În data de 18 mai 2005, într-un comunicat oficial al Ministerului de Justitie din România se anunta ca

“Ministrul Justitiei nu exercita nici un fel de control asupra carierei si activitatii profesionale a procurorilor, acestea ramânând atribute ale Consiliului Superior al Magistraturii” [si ca] “Suntem constienti ca exista un val de rezistenta la schimbare din partea unor segmente din sistemul judiciar si politic. Modificarea reglementarilor din domeniul justitiei este o necesitate pentru a asigura atât independenta reala, cât si eficienta justitiei, iar aceste modificari sunt parte din Planul de Actiune adoptat prin Hotarâre de Guvern pe 30 martie 2005”i

În aceste fraze se regaseste tensiunea legata de încercarile de restructurare a puterilor de decizie din

domeniul justitiei din perioada imediat ulterioara instalarii Guvernarii Tariceanu în România. Reformele propuse

în domeniul justitiei au fost unele de natura sa ridice un val semnificativ de critici cu privire la eventuale încalcari

ale principiului echilibrului puterilor în stat si la o aparenta expansiune a puterii executive în raport cu cea

judecatoreasca.

Lucrarea de fata îsi propune sa investigheze fenomenul de reechilibrare a celor doua puteri si sa

determine, dincolo de sensul acestei reechilibrari, validitatea pretentiilor de neconstitutionalitate a ei. Investigatia

va viza în fapt relatia dintre Minsterul Justitiei, ca reprezentant al puterii executive, si Consiliul Superior al

Magistraturii (CSM) ca manifestare a puterii judecatoresti. Vom purcede invocând atributiile si prerogativele

celor doua institutii, asa cum reies ele din Constitutia României si din legislatia relevanta. Sensul acestor

prerogative va fi ulterior testat prin filtrul modificarilor propuse de catre Ministerul Justitiei pentru modificarea

Legii 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Cu alte cuvinte, vom urmari daca exercitarea functiilor

celor doua institutii se poate realiza în spiritul principiului separatiei puterilor în stat ulterior unei eventuale

aplicari a modificarilor propuse de catre minister. În final, se va propune o cheie de explicitare a incertitudinilor

de natura constitutionala si tensiunilor aferente iscate de aceste propuneri.

Andrei Pop Puterea judecatoreasca si puterea executiva din Romania. Cazul reechilibrarii din 2005 Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

2

Referindu-ne mai întâi la Ministerul Justitiei, legislatia în vigoare ii prevede ca acesta dispune în primul

rând de functia de elaborare a strategiei care sa stea la baza programului de guvernare din domeniul justitiei. El

este de asemenea responsabil cu realizarea cadrului normativ si institutional necesar functionarii sistemului

justitiei. Detine atributii în domeniul prevenirii si combaterii criminalitatii si coruptiei, al aviza rii actelor normative

si sintetizarii practicilor instantelor judecatoresti, al dreptului international, integrarii europene si euro-atlantice,

protectiei victimelor si reintegrarii sociale a infractorilor, precum si în domeniul asigurarii si perfectionarii

personalului din aparatul propriu. În ceea ce priveste statutul procurorilor, abordat ulterior în aceasta lucrare,

Constitutia României din 2003, la Articolul 132 prevede faptul ca procurorii îsi desfasoara activitatea conform

principiilor legalitatii, impartialitatii si controlului ierarhic, sub autoritatea Ministrului Justitiei.

Pe de alta parte, Consiliul Superior al Magistraturii este în pimul rând format din 19 membriiii, din care 9

judecatori si 5 procurori, alesi în adunarile generale ale magistratilor, 2 reprezentanti ai societatii civile,

specialisti în dom eniul dreptului, cu o înalta reputatie profesionala si morala, alesi de Senat, precum si ministrul

justitiei, presedintele Înaltei Curti de Casatie si Justitie si procurorul general al Parchetului de pe lânga Înalta

Curte de Casatie si Justitie, membri de drept ai CSM. Consiliul este organizat într-o sectie pentru judecatori,

formata din cei 9 judecatori si dintr-o sectie pentru procurori, la rândul ei formata doar din cei 5 procurori. Din

punct de vedere constitutional, rolul esential al CSM este acela de garant al independentei justitieiiv. Legea 317

descrie atributiile sale primare astfel:

Art. 31. - (1) Consiliul Superior al Magistraturii apara corpul magistratilor si membrii acestuia împotriva oricarui act de natura sa aduca atingere independentei sau impartialitatii magistratului în înfaptuirea justitiei ori sa creeze suspiciuni cu privire la acestea. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii apara reputatia profesionala a magistratilor.

(2) Magistratul care considera ca independenta, impartialitatea sau reputatia profesionala îi sunt afectate în orice mod se poate adresa Consiliului Superior al Magistraturii care, dupa caz, poate dispune verificarea aspectelor semnalate, publicarea rezultatelor acesteia, poate sesiza organul competent sa decida asupra masurilor care se impun sau poate dispune orice alta masura corespunzatoare, potrivit legii.

(3) Consiliul Superior al Magistraturii asigura respectarea legii si a criteriilor de competenta si etica profesionala în desfasurarea carierei profesionale a magistratilor.v

În vederea acestui scop general, Consiliul are atributii în primul rând cu privire la cariera magistratilor,

el propunând Presedintelui tarii numirea si eliberarea din functie a judecatorilor si a procurorilor. El dispune

promovarea sau transferul magistratilor, de asemenea putând propune Presedintelui acordarea de distinctii

catre magistrati. Consiliul detine atributii si în domeniul recrutarii, evaluarii sau formarii magistratilor, organizarii

si functionarii instantelor de judecata, el fiind responsabil cu adoptarea Codului deontologic al magistratilor. O

functie speciala este aceea de instanta de judecata:

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

3

Art. 44. - (1) Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineste, prin sectiile sale, rolul de instanta de judecata în domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si a procurorilor, pentru faptele prevazute în Legea privind statutul magistratilor nr. 303/2004, precum si pentru exercitarea functiei cu rea-credinta sau grava neglijenta de catre acestia, daca fapta nu constituie infractiune.vi

Astfel de atributii fac fara îndoiala din institutia CSM un for de echilibru si o instanta de impartialitate în

domeniul justitiei. Caveat-ul care se impune este însa acela ca atributiile sale sunt extinse dincolo de sfera

puterii judecatoresti, si, prin prerogativele pe care le are în raport cu magistratii procurori, intersecteza în mod

clar sfera puterii executive. Rolul constitutional de garant al independentei justitiei se manifesta deci prin

control atât la nivelul puterii judecatoresti, cât si la nivelul puterii executive, fapt ce face mult mai complexa

interpretarea principiului constitutional al separatiei si echilibrului puterilor în stat, enuntat în Articolul 1(4) al

Constitutiei din 2003. Având în vedere relatia dintre doua puteri ale statului, controlul reciproc dintre ele este

într-adevar de natura sa conduca la o echilibrare a acestei relatii, însa un control bivalent al ambelor puteri

realizat de o singura entitate nu are efecte tocmai clare din punctul de vedere al echilbrului. Tocmai aceasta

este situatia în care se gaseste institutia CSM, care efectueaza un control bivalent, atât asupra magistratilor

judecatori, reprezentanti ai puterii judecatoresti, cât si asupra magistratilor procurori, care îsi desfasoara

activitatea sub auto ritatea Ministrului Justitiei.

În ceea ce priveste propunerile de reforma a justitiei initiate de Guvernul Tariceanu, vom discuta aici

propunerile de modificare a Legii 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturiivii facute de Ministe rul

Justitiei. În primul rând, o modificare propusa este în statutul membrilor CSM, ei urmând sa dobândeasca o

functie cu caracter permanent în Consiliu. Calitatea de membru în CSM ar deveni astfel purtatoarea unei

responsabilitati crescute, bazate pe anumite competente clar definite si anumite performante evaluabile si

sanctionabile. Modificarile propuse în acest sens includ introducerea de noi incopatibilitati legate de aceasta

functie, cum este aceea dintre functiile de conducere din cadrul instantelor si parchetelor si calitatea de membru

în CSM. Se propune de asemenea ca toti candidatii pentru astfel de functii sa fie evaluati si din punct de vedere

moral, nemaifiind admisi judecatorii si procurorii care au facut parte din serviciile de informatii înainte de 1990

sau persoanele care nu-si pot însusi cu impartialitate atributiile ce decurg din aceasta functie. Propunerile de

modificare urmaresc si o clarificare a motivelor de revocare a membrilor CSM precum si o cresere a rolului

corpului de inspectie din CSM, orice judecator sau procuror urmând sa poata fi desemnat sa realizeze

cercetarea disciplinara pe care în prezent o întreprind doar judecatorii inspectori si procurorii inspectori.

Exista câteva propuneri care urmaresc o tendinta de externaliza re a puterii CSM în raport cu sistemul

de justitieviii. Astfel, s-ar largi sfera concurentilor pentru cele doua posturi din CSM rezervate reprezentantilor

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

4

societatii civile pentru ca se propune o reducere substantiala a limitei minime pentru experienta detinu ta, de la

18 la 5 ani. Mai mult decât atât, se propune impunerea unui raport al CSM privind propria activitate prezentat

anual Parlamentului.

Propunerea cea mai graitoare pentru importanta acestui proiect de reforma a rolului CSM este una

care se refera la accentuarea distinctiei dintre procurori si judecatori:

În continuarea ideii de a stabili reguli diferite pentru judecatori si procurori, pentru a reflecta rolul constitutional al fiecaruia în procesul penal, anumite competente ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii au fost transferate sectiilor, mai ales în ceea ce priveste cariera judecatorilor si procurorilor. Aceasta propunere vizeaza cresterea specializarii sectiilor, permitând astfel procurorilor sa decida pentru procurori si judecatorilor sa decida pentru judecatori.ix

Reiterarea faptica a unei astfel de distinctii are drept consecinta o clarificare a prerogativelor si atributiilor CSM

în ceea ce îi priveste pe magistratii procurori. Este foarte util sa citim aceasta propunere de modificare alaturi de

comunicatul de presa al Ministerului de Justitie din 18 mai, mentionat mai sus. Din el aflam ca

1. Ministrul Justitiei nu exercita nici un fel de control asupra carierei si activitatii profesionale a procurorilor, acestea ramânând atribute ale Consiliului Superior al Magistraturii. (CSM propune numirea în functia de procuror, decide detasarea si transferul procurorilor, organizeaza concursurile pentru promovarea si numirea în functii de conducere a procurorilor).

2. Singurul atribut al Ministrului Justitiei este propunerea de numire si revocare în functie a procurorilor generali, a adjunctilor acestora si a sefilor de sectii, dar nu în mod arbitrar, ci pe baza unor evaluari obiective ale performantelor profesionale si ale eficientei Parchetelor. Prin aceasta, dorim sa introducem principiile responsabilitatii si al eficientei. Modificarile propuse nu intentioneaza în nici un fel sa subordoneze parchetele puterii politice, asa cum ni se reproseaza, ci urmeaza principiul responsabilizarii conducatorilor pentru ineficienta activitatii institutiilor.x

Astfel, comunicatul raspunde unor critici cu privire la ingerintele executivului în controlul CSM asupra carierei si

activitatii profesionale a procurorilor, ministerul pretinzând ca acest control este limitat la realizarea de propuneri

de numiri si revocari ale procurorului general, adjunctilor acestuia si a sefilor de sectii. Cu toate acestea,

revenind la textul propunerilor de modificare a Legii 317/2004 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, în

textul lor se invoca necesitatea unei reflectari a rolului constitutional al judecatorilor, pe de o parte, si al

procurorilor, pe de alta parte.

Cautând un aspect constitutional al rolului procurorilor care nu este suficient reflectat în activitatea si

organizarea CSM, trebuie sa ne oprim inevitabil asupra Articolului 132(2), conform caruia procurorii îsi

desfasoara activitatea sub autoritatea Ministrului Justitiei. Asa cum am aratat anterior, felul în care este

legiferata activitatea CSM denota o interpretare neclara a principiului separatiei puterilor în stat, prin controlul

bivalent pe care îl exercita, atât asupra magistratilor judecatori, cât si asupra magistratilor procurori. O mai buna

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

5

reflecare a rolului constitutional al procurorilor, în raport cu cel al judecatorilor, nu se poate referi decât la pozitia

judecatorilor fata de procurori prin prisma puterilor din stat pe care le reprezinta. Astfel, regasirea pozitiei

procurorilor sub autoritatea Ministrului Justitiei este forma repozitonarii constitutioanle a relatiei dintre procurori

si judecatori. Forma pe care o ia acesta repozitonare consta în fapt în preluarea de catre minister a prerogativei

propunerii pentru numirea procurorului general al Parchetului de pe lânga Înalta Curte de Casatie si Justitie si

adjunctilor acestuia, prerogativa care în prezent apartine CSM, conform Articolului 36(1b) din Legea 317/2004.

Sinteza acestor concluzii ne indica faptul ca, prin reforma vizata pentru sistemul de justitie, în

particular, prin reforma rolului CSM în sistem, se realizeaza într-adevar o reechilibrare a puterii judecatorsti în

raport cu puterea juridica. Aceasta reechilibrare nu este una vadita la nivelul initiatorului reformei, Ministerul

Justitiei, având aici în vedere pretentiile de control minim asupra procurorilor emise de minister. Ea este

perceptibila însa în efectele reformelor propuse, prin exercitarea controlului ministerului Justitiei asupra celor

mai importante pozitii din Ministerul Public. Reechilibrarea este perceputa însa cel mai manifest în una din

cauzele invocate pentru realiza rea ei de catre ministerul Justitiei, aceea de a apropia statutul judecatorilor si

procurorilor de rolul lor constitutional. În mod evident, aceasta reechilibrare, prin directia ei, este una

constitutionala, ea conduce la asumarea unor roluri care decurg din principiul separatiei puterilor în stat.

Întrebarea care se ridica însa este în ce masura se poate discuta despre o reechilibrare constitutionala, în ce

masura ambele tipuri de echilibru, atât cel prezent, cât si cel tinitit prin propunerile de modificare, pot fi

concomitent constitutionale, în raport cu aceeasi constitutie. Explicatia care se poate aplica este aceea a naturii

bivalente a puterii de decizie a CSM, ale carui atributii (asupra magistratilor procurori si asupra magistratilor

judecatori) pot pune în discutie respectarea principiului separatiei puterilor în stat. Cu alte cuvinte, reechilibrarea

de fata este una care ar conduce de la o situatie în care principiul separatiei puterilor în stat este concurat de o

exceptie constitutionala (reprezentata de atributiile CSM) la o situatie în care principiul separatiei puterilor în stat

este concurat de o exceptie constitutionala mai slaba (atributii reduse ale CSM în privinta procurorilor, în

favoarea Minsterului Justitiei).

În final, vom aborda problema acuzelor de neconstitutionalitate (nerespectare a principiului separatiei

puterilor în stat) adresate Ministerului Justitiei din directia subiectului reformarii discutate aici, CSM. Având

discutat despre invaliditatea acuzelor de neconstitutionalitate, este nevoie însa de o cheie de explic itare a

acestor acuze iar cheia prousa de noi este raportul de audit al politicilor anti-coruptie ale Guvernului României

realizat de Freedom Housex i. Am ales aceasta cheie deorece reformele propuse de Ministerul Justitiei sunt în

mod vadit în spiritul recomandarilor raportului Freedom House, care se încheie chiar cu recomandarea:

“punerea CSM însusi dincolo de orice suspiciune prin introducerea unui sistem mai riguros de incompatibilitati

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

6

pentru membrii sai si aplicarea sa în practica”xi i. Spiritul Freedom House nu poate fi însa unul usor de acceptat

pentru membrii CSM, având în vedere restul aprecierior efectuate de acest raport cu privire la actuala

componenta si eficienta a acestei institutii. Raportul mentioneaza cum lipsa unui control suficient de bun asupra

trecutului candidatilor la pozitiile din CSM a facut ca în pozitia de secretar general adjunct al institutiei sa fie

numita o personaa asupra careia planeaza acuze de a fi participat la represiune politica în timpul perioadei

comuniste. Mai mult decât atât, raportul ridica întrebari serioase cu privire la independenta membrilor CSM,

mentionând ca cele doua locuri ale reprezentantilor societatii civile sunt ocupate de un fost senator si de o fosta

angajata a unei institutii subordonate Parlamentului. Freedom House sugereaza chiar eventuala repretare a

alegerilor pentru CSM, ulterior adoptarii unei legislatii reformatore cu privire la activitatea si atributiile luixiii . O

astfel de perspectiva ofera deci foarte multe motive CSM pentru a depune eforturi de a frâna adoptarea unei

astfel de legislatii, recurgând asadar si la acuze de neconstittionalitate.

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

7

ANEXA: Principalele propuneri privind modificarea Legii nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii*

1. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii au o functie permanenta, spre deosebire de situatia

actuala în care doar presedintele si vice-presedintele au astfel de activitate. În consecinta, au fost introduse noi incompatibilitati, printre care si aceea dintre functiile de conducere din cadrul instantelor si parchetelor si calitatea de membru al Consiliului Superior al Magistraturii. Functia de conducere înceteaza de drept la data la care judecatorul sau procurorul devine membru al Consiliului Superior al Magistraturii.

2. Candidatura pentru Consiliul Superior al Magistraturii va include elemente care sa permita evaluarea calitatilor morale si profesionale ale persoanei. Nu pot fi alesi membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, judecatorii si procurorii care au facut parte din serviciile de informatii înainte de 1990 sau au colaborat cu acestea ori cei care au un interes personal, ce influenteaza sau ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate si impartialitate a atributiilor prevazute de lege.

3. Reprezentarea judecatorilor si procurorilor în Consiliul Superior al Magistraturii a fost partial modificata asigurându-se o mai mare reprezentativitate la nivelul instantelor si parchetelor inferioare.

4. Cerinta privind experienta pentru reprezentantii societatii civile din Consiliul Superior al Magistraturii a fost redusa de la 18 la 5 ani.

5. Proiectul introduce obligatia pentru Consiliul Superior al Magistraturii de a prezenta anual Parlamentului un raport privind propria sa activitate. Prezentarea va permite o dezbatere publica.

6. Pentru a creste responsabilitatea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii si ca o consecinta a naturii permanente a activitatii lor, au fost clarificare motivele de revocare: neîndeplinirea atributiilor din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii si aplicarea sanctiunilor disciplinare. De asemenea, proiectul introduce raspunderea disciplinara a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii pentru activitate necorespunzatoare în aceasta calitate. Cercetarea disciplinara a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii se face de catre inspectorii generali ai Consiliului Superior al Magistraturii, iar Plenul Consiliului Superior al Magistraturii este competent sa judece actiunea disciplinara.

7. În continuarea ideii de a stabili reguli diferite pentru judecatori si procurori, pentru a reflecta rolul constitutional al fiecaruia în procesul penal, anumite competente ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii au fost transferate sectiilor, mai ales în ceea ce priveste cariera judecatorilor si procurorilor. Aceasta propunere vizeaza cresterea specializarii sectiilor, permitând astfel procurorilor sa decida pentru procurori si judecatorilor sa decida pentru judecatori.

8. În conformitate cu noile modificari, Consiliul Superior al Magistraturii va avea obligatia de a motiva deciziile privind cariera judecatorilor si procurorilor, iar acestea vor putea fi atacate la Înalta Curte de Casatie si Justitie pe calea contenciosului administrativ. Aceste modificari reflecta hotarârea nr.433/2004 a Curtii Constitutionale care acorda dreptul judecatorilor si procurorilor de a ataca astfel de decizii la Înalta Curte de Casatie si Justitie.

9. Rolul corpului de inspectie din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a crescut, extinzându-se competenta de a exercita actiuni disciplinare. Functiile de judecator inspector si procuror inspector cadrul instantelor si parchetelor vor fi desfiintate. Judecatorii si procurorii vor putea fi desemnati ad-hoc pentru a efectua cercetarea disciplinara.

10. Consiliul Superior al Magistraturii numeste în functii de conducere judecatorii si procurorii care au obtinut cel mai bun rezultat la concursul organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, prin Institutul National al Magistraturii.

Andrei Pop, Volumele Civitas99Alumni, vol. II, mai 2005

8

i Precizari în legatura cu proiectul de lege privind reforma justitiei, site-ul oficial al Ministerului Justitiei din România, http://www.just.ro/comunicate.php?idc=62 ii Hotarârea Guvernului României nr. 83 din 3 februarie 2005, publicata în Monitorul Oficial, Partea I nr. 132 din 11 februarie 2005. iii Legea 317/2004 din 1 august 2004, publicata în Monitorul Oficial, Partea I nr. 599 din 2 august 2004. iv Constitutia României din 2003, Articolul 133(1). v Legea 317/2004, idem. vi ibidem. vii cf. Anexa. viii Prin sistemul de justitie ne referim nu strict la puterea judecatoreasca, ci la institutiile implicate în actul justitiei. ix Anexa, p.1. x Precizari în legatura cu proiectul de lege privind reforma justitiei, site-ul oficial al Ministerului Justitiei din România, http://www.just.ro/comunicate.php?idc=62 x i Sursa: site-ul oficial al Ministerului Justitiei, http://www.just.ro/rtrv_mc.php?param=audit_freedom_house xi i ibidem, p. 167. xi i i ibidem, p. 100-101. * Sursa: site -ul oficial al Ministerului Justitiei din România, http://www.just.ro//files/organizare_judiciara/pp_modificari_legea_317_10_mai.doc