Articolul 8

Articolul 8

Pluralismul i partidele politice

(1) Pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei constituionale.

(2) Partidele politice se constituie i i desfoar activitatea n condiiile legii. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei.

1. Pluralismul condiie i garanie a democraiei constituionale

Problema central a puterii n democraie este cum individul poate rmne liber din punct de vedere politic fiind totui supus puterii demosului. H. Kelsen d urmtorul rspuns acestei probleme: Este politic liber subiectul unei ordini juridice care particip la crearea acestei ordini... Democraia semnific faptul c voina exprimat n ordinea juridic statal este identic cu voina subiecilor (1997, p. 333). Libertatea subiecilor unei ordini juridice este deci cu necesitate limitat, dar garantat prin participarea egal la crearea regulilor care o limiteaz. Patru idei sunt determinante pentru ca puterea democratic s rezulte din libertate: 1. libertatea trebuie s fie cu necesitate limitat, 2. subiecii ordinii juridice trebuie s participe la crearea acesteia, 3. aceast participare trebuie s fie egal i 4. participarea trebuie s fie structurat pluralist. Art. 8 alin. (1) din Constituia Romniei este o concretizare a celei de a patra condiii care face ca democraia s rezulte din libertate i s o garanteze: pluralismul.

Pentru ca democraia s rezulte din libertate, participarea cetenilor la formarea i exerciiul puterii democratice trebuie s fie structurat pluralist. Art. 8 alin. (1) din Constituie impune n primul rnd structurarea societii n paralel cu structura organic a statului ca pe o condiie absolut necesar existenei democraiei. Cu alte cuvinte, nu exist democraie fr o societate civil distinct de stat. Structurarea societii civile este necesar pentru c individul singur nu poate determina o anumit atitudine a puterii politice: structurarea ofer greutate aciunii; organizarea cetenilor concur la eficientizarea participrii lor politice. Dar organizarea, structurarea limiteaz libertatea celor care ader la structur. Trebuie s renuni la o parte din libertatea ta ceteneasc pentru a face parte dintr-un partid politic, la fel cum a trebuit s renuni la o parte din libertatea ta natural pentru a face parte din societate. Dac organizaiile faciliteaz participarea, ele o i limiteaz. Democraia suport astfel o tensiune permanent ntre nevoia de structurare a societii civile i limitarea libertii individuale, datorat creterii rolului i tendinelor oligarhice de la nivelul acestor structuri.

Ieirea relativ din aceast tensiune este dat de pluralismul structurilor societii civile. Mai nti, un pluralism categorial: o societate civil funcional presupune existena partidelor politice, grupurilor de presiune, media etc., ca structuri independente unele fa de altele. Mai apoi, un pluralism intracategorial, care presupune posibilitatea de constituire a unei multitudini de structuri n cadrul fiecrei categorii asociative: mai multe partide aflate n concuren, pluralismul grupurilor de presiune, pluralismul informaiei. Pluralismul este astfel, cum se exprim art. 8 din Constituia Romniei, o condiie i o garanie a democraiei constituionale. Condiie i garanie pentru c libertatea indivizilor este garantat, pe de o parte, prin limitarea puterii statului datorit pluralismului centrelor de influen i elitelor eligibile i, pe de alt parte, prin limitarea puterii structurilor societii civile nsele prin controalele reciproce ntre categorii i infracategoriale. Structurarea plural este deci o trstur esenial a democraiei liberale, trstur ce o deosebete de totalitarism. Totalitarismul presupune un popor ca o mas destructurat de indivizi. Destructurarea asigur dominaia statului. Pentru ca statul s fie limitat, poporul trebuie structurat; numai astfel el poate fi demos.

A. Noiunea de pluralism

Art. 8 utilizeaz n primul su aliniat noiunea de pluralism ntr-o accepie foarte larg. Nu un anumit tip de pluralism, ci pluralismul n genere este o condiie i o garanie a democraiei constituionale. Art. 8 alin. (1) nu garanteaz doar pluralismul politic, chiar dac alin. (2) se refer apoi doar la partidele politice, combinnd, ca de multe ori n textul Constituiei, o dispoziie de principiu cu o particularizare care o face problematic. Sfera aplicrii pluralismului este deci general, nereferindu-se doar la existena mai multor partide politice. Exigena pluralismului, rezultat din caracterul democratic al statului romn prevzut n art. 1 alin. (3), este fcut expres de art. 8 alin (1). Constituia restrnge sfera pluralismului cnd se refer la el ca la o valoare suprem, cci doar pluralismul politic are aceast calitate conform art. 1 alin. (3). Aceasta nu trebuie s ne conduc la o restrngere a sferei de cuprindere a art. 8. El se refer la toate sferele societii civile: politic, economic, informaional, cultural etc.

Ce nsemn ns acest pluralism nu este prea uor de decis. Pluralismul este o concepie despre ordinea politic i juridic care privilegiaz diversitatea opiniilor, intereselor i a gruprii lor ntr-o societate civil i face din garantarea pluralitii lor o condiie a libertii (P. Bouretz, Pluralisme, n O. Duhamel, Y. Mny (dir.), Dictionnaire constitutionnel, P.U.F, Paris, 1992, p. 756). Democraia este n aceast viziune o societate care nu doar c admite diversitatea, ci face din ea o condiie constitutiv. Cum spunea deja J. S. Mill, diversitatea nu este un ru, ci un bine. Trecerea de la aceast filozofie la instituionalizarea ei la nivelul organizrii statului se transpune mai nti n separaia puterilor i n relativizarea unitii statului, fie prin diferite grade de descentralizare, care merg pn la regionalizare, fie prin federalizare. Pluralismul acesta instituional interzice att cumulul puterilor i concentrarea acestora n minile puterii centrale, ct i instituirea unei inegaliti ntre puteri care ar face-o pe una dintre ele dominant. Cum afirma nc in 1992 Ion Deleanu, ntr-o societate compozit i concurenial cum n realitate sunt toate societile -, pluraalismul instituional este logic i necesar (n M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, bucureti, 1992, p. 27). Pe de alt parte, acest fapt al pluralismului presupune c nici una dintre instituiile statului nu poate determina valorile morale, sociale, politice sau juridice obligatorii n societate pe baza unei doctrine comprehensive unice, postulat ca adevr. Dimpotriv, societatea democratic presupune faptul pluralismului, adic presupune c este imposibil pentru o singur doctrin s obin acordul tuturor cetenilor. Democraia implic astfel c diversitatea doctrinelor aflate n conflict nu poate fi redus n nici un fel prin acte de voin ale statului sau vreuneia dintre puterile sale. Art. 8 din Constituie asigur astfel o garanie suplimentar fa de dispoziiile constituionale care impun separaia puterilor i descentralizarea statului. El garanteaz egalitatea ntre puterile statului, cci doar astfel poate fi pstrat pluralismul i deci democraia i neutralitatea ideologic a statului.

Democraia pare astfel a fi o societate a conflictului. Pluralismul este condiia ei pentru c garantarea lui prezerv contradicia la nivelul structurilor societii civile care alimenteaz cu impuls social instituiile statului. Contradicia nu este depit ntr-o problematic voin general sau interes comun, ci este pstrat prin integrarea conflictului n sistemul politic. Aceasta nseamn c sistemul legislativ nu poate anula conflictul social prin interzicerea diversitii. Ceea ce art. 8 impune statului este obligaia de a prezerva diversitatea prin instituirea procedurilor de integrare a conflictelor. Practic aceasta nseamn c art. 8 alin. (1) din Constituie limiteaz tipul de consens care este posibil n societatea romneasc.

Problema central a regimului pluralist instituit de art. 8 din Constituia Romniei este cum se poate ajunge la asigurarea unui echilibru ntre acordul naional i contestarea permanent (J. Habermas, 1997, p. 58). Cu alte cuvinte, care sunt limitele consensului ce poate fi cerut ntr-o democraie i care sunt limitele conflictului pentru ca el s rmn democratic? Consensul este baza democraiei. Dar consensul democratic nu este orice consens. Exist o limit maxim a acordului pentru ca el s rmn democratic, cci consensul nu trebuie s sufoce pluralismul. Pentru ca acesta din urm s subziste consensului, trebuie ca nicio doctrin general i comprehensiv s nu devin fundament unic al politicului. Intensitatea consensului nu trebuie s distrug pluralismul ideologic. Diversitatea doctrinelor - faptul pluralismului - nu este o simpl condiie istoric care trebuie s dispar rapid; dimpotriv, este () o caracteristic permanent a culturii publice a democraiilor moderne (J. Rawls, 1993, p. 251). Consensul nu poate avea deci ca obiect n democraie baza ideologic a societii. Democraia se bazeaz tocmai pe punerea n discuie a acestei baze. Consensul nu poate duce, cnd el are acest obiect, dect la totalitarism. Ceea ce propune J. Rawls pare atunci logic: consensul nu poate rezulta dect pe baza unor idei care transgreseaz toate doctrinele comprehensive. Rezult un consens prin redecupare, care exist ntr-o societate cnd concepia politic a justiiei care guverneaz instituiile sale de baz este acceptat de fiecare din doctrinele comprehensive, morale, filosofice i religioase care dureaz n aceast societate de-a lungul generaiilor (J. Rawls, 1987, p. 427; Idem, 1993, p. 245-283).

Un al doilea obiect al posibilului consens l reprezint regimul. Este vorba de un consens procedural, spre deosebire de primul care era un consens substanial. Pentru a fi n prezena unei democraii, un consens trebuie s se produc asupra regulilor de soluionare a conflictelor. Prima regul este c soluionarea conflictelor trebuie s fie panic. A doua regul este regula majoritii, adic acceptare faptului c majoritatea este abilitat s decid pentru ntreg i c puterile acestei majoriti sunt limitate. Doar acordul asupra acestor reguli face dezacordul posibil i preferabil n democraie, perpetuarea acestui dezacord, ca trstur distinctiv a democraiei, fiind un aspect al consensului procedural. Consensul asupra procedurilor este astfel o condiie sine qua non a democraiei.

n fine, consensul ar putea purta asupra politicilor i guvernelor. n democraie guvernarea este fcut prin discutarea acestor politici i prin contestarea guvernanilor de o parte din demos. Dar un consens exist totui: un consens asupra ideii c dezacordul trebuie s poarte doar asupra politicilor de urmat i a persoanelor care guverneaz i nu asupra formei de guvernare nsei. Concluzionnd, putem spune c limitele consensului sunt date de faptul c doar procedurile pe care le putem utiliza pentru a putea s fim de acord c nu suntem de acord pot face obiectul unui consens autentic.

Limitele fundamentale instituite de art. 8 alin. (1) statului, prin faptul c el garanteaz pluralismul sunt date de interdicia de a transgresa prin legiferare aceste limite ale consensului. Pe de lat parte, el are o obligaie pozitiv de a asigura procedurile necesare integrrii conflictelor i soluionrii panice a acestora.

B. Pluralismul categorial

1. Noiunea de pluralism categorial. Pluralismul la care se refer Constituia, considerndu-l o condiie i o garanie a democraiei constituionale, este mai nti un pluralism categorial. Societatea romneasc trebuie s fie structurat plural la toate nivelele i n toate sferele relaiilor sociale. n principiu orice organizaie a cetenilor constituit pentru a desfura orice activitate este permis. Interzicerea unui tip de activitate sau a unui tip de asociaie trebuie s fie expres, fcut prin lege, respectnd condiiile art. 53 din Constituie i fr a pune n pericol pluralismul. Pluralismul la care se refer art. 8 cuprinde deci pluralismul politic, pluralismul economic, pluralismul media, pluralismul sindical, cel al asociaiilor profesionale i patronale, pluralismul cultural, pluralismul religios i orice alt tip de pluralism.

2. Independena asociaiilor unele fa de altele. Pluralismul categorial impune independena acestor tipuri de asociaii unele fa de altele. Primul aspect al independenei reciproce a asociaiilor este specializarea scopurilor. De aceea, fiecare tip de asociaie este cantonat n exerciiul unei funcii proprii. Astfel partidele contribuie la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor, sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale membrilor lor, mijloacele de informare n mas asigur informarea corect a opiniei publice. Depirea scopului pentru care un tip de asociaie este autorizat este prohibit. Partidele nu pot exprima voina politic a unui grup, ci doar a cetenilor, sindicatele, patronatele sau asociaiile profesionale nu pot apra interesele politice ale membrilor lor, mijloacele de informare n mas nu pot avantaja o for politic sau social n detrimentul alteia, cci informarea trebuie s fie corect etc. Pe de lat parte, asociaiile trebuie s fie independente funcional unele fa de altele. Aceasta nseamn c organizarea lor intern i raporturile lor cu alte persoane fizice sau juridice trebuie s fie de sine stttoare. n fine, asociaiile trebuie s fie relativ independente financiar unele fa de altele. De aceea, de exemplu, din ce n ce mai multe sisteme construiesc un mecanism de finanare public a partidelor politice ori limiteaz nivelul finanrii private a acestora.

3. Independena asociaiilor fa de stat. De asemenea pluralismul impune independena asociaiilor de la nivelul societii civile fa de stat. Aceasta presupune libertatea nfiinrii lor. Aceasta nu este absolut, dar legea impune cadrul, fr s poat prohibi nfiinarea n afara cauzelor i limitelor stabilite de art. 53 din Constituie i de art. 40 privind dreptul de asociere. Dealtfel acest drept de asociere este particularizarea pluralismului impus de art. 8 alin. (1). El dispune c cetenii se pot asocia liber n partide politice, n sindicate, n patronate i n alte forme de asociere. Aceasta presupune c n principiu orice form de asociere este permis, c asociaiile nu pot fi n principiu supuse unui regim de autorizare prealabil i c nici o sfer social nu poate fi n principiu scoas din domeniul liberei asocieri.

De asemenea independena asociaiilor fa de stat presupune imposibilitatea de a le suprima pentru alte cauze n afara celor stabilite de Constituie sau de lege n limitele constituionale. Astfel, partidele sau organizaiile sunt neconstituionale dac militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii, a integritii sau a independenei Romniei [art. 40 alin. (2)], iar publicaiile nu pot fi suprimate (art. 30 alin. 4). Principiul este ns autonom fa de aplicaiile pe care Constituia i le face, avnd o normativitate proprie. Aceasta nseamn c n principiu nici un tip de asociaie nu poate fi suprimat, chiar n lipsa unei interdicii exprese. Posibilitatea de a suprima o asociaie sau alta nu implic posibilitatea de a suprima o categorie asociativ n integralitatea ei. Apoi suprimarea unei asocieri particulare trebuie s nu fie prohibit de Constituie n mod expres i trebuie fcut pentru cauzele i n limitele art. 53 din Constituie. Independena fa de stat presupune c acesta nu poate desfiina o asociaie legal constituit. Astfel, Curtea Constituional decidea c Guvernul nu poate printr-o ordonan s modifice sau s desfiineze o hotrre judectoreasc de constituire a unei asociaii, indiferent de natura ei (Decizia nr. 333/2002, M. Of. nr. 95 din 17 februarie 2003).

Aa cum rezult i din Decizia Curii Constituionale nr. 333/2002, independena asociaiilor fa de stat presupune de asemenea independena funcional. Astfel, art. 9 dispune c sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale i desfoar activitatea potrivit statutelor lor, art. 29 alin (3) dispune c organizarea cultelor religioase se face potrivit statutelor proprii, art. 30 c cenzura de orice fel este interzis, iar art. 32 alin. (6) c autonomia universitar este garantat. Dar din principiul pluralismului prevzut n art. 8 rezult o independen funcional general a oricrei asociaii de la nivelul societii civile, chiar n lipsa unei prevederi exprese. Limitrile acestei independene funcionale nu pot fi fcute dect n limitele art. 53 din Constituie.

C. Pluralismul intracategorial

1. Noiunea de pluralism intracategorial. Pluralismul impus de art. 8 este un pluralism intra-categorial. Aceasta nseamn c n cadrul fiecrei categorii asociative trebuie s poat exista mai multe asociaii. Uneori, Constituia impune pluralismul intracategorial n mod expres, cum o face cu pluralismul politic [art. 1 alin. (2) i art. 152 alin. (1)]. Alteori acest pluralism necesar n interiorul fiecrei categorii asociative nu rezult expres din prevederile Constituiei. Dar el este impus n cazul tuturor categoriilor asociative direct de art. 8 din Constituie ca o condiie a democraiei. Este interzis astfel statului, n principiu, n baza art. 8 din Constituie s creeze ntr-un anumit domeniu o asociaie unic n care s ncadreze persoanele sau s dispun ncadrarea obligatorie a persoanelor n una dintre asociaiile existente ntr-un domeniu.

2. Interzicerea crerii sau autorizrii unei asociaii unice ntr-o anumit sfer a relaiilor sociale. Prima regul impus de pluralismul intracategorial este c statul nu poate crea sau autoriza o asociaie unic ntr-o anumit sfer a relaiilor sociale. Este principiul pe care l aplic Curtea European a Drepturilor Omului n cauza Eglise Metropolitaine de Bassarabie et autres c. Moldova atunci cnd arat c msurile statului viznd s constrng comunitatea sau o parte a acesteia s se plaseze contra dorinei sale sub o direcie unic constituie (...) o atingere a libertii religiei (Arrt du 13.12.2001, Aff. Eglise Metropolitaine de Bassarabie et autres c. Moldova, par. 117), n spe, Moldova fcnd acest lucru prin nerecunoaterea Bisericii Mitropolitane a Basarabiei pe motiv c exist deja o biseric ce reunete credincioii ortodoci recunoscut de stat. Curtea arat c libertatea religiei nu poate fi efectiv dect dac dreptul fidelilor la libertatea religiei, care cuprinde dreptul de a-i manifesta religia n mod colectiv, presupune ca fidelii s se poat asocia liber, fr ingerin arbitrar din partea statului i c aceasta implic ca persoanele s nu fie constrnse s se plaseze, contra voinei lor, ntr-o persoan juridic unic reprezentnd o credin religioas, statul nclcnd art. 9 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului deoarece priveaz de personalitate moral Biserica Mitropolitan a Basarabiei (Arrt du 13.12.2001, Aff. Eglise Metropolitaine de Bassarabie et autres c. Moldova, par. 129).

Extrapolnd, putem spune c orice drept exercitat n colectiv presupune, pentru a nu nclca Convenia European a Drepturilor Omului sau Constituia Romniei, libertatea organizrii persoanelor n mai multe structuri dotate cu personalitate juridic, orice constrngere care ar tinde s creeze o structur asociativ unic ntr-un domeniu al liberei asocieri, indiferent de criteriu, fiind neconvenional i neconstituional. Jurisprudena Curii Constituionale este n acelai sens. Astfel, ea afirma c dispoziiile unei ordonane a Guvernului sunt neconstituionale pentru c agenii imobiliari, persoane fizice sau societi comerciale, Constituii n Asociaia Romn a Ageniilor Imobiliare n temeiul unei hotrri judectoreti, sunt obligai (prin norma neconstituional n.n.) s alctuiasc o uniune unic, cu caracter de monopol, prin reorganizarea Asociaiei, i s-i desfoare activitatea potrivit acestor dispoziii, dei astfel de uniuni pot fi constituite n exclusivitate pe baze contractuale i nu prin acte de putere (Decizia nr. 333/2002, precitat).

Prin excepie de la aceast regul, statul poate crea o asociaie unic atunci cnd persoanele care urmeaz a se asocia, dei sunt de drept privat, exercit o misiune de serviciu public. Se ntmpl astfel cu Uniunea Barourilor, sau cu cea a notarilor sau cu executorii judectoreti.

3. Interzicerea ncadrrii obligatorii. Astfel art. 8 interzice ncadrarea obligatorie a cetenilor ntr-o asociaie unic, indiferent de categoria din care ar face parte aceasta. Asocierea trebuie s rezulte din poziionarea liber a ceteanului n orice cadru colectiv de exercitare a drepturilor individuale dorete. ncadrarea obligatorie ntr-o asociaie nu poate interveni dect n cazul n care exerciiul unei profesii este administrat n mod privat, dar profesia implic i exerciiul unei misiuni de serviciu public. Misiunea de serviciu public nu trebuie confundat cu misiunea public. nelesul noiunii este precis: este vorba de un serviciu al statului pe care acesta l d spre exercitare unor persoane care nu sunt ncadrate ntr-o funcie public, fiind persoane de drept privat. Este maniera n care Consiliul Constituional francez utilizeaz noiunea. Astfel instana francez arat c n virtutea dispoziiei din art. 2 din Constituia Franei, care declar franceza ca limb a Republicii, "folosirea francezei se impune persoanelor juridice de drept public i persoanelor de drept privat n exerciiul unei misiuni de serviciu public" (Decizia 99-412 din 15 iunie 1999). Tot astfel, Curtea noastr constituional c misiunea public nu se confund cu misiunea statal (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996). Astfel partidele politice exercit o misiune public i nu una de serviciu public, cum exercit de exemplu notarii. Curtea leag misiunea public de dou criterii: natura personalitii juridice i natura interesului asocierii. Astfel Curtea susine c partidul fiind o persoan juridic de drept public - ceea ce autorii sesizrilor nu au contestat - misiunea sa nu poate fi dect public, ntruct privete un interes public i urmrete formarea unei voine politice generale de care depinde reprezentativitatea i legitimitatea necesar ndeplinirii programului sau politic (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996). Tot n acest sens este i Decizia Curii Constituionale nr. 60/1995 (M. Of. nr. 27 din 6 februarie 1996, rmas definitiv ca urmare a Deciziei nr. 117/1995): Curtea constat c, ntruct n concepia Legii nr. 26/1971 privind economia vnatului i vntoarea exist o singur organizaie a vntorilor creia i revin n exclusivitate rspunderile legate de exercitarea vntorii, aceast situaie nu mai corespunde condiiilor create ca urmare a exercitrii de ctre vntori a dreptului la asociere. Totui, n Decizia 156/1999 (M. Of. nr. 10 din 12.01.2000) Curtea, referindu-se la Legea fondului cinegetic i a proteciei vnatului nr. 103/1996, constat c n realitate, prin dispoziiile respective legea a prevzut, n vederea atragerii i a societii civile, participarea uneia dintre asociaiile vntoreti, organizate la nivel naional, la realizarea unor atribuii care, prin natura lor, revin statului i care, ndeobte, se exercit de autoriti statale, n legtur cu evidena i emiterea permiselor i autorizaiilor de vntoare. Curtea face evident de data aceasta aplicaia posibilitii ncadrrii obligatorii atunci cnd o asociaie privat exercit o misiune de serviciu public.

D. Rolul pluralismului

1. Pluralismul condiie a democraiei. Pluralismul este declarat de art. 8 o condiie a democraiei constituionale. Or democraia este un principiu normativ n baza art. 1 alin. (3). Aceasta nseamn c art. 8 nu face doar o constatare: el impune pluralismul. Fr pluralism caracterul democratic al statului este negat, deci dispoziia art. 1 alin. (3) nclcat. Art. 8 alin. (1) concretizeaz principiul democraiei, particulariznd-o ca democraie constituional.

2. Pluralismul ca garanie. Textul art. 8 alin. (1) face din pluralism o garanie. Nu este vorba, trebuie subliniat din nou, de o constatare a faptului c fr pluralism nu exist democraie, ci de un drept acordat cetenilor de a pretinde pluralismul. Garania este acordat cetenilor, nu democraiei. Aceasta nseamn c n baza art. 8 cetenii pot cere sesizarea Curii Constituionale, pentru ca aceasta s impun pluralismul n faa abuzurilor eventuale ale puterii legislative, chiar dac nici un alt drept fundamental nu intr direct n joc. Articolul 8 din Constituie garanteaz deci un drept fundamental distinct: un drept la pluralism. Desigur, acest drept este legat de libertatea de asociere, dar nu se confund cu aceasta. De exemplu, pluralismul economic nu presupune neaprat dreptul de asociere. O singur persoan, ca persoan fizic, poate invoca, dac vrea s devin comerciant iar legea i restrnge acest drept n mod nejustificat, nclcarea pluralismului economic.

2. Partidele politice

Aliniatul al doilea al art. 8 din constituie este dedicat partidelor politice. El dispune: Partidele politice se constituie i i desfoar activitatea n condiiile legii. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei. Principiile rezultate din aceast dispoziie constituional sunt cele ale libertii nfiinrii partidelor politice, libertii organizrii i funcionrii lor i cel al libertii ideologice. Avnd n vedere c el este o particularizare a pluralismului impus de alin. (1) i interpretarea sistemic a Constituiei, credem c textul trebuie interpretat ca impunnd pluralismul politic, chiar dac nu face referire direct la el, cum face art. 1 alin. (3) i art. 152. Textul determin apoi rolul constituional al partidelor politice, precum i limitele generale ale aciunii lor.

A. Noiunea de partid politic

Textul constituional se refer la partidele politice fr s le defineasc. Aceast lips a definirii a creat o disput cu privire la criteriile de constituire a structurilor asociative care pot primi calitatea de partide. n cadrul Tezelor proiectului de Constituie n Titlul I, 10 era prevzut c singurul criteriu care st la baza constituirii i recunoaterii partidelor politice este cel politic. Textul nu mai apare apoi n proiectul de Constituie, dei fusese adoptat ca tez. Mai multe amendamente au ncercat reintroducerea textului (nr. 64 i 65; vezi Geneza Constituiei Romniei, 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, p.122), n variante uor diferite. Comisia a respins amendamentele, motivnd n esen c ncalc dreptul de asociere, prevzut la art. 36 precum i principiul pluralismului ca principiu fundamental al democraiei. Apoi, nu este de esena partidului politic s cucereasc puterea. Unele i propun doar s o influeneze. Trebuie observat, de asemenea, c exist unele state n care partidele se constituie i pe un criteriu etnic (Idem, p. 122). Dezbaterile s-au concentrat de fapt asupra acestei ultime probleme. Susintorii textului au vrut ca partidele constituite pe criterii etnice s fie indirect interzise prin referirea la criteriul politic ca unicul care poate sta la baza nfiinrii partidelor politice sau prin distingerea partidelor de alte asociaii (vezi Ion Hopulele, Geneza Constituiei, p. 174). Cei care s-au opus textului, au susinut, cum fcea Sergiu Cunescu c nu putem s transformm Constituia ntr-un dicionar i s ncepem s explicm ce nseamn partid politic i c nu poate fi interzis o formaiune democratic cu caracter etnic sau c a spune c partidele politice se constituie pe criterii politice este o tautologie i c oricum alineatul al doilea al art. 8 lmurete problema, odat ce partidele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor (vezi Ioan Itu, Geneza Constituiei, p. 172-173). Ali parlamentari (vezi, Constantin Sorescu, Geneza Constituiei, p 168 sau Gheorghe Dumitracu, Idem, p. 169) determin ntr-o manier larg coninutul acestui criteriu politic care ar sta la baza partidelor, susinnd c natura obiectivelor politice este civic, economic, ecologic, religioas, lingvistic, etnic etc. i c, indiferent de criteriul constituirii, toate organizaiile de acest tip urmresc s cucereasc puterea sau s se asocieze puterii.

Problema definirii partidului politic este una delicat i important, cci de calificarea organizaiei ca partid depinde regimul juridic care i este aplicabil. Dar credem c voina asociailor este cea care determin caracterul politic al acesteia, nu puterea constituant sau legislativ. Constituia sau legea pot determina cadrul nfiinrii i funcionrii partidelor sau rolul lor, dar nu le pot determina a priori criteriile constituirii. Faptul de a determina a priori ce este politic i ce nu are acest caracter pornete de la ideea eronat c sfera relaiilor politice este o sfer restrns n cadrul mai larg la relaiilor sociale. Or, cum am artat cu alt prilej (D. C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I- Teoria general, Tratat, C. H. Beck, 2007, p. ), relaiile sociale sunt toate politice dac sunt privite din unghiul de vedere al contribuiei pe care le o aduc la realizarea unui anumit tip de societate, deci la realizarea unui anumit scop social, scop care este cu necesitate ideologic determinat. Nu exist deci nici o tem care s nu poat fi calificat ca politic. n aceste condiii, asociaiile care vor statutul de partide politice trebuie s se declare partide, prin voina proprie, criteriul aprecierii acestei caliti fiind subiectiv i nu obiectiv. Desigur, el poate s devin obiectiv ulterior nfiinrii, cnd, cum face legea romn actual, o instan independent poate constata c asociaia nu tinde s-i ating scopul declarat pentru c nu are activitate sau nu ncearc s participe la formarea organelor alese ale puterii publice, neparticipnd la alegeri, ori particip fr a atinge un rezultat electoral minim (vezi art. 46, art. 47 i art. 48 din Legea nr. 14/2003; asupra acestor dispoziii ne vom apleca n comentariul art. 40 din Constituie).

B. Pluralismul partizan

Alineatul al doilea al art. (8) este o particularizare a dispoziiei generale privind pluralismul din primul aliniat, ceea ce nsemn c pluralismul partizan este impus de aceast dispoziie, chiar dac o referire expres lipsete. Dealtfel Constituia se refer de acest pluralism (art. 1 alin. 3), mergnd pn la a interzice revizuirea dispoziiilor care l privesc (art. 152 alin. 1). Pluralismul partizan se transpune n cerina existenei mai multor partide, independente fa de stat i unele fa de altele, n sensul artat mai sus pentru toate asociaiile.

Societatea democratic este deci o societate deschis existenei partidelor politice. Dar, cum se ntreba G. Sartori despre societatea deschis n general, deschis pn la ce limit?. Adic, poate fi pluralismul excesiv un inamic al democraiei? i dac da, atunci cum decidem c el a devenit excesiv? Ion Deleanu scria c manifestarea excesiv sau abuziv a diversitii de opinii i mai ales de atitudini conduce la anarhism, la o stare haotic, netolerat n nici o societate. De altminteri, societatea fiind o form de organizare, ea se afl n contradicie vdit i ireductibil cu anarhia. Iat de ce Constituia nsi fixeaz condiia liceitii i limitele disponibilitii pluralismului (Constituia Romniei comentat i adnotat, op. cit., p. 26). Curtea Constituional este de aceeai prere, motiv pentru care accept ideea impunerii unui prag de reprezentativitate pentru nfiinarea partidelor politice (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996). Totui trebuie bine precizat c limitarea pluralismului politic nu poate fi fcut prin restrngerea dreptului de a nfiina partide dect dac sunt respectate condiiile restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti impuse de art. 53 din Constituie. Problema este distinct de cea a neconstituionalitii partidelor, cci aceasta din urm se pune ulterior nfiinrii lor. Limitele pluralismului trebuie s rezulte din voina cetenilor, actele autoritii statale de reducere a pluralismului neputnd fi adoptate doar pe motivul c a priori pluralismul excesiv este contrar democraiei, cci lipsete un criteriu obiectiv care s fundamenteze judecarea n abstract a caracterului excesiv al diversitii.

C. nfiinarea partidelor politice

1. Libertatea nfiinrii partidelor politice. Prima consecin a art. 8 alin. (2) din Constituie este c partidele se pot nfiina liber. Nu este permis instituirea unui regim de autorizare prealabil a partidelor. Partidele politice sunt rezultatul liberei asocieri. Iat de ce Curtea European a Drepturilor Omului arat constant c le este aplicabil art. 11 din Convenia European a Drepturilor Omului. Astfel, n pofida susinerilor Guvernului turc c spre deosebire de alte forme de asociaii, care sunt tratate cel mai adesea de constituiile naionale ca manifestri ale libertii de asociere, partidele politice ar fi tratate n general n partea relativ la structurile constituionale fundamentale i c deci art. 11 din Convenie nu le-ar fi aplicabil, Curtea a decis c autorii Conveniei nu au neles s exclud partidele politice din sfera de aplicare a articolului 11 (Aff. Parti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, 30 ianuarie 1998). Legiuitorul nu poate interzice a priori partidele politice pe motivul doctrinei lor, motivnd c aceasta nu respect limitele dreptului de asociere n partide stabilite de Constituie. Art. 8 din Constituie se opune ca majoritatea parlamentar s aprecieze dac o grupare politic respect suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei (n acest sens vezi Consiliul Constituional francez 17, 18 i 24 iunie 1959, dc. Nr. 59-2 DC: Rec. Cons. Const., p. 58. Cons. const., 18 mai 1971, dc. Nr. 71-42 DC: Rec. Cons. const., p. 19, referin citat dup Th. S. Renoux, M. de Villiers, Code constitutionnel, Litec, 2005, p. 344). Aceast atribuie revine exclusiv instanei. Totui refuzul nregistrrii unui partid de ctre instan doar pe motivul c are o anumit doctrin, fr a demonstra n concret c acesta militeaz contra valorilor stabilite de Constituie n art. 40, este contrar Conveniei Europene a Drepturilor Omului. n acest sens, Curtea European a Drepturilor Omului arta c nu poate primi argumentul Guvernului, potrivit cruia Romnia nu poate accepta ca apariia unui partid comunist poate face obiectul unei dezbateri democratice. () Curtea este gata s in cont de contextul istoric al cazurilor supuse examenului su, n spe experiena comunismului totalitar n Romnia nainte de 1989. Totui, ea observ c prin el nsui acest context nu ar putea justifica necesitatea ingerinei (Aff. Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c. Roumanie, 2 februarie 2005). Libertatea nfiinrii partidelor politice nsemn i c statul nu poate refuza acestora personalitatea juridic, prin refuzul nregistrrii, doar pentru c doctrina sau programul acestora susine schimbarea ordinii constituionale sau legale. n optica Curii Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare consacrat de art. 10 privete, sub rezerva paragrafului 2, nu doar informaiile sau ideile primite cu simpatie sau considerate ca inofensife sau indiferente, ci i pe cele care contrariaz, ocheaz sau nelinitesc (vezi, printre altele, Handyside c. Royaume-Uni, arrt du 7dcembre1976, srie A no 24, p. 23, 49, et Jersild c. Danemark, arrt du 23septembre1994, srie A no 298, p. 26, 37). Dat fiind c activitile lor rezult dintr-un exerciiu colectiv al libertii de exprimare, partidele politice pot pretinde protecia articolelor 10 i 11 din Convenie (Parti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, arrt du 30 janvier 1998, Recueil des arrts et dcisions 1998I, pp. 20-21, 4243). Curtea a estimat deja c un partid poate s poarte o campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau a structurilor legale sau constituionale a statului cu dou condiii: 1) mijloacele utilizate n acest scop trebuie s fie din toate punctele de vedere legale i democratice; 2) schimbarea propus trebuie s fie ea nsi compatibil cu principiile democratice fundamentale (voir Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93, 22724/93 et 22725/93, 49, CEDH 2002-II, et Refah Partisi et autres prcit, 98) (Aff. Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c. Roumanie, 2 februarie 2005). n acest sens trebuie interpretat dispoziia art. 3 alin. (1) din Legea 14/2003 cnd impune partidelor s militeze pentru respectarea ordinii de drept i nu ca o interdicie de a contesta democratic aceast ordine nsi. De asemenea dispoziiile constituionale care impun partidelor politice s nu militeze mpotriva anumitor structuri sau valori constituionale nu trebuie interpretate n sensul c problema schimbrii acestora nu poate fi democratic discutat, ci doar n sensul c partidele nu pot milita pentru schimbarea aceasta n afara cadrului constituional i legal. n concluzie, orice limitare a dreptului de asociere n partide fcut prin lege trebuie s fie conform art. 40 din Constituie i nu trebuie s nfrng condiiile de limitare a exerciiului unor drepturi sau liberti stabilite de art. 53. Legea nu poate interzice o categorie de partide. Ea poate doar particulariza cauzele care pot face un anumit partid neconstituional. Aceste criterii sunt stabilite de art. 40: un partid poate fi declarat neconstituional, atribuie dat Curii Constituionale de art. 146 lit. k, dac militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii, integritii sau a independenei Romniei. Dac legea ar putea interzice generic o categorie de partide din cauza doctrinei lor aceasta ar nclca principiul auto-organizrii rezultat din pluralismul impus de alin. (1) al art. 8. De aceea constituionalitatea va fi judecat n concret i nu n abstract, atribuia revenind exclusiv Curii Constituionale. Legiuitorul nu poate judeca n avans constituionalitatea unui partid. n ceea ce privete refuzul de a nregistra un anumit partid, Curtea European a Drepturilor Omului stabilete, chiar n cauza contra Romniei citat mai sus, c pentru a determina dac refuzul de a nregistra un partid politic rspunde unei nevoi sociale imperioase, trebuie n principal analizat: i) dac exist indicii care arat, n mod suficient i rezonabil, c riscul de afectare a democraiei este iminent; ii) dac actele i discursurile conductorilor luate n considerare n cadrul cauzei sunt imputabile partidului n cauz; iii) dac actele i discursurile imputabile partidului politic constituie un ansamblu care d o imagine clar a unui model de societate conceput i propvduit de partid i care s fie n contradicie cu conceptul de societate democratic2. Condiia reprezentativitii. Legiuitorul romn a introdus o condiie de reprezentativitate a partidelor politice, prin impunerea unui numr minim de membri necesar pentru nfiinarea lor i a unei anumite dispuneri teritoriale a acestora. El pornete de la ideea c pluralismul excesiv poate fi duntor democraiei. Problema este extrem de sensibil, cci presupune o limitare a dreptului la pluralism i a dreptului de asociere tocmai n numele prezervrii democraiei. Curtea Constituional admite c pluralismul politic trebuie temperat pentru ca democraia s funcioneze. Ea poate avea n principiu dreptate, dar credem c eronat consider c modalitatea de temperare a pluralismului este o problem de oportunitate legislativ i nu de constituionalitate. Astfel, referindu-se la instituirea unui prag de reprezentativitate pentru nfiinarea partidelor, prin Legea nr. 27 din 1996, Curtea afirm c aprecierea oportunitii unui anumit prag de reprezentativitate nu este ns o problem de constituionalitate, ct timp pragul instituit nu are ca efect suprimarea exercitrii dreptului, urmrind numai, precum n legea de fa, ca asocierea cetenilor n partide s aib semnificaia instituionalizrii unui curent politic, fr de care partidul rezultat nu-i poate ndeplini rolul su constituional, prevzut de art. 8 alin. (2) de a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor. Chiar autorii sesizrii apreciaz c prevederile legii anterioare erau prea ngduitoare, rezultnd o veritabil inflaie de subiecte asociative politice. Se consider ns ca fenomenul devalorizrii partidelor nu ar trebui contracarat prin condiia de reprezentativitate prevzut, ci prin pragul electoral. Nici aceste argumente nu privesc legitimitatea constituional a prevederii atacate, ci disputa legat de oportunitatea sa politic. n lege, criteriul electoral a fost reinut numai pentru aprecierea continuitii funcionrii partidului, potrivit art. 31. n concluzie, criteriul reprezentativitii nu este, n sine, neconstituional, el fiind n general acceptat n domeniul exercitrii dreptului la asociere n partide politice, innd seama de rolul lor de a contribui la formarea i exprimarea voinei politice a cetenilor. Acest criteriu ar putea fi neconstituional, daca prin efectele sale ar duce la suprimarea dreptului la asociere sau ar fi sinonim cu o asemenea suprimare (Decizia nr. 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996). Curtea observ c pragul de reprezentativitate impus pentru nfiinarea partidelor poate fi considerat ca o restrngere a exerciiului dreptului de asociere. Dar nu face apoi aplicaia real a controlului necesitii i proporionalitii msurii de restrngere prin lege a acestui drept. Astfel, nu este clar de ce ar fi necesar restrngerea dreptului de asociere n partide politice pentru una dintre cauzele enumerate limitativ de textul constituional al art. 49, actualul art. 53 din Constituie. Pe de alt parte, Curtea afirm c problema pragului de reprezentativitate este una de constituionalitate doar dac ar duce la suprimarea exercitrii dreptului de asociere sau ar fi sinonim cu aceasta, fr a explica aceast sinonimie, n timp ce Constituia dispune c i restrngerea exerciiului dreptului este neconstituional dac nu este fcut pentru una dintre cauzele prevzute i nu ndeplinete condiiile de proporionalitate stabilite de Constituie. Necesitatea restrngerii pluralismului prin restrngerea dreptului de asociere n partide politice ntr-o societate democratic nu este n mod real analizat. De fapt Curtea evit problema, trimind la afirmaia autorilor sesizrii pentru a nu se pronuna ea nsi asupra necesitii restrngerii ntr-o societate democratic. De ce alegerea metodei de reducere a pluralismului politic excesiv este una de oportunitate i nu de constituionalitate nu se nelege, cci aprecierea constituionalitii sau oportunitii restrngerii dreptului de asociere n raport de mrimea numrului de membri fondatori prevzut de lege nu este relevant, deoarece introduce o apreciere cantitativ acolo unde s-ar fi impus o apreciere de principiu. Care ar fi numrul maxim de membrii fondatori pe care legea l-ar putea impune pentru ca ea s nu devin neconstituional nu rezult din nici un considerent de principiu. Criteriul numeric este greit, autorii sesizrii avnd dreptate atunci cnd utilizeaz drept criteriu al reprezentativitii partidului pragul electoral, dependent de votul cetenilor i nu un criteriu de reprezentativitate impus de legiuitor fr a avea la baz un principiu clar de limitare a puterii acestuia, deci posibil arbitrar. n opinia noastr restrngerea legal a dreptului de asociere i a dreptului la pluralism este disproporionat, cci ea nu este ingerina minim necesar atingerii scopului legii, evitarea caracterului excesiv al pluralismului, aceast ingerin minim fiind impunerea unui prag electoral pentru reprezentarea partidelor n parlament, aa cum ntemeiat susin autorii sesizrii.

O problem distinct este cea a legrii reprezentativiti partidului i a posibilitii de nregistrare de situarea teritorial a cetenilor care l constituie, cum face legea partidelor (art. 19 alin. 3 din Legea 14/2003 stabilete c membrii fondatori trebuie s fie cel puin 25000, din cel puin 18 judee ale rii, cel puin cte 700 n fiecare jude; art.17 din Legea 27/1996 stabilea numrul minim la 10000, din cel puin 15 judee, cel puin 300 n fiecare jude). Credem c aceast dispoziie este neconstituional, cci leag exerciiul unui drept fundamental de un criteriu interzis n sistemul nostru constituional, de natura celor enumerate de art. 4 din Constituie, situarea teritorial a cetenilor, chiar dac Curtea Constituional consider c i aceast condiie impus de lege ine de oportunitate, nu de constituionalitate (Decizia 35/1996, M. Of. nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia 147/1998, M. Of. nr. 85 din 01.03.1999). Problema este una de constituionalitate, cci altfel legiuitorul ar putea stabili orice condiie de reprezentativitate. Este adevrat c dispoziiile constituionale privind iniiativa legislativ popular fac o astfel de teritorializare, dar n acest caz este vorba de exercitarea unei atribuii care ine de exerciiul puterii, ceea ce nu se ntmpl n cazul nfiinrii partidelor politice. Rolul partidelor este de a contribui la definirea i la exprimarea voinei cetenilor, dar partidele nu exercit prin aceasta suveranitatea, cum fac cetenii cnd iniiaz o propunere legislativ. Deci legarea dreptului de o reprezentativitate teritorial, justificat n cazul iniiativei legislative de caracterul unitar al statului, nu poate fi justificat n cazul nfiinrii unui partid politic. Dimpotriv, ntr-un stat unitar, cum este Romnia, drepturile i libertile fundamentale sunt nu numai aceleai pentru toi, ci i aceleai peste tot, exerciiul lor neputnd fi legat de situarea cetenilor ntr-o anumit parte a teritoriului. Curtea Constituional afirma n acest sens c "limitrile (unor drepturi fundamentale) pot fi ntemeiate pe interese de serviciu, stri, drepturi i nu pe motive teritoriale" i c legea este contrar Constituiei dac "introduce o limitare nou dreptului la grev, care se fondeaz pe un criteriu teritorial (regional), criteriu n vdit contradicie cu art. 49 (actualul art. 53, n.n.) din Constituie" i "cu art 16 din Constituie, care garanteaz egalitatea cetenilor n faa legii, deoarece condiioneaz aceast egalitate de poriunea de teritoriu pe care un cetean s-ar afla" (Decizia nr. 4/1992, M. Of. nr. 182 din 30 iulie 1992).3. Problema personalitii juridice de drept public pe care legea o acord partidelor politice. Libertatea nfiinrii partidelor politice presupune recunoaterea lor ca persoane juridice. Statul nu poate refuza personalitatea juridic partidelor, dac acestea ndeplinesc condiiile legale. Potrivit art. 22 din Legea nr. 14/2003 partidul politic dobndete personalitate juridic de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii instanei privind admiterea cererii de nregistrare. Problema este c art. 1 din aceeai Lege dispune c partidele politice sunt persoane juridice de drept public. Aceast dispoziie este mai mult dect problematic, fiind n opinia noastr neconstituional (vezi Tudor Drganu, Sunt partidele politice persoane morale de drept public?, Revista de drept public, nr. 2/1998, p. 1-8). Curtea Constituional nu s-a pronunat n mod expres asupra acestei dispoziii, rezumndu-se la a afirma c partidul fiind o persoan juridic de drept public - ceea ce autorii sesizrilor nu au contestat - misiunea sa nu poate fi dect public, ntruct privete un interes public i urmrete formarea unei voine politice generale de care depinde reprezentativitatea i legitimitatea necesar ndeplinirii programului su politic (Decizia nr. 35/1996, precitat). De fapt Curtea evit analiza problemei, afirmnd c ar depi limitele sesizrii i trage concluzii ca i cum norma ar fi constituional. Personalitatea juridic de drept public nu poate fi ns acordat partidelor politice cci aceasta, cum bine subliniaz T. Drganu, cere ndeplinirea unor condiii pe care partidele, ca expresie a liberei asocieri, nu le pot ndeplini. Am vzut deja c n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului este clar c partidele politice nu pot fi asimilate structurilor care exercit suveranitatea sau atribuiile unui serviciu public, fiind sub incidena art. 11 din Convenie (Aff. Parti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, 30 ianuarie 1998). Tradiia noastr legislativ este n acelai sens. Legea privind persoanele juridice (Asociaiuni i Fondaiuni) din 6 februarie 1924 (vezi C. Hamangiu, Codul general al Romniei, Legi noui de unificare, Vol. XI XII, 1922-1926, p. 244-261) dispunea n art. 1 c persoanele juridice de drept public se creeaz numai prin lege. A contrario, toate persoanele juridice nfiinate prin voina particularilor sunt de drept privat. Or partidele politice sunt, n conformitate cu dispoziiile Constituiei din 1991, create n baza dreptului la liber asociere, la fel ca sindicatele, patronatele i alte forme de asociere. Logic ar fi fost ca dispoziia legal antebelic s fie meninut i aplicat i partidelor politice. Totui legiuitorul a preferat s nu mai reaia n legislaia actual criteriul constituirii prin lege a persoanelor juridice de drept public i s declare partidele ca fiind persoane juridice de drept public, dei sunt create prin voina particularilor. Un alt criteriu de departajare a persoanelor juridice de drept public de cele de drept privat este c primele sunt nfiinate pentru a gira un serviciu public. Or partidele politice, chiar dac exercit o misiune de interes general, nu exercit o misiune de serviciu public. Persoanele juridice de drept public exercit suveranitatea. Sunt astfel de persoane statul i unitile administrativ teritoriale, de exemplu. Partidelor politice le este interzis, ca dealtfel oricrui grup, s exercite suveranitatea, n baza art. 2 din Constituie. Nici potrivit acestui criteriu ele nu pot fi calificate drept persoane juridice de drept public. n concluzie, ntruct, n conformitate cu art. 37 din Constituie (actualul art. 40, n.n.), partidele trebuie considerate asociaii de drept privat, art. 1 al legii nr. 27/1996 (ca i art. 1 al Legii nr. 14/2003, n.n.) nu poate fi interpretat dect n sensul c ele pot s apar n unele raporturi de drept public, ntocmai cum aceast calitate poate fi recunoscut n condiiile prevzute de lege, i altor asociaii de drept privat sau chiar simplilor indivizi (T. Drganu, op. cit., p. 6).D. Libertatea organizrii interne a partidelor. O alt consecin a art. 8 alin. (2) din Constituie este libertatea organizrii interne a partidelor politice. Aceasta presupune cel puin dou aspecte: libertatea de a funciona n baza unui statut adoptat de partidul nsui i libertatea alegerii formei de organizare. Limitarea prin lege a acestor liberti trebuie s respecte condiiile stabilite n art. 53 din Constituie i n tratatele internaionale privind drepturile omului la care Romnia este parte.1. Libertatea de a adopta statutul. Dei textul art. 8 din Constituie arat doar c partidele i desfoar activitatea n condiiile legii, fr a face referire la statutele proprii, cum face n cazul sindicatelor, patronatelor, asociaiilor profesionale sau cultelor, aceast exigen de a lsa partidelor sarcina propriei organizri rezult din exigena general a independenei asociaiilor fa de stat prescris de impunerea pluralismului de ctre primul alineat al articolului constituional. Partidele nu sunt create i organizate direct de lege, ci n condiiile legii, ca toate celelalte asociaii de la nivelul societii civile. Misiunea public pe care partidele o ndeplinesc nu poate conduce la adoptarea statutelor lor prin lege, acest procedeu fiind rezervat asociaiilor ai cror membri, dei sunt persoane de drept privat, exercit o misiune de serviciu public. O lege care ar dispune c statutele adoptate de partide ar trebui s fie aprobate prin lege ar fi neconstituional, chiar dac Legea actual le consider persoane juridice de drept public i vorbete de misiunea lor public garantat de Constituie, iar Constituia nu face referire expres la statutele partidelor. Dealtfel, Legea 14/2003 dispune n art. 9 c fiecare partid politic trebuie s aib statut i program politic proprii. Legea poate impune anumite limite ale libertii statutare a partidelor, n limitele art. 53 din Constituie, dac deci aceast limitare este necesar pentru aprarea valorilor prevzute n alin. (1), este necesar ntr-o societate democratic, proporional cu cauza care a determinat-o, adic msura este apt a priori s realizeze scopul urmrit i este ingerina minim necesar atingerii acestui scop, este aplicat nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei libertii statutare a partidului. De regul aceste limitri privesc o organizare democratic intern minim. De exemplu, art. 13 din Legea 14/2003 dispune c adunarea general a membrilor i organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au n statutul fiecrui partid, sunt foruri obligatorii de conducere a partidului politic i a organizaiilor sale teritoriale, iar art. 14 c adunarea general a membrilor partidului politic sau a delegailor acestora, la nivel naional, este organul suprem de decizie al partidului. ntrunirea acestuia are loc cel puin o dat la 4 ani.2. Libertatea alegerii formei de organizare. Un alt aspect al libertii organizrii interne a partidelor politice este libertatea alegerii formei de organizare. Partidul poate n principiu s-i aleag modalitatea structurrii sale interne, n baza autonomiei statutare. Legea nu poate s stabileasc ea nsi organizarea intern a partidelor, ci trebuie s se rezume la a impune un minim tematic al statutului i un principiu democratic de organizare intern. Altfel, ea s-ar substitui partidului, reglementnd prin acte de autoritate organizarea unei structuri asociative a societii civile.

3. Limitarea libertii de organizare intern. Legea poate impune anumite limite ale libertii statutare a partidelor i deci organizrii lor interne, dar numai n limitele art. 53 din Constituie, dac deci aceast limitare este necesar pentru aprarea valorilor prevzute n alin. (1), este necesar ntr-o societate democratic, proporional cu cauza care a determinat-o, adic msura este apt a priori s realizeze scopul urmrit i este ingerina minim necesar atingerii acestui scop, este aplicat nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei libertii statutare a partidului. De regul aceste limitri privesc o organizare democratic intern minim. De exemplu, art. 13 din Legea 14/2003 dispune c adunarea general a membrilor i organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au n statutul fiecrui partid, sunt foruri obligatorii de conducere a partidului politic i a organizaiilor sale teritoriale, iar art. 14 c adunarea general a membrilor partidului politic sau a delegailor acestora, la nivel naional, este organul suprem de decizie al partidului. ntrunirea acestuia are loc cel puin o dat la 4 ani.

Dar aceste limitri privesc uneori i interzicerea anumitor tipuri de structuri interne: de exemplu structurile militare sau paramilitare (art. 3 alin. 4 din Legea 14/2003), ori cele bazate pe criteriul locului de munc (art. 4 alin 2 din Legea 14/2003). Dac n cazul primei limitri este clar c motivul ingerinei legale este aprarea securitii naionale, cci n cazul n care partidele ar putea avea astfel de structuri ele ar afecta monopolul suveran al statului asupra mijloacelor de constrngere manu militari, n cel de la doilea caz nu mai este deloc clar de ce partidelor le este limitat dreptul de ncadra persoanele pe criteriul locului de munc, avnd n vedere c interdicia de a desfura activiti politice la nivelul agenilor economici sau al instituiilor publice este suficient. Simplul fapt c Partidul Comunist Romn a avut un astfel de tip de ncadrare a cetenilor n partid nu justific ingerina.

E. Libertatea ideologiei partidelor politice. Pluralismul partizan presupune pe lng libertatea nfiinrii partidelor, libertatea ideologiei acestora. Ideologia poate fi oricare, cu condiia ca partidul s nu militeze mpotriva valorilor prevzute de art. 40 alin. (2). Acestea sunt: pluralismul politic, principiile statului de drept, suveranitate, integritatea i independena statului. Trebuie remarcat c n acest caz Constituia nu exceleaz prin claritate, cci art. 8 alin. (2) impune partidelor i respectul principiilor democraiei, care nu se mai regsesc printre motivele de neconstituionalitate. Desigur c principiile despre care este vorba sunt nedefinite expres de Constituie i c deci Curtea Constituional este cea care le definete. Astfel, Curtea a decis c limitele libertii de exprimare sunt impuse i partidelor politice, introducnd libertatea de exprimare n coninutul noiunii de principii ale democraiei. Astfel ea arta c partidele politice nu pot fi exonerate de obligaia de a respecta interdiciile impuse de Constituie libertii de exprimare. Ceea ce este interzis cetenilor, ca persoane fizice, nu poate fi permis structurilor asociative rezultate din exercitarea de ctre acetia a dreptului de asociere. De asemenea, exprimarea de ctre partid a voinei politice a cetenilor, potrivit art. 8 alin. (2) din Constituie, este concretizarea pe plan politic a libertii de exprimare prevzute la art. 30 din Constituie." Curtea impune astfel un motiv de neconstituionalitate care nu este expres specificat n art. 40 din Constituie. Dac respect aceste limite constituionale, partidele pot avea orice ideologie. De remarcat este faptul c actuala Lege a partidelor politice, ca i cea din 1996, nu mai reia interdicia de a nfiina partide fasciste, prezent n Decretul-lege nr. 8/1989 (art. 1). Legiuitorul a neles astfel s se conformeze cerinei constituionale a libertii ideologice a partidelor politice, care este o transpunere a pluralismului ideologic impus de caracterul democratic al statului. Nu acelai lucru se poate spune i de o anumit jurispruden a instanelor ordinare, care refuzau de exemplu nregistrarea unui partid politic comunist doar pentru c mbrieaz doctrina comunist. Astfel, Tribunalul Municipiului Bucureti arta c examinarea actelor depuse la dosar arat c n statutul partidului, la capitolul privind scopul urmrit, () este precizat c acesta acioneaz pentru a cuceri puterea politic n scopul de a instaura o societate umanist i democratic. Rezult astfel din statutul i programul su politic c partidul urmrete obiectivul de a instaura un stat uman fondat pe doctrina comunist, ceea ce nseamn c ordinea juridic instaurat dup 1989 este inuman i nu este bazat pe o real democraie (citat dup Curtea European a Drepturilor Omului, Aff. Partidul comunitilor nepeceriti c. Romnia, precitat). Instana european a constatat violarea art. 11, amintind jurisprudena sa anteruioar conform creia un partid poate s poarte o campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau a structurilor legale sau constituionale a statului cu dou condiii: 1) mijloacele utilizate n acest scop trebuie s fie din toate punctele de vedere legale i democratice; 2) schimbarea propus trebuie s fie ea nsi compatibil cu principiile democratice fundamentale (voir Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93, 22724/93 et 22725/93, 49, CEDH 2002-II, et Refah Partisi et autres prcit, 98) (Aff. Partidul Comunitilor Nepeceriti et Unigureanu c. Roumanie, 2 februarie 2005). Simplul fapt c n denumirea unui partid se face referire la o doctrin politic nu poate atrage refuzul nregistrrii partidului sau desfiinarea acestuia. Astfel Curtea European a Drepturilor Omului arta c dup prerea sa numele pe care i-l d un partid politic nu va putea n principiu s justifice o msur att de radical cum este dizolvarea, n lipsa altor circumstan pertinente i suficiente . () Desigur, nu se poate exclude faptul c programul politic al unui partid poate ascunde obiective i intenii diferite de cele pe care el le afieaz public. Pentru a decide aceasta, trebuie comparat coninutul acestui program cu actele i lurile de poziie ale titularului su ( Aff. Parti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, precitat, 54-57). F. Rolul constituional al partidelor politice. 1. Contribuia partidelor politice la definirea voinei politice a cetenilor. Rolul constituional al partidelor politice este stabilit de art. 8 alin. (2). Potrivit acestei dispoziii partidele contribuie la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor. Aadar, voina politic aparine doar cetenilor, partidele nu fac dect s contribuie la definirea i exprimarea ei. Partidele nu au deci o misiune direct n formarea sau exprimarea voinei politice; ele nu au atribuii ce in de exerciiul suveranitii. Voina general, ca voin politic, rezult din vot i se exprim prin reprezentani i prin referendum, iar "prin vot nu se aleg partide, ci parlamentari, partidele avnd numai rolul de mediatori ntre corpul electoral i parlament pentru constituirea acestuia prin votul alegtorilor" ( C.C.R., Decizia nr. 46/1994, Mo. Of. nr. 131 din 27 mai 1994). Rolul partidelor fa de voina politic a cetenilor este contributiv, nu constitutiv. Partidele sunt grupuri asociative, nu constitutive. Ele, ca grupuri, nu au n consecin drepturi n spaiul public, acestea nu aparin dect cetenilor, singuri sau asociai. Toate drepturile prevzute pentru partide contribuie la efectivizarea unor drepturi ale cetenilor, nefiind vorba niciodat de exerciiul unor drepturi independente de cele ale cetenilor (vezi Tudor Drganu, op. cit. p 4-6). Partidul nu este reprezentat, reprezentai sunt cetenii. Deci reprezentanii sunt independeni fa de partide, mandatul imperativ fiind nul, partidul neputnd s oblige reprezentanii, chiar dac au fost alei pe listele lui, s adopte o anumit atitudine politic sau s dea un anumit vot. Retragerea calitii de membru de partid nu are nici un efect asupra mandatului parlamentar. Chiar votnd o list propus de un partid, cetenii nu voteaz partidul, ci o tendin politic i persoanele care o reprezint. Misiunea public a partidelor la care se referea legea 27/1996 i acum art. 1 din Legea 14/ 2003 trebuie neleas deci doar n sensul c partidele contribuie la definirea voinei politice a cetenilor, i nu n sensul c partidul ar avea atribuii de putere public sau c ar avea drepturi proprii independente de drepturile cetenilor n spaiul public. n acest sens Curtea Constituional afirm c "definirea i exprimarea acestei voine (la care contribuie partidele, n. n.) reprezint o misiune care, ntruct se refer la ceteni n general, nu poate fi dect public. n sesizare se susine c singurul neles al noiunii de misiune public ar fi acela al unei sarcini date de o autoritate public, deci c misiunea public ar fi sinonim cu misiunea statal. Incontestabil c misiunea statal este public i nu privat, dar aceasta nu nseamn c numai o asemenea misiune este public i c oricare alta, prin opoziie, ar fi privat. Partidul fiind o persoan juridic de drept public - ceea ce autorii sesizrilor nu au contestat - misiunea sa nu poate fi dect public, ntruct privete un interes public i urmrete formarea unei voine politice generale de care depinde reparezentativitatea i legitimarea necesar ndeplinirii programului su politic" (Decizia 35/1996, precitat). Este evident c n concepia Curii misiunea public a partidului este legat de faptul c el contribuie la definirea voinei politice a tuturor cetenilor, spre deosebire de celelalte asociaii care contribuie la aprarea drepturilor i promovarea intereselor membrilor lor, i nu de exerciiul unor drepturi proprii ce in de suveranitate. Dealtfel pentru Curte caracterul public al misiunii partidului este stabilit n funcie de criteriul realizrii opiunii cetenilor (Decizia 35/1996, precitat), Curtea nelegnd deci ntr-un mod particular caracterul de persoan juridic de drept public al partidului politic, legndu-l de natura voinei cetenilor la a crei definire i exprimare partidul contribuie i nu de rolul propriu al partidului n exprimarea suveranitii naionale.

2. Cotribuia partidelor politice la exprimarea voinei politice a cetenilor. Pe lng contribuia adus la definirea voinei politice a cetenilor, partidul contribuie la exprimarea acestei voine. Contribuia partidului trebuie s fie conform principiilor i limitelor stabilite prin art. 30 din Constituie libertii de exprimare. "Exprimarea de ctre partid a voinei politice a cetenilor, potrivit art. 8 alin (2) din Constituie, este concretizarea pe plan politic a libertii de exprimare prevzut la art. 30 din Constituie. Altfel ar nsemna ca aceast libertate s fie diferit dup cum se exercit de ctre ceteni ntr-o structur asociativ sau n afara unei asemenea structuri, ceea ce este contrar art. 30 din Constituie." (Decizia 59/2000, M. Of. nr. 418 din 01.09.2000). Deci att domeniile, ct i limitrile aduse dreptului de art. 30 din Constituie sunt aplicabile i partidelor politice (vezi comentariul art. 30).

3. Partidele sunt obligate s-i exercite rolul constituional. Contribuia pe care partidele politice o au la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor nu este doar un drept pentru partide, ci i o obligaie. De aceea legea d posibilitatea Tribunalului Municipiului Bucureti ca, la cererea Ministerului Public, s constate ncetarea existenei partidului n cazul n care nu desemneaz candidai, singur sau n alian, n dou campanii electorale legislative succesive, n cel puin 18 circumscripii electorale sau nu a inut nici o adunare general timp de 5 ani (art. 47 din Legea 14/2003). Aceste dispoziii au fost judecate de Curtea Constituional ca fiind conforme Constituiei, cci scopul partidului este definitoriu pentru el i cuprinde, printre altele, obligaia de a participa cu candidai n alegeri, o astfel de activitate fiind "rezultatul firesc al exprimrii, pe cale instituional, a voinei politice a membrilor asociaiei respective", neexercitarea acestei competene atrgnd imposibilitatea pentru asociaie de a mai revendica statutul de partid politic (Decizia nr. 147/1998, M. Of. nr. 85 din 01 martie 1999).4. Obligaia de a respecta suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei. Partidele politice trebuie s respecte suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei. Cum am subliniat deja, aceast dispoziie nu exceleaz prin logica integrrii sistemice n ansamblul Constituiei, cci art. 40 dispune c sunt neconstituionale partidele care prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii, a integritii sau a independenei Romniei, n timp ce Curtea Constituional consider c motivele de interzicere a partidelor politice stabilite de Legea partidelor politice prin trimitere la limitele constituionale ale libertii de exprimare sunt motive de neconstituionalitate a partidelor politice, legea fiind conform cu Constituia. Cum am vzut, conform practicii Curii Europene a Drepturilor Omului, respectul acestor limite nu nsemn c partidul nu poate pune n discuie ordinea legal sau constituional, ci c poate s poarte o campanie n favoarea unei schimbri a legislaiei sau a structurilor legale sau constituionale a statului cu dou condiii: 1) mijloacele utilizate n acest scop trebuie s fie din toate punctele de vedere legale i democratice; 2) schimbarea propus trebuie s fie ea nsi compatibil cu principiile democratice fundamentale. Coninutul obligaiei nu este o interdicie a scopurilor, ci doar a mijloacelor. Aceast interpretare este conform cu o interpretare procedural a democraiei, ca o societate care ne ofer regulile procedurale care ne permit s nu fim de acord.

5. Sanciunea obligaiei. Sanciunea obligaiei este neconstituionalitatea. Pronunarea acestei este de competena exclusiv a Curii Constituionale. Partidul este neconstituional, dac ncalc una din valorile stabilite, i nu ilegal, ceea ce face ca nici puterea politic dintr-un moment, nici jurisdicia ordinar s nu fie competente s o judece, competena exclusiv fiind dat de art. 146 Curii Constituionale, indiferent de prevederile sau principiile constituionale a cror nclcare este invocat (Decizia 59/2000, M. Of. nr. 418 din 1 septembrie 2000). Instana ordinar poate constata ncetarea existenei partidului, dar nu neconstituionalitatea lui.

n acest sens dispoziiile art. 46 lit. b din Legea 14/2003 par a fi contrare Constituiei, cci ele dau dreptul instanei ordinare s dizolve un partid cnd scopul acestuia a devenit ilicit sau contrar ordinii publice, atribuie distins de dizolvarea ca urmare a neconstituionalitii partidului constatat de Curtea Constituional, dispoziia nclcnd concomitent art. 8 i art. 146 lit. k din Constituie. Tribunalul Municipiului Bucureti a neles acest lucru cnd afirma c "nu se poate cere dizolvarea unui partid politic pe cale judectoreasca atunci cnd se pune n discuie nsi constituionalitatea acestuia. De altfel, nici Legea nr. 27/1996 nu distinge, ci doar enumer dizolvarea ca mod de ncetare a activitii unui partid politic, alturi de hotrrea Curii Constituionale, fr a indica n mod expres cazurile de dizolvare" (Tribunalul Bucureti, Secia IV-a civil, Sentina civil nr. 2 din 2 martie 1999). Analiza problemei constatrii neconstituionalitii unui partid politic i a motivelor acestora, ca i a constituionalitii unor prevederi legale care dau atribuii instanei ordinare o vom face n comentariile art. 40 i 146 din Constituie.

Articolul 9

Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale

Sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale se constituie i i desfoar activitatea potrivit statutelor lor, n condiiile legii. Ele contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale membrilor lor.

Contient de faptul c formularea art. 9 din Constituia din 1991, care se referea doar la sindicate, nu ddea seama deplin de pluralismul categorial impus de art. 8 alin. (1) din Constituie, Legea de revizuire a Constituiei nr. 429 din 2003 extinde sfera dispoziiei art. 9 i la patronate i asociaii profesionale. Dispoziia stabilete cadrul constituional general pentru dreptul sindical, patronal i profesional i pentru libertatea acestor asociaii, n conjuncie cu art. 40 din Constituie privind dreptul de asociere. Libertatea asocierii i limitele acesteia stabilite de art. 40 se aplic corespunztor i asociaiilor prevzute de art. 9. Articolul privete aadar, coroborat fiind cu dreptul de asociere, dou probleme: cadrul constituional al dreptului obiectiv care reglementeaz statutul i rolul sindicatelor, patronatelor i asociaiilor profesionale i libertatea sindical, patronal i profesional. Art. 9 insist pe prima problem, cea de a doua fiind central pentru art. 40.

1. Cadrul constituional al dreptului obiectiv care reglementeaz statutul i rolul sindicatelor, patronatelor i asociaiilor profesionale

Art 9 din Constituie reglementeaz, desigur incident, dreptul de asociere n sindicate, patronate i asociaii profesionale. Dar el se refer n primul rnd nu la drepturile persoanelor care se asociaz, cum face art. 40 din Constituie, ci la drepturile i rolul acestor asociaii nsele. Art. 9 se refer la dreptul la sindicat, patronat sau asociaie profesional, cci el este inseparabil de reglementarea liberei asocieri, dar insist pe drepturile i rolul acestor asociaii, pe un dublu plan: cel al raporturilor lor cu statul i cu dreptul obiectiv i cel al rolului lor n raport cu membri.

A. Raporturile sindicatelor, patronatelor i asociaiilor profesionale cu dreptul obiectiv, cu statul i cu celelalte forme asociative

1. Raporturile cu dreptul obiectiv. Asociaiile enumerate de art. 9 se constituie n baza statutelor proprii. Aceasta nseamn c ele sunt constituite i funcioneaz n baza legii i nu prin lege. Legiuitorul ofer cadrul, dar nu poate nici dispune nfiinarea lor, nici nu poate reglementa direct desfurarea activitii lor. Uneori, cum vom vedea, statutele proprii unor asociaii sunt aprobate prin lege, dar atunci legea are funcie de control, nu de reglementare direct.

Al doilea aspect al raporturilor acestor asociaii cu dreptul obiectiv este cel al regimului general de exercitare a drepturilor i libertilor lor. nfiinarea lor nu poate fi supus unei autorizri prealabile, chiar dac aceasta ar fi dat de judector. Acestor forme de asociere li se aplic un regim de declarare prealabil, de aceea asociaiile cu caracter secret sunt interzise [art. 40 alin. (4)], nu de autorizare prealabil, sindicatul, patronatul sau asociaia profesional putnd fi dizolvate a posteriori dac existena lor este ilegal, dar nefiind supuse a priori unei autorizri pentru a exista. Dealtfel Legea nr. 54/1991 fcea aplicaia acestui principiu constituional, dispunnd n art. 2 alin (1) c "persoanele care au calitatea de salariat au dreptul, fr nici o ngrdire sau autorizaie prealabil, s se organizeze n sindicate", precizare reluat i de Legea nr. 54/2003. Interdicia de a impune un regim de autorizare prealabil este de natur constituional, ceea ce nseamn c legiuitorul nu poate deroga de la ea. Faptul c legea o prevede expres, iar Constituia nu, nu nseamn c legiuitorul poate deroga de la ea. Nu orice intervenie a unei autoriti publice n procedura de dobndire a personalitii juridice reprezint o autorizare prealabil. Astfel, Curtea Constituional a decis c art. 14 alin. (2) din legea nr. 54/2003 care prevede autentificarea unor acte necesare depunerii cererii de nregistrare nu reprezint o autorizare prealabil (Decizia nr. 147/2004, M. Of. nr. 418 din 11 mai 2004).

2. Raporturile cu statul i societatea civil. Dispoziia Constituional cuprins n art. 9 presupune c sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale sunt independente fa de organele de stat, fa de partidele politice i fa de oricare alte organizaii [vezi art. 1 alin. (2) din Legea 54/1991 cu privire la sindicate; art. 1 alin (2) din Legea 54/2003 dispune independena fa de patronate, nemaireferindu-se la oricare alte organizaii; art. 1 din Legea 356/2001 declar patronatele autonome], ceea ce reprezint o particularizare a pluralismului categorial prevzut de art. 8 alin. (1) din Constituie. Independena fa de stat presupune c sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale nu pot fi dizolvate i nu li se poate suspenda activitatea prin acte de dispoziie ale organelor administraiei de stat (vezi art. 39 din Legea 54/2003 cu privire la sindicate). Independena acestor asociaii este garantat i fa de partidele politice i fa de orice alt tip de asociaie. Pluralismul categorial implic astfel independena asociaiilor unele fa de altele, condiie impus de asemenea de art. 8 alin. (1). Independena fa de partide este dat de cantonarea celor dou tipuri de asociere n exerciiul unor funcii distincte: partidele contribuie la definirea i exprimarea voinei politice a cetenilor i nu la aprarea intereselor membrilor lor, funcia lor fiind de interes general, fiindu-le interzis s militeze pentru drepturi particulare ale membrilor de partid, n timp ce asociaiile prevzute de art. 9 contribuie la aprarea drepturilor i promovarea intereselor membrilor, deci a unor interese particulare sau de grup, interzis fiindu-le s promoveze interesele politice ale acestora, Constituia determinnd clar sfera drepturilor i intereselor la aprarea crora aceste asociaii pot contribui: interese profesionale, economice i sociale. Dealtfel art. 1 din Legea 54/1991 arta expres c "sindicatele sunt organizaii fr caracter politic", dispoziie care nu mai este reluat de actuala lege a sindicatelor, iar art. 1 din Legea 356/2001 reia aceiai dispoziie referindu-se la patronate. Consecina ar trebui s fie c sindicatele, patronatele i asociaiile profesionale nu se pot afilia unui partid politic i nu pot ncheia acorduri de sprijin politic cu un partid. Desigur, nimic nu le mpiedic s se transforme n partide dac membrii lor doresc acest lucru.

Faptul c aceste asociaii i desfoar activitatea potrivit statutelor proprii implic independena lor funcional fa de stat. Statul are doar dreptul s stabileasc cadrul general al statutelor acestor asociaii, fr a avea dreptul s determine el nsui aceste statute. Statutele nu pot conine prevederi contrare constituiei i legilor, dar asociaiile au dreptul s-i elaboreze reglementri proprii, s-i aleag liber reprezentanii, s-i organizeze gestiunea i activitatea i s-i formuleze programe proprii de aciune, fiind interzis autoritilor publice orice intervenie de natur s limiteze sau s ntrerup exercitarea acestor drepturi.

B. Rolul constituional al sindicatelor, patronatelor i asociaiilor profesionale

Dreptul esenial al sindicatului, organizaiei patronale sau asociaiei profesionale const n posibilitatea de a contribui la aprarea drepturilor i promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale membrilor lor.

1. Drepturile sunt individuale, nu colective. Prima precizare ce se impune este c drepturile i interesele sunt ale membrilor, nu ale grupului. Se respect astfel viziunea individualist a art. 4 din Constituie. Este vorba doar de drepturi exercitate n colectiv, nu de drepturi colective. Aceasta este i poziia Curii Europene a Drepturilor Omului, care afirm c art. 11 din Convenie se aplic relaiilor interindividuale (Aff. Sorensen et Rasmussen c/Danemark, nr. 52562 i 52620, nepublicat citat dup J.-F. Renucci, Trait de droit europen des droits de lhomme, L.G.D.J., Paris, 2007, p. 503). Apoi Constituia determin sfera acestor drepturi individuale exercitate n colectiv: nu poate fi vorba dect de drepturi profesionale, economice i sociale, deci nu i de drepturi politice. Textul nu se rezum la drepturi, ci extinde contribuia asociaiilor la aprarea intereselor. Este vorba aadar nu doar de prerogative recunoscute de ordinea juridic i aprate pe o cale de drept, ci i de acele ateptri care nu se bucur de protecie juridic i jurisdicional expres. Asociaiile enumerate de art. 9 din Constituie contribuie la aprarea acestor drepturi i la promovarea acestor interese.

2. Aprarea drepturilor membrilor. Aprarea drepturilor membrilor presupune posibilitatea asociaiei de a sta n justiie n numele membrilor. Dreptul decurge direct din Constituie, ceea ce nseamn c el exist i dac legea nu l prevede expres, legea neputnd s-l interzic. Fr acest drept la aciune, asociaia nu ar putea apra drepturile membrilor, cci un element constitutiv al dreptului subiectiv este protecia juridic, care implic dreptul la aciune, altfel nefiind vorba dect de interese, ori Constituia distinge aprarea drepturilor de promovarea intereselor. Exerciiul acestui drept nu implic nici un mandat expres prealabil din partea interesatului. Totui acest drept trebuie s respecte libertatea membrului de sindicat, patronat sau asociaie profesional fa de asociaia nsi, ceea ce implic faptul c interesatul poate pune capt n orice moment aciunii asociaiei. Acest drept implic i dreptul asociaiei de a promova, pornind de la un caz individual, o aciune colectiv. Aceast interpretare a dispoziiei constituionale este impus de art. 20 din Constituie, cci acesta oblig la interpretarea dispoziiilor privind drepturile i libertile n concordan cu tratatele internaionale la care Romnia este parte, iar art. 11 din Convenia European a Drepturilor Omului a fost interpretat de Curte n sensul obligrii statelor contractante la recunoaterea dreptului sindicatelor de a apra interesele membrilor lor pe calea unei aciuni colective (vezi J.-F. Renucci, Trait de droit europen des droits de lhomme, L.G.D.J., Paris, 2007, p. 499-500).

Aprarea drepturilor membrilor este circumscris la drepturile de natura celor enumerate expres de art. 9 din Constituie. Astfel, Curtea Constituional a decis c din faptul c textul nominalizeaz izvoarele drepturilor a cror aprare formeaz scopul activitii sindicatelor, i anume legislaia naional, pactele, tratatele i conveniile internaionale la care Romnia este parte, precum i contractele colective de munc, nu se poate nelege c legea are n vedere toate categoriile de drepturi prevzute n aceste acte normative sau, mai precis, i drepturile civile sau politice, care prin natura lor nu intra in limitele constituionale ale activitii sindicale (Decizia nr. 25/2003, M. Of. nr. 73 din 05 februarie 2003). Este de remarcat totui c art. 1 alin. (1) din legea sindicatelor poate fi interpretat ca extinznd sfera drepturilor aprate de sindicate fa de cea determinat de Constituie, odat ce el adaug enumerrii constituionale drepturile culturale i sportive.

3. Promovarea intereselor membrilor. Promovarea intereselor membrilor presupune mijloace de aciune extra-jurisdicionale. Aceste mijloace specifice sunt limitate de lege n ceea ce privete exerciiul lor, n condiiile art. 53 din Constituie, dar legea nu le poate enumera limitativ: n principiu orice mijloace care nu sunt interzise sunt permise. Aceasta nseamn c art. 9 din Constituie impune o limitare general a puterii de intervenie a statului atunci cnd el stabilete limitele exerciiului dreptului asociaiilor de a aciona pentru aprarea intereselor membrilor, limitare care excede cadrului stabilit de protecia constituional a dreptului la grev, a libertii ntrunirilor i a garantrii negocierilor colective i a caracterului obligatoriu al conveniilor colective n materia muncii. Mijloacele trebuie s fie adecvate scopurilor stabilite de art. 9: promovarea intereselor economice, profesionale i sociale, orice utilizare a lor pentru a obine avantaje politice fiind prohibit.

4. Exist un drept al asociaiilor enumerate de art. 9 de a fi consultate de ctre stat? O problem aparte este dac dreptul asociaiilor la promovarea intereselor membrilor lor implic o obligaie corelativ pentru stat de a avea ca parteneri de discuie aceste asociaii. Constituia noastr rezolv n parte problema, instituind prin art. 141 Consiliul Economic i Social ca organ consultativ al Parlamentului i Guvernului. Ar exista deci o obligaie general de consultare a asociaiilor stabilite n art. 9. Credem c acest Consiliu nu poate omite vreunul din tipurile de asociaie stabilite de art. 9. Interesele reprezentate n acesta ar trebui s fie deci att economice i sociale, cerin rezultat din chiar denumirea Consiliului, ct i profesionale. Deocamdat Legea nr. 109/1997, cu modificrile aduse prin Legea nr. 492 din 2001, Legea nr. 58/2003 i Ordonana de urgen nr. 41/2006, face din Consiliu un organism tripartit cuprinznd reprezentai ai Guvernului, sindicatelor i patronatelor, sitund deci asociaiile profesionale care nu pot cpta statut de sindicat pe o poziie de inferioritate, cci ele pot avea reprezentare doar n baza art. 13 din Lege, conform cruia Guvernul poate hotr nlocuirea a cte unui membru care reprezint Guvernul cu cte un reprezentant al altor asociaii profesionale, organizaii neguvernamentale i altor asemenea organizaii ale societii civile.

La nivelul Consiliului Europei, Curtea i Comisia au avut practici diferite n ceea ce privete acest drept al asociaiilor de a fi consultate. Dac pentru prima art. 11 din Convenie nu garanteaz sindicatelor, nici membrilor lor un tratament precis din partea statului i mai ales dreptul de a fi consultate de el (Afacerea Sindicatul naional al poliiei belgiene, La jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de lHomme, op. cit., p. 301-303.), pentru Comisie dreptul de a fi consultat este un element indispensabil al aciunii sindicale. Legea nr. 54/1991 impunea consultarea organizaiilor sindicale de tip confederaie la nivel naional (art. 27 alin. 2), dispoziie pe care legea 54 din 2003 nu o mai reia.

5. Exist un drept al sindicatelor de a fi consultate i informate de ctre patronat? O alt problem ridicat de data aceasta n faa Curii Constituionale este dac sindicatele au dreptul de a fi cooptate ca invitat n consiliile de administraie i de a fi informate n legtur cu constituirea i folosirea fondurilor, drepturi stabilite de art. 30 din Legea 54/2003. Autorii sesizrii considerau c Legea ncalc flagrant dreptul angajatorului de a-i conduce propriile afaceri (), precum i art. 41 alin. (2), referitor la ocrotirea n mod egal, prin lege, a proprietii private, indiferent de proprietar, precum i () art. 135 alin. (1) i (6) privitor la ocrotirea si inviolabilitatea proprietii private. Cat privete dispoziiile art. 51 lit. b) din Legea sindicatelor, care consacr posibilitatea sancionrii contravenionale a angajatorului pentru nerespectarea dispoziiilor art. 30 alin. (1) din aceeai lege, autorii sesizrii susin c acestea "confirm intenia clar a legiuitorului de a da i ocroti posibilitatea altor persoane de a se imixtiona n modul de administrare a proprietii", ceea ce contravine art. 41 alin. (2) si art. 135 alin. (1) si (6) din Constituie. n sensul acestor susineri se invoc art. 11 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, care () "nu garanteaz sindicatelor i nici membrilor lor dreptul de a fi consultate de ctre stat" (citate din Decizia Curii Constituionale nr. 25/2003, M. Of. nr. 73 din 05 februarie 2003). Curtea reine ns c dispoziiile art. 30 din lege reprezint o modalitate de transpunere n legislaia intern a dispoziiilor art. 21 din Carta social european revizuit, dispoziii prin care se stabilete dreptul lucrtorilor la informare i consultare. n virtutea acestui drept lucrtorii unei ntreprinderi sau reprezentanii acestora urmeaz s fie consultai, n timp util, asupra deciziilor propuse care sunt susceptibile de a afecta n mod substanial interesele lor i, n special, asupra celor care ar putea avea consecine importante n privina angajrii n ntreprindere. Rezult ca prin textele de lege ce fac obiectul sesizrii nu se aduce atingere dispoziiilor privind proprietatea privat () i nici celor referitoare la asigurarea proteciei concurentei loiale, (). Pentru aceleai considerente care mpiedic admiterea criticii de neconstituionalitate a prevederilor art. 30 din lege Curtea respinge i criticile aduse art. 51, considernd c participarea reprezentanilor sindicatelor la consiliile de administraie are drept scop informarea i consultarea lucrtorilor ntreprinderii, care ns nu particip la vot i, pe aceast cale, la administrarea proprietii (Decizia Curii Constituionale nr. 25/2003, M. Of. nr. 73 din 05 februarie 2003). Curtea Constituional i legiuitorul instituie astfel un drept al sindicatelor de a fi consultate i informate de ctre patronat. Argumentul c sindicatele nu au n optica Curii Europene a Drepturilor Omului dreptul de a fi consultate de ctre stat nu se aplic i dreptului de a fi consultate de ctre patronat.

Legiuitorul merge ns mult mai departe, oblignd unitile n care sunt constituite organizaii sindicale care au dobndit reprezentativitatea s pun la dispoziia acestora, cu titlu gratuit, spaiile corespunztoare funcionrii i dotrile necesare desfurrii activitii acestora (art. 22 alin. 3 din Legea 54/2003). Curtea Constituional consider aceste dispoziii constituionale (Decizia nr. 50/2004, M. Of. nr. 168 din 26 februarie 2004), dar ea se bazeaz pe faptul c obligaia este impus prin lege i este aplicat nediscriminatoriu indiferent de titularul dreptului de proprietate, raionament care nu justific corect restrngerea exerciiului dreptului de proprietate n condiiile art. 53 din Constituie, cci nu arat cauza care o determin, nici necesitatea ntr-o societate democratic, nici proporionalitatea, trecnd direct la condiia ultim, a aplicrii nediscriminatorii. Curtea admite astfel un drept al sindicatelor, derivat din rolul pe care art. 9 din Constituie l confer acestora, contra unui drept al patronatului, care este protejat de acelai articol i de art. 44 din Constituie, fr s ofere un criteriu de preferin sau de echilibrare a celor dou. Dup prerea noastr, limitarea impus de lege dreptului de proprietate n acest caz nu poate fi justificat n baza art. 53 din Constituie, cci cauza proteciei drepturilor i libertilor nu poate fi invocat singur atunci cnd trebuie echilibrate dou astfel de drepturi sau liberti, iar o cauz extrinsec raportului dintre ele nu poate fi determinat printre cele stabilite de art. 53 alin. (1). Dup prerea noastr dreptul sindical nu cuprinde i dreptul de a primi gratuit de la patronat mijloace de funcionare.

6. Condiia reprezentativitii. Legea leag anumite drepturi ale sindicatului de reprezentativitatea acestuia, ceea ce poate crea probleme prin raportare la egalitatea n drepturi. Astfel, conform Legii chiar un sindicat minoritar n cadrul profesiei va beneficia automat de prezumia legal de reprezentativitate prin simplul fapt al afilierii lui la o confederaie naional, n timp ce o organizaie cu adevrat reprezentativ la nivelul profesiei nu va beneficia de dreptul de a fi consultat dac nu este afiliat la o astfel de confederaie. n conformitate cu Legea nr. 130/1996 (modificat de Legea 53/2003 i de Ordonana de urgen nr. 9/2004) privind contractul colectiv de munc, se prezum c sunt reprezentative la nivel naional i deci pot participa la negocierea contractelor colective de munc la nivel naional doar sindicatele care ndeplinesc condiia de a avea statut legal de organizaii confederative, iar la nivel de ramur cele care au statutul de organizaii sindicale de tip federativ. Chiar dac ndeplinirea condiiilor de reprezentativitate a organizaiilor sindicale se constat la cererea acestora de ctre instanele judectoreti, problema nu este rezolvat, cci instana nu va putea lua n calcul dect cererea unei confederaii, respectiv federaii de a se constata reprezentativitatea sa n vederea negocierii contractului colectiv la nivel de economie naional, respectiv de ramur. Prezumia de nereprezentativitate a organizaiilor sindicale neafiliate pare a fi irefragrabil, ceea ce pare a fi contrar Constituiei, cci instituie o obligaie de afiliere n vederea participrii la negocierile colective la nivel de ramur sau de economie. Dispoziiile legale, pentru a fi conforme principiului egalitii, ar trebui interpretate ca instituind o prezumie simpl i nu una irefragrabil. Curtea Constituional a decis ns constituionalitatea normelor legale privind reprezentativitatea. Cu toate acestea, ea afirm c nici un patron ori organizaie patronal, respectiv nici un salariat ori organizaie sindical, nu poate fi obligat s se asocieze ori s se afilieze la o organizaie de nivel superior (Decizia nr. 380/2004, M. Of. nr. 1015 din 03 noiembrie 2004).

Legea nr. 356/2001 stabilete un drept al patronatelor de a fi consultate de Guvern la iniierea, elaborarea i promovarea programelor de dezvoltare, restructurare, privatizare, lichidare, cooperare economic i un drept de a participa n structurile de coordonare a programelor cu Uniunea European (art. 10 lit. d). De remarcat c legea nu impune nici o condiie de reprezentativitate n acest caz.

6. Extinderea avantajelor aciunilor asociaiilor ctre nemembri. Asociaiile de tip sindical, patronal sau profesional contribuie la aprarea drepturilor i promovarea intereselor membrilor lor. Precizarea constituional este ns fcut pentru a determina sfera intereselor protejate, distingnd astfel aceste asociaii de asociaiile politice, nefiind vorba de imposibilitatea de a extinde avantajele aciunii asociative ctre cei care nu sunt membri. Dealtfel, legea face aplicaia acestui principiu atunci cnd, de exemplu, face ca