie de 6 luni de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, termen

ce poate fi depăşit doar pentru motive temeinice ce vor trebui dovedite instanţei, dar

nu mai târziu de 1 an de zile de la data cunoaşterii actului pretins nelegal. Ţinând cont

însă că termenul curge de la data la care prefectul a aflat despre existenţa actului

nelegal şi nu de la data comunicării lui către persoana vătămată, credem că termenele

prevăzute de lege nu se constituie în veritabile obstacole în calea îndeplinirii

obligaţiilor legale ale prefectului, ci au menirea să motiveze acţiunea acestuia cu

relativă celeritate, echilibrând astfel două valori sociale importante: exigenţa

legalităţii actelor autorităţilor autonome locale cu stabilitatea şi siguranţa raporturilor

juridice născute în baza actelor emise de aceste autorităţi autonome locale70.

Cât priveşte acţiunea în contencios a prefectului împotriva actelor normative ale

autorităţilor administraţiei publice locale, acestea pot fi atacate oricând, cu respectarea

procedurii prealabile a solicitării, cu motivarea necesară, a reanalizării actului socotit

nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia de către autorităţile

care au emis actul. Fiind vorba despre un act ce produce efecte asupra unui număr

nedeterminat de persoane şi cu vocaţia de a produce mereu noi efecte, de a afecta în

continuare noi indivizi, posibilitatea atacării sale pentru nelegalitate fără un termen de

decădere, credem că este justificată.

Asemenea mecanisme de asigurare a legalităţii sunt utile şi în ce priveşte

drepturile recunoscute de lege pentru persoanele ce aparţin minorităţilor naţionale, în

cazul nerespectării acestora de către autorităţile locale, ca şi în situaţia contrară, în

care persoane sau organizaţii aparţinând minorităţilor naţionale ar viola ordinea

socială şi juridică prin manifestări contrare legilor statului.

Deşi principalul apărător al legalităţii la nivel local este prefectul, legea

contenciosului administrativ permite atacarea unui act administrativ individual sau

70Vezi Antonie Iorgovan, op.cit., p.467

38

normativ de către orice persoană ce se consideră vătămată într-un drept al său sau într-

un interes legitim, atât pe cale de acţiune, cât şi pe cale de excepţie, cu respectarea

procedurii contenciosului administrativ. Pe cale de consecinţă, aceste drepturi

procesuale pot fi utilizate şi de către persoanele aparţinând minorităţilor naţionale în

vederea exercitării depline a drepturilor lor specifice recunoscute prin legi sau alte

acte normative sau individuale, precum şi împotriva acelora care, profitând de

apartenenţa lor la o minoritate naţională, ar abuza de drepturile lor sau le-ar exercita

de o manieră contrară dispoziţiilor normative.

Sistemul departamental de organizare administrativă a teritoriului

Administraţia publică din România este organizată, la nivel teritorial, în sistem

departamental71. Acest tip de organizare presupune, aşa după cum am mai precizat,

existenţa unui singur nivel intermediar între autorităţile locale şi cele centrale. Este

vorba de nivelul judeţean. Acest mod de organizare a teritoriului şi, implicit, şi de

organizare a ansamblului de autorităţi administrative ale ţării are un temei

constituţional. Este vorba de art.120-123 din Constituţie referitoare la administraţia

publică locală care prevăd organizarea consiliilor locale şi a primarilor ca autorităţi

publice locale la nivelul de bază, al comunelor şi oraşelor, a consiliilor judeţene, ca şi

autorităţi de coordonare a activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti şi a prefectului,

ca reprezentant al Guvernului la nivelul judeţului.

Având în vedere solicitările reprezentanţilor minorităţii maghiare de înfiinţare a

Ţinutului Secuiesc, precum şi dezbaterile privind autonomia regională ce au loc la

nivel european, credem că se justifică studierea cadrului normativ privind regiunile în

România.

Aşa după cum se cunoaşte, dreptul pozitiv românesc cuprinde un act normativ,

mai precis o lege , Legea nr. 315/200472

, referitoare la dezvoltarea regională în

România. Înfiinţarea celor opt regiuni de dezvoltare ar putea induce publicului larg

opinia că s-a schimbat sistemul administrativ românesc, din unul departamental, în

unul regional. În acest context, simpla lectură a textului normativ evidenţiază clar că

legea în cauză nu schimbă cu nimic organizarea teritorială a ţării, deoarece, cf. art.5

71 Vezi Antonie Iorgovan, op.cit., p.464. 72 Legea nr. 315 din 28/06/2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 577 din 29/06/2004, intrată în vigoare la 28/08/2004 modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 111 din 16/11/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1115 din 27/11/2004. În aplicarea acestei legi au fost adoptate un regulament-cadru şi mai multe regulamente-statut

39

al.2 din lege, „Regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au

personalitate juridică”.

Scopul creării acestor regiuni îl reprezintă materializarea unor obligaţii

internaţionale ale României luate prin semnarea şi ratificarea Convenţiei europene

privind cooperarea transfrontalieră73 şi a unor angajamente ce decurg din negocierea

aderării României la Uniunea Europeană. În acest context, a fost necesar constituirea

unui cadru de elaborare, implementare şi evaluare a politicilor de dezvoltare

regională, precum şi de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu

reglementările europene emise de EUROSTAT pentru nivelul al doilea de clasificare

teritorială NUTS 2, existent în Uniunea Europeană (art. 6 al.2). De asemenea,

modificarea intervenită la sfârşitul anului 2004 pe calea unei ordonanţe de urgenţă a

fost motivată de faptul că România s-a angajat în procesul de negociere a capitolului

21 "Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale" să constituie până la

sfârşitul anului 2004, prin asocierea agenţiilor de dezvoltare regională, birourile

regionale pentru cooperare transfrontalieră, astfel încât acestea să devină funcţionale

până la sfârşitul semestrului I al anului 2005.

Organismele nou create prin legea nr. 315/2004 nu au nici ele personalitate

juridică şi funcţionează pe principii parteneriale, fiind alcătuite din preşedinţii

consiliilor judeţene şi din câte un reprezentant al fiecărei categorii de consilii locale

municipale, orăşeneşti şi comunale din fiecare judeţ al regiunii. În consecinţă, legea

dezvoltării regionale nu alterează în nici un fel organizarea teritorial-admininstrativă a

României, cu atât mai mult cu cât, Constituţia ţării nu face vorbire despre regiuni ca

unităţi administrativ-teritoriale sau despre autorităţi administrative regionale. În aceste

condiţii, opinăm că formarea acestui al doilea nivel administrativ intermediar ar

necesita o revizuire constituţională.

Referendumul local, mijloc de realizare a principiului autonomiei locale

Legea administraţiei publice locale, Legea 215/2001, în aplicarea principiului

constituţional al autonomiei locale, a reglementat referendumul local ca mod de

realizare a democraţiei participative la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

Relaţia de interdependenţă care există între principiul autonomiei locale şi cel al

consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit reiese şi din prevederile

art.3 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România, care prevede că

73 Ratificată prin O.G. nr.120/1998, aprobată prin Legea nr.78/1999, publicată în M.O. nr.207 din 13 mai 1999.

40

punerea în practică a democraţiei reprezentative la nivel local, constând în exercitarea

drepturilor colectivităţii locale de către autorităţile locale alese, nu trebuie să afecteze

nicicum posibilitatea cetăţenilor de participare directă la viaţa publică prin metode

precum referendumul sau adunările cetăţeneşti, acolo unde acestea sunt prevăzute de

lege.

Legea administraţiei publice locale prevede posibilitatea consultării cetăţenilor

în probleme locale de interes deosebit, la nivel de principiu, chiar din art. 2.

Dispoziţiile acesteia se completează cu cele ale Legii 3/2000 privind organizarea şi

desfăşurarea referendumului74. Conform acestor dispoziţii, în România sunt posibile

două tipuri de referendum local; cel consultativ şi cel pentru încetarea mandatului

primarului.

Primul dintre acestea poate fi organizat de consiliul local sau judeţean la

propunerea primarului, a preşedintelui consiliului judeţean, a unei treimi din numărul

membrilor consiliului local sau judeţean, cf. art. 14 al.1 din Legea 3/2000 modificată.

Aceste autorităţi au competenţa de a stabili sfera problemelor locale de interes

deosebit pentru care se organizează referendum local, legiuitorul nefăcând vreo

enumerare limitativă, asemănătoarei celei privind problemele pentru care se poate

organiza referendum naţional. Totuşi, la art. 43, al.2 din Legea administraţiei publice

locale se găseşte o enumerare cu caracter de recomandare privind aspectele în privinţa

cărora autorităţile locale ar putea organiza un referendum consultativ. Caracterul de

recomandare al normei reiese din specificaţia legiuitorului că „în legătură cu aceste

probleme primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum, în

condiţiile legii”. Dispoziţia citată enumeră problemele privind bugetul local,

administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la

programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră,

organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum

şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii

neguvernamentale, persoane juridice române sau străine. În aceste probleme

organizarea referendumului rămâne la latitudinea autorităţilor locale, fiind vorba, aşa

74 Legea nr. 3 din 22/02/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 84 din 24/02/2000 şi intrată în vigoare la 25/03/2000, modificată prin Legea nr. 551 din 18/12/2003 pentru modificarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 922 din 22/12/2003 şi intrată în vigoare la 25/12/2003

41

cum am arătat, de o normă de recomandare; în problema delimitării teritoriale a

comunelor, oraşelor şi judeţelor, organizarea referendumului local este obligatorie în

etapa anterioară depunerii la Parlament a proiectului de lege pentru modificarea

limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale (art.20), legiuitorul adoptând

în acest caz o normă imperativă: „Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora

se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din

unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează

potrivit legii.”

În ce priveşte cel de al doilea tip de referendum local, pentru încetarea

mandatului primarului înainte de termen, legea administraţiei publice locale prevede

organizarea acestuia prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al aparatului

propriu de specialitate al consiliului local respectiv, după primirea avizului conform

din partea Ministerului Administraţiei şi Înternelor. Îniţiativa, în acest caz aparţine la

cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot, procent care trebuie să fie realizat în

fiecare dintre localităţile componente ale comunei sau oraşului. Pentru încetarea

mandatului primarului înainte de termen trebuie îndeplinită condiţia pronunţării în

acest sens a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de

vot, iar nu a majorităţii simple cerută pentru a se lua o decizie în cazul referendumului

local consultativ75.

Pentru a înţelege mai bine semnificaţia referendumului local76 este necesar să

subliniem faptul că se poate organiza acest tip de referendum doar pentru problemele

ce cad în competenţa exclusivă a autorităţii locale organizatoare. De asemenea,

trebuie să distingem diferenţa de natură existentă între referendumul naţional şi cel

local. Dacă referendumul naţional reprezintă o formă de exercitare a suveranităţii

naţionale, despre referendumul local nu se poare spune acelaşi lucru, cel puţin pentru

că, spre deosebire de referendumul naţional, care este reglementat prin Constituţie, ca

formă exterioară de exprimare a contractului social, referendumului local este

reglementat prin lege organică, existenţa şi cadrul acestuia rămânând la dispoziţia

Parlamentului77. În plus, referendumul local se organizează în legătură cu probleme a

75 Art.14 al (2) din Legea 3/2000 prevede: „Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.” 76 Pentru termenele şi procedura de desfăşurare a referendumului local vezi şi art.16-23 din legea 3/2000 şi art.74-76 din Legea 215/2001 77 Pentru detalii, vezi Cornelui Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.140-150

42

căror importanţă se situează cel mult la nivelul legii, organice sau ordinare, iar nu la

nivel constituţional.

Interpretarea textelor noastre normative nu ne poate duce la concluzia unei

autonomii” politice, ca în cazul Italiei, Spaniei sau Belgiei (înainte de 1991, anul

transformării Belgiei în stat federal), ci este vorba de o autonomie administrativă. În

virtutea principiilor autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice, acestea

au competenţe proprii, nu doar delegate, dispunând de personalitate juridică de drept

public. Aceste principii se aplică atât în activitatea fiecărei autorităţi - comunale,

orăşeneşti sau comunale – cât şi în raporturile dintre „autorităţile administrative

autonome” prevăzute în Constituţie la art. 121 (consiliile locale şi primarii) şi

autorităţile administrative publice pentru coordonarea celor dintâi, prevăzute la

art.122 – consiliile judeţene. Tot principiile autonomiei locale şi al descentralizării

stau la baza raporturilor dintre toate aceste organe administrative locale, pe de o parte,

şi cele de stat, pe de altă parte.

Observăm că, în condiţiile funcţionării acestor principii, statul nu mai are

monopolul iniţiativelor politice pe plan local, dar el îşi păstrează rolul de garant al

libertăţii şi siguranţei persoanelor şi bunurilor, de gardian al legalităţii şi ordinii de

drept, accentuându-se calitatea de mediator în soluţionarea conflictelor şi în

dezvoltarea unei societăţi locale ale cărei resorturi şi mecanisme sunt din ce în ce mai

complexe78.

În momentul de faţă, autonomia locală este percepută ca un mijloc eficient de

asigurare a păcii sociale şi a stabilităţii politice, inclusiv în condiţiile integrării

europene, cu atât mai mult cu cât autonomia locală este tot mai mult considerată o

metodă eficientă de rezolvare a problemelor minorităţilor etnice, culturale sau

lingvistice79. Un argument în acest sens îl constituie adoptarea la nivelul Consiliului

Europei a Cartei Europene a Autonomiei Locale80 şi a Convenţiei europene privind

cooperarea transfrontalieră81.

78 Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrative (I), în Revista Studii de Drept Românesc nr.3-4/1991 şi (II) în Revista Studii de Drept Românesc nr. 1/1993. 79 Antonie Iorgovan, op.cit., p.452 80 Carta Europeană a Autonomiei Locale din 15 oct.1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în M.O.nr. 331/1997 81 Ratificată de Romănia prin Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai 1980, ordonanţă aprobată prin Legea nr. 78 din 11/05/1999, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 207 din 13/05/1999 şi modificată prin Legea nr. 129 din 11/04/2003 privind modificarea art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 pentru ratificarea de către România a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau

43

În ce priveşte limitele autonomiei locale în România, este de remarcat, aşa cum

arăta prof. Tudor Drăganu, că acest principiu se referă doar la autorităţile locale şi

judeţene enumerate în Constituţie, şi nu poate fi invocat în sprijinul unor eventuale

încercări de a crea unităţi administrativ-teritoriale care să cuprindă teritoriile mai

multor judeţe, cum au fost în trecut aşa-numitele „regiuni”82. De asemenea, legea şi

doctrina sunt unanime în a arăta că structura unitară a Statului Român şi caracterul său

naţional şi indivizibil sunt limite exprese ale autonomiei locale în România, aceasta

fiind în mod exclusiv un principiu care priveşte domeniul administrativ şi financiar al

unităţilor administrativ-teritoriale. Aşa cum s-a subliniat în numeroase ocazii,

autonomia locală în România este o formă a descentralizării teritoriale, administrative,

iar nu o expresia a autonomiei politice sau pe baze etnice. Autonomia locală

românească are în vedere realizarea dezideratului democraţiei participative şi a unei

administrări eficiente, iar nu recunoaşterea minorităţilor naţionale ca factor constitutiv

al statului şi acordarea unor drepturi colective acestora prin interpunerea organizaţiilor

ce reprezintă persoanele aparţinând acestor minorităţi între stat şi cetăţeanul de etnie

minoritară.

Lărgind perspectiva, remarcăm că statul este supus în ultimele decenii, mai mult

decât altădată, unor tendinţe care, din interior sau din exterior, au ca efect scăderea

autorităţii sale. Astfel, din interior, regionalizarea şi autonomia locală pot determina

identificarea cetăţeanului cu colectivitatea de la nivel infraetatic, iar din exterior,

consolidarea şi lărgirea Uniunii Europene şi fenomenul general de globalizare, fac din

individ un cetăţean „al Europei” sau „al Lumii”. De aceea, astăzi e foarte dificil de

precizat până la ce grad descentralizarea este un fenomen pozitiv şi de unde – negativ,

atunci când există pericolul ruperii echilibrului dintre interesele locale şi cele generale

sau când însăşi existenţa statului este pusă sub semnul întrebării .

autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid la 21 mai 1980, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 260 din 15/04/2003 82 Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p.335

44

Capitolul II Sisteme de ocrotire a drepturilor minorităţilor naţionale în literatura juridică de specialitate

1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică

2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei minorităţilor naţionale

3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale

4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale

5. Autonomia politică

45

Concentrându-ne asupra literaturii juridice de specialitate, fie ea românească sau

străină, remarcăm că între măsurile luate de organizaţiile internaţionale, de stat sau de

minorităţi (în acest ultim caz fiind vorba despre solicitări) şi literatura juridică din

domeniu există o evidentă comunicare şi influenţare în ambele sensuri: acţiunile

politice şi măsurile juridice nu au scăpat analizei cercetătorului, iar propunerile,

argumentele sau criticile acestuia din urmă au constituit izvor de inspiraţie pentru

politician şi legiuitor.

1. Istoricul concepţiilor privind protecţia minorităţilor naţionale în literatura juridică

Deşi chestiunea minorităţilor naţionale a preocupat Europa cel puţin cu un secol

mai devreme, despre o literatură juridică şi despre o anume concepţie juridică privind

aceste drepturi nu putem vorbi decât odată cu legitimarea principiului naţionalităţilor

ca fundament al statului, respectiv la sfârşitul secolului XIX şi începutul secolului

XX. Articularea, din punct de vedere juridic, a relaţiilor dintre statul format conform

principiului naţionalităţilor şi minorităţile pe care le cuprindea s-a realizat mai ales

după Primul război mondial. În această epocă protecţia minorităţilor naţionale devine

o consecinţă, sau, după cum se exprimă George Sofronie, un „corolar” al principiului

naţionalităţilor83, statele naţionale fiind cele cărora le incumbă obligaţia de protejare a

minorităţilor naţionale de pe teritoriul lor, sub supravegherea Ligii Naţiunilor.

Tot în această perioadă, literatura juridică vorbeşte despre drepturile

minorităţilor ca drepturi specifice, ce constituie, tocmai datorită caracterului lor

particular, o categorie distinctă de aceea a drepturilor omului. Mai exact, dacă

drepturile omului sunt definite ca acele drepturi inalienabile ale oricărei fiinţe umane,

drepturile minorităţilor naţionale nu se pot încadra în această categorie deoarece ele

nu sunt apanajul oricărei fiinţe umane, ci doar a unora dintre indivizi, adică a celor ce

împărtăşesc o identitate etnică, religioasă sau culturală diferită de majoritatea

cetăţenilor unui stat dat. Numai această categorie, a drepturilor minorităţilor naţionale,

poate constitui obiect de preocupare pentru organele internaţionale84.

Perioada interbelică este şi cea în care apar şi primele controverse privind

caracterul individual sau colectiv al acestor drepturi. Sunt ele drepturi ale individului 83 George Sofronie, Principiul naţionalităţilor în tratatele de pace din 1919-1920, ediţia a II-a, ed. Albatros, Buc., 1999, p.65 84 Bruno de Witte, Droits fondamentaux et la protection de la diversite linguistique, în „Langue et droit – Actes du Premier Congres de l’Institut internationalde droit linguistique compare, 27-29 avril 1998”, ed. Wilson & Lafleur 1989, Montreal

46

sau ale minorităţii, în ansamblu? În concepţia organismelor internaţionale din epocă,

drepturile în cauză erau considerate individuale85, opinie preponderentă şi astăzi.

Dezbaterile se opreau însă la graniţele statului, în sensul că se refereau doar la

aspectele de drept internaţional ale chestiunii. Cum urma însă ca statul să protejeze

minorităţile naţionale, ce concepţie, ce metode va aplica în interiorul său, sau cum se

va reflecta protecţia minorităţilor naţionale în dreptul administrativ, nu a constituit un

subiect de interes deosebit. Aceasta, de bună seamă şi din cauză că în epocă se

considera că principala ameninţare la adresa minorităţilor naţionale o constituie

politica de asimilare a statelor, politică exprimată prin fapte juridice pozitive, prin

acţiuni. În consecinţă, atâta timp cât statele se abţin de la o asemenea politică şi o

înlocuiesc cu una de nediscriminare, este atins implicit şi dezideratul protecţiei

minorităţilor naţionale. Altfel spus, în perioada interbelică, obligaţiile statului faţă de

cetăţenii săi de altă etnie decât cea majoritară era, în principal, una negativă, de a se

abţine de la orice discriminare şi de la orice măsuri de asimilare forţată, în sensul de

măsuri ale căror scop îl constituia pierderea identităţii distincte a cetăţenilor minoritari

din punct de vedere etnic.

Ulterior, pe măsură ce actele de asimilare au devenit tot mai rare, ideea ca

statele să adopte măsuri efective de protecţie a minorităţilor naţionale a căpătat

contur. Astfel, studiile juridice au început să se preocupe de propunerea şi analizarea

acelor măsuri pozitive, adică a acelor acte cu caracter legislativ şi mai cu seamă

administrativ pe care statele ar putea sau ar trebui să le adopte în vederea protejării şi

dezvoltării minorităţilor naţionale. În acest context, subliniem schimbarea caracterului

obligaţiilor statului faţă de minorităţile naţionale: nu mai este vorba doar de obligaţii

negative, de abţinere, ci, din ce în ce mai mult, de obligaţii pozitive, de a face.

O asemenea atitudine s-a reflectat în studiile juridice din Europa Occidentală şi

din America de Nord după Cel de al Doilea Război Mondial, concomitent cu

adoptarea actelor normative care au dus la constituirea Italiei, Spaniei, Marii Britanii,

ca state unitare puternic descentralizate şi a Belgiei ca stat federal, la autonomia

Quebec-ului etc., iar în Europa de Răsărit, la transformările revoluţionare din ultimul

deceniu al secolului XX.

85 Vezi referatul privind concepţia organismelor internaţionale privind protecţia drepturilor minorităţilor naţionale

47

2. Clarificări conceptuale în domeniul protecţiei

minorităţilor naţionale86

O caracteristică a limbajului juridic o constituie definirea cât mai unitară a

sensurilor unor noţiuni comune sau proprii. Pentru acest motiv juristul este, în

general, acuzat de formalism, de către politologi, spre exemplu. Formalismul şi

standardizarea sensurilor noţiunilor cu care operează juristul sunt însă o consecinţă şi

o condiţie fără de care atribuirea unor efecte juridice concrete diferitelor noţiuni este

dificil de conceput.

Domeniul minorităţilor naţionale scapă, în esenţa sa, acestei tendinţe. Caracterul

mai puţin definit al unora dintre noţiunile cu care operează se resimte şi în dreptul

internaţional, precum şi, într-o mai mică măsură, în dreptul constituţional. Prin

această caracteristică, domeniul drepturilor minorităţilor naţionale îşi trădează filiaţia,

din cele două domenii juridice mai largi enunţate anterior, precum şi înrudirea sa cu

politica. Pe fond, acest refuz al standardizării este de sorginte politică, mai exact, este

consecinţa opiniilor divergente existente între cei chemaţi a fi autorii normelor

juridice, mai ales în plan internaţional. Eforturile care se fac în acest sens sunt

evidente şi motivează importanţa pe care definirea exactă a noţiunilor o are în

domeniul juridic. De aceasta depinde eficienţa normelor juridice care utilizează

respectivele noţiuni. Poate de aceea numeroase dintre normele din domeniu sunt doar

norme-cadru.

Pentru dreptul administrativ, definirea noţiunilor este facilitată de unicitatea

autorului normelor juridice. Susţinem aceasta în sensul că statul – unicul subiect de

drept capabil să deţină drepturi şi să-şi asume obligaţii internaţionale relative la

populaţia şi teritoriul său este şi singurul care decide în privinţa legislaţiei interne.

Totuşi, prin aceasta nu trebuie să se înţeleagă că am trece cu vederea că, în plan

intern, sistemul democratic asigură reprezentarea, atât la nivelul legislativ cât şi

executiv, la nivel central, dar şi local a unei diversităţi de interese. Existenţa unui

singur autor principal al normelor de drept uşurează procesul de definire a noţiunilor

juridice utilizate în plan intern. Cu toate acestea, chiar şi în acest plan unele noţiuni-

cheie pentru domeniul drepturilor minorităţilor naţionale nu au o definiţie acceptată

unanim.

86 Vezi şi Natalie Belister, Popoare, naţiuni, minorităţi naţionale, grupuri etnice şi dreptul la autodeterminare (cazul Ucrainei şi al Crimeii), în revista Altera nr. 1/1995 p.63.

48

Dreptul minorităţilor naţionale operează cu noţiuni precum minoritate naţională,

origine etnică, naţiune, popor, grup etnic, naţionalitate. Se solicită dreptul la

autodeterminare cel puţin internă, autoguvernare, autonomie personală sau

teritorială, drepturi individuale sau colective. Actele normative interne sau

instrumentele internaţionale utilizează aproape toate aceste noţiuni. Care este însă

conţinutul şi sfera acestor noţiuni? În ce măsură, în condiţiile lipsei unei definiţii

juridic-acceptate putem pretinde acordarea de efecte juridice unei definiţii date de o

altă ştiinţă?

În cele ce urmează ne vom referi la sensurile cel mai des recunoscute unora din

aceste noţiuni în sfera ştiinţelor politice, mai ales, încercând să reliefăm în ce măsură

acestea au dobândit şi o semnificaţie juridică. Înainte însă de a trece la o analiză

detaliată, se cuvine să reliefăm faptul că nici una din aceste noţiuni nu este clar

definită din punct de vedere juridic la nivel internaţional, unele dintre ele fiind însă

definite în legislaţia internă a unor state.

Naţiune şi popor sunt două concepte pe care atât legislaţiile interne cât şi

instrumentele internaţionale le utilizează ca sinonime, în majoritatea contextelor.

Uneori ele sunt sinonime cu naţionalitatea, alteori şi cu noţiunea de stat87.

Naţiunea este un termen utilizat cu preponderenţă în două sensuri: civic/politic şi

etnic. Primul dintre sensuri este susţinut de autori precum Sieyès, Ernest Renan88, iar

cel de al doilea sens de Josepf de Maistre şi de şcoala filosofică germană prin Johann

Gottfried Herder, Heinrich von Treitschke, Johann Gottlieb Fichte, Ferdinand

Tonnies89. La nivel politic, sensul civic este îmbrăţişat de marea majoritate a statelor

Europei ( Franţa, Germania, Norvegia, Danemarca, Suedia, Turcia, Albania, Georgia,

Belgia, Spania, Estonia, Bulgaria, Slovacia, Cehia, România).

„Une nation est une âme, un principe spirituel. Deux choses qui, á vrai dire,

n'en font qu'une, constituent cette âme, ce principe spirituel. L'une est dans le passé,

87 Aşa cum remarcă prof. Th. Fleiner Gerster, Preambului Cartei Naţiunilor Unite prevede că popoarele acestor naţiuni se obligă pe viitor să împiedice războiul. Dar cum pot să se oblige popoarele, când art. 3 stabileşte că numai “statele pot fi membreale Naţiunilor Unite, şi nu popoarele sau naţiunile”. “Carta utilizează deci noţiunile de popor, stat,naţiune fără să definească semnificaţia specifică fiecărei denumiri. În declaraţia solemnă din Preambul nu este vorba de noţiunea abstractă şi raţională de stat, mai repede sunt popoarele care jură solemn că vor pace. Pe de altă parte, noi nu vorbim încă de Popoare Unite, nici de State Unite, ci de Naţiuni Unite şi înţelegem prin aceasta atât statele membre cât şi popoarele ce trăiesc aici », Thomas Fleiner Gerster, Theorie Generale de l’Etat, PUF, Paris, 1986, p.152, cf. Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. Cugetarea, Iaşi, 1997, p.25 88

Ernest Renan, Ou’est-ce qu’une nation?, Presses Pocket, 1992, p.54

89 Adrian Nastase ş.a., Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002,

p.21-22

49

l'autre dans le présent. L'une est la possession en commun d'un riche legs de souvenirs

; l'autre est le consentement actuel, le désir de vivre ensemble, la volonté de continuer

á faire valoir l'héritage qu'on a reçu indivis. L'homme, Messieurs, ne s'improvise pas.

La nation, comme l'individu, est l'aboutissant d'un long passé d'efforts, de sacrifices et

de dévouements. Le culte des ancętres est de tous le plus légitime ; les ancętres nous

ont faits ce que nous sommes. Un passé héroïque, des grands hommes, de la gloire

(j'entends de la véritable), voilá le capital social sur lequel on assied une idée

naţionale. Avoir des gloires communes dans la passé, une volonté commune dans le

présent ; avoir fait de grandes choses ensemble, vouloir en faire encore, voila les

conditions essentielles pour ętre un peuple. On aime en proportion des sacrifices qu'on

a consentis, des maux qu'on a soufferts. On aime la maison qu'on a bâtie et qu'on

transmet. Le chant spartiate : «Nous sommes ce que vous fűtes ; nous serons ce que

vous ętes» est dans sa simplicité l'hymne abrégé de toute patrie.”

Astfel defineşte Ernest Renan naţiunea insistând asupra sentimentului de

solidaritate şi asupra voinţei de a convieţui, şi arătând că nici rasa, nici limba, nici

interesele sau afinităţile religioase, nici geografia sau necesităţile militare nu sunt

suficiente pentru a crea o naţiune. Pornind de la această „definiţie”, susţinătorii status

quo-ului în materie de frontiere şi ai păcii internaţionale90 au argumentat că naţiunea

cuprinde toţi cetăţenii unui stat, fără deosebire de origine etnică deoarece tocmai prin

crearea statului aceşti cetăţeni au dovedit atât spiritul de solidaritate cât şi voinţa de a

trăi împreună91. Poporul şi naţiunea sunt sinonime cu ansamblul cetăţenilor unui stat

şi, ca urmare, dreptul la autodeterminare aparţine acestora. Tocmai exercitarea acestui

drept a dus la formarea statului respectiv, iar în prezent cetăţenii îşi exercită acest

drept prin intermediul dreptului de vot şi a celorlalte drepturi care le asigură

posibilitatea de a decide asupra statutului lor politic, a dezvoltării lor economice,

sociale şi culturale, în cadrul statului.

În ce priveşte organismele internaţionale, acestea nu dau, aşa cum am mai

arătat, nici o definiţie a acestor termeni, însă, din modul în care instrumentele

internaţionale s-au aplicat, din recomandările sau comentariile internaţionale

90 Ne referim aici şi la state, precum şi la organizaţiile internaţionale precum ONU sau Consiliul Europei 91 Adrian Nastase ş.a., Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.22

50

referitoare la noţiunea de popor92 şi de minoritate naţională93 putem înţelege că nici

acestea nu limitează respectivele noţiuni la sensul etnic.

„Il est clair qu'en pareille matière aucun principe ne doit ętre poussé á l'excès.

Les vérités de cet ordre ne sont applicables que dans leur ensemble et d'une façon très

générale. Les volontés humaines changent ; mais qu'est-ce qui ne change pas ici-bas ?

Les nations ne sont pas quelque chose d'éternel. Elles ont commencé, elles finiront.

La confédération européenne, probablement, les remplacera. Mais telle n'est pas la loi

du siècle où nous vivons. Á l'heure présente, l'existence des nations est bonne,

nécessaire męme. Leur existence est la garantie de la liberté, qui serait perdue şi le

monde n'avait qu'une loi et qu'un maître.”94 afirmă în continuare E. Renan. Credem că

importanţa acestori idei este astăzi cu atât mai mare cu cât se pare că şi organismele

internaţionale tind să o îmbrăţişeze.

În sens etnic, naţiunea nu este rezultatul evoluţiilor istorice; ea este înnăscută şi

etenă95, are un suflet şi o reală unitate morală demonstrată în mod particular de

limbă96; naţiunea se bazează pe cultură, limbă, religie şi Volksgeist – sufletul

poporului, afirmă Heinrich von Treitschke97.

De ce însă acest sens nu este îmbrăţişat de totalitatea statelor sau organizaţiilor

internaţionale guvernamentale? Putem înţelege acest lucru, dacă răspundem în

prealabil la alte două întrebări: Care este statutul cetăţenilor de o altă etnie decât cea

majoritară într-un stat bazat pe principiul naţionalităţii etnice? şi Ce se întâmplă dacă

un stat nu înglobează totalitatea populaţiei de o etnie dată, adică totalitatea naţiunii, în

sens etnic? Evident că o asemenea concepţie, cum este cea a naţiunii etnice, ar putea

fi interpretată în sensul excluderii de la exercitarea suveranităţii în statul naţional a

populaţiei de o altă etnie, şi că ar putea tinde spre înglobarea tuturor teritoriilor locuite

de etnicii înrudiţi. Asemenea atitudini nu concordă cu ceea ce reprezintă valoare în

vremurile noastre: drepturile omului şi inviolabilitatea frontierelor. De aceea, pentru

unii autori, susţinerea acestei teorii este similară cu încălcarea valorilor respective.

Utilă în descifrarea sensului conceptului de „naţiune” ne poate fi şi

Recomandarea nr. 1735 (2006) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind

92 Vezi comentariul privind art. 27 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice 93 Vezi Recomandarea 1201/1993 a Adunării parlamentare a Consiliului Europei 94 E. Renan, op. cit., p.56 95 Brigitte Krulic, La nation. Une idee moderne, Gallimard, 1986, p.35 96 Joseph le Maistre citat de Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.4 97 cf. Perre de Senarclens, Mondialisation, souveranite et theories des relations internationales, Ed. Dalloz, Armand Collin, Paris, 1998, p.31

51

conceptul de „naţiune”. Aceasta constată lipsa unui consens în ce priveşte conţinutul

termenului de „naţiune” utilizat în constituţiile sau legile statelor membre ale

Consiliului Europei98.

În ce priveşte sensul termenului de Naţiune utilizat în Constituţia României,

constatăm că legea fundamentală românească nu-l defineşte expres, ceea ce a

determinat o multitudine de interpretări. Într-o opinie susţinută de prof. Adran

Nastase, Constituţia noastră s-ar referi la naţiune, în sensul ei civic99. După

susţinătorii concepţiei UDMR, termenului de naţiune ar avea conotaţii etnice, motiv

pentru care se solicită eliminarea lui din textul constituţional. Conform domnului

profesor Tudor Drăganu, Constituţia României utilizează acest termen fără a se referi

la teoriile naţiunii civice sau etnice, ci în ideea de a sublinia modul de formare a

statului român, prin unirea teritoriilor locuite de români, iar nu prin cucerire altor

teritorii. Tocmai de aceea titularul suveranităţii naţionale nu e naţiunea, ci poporul,

cum statuează Constituţia României la art. 2100. Vezi şi Capitolul dedicat constituţiei

României.

Noţiunea de popor este deosebit de importantă pentru studiul conceptului de

minoritate naţionale cel puţin din două motive:

98 “(…)The term “nation” is deeply rooted în peoples’ culture and history and incorporates fundamental elements of their identity. It is also closely linked to political ideologies, which have exploited it and adulterated its original meaning. Furthermore, în view of the diversity of languages spoken în European countries, a concept such as “nation” is quite simply untranslatable în many countries where, at best, only rough translations are to be found în naţional languages. Conversely, the words used în naţional languages have no adequate translation în English or French, the two official languages of the Council of Europe. 5. The Assembly has acknowledged that în some Council of Europe member states, the concept of “nation” is used to indicate citizenship, which is a legal link (relation) between a state and an individual, irrespective of the latter’s ethno-cultural origin, while în some other member states the same term is used în order to indicate an organic community speaking a certain language and characterised by a set of similar cultural and historic traditions, by similar perceptions of its past, similar aspirations for its present and similar visions of its future. În some member states both understandings are used simultaneously to indicate citizenship and naţional (ethno-cultural) origin respectively. To this end, the term “nation” is sometimes used with a double meaning, and at other times two different words are used to express each of those meanings. 6. The Assembly also acknowledges that whenever the concept of “nation” means citizenship it designates some kind of a contractual relation between a physical person and a state, while when the concept of “nation” means an ethno-cultural community it designates a cultural reality (a cultural fact or a cultural status) which is based on the free and unilateral association of a physical person to that community and involves only the relations among the members of that community. A nation în its cultural understanding becomes a subject of law (see international law) only if it organises itself as a state which is internationally recognised.” Vezi Recomandarea nr. 1735/2006 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind conceptual de “naţiune”. 99 Adrian Năstase, op. cit., p.23, 24 100 Vezi şi Avizul Consiliului Legislativ al României referitor la propunerea legislativă privind Statutul de autonomie al Tinutului Secuiesc înregistrat la Senat sub nr. 239/1.04.2004.

52

- conform instrumentelor internaţionale, popoarele sunt singurele titulare ale

dreptului la autodeterminare;

- în lipsa unei definiţii obligatorii a noţiunilor de popor şi minoritate naţională,

s-a putut susţine existenţa unui drept de autodeterminare al minorităţilor,

eventual prin intermediul naţiunii etnice cu care este înrudită respectiva

minoritate.

Am afirmat că termenii de popor şi naţiune sunt utilizaţi în mod echivalent în

cadrul normativ internaţional. Chiar din Preambulul Cartei ONU se afirmă „noi,

popoarele Naţiunilor Unite (...)”(s.n.), cu toate că membrii Organizaţiei sunt statele,

iar nu popoarele sau naţiunile. Deşi noţiunea de popor este apropiată de cea de

naţiune, numai în legătură cu popoarele se afirmă în tratatele internaţionale că au

„dreptul la autodeterminare”101, iar Declaraţia Naţiunilor Unite asupra Relaţiilor de

Prietenie din 1970 stipulează că acest drept revine tuturor „popoarelor supuse

subjugării, dominaţiei sau exploatării străine”, de unde deducem că nu putem

identifica în orice condiţii poporul cu ansamblul cetăţenilor unui stat, şi deci, nici cu

naţiunea civică. Pe de altă parte, nu există nici un argument pentru a identifica

poporul exclusiv cu naţiunea etnică, cu atât mai mult cu cât prin aceasta s-ar ajunge la

legitimarea dreptului la autodeterminare a naţiunii etnice, cu consecinţele prezentate

anterior.

În ciuda lipsei unei concepţii general acceptate şi a unei definiţii lipsite de

ambiguitate a noţiunii de popor, definiţie care să-l diferenţieze explicit de conceptele

de minoritate naţională, populaţie, rezidenţi etc., au fost elaborate anumite criterii

care par destul de valide pentru a fi folosite ori de câte ori se pune problema

autodeterminării. În consecinţă, pentru a se putea defini ca popor, o comunitate ar

trebui să fie:

- Un grup de fiinţe umane care se bucură de câteva sau de toate următoarele

trăsături comune: a) o tradiţie istorică comună; b) identitate etnică sau rasială;

c) omogenitate culturală; d) unitate lingvistică; e) afinitate ideologică sau

religioasă; f) un teritoriu comun; g) viaţă economică comună;

- Grupul trebuie să fie format dintr-un anumit număr de membri care nu este

necesar să fie mare ( cazul popoarelor din statele foarte mici), dar care trebuie

să fie mai mult decât o simplă asociere de indivizi din interiorul unui stat;

101 Pactul Internaţional privind Drepturile Civile şi Politice (1966), art. 5

53

- Grupul ca întreg trebuie să aibă voinţa de a fi identificat ca popor sau

conştiinţa de a fi un popor – deşi este permis ca unele grupuri sau unii membri

ai acestor grupuri, deşi împărtăşesc celelalte caracteristice, să nu aibă această

dorinţă sau conştiinţă; şi

- Dacă este posibil, grupul trebuie să aibă instituţii sau mijloace de expresie a

caracteristicilor comune şi a dorinţei de identitate.102

Din păcate, criteriile enumerate mai sus nu par a fi suficiente pentru a distinge

noţiunea de „popor” de cea de „minoritate”, spre exemplu. După cum se poate

observa, caracteristicile enumerate mai sus sunt de origine istorică, sociologică,

antropologică şi politică, altfel spus, exced sfera dreptului obiectiv. Dacă ar fi însă să

punem problema din punct de vedere strict juridic am putea remarca, pe lângă

importanţa relativă a acestor criterii şi insuficienţă lor, şi simplul fapt că un grup de

oameni cu caracteristicile de mai sus devine „popor”, din punct de vedere juridic, prin

recunoaşterea acestui statut de către comunitatea internaţională, altfel spus, prin

manifestarea de voinţă a statelor lumii.

În privinţa minorităţii naţionale sau etnice, religioase sau lingvistice au existat

încercări de definire nu doar în literatura juridică, ci şi în cadrul organizaţiilor

internaţionale. Definiţiile susţinute de acestea reflectă atât realitatea politică, cât şi

dezbaterile ştiinţifice din domeniu.

În 1951, în urma desemnării sale de către Comitetul Naţiunilor Unite pentru

Drepturile Omului, Subcomisia pentru prevenirea discriminării a formulat câteva

criterii pentru a fi luate în calcul la o viitoare definiţie a minorităţii naţionale. Aceste

criterii erau următoarele:

- minorităţile sunt grupuri de persoane ce trebuie să fie protejate prin măsuri

speciale la nivel naţional şi internaţional şi să-şi dezvolte tradiţiile sau

caracteristicile103;

- unele grupuri nu au nevoie de o asemenea protecţie fie deoarece, deşi

inferioare din punct de vedere numeric, constituie un element dominant, fie

pentru că nu doresc decât un tratament identic cu restul populaţiei.

După cum putem remarca, aceste două criterii, deşi necesare, nu sunt şi

suficiente deoarece nu clarifică probleme precum aspectele ce diferenţiază

102 Natalie Belister, Popoare, naţiuni, minorităţi naţionale, grupuri etnice şi dreptul la autodeterminare (cazul Ucrainei şi al Crimeii) rev. Altera nr.1/1995, p.36-64 103 United Nations, doc E/CN. 4/358 – E/CN.4/Sub.2/119, p.18 and 19

54

minorităţile naţionale de alte tipuri de minorităţi, altfel spus, nu subliniază sub ce

aspecte sunt minoritare respectivele grupuri. De asemenea, nu este clar dacă

minorităţile naţionale cuprind doar grupuri de cetăţeni ai statului respectiv sau nu. De

altfel, asupra acestui aspect se mai poartă discuţii şi astăzi.

În urma Rezoluţiei nr. 62 din 1984 a Comisiei privind Drepturile Omului, Jules

Deschenes a propus o definiţie bazată pe următoarele elemente:

- Diferenţe etnice, religioase sau lingvistice între majoritate şi minoritate,

- Sentimentul de solidaritate care uneşte membrii minorităţii,

- Poziţia non-dominantă a minorităţii în cadrul societăţii,

- Strădania grupului minoritar de a atinge o egalitate de jure şi de facto cu

majoritatea104.

Conform definiţiei105 date prin intermediul Recomandării 1201/1993 a Adunării

Parlamentare a Consiliului Europei "„minoritatea naţională” se referă la un grup de

persoane dintr-un stat , care:

a) locuiesc pe teritoriul acelui stat şi sunt cetăţenii lui;

b) menţin legături de lungă durată, trainice şi permanente cu acel stat;

c) manifestă caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistice distincte;

d) sunt suficient de reprezentative, chiar dacă sunt în număr mai mic decât restul

populaţiei unui stat sau a unei regiuni a acelui stat;

e) sunt motivate de preocuparea de a păstra împreună ceea ce constituie

identitatea lor comună, inclusiv cultura, tradiţiile, religia sau limba lor."

Totuşi, este de remarcat că, deşi această definiţie aduce numeroase clarificări

conceptului de minoritate naţională, ea acoperă doar unul din sensurile date acestei

noţiuni, în sensul că se referă doar la minorităţile aşa-numite „istorice” şi formate doar

din cetăţeni ai statului în care respectivul grup de persoane a căpătat statutul de

„minoritate etnică”. Adepţii altor opinii argumentează că statul de persoană

aparţinând minorităţilor naţionale ar trebui recunoscut şi rezidenţilor necetăţeni. La

fel, statutul de „minoritate naţională” ar trebui acordat şi „noilor minorităţi” formate

din imigranţii veniţi, spre exemplu, în ţările occidentale, în ultimii 20 de ani şi care,

deşi nu „menţin legături de lungă durată” cu statul respectiv, au dobândit cetăţenia sau

dreptul de rezidenţă permanentă şi îndeplinesc toate celelalte criterii pentru a fi

104 Jules Deschenes, Proposal Concerning a Definition of the Notion of “Minority” (E/CN.4/Sub.2/1985/31, & 181) 105 Despre definiţia noţiunii de “minoritate naţională”, vezi şi Tudor Drăganu, “Declaraţiile de drepturi ale omului şi repercusinile lor în dreptul internaţional public”, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p.36

55

consideraţi „minoritate naţională”. Pentru acest motiv, simplul fapt că nu locuiesc în

statul respectiv de cel puţin trei generaţii nu ar reprezenta în această opinie, un motiv

justificat pentru a li se nega acest statut.

În plus, ar mai fi de remarcat faptul că, oricât de clară ar părea această definiţie,

ea lasă statului în cauză ultimul cuvânt în ce priveşte acordarea statutului de

minoritate naţională unui anume grup de persoane.

Această definiţie a fost preluată şi în legislaţia noastră internă prin intermediul

Recomandării 1201 ce face parte din Tratatului Româno - Ungar106.

În literatura de specialitate s-a exprimat şi opinia conform căreia nu există o

diferenţă reală între minoritatea naţională şi popor. “Este evident ca popoarele,

purtătoare a dreptului la autodeterminare, sunt, în general, definite de aceeaşi manieră

ca şi minorităţile. Frontiera între cele două concepte este graduală şi în mare măsură

politică. Se descrie o noţiune juridică şi se face referire la o alta. “Popoarele” având

dreptul la autodeterminare sunt reduse la nivel de “minorităţi” fără nici un drept la

autodeterminare pentru a nu ameninţa integritatea teritorială a statelor eterogene din

punct de vedere etnic sau lingvistic. Dar problemele sunt esenţialmente aceleaşi.”107

Ceea ce nu remarcă însă autorul citat este faptul că suntem în faţa unor concepte

juridice, iar nu sociologice sau de altă natură; pe cale de consecinţă, ar fi greşit să

căutăm între cele două noţiuni distincţii bazate pe simple evidenţe de natură socială,

istorică sau antropologică, în condiţiile în care conceptele juridice sunt, aşa cum am

subliniat şi anterior, rezultatul unor manifestări de voinţă la nivel etatic sau/şi

internaţional. Ca urmare, nu trebuie importanţa sau legitimitatea faptului că distincţia

dintre conceptele juridice de „popor” şi „minoritate naţională” reprezintă rezultatul

unei manifestări de voinţă exprimată cel puţin la nivel etatic.

În opinia noastră, atât popoarele cât şi minorităţile au numeroase caracteristici

comune, printre care caracterul de grup de indivizi animaţi de spiritual de solidaritate,

totuşi identificarea minorităţilor cu popoarele nu are o bază juridică. În cazul

popoarelor, societatea internaţională recunoaşte un drept “colectiv”, dreptul la

autodeterminare, în sensul de prerogativă ce poate fi exercitată în numele poporului

de organele reprezentative ale acestuia, organe investite cu autoritate, cel puţin de 106 Tratatului de înţelegere, cooperare şi bună vecinătate dintre România şi Republica Ungară, semnat la Timişoara la 16 septembrie 1996 a fost ratificat prin Legea nr.113/1996, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 250 din 16/10/1996. 107 Luzius Wildhaber, Le droit a l’autodetermination et les droits desminorites linguistiques en droit international, în „Langue et droit – Actes du Premier Congres de l’Institut international de droit linguistique compare, 27-29 avril 1998”, ed. Wilson & Lafleur 1989, Montreal, p.130.

56

facto, popoarele putând fi subiecte de drept internaţional şi putând avea personalitate

juridică de drept public108.

În cazul minorităţilor, organismele internaţionale subordonează existenţa şi

dezvoltarea lor voinţei individuale a membrilor lor. Nu se garantează drepturi ale

minorităţilor, ci doar drepturi ale indivizilor ce se recunosc parte a etniei respective.

În acest sens pledează şi Comentariul oficial al Comitetului ONU pentru Drepturile

Omului din 6 aprilie 1994. Acesta evidenţiază faptul ca “art.27109 se refera la drepturi

aparţinând indivizilor ca atare şi este inclus, ca şi articolele referitoare la alte drepturi

personale conferite indivizilor, în Partea a III-a a Pactului”, spre deosebire de “dreptul

la autodeterminare” care “apare ca un drept aparţinând popoarelor şi este tratat într-o

parte separată a Pactului, respectiv Partea I”. În plus, “exerciţiul drepturilor la care se

refera art.27 nu aduce atingere integrităţii teritoriale şi suveranităţii statelor părţi”.

O definiţie a minorităţii naţionale există în dreptul românesc în cele două legi

privind alegerile parlamentare110 şi locale111. Acestea prevăd că « În sensul prezentei

legi, prin minoritate naţională se înţelege acea etnie care este reprezentată în Consiliul

Minorităţilor Naţionale.” Este evident că legiuitorul a acordat acestei definiţii

aplicabilitate limitată – doar în ce priveşte domeniul de aplicare al celor două legi.

Definiţia propusă încearcă să depăşească problema conţinutului conceptului de

“minoritate naţională” prin referirea în mod expres şi limitative la sfera acestei

noţiuni: etniile reprezentate în Consiliul Minorităţilor Naţionale”. Cum o definiţie

aproape similară apare şi în proiectul de lege privind statutul minorităţilor naţionale,

proiect actualmente în dezbatere la camera decizională, Senatul, credem că putem

remarca treptata lărgire a domeniului de aplicabilitate a acestei definiţii, dacă

dispoziţia citată poate fi numită astfel. În ce ne priveşte, apreciem ca destul de

ingenioasă această metodă de ocolire a dificultăţii politice de definire a minorităţilor

naţionale, însă nu lipsită de vulnerabilitate. În acest sens, Comisia de la Veneţia

108 Tudor Drăganu, Drept Constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.325 109 art.27 al Pactului prevede dreptul persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale de a se bucura, în comun cu ceilalţi membri ai grupului, de propria lor cultură, de a profesa şi practica propria lor religie sau de a folosi propria lor limbă. 110 Legea nr. 373 din 24/09/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 887 din 29/09/2004 şi intrată în vigoare la 02/10/2004, aşa cum a fost modificată prin Ordonanţă de urgenţă nr. 89 din 14/07/2005 privind modificarea şi completarea Legii nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 634 din 19/07/2005 şi intrată în vigoare la 19/07/2005. 111 Lege nr. 67 din 25/03/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 29/03/2004, intrată în vigoare la 01/04/2004, art.7.

57

pentru democraţie prin drept, în Opinia112 sa privind proiectul românesc de lege a

statutului minorităţilor naţionale aprecia că această definiţie conduce la o sferă

limitativ determinată a grupurilor etnice ce pot beneficia de prevederile româneşti

privind minorităţile naţionale. Este vorba de cele 18 minorităţi recunoscute oficial în

România şi reprezentate în Consiliul Minorităţilor Naţionale. În acest caz, şi având în

vedere că şi condiţiile dobândirii calităţii de membru în Consiliul Minorităţilor

Naţionale sunt acum mai severe decât au fost pentru cei 18 deja intraţi, credem că

putem remarca o tendinţă de a considera minorităţile naţionale un grup închis. Numai

că o asemenea atitudine vine în contradicţie cu dreptul la păstrarea şi dezvoltarea

propriei identităţi, precum şi cu dreptul la liberă asociere ca fiind drepturi

fundamentale,, aşa cum remarca în Opinia sa, Comisia de la Veneţia.

O altă noţiune utilizată atât de normele juridice cât şi de literatura de specialitate

este cea de grup etnic. Importanţa reliefării raporturilor dintre această noţiune şi aceea

de minoritate naţională se evidenţiază în situaţiile în care un grup etnic dat solicită

recunoaşterea lui ca minoritate naţională în vederea obţinerii, pentru membrii săi, a

drepturilor recunoscute membrilor minorităţilor. Dacă existenţa unui grup etnic

constituie o situaţie care se poate dovedi statistic, prin metode sociologice, nu la fel

stau lucrurile şi în cazul minorităţii naţionale, unde suntem în faţa unei manifestări de

voinţă.

Existenţa unei minorităţi naţionale este considerată totuşi, în plan internaţional,

o problemă care ţine de situaţia de fapt, care poate fi probată similar cazului grupului

etnic, dar şi de voinţa statului ai cărui cetăţeni sunt membrii respectivei minorităţi .

Este interesant de remarcat faptul că, în opinia Comitetului ONU pentru Drepturile

Omului, “existenţa unei minorităţi etnice, religioase sau lingvistice într-un stat-parte

nu depinde de decizia acelui stat, ci trebuie stabilită pe baza unor criterii obiective”.

Observând, totuşi, că depinde de decizia unui stat de a fi sau nu stat-parte la Pactul

privind drepturile civile şi politice sau de a formula rezerve la acest Pact, şi, pe de alta

parte, că aceste criterii obiective nu s-au formulat încă, este evident ca remarca

Comitetului ţine mai de graba de sollen decât de sein113. În argumentarea opiniei

noastre invocăm exemplele pe care le pot constitui situaţiile din Franţa sau Grecia,

state cu populaţie diversă din punct de vedere etnic şi care nu au „minorităţi

112 Comisia Europeană pentru democraţie prin drept (Comisia de la Veneţia), Opinie privind proiectul de lege privind statutul minorităţilor naţionale din Romania, adoptată la a 64-a sesiune plenară din 21-22 octombrie 2005. 113

Vezi capitolul privind “Statutul juridic al minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public”

58

naţionale”. Cum se explică aceste situaţii? Pe de o parte, este evident că recunoaşterea

unei minorităţi naţionale constituie un act ce incumbă statului de cetăţenie şi, pe de

altă parte, nu orice diferenţă etnică, culturală, lingvistică sau religioasă conduce în

mod necesar la crearea de minorităţi naţionale, statele fiind chemate să determine în

concret care anume asemenea diferenţe au dus la apariţia de minorităţi naţionale114.

Câteva clarificări necesită şi noţiunile de origine etnică şi naţionalitate. Sunt ele

sinonime sau nu?

În ce priveşte noţiunea de origine etnică, ea este utilizată de documentele

internaţionale în acelaşi sens cu cea de origine naţională115. De asemenea, noţiunile

de identitate etnică sau identitate naţională sunt întrebuinţate ca sinonime. Sinonime

parţiale apar şi noţiunile de minoritate etnică şi minoritate naţională116. Originea

etnică/naţională desemnează de cele mai multe ori locul sau ţara/regiunea de origine a

persoanei117; noţiunile de identitate etnică/naţională au un sens asemănător,

înglobând şi sentimentul, dorinţa de a păstra respectivele valori.

Asupra sensului termenului de naţionalitate nu există aceeaşi concordanţă de

opinii. O definiţie a acestui termen apare în Convenţia Europeană privind

Naţionalitatea118 în care se specifică: „naţionalitatea” înseamnă „legătura juridică

dintre o persoană şi un stat şi nu se referă la originea etnică a persoanei” (art.2) Deci,

în sensul Convenţiei, naţionalitatea este sinonimă cu cetăţenia, iar nu cu originea

etnică/naţională. În acelaşi sens este utilizat termenul de naţionalitate şi în cadrul

celorlalte documente internaţionale119. Totuşi, este de remarcat şi faptul că în perioada

Războiului Rece în Centrul şi Estul Europei, conceptul de naţionalitate exprima, în

documentele legale, originea etnică a persoanei, apartenenţa la o anumită minoritate

naţională – aşa-numitele naţionalităţi conlocuitoare120. În acelaşi sens este utilizat

termenul şi în Legea privind maghiarii ce trăiesc în ţările vecine Ungariei adoptată la

19 iunie 2001 şi trimisă spre reexaminare Parlamentului Ungar. Aici naţionalitatea

114 Raportul Reuniunii CSCE de experţi în problemele minorităţilor naţionale, cf. Adrian Nastase, op. cit., p..533. 115 Art.1, 4 şi 5 ale Convenţiei privind eliminarea oricărei forme de discriminare rasială. 116 Art. 1 şi 2 ale Declaraţiei privind drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale sau etnice, religioase şi lingvistice. 117 Adrian Nastase ş.a., op.cit., p.30-31 118 Convenţia Consiliului Europei privind Naţionalitatea din 6 nov. 1997 119 Carta Uniunii Europene privind drepturile fundamentale de la Nisa din 2000(art.21), Tratatul de la Amsterdam din 1997(art.13) 120 Adrian Năstase, Raluca Miga Beşteliu, Bogdan Aurescu, Irina Donciu, Protecting Minorities în the future Europe, Ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.29 ş.u. Autorii sunt de părere că noţiunea de naţionalitate ar trebui înlocuită cu aceea de minoritate naţională.

59

are, în opinia noastră, scopul de a crea între statul maghiar şi etnicii înrudiţi din ţările

vecine o legătură oficială asemănătoare cetăţeniei.

Termenul de „naţionalitate” apare şi în Constituţia României la art.4 al.2 care

prevede: „România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără

deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de

opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială”(s.n.). Deşi sensul cu

care este utilizată noţiunea nu este clar, este totuşi evident că e diferit de acela de

„cetăţenie”. Trebuie de remarcat şi faptul că actualmente este în vigoare în România

Legea nr. 86 din 07/02/1945 privind statutul naţionalităţilor121.

Noţiunea de autonomie se referă la libertatea de a guverna prin norme sau legi

proprii122. În sfera noastră de interes, termenul este utilizat în expresii precum

autonomie administrativă, autonomie locală, autonomie regională, autonomie

teritorială, autonomie politică, autonomie culturală, înţelesul său variind de la o

expresie la alta.

În asociere cu noţiunile de administrativ sau local123 sensul noţiunii de

autonomie se pare că ar fi mai restrâns, referindu-se la acel principiu de administrare a

teritoriului, de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale precum şi la

gestionarea de către aceasta a intereselor colectivităţii locale, în baza unor norme

stabilite de conducerea centrală a statului, pe când în expresii precum autonomie

regională, autonomie teritorială, autonomie culturală, autonomie politică, sfera

noţiunii de autonomie ar fi mai largă, incluzând şi ideea de comunitate autonomă cu

personalitate juridică de drept public. În literatura britanică se utilizează termenul de

devoluţie (devolution) pentru a evidenţia faptul că autonomia administrativă, sau

descentralizarea sunt drepturi acordate de către autorităţile centrale şi pot fi, în

consecinţă, retrase oricând de acestea.

Sensul noţiunii de autonomie în expresii precum autonomie regională,

autonomie teritorială, autonomie politică, autonomie culturală pare să exceadă cadrul

administrativ, apropiindu-se de domeniul constituţional al de structurii de stat. În

acest context, noţiunea de autonomie se asociază cu acelea de drepturi colective, de

minoritate ca element constitutiv de stat sau de persoană juridică de drept public. În

121 Legea nr. 86 din 07/02/1945 privind statutul naţionalităţilor, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 30 din 07/02/1945. 122 Sergiu Tamaş, Dicţionar politic, ed. Academiei, Buc., 1993, p.25 123 Pentru modul de aplicare a acestui concept în România vezi Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Ed. Lumina Lex, Buc., 1998, p.336

60

această concepţie existenţa autonomiei în sine nu mai este o decizie a autorităţilor

centrale, ea având o legitimare la nivel constituţional, fiind considerată element

constitutiv de stat.

3. Principiul nediscriminării - metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale

Deşi nediscriminarea constituie un principiu juridic tradiţional124, aceasta a

devenit mult mai târziu un mecanism juridic funcţional. Considerăm adecvat să

numim mecanismul de înfăptuire a exigenţelor nediscriminării „legislaţia anti

discriminare”. Astăzi legislaţia anti discriminare este formată nu doar din norme-

cadru, din declaraţii de intenţie, ci din norme cu aplicabilitate directă, sprijinite şi de o

voinţă politică.

În cele ce urmează, vom încerca să evidenţiem unele din schimbările survenite

în legislaţia din acest domeniu, după care ne vom concentra asupra normelor direct

aplicabile în cazurile de discriminare rasială. Asemenea norme există la nivel

internaţional, la nivel comunitar, dar şi la nivel naţional. Analiza de faţă urmăreşte să

sintetizeze elementele de drept care sunt comune acestor niveluri legislative,

evidenţiind aspectele care ar putea prezenta importanţă pentru practicienii români din

domeniu.

Pentru legislaţia drepturilor omului, nediscriminarea reprezintă o axiomă de

bază şi, în acelaşi timp, un corolar al principiului egalităţii de tratament. Toate

tratatele şi declaraţiile internaţionale referitoare la drepturile omului conţin referiri şi

angajamente privind nediscriminarea125. De mai multe decenii, asemenea referiri au

pătruns şi în legislaţiile interne ale statelor, mai ales la nivel constituţional.

Înainte de a trece la analiza detaliată a problemelor din domeniul legislaţiei anti-

discriminare, o remarcă se impune: dispoziţiile mai vechi aveau, în cea mai mare

124 Conform lui Isse Omaga Bokatola, rădăcinile acestui principiu pot fi găsite în Actul Final din 21 iulie 1814 care, la art. 2, statuează că nici un amendament nu poate fi adus prevederilor Constituţiei Olandei care asigură egală protecţie fiecărui grup şi garantează acces egal la funcţiile publice pentru toţi cetăţenii, indiferent de religie, în Isse Omaga Bokatola, « L’Organisation des Nations Unies et la protection des minorites », Bruylant, Bruselles, 1992, p.36 ;cum nediscriminarea semnifică, în esenţă, egalitate, iar enunţarea principiului egalităţii o găsim în Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului de la 1789 şi chiar şi mai înainte, în actele constituţionale din Marea Britanie, putem conchide că rădăcinile principiului nediscriminării sunt la fel de vechi ca şi cele ale principiului egalităţii. 125 Acest principiu poate fi găsit în Carta Naţiunilor Unite, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, Convenţia privind prevenirea şi reprimarea crimei de genocid (1948), Convenţia Europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale(1950), Cele două Pactele internaţionale din 1966, Convenţia Internaţională pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare(1965) etc.

61

parte, caracterul de norme-cadru, prezentându-se ca declaraţii de intenţii sau, în cel

mai bun caz, ca obligaţii pentru state. Dar, ne punem întrebarea, exista un drept

individual la egalitate de tratament şi nediscriminare pe care persoanele să-l poată

revendica în faţa autorităţilor? Existau norme de directă-aplicabilitate? Erau acestea

dotate cu mecanisme procedurale de valorificare a drepturilor respective? În

majoritatea cazurilor răspunsul la aceste întrebări a fost, până la jumătatea secolului

XX, negativ.

A. Scurtă analiză a practicii judiciare născute în baza articolului 14 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului

În dreptul internaţional există încă din 1950 o prevedere în domeniul

nediscriminării care are caracter direct-aplicabil, fiind dotată cu o procedură de

valorificare judiciară. Este vorba de dispoziţia cuprinsă în art. 14 a Convenţiei

Europene a Drepturilor Omului (numită în cele ce urmează „Convenţia”). Prin

intermediul acestei prevederi, Curtea Europeană a Drepturilor Omului dispune de

cadrul juridic pentru a sancţiona acţiunile discriminatorii ale autorităţilor publice

raportate la drepturile garantate de Convenţie. Această dispoziţie prevede:

„exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie

asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie,

opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o

minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie”. În legătură cu acest text, o

remarcă am dori să facem: aceasta ţine de limita prevederii supuse analizei: ea

priveşte doar drepturile recunoscute de Convenţie, adică un număr limitat de

drepturi126. Abia Protocolul nr. 12, neintrat încă în vigoare, extinde aplicabilitatea

art.14 la orice alte drepturi recunoscute de legislaţia naţională. De asemenea, trebuie

remarcat faptul că jurisprudenţa Curţii privind aplicabilitatea art. 14 pe criterii rasiale

este destul de redusă. În esenţă, ezitarea judecătorilor de la Strasbourg de a da viaţă

acestei dispoziţii a fost motivată prin argumentul că nu orice diferenţă de tratament

constituie discriminare. Atât timp cât statele au putut găsi alte motivaţii pentru

diferenţierile făcute (şi au reuşit de fiecare dată) Curtea s-a lăsat convinsă că acţiunea

126 Este vorba de dreptul la viaţă, interzicerea torturii, a sclaviei şi a muncii forţate, libertatea individuală şi dreptul la siguranţa persoanei, dreptul la un proces echitabil, respectul vieţii private şi de familie, libertatea de gândire, conştiinţă şi religie, libertatea de expresie, de adunare şi asociere, dreptul la căsătorie şi interzicerea condamnării ilegale.

62

autorităţilor nu a violat art. 14 din Convenţie127. Din punct de vedere juridic, cazurile

au căzut la testul justificării discriminării indirecte. Asupra acestui aspect Curtea a

îmbrăţişat opinia conform căreia, dacă persoana care discriminează prezintă

argumente care apar ca acceptabile şi tolerabile pentru persoanele de buna-credinţă,

atunci aceasta şi-a justificat atitudinea128. Diferenţele de tratament pe care le fac

autorităţile publice au fost justificate şi prin intermediul doctrinei „dreptului de

apreciere”, al „puterii discreţionare” a autorităţilor statului sau al oportunităţii actului,

aşa cum este formulată teoria în dreptul românesc129. Această doctrină argumentează

dreptul autorităţilor publice de a alege, dintre conduitele permise de lege, pe aceea pe

care o consideră mai oportună ţinând cont de interesul general sau local. În momentul

de faţă, noţiunea de „putere discreţionară” a autorităţilor este interpretată de către

Curtea de la Strasbourg într-un mod extensiv, favorabil statelor. Practic, dacă

persoana pretinde că a fost discriminată de o autoritate administrativă, ea nu va trebui

să dovedească doar inegalitatea de tratament, ci şi că respectiva inegalitate depăşeşte

„dreptul de apreciere” al autorităţii publice.

Prevederile internaţionale recente din Europa (Convenţia-cadru privind protecţia

minorităţilor naţionale, Protocolul 12 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi,

în special, Directiva rasială a Uniunii Europene), precum şi cazurile deferite Curţii de

la Strasbourg de către grupurile minoritare, în special de către romii din centrul şi

estul Europei, sugerează că, mai devreme sau mai târziu, Curtea îşi va reorienta

jurisprudenţa în cazurile de discriminarea rasială în sensul recunoaşterii faptului că,

uneori, chiar autorităţile publice fac acte de discriminare. Se pare că atenţia sporită

acordată discriminării rasiale şi realizarea unui consens european asupra acestui

subiect va uşura tragerea la răspundere a statelor pentru violarea articolului 14. Va fi

posibilă, în acest mod, depăşirea interpretării extensive care prevalează momentan, în

privinţa „dreptului de apreciere” a statelor. 127 Vezi Belgian Linguistic Case, 23 July 1968, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. United Kingdom, 28 May 1985, Airey v. Ireland, October 1979, Dudgeon v. United Kingdom, 22 October 1981, Opinie separată - Jud. Matscher, Section II, Buckley v. United Kingdom, 25 September 1996, Opinie separată-Jud. Pettiti, Lithgow and others v. United Kingdom, 8 July 1986. 128 În Cazul Lingvistic Belgian Curtea a statuat ca „ principiul egalităţii de tratament este violat daca distincţia nu are nici o justificare obiectiva şi rezonabila”. Deci tratamentul diferenţiat trebuie sa aibă „un scop legitim. Chiar mai mult, trebuie sa existe o relaţie de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul propus” (Belgian Linguistic Case, 23 July 1968, para 9). Daca reclamantul nu poate dovedi „discriminare evidenta”(t.n.), Curtea tinde sa acorde statelor dreptul de a justifica criteriile „obiective şi rezonabile” pentru tratamentul diferenţiat acordat, în baza teoriei „marjei de apreciere”. 129 Vezi Rodica-Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, ed. Cordial LEX, Cluj-Napoca, 2001, p.277, precum şi dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, ed. AllBack, Bucureşti, 1999.

63

B. Analiza normelor direct-aplicabile în cazurile de discriminare rasială

I. Sediul juridic al materiei

În urma cu mai puţin de un an a devenit obligatorie Directiva nr.43 din 29 iunie

2000 relativă la punerea în practica a principiului egalităţii de tratament între

persoane, fără distincţie de rasă sau origine etnică ( Directiva rasială)130, iar în anul

2000 a intrat în vigoare în România Ordonanţa nr.137/2000 privind prevenirea şi

sancţionarea tuturor formelor de discriminare131, prevedere ce a suferit multiple

modificări. Aceste dispoziţii cuprind prevederi normative precise şi dotate cu

mecanisme procedurale concrete de punere în aplicare în scopul prevenirii şi al

sancţionării acţiunilor de diferenţiere şi tratament defavorabil pe motive de rasă.

Prevederile acestor acte normative îşi au originea în dreptul intern al unora din

statele Uniunii Europene, precum Marea Britanie, care au o legislaţie avansată în

acest domeniu. În Marea Britanie, legislaţia anti discriminare datează de circa patru

decenii, iar problematica discriminării este clasificată, în mod tradiţional în trei

categorii, în funcţie de obiectul ei. Se vorbeşte, astfel, despre discriminare pe criteriul

sexual, pe criteriu de rasă şi pe alte criterii. După cum ne sugerează şi titlul acestui

studiu, în cadrul de faţă, ne vom ocupa numai de discriminarea pe criterii de rasă.

Pentru acest domeniu, sediul materiei în Marea Britanie îl reprezintă Actul privind

relaţiile rasiale (Race Relations Act) adoptat în 1976.

Deoarece Directiva Rasială a intrat în vigoare abia în iulie 2003, cazuistica

înaintată Curţii de la Luxembourg este încă redusă. Ca urmare, jurisprudenţa rezultată

din aplicarea acestei directive este încă săracă,. La fel se prezintă situaţia şi în ce

priveşte încă tânărul Consiliu Naţional pentru Combaterea Discriminării din România.

130 Statele membre au avut termen pina la 19 iunie 2003 sa-si conformeze legislatia interna la prevederile Directivei Rasiale, nr.43/2000 a Uniunii Europene. 131

Ordonanţa nr. 137 din 31 august 2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publ. în M.O. nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 48 din 16/01/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 69 din 31/01/2002 şi modificată prin Ordonanţa nr. 77 din 28/08/2003 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor aprobată cu modificări de Legea nr. 27 din 05/03/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 216 din 11/03/2004. Ordonanţa 137/2000 a fost recent modificată prin intermediul Legii nr. 324 din 20 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 626 din 20 iulie 2006.

64

De aceea, în continuare vom avea în vedere jurisprudenţa britanică bazată pe Actul

privind relaţiile rasiale din 1976, ca unul din cele mai vechi exemple de norme anti-

discriminare. La aceasta vom adăuga, acolo unde ar putea fi relevante, referiri la

precedentele judecătoreşti ale Curţii Europene de Justiţie în soluţionarea cazurilor de

discriminare sexuală. Comparaţia cu soluţiile date în cazurile de discriminare sexuală

este utilă deoarece normele europene din domeniul discriminării sexuale au constituit

o sursă de inspiraţie pentru autorii Directivei rasiale, multe din condiţiile ce trebuiesc

îndeplinite pentru existenţa discriminării pe bază de rasă sunt similare cu cele privind

discriminarea pe bază de sex. În plus, în domeniul discriminării sexuale legislaţia

datează de mai mult timp şi există deja o jurisprudenţă consistentă.

II. Aspecte generale privind legislaţia europeană anti-discriminare

Concepţia juridică occidentală supune unui regim juridic comun cazurile de

discriminare pe motiv de origine etnică şi de rasă. Acestea cuprind şi cazurile de

discriminare lingvistică, nu însă şi cele de discriminare religioasă care este tratată în

cadrul celei de a treia categorii: discriminarea pe alte motive decât sexul sau rasa.

În ce priveşte discriminarea privind rasa şi originea etnică, numita în continuare,

discriminare rasiala, în literatura juridică de specialitate132 s-a remarcat faptul că pot fi

întâlnite două metode de a legifera în acest domeniu: fie, aşa cum se întâmplă în

Marea Britanie, legiuitorul să intervină cu o reglementare specifică şi generală133 în

materie care să privească ansamblul problematicii discriminare, şi apoi, acolo unde

este nevoie, cu reglementări de detaliu, fie, ca în Franţa, unde problema este

reglementată pe calea unor dispoziţii particulare, în funcţie de domeniul mai larg în

care actul de discriminare s-ar putea produce. În acest al doilea caz se poate vorbi de o

legislaţie anti-discriminare doar printr-un efort de sinteză a prevederilor speciale din

diversele acte normative, neexistând un act normativ care să stabilească principii ce ar

putea ghida interpretarea şi aplicarea acestor norme speciale.

Indiferent care dintre metodele de legiferare a fost preferată de diversele state,

remarcăm însă că legislaţia anti-discriminare s-a perfecţionat peste tot în timp. Iniţial

a fost condamnată doar discriminarea directă; apoi a început să se recunoască şi

132 Tara Brill-Venkatasamy, Analyse jurisprudentielle des differentes notions de discrimination raciale en droit anglais în Revue internationale de droit compare no.3/2003, p.615-633 133 Actul privind relaţiile rasiale (Race Relations Act) din 1976

65

realitatea unei discriminări indirecte, iar astăzi sunt sancţionate inclusiv represaliile în

scopul intimidării celor care apelează la justiţie pentru sancţionarea discriminării.

Asistăm la un proces de apropiere a reglementărilor naţionale, de creare a unui

fond comun de principii, proces care s-a realizat treptat şi nu s-a încheiat încă. Daca în

Anglia distincţia între discriminarea directă, indirectă şi represalii este cunoscută şi

pusă în practică de mult timp, în Franţa distincţia se practică abia începând cu apariţia

legii din 16 noiembrie 2001 relativă la lupta contra discriminării.134 Abia aceasta a

introdus noţiunea de discriminare indirectă şi de protecţie a salariatului care a depus

mărturie despre discriminare. Totuşi, în Franţa represaliile nu sunt analizate ca o a

treia forma de discriminare. Acum, după ce problema represaliilor a pătruns în dreptul

comunitar prin intermediul Directivei rasiale, putem pune în discuţie incriminarea

acestui tip de discriminare, sub toate formele sale, şi pe teritoriu francez.

III. Tipuri de discriminare

Aşa după cum arătam anterior, problematica discriminării rasiale este tratată sub

trei aspecte: discriminarea directă, cea indirectă (inclusiv hărţuirea şi ordinul de a

discrimina) şi represaliile.

În ceea ce priveşte discriminarea directă, trebuie să precizăm că aceasta există,

conform Directivei rasiale, art.2(2) lit.a: « atunci când o persoană este tratată mai

puţin favorabil decât este, a fost sau ar fi o alta în circumstanţe comparabile, din

considerente de rasă sau origine etnică » (t.n.)135. Comparativ, Ordonanţa 137/2000,

la art.2(1) prevede: „Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice

deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie,

limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap,

boală cronică necontagioasă, infectare HIV sau apartenenţă la o categorie

defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea ori

înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a

drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ori a drepturilor recunoscute de

lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale

vieţii publice." (s.n.). În ce priveşte legea engleză în domeniu, Actul privind relaţiile

134 În legislaţia românească, noţiunea de discriminare indirecta a apărut o data cu Ordonanţa de Guvern 137/2000. 135 În original “Direct discrimination occurs when one person is treated less favourably than another is, has been or would be treated în a comparable situation on grounds of racial or ethnic origin”, art.2(2) lit.a, Directiva rasială,

66

rasiale din 1976, în secţiunea 1(1) prevede că exista discriminare directă când o

persoana este tratată de o manieră mai puţin favorabilă decât este sau ar fi o alta, din

considerente rasiale. Sintetizând aceste dispoziţii, observăm că pentru a dovedi

existenta discriminării în forma ei directă este necesar să se probeze că reclamantul a

fost victima unui tratament mai puţin favorabil şi că acest tratament a avut motivaţii

rasiale.

În legătură cu primul aspect trebuie clarificate câteva aspecte :

Ce se înţelege prin « tratament mai puţin favorabil » ? Este vorba, aşa cum a precizat

jurisprudenţa britanică, de refuzul unor oportunităţi, absenţa unei posibilităţi de

alegere sau orice alte diferenţieri în tratamentul acordat unei persoane (candidat la un

loc de munca sau angajat) precum punerea unui salariat într-o situaţie intolerabilă,

spre exemplu aceea de a se supune unor dispoziţii rasiste. Elementul intenţional sau

motivul discriminării nu trebuie dovedit, fiind sancţionate discriminările obiectiv

stabilite, constatarea rezultatului discriminatoriu fiind suficientă. Practic, judecătorul

va trebui să răspundă la întrebarea : Reclamantul ar fi fost supus aceluiaşi tratament

dacă ar fi fost de o altă rasă ?

Termenul de comparaţie. Dovedirea unui tratament mai puţin favorabil

presupune realizarea unei comparaţii şi, implicit, găsirea unui termen de comparaţie.

Compararea ar trebui să se facă cu persoane aflate în situaţii ale căror circumstanţe

relevante sunt identice cu cele în care se află presupusa victimă a discriminării. De

aceea, găsirea termenului de comparaţie constituie o etapă decisivă în activitatea

judecătorului englez, ca şi a celui de la Strasbourg, constituind elemente de reper şi

pentru jurisprudenţa românească încă în formare.

Dovedirea faptului că tratamentul defavorabil a avut considerente rasiale

ridică trei probleme :

Interpretarea noţiunii de consideraţii (motivaţii) rasiale. Aceasta se refera la

culoare, rasă, naţionalitate, origine etnică sau naţională. În privinţa noţiunii de origine

etnică, Camera Lorzilor a recunoscut, spre exemplu, că sikhsii sunt un grup etnic, nu

însa şi musulmanii sau creştinii, care constituie un grup religios. În concepţia Camerei

Lorzilor un grup poate fi definit prin intermediul originii sale etnice dacă acesta

constituie o comunitate separată şi distinctă în virtutea unor caracteristici care sunt

asociate în mod obişnuit originilor rasiale comune, fără a fi necesară dovedirea unor

caracteristici rasiale ereditare sau constante.

67

a şti dacă prin « considerente rasiale » textul vizează în mod egal cazurile în

care persoana a suportat un tratament mai puţin favorabil din cauza rasei unui terţ ;

dovedirea legăturii cauzale dintre considerentele rasiale şi tratamentul mai puţin

favorabil ;

Atât în legislaţia engleză sau europeană cât şi în cea românească, dovedirea

acuzaţiilor de discriminare nu implică şi dovedirea intenţiei discriminatorii, ci doar a

rezultatului - discriminarea însăşi. Sarcina probei incumbă reclamantului până când

acesta va dovedi fapte care pot fi prezumate a constitui discriminare directă sau

indirectă. Din acel moment, pârâtul va fi chemat să convingă instanţa că nu a fost

încălcat principiul egalităţii de tratament, aşa cum prevede expres Directiva rasială la

art. 8 al.1.

De la aceste dispoziţii, norma europeană (art.4), dar şi cea britanică (secţiunea 5

a Actului privind relaţiile rasiale) au admis unele derogări referitoare la un număr

limitat de meserii sau situaţii în care preferinţa pentru persoane de o anumită rasă sau

origine etnică este considerată legitimă136. De asemenea, toate aceste acte normative,

inclusiv cel românesc, admit discriminarea pozitivă.

Discriminarea indirectă se referă la situaţiile în care o dispoziţie aparent neutră,

aplicabilă tuturor persoanelor, afectează de manieră defavorabilă doar persoanele de o

anumita rasă, dovedindu-se, în cele din urmă, nejustificată.

Ordonanţa 137/2000 defineşte discriminarea indirectă astfel : « Art.2 (2)Sunt

discriminatorii, potrivit prezentei ordonanţe, prevederile, criteriile sau practicile

aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la

alin. (1), faţă de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau

practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui

scop sunt adecvate şi necesare.

(3) Orice comportament activ ori pasiv care, prin efectele pe care le

generează, favorizează sau defavorizează nejustificat ori supune unui tratament injust

sau degradant o persoană, un grup de persoane sau o comunitate faţă de alte persoane,

grupuri de persoane sau comunităţi atrage răspunderea contravenţională conform

prezentei ordonanţe, dacă nu intră sub incidenţa legii penale.»(s.n.), în timp ce

Directiva rasială statuează: „discriminarea indirectă intervine atunci când o

136 Este, spre exemplu, considerată justificată alegerea unei persoane de origine pakistaneză pentru postul de ospătar într-un restaurant cu acest specific, a unui bărbat de origine africană pentru rolul lui Othelo din piesa shakespeariană cu acelaşi nume, sau a unui asistent social de origine romă pentru a realiza o acţiune de protecţie socială specială într-o comunitate roma.

68

prevedere, un criteriu sau o practică aparent neutre pun persoanele de o anumită rasă

sau origine etnică într-o situaţie defavorabilă comparativ cu alte persoane, cu excepţia

cazului în care prevederea, criteriul sau practica sunt justificate obiectiv printr-un scop

legitim, iar mijloacele utilizate sunt corespunzătoare şi necesare atingerii

scopului”(t.n)137. Conform legii engleze, exista discriminare indirectă atunci când o

persoana impune o exigenţă sau o condiţie unei alte persoane, condiţie care se aplică

şi persoanelor din alte grupuri rasiale, dar proporţia persoanelor dintr-un anume grup

rasial care pot satisface condiţia sau exigenţa respectivă este considerabil inferioară

celei dintr-un alt grup rasial, iar condiţia impusă nu se justifică independent de rasă,

culoare, origine etnică etc., persoana afectata suportând un prejudiciu datorat

imposibilităţii de a satisface condiţia sau exigenţa.(t.n.)138.

Din cuprinsul acestor definiţii reies patru elemente – care definesc discriminarea

indirectă: i) actul pretins discriminator, ii) proporţia dintre numărul peroanelor

afectate de actul discriminator dintr-un anume grup rasial şi numărul total al

persoanelor afectate de respectivul act, iii) prejudiciul suferit de victime şi iv)

justificarea adusă actului pretins discriminator de către persoana acuzată.

i) Actul pretins discriminator poate consta într-o prevedere legislativă sau

contractuală, într-un criteriu, exigenţă, condiţie de selecţionare, departajare sau

apreciere, sau într-o practică sau comportament activ sau pasiv.

Sursa acestuia poate fi variată: contracte de muncă, anunţuri etc. Nu este

necesar ca exigenţa să fie prevăzută în formă scrisă, ea poate fi chiar şi implicită.

Simplul fapt de a insera într-un contract de muncă un termen sau o condiţie ce impune

o obligaţie salariatului, poate întruni condiţiile prevăzute în dreptul britanic. Acest

element este interpretat de o manieră foarte extensivă de judecătorii englezi.

Trebuie totuşi ca exigenţa să se aplice tuturor, indiferent de rasă, naţionalitate,

culoare, origine etnică sau naţională şi să constituie un obstacol absolut sau o obligaţie

indispensabilă căreia trebuie să i se conformeze persoana interesată. Acesteia îi revine

şi sarcina probei. După numeroşi autori, acest „test” se dovedeşte a fi dificil de

trecut139.

137 În original, „Indirect discrimination shall be taken to occur where an apparently neutral provision, criterion or prectice would put persons of a racial or ethnic origin at a particular disatvantage compared with other persons, unless that provision, criterion or practice is objectively justified by a legitimate aim and the means of achieving that aim are appropriate and necessary” art.2, al.2, lit.b Directiva nr. 43/2000 138 Tara Brill-Venkatasamy, op.cit., p.624 139 V.S.Deakin, G. Morris, Labour Law, p.577, citat de Tara Brill-Venkatasamy în op.cit., p.627.

69

ii) Proporţia persoanelor afectate de măsura discriminatorie o va analiza instanţa

după ce pretinsa victimă a discriminării va identifica grupul rasial căruia îi aparţine.

Judecătorul va verifica dacă, într-adevăr persoana aparţine acestui grup rasial.

Referitor la acest aspect, secţiunea 3 din Actul privind relaţiile rasiale arată că prin

grup rasial se înţelege orice grup de persoane definit prin culoare, rasă, naţionalitate,

origine etnică sau naţională. Urmează ca judecătorul să măsoare impactul

disproporţionat al condiţiei asupra grupului rasial care îi aparţine pretinsa victimă şi

un alt grup rasial căreia i se impune aceeaşi condiţie sau exigenţă. Baza de calcul

pentru o asemenea proporţie rămâne la latitudinea judecătorului: proporţia poate fi

calculată la nivel naţional, regional sau prin referinţă la ansamblul personalului dintr-o

întreprindere. Pentru a dovedi acest aspect se vor putea utiliza datele statistice

disponibile, aşa cum procedează Curtea Europeană de Justiţie în cazurile de

discriminare fondată pe sex.

iii) Noţiunea de „prejudiciu” a fost interpretată extensiv în jurisprudenţa britanică.

Tribunalele au considerat că există prejudiciu nu numai când se refuză un avantaj sau

o oportunitate acordată altor persoane ci chiar simplul fapt de a nu putea satisface

condiţia cerută constituie prejudiciu, în sensul legii. Totuşi, unele instanţe au solicitat

reclamantului să arate precis prejudiciul cauzat.

iv) Dacă pentru primele trei aspecte sarcina probei140 revine pretinsei victime,

justificarea discriminării indirecte intră în sarcina acuzatului. Pentru a respinge

acuzaţiile de discriminare rasială, persoana acuzată va trebui să probeze că exigenţa

impusă este justificată independent de apartenenţa rasială a persoanei căreia i se

aplică. Sub acest aspect, aşa cum am arătat anterior, jurisprudenţa Curţii Europene de

Justiţie este mai restrictivă decât cea engleză şi decât cea a Curţii Europene a

Drepturilor Omului.

Curtea de Apel britanică a admis, în decizia Ojutiku vs. Manpower Services

Commision din 1982, că dacă o persoană prezintă argumente care apar ca acceptabile

şi tolerabile pentru persoanele de buna-credinţă, atunci aceasta şi-a justificat

atitudinea.

Totuşi, în 1987, în decizia din cazul Rainey vs. Greater Glasgow Health Board,

Camera Lorzilor a considerat că, pe viitor, instanţele britanice vor trebui să urmeze

140 Pentru mai multe detalii referitoare la sarcina probei în cazurile de discriminare vezi Romaniţa Iordache şi Andreea Tabacu, Not Yet Viable: Anti-Discrimination Action în Romania, în Roma Rights, quarterly journal of the European Roma Rights Center, no. 1 and 2/2003, p.32 ş.u.

70

jurisprudenţa Curţii de la Luxembourg care impune acuzatului să demonstreze că

măsura în cauza „se explică prin factori obiectiv justificaţi şi străini de orice

discriminare”(…) „În plus, această justificare trebuie să convingă că mijloacele alese

pentru atingerea obiectivului corespund unei nevoi reale a întreprinderii, sunt apte să

atingă obiectivul şi sunt necesare în acest scop”(Bilka-Haufhaus GmbH vs. Weber von

Hartz din 1986). Precizăm că decizia de mai sus a fost pronunţată de Curtea de la

Luxembourg într-un caz privind discriminarea sexuală, iar nu rasială; o directivă

privind egalitatea de tratament indiferent de rasă sau origine etnică a fost adoptată

abia în 2000 (Directiva rasială). Aşa cum am arătat, în cazuri asemănătoare, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului a adoptat până acum o concepţie similară celei a

Curţii de Apel britanice din cazul din 1982(Ojutiku vs. Manpower Services

Commision). Cum Directiva 43/2000 anti-discriminare a Consiliului european a

devenit obligatorie din 19 iulie 2003, ne aşteptăm şi la o jurisprudenţă europeană

bazată pe aceasta, jurisprudenţă care, după toate probabilităţile, va prelua

raţionamentul pe care aceeaşi instanţă l-a aplicat în cazurile de discriminare sexuală.

În unele speţele de discriminare sexuală, judecătorii europeni au considerat că

un obiectiv este legitim atunci când are motivaţii economice obiectiv justificate, când

răspunde unui scop necesar de politică socială sau când e justificat de eficacitatea

administrativă a unei persoane juridice fără scop lucrativ.

Examinând efectul discriminatoriu al condiţiei, judecătorul va trebui sa aibă în

vedere atât aspectul calitativ, respectiv natura exactă a prejudiciului sau a

inconvenientului cauzat, cât şi cel cantitativ, referitor la numărul de persoane din

grupul rasial susceptibile de a fi afectate de condiţia impusă. Deoarece aprecierea

faptelor rămâne la latitudinea judecătorului, soluţiile pot varia de la o decizie la

alta.141

Hărţuirea şi ordinul de a discrimina constituie, alături de discriminarea

directă de cea indirectă, o altă formă pe care o pot îmbrăca actele de discriminare.

Conform Directivei Rasiale, art. 2(3), hărţuirea reprezintă orice atitudine

nedorită, relativă la rasa sau originea etnică, care are scopul sau efectul de a viola

demnitatea persoanei şi de a crea un mediu intimidant, ostil, degradant, umilitor sau

ofensator. Pot constitui „hărţuire” remarcile ofensatoare, glumele, folosirea

141 Aceste aprecieri nu vor folosi, totuşi, judecătorului român pentru că acesta nu are nici un mijloc legal de a cenzura decizia Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării de respingere a acuzaţiilor de discriminare, aşa cum vom arata în cele ce urmează.

71

necorespunzătoare a email-ului etc. Şi legea română condamnă hărţuirea prin

intermediul Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000. Aceasta, în art.3 "(1) Constituie

hărţuire şi se sancţionează contravenţional orice comportament pe criteriu de rasă,

naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, gen, orientare

sexuală, apartenenţă la o categorie defavorizată, vârstă, handicap, statut de refugiat ori

azilant sau orice alt criteriu care duce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant

ori ofensiv."

Ordinul de a discrimina împotriva persoanelor pe motive de rasă sau origine

etnică constituie un act de discriminare, atât în conformitate cu prevederile art.2(4) al

Directivei rasiale cât şi conform cu prevederile cuprinse la art.2 al.11 din Ordonanţa

137/2000. Aceasta din urmă statuează că "(11) Dispoziţia de a discrimina persoanele

pe oricare dintre temeiurile prevăzute la alin. (1) este considerată discriminare în

înţelesul prezentei ordonanţe."

Hărţuirea şi ordinul de a discrimina sunt, aşa cum am precizat, asimilate

discriminării. Ca şi în cazurile de discriminare directă şi indirectă, presupusa victimă

nu va fi ţinută să probeze intenţia discriminatorie, dovedirea rezultatului - al efectului

constând în „favorizarea sau defavorizarea nejustificată ori supunerea la un tratament

injust sau degradant a unei persoane, a unui grup de persoane sau a unei comunităţi,

faţă de alte persoane, grupuri de persoane sau comunităţi” – fiind suficientă.

Represaliile (victimizarea) reprezintă o altă formă de discriminare. Ideea protejării

persoanelor ce acţionează în virtutea legilor anti-discriminare o întâlnim atât în

legislaţia engleză cât şi în cea europeană. Conform art. 9 al Directivei 43/2000

„statele membre vor introduce în legislaţia naţională măsuri necesare protejării

indivizilor de consecinţele nedorite apărute ca reacţii la plângerile sau procedurile

întreprinse cu scopul de a determina respectarea principiului egalităţii de

tratament”(t.n.). Aşa cum am mai precizat, deşi dispoziţia este redactată ca o normă-

cadru, statele vor putea fi trase la răspundere în faţa Curţii de la Luxembourg.

Amintim că directivele sunt, pentru statele Uniunii Europene, acte obligatorii în ce

priveşte scopul urmărit, nu însă şi în ce priveşte mijloacele alese pentru atingerea

scopului respectiv. Directiva Rasială, adoptată în 29 iunie 2000, prevede că statele

Uniunii Europene au obligaţia ca, până la 19 iulie 2003 să-şi alinieze legislaţia internă

la normele Directivei Rasiale. Din această perspectivă, putem afirma că, începând din

19 iulie 2003, Curtea Europeană de Justiţie are competenţa să sancţioneze statele

72

membre ale Uniunii pentru nerespectarea acestui termen. Ca urmare, începând de la

această dată, norma citată mai sus a devenit de aplicare directă.

În ce priveşte legislaţia românească, Ordonanţa nr. 137/2000 cu modificările

ulterioare, prevede la art.2 al 5: "Constituie victimizare şi se sancţionează

contravenţional conform prezentei ordonanţe orice tratament advers, venit ca reacţie

la o plângere sau acţiune în justiţie cu privire la încălcarea principiului tratamentului

egal şi al nediscriminării."

Dacă pentru statele membre ale Uniunii Europene aceasta directivă a devenit

obligatorie, aşa cum am precizat, de la data de 19 iulie 2003, pentru statele candidate,

ea va deveni obligatorie din momentul aderării. Cunoaşterea experienţei juridice a

statelor europene este utilă cel puţin din această perspectivă.

Conform secţiunii 2(1) din legea britanică din 1976 există „victimizare”(represalii)

când, în situaţiile vizate de lege, o persoană tratează pe o alta mai puţin favorabil

decât pe terţi din motiv că aceasta a iniţiat o procedură judiciară împotriva

discriminantului sau împotriva altei persoane vizate de lege, a adus probe sau date

privind procedura judiciară iniţiată de un terţ împotriva discriminantului sau a altei

persoane vizate de lege, a acţionat în virtutea sau referitor la Actul privind relaţiile

rasiale faţă de discriminant sau de o alta persoană vizată de aceasta lege, sau a afirmat

ca discriminantul sau o altă persoană a comis un act ce constituie încălcare a Actului

privind relaţiile rasiale, cu condiţia ca afirmaţia să nu fie mincinoasă sau făcută cu

rea-credinţă. Există, de asemenea, represalii/victimizare şi atunci când discriminantul

ştie că persoana victimă a discriminării intenţionează să îndeplinească unul dintre

aceste acte sau suspectează victima de a fi îndeplinit sau de a avea intenţia să

realizeze unul din actele mai sus-menţionate şi acţionează discriminatoriu din acest

considerent.

În Marea Britanie s-a stabilit, pe cale de precedent judiciar, că, pentru a se putea

dovedi acest tip de discriminare, victima trebuie să demonstreze următoarele: i) că se

afla într-unul din cazurile vizate de legea britanică, ii) că a suferit un tratament mai

puţin favorabil şi iii) că tratamentul mai puţin favorabil decurge din faptul că pretinsa

victimă a intentat în contra discriminantului sau a altei persoane vreunul din actele

vizate de secţiunea 2 (1) a Actul privind relaţiile rasiale

Dacă în ce priveşte faptul că victima se afla în unul din cazurile vizate de legea

britanică, nu sunt necesare probe prea laborioase deoarece dispoziţiile legii sunt

generale, în ce priveşte dovedirea faptului că pretinsa victimă a suferit un tratament

73

mai puţin favorabil, se pune problema termenului de comparaţie. Sub acest aspect,

Camera Lorzilor a precizat că trebuie comparat tratamentul acordat reclamantului cu

cel acordat unei persoane care nu a iniţiat vreun act din cele menţionate de Actul cu

privire la relaţiile rasiale în secţiunea 2, precizând că nici un alt element nu trebuie

luat în consideraţie.

Dovedirea faptului că tratamentul mai puţin favorabil decurge din faptul că

pretinsa victimă a intentat împotriva discriminantului sau a altei persoane vreunul

din actele vizate de secţiunea 2 (1) a Actul privind relaţiile rasiale implică o problemă

de cauzalitate, faţă de care în jurisprudenţa britanică există unele discuţii. Astfel, s-a

pus în discuţie dacă pretinsa victimă va trebui să convingă instanţa că acţiunea sa în

virtutea Actului privind relaţiile rasiale reprezintă singura cauza a tratamentului mai

puţin favorabil suferit sau dacă aceasta reprezintă cauza reală sau predominantă. S-a

manifestat şi opinia ca aceasta a treia condiţie nu ar pune o problemă de cauzalitate, ci

ar constitui doar o chestiune de fapt, părerea a rămas însa izolată. Fiind vorba despre o

chestiune de apreciere, această a treia condiţie rămâne la aprecierea judecătorului. Sub

aspectul acestei condiţii, s-a pus şi problema de a şti în ce măsură textul legal implică

o intenţie conştientă a discriminantului de a trata mai puţin favorabil pretinsa victimă,

ca urmare a procedurilor iniţiate de aceasta. Camera Lorzilor a decis ca Actul privind

relaţiile rasiale nu impune o motivaţie conştientă a discriminantului. Raţionamentul

lorzilor a fost motivat de faptul că o asemenea motivaţie conştientă nu este necesar a

fi dovedită în cazurile de discriminare directă şi că nu există nici un argument valabil

pentru a solicita o asemenea motivaţie într-un caz când legea nu o impune în celălalt.

În plus, o motivaţie conştientă este foarte greu de probat, ceea ce ar lăsa, practic, legea

fără aplicabilitate.

În orice caz de discriminare rasială, indiferent de tipul ei, se va putea iniţia un

proces civil, în care reclamantul poate primi, atât recunoaşterea dreptului violat cât şi

o reparaţie pecuniară. La aceasta se adaugă, acolo unde este posibil, punerea victimei

în situaţia anterioară. Curtea Europeana de Justiţie sau tribunalul britanic nu vor

aplica, pentru motive de discriminare, sancţiuni cu amenda sau cu închisoarea.

Discriminarea rămâne o problemă de drept civil. Acelaşi tratament se aplică în

majoritatea sistemelor juridice ale statelor Uniunii Europene.

74

IV. Norma juridică română anti-discriminare

Legislaţia românească urmează cursul celor analizate de noi, dar cuprinde şi

unele reglementări specifice. Astfel, pentru fapte de discriminare persoanele găsite

vinovate pot primi şi o amenda contravenţională, spre deosebire de legislaţia

europeană unde este recunoscut doar dreptul la reparaţii civile, competenţa de

judecată aparţinând instanţelor de contencios administrativ. Legea specială,

Ordonanţa nr. 2/2001, se completează, în aceste cazuri, cu dispoziţiile Codului de

procedura civilă. În plus, trebuie remarcat că în baza art. 31 al. 2 din Ordonanţa nr.

2/2001142 privind regimul juridic al contravenţiilor „partea vătămată poate face

plângere numai în ce priveşte despăgubirea”. Se pune întrebarea, ce mijloace de a-şi

valorifica dreptul în justiţie are victima în cazul în care Consiliul Naţional pentru

Combaterea Discriminării nu constată nici o contravenţie? Pentru aceste cazuri, partea

vătămată are deschisă calea contenciosului administrativ, mai exact a acţiunii la

Curtea de Apel în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, conform art. 3

din Codul de procedură civilă şi a art.10 al.1 din Legea nr. 554/2004(Legea

contenciosului administrativ), cu respectarea procedurii prealabile şi a termenelor

prevăzute de Legea contenciosului administrativ la articolul 7. Hotararile care nu sunt

atacate in termenul de 15 zile constituie de drept titlu executoriu. ( art. 195 al.10 din

OG 137/2000)

Legea recentă de modificare a O.G. 137/2000, Legea nr. 324/2006,

reglementeaza detalii referitoare la cererea de despagubiri pe care persoana care se

considera discriminata o poate formula in fata instantei de judecata.

Astfel, termenul pentru introducerea cererii este de 3 ani si curge de la data savarsirii

faptei sau de la data la care persoana interesata putea sa ia cunostinta de savarsirea ei,

judecarea cauzei are loc cu citarea obligatorie a Consiliului, iar persoana care se

considera discriminata are obligatia de a dovedi existenta unor fapte care permit a se

presupune existenta unei discriminari directe sau indirecte, iar persoanei impotriva

careia s-a formulat sesizarea ii revine sarcina de a dovedi ca faptele nu constituie

discriminare.

Ca şi în statele Uniunii Europene, şi în România se prevede că victima propriu-

zisă va putea fi substituită în faţa organelor jurisdicţionale româneşti de către fundaţii,

asociaţii sau organizaţii neguvernamentale care au ca scop protecţia drepturilor 142

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor a fost aprobată prin Legea Nr. 180 din 11 aprilie 2002, publicată în M.O. nr.268 din 22 aprilie 2002

75

omului Acestea au calitate procesuală activă în cazul în care discriminarea se

manifestă în domeniul lor de activitate şi aduce atingere unei comunităţi sau unui grup

de persoane ori unei persoane fizice, dacă aceasta din urmă mandatează organizaţia în

acest sens. Credem că această dispoziţie are o deosebită importanţă practică deoarece,

în cele mai multe cazuri, victimele discriminării sunt persoane care, din motive

pecuniare sau sociale, nu sunt capabile să-şi apere drepturile de o manieră eficientă.

Fundaţiile care acţionează în domeniu au şi mijloacele financiare, şi pregătirea de

specialitate care le permite să reprezinte cu succes aceste victime şi să contribuie, pe

această cale, la traducerea normei juridice în faptă.

V. Organisme interne de lupta împotriva discriminării

Din 1965, Anglia a creat un organism oficial pentru a lupta împotriva

discriminării rasiale: Commission for Racial Equality - dotată cu competenţe

administrative şi juridice importante : poate dispune anchete privind existenţa unei

discriminări ilegale, asistă reclamantul în fata tribunalelor, emite recomandări etc.

În Franţa, în 1999 guvernul a creat un organism similar, dar cu puteri mai

reduse.

În efortul de a-şi asuma acquis-ul comunitar, România a înfiinţat Consiliul

Naţional pentru Combaterea Discriminării. Acesta reprezintă organul cu competenţă

naţională în constatarea şi sancţionarea contravenţiilor prevăzute de Ordonanţa nr.

137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. Aceasta

s-a întâmplat însă cu mare întârziere, abia prin hotărârea Primului-Ministru din 31

iulie 2002, astfel că până la sârşitul anului 2002 nu a fost aplicată nici o sancţiune,

astfel că activitatea CNCD ca organ constatator şi sancţionator pentru contravenţiile

în domeniul discriminării a început abia din anul 2003.

Incepând din anul 2003 şi până astăzi, CNCD a reuşit, prin activitatea sa, să

contribuie la scăderea numărului de cazuri de discriminare, inclusiv pe criteriu etnic,

în domenii precum

- accesul la locuri deschise publicului larg (vezi cazurile CRISS şi M.G., S.C.D.

ş.a. versus Discoteca „Number One”, Hotărârea nr. 155/15.05.2003 a CNCD si

76

CRISS vs. Discoteca „Vox Pop” Focşani, Hotărârea CNCD nr. 126 din

13.05.2003143).

- accesul la mijloacele de transport: taxi (cazuri precum CRISS vs. Taxi 2000,

nesancţionat144).

- Anunţurile publicitare privind vânzarea sau închirierea de imobile cu

destinaţiei de locuinţă (cezurile CRISS vs. România Liberă, Hotărărea CNCD

nr. 146/23.04.2003, CRISS vs. „Monitorul de Vrancea”, Hotărărea CNCD nr.

262/25.08.2003)

- Atingerea demnităţii umande prin declaraţii publice discriminatorii ( CRISS

vs. Prefectul Corneliu Rusu Banu, Iaşi, Hotărărea CNCD nr. 65/25.02.2003,

CRISS vs. 24 Ore Mureşene, Hotărărea CNCD nr. 215/14.07.2003145)

- Segregarea etnică în educaţie (cazul CRISS vs. I.S.J. Sălaj şi Scoala Cehei,

Hotărărea CNCD nr. 218/23.06.2003146)

- Statisticile Poliţiei (cazul CRISS vs. IGP şi dep. Codrin Stefănescu -

nesancţionat147)

- Drepturile economice (cazul ERRC şi P.C. ş.a. vs. Primăria Tg. Frumos,

Hotărărea CNCD nr. 250/14.06.2005 – nepublicat)

În concluzie, ţinând cont de faptul că, aşa cum am arătat, nediscriminarea nu

mai reprezintă astăzi doar interzicerea de principiu a oricăror diferenţe făcute pe

criterii de rasă, sex etc., ci şi sancţionarea efectivă a actelor discriminatorii, credem că

legislaţia anti-discriminare poate fi considerată ca o metodă dintre cele mai eficiente

de protecţie a minorităţilor naţionale. În ce priveşte ţara noastră, suntem convinşi că

pe măsură ce existenţa Consiliului pentru Combaterea Discriminării va fi mai

cunoscută, iar cetăţenii vor recurge la procedurile ce se derulează aici, vom putea

asista la crearea şi dezvoltarea unei jurisprudenţe în domeniul anti-discriminării; iar

pentru formarea acestei practici jurisdicţionale, cunoaşterea experienţei instanţelor

care au deja o cazuistică complexă în domeniu din alte state europene nu poate fi

decât benefică.

143 Dezideriu Gergely, Mădălin Morteanu, Jurisprudenţă: Implementarea legislaţiei anti-discriminare în Romania. Combarearea discriminării etnice prin proceduri judiciare, Bucureşti, Editura ECA, 2004, p.143 s.u. 144 Idem, p.162 ş.u. 145 Idem, p.186 ş.u 146 Idem, p.193 ş.u, 147 Idem, p.214

77

4. Tratamentul preferenţial – metodă de protecţie a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale

Aşa cum am arătat, principiul nediscriminării se constituie într-o consecinţă a

unui alt principiu, mai cuprinzător, cel al egalităţii. Este vorba despre egalitatea în faţa

legii, despre egala protecţie a legii, care sunt cuprinse în noţiunea de egalitate de

tratament, dar şi despre egalitatea de şanse. Atunci când simpla nediscriminare nu

garantează realizarea efectivă a egalităţii, sub toate aceste aspecte, normele juridice

internaţionale148 dar şi cele interne recunosc legitimitatea „măsurilor speciale”.

Acestea includ şi ceea ce literatura juridică numeşte discriminare pozitivă149 sau

regim preferenţial., măsuri afirmative150.

Art. 1 al. 4 al Convenţiei internaţionale pentru eliminarea tuturor formelor de

discriminare rasială statuează că „măsurile speciale luate cu unicul scop de a asigura

un avantaj adecvat anumitor minorităţi naţionale sau grupuri etnice ori indivizilor

necesitând o protecţie specială în vederea asigurării exerciţiului egal al drepturilor

omului (…) nu va fi considerată discriminare” (t.n.). Prevederi asemănătoare cuprind

şi Declaraţia drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, etnice,

religioase sau lingvistice(art.4), Recomandarea 1201 a Adunării Parlamentare a

Consiliului Europei (art.12), Convenţia - Cadru privind protecţia minorităţilor

naţionale(art.4), Directiva nr. 43/2000 a Consiliului european.

Realizarea dezideratului nediscriminării implică, din partea statului, obligaţii

negative - spre exemplu, de a se abţine de la orice acţiune de asimilare forţată - dar şi

pozitive – precum constituirea unor organisme de prevenire şi sancţionare a

discriminării, alocarea de fonduri pentru susţinerea instituţiilor culturale în limba

maternă etc.

În opinia noastră, măsurile speciale consistă în toate acele acţiuni, obligaţii

pozitive pe care statul trebuie să le realizeze în vederea asigurării egalităţii. În măsura 148 Spre ex. art. 27 din Pactul Internaţional privind Drepturile Civile şi Politice sau cele cinci paragrafe din art. 4 din Declaraţia 149 Noţiunea de discriminare pozitivă nu apare, de regulă, în documentele juridice internaţionale, statele preferând să o evite. În Concluziile Raportului privind tratamentul preferenţial al minorităţilor naţionale acordat de Statul înrudit adoptat la 19 octombrie 2001 se utilizează, şi în titlu, noţiunea de „tratament preferenţial”. 150 Unii autori fac o deosebire intre masurile speciale şi discriminarea pozitivă, în sensul că cea de a doua reprezintă o categorie în cadrul primeia. Discriminarea pozitivă reprezintă, în viziunea lui Adrian Nastase, spre exemplu, acele masuri care urmăresc să atingă egalitatea deplină şi se justifică doar pe durată limitată, respectiv până la atingerea scopului propus. Măsurile speciale cuprind, pe lângă cele de discriminare pozitivă şi altele, cele ce urmăresc menţinerea egalităţii, măsuri ce se aplică, în principiu, pe perioadă nelimitată. Vezi Adrian Nastase, Raluca Miga-Beşteliu, Bogdan Aurescu, Irina Donciu, în Protecting Minorities în the Future Europe, ed. Monitorul Oficial, Buc., 2002, p.64 ş.u.

78

în care aceste acţiuni creează un avantaj special pentru minorităţi, menit să prevină

sau să compenseze pentru dezavantajele suferite de către un grup de persoane de o

anumită rasă sau origine etnică, adică dacă acesta se justifică raţional şi obiectiv,

atunci suntem în faţa discriminării pozitive sau a tratamentului preferenţial.

Din punct de vedere juridic, regimul preferenţial sau discriminarea pozitivă

constituie o excepţie de la principiul nediscriminării şi, ca excepţie trebuie interpretat

în mod strict, iar nu extensiv. În cazul regimului preferenţial discriminarea există, însă

are o justificare rezonabilă şi obiectivă. Scopul ei este, deşi poate părea paradoxal,

tocmai realizarea unei egalităţi depline şi efective.

Asemenea măsuri pot privi toţi cetăţenii de etnie minoritară sau doar pe cei de o

anumită etnie. Măsurile pot fi, în opinia noastră, temporare sau nelimitate în timp.

Însă, în orice caz, este vorba doar de drepturi individuale.

Unii autori151 enumeră trei condiţii pe care ar trebui să le îndeplinească

„discriminarea” pentru ca aceasta să poată fi legală şi „pozitivă”:

să aibă o justificare obiectivă şi rezonabilă,

să existe proporţionalitate între obiectivul propus şi măsurile luate şi

măsurile să aibă un caracter temporar, adică până când se realizează egalitatea

între membrii grupului defavorizat şi ceilalţi cetăţeni.

În România sunt considerate măsuri de discriminare pozitivă alocarea câte unui

mandat de deputat pentru fiecare minoritate care nu reuşeşte să obţină un asemenea

mandat pe calea dreptului comun în materie sau repartizarea unui număr de locuri

speciale pentru etnicii romi la diferite facultăţi. În Franţa, acordarea dreptului de a

purta batic fetelor musulmane în şcolile publice a constituit până recent, o asemenea

măsură.

5. Autonomia politică

Aşa cum am arătat, spre deosebire de statele care acordă drepturi individuale

minorităţilor naţionale, pentru cele care acordă minorităţilor naţionale autonomie

politică, putem vorbi de drepturi colective, în sensul de drepturi ce se exercită de

către comunitatea etnică sau minoritatea naţională, în ansamblu, prin intermediul

organelor ce o conduc.

Astfel, minoritatea naţională devine persoană juridică de drept public, organele

sale fiind investite cu autoritate de stat. În domeniile în care a atribuit minorităţii 151 Vezi A Năstase ş.a., op.cit., p.68

79

naţionale competenţe de autoritate publică, statul şi-a restrâns sfera raporturilor

juridice directe cu cetăţenii aparţinând minorităţii juridice respective, unele din aceste

raporturi fiind „intermediate” de către organele acestei minorităţi.

Acordarea autonomiei politice pentru o anumită comunitate etnică presupune

crearea de instituţii legislative, executive şi jurisdicţionale aparţinând minorităţii

naţionale, instituţii cărora li se acordă personalitate juridică de drept public şi care

exercită competenţe de autoritate în anumite domenii.

În funcţie de domeniile în care se întinde autoritatea grupului etnic, autonomia

minorităţii naţionale poate fi doar culturală, lingvistică, religioasă, caz în care ne vom

referi la autonomia personală, sau, în situaţia în care aceasta se întinde şi asupra

domeniilor de administrare teritorială, ne vom referi la autonomia teritorială:

regională sau locală.

Autonomia se deosebeşte de tratamentul preferenţial pentru că presupune nu

doar acordarea de drepturi indivizilor ci şi crearea unor autorităţi ca să reprezinte şi să

gireze interesele minorităţii, de unde şi ideea de drepturi colective a persoanei juridice

de drept public.

A. Autonomia personală

I. Introducere

Dorinţa de a găsi o soluţie problemei minorităţilor naţionale, soluţie care să

satisfacă atât persoanele minoritare, cât şi statele ai cărui cetăţeni sunt aceste persoane

a determinat cercetări ample. Astfel, s-au evidenţiat mai multe teorii şi posibilităţi.

Alături de garantarea de drepturi egale pentru toţi cetăţenii, indiferent de etnie sau de

acordarea unei autonomii teritoriale, una din soluţiile promovate este cea a autonomiei

personale.

II. Definirea autonomiei personale

Autonomia personală, federalismul personal152, autonomia culturală sau

autonomia demografică, aşa cum a mai fost denumită, constituie, în concepţia celor

mai mulţi specialişti, situaţia în care individul, ca membru al unei minorităţi dintr-un

stat dat, indiferent dacă trăieşte într-o comunitate compactă sau în diaspora, îşi alege o

152 Vezi Stephane Pierre-Caps, Federalismul Personal, revista Altera nr. 8/1998, p.7

80

auto-administraţie la nivel naţional împuternicită să ia decizii în probleme referitoare

la minorităţi în domenii precum educaţia, cultura, informaţia.153

Principiul autonomiei regionale tinde să opereze într-o regiune eterogenă din

punct de vedere etnic. Locuitorii care doresc se pot asocia în funcţie de afinitatea lor

etnică şi nu de locul de rezidenţă, pentru a-şi administra împreună şi independent

propriile lor chestiuni naţionale, suveranul teritorial, statul, mărginindu-se a le gira

chestiunile comune tuturor grupurilor etnice. În consecinţă, această autogestiune

naţională nu se bazează pe configuraţia geografică a unei regiuni date, ci pe opţiunea

individuală, de unde şi denumirea de autonomie personală154. În viziunea lui Stephane

Pierre-Caps, federalismul personal este „un principiu care face din apartenenţa la o

comunitate naţională un drept individual şi îi conferă comunităţii drepturi

colective”155. Tocmai legătura directă creată între acest concept şi revendicarea de

drepturi colective dau puţine se de reuşită demersurilor respective. Cum revendicarea

unor drepturi colective nu-şi găseşte prea mulţi adepţi printre statele lumii şi ţinând

cont de faptul că o idee devine normă juridică tocmai prin manifestarea de voinţă a

acestor state, înţelegem de ce conceptul de autonomie personală rămâne, cel mai

adesea, la nivelul teoriei politice sau juridice.

III. Istoric

Ca metodă de realizare a unei mai depline garantări a drepturilor minorităţilor

naţionale, autonomia personală a suscitat largi dezbateri mai ales în ultimele decenii;

totuşi ideea nu este nouă, în esenţa sa.

Rădăcinile ei pot fi descoperite în libertatea religioasă. Astfel, chiar la începutul

erei noastre, Imperiul român recunoştea evreilor, indiferent unde s-ar fi aflat ei pe

teritoriul său, dreptul de a respecta propriile tradiţii şi de a se supune propriului sistem

de drept mozaic. Mai târziu, în cadrul Imperiului Otoman, funcţiona sistemul millet-

ului, în baza căreia, plătitorii de tribut, dhimmi, erau organizaţi pe bază confesională,

necredincioşii, creştinii şi evreii dispunând de propria lor ierarhie religioasă şi de

tribunale proprii. Regimul Capitulaţiilor, acele tratate internaţionale care reglementau

situaţia celor proveniţi din statele „occidentale” şi care rezidau în Imperiul Otoman,

153 Vezi luarea de cuvânt a d-nei Erika Torzok, vice-preşedinte al Oficiului Guvernamental al Maghiarilor de Peste Hotare din Ungaria în cadrul Seminarului Internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modeleeuropene organizat de centrul Intercultural al Ligii ProEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.5 154 Vezi Stephane Pierre-Caps, op. cit., p.9 155 Vezi Smaranda Enache şi Elek Szokoly în editorialul revistei Altera nr. 8/1998, p.5

81

este considerat de unii autori156 ca o aplicare a principiului personal pentru că, în baza

lui, consulii francezi, în special cei din Turcia, s-au bucurat până în 1923 de un vast

privilegiu de jurisdicţie civilă, comercială şi penală asupra propriilor lor cetăţeni.

Luând în considerare şi aceste aspecte, credem că se poate afirma că autonomia

personală constituie dezvoltarea unui principiu mai vechi cunoscut şi în dreptul

cutumiar germanic – principiul personalităţii legii. După invaziile barbare el a permis

coexistenţa dreptului cutumiar germanic cu dreptul român timp de mai multe secole.

Susţinătorii ideii argumentează existenţa unei „tradiţii” de autonomie personală

în Europa centrală sub forma autoadministrării populaţiilor dornice de a-şi afirma

specificitatea sau a acelor populaţii a căror apartenenţă teritorială nu era clară. Saşii

din Transilvania constituie un exemplu. Populaţie de origine germanică, ei s-au

instalat în Transilvania în sec. XII-XIII, iar în 1486 uniunea autonomă a saşilor a fost

recunoscută oficial ca naţiune de către regele Matei Corvin. Un alt exemplu utilizat

este cel al evreilor din Polonia în sec. XVI. În 1551 regele Stanislav August le acordă

o veritabilă cartă a autonomiei ce nu cuprindea doar problemele religioase, ci, mai

ales, pe cele fiscale. Se argumentează astfel că autonomia personală ar fi convenabilă

unei populaţii semi-rurale sau, în sens larg, uneia în diaspora. În ambele cazuri saşii

din Transilvania şi evreii din Polonia dispuneau de instituţii culturale şi locale ale

căror competenţe depăşeau problemele religioase, ajungând la cele de justiţie şi

învăţământ. De aceea autorul citat considera că ne aflăm în faţa unor adevărate

organizaţii de grupuri naţionale.

IV. Doctrina şi practica modernă a autonomiei personale

Consacrarea principiului autonomiei personale s-a realizat însă abia la începutul

secolului XX prin opera lui Karl Renner din 1902 – Lupta naţiunilor austriece pentru

stat, publicată în 1912. Autorul îşi propunea să găsească o soluţie pentru conservarea

statului Austro-Ungar în condiţiile unei accentuări a sentimentului naţional care a dus

în cele din urmă la formarea statelor naţionale din centrul Europei. Soluţia lui Renner,

preluată după Programul Partidului Social Democrat Austriac din 1899, consta în

transformarea imperiului într-un stat federal de naţionalităţi. Viitorul stat urma să aibă

la bază principiul autonomiei naţionale în virtutea căruia ţările istorice ale coroanei

urmau a fi înlocuite de corporaţii de autoadministraţii naţionale dotate cu organe

156 Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.10.

82

reprezentative alese prin sufragiu universal direct şi constituite în funcţie de principiul

personalităţii157, adică al dreptului fiecărei persoane de aşi declara naţionalitatea.

Lui Karl Renner (1902), lui Otto Bauer (1907), precum şi lui Aurel Popovici158

le aparţin cele mai ambiţioase şi sistematice argumentări în favoarea autonomiei

culturale, care au propus transformarea monarhiei habsburgice într-o federaţie de

naţiuni. Principalele caracteristici ale modelului sunt :

Toţi cetăţenii trebuie să-şi declare afilierea la una din naţiunile constitutive de

stat pentru înregistrarea naţionalităţii.

Fiecare naţiune îşi alege un consiliu naţional propriu şi are propriul guvern

naţional. Aceste instituţii au puterea de a legifera în materie de politică, cultură şi

educaţie şi de a taxa co-naţionalii pentru a finanţa şcoli , universităţi, teatre şi muzee

separate.

Registrul naţionalităţii serveşte şi ca o bază de date pentru a crea noi districte cu

un procent maxim de unităţi mononaţionale. În unităţile binaţionale instituţiile publice

sunt bilingve şi consiliile regionale ale fiecărei naţiuni trebuie să îşi dea acordul

pentru deciziile politice privind ambele comunităţi. În unităţile mononaţionale, deşi

limba majorităţii este limbă naţională, minoritatea lingvistică are dreptul la sprijin din

partea consiliului naţional.

Alături de instituţiile guvernului naţional există instituţii teritoriale cu puteri

distincte la nivel de provincie şi la nivel central. Separaţia de puteri dintre nivelele

statal şi naţional lasă reprezentanţilor celui de-al doilea doar un rol consultativ pe

lângă Primul-Ministru sau un număr limitat de locuri în a doua cameră a

parlamentului.

În opera de consacrare a principiului autonomiei personale, Karl Renner a

acordat acestei idei mai multe valenţe. Astfel, în viziunea sa, principiul personalităţii

ar conduce la o separare netă între individ şi stat, considerându-l pe individ prin

prisma sa naţională, prin cultura care-i clădeşte identitatea. Constatând că naţiunile au

tendinţa din ce în ce mai accentuată de a se confunda cu teritoriul statal, Karl Renner

estimează că ar fi bine, în consecinţă, ca ele să fie detaşate de suportul teritorial şi să

se constituie sub formă de asociaţii de persoane care şi-au ales în mod voluntar

apartenenţa naţională, autorul adăugând că naţiunea trebuie să fie înţeleasă ca o

157 cf. J. Hannak, Karl Renner und seine Zeit, Wien, Europe Verlag, 1965, p.401-410. 158 Aurel Popovici, La question roumaine en Transylvanie et en Hongrie, Paris, ed. Payot, 1918, p.77 ş.u.

83

entitate juridică. La Renner, dreptul individual la autodeterminare nu se confundă cu

principiul naţionalităţilor în forma sa radicală de principiu de constituire a statului – o

naţiune, un stat; din contră, el apare ca un principiu de organizare internă a statului.

De aceea, dreptul popoarelor de a dispune de ele însele, până acum apanajul exclusiv

al dreptului internaţional public, devine principiul unui nou contract social159,

garantând, iar nu distrugând entitatea statală.

Exemplele istorice de autonomie culturală includ compromisul din Moravia din

1905, scurte perioade în Bucovina (1910), şi Galiţia (1914), legislaţia interbelică din

Ucraina şi statele Baltice. În perioada dinainte şi de după Primul Război Mondial

socialistul evreu Bund considera autonomia culturală ca o alternativă la mişcarea

sionistă160.

Ulterior, în urma Primului război Mondial, două dintre iniţiativele în favoarea

principiului personalităţii au fost consacrate în dreptul pozitiv, durata lor de aplicare

fiind însă foarte scurtă. Este vorba despre legile privind minorităţile naţionale din

Lituania şi Estonia. Legea estoniană din 12 februarie 1925 acorda propriilor minorităţi

autonomie personală în probleme culturale. Conform acestei legi, apartenenţa la o

minoritate era constatată într-un registru de naţionalitate unde erau înscrişi toţi

cetăţenii care au împlinit vârsta de 18 ani. Existau două modalităţi de a figura în acest

registru: din oficiu, în funcţie de criterii obiective şi după un criteriu numeric, pentru

că legea estoniană considera ca minoritate orice grup compus din mai mult de trei mii

de persoane. De asemenea, orice cetăţean se putea înscrie în aceste registre în urma

unei manifestări de voinţă libere. În urma unor alegeri libere, membrii comunităţii

autonome, îşi alegeau un consiliu cultural autonom cu competenţe în domeniu cultural

şi cu dreptul de a impune şi percepe taxe pentru susţinerea instituţiilor culturale

proprii161. În baza aceleiaşi legi, populaţia de origine estoniană avea şi ea posibilitatea

de a se organiza conform principiului autonomiei culturale, acolo unde era minoritară.

Ideile legii din 1925 au fost preluate intr-o nouă lege din 25 octombrie 1993

privind Autonomia culturală a minorităţilor naţionale. Legea permite străinilor

rezidenţi în Estonia să participe la activităţile legate de identitatea naţională culturală

a etniei în cauză, însă fără dreptul de a alege şi de a fi aleşi în instituţiile aferente.

159 Stephane Pierre-Caps, op.cit., p.15. 160 161 Cf. Tudor Draganu, Câteva consideraţii privitoare la problema „drepturilor colective” ale minorităţilor naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului, nr. 18/2000, p. 44

84

Dispoziţia îi priveşte pe rusofonii care nu au acces la cetăţenia estoniană şi care sunt

consideraţi „străini” conform legii din 12 iulie 1993 cu privire la străini162.

O aplicare concomitentă a principiilor autonomiei teritoriale şi personale este

realizată astăzi de legislaţia finlandeză163 şi de cea belgiană164.

La o primă privire, constituţia Belgiană pare destul de aproape de ideea

originară a lui Renner. Statul Belgian se subdivide în trei regiuni teritoriale (Flandra,

Valonia şi Buxelles) şi în trei comunităţi lingvistice (flamandă, franceză şi germană).

Aceste două structuri federale se suprapun fără a fi congruente. Bruxelles este o

regiune bilingvă : flamandă şi franceză, iar minoritatea de limbă germană este

recunoscută ca şi comunitate culturală, dar nu şi ca o regiune constitutivă în federaţie.

Totuşi, în cazul belgian, soluţia dominantă este în mod clar una teritorială cu unele

elemente de autonomie culturală pentru regiunea Bruxelles-ului.

În Ucraina sunt largi dezbateri pe tema autonomiei personale, numeroşi actori

politici, printre care şi reprezentanţii minorităţii româneşti, militează pentru adoptarea

unei legi privind autonomia naţional-culturală, lege care să includă şi o aplicare a

principiului personalităţii165.

Un alt exemplu utilizat de susţinătorii ideii de autonomie personală aparţine

perioadei antonesciene din România. Astfel, se are în vedere Decretul-lege din

noiembrie 1940 prin intermediul căruia cetăţenii de origine germană din România au

fost forţaţi să facă parte din Grupul Etnic German, care se constituia ca persoană

juridică investită cu autoritate publică în scopul protejării şi dezvoltării specificului

naţional. Partidul Muncitoresc Naţional - Socialist al acestui grup, partid înfiinţat prin

acelaşi decret, a devenit reprezentantul regimului lui Adolph Hitler în România şi, în

scopul sprijinirii acestui regim, a impus tuturor bărbaţilor de etnie germană apţi de

luptă să îndeplinească serviciul militar în trupele S.S. şi să rămână în Germania166.

162 În legătură cu acelaşi subiect, vezi şi Mart Nutt, Diferite naţionalisme: cazul Estoniei, în revista Altera nr. 5/1996, p.28-36. 163 Frank Horn, Garantarea drepturilor minorităţilor în Finlanda, în revista Altera nr. 5/1996, p.128. 164 Frank Delmatino, Belgia după a doua reformă de stat: federalism complet sau confederalism în constituire?, în revista Altera nr. 7/1998, p.30-56 165 Vezi luarea da cuvânt a d-lui Eugen Patraş, cercetător, fost vice-preşedinte al Societăţii culturale „Mihai Eminescu” din Cernăuţi, în cadrul Seminarului internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modele europene, organizat de Centrul Intercultural al Ligii proEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.73 166 Prof. Tudor Drăganu arată că problema constituirii minorităţilor naţionale ca persoane juridice de drept public a fost dezbătută şi în perioada încheierii tratatelor minorităţilor din anii 1919-1920 când autorităţile române au respins această idee pentru a nu promova tendinţele lor separatiste. Dezbaterile pe această problemă au fost reluate, în 1994 când UDMR a promovat Proiectul propriu de lege privind

85

În urmă cu un deceniu, modelul estonian a fost preluat în parte de legea ungară

a minorităţilor naţionale, lege adoptată la 7 iulie 1993 şi care reia sistemul autonomiei

personale. În virtutea acestei legi, minorităţile naţionale sunt invitate să se constituie

în corporaţii de drept public în cadru municipal, deoarece ele trăiesc, în principal, în

comunităţi mici. Competenţa acestor entităţi publice se referă aproape exclusiv la

probleme de ordin lingvistic, statul garantând dreptul la învăţământ în limba maternă

şi folosirea limbii materne în administraţie. Nu putem însă să nu observăm că lucrurile

au fost uşurate aici, în primul rând, de faptul că în Ungaria minorităţile naţionale nu

sunt o problemă de stat, ele formând între 5 şi 10% dintr-o populaţie de cel mult 11

milioane de persoane. Miza acestei legi este una exterioară, pentru statul maghiar

„chestiunea naţională” fiind mai întâi o problemă externă, ceea ce conferă o altă

dimensiune acestei legi, ea având mai degrabă rostul de exemplu pentru statele

vecine. Care este, de fapt, raportul între milionul de indivizi aparţinând diferitelor

minorităţi dispersate şi relativ integrate de pe teritoriul statului maghiar şi cele trei

milioane şi jumătate de maghiari din statele vecine?

Pentru această idee pledează şi proiectul de lege privind minorităţile naţionale

iniţiat de UDMR la 18 noiembrie 1993. Acest proiect reia principiul lui Renner la

art.5 al.2, precizând: „Comunităţile autonome, dispunând de autonomie personală, au

dreptul la autoadministrare şi, în acest cadru, au drepturi proprii de decizie şi execuţie,

în domeniul învăţământului, culturii, vieţii publice, activităţii sociale şi al informării”.

Autonomia personală s-ar adăuga astfel, în concepţia UDMR, autodeterminării interne

a comunităţii autonome, ducând, în opinia unor specialişti167, la o separare a

minorităţii în cadrul statului.

În Slovacia, o dată cu ratificarea Tratatului de cooperare şi bună vecinătate

dintre Republica Slovacă şi Republica Ungară, a fost votată de parlamentul slovac, ca

o completare la Tratat, şi o declaraţie oficială care prevedea raza de acţiune a legii în

afirmarea drepturilor religioase, culturale şi lingvistice ale cetăţenilor aparţinând

minorităţilor naţionale, refuzând explicit conceptul de „drepturi colective ale

minorităţile naţionale, însă, ele au rămas fără vreo finalitate, datorită caracterului lor nerealist şi inconciliabil, aşa cum remarcă dl. prof. Tudor Draganu în op.cit. p.45 167 Gabriel Andreescu, Valentin Stan, Renate Weber, Concepţia UDMR privind Minotăţile Naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului – supliment, 1994, p.14

86

minorităţilor”, precum şi orice tentativă de creare a unor structuri autonome sau a

unor statute individuale fundamentate pe principii etnice168.

Printre exemplele contemporane menţionăm şi Actul privind Autonomia

Naţional - Culturală din iunie 1996 din federaţia Rusă. Unele elemente de autonomie

culturală pot fi sesizate în opţiunea electorală Maori din Noua Zeelandă în regimul

proporţionalităţii etnice din Tirolul de Sud.

Din cele relatate, putem remarca faptul că noţiunea de autonomie personală este

asociată şi implică alte două concepte faţă de care statul naţional este deseori reticent:

autoadministrare pe baze etnice şi drepturi colective pentru minorităţile naţionale.

Ostilitatea statului naţional faţă de aceste concepte este, de altfel, explicabilă deoarece

ambele pot fi puse în practică doar prin crearea unei entităţi infra-statale cu

personalitate juridică în materia dreptului public - organizaţia minorităţii respective.

Aceasta, în numele şi pentru membrii săi, organizează cadrul de exercitare a

drepturilor specifice minoritarilor. Cetăţeanul minoritar nu şi-ar putea exercita

drepturile specifice decât ca membru al organizaţiei respective, ceea ce nu ar fi doar

inechitabil pentru persoanele minoritare care nu ar dori să facă parte din organizaţie,

dar şi în contradicţie cu prevederile internaţionale. În plus, instituirea acestui organ

intermediar între persoana minoritară şi statul al cărui cetăţean este ar îndepărta

cetăţeanul de stat, făcându-l dependent însă de respectiva organizaţie, persoana

minoritară simţindu-se, în primul rând, membru al etniei sale şi abia în al doilea rând

cetăţean al statului înăbuşindu-i-se interesul pentru treburile cetăţii şi punându-se sub

semnul întrebării chiar fidelitatea sa faţă de stat.

De aceea, autonomia personală este şi mai puţin prezentă în practica statelor

decât celelalte tipuri de autonomie, cea locală şi cea regională, datorită caracterului

contradictoriu al unei astfel de autonomii a minorităţii cu funcţiile şi atribuţiile

statului modern în care se aplică principiul naţionalismului civic şi nu cel etnic169.

Referitor la consacrarea doctrinară şi la practica autonomiei personale, credem

că putem remarca câteva aspecte:

168 Vezi luarea da cuvânt a d-lui Vladimir Sedivy, cercetător, Minoritights Group Slovacia, în cadrul Seminarului internaţional Relaţia minoritate-majoritate. Modele europene, organizat de Centrul Intercultural al Ligii proEuropa între 1-3 mai 1996 la Târgu-Mureş, în revista Altera nr.5/1996, p.89. 169 Gabriel Andreescu, Valentin Stan, Renate Weber, Concepţia UDMR privind Minotăţile Naţionale, p.19,20.

87

Principiul, generos, de altfel, a fost însuşit fundamentat şi lansat de către Karl

Renner pentru un scop foarte precis, respectiv menţinerea statului Austro-Ungar, cel

puţin sub forma unei federaţii de naţiuni, acordarea de drepturi minorităţilor naţionale

nefiind pentru Renner un scop în sine, ci un mijloc. Considerăm că aplicarea actuală a

principiului în Finlanda şi Belgia se realizează în acelaşi scop.

În ceea ce priveşte Estonia, adoptarea legii din 1993 privind minorităţile

naţionale trebuie apreciată în contextul adoptării, în acelaşi an, a legii privind situaţia

străinilor în Estonia. Cele două reglementări au scopul, pe de o parte, de a consolida

naţiunea estoniană, prin acordarea cetăţeniei doar pentru foştii cetăţeni sovietici

rezidenţi pe teritoriul estonian şi care cunosc limba estoniană, iar, pe de altă parte, de

a rezolva şi problemele rusofonilor care, deşi ataşaţi din motive istorice şi social-

economice de teritoriul estonian, nu pot primi cetăţenia estoniană.

Aplicarea autonomiei personale în Ungaria trebuie judecată în contextul mai

larg determinat de interesul manifestat al Ungariei pentru numeroşii etnici maghiari

din statele învecinate, interes consacrat chiar prin textul constituţiei. Practic, Statul

Ungar susţine eforturile minorităţilor maghiare din statele învecinate de a obţine

autonomie personală prin exemplul propriu. În acest context, chiar cercetătorii

maghiari au apreciat că „interesul naţional al etniei maghiare este ca în acest spaţiu al

Europei să se spargă monopolul modelului statului naţional”. De aceea, suspiciunea

oamenilor politici din statele în care locuiesc etnici maghiari în sensul că naţionaliştii

unguri sunt bântuiţi de nostalgia Ungariei Mari este împărtăşită şi de unii cercetători.

Aceştia remarcă totuşi că Ungariei îi lipsesc mijloacele de a modifica frontierele

existente.

Din cele prezentate reiese şi faptul că autonomia teritorială şi cea culturală nu se

exclud reciproc, ci, practic, ele se completează reciproc. Orice model de autonomie

teritorială implică şi elemente de autonomie culturală şi orice model de autonomie

culturală ce creează o autonomie politică substanţială pentru minoritate va avea şi o

latură teritorială. Acolo unde minorităţile non-teritoriale nu beneficiază şi de o anume

autonomie teritorială, autonomia lor culturală va degenera, probabil, în drepturi

individuale şi regim preferenţial.

Aşa cum evidenţia prof. Tudor Drăganu, « Aplicarea sistemului autonomiei

personale a putut duce la consecinţe incompatibile cu interesele majorităţii

alcătuitoare de stat atunci când grupului etnic al unei minorităţi naţionale i s-au

88

recunoscut drepturi atât de largi încât însuşi caracterul suveran şi unitar al statului a

fost pus în cumpănă »170.

Acolo unde autonomia personală a fost pusă în practică pe cale de reglementare,

aplicarea principiului a răspuns unor probleme specifice statelor respective, tinzând,

pe calea acordării de drepturi suplimentare minorităţilor naţionale, spre consolidarea

respectivelor state. Însă, aşa cum medicul, în administrarea unui tratament trebuie să

ţină seama de boală şi de pacient în acelaşi timp, riscând efecte dintre cele mai

neprevăzute în alte cazuri sau asupra altor subiecţi, credem că şi aplicarea principiului

autonomiei personale în diverse circumstanţe trebuie să se realizeze numai dacă este

cazul şi numai după o profundă cumpănire.

În concluzie, credem că cel puţin în Europa Centrală şi de Est, perioada statului-

naţiune nu a trecut încă şi că aceasta mai reprezintă şi pentru viitor cel puţin pentru

unul previzibil, într-o regiune încă nesigură, o soluţie de stabilitate. Pentru aceste

motive, nu putem însă diminua importanţa unui principiu, cel al autonomiei personale,

care s-a dovedit şi s-ar mai putea dovedi o soluţie în alte circumstanţe.

B. Autonomia teritorială

Christoph Pann consideră că „prin autonomie teritorială se înţelege un statut

special acordat unei zone care permite locuitorilor acesteia să-şi rezolve singuri

problemele proprii prin legislaţie, guvernare, administrare şi jurisdicţie proprie.”171

Acelaşi autor arată că, pentru a fi reală şi eficientă, domeniile de competenţă ale

autorităţilor autonome ar trebui să cuprindă: folosirea de însemne proprii, dreptul de

a-şi spune cuvântul la reglementarea dublei cetăţenii, învăţământul, inclusiv cel

superior, în funcţie de valorile şi nevoile comunităţii etnice respective, instituţiile şi

programele culturale şi informative, inclusiv radio-televiziunea, utilizarea resurselor

naturale ale zonei, protecţia socială şi sănătatea, căile de transport, producţia de

energie, controlul băncilor şi al altor instituţii financiare politia impozitele pentru

scopuri regionale, dreptul de a exercita profesii şi de a face afaceri.

După Rainer Baubock, autonomia reprezintă o alternativă la realizarea unei

depline suveranităţi teritoriale prin formarea unui stat independent, prin intermediul

170 Tudor Draganu, , Câteva consideraţii privitoare la problema „drepturilor colective” ale minorităţilor naţionale, în Revista Română de Drepturile Omului, nr. 18/2000, p.44 171 Christoph Pan, Dreptul la autonomie al grupurilor etnice din Europa, revista Altera nr. 1/1995, p.55

89

căruia minorităţile îşi pot satisface aspiraţiile de autonomie prin diferite modalităţi de

partajare a puterilor care divid suveranitatea internă, astfel încât guvernul comunităţii

autonome să poată lua decizii definitive în domeniile de competenţă acordate şi să

poată iniţia schimbări în modalităţile concrete de partajare a puterii cu guvernul

central. Spre deosebire de acesta, după Christoph Pan, autonomia nu implică pretenţii

de suveranitate. În ce ne priveşte, ne raliem primeia dintre aceste opinii şi ne sprijinim

în acest sens pe următorul raţionament: după cum se cunoaşte, doctrina juridică

defineşte suveranitatea prin intermediul a două noţiuni: supremaţie, sau suveranitate

internă şi independenţă, sau suveranitate externă172. Supremaţia, la rândul ei,

reprezintă acea calitate a puterii de stat de a fi superioară oricăror alte puteri ce s-ar

manifesta pe teritoriul statului respectiv. Pe de altă parte, autonomia teritorială sau

regională presupune ca, în regiunea respectivă, parte a teritoriului de stat,

competenţele puterii publice să fie partajate intre autorităţile centrale şi cele

autonome. În măsura în care acest partaj de competenţe este de natură constituţională

şi se impune chiar şi autorităţilor centrale, este evident că puterile, atribuţiile

comunităţii autonome nu reprezintă altceva decât limitări ale suveranităţii interne a

statului. La aceasta se adaugă şi faptul că, în unele state, chiar unitare, în care se

realizează o autonomie regională, conflictele de competenţă sunt supuse instanţelor

jurisdicţionale de vârf.173

Cele mai revelatoare exemple de autonomie regională ca şi metodă de

acomodare a minorităţilor naţionale ne oferă, în Europa, Italia şi Spania, ca state

unitare, şi Belgia, Elveţia, ca state federale.

Sintetizând informaţiile pe care ni le aduc exemplele de autonomie regională

cum sunt cele prezentate mai sus, precum şi doctrina din domeniu, am putea extrage

câteva trăsături definitorii ale autonomiei ca metodă de răspuns la solicitările

minorităţilor etnice :

Organizarea ţării pe principiul autonomiei reprezintă o decizie de importanţă

majoră în existenţa unui stat, motiv pentru care autonomia politică se instituie prin

Constituţie, iar nu doar prin intermediul legii.

172 Vezi în acest sens, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, ed. Cugetarea, Iaşi, 1997, p. 86 173Spre exemplu, în Spania acestea sunt de competenţa Tribunalului Constituţional (art.159 din Constituţie).

90

Autorităţile centrale ale statului pot reveni asupra statutului de autonomie

acordat regiunilor sau grupurilor etnice doar pe calea unei revizuiri constituţionale,

atâta timp cât statutul de autonomie este recunoscut prin Constituţie, iar minoritatea

este definită ca element constitutiv al statului.

Autonomia politică se întâlneşte atât în state unitare cât şi în cele federale, în

practică deosebirile dintre autonomie şi federalism fiind mai dificil de făcut.

Autonomia presupune crearea la nivel regional sau nivelul grupului etnic

organizat prin prisma autonomiei culturale, a unor instituţii dotate cu autoritate, cu

personalitate juridică de drept public, care să gireze interesele comunităţii etnice în

anumite domenii.

Noţiunea de drepturi colective, ca drepturi ale comunităţii etnice autonome

exercitate de către autorităţile acestora, se justifică numai în statele organizate pe

principiul autonomiei politice pe baze etnice sau teritoriale.

Controlul etatic asupra autorităţilor autonome s-ar limita, de cele mai multe ori

la un control constituţional realizat de o instanţă jurisdicţională de vârf, precum

Curtea Constituţională.

Între autorităţile centrale şi autorităţile comunităţii autonome are loc un partaj

de competente stabilit, de cele mai multe ori, chiar prin constituţie – încă un element

care apropie autonomia de federalism.

În măsura în care conflictele de competenţă între cele două se reglează de către

autorităţi jurisdicţionale, precum instanţa supremă de drept comun sau instanţa

specializată în controlul constituţionalităţii, nefiind de competenţa autorităţilor

administrative centrale, asemănarea cu structura federală devine evidentă. În fapt,

distincţia dintre autonomie şi federalism devine tot mai mult o chestiune de grad decât

una de substanţă. Cum anumite atribuţii ale autorităţilor autonome se impun ca

imuabile inclusiv puterii legiuitoare centrale, înseamnă, în opinia noastră, că însăşi

suveranitatea statului este în discuţie şi că, practic, a avut loc o partajare a laturii

interne a suveranităţii statului. Această trăsătură, deşi specifică statului federal, se

remarcă tot mai des în state care continuă să se caracterizeze ca unitare. Este vorba

nu doar de Italia sau Spania, ci şi de China în care Macao şi Hong-Kong-ul sunt

denumite regiuni autonome, însă Hong-Kong-ul, cel puţin, nu se deosebeşte cu nimic

de un stat federat tipic174.

174 Vezi Guobin Zhu, La nouvelle autonomie de Hong-Kong : une region a part dans la Chine populaire, în Revue Internationale de Droit Compare, no. 2/2003, p.365-417. Conform autorului, Deng

91

În încercarea de a răspunde de o manieră satisfăcătoare solicitărilor minorităţilor

naţionale, păstrând totuşi entitatea statală, autorităţile internaţionale sau etatice, în

colaborare cu specialiştii teoreticieni din domeniu au imaginat, experimentat şi pus în

practică diverse sisteme juridice.

Concepţiile statelor asupra acestei chestiuni merg de la refuzul de a accepta

ideea de minoritate naţională până la aceea de a schimba structura de stat în acord cu

cerinţele minorităţilor naţionale şi de a crea un stat federal multinaţional.

Franţa sau Grecia, spre exemplu, susţin ideea că statele lor sunt fondate pe

principiul naţiunii civice, populaţia lor fiind formată din persoane cu etnii, limbi şi

religii diverse unite de un ataşament faţă de valorile democraţiei franceze, respectiv

elene. În consecinţă, atât timp cât statul manifestă respect faţă de identitatea etnică,

culturală, religioasă a tuturor indivizilor, care împreună formează naţiunea, conceptul

de minoritate naţională nu-şi găseşte justificarea.175

Putem considera Elveţia la polul opus, deoarece, spre deosebire de Franţa, stat

unitar şi naţional, Confederaţia elveţiană se autodefineşte ca stat federal şi

multinaţional, în care cele patru naţionalităţi: germană, franceză, italiană şi reto-

romană sunt constitutive de stat şi autonome atât la nivel regional cât şi cantonal.

Astfel, sistemele juridice de protecţie a drepturilor minorităţilor naţionale

adoptate de către state sunt diverse, de fapt nu există două soluţii identice. Ele merg

de la simpla declarare a egalităţii în drepturi şi a nediscriminării pe motive etnice,

lingvistice, religioase, chiar fără recunoaşterea existenţei „minorităţii naţionale” etc.,

până la revizuirea structurii de stat astfel încât ea să reflecte egalitatea şi autonomia

reciprocă a etniilor conlocuitoare. Primul caz este întâlnit în Franţa, iar cel de al

doilea, în vecina sa, Belgia.

În pofida acestei extreme diversităţi, sistemele juridice de protecţie a drepturilor

minorităţilor naţionale pot fi clasificate în două grupe:

Xiaoping a afirmat că « Politica noastră este de a pune în aplicare conceptul « o ţară, două sisteme » ». Pe scurt aceasta semnifică faptul că în China un miliard de chinezi sunt guvernaţi de un sistem socialist, în timp ce Hong-Kong-ul şi taiwanul sunt guvernate printr-un sistem capitalist. (t.n.)(op. cit.,p.368) 175 În momentul ratificării Pactului cu privire la Drepturile Civile şi Politice Franţa a declarat că “în lumina articolului 2 al Constituţiei Republicii Franceze(…)articolul 27 nu poate fi aplicat, în ce priveşte Republica Franceză”. Invocând acest articol, conform căruia Franţa este o “republică indivizibilă, seculară, democratică şi socială” care ”asigura egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii, fără deosebire de origine, de rasau religie” şi care “respectă toate convingerile”, Franţa a susţinut că “nu are minorităţi”( V. Guesdon contra Franţei, Raportul 2 al Comitetului pentru Drepturile Omului, 1009, doc. ONU, A/45/40 Anexa IX G, par. 5.6)

92

Sisteme juridice bazate pe principiul nediscriminării corectat, eventual, printr-

un tratament preferenţial al persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale şi

Sisteme juridice fondate pe acordarea unui anumit grad de autonomie

minorităţii naţionale în ansamblu.

Sistemele din prima categorie au la bază concepţia că statul, fie el unitar sau

federal, are la bază o singură naţiune constituită din totalitatea cetăţenilor, consideraţi

individual. Amintindu-ne de teoria lui J. J. Rousseau, am putea spune că statul s-a

format printr-un contract încheiat între cetăţeni, fiecare dintre aceştia, consideraţi

individual, fiind element constitutiv de stat. Ca urmare, statul răspunde în faţa fiecărei

persoane, iar acestea au drepturi individuale.

Spre deosebire de sistemele din prima categorie, statele din cea de a doua grupă

pot fi şi multinaţionale. Raportându-ne din nou la teoria contractului social, am putea

spune că în acest caz contractul se încheie atât între cetăţenii consideraţi separat cât şi

între comunităţile pe care ei le formează după criteriile etnie, limbă, religie, cultură. În

consecinţă, şi acestea apar ca fiind constitutive de stat. Lor li se recunoaşte o anumită

autonomie, în domeniile şi în gradele recunoscute de constituţie şi de celelalte legi,

precum şi anumite atribuţii de autoritate publică.

Am putea afirma că sistemele din prima categorie sunt bazate pe drepturi

individuale specifice acordate persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale, iar cele

din a doua categorie, pe drepturi colective.

O altă clasificare a acestor sisteme o oferă concepţia lui Rainer Baubock176.

Acesta împarte drepturile minorităţilor naţionale în trei categorii: libertăţi culturale,

recunoaşterea publica şi autonomia politica.

Libertăţile culturale sunt drepturile universale ale omului care se aplica în mod egal

tuturor minorităţilor culturale. Cf. art. 27 din Pactul Internaţional privind Drepturile

Civile şi Politice este vorba de drepturi individuale ce se pot exercita şi în comun.

Aceasta prevedere creează o obligaţie corelativă a statelor de a se abţine de la

asimilarea coercitivă sau de la orice altă politică urmărind să submineze existenţa

minorităţii culturale.

Drepturile de recunoaştere publică implică o dimensiune colectivă mai puternică şi

obligaţii pozitive din partea autorităţilor publice. Presupun identificarea grupurilor

beneficiare şi mobilizarea unor resurse politice sau economice ale statului pentru

176 Rainer Baubock, în studiul Territorial or cultural autonomy for naţional minorities, susţinut la 22 decembrie 2001la Academia Vieneză,

93

protejarea şi susţinerea minorităţii. Asemenea drepturi includ exceptarea minorităţilor

religioase de la aplicarea legilor ce le-ar interzice unele practici (purtarea de turbane

sau batice la serviciu, sacrificarea de animale în cadrul ritualurilor religioase) ,

politice antidiscriminare (răsturnarea sarcinii probei de ne-discriminare către

angajatori sau responsabilii cu locuinţele sau serviciile), recunoaşterea simbolică(

introducerea studiului istoriei minorităţii) sau sprijinul material(subvenţii pentru

şcolile minoritare). Toate aceste drepturi implică recunoaşterea unor diferenţe de

grup. Unele din ele sunt încă drepturi predominant individuale( dreptul la cursuri

opţionale în limba minorităţii în şcolile publice), altele au un caracter mai degrabă

colectiv (inscripţiile topografice în limba minorităţii). Tot aici se încadrează şi

reprezentarea specială a minorităţilor în autorităţile publice (legislativ, guvern,

ministere, organele jurisdicţionale, serviciile publice). În opinia noastră, noţiunea de

« drepturi de recunoaştere publică » are o sferă cel puţin apropiată dacă nu identică cu

cea a noţiunii de regim preferenţial sau discriminare pozitivă.

Autonomia politică sau drepturile de autoguvernare. Spre deosebire de recunoaşterea

publică, aceste drepturi nu servesc la integrarea minorităţii în comunitatea mai largă ci

recunosc şi stabilesc minoritatea ca şi comunitate politică separată cu propriile

instituţii ce decid în numele acesteia. Dacă art. 27 acordă tuturor minorităţilor dreptul

de a-şi înfiinţa propriile asociaţii autonome de drept privat, autonomia politică implică

un set de competenţe specifice statului modern : instituţii legislative pentru a-şi defini

sau modifica propriile atribuţii, organe executive dotate cu autoritate publică

Autonomia politică pentru minorităţile naţionale poate fi realizată pe două căi :

fie prin subdivizarea teritoriului, astfel încât minorităţile la nivel statal să devină la

nivel regional majorităţi (autonomie teritorială), fie prin subdivizarea populaţiei în

comunităţi distincte organizate ca şi corporaţii, asociaţii de drept public(autonomie

culturală). Unităţile teritoriale sau asociative sunt dotate cu instituţii separate de

guvernare şi cu prerogative de autonomie politică. Aceste puteri sunt superioare celor

ale administraţiei descentralizate care, fiind delegate, pot fi retrase unilateral de către

guvernul central.

Democraţiile consociaţionale reprezintă, după unii autori, un alt tip de răspuns

la clivajele societăţii.

94

Expresia democraţie consociaţionistă177 a fost introdusă de politologul olandez

Arend Lijphart într-un studiu scris în 1968178. Lijphart a elaborat modelul

democraţiei consociaţioniste ca opusul sistemelor democratice bazate pe o cultură

politică omogenă. El a definit acest model ca fiind acel sistem în care puterea

guvernamentală este deţinută de cartelul elitelor politice animate de scopul edificării

unei democraţii stabile în condiţiile unei culturi politice segmentate.

În opinia lui, elementele definitorii ale acestui model sunt: guvernul de mare

coaliţie în care sunt reprezentate toate segmentele societăţii, autonomia acestor

segmente, proporţionalitatea - ca principiu de funcţionare a sistemului electoral, de

recrutare a funcţionarilor publici şi de alocare a banilor publici, precum şi dreptul de

veto reciproc de care beneficiază minorităţile politice.

Funcţionarea adecvată bazată pe cooperarea elitelor în cadrul democraţiei

consociaţionale depinde, conform autorului teoriei, de nouă condiţii-cadru. Acestea

sunt:

absenţa acelei majorităţi care nu este interesată de împărţirea puterii, care,

dimpotrivă, doreşte adoptarea modelului majoritar;

statutul socio-economic sensibil egal al grupurilor subculturale;

numărul redus al segmentelor,

echilibrul dintre ele;

dimensiunea redusă a ţării;

prezenţa unui pericol sau a unei ameninţări externe;

prezenţa unei loialităţi cuprinzătoare predominante în comparaţie cu loialităţile

particulariste;

o anume concentrare geografică a grupurilor ce facilitează federalizarea şi

o predispoziţie pentru consens, tradiţia compromisurilor.

Tot Arend Lijphart a dezvoltat în 1984 modelul democraţiei majoritare şi pe cel al

democraţiei consensuale. În modelele consociaţional şi consensual se pune accentul

pe partajul puterii la nivelul autorităţilor centrale între elitele politice reprezentând

diferitele segmente ale societăţii care duce la un partaj vertical de puteri între

autorităţile statului şi comunităţile autonome. Dacă federalismul accentuează mai 177 Termenul consociaţional provine din englezul consociation, care produce adjectivul consociational şi care are, după dicţionarul Webster, trei semnificaţii: 1. asociere în tovărăşii sau alianţe; 2. o asociaţie a bisericilor sau a societăţilor religioase; 3. o simbioză ecologică cu un singur partener dominant. 178 “Typologies of Democratic Systems” în Comparative Political Studies, vol.I, nr.1, aprilie 1968, idee reluată apoi şi în alte studii şi cărţi începând cu “Consociational Democracy”, în World Politics, vol.21, nr.2, ianuarie 1969

95

degrabă autonomia decât integrarea, consociaţionismul accentuează mai degrabă

integrarea decât autonomia. Scopul consociaţionismului este, în ultimă instanţă, să

contracareze solicitările de autonomie politică ale comunităţilor minoritare, nu să le

afirme ca principii permanente ale unei constituţii federale.

Dacă federalismul şi autonomia sunt percepute predominant ca metode de

distribuţie teritorială a puterii, democraţia consociativă este, în general, non-

teritorială179.

În România, în ultimii ani s-au publicat, în special de către autori maghiari,

studii de politologie pornind de la concepţia lui Arend Lipjhart privind democraţia

consociaţională sau cea consensuală. Printre autorii interesaţi de aplicabilitatea acestor

modele în România sau doar în Transilvania enumerăm pe Kántor Zoltán, Gusztáv

Molnár, Bakk Miklós, dar şi pe Gabriel Andreescu180.

În ceea ce ne priveşte, credem că soluţia aleasă de autorităţile româneşti s-ar

putea încadra, eventual, în modelul democraţiei consociaţionale, dacă am porni, aşa

cum argumentează autorii citaţi, de la exemplul minorităţii naţionale maghiare

reprezentată politic atât la nivel parlamentar cât şi guvernamental. Totuşi, această

cutumă politică nu acoperă nici măcar majoritatea din condiţiile formulate de autorul

teoriei pentru a ne afla în prezenţa unui exemplu de democraţie consociaţională,

precum sunt Olanda sau Elveţia.

179 Rainer Baubock, op.cit. p.16 180 Vezi Gabriel Andreescu: Continuarea participãrii UDMR la guvernare – prima fazã a democratiei consensualiste românesti?, Provincia, anul I (noiembrie 2000) nr. 7, pag. 2–3, Bakk Miklós: De la origini la începuturi, Provincia, anul I(noiembrie 2000)nr. 7, pag. 4, Molnár Gusztáv: Şansele democratiei consociative în Transilvania, Provincia, anul I (octombrie 2000) nr.6, pag. 2, Kántor Zoltán: naţional Minorities, Democracy and Consociationalism. The Case of Hungarians în Romania, MAThesis (Central European University), Budapest, June 1996, pag. 61–63.

96

Capitolul III Rolul principiului autonomiei locale în administrarea

problematicii minorităţilor naţionale în alte state

1. Regiunile Italiene

2. Spania – stat al autonomiilor

3. Federalismul belgian

4. Elveţia – stat multicultural

5. Statutul minorităţilor din Republica Moldova

97

1. Regiunile italiene

În Italia mai puţin de 6% din totalul populaţiei o constituie minorităţile

naţionale. Cu toate acestea, datorită aglomerării persoanelor aparţinând diferitelor

grupări etnice în zone compacte, locuite de aceştia în mod tradiţional, precum şi

datorită faptului că etnicii minoritari sunt majoritari în ţările vecine, problema lor nu a

putut fi neglijată de guvernul central.

Concret, Italia trebuie să facă faţă solicitărilor a trei grupuri minoritare:

germanii în Tirolul de Sud, francezii în Valle d’Aoste şi slovenii în Trieste.

Francezii şi germanii fac parte din regiuni autonome cu regim special, regiuni

constituie însă astfel încât în fiecare regiune în parte italienii sunt majoritari. Spre

exemplu Tirolul de Sud, ataşat Italiei din 1919, a fost alăturat provinciei Trento astfel

încât germanii reprezintă 1/3 din totalul regiunii nou create.

Astfel Italia se defineşte ca un stat unitar şi indivizibil organizat pe baze

regionale, dar în care autonomia regională s-a acordat independent de caracterul etnic,

lingvistic sau religios al populaţiei181.

În acest cadru administrativ bazat pe autonomie teritorială se asigură însă şi protecţia

grupurilor etnice tratate colectiv, dar numai ca minorităţi din punct de vedere

lingvistic.

Astfel în urma tratatelor semnate cu Austria, în ce priveşte germanofonii, ca şi a

legilor interne pentru celelalte minorităţi lingvistice, minoritarii îşi pot folosi limba şi

au dreptul să li se răspundă în aceeaşi limbă în cadrul judiciar. De asemenea statutele

regiunilor în care aceştia trăiesc permit educaţia în limba maternă la toate nivelurile

cu excepţia universităţii.

Francofonii şi germanofonii pot folosi limba maternă în administraţie. În ce-i

priveşte pe germanofoni aceştia se bucură de o anumită discriminare pozitivă, ca o

compensaţie pentru perioada interbelică în care au fost supuşi unei reale discriminări.

De asemenea, legislaţia italiană protejează minoritatea italiană care trăieşte în

provinciile în care francofonii sau germanofonii sunt majoritari.

Sistemul autonomiei italiene este alcătuit din 20 de regiuni a căror creaţie a fost

prevăzută de Constituţia din 1947, dar care nu s-a realizat decât gradat.

181 Vezi în acest sens şi revizuirea constituţională din 18 octombrie 2001.

98

Iniţial au fost instituite cele 5 regiuni cu statut special (Sardinia, Sicilia, Tirolul

de Sud, şi Valle d’Aoste în 1948 şi Frid-Veneţia-Julienne, în 1963) pentru a

contracara unele tendinţe separatiste182.

Instruirea celor 15 regiuni ordinare în întreaga Italie a fost iniţiată printr-o lege în

1970, dar punerea în practică s-a realizat abia în 1971.

Autonomia acestor regiuni, determinată de motive geografice, politice şi etnice,

se întinde nu doar în domeniu administrativ, ci şi în cele politic, legislativ şi

financiar.

Regiunile sunt administrate, conform art. 121 din Constituţie, de către un

Consiliu regional cu puteri legislative, un Comitet executiv şi un Preşedinte – ambii

aleşi de Consiliu regional şi având puteri executive.

Competenţa legislativă a regiunilor ordinare, anterior revizuirii constituţionale din

2001, era una de atribuire într-o serie de domenii enumerate de art. 117 din

Constituţie şi, precizate în momentul transferului competenţelor statului către regiuni,

mai ales prin Decretul – Lege nr. 616/1977, principalele domenii fiind sănătatea,

asistenţa socială, agricultura, turismul şi artizanatul, amenajarea teritoriului, apele,

transporturile, serviciile publice şi locuinţele. După această revizuire, regiunile sunt

cele care au competenţa legislativă de drept comun.

Competenţele administrative ale celor 15 regiuni corespund în general

competenţelor legislative cărora li se adaugă şi altele prin delegaţie de competenţă de

la nivelul central. Acestea se exercită în general de către regiuni de o manieră

indirectă, prin mijlocirea administraţiei locale, în unele cazuri supusă testelor

regionale.

În cazul regiunilor cu statut special, competenţele lor rezultă nu din Constituţie, ci

din statutele lor, fiind, deci, specifice pentru fiecare regiune. Ele sunt, în general,

echivalente celor din regiunile ordinare, cu unele competenţe suplimentare în materie

de dezvoltare economică şi educaţie, de exemplu.

Autonomie fiscală este limitată la aproximativ 10% din veniturile proprii şi o parte

din impozitele de stat, aceste venituri completându-se cu cele transferate de stat (în

procentaj de cca. 85% din veniturile regionale)183.

182 R. D. Putnam, R. Leonardi, R.Y.Nanetty, F. pavanello, L’Evaluation de l’activite regionale: le castilien, în rev. pouvoirs, 19/1981, PUF, 1981, p.40 183 Fiche technique – Italie, les regions, în rev. Pouvoirs nr. 18/1981, PUF, p.69

99

Regiunile participă, prin dreptul de iniţiativă legislativă al Consiliului regional

(art.121 al.2 din Constituţie) şi prin cel de a iniţia referendum în vederea abrogării

totale sau parţiale a unei legi (art.75 din Constituţie ) la viaţa politică de la nivelul

central.

Larga autonomie a regiunilor italiene are în contrapondere tutela statului exercitată

prioritar prin intermediul comisarului de guvernământ – reprezentantul Guvernului pe

lângă consiliul regional şi căruia îi sunt transmise spre contrasemnare toate legile

votate de Consiliul Regional (art.127, al.1 din Constituţie). Prin intermediul acestuia

Guvernul poate face opoziţie la legile regionale, dacă estimează că s-au depăşit

competenţele regionale sau că legea contravine intereselor naţionale sau ale altor

regiuni. În acest caz, se retrimite legea Consiliului Regional (art.127, al.3, din

Constituţie) care o poate aproba cu majoritate absolută. În această situaţie Guvernul

poate ridica excepţia de neconstituţionalitate în faţa Curţii Constituţionale – procedură

folosită frecvent – sau cea de inoportunitate în faţa Camerei Deputaţilor (art. 127, al.4

din Constituţie)

Controlul statului asupra regiunilor se realizează mai ales prin mijloace

financiare şi prin intermediul Curţii Constituţionale. Aceasta, conform art. 134 din

Constituţie, judecă litigiile relative la constituţionalitatea legilor şi a actelor cu putere

de lege emise de stat sau de regiuni şi conflictele de competenţă între puterile statului,

între stat şi regiuni sau intre regiuni – mijloc specific de soluţionare a conflictelor

între statul federat şi federaţie.

Prin Legea nr.142 din 1990 s-a realizat o reformă a autonomiei locale prin care

s-a revalorizat rolul primăriilor şi al provinciilor (subdiviziunile teritoriale ale Italiei

sunt conform art. 144 din Constituţie, regiunile, provinciile şi comunele), atribuindu-

le competenţa de a-şi stabili singure statutul, competenţa pe care o aveau anterior doar

regiunile.

O problemă actuală a regionalismului italian o constituie consolidarea

neaşteptată mişcării federaliste, promovate de Liga Lombardă – Liga de Nord –

condusă de Umberto Bossi, prima mişcare politică din istoria Republicii italiene care

şi-a manifestat insatisfacţia pentru structura unitară a statului 51.

Născută la sfârşitul anilor ’80, Liga a cunoscut un prim mare succes cu ocazia

alegerilor regionale din 1990, servindu-se de nemulţumirile existente în zonele

industrializate şi de ineficacitatea administraţiei.

100

Federalismul, promiţând performanţe economic de nivel superior şi punând

accentul pe participarea la gestiunea afacerilor publice, este din ce în ce mai atrăgător

pentru o parte din italieni, iscând controverse aprinse şi determinând apariţia a

numeroase proiecte de federalizare, cele mai cunoscute promovând fie ideea

constituirii a douăsprezece regiuni autonome, fie cea a unui federalism fiscal184.

Deocamdată, până când soarta acestor proiecte se va definitiva, trebuie făcută

distincţia între situaţia regiunilor în statul unitar italian şi cea a statelor federate, spre

exemplu, Landurile germane.

În Germania doar serviciile de poştă, cale ferată, vamă, relaţii externe şi apărare

sunt organizate într-o reţea pe întreg teritoriul, celelalte servicii federale, funcţionând

doar la centru, execuţia deciziilor lor fiind încredinţată Landurilor.

În Italia, din contră, mai mult de jumătate din ministere continuă să aibă

propriile servicii descentralizate regionale sau provinciale. Unele ministere (de

exemplu : Ministerul Finanţelor şi cel al Industriilor) posedă în teritoriu mai mult de

un aparat organizaţional, sau tot atâtea structuri ca şi direcţia generală din minister.

În afară de acest indiciu relativ la juxtapoziţia birourilor centrale şi regionale,

mai există unul privitor la dimensiunile aparatului de stat şi a celor regionale. În

Germania, administraţia centrală utilizează doar circa 34% din funcţionarii publici, iar

Landurile efectuează 45 % din cheltuielile publice, faţă de numai 12% cât utilizează

regiunile italiene185.

În prezent, regiunile italiene traversează încă zona crepusculară între vechiul stat

centralizat şi noua « Republica della autonomie » , fără nici un indiciu clar asupra

timpului necesare pentru ajungerea la destinaţie.

2. Spania – stat al autonomiilor

Un alt mod de aplicare a concepţiei autonomiste pe baze teritoriale ni-l oferă Spania.

Constituţia Regatului Spania din 1978 a creat un « Stat al autonomiilor » ca un

compromis între statul unitar centralizat şi tendinţele separatiste ale unora dintre

comunităţile etnice (mai cu seamă cea bască).

184 ibidem, p.11 185 S. Cassese, Etats, regions, Europe, în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.19

101

Astfel s-au creat Comunităţile autonome, Ţara Bascilor, în 1979, Catalonia în

acelaşi an, Galicia, în 1989, fiind primele dotate cu acest statut, lor urmându-le alte

treisprezece regiuni. Navara se bucură de un statut deosebit, având o autonomie

bazată pe drepturile tradiţionale, preconstituţionale186.

Conform Constituţiei, Spania este un stat unitar, « patria comună şi indivizibilă

a tuturor spaniolilor ». Constituţia « recunoaşte şi garantează autonomia

naţionalităţilor şi regiunilor care compun statul şi solidaritatea dintre ele » (art. 2 din

Constituţie).

Dreptul la autonomie este recunoscut deci naţionalităţilor şi regiunilor pe criterii

geografice, etnice şi culturale.

În afară de regiunile peninsulei iberice (Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragonul,

Catalonia, Asturia ş.a.) care beneficiază de acest statut, există teritoriile insulare

cărora li s-a atribuit autonomie: insulele Canare şi Baleare.

Dreptul la autonomie este un drept potenţial, el trebuie revendicat pentru a fi atribuit:

conform art. 143 din Constituţie, « provinciile limitrofe, având caracteristici istorice,

culturale şi economice comune, teritoriile insulare şi provinciile având entitate

regională istorică vor putea să se guverneze singure şi să se constituie în comunităţi

autonome ».

Acest drept poate fi exercitat după o procedură normală sau după una

excepţională, mai dificilă, dar determinând o autonomie mai mare.

Catalonia, Ţara Bascilor şi Galicia, cele trei naţionalităţi istorice deja dotate cu

statutul de autonomie, au beneficiat de procedura excepţională, într-o formă

simplificată (dispensa de referendum de iniţiativă).

Ca şi regiunile italiene, şi chiar mai mult decât acestea, cele spaniole

beneficiază de autonomie administrativă, legislativă şi financiară.

Instituţiile regiunilor sunt determinate prin statutul fiecăruia dintre ele.

Constituţia prevede doar că statutele aprobate prin procedura excepţională vor

trebui să instituie o Adunare legislativă aleasă prin sufragiul universal , un Consiliu de

Guvernământ – ca organ legislativ, un Preşedinte – ales de Adunare şi numit de Rege,

şi un Tribunal Superior (art. 152 din Constituţie).

186 Fiche technique – Espagne, les communautes autonomes, în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.70.

102

Statutele adoptate prin procedura excepţională pot atribui comunităţilor

autonome toate competenţele legislative exclusive sau concurente şi administrative

care nu sunt expres rezervate statului prin art. 149 din Constituţie.

Celelalte comunităţi pot accede la acelaşi nivel maximal de competenţe, dar

numai după o perioadă de tranziţie de 5 ani. Înainte, ele sunt limitate la competenţa

prevăzută de art. 148 referitoare la turism, învăţământ, sănătate, asistenţă socială,

cultură, agricultură, servicii publice, amenajarea teritoriului şi economiei.

În ce priveşte mijloacele financiare, cu excepţia Ţării Bascilor şi a Navarei, care

au un regim special, veniturile comunităţilor autonome provin din impozite proprii,

impozite cedate de stat, un procentaj de participare la veniturile statului, sume

transferate de stat, un procentaj de participare la veniturile statului, sume transferate

de stat cu anumite destinaţii (art. 157 din Constituţie) în scopul « corectării

dezechilibrelor economice internaţionale şi pentru a pune în practică principiul

solidarităţii ».

Participarea regiunilor la deciziile naţionale se realizează prin mai multe

metode :

1) În afară de membrii pe care-i aleg în mod direct cetăţenii provinciei

respective, adunarea fiecărei comunităţi alege un anumit număr de membri în Senat (a

doua Cameră a Parlamentului ) în funcţie de numărul populaţiei regionale (art. 69 din

Constituţie).

2) Corpul legislativ regional poate supune propuneri legislative Congresului

Deputaţilor printr-o delegaţie de maxim 3 membri ai Adunării însărcinaţi cu

susţinerea respectivului proiect (art. 87/2 din Constituţie).

3) Consilierii financiari ai fiecărui Consiliu de Guvernământ sunt reprezentaţi în

Consiliul politicii fiscale şi financiare (organ de coordonare).

Conflictele de competenţă între stat şi regiuni sau între regiuni se rezolvă de

către Tribunalul Constituţional ai cărui membri sunt numiţi de către organele centrale

(art. 159 din Constituţie ).

Cererea de recurs pentru neconstituţionalitate o poate introduce la această

instanţă Primul Ministru, Avocatul Poporului, 50 de deputaţi sau senatori, organele

colegiale executive ale comunităţilor autonome sau, dacă este cazul, Adunările

Comunităţilor.

În mod excepţional, dacă o regiune nu-şi îndeplineşte obligaţiile pe care i le

impun Constituţia şi celelalte legi, sau dacă acţionează într-un mod care aduce

103

atingeri grave interesului general al statului, Guvernul, după ce-i va fi atras atenţia

Preşedintelui comunităţii autonome şi dacă acesta nu ia nici o măsură, va putea, cu

aprobarea majorităţii absolute a Senatului, să ia el măsurile necesare pentru a

constrânge comunitatea autonomă să respecte aceste obligaţii sau pentru a proteja

interesul general menţionat. În acest scop, Guvernul va putea da instrucţiuni tuturor

comunităţilor autonome (art. 155 din Constituţie).

Ţinând cont însă de ansamblul dispoziţiilor constituţionale şi de statutul real al

regiunilor spaniole unele cercuri politice consideră Spania un stat cvasi – federal.

Argumente în acest sens ar fi asemănarea dintre modul în care se repartizează

mandatele în Senatul spaniol (art. 69 din Constituţie) şi cel în care se atribuie locurile

în Bundestag-ul Germaniei precum şi existenţa a două rânduri de organe legislative şi

executive, unul la nivel central şi altul la nivel regional.

Tot pentru federalism, chiar dacă nu formal, pledează şi Preşedintele Consiliului

Regional al Galiciei, Manuel Farga, care a propus o “re-formare a statului”.

Administraţia regiunilor autonome ale Spaniei ar urma să se facă după modelul unui

veritabil stat federal în care administraţia centrală să nu mai exercite decât funcţiile

legate de Apărare şi relaţii externe. Propunerea lui M. Farga a avut un mare răsunet în

Catalonia. În anul 1992 această regine s-a distanţat tot mai mult de statul central :

alegerile generale din acel an au dat o confortabilă majoritate naţionalismului

moderat(46,6%). Liderul acestei mişcări a cerut mai multă autonomie pentru guvernul

regiunii celei mai dinamice şi mai prospere din Spania, cu toate că Regiunea catalană

dispune de un guvern şi de un parlament dotate cu largi competenţe în domenii ca

mass-media, poliţie, sisteme educative, politică lingvistică (limba oficială în regine

fiind catalana). Dar această situaţie rămâne nesatisfăcătoare în opinia a numeroşi

catalani. Ei şi-au asigurat conaţionalii spanioli că singura pretenţie a Cataloniei este

de a instaura un veritabil sistem federal, nu şi separaţia. Dar succesul luptătorilor

pentru independenţă din Ţările Baltice şi din republicile ex-iugoslave a arătat

catalanilor că se poate şi mai mult187

O asemenea situaţie a aminti că, spre deosebire de alte state europene (ca de

exemplu Franţa), Spania nu a ajuns niciodată la stadiul de veritabil stat-naţiune, ci

continuă să se conjuge la plural. Unii observatori au văzut în entuziasmul spaniolilor

pentru construirea unei Europe unite o manieră de a trece direct de la nivel regional la

187 L’Etat du Monde, Editions La Decouverte, Paris, 1993, p.154;

104

cel european, eliminând etapa intermediară a statului-naţiune – etapă niciodată

acceptată de bună voie de basci sau catalani.

Tendinţelor separatiste, textul Constituţional la răspunde : « Nu se va admite în

nici un caz federalizarea comunităţilor autonome. Statutele vor putea prevedea

cazurile, condiţiile şi termenii în care comunităţile autonome vor putea încheia

acorduri între ele pentru gestiunea şi prestarea de servicii proprii domeniilor în care

sunt competente. În celelalte cazuri, acordurile de cooperare între comunităţile

autonome vor necesita autorizaţia Cortesurilor generale » (art.145 din Constituţie).

De altfel, oricât de largă ar fi autonomia recunoscută de statul spaniol celor 17

comunităţi, este vorba de o autonomie în primul rând pe baze teritoriale şi apoi etnice,

dublată însă de măsuri educaţionale, administrative şi culturale menite să asigure

« pacea limbilor ».

În aceste condiţii, conchizând asupra tendinţelor contradictorii, putem spune că,

probabil, şi pentru Spania, regionalismul, ca şi statul-naţiune, nu trebuie considerat

obiectivul ultim, ci mai degrabă o etapă dintr-un proces mai îndelungat188.

3. Federalismul belgian

În Belgia descentralizarea a constituit o etapă intermediară între forma clasică a

statului unitar şi federalismul la care s-a ajuns în septembrie 1992.

Regionalizarea s-a realizat în două etape (1970 şi 1980) şi a constat într-o

descentralizare pe două planuri ducând la formarea a trei comunităţi (având

competenţe « culturale », în sens larg) şi trei regiuni (cu competenţe în special

economice), fără a exista între comunităţi şi regiuni suprapunere totală teritorială.

Această complicată structură instituţională a fost rezultatul non-coincidenţei între

factorul etnic şi cultural, pe de o parte, şi cel economic, pe de altă parte189.

Scopul regionalizării Belgiei a fost să asigure raporturi armonioase între

grupurile etnice şi lingvistice care compuneau populaţia Belgiei, în principal între

flamanzi şi valoni. Pentru aceasta, revizuirea constituţională din 1970 a creat trei

regiuni administrative (valonă, flamandă şi una în zona capitalei - Bruxelles , conform

188 Yves Meny, Crises, regions et modernisation de L’Etat, în rev. Pouvoirs, nr. 19/1981, PUF, Paris, 1981, p.18 189 Fiche technique – Belgique în rev. Pouvoir nr. 19/1981, PUF, p.79