2012...Fonduri rezultate ca excedent: Excedentul potenţial al unui fond care se poate atribui...

ISSN

183

1-09

66

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

2012

RO

Rapo

rtul

spe

cial

nr.

2

INSTRUMENTELE FINANCIARE COFINANŢATE DE FONDUL EUROPEAN DE DEZVOLTARE REGIONALĂ ÎN VEDEREA SPRIJINIRII IMM-URILOR

INSTRUMENTELE FINANCIARE COFINANŢATE DE FONDUL EUROPEAN DE DEZVOLTARE REGIONALĂ ÎN VEDEREA SPRIJINIRII IMM-URILOR

Raportul special nr. 2 2012

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]


Raportul special nr. 2/2012 – Instrumentele financiare cofinanţate de Fondul european de dezvoltare regională în vederea sprijinirii IMM-urilor

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410e-mail: [email protected]: http://eca.europa.eu

Raportul special nr. 2 2012

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

O fișă catalografică figurează la sfârșitul prezentei publicații.Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2012

ISBN 978-92-9237-500-3doi:10.2865/62185

© Uniunea Europeană, 2012Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Printed in Luxembourg

3


CUPRINS

Puncte

GLOSAR

I-VIII SINTEZĂ

1-17 INTRODUCERE

4-5 POLITICADECOEZIUNEA UE

6 SPRIJINULACORDATDEUEIMM-URILORSUBFORMĂDEINSTRUMENTEDEINGINERIEFINANCIARĂÎNAFARACONTEXTULUIPOLITICIIDECOEZIUNE

7-11 SPRIJINULACORDATIMM-URILORSUBFORMĂDEINSTRUMENTEDEINGINERIEFINANCIARĂÎNCADRULFEDER

12-17 MECANISMELEINSTRUMENTELORFINANCIARE

18-25 SFERAŞIABORDAREAAUDITULUI

26-115 OBSERVAŢII

26-40 CALITATEAANALIZELORPRIVINDDEFICITULDEFINANŢAREA IMM-URILOR

29-30 PERIOADA2000-2006:NUS-AUEFECTUAT,ÎNGENERAL,ANALIZEALEDEFICITULUIDEFINANŢARE

31-40 PERIOADA2007-2013:CARENŢESEMNIFICATIVE

41-83 CADRULAPLICABILFEDERESTEADECVATPENTRUIMPLEMENTAREAINSTRUMENTELORFINANCIARE?

43-65 NUSEŢINEÎNMODSUFICIENTSEAMADENATURASPECIFICĂA DIFERITELORINSTRUMENTEFINANCIARE

66-77 CARACTERISTICILEACTUALEALEFEDERAUCONSTITUITUNOBSTACOLPENTRUBUNAGESTIUNEFINANCIARĂA INSTRUMENTELORFINANCIARE

78-83 SISTEMELEDEMONITORIZAREŞIDEINFORMAREALECOMISIEIŞIALESTATELORMEMBRENUŢINSEAMADEPARTICULARITĂŢILEINSTRUMENTELORFINANCIARE

84-115 EFICACITATEAŞIEFICIENŢAINSTRUMENTELORFINANCIAREÎNCEEACEPRIVEŞTEOBŢINEREADEREZULTATE

85-93 FOARTEMULTEÎNTÂRZIERI

94-101 EFECTELEDE„SCURGERE”

102-115 PERFORMANŢĂMODESTĂA FEDERÎNCEEACEPRIVEŞTEATRAGEREADEFONDURIPRIVATE

4

Raportul special nr. 2/2012 – Instrumentele financiare cofinanţate de Fondul european de dezvoltare regională în vederea sprijinirii IMM-urilorRaportul special nr. 2/2012 – Instrumentele financiare cofinanţate de Fondul european de dezvoltare regională în vederea sprijinirii IMM-urilor

116-124 CONCLUZIIŞIRECOMANDĂRI

116-118 CALITATEAANALIZELORPRIVINDDEFICITULDEFINANŢAREA IMM-URILOR

119-121 CADRULAPLICABILFEDERESTEADECVATPENTRUIMPLEMENTAREAINSTRUMENTELORFINANCIARE?

122-124 EFICACITATEAŞIEFICIENŢAINSTRUMENTELORFINANCIAREÎNCEEACEPRIVEŞTEOBŢINEREADEREZULTATE

ANEXAI – ANGAJAMENTEŞIPLĂŢIÎNFAVOAREAINSTRUMENTELORDEINGINERIEFINANCIARĂ

ANEXAII – PREZENTARESCHEMATICĂA MODULUIÎNCARESEAPLICĂEFECTULDEMULTIPLICAREINSTRUMENTELORSUBFORMĂDEPARTICIPARELACAPITAL,ÎMPRUMUTURIŞIGARANŢII

ANEXAIII – EXEMPLEDEVEHICULEŞIINSTRUMENTE„LACHEIE”DEINGINERIEFINANCIARĂ

RĂSPUNSURILECOMISIEI

5


Administratoralfondului: Partenerul sau entitatea responsabile de punerea în aplicare a strategiei de inves-tiţie a fondului şi de administrarea portofoliului de instrumente financiare ale acestuia, în conformitate cu termenii contractuali stabiliţi.

Autoritatedemanagement: Autoritatea publică dintr-un stat membru care gestionează fondurile structurale (printre care şi FEDER) în numele statului membru respectiv.

BDCE: Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei.

BEI: Banca Europeană de Investiţii.

BERD: Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare.

Capitalcirculant: Activele circulante ale unei întreprinderi (stocurile pe termen scurt + creanţe + echivalente de numerar + numerar) minus datoriile curente ale acesteia (datoriile pe termen scurt + plăţile efectuate în avans).

Capitaldeparticipare : Capital privat investit sau deţinut într-o societate prin intermediul instrumentelor de investiţii prin plasament în acţiuni (participare la capital) sau al unor instrumente de rang echivalent (de exemplu, credite convertibile sau subordonate).

Capitalderisc: O formă specializată de finanţare prin participare la capital, care se acordă societăţilor noi, de mici dimensiuni sau cu risc ridicat, necotate la bursă.

CIP : Competitiveness and Innovation Framework Programme (Programul-cadru pentru inovaţie și competitivi-tate). A se vedea EIP.

Costurideadministrare: În contextul acestui audit, costurile de administrare reprezintă toate costurile supor-tate de intermediarul financiar sau de IMM în legătură cu administrarea instrumentelor financiare. Printre astfel de costuri se pot enumera, fără ca acestea să formeze o listă exhaustivă: tarife de organizare, tarife de garan-tare, tarife de tratare, cotizaţii de membru, tarife de monitorizare, tarife legate de performanţă, tarife de pro-cesare, precum şi cheltuielile de funcţionare ale administratorului fondului. Dobânzile şi dividendele nu se pot considera costuri de administrare.

Deficitdefinanţare : Dezechilibru între cererea şi oferta de resurse financiare. În contextul acestui audit, deficitul de finanţare se referă doar la deficitul existent la nivelul diferitelor tipuri de instrumente financiare destinate IMM-urilor într-o anumită zonă de pe teritoriul UE.

DG: Direcţie Generală.

Efectdepârghie: În contextul acestui audit al performanţei, prin efect de pârghie se înţelege raportul dintre suma în euro reprezentând fonduri (atât din surse publice, cât şi din surse private) care s-au colectat şi s-au plătit IMM-urilor cu titlu de finanţare şi suma în euro reprezentând finanţarea publică acordată (atât din partea UE, cât şi din partea statelor membre). Anexa II oferă o prezentare schematică a modului în care funcţionează efectul de pârghie pentru fiecare categorie principală de instrumente financiare şi, în contextul FEDER, a modu-lui în care trebuie înţeles conceptul de efect de pârghie.

Efectde„scurgere”: Orice efect prin care se reduce suma de bani disponibilă pentru instrumentele financiare destinate IMM-urilor.

GLOSAR


6


EIP : Entrepreneurship and Innovation Programme (Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial). Un pro-gram al DG Întreprinderi și Industrie destinat IMM-urilor, care face parte din CIP şi este gestionat de FEI sub supravegherea DG Afaceri Economice și Financiare. Creată în baza Deciziei nr. 1639/2006, această schemă de ajutor destinată IMM-urilor cuprinde cinci instrumente, dintre care trei au ca obiectiv îmbunătăţirea accesului IMM-urilor la finanţare: Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare, I şi II (GIF I şi GIF II), şi Mecanismul de garantare pentru IMM-uri. Acestea au succedat instrumentelor MAP (a se vedea în continuare).

ERP : European Recovery Programme (Programul european de redresare). În contextul acestui audit, fondurile pentru Germania din cadrul Planului Marshall şi fondurile reziduale ale acestora. Programul european de redre-sare nu a fost fixat în limitele vreunei perioade de programare şi nu s-a implementat pe regiuni. În calitate de fond naţional permanent în favoarea întreprinderilor germane, acest mecanism este reînnoibil, iar fondurile generate ca excedent nu pot fi convertite înapoi în granturi. Administratorul activelor fondurilor ERP este KfW, autorităţile de management regionale nefiind implicate în administrarea acestor fonduri. Mai multe informaţii privind ERP şi fondurile pentru Germania din cadrul Planului Marshall sunt disponibile pe site-ul KfW.

ETF-Start-up : Instrumentul „Sprijin pentru înfiinţare” din cadrul Mecanismului european pentru tehnologii (European Technology Facility – ETF) (a se vedea MAP).

FEDER: Fondul european de dezvoltare regională.

FEI : Fondul European de Investiţii (fond specializat în cadrul Grupului BEI, furnizând capital de participare şi instrumente de garantare pentru IMM-uri).

FFIMM: Facilitatea de finanţare a IMM-urilor, un instrument din cadrul programului Phare (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies – Polonia şi Ungaria: Asistenţă pentru restructurarea economiilor acestor ţări), program implementat de DG Extindere.

Finanțaredetip„mezanin”: Tip de finanţare prin împrumut, cu randament ridicat, întâlnită frecvent în cazul tranzacţiilor de preluare a controlului unei societăţi cu ajutorul unui capital împrumutat. Este adesea însoţită de opţiunea sau de dreptul de a achiziţiona, la un tarif preferenţial, acţiuni ale societăţii preluate. Finanţarea de tip „mezanin” ia de multe ori forma împrumuturilor convertibile subordonate.

Finanţarepublică: În contextul acestui audit şi în conformitate cu regulamentele privind fondurile structurale, orice contribuţie publică acordată pentru finanţarea operaţiilor de inginerie financiară care îşi are originea în bugetul UE, al statelor membre, al autorităţilor regionale sau locale sau în orice alt tip similar de cheltuieli.

Fond: Portofoliu separat de instrumente de inginerie financiară, administrat de un administrator al fondului sau de mai mulţi, în conformitate cu politicile şi obiectivele de investiţie stabilite. Un fond poate fi constituit juridic (poate avea personalitate juridică) sau poate fi creat ca un compartiment separat de finanţare în cadrul unei instituţii financiare. În acest al doilea caz, conturile şi operaţiile fondului sunt separate de cele ale instituţiei financiare aferente.

Fonddeparticipare : Fond cu personalitate juridică care deţine o participaţie majoritară în mai multe fonduri cu caracter subsidiar, care pot fi fonduri de investiţii prin plasament în acţiuni, fonduri de garantare sau fonduri de împrumut.

Fondpermanent(evergreen): Instrument financiar sau fond fără scadenţă ori termen fix.

Fondurirezultatecaexcedent: Excedentul potenţial al unui fond care se poate atribui contribuţiei acordate de sectorul public şi care, odată disponibil, poate fi utilizat pentru sprijinirea IMM-urilor.


7

Garanţie : În contextul acestui audit, angajamentul asumat de o parte (fondul de garantare) de a suporta, la o rată de garantare prestabilită, plata sumelor restante de principal şi de dobândă în cazul intrării unui IMM în incapacitatea de plată a unui credit acordat de un intermediar financiar (o bancă). O garanţie va lăsa întot-deauna o parte din risc în sarcina creditorului, iar plata creditului rămâne în responsabilitatea IMM-ului. Există unele garanţii care se pot executa la prima cerere de executare.

GIF : High Growth and Innovative SME Facility (Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare) (a se vedea EIP).

Grant: Contribuţie bugetară nerambursabilă acordată de UE sau de orice instituţie publică din statele membre. Cunoscut şi sub numele de „subvenţie publică”.

IMM: Întreprinderi mici și mijlocii (aşa cum sunt definite de Comisie). În perioada de programare 2007-2013, în categoria IMM puteau fi incluse orice societăţi de mici dimensiuni.

Instituţiefinanciară : Societăţi ale căror activităţi de natură financiară constituie activitatea lor principală, printre aceste activităţi putându-se enumera acceptarea de depozite, investiţia de fonduri sau realizarea de tranzacţii. Toate instituţiile financiare constituie intermediari financiari.

Instrumentedeingineriefinanciară(sauinstrumentefinanciare) : Termen utilizat de Comisie pentru a desemna diverse instrumente rambursabile oferite de fondurile structurale în vederea îmbunătăţirii accesu-lui IMM-urilor la finanţare şi a promovării dezvoltării urbane şi a eficientizării energetice. În contextul acestui audit, aceste instrumente sunt constituite din instrumentele sub formă de participare la capital, împrumuturi şi garanţii, destinate IMM-urilor.

Intermediarfinanciar: Entitate care acţionează în calitate de intermediar între sursele de ofertă de capital şi cele de cerere de capital (de exemplu, bancă, fond, fond de participare).

Intrareînincapacitatedeplată(default): În contextul acestui audit, situaţia în care un IMM nu îşi rambur-sează creditul în conformitate cu obligaţiile contractuale. În cazul în care există garanţii, intrarea în incapacitate de plată este momentul în care are loc executarea garanţiei şi în care fondul de garantare ori de contragaran-tare sau ambele îşi asumă obligaţia de a plăti suma restantă.

Împrumut : Împrumutarea de bani cu dobândă unei entităţi împrumutate, care are obligaţia de a rambursa suma împrumutată.

JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (Resurse europene comune pentru microîn-treprinderi şi întreprinderi mici și mijlocii). O iniţiativă a Comisiei în cooperare cu Grupul BEI pentru finanţarea IMM-urilor utilizând exclusiv fondurile structurale.

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau este banca federală de dezvoltare a Germaniei cu experienţă în finanţarea IMM-urilor. Participă activ ca instituţie financiară internaţională, în special în calitate de subcontractant al Băn-cii de Dezvoltare a Consiliului Europei, pe piaţa de finanţare a IMM-urilor din Europa Centrală şi de Est.

Lichidare: Procesul care presupune vânzarea tuturor activelor fondului (sau ale fondului de participare), plă-tirea datoriilor către creditori, distribuirea către acţionari a eventualelor active rămase şi dizolvarea fondului.

MAP: Multi-Annual Programme for Enterprise and Entrepreneurship (Programul multianual pentru întreprinderi și spirit antreprenorial), un program al DG Întreprinderi și Industrie destinat IMM-urilor, gestionat de FEI sub supravegherea DG Afaceri Economice și Financiare. Creat în baza Deciziei 2000/819/CE, modificată prin Decizia nr. 1776/2005, acest program a fost implementat prin intermediul a două instrumente destinate IMM-urilor, instrumente administrate de FEI: instrumentul „Sprijin pentru înfiinţare” din cadrul ETF – „ETF-Start-up” (instru-mente de capital de risc) şi Mecanismul de garantare pentru IMM-uri (instrumente de garantare). Programul care a succedat MAP este CIP/EIP (a se vedea mai sus).


8


Masăcritică: Aspect cantitativ determinat în funcţie de raportul dintre dimensiunea unui fond şi randamentul acestuia. Cu cât este mai semnificativă investiţia, cu atât se poate obţine o rată de randament mai favorabilă şi cu atât se reduc mai mult, în general, costurile de tranzacţie.

Microcredit : În contextul acestui audit, credite cu valori mici (în mod obişnuit de până la 25 000 de euro) acordate microîntreprinderilor (aşa cum sunt definite acestea de Uniunea Europeană). În general, aceste micro-întreprinderi beneficiază, de asemenea, cu titlu gratuit, de consiliere în afaceri şi de mentorat.

MOITAL : Ministry of Industry, Trade and Labour of the State of Israel (Ministerul Industriei, Comerţului şi Muncii din Statul Israel).

NUTS: Nomenclature d’unités territoriales statistiques (Nomenclatorul unităţilor teritoriale de statistică). Termen standard definit de Eurostat. În contextul FEDER, Comisia utilizează aşa-numitele „regiuni NUTS 2”.

Reînnoibil(revolving): Conceptul potrivit căruia contribuţiile la instrumentele financiare sunt, după o primă utilizare, reînnoibile (cu alte cuvinte, sunt reutilizate sau reciclate).

SBIC : Small Business Investment Company (program de investiţii pentru micile întreprinderi). SBIC reprezintă unul dintre programele de asistenţă financiară puse la dispoziţie de Administraţia pentru Micile Întreprinderi (Small Business Administration – SBA) din Statele Unite ale Americii. A fost creat de Congresul Statelor Unite ale Americii în 1958 pentru a reduce decalajul existent între necesităţile de capital ale întreprinzătorilor şi sursele clasice de finanţare. Structura programului are o caracteristică specifică, şi anume faptul că mecanismele SBIC constituie fonduri de investiţie aflate în proprietate privată şi gestionate ca societăţi private, dar care sunt auto-rizate şi reglementate de SBA. Aceste fonduri utilizează capitaluri proprii plus fonduri luate cu împrumut cu ajutorul unei garanţii acordate de SBA cu scopul de a efectua investiţii prin participare la capital şi investiţii de tip credit în micile întreprinderi care întrunesc cerinţele definite. Este un fond sponsorizat de stat, care inves-teşte capital pe termen lung în firme de investiţii aflate în proprietate privată şi gestionate ca societăţi private (cunoscute sub numele de „concesionari”). Programul SBIC nu are misiunea de a realiza direct investiţiile SBA în micile întreprinderi. Sprijinul furnizat de SBA nu este condiţionat de nicio diferenţiere regională.

Transferdeîntreprindere: Transferul de la proprietar către o altă persoană al unei întreprinderi sau al unei societăţi ori al unei părţi din întreprindere sau societate.

Tratamentpari passu(tratamentegal) : Termen juridic utilizat pentru a descrie situaţia în care două sau mai multe instrumente financiare se bucură de aceeaşi prioritate în ceea ce priveşte drepturile de rambursare. Conceptul contrar tratamentului pari passu este tratamentul preferenţial al investitorului/al sectorului privat.

Tratamentpreferenţialalinvestitorului : Termen utilizat, în contextul acestui audit, pentru a descrie situa-ţiile în care sectorul public nu este tratat pari passu, deoarece sectorul privat (de exemplu, băncile comerciale, investitorii privaţi) este tratat preferenţial, ceea ce înseamnă că fondurile sectorului public sunt plasate la un rang inferior în ceea ce priveşte drepturile de rambursare.

9


SINTEZĂ

I.Cu toate că reprezintă piatra de temelie a economiei Uniunii Europene, creând locuri de muncă, favorizând inovarea şi generând venituri, întreprinderile mici şi mijlocii (IMM-urile) pot suferi de un deficit de finan-ţare, care se traduce prin imposibilitatea de a avea acces la tipul şi la volumul de finanţare de care au nevoie la un moment dat.

II.Pentru încurajarea spiritului antreprenorial, Uniunea Europeană (UE) se sprijină, în principal, pe politica privind întreprinderile şi pe politica de coeziune.

III.În cea mai mare parte din cazuri, politica de coeziune utilizează granturi, apelând, în acelaşi timp, din ce în ce mai mult, la instrumente financiare, în cadrul Fondului european de dezvoltare regională (FEDER).

IV.Instrumentele financiare constituie mecanisme ram-bursabile şi reînnoibile, de care pot beneficia mai multe valuri succesive de IMM-uri.

V.Auditul Curţii s-a axat pe măsurile de inginerie finan-ciară cofinanţate în cadrul FEDER în cursul perioadelor de programare 2000-2006 şi 2007-2013. Constatările de audit s-au fondat pe verificarea directă a unui eşan-tion de proiecte şi pe examinarea sistemelor de gesti-onare, de monitorizare şi informaţionale ale Comisiei şi ale statelor membre.

VI.Auditul a avut drept principal obiectiv să evalueze dacă fondurile FEDER acordate pentru măsuri de ingi-nerie financiară destinate IMM-urilor fuseseră cheltu-ite într-un mod eficient şi eficace.


10


(d) Comisia ar trebui să pună la dispoziţie un sistem de monitorizare şi de evaluare fiabil şi solid din punct de vedere tehnic, care să fie specific instru-mentelor financiare. Prin urmare, în cadrul proce-selor de monitorizare, de raportare şi de audit ale Comisiei, ar trebui să se facă o diferenţiere între instrumentele financiare şi granturile propriu-zise şi ar trebui să se poată cunoaşte cu precizie suma de bani care a fost plătită efectiv IMM-urilor. În special, Comisia şi statele membre ar trebui să convină cu privire la un număr mic de indicatori măsurabili, pertinenţi, specifici şi uniformi care să fie aplicaţi rezultatelor instrumentelor financiare.

(e) În vederea accelerării implementării şi a reduce-rii costurilor de administrare, Comisia ar trebui să exploreze posibilitatea de a pune la dispoziţia statelor membre structuri şi instrumente „la cheie” de inginerie financiară care să se adreseze IMM-u- rilor (de exemplu, granturi cu plata de redevenţe, vehicule de investiţii special concepute).

(f ) Statele membre ar trebui, cu sprijinul Comisiei, să depună eforturi pentru a include într-un singur program operaţional pentru fiecare stat membru toate instrumentele financiare cu cofinanţare în cadrul FEDER care se adresează IMM-urilor. Un astfel de demers ar raţionaliza procesul de plani-ficare şi ar elimina unul dintre principalii factori identificaţi drept cauză a întârzierilor.

(g) Comisia ar trebui să definească, în regulamentele privind fondurile structurale, conceptele de „efect de pârghie” şi de „reciclare”. În plus, în funcţie de tipul de fond sau de fond de participare în cauză, Comisia ar trebui să prevadă, cu titlu de obligaţii contractuale, coeficienţi minimi ai efectului de pârghie, perioade minime de reînnoire şi furniza-rea datelor care să permită calcularea indicatorilor care măsoară efectul de pârghie.

(h) În cazul în care recomandările formulate anterior nu pot fi puse în aplicare în cadrul corespunzător politicii de coeziune, Curtea invită organele legis-lative şi Comisia să analizeze modalităţi alternative de a oferi sprijin IMM-urilor prin intermediul in-strumentelor de inginerie financiară. Într-un astfel de caz, aceste instrumente ar trebui să fie sprijinite de către Comisie, fie prin programe pe care aceas-ta să le gestioneze la nivel central, fie prin vehicule de investiţii special concepute, care să coopereze cu Comisia şi cu statele membre, sau să fie spriji-nite în mod direct de către statele membre.

VII.Curtea a constatat că eficacitatea şi eficienţa măsurilor au fost diminuate de o serie de deficienţe importante, care îşi au sursa principală în caracterul neadecvat al actualului cadru de reglementare a fonduri lor structurale:

(a) analizele deficitului de finanţare a IMM-urilor, în cazurile în care existau, erau afectate de deficienţe considerabile;

(b) regulamentele privind fondurile structurale, con-cepute iniţial pentru granturi, prezintă patru de-ficienţe semnificative, întrucât nu ţin seama de particularităţile instrumentelor financiare (a se vedea punctul 119);

(c) întârzierile care au intervenit înainte ca fonduri-le să ajungă la IMM-uri au fost semnificative, iar în comparaţie cu alte programe ale UE destinate IMM-urilor, FEDER a avut o performanţă slabă în ceea ce priveşte efectul de pârghie al fondurilor publice prin atragerea de investiţii private.

VIII.Curtea formulează următoarele recomandări:

(a) Atunci când propun măsuri de inginerie finan- ciară, autorităţile de management ar trebui să se asigure că propunerea lor este justificată în mod corespunzător printr-o analiză a deficitului de fi-nanţare a IMM-urilor, analiză care să aibă o calitate suficient de bună şi care să includă şi o cuantifi-care a acestui deficit de finanţare.

(b) Atunci când aprobă programe operaţionale, in-clusiv măsuri de inginerie financiară, Comisia ar trebui să verifice că acestea sunt coerente cu ana-liza deficitului de finanţare a IMM-urilor şi ar trebui să se asigure că această analiză este de calitate suficientă.

(c) La elaborarea propunerilor de regulamente pri-vind fondurile structurale, Comisia şi organele legislative ar trebui să ia în considerare diferitele deficienţe specifice menţionate în cuprinsul pre-zentului raport (a se vedea punctele 48-77). Pe plan mai general, organele legislative şi Comisia ar trebui să furnizeze un cadru de reglementare mai adecvat, astfel încât concepţia şi implementarea măsurilor de inginerie financiară să nu fie afectate de deficienţele cadrului de reglementare a fondu-rilor structurale sau de constrângerile geografice şi efectele de dispersie caracteristice acestora.

SINTEZĂ


11

INTRODUCERE

1. Întreprinderile mici şi mijlocii (IMM-urile)1 constituie piatra de temelie a economiei UE, reprezentând 99 % din totalitatea întreprinderilor2. Cu toate acestea, pieţele financiare sunt circumspecte în ceea ce priveşte investiţiile în IMM-uri, întrucât percepţia este că aceste întreprinderi comportă un risc mai ridicat decât întreprinderile de mari dimensiuni, mai ales dacă IMM-urile îşi desfăşoară activitatea pe pieţe inovatoare.

2. Potrivit Observatory of European SMEs (Observatorul IMM-urilor europe-ne)3, accesul limitat la finanţare reprezintă o problemă pentru IMM-urile din Europa. Crizele financiare recente, care au afectat deosebit de grav anumite state membre, au contribuit la deteriorarea situaţiei.

3. Având în vedere că sectorului public îi revine un rol important în sprijini-rea IMM-urilor, în special prin acordarea de finanţare adecvată, Comisia a conceput mai multe modalităţi prin care se poate furniza acces la finanţare.

POLITICADECOEZIUNEA UE

4. Politica de coeziune a UE are drept scop consolidarea coeziunii econo-mice, sociale și teritoriale din cadrul Uniunii Europene, prin reducerea disparităţilor dintre diferitele regiuni ale Uniunii. În contextul politicii de coeziune, FEDER prevede în mod expres posibilitatea de a facilita accesul IMM-urilor la finanţare prin recurgerea în mod predominant la granturi care se acordă punctual şi care, dată fiind natura lor, nu trebuie să fie rambursate de beneficiar.

5. În perioada de programare 2000-2006 corespunzătoare FEDER, Comisia şi statele membre în majoritatea lor au început să recurgă, în contextul implementării politicii de coeziune a UE, la instrumente de inginerie financiară (instrumente rambursabile), însă utilizarea lor a luat amploare în cadrul FEDER în perioada de programare 2007-2013. Subiectul aces-tui audit al performanţei este tocmai dezvoltarea acestor instrumente financiare aplicate în cadrul FEDER.

1 În cadrul acestui raport, IMM-urile sunt definite în conformitate cu Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definiţia microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii (JO L 124, 20.5.2003, p. 36). IMM-urile sunt întreprinderi care au mai puţin de 250 de angajaţi, a căror cifră de afaceri anuală nu depășește 50 de milioane de euro și/sau al căror bilanţ anual total nu depășește 43 de milioane de euro. De asemenea, IMM-urile trebuie să îndeplinească criteriul de întreprindere autonomă.

2 Giving SMEs the credit they need (Acordarea către IMM-uri a creditelor de care acestea au nevoie), The magazine of Enterprise Policy, Comisia Europeană, 12.2.2009 şi COM(2005) 551 final, 10 noiembrie 2005.

3 Observatory of European SMEs (Observatorul IMM-urilor europene), Raport analitic, noiembrie 2006-ianuarie 2007, sondaj Eurobarometru Flash.


12


SPRIJINULACORDATDEUEIMM-URILORSUBFORMĂDEINSTRUMENTEDEINGINERIEFINANCIARĂÎNAFARACONTEXTULUIPOLITICIIDECOEZIUNE

6. Având în vedere că obţinerea şi îmbunătăţirea accesului IMM-urilor la finanţare este de importanţă primordială, sprijinul acordat în acest scop de Uniunea Europeană s-a realizat pe două căi esenţiale:

(a) s-au elaborat o serie de programe specifice: Programul multianual pentru întreprinderi și spirit antreprenorial (Multi-Annual Program-me for Enterprise and Entrepreneurship – MAP), căruia i-a succedat Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial (Entrepreneurship and Innovation Programme – EIP). MAP şi EIP au reprezentat, luate împreună, 1,6 miliarde de euro de-a lungul perioadei dintre 2001 şi 2013. Aceste două programe sunt implementate de Fondul Eu-ropean de Investiţii (FEI). Mecanismul de garantare pentru IMM-uri, care face parte din MAP şi din EIP, a făcut obiectul unui audit recent desfăşurat de către Curte4;

(b) Banca Europeană de Investiţii (BEI) a implementat programe de împrumut cu un volum total de aproximativ 70 de miliarde de euro (2001-2010), programe care vizau să îmbunătăţească accesul IMM-u- rilor la finanţare. Aceste programe sunt finanţate în principal din resursele BEI, fără a beneficia de fonduri de la bugetul UE5.

SPRIJINULACORDATIMM-URILORSUBFORMĂDEINSTRUMENTEDEINGINERIEFINANCIARĂÎNCADRULFEDER

7. În decursul ultimelor două perioade de programare, Comisia a încurajat, în contextul politicii de coeziune, formele de asistenţă rambursabilă prin intermediul instrumentelor de inginerie financiară. Potrivit Comisiei, este vorba de 12 miliarde de euro din bugetul UE angajate în favoarea mă-surilor de inginerie financiară implementate în diversele state membre ale UE6: 1,6 miliarde de euro (2000-2006) şi 10,4 miliarde de euro (2007-2013), din care 1,5 miliarde de euro şi, respectiv, 7,9 miliarde de euro reprezintă plăţi efectuate către fonduri de participare sau către fonduri care contribuie la instrumente de inginerie financiară.

4 Obiectivul auditului desfăşurat de Curte (Raportul special nr. 4/2011) pe tema Mecanismului de garantare pentru IMM-uri (a se vedea glosarul) a fost de a evalua dacă acest mecanism a fost sau nu eficace, fiind analizate în special aspectele privind conceperea şi planificarea, gestiunea operaţiunilor acestuia şi îndeplinirea obiectivelor sale. Cadrul de gestiune a operaţiunilor curente a fost considerat de Curte a fi corespunzător. Textul complet al raportului poate fi consultat pe site-ul Curţii: http://eca.europa.eu/.

5 Cifră estimată consolidată pe baza următoarelor documente ale BEI: SME Consultation 2007/2008 (Consultare privind IMM-urile 2007/2008), mai 2008, Raportul anual privind exerciţiul 2006, iunie 2007, şi Raportul anual privind 2010, mai 2011.

6 Sume extrase din baza de date comună privind fondurile structurale (SFC) a Comisiei Europene, 8 iunie 2011.


13

8. Cifrele sunt orientative şi ar trebui interpretate cu prudenţă7, în special în cazul perioadei de programare 2007-20138. Motivul este în principal faptul că Comisia nu deţine informaţii detaliate privind modul în care sunt finanţate instrumentele de inginerie financiară9. Mai mult, nu se cunoaşte în ce măsură au beneficiat IMM-urile în realitate de sumele care au fost acordate fondurilor de participare şi fondurilor de alt tip.

9. În anexa I se pune la dispoziţie o prezentare sintetică a sumelor totale implicate, pe perioade de programare.

10. Regulamentul10 prevede, în prezent, că instrumentele de inginerie finan-ciară se pot utiliza în trei scopuri: fonduri pentru sprijinul întreprinderi-lor, cu precădere al IMM-urilor, fonduri de dezvoltare urbană şi fonduri pentru promovarea eficienţei energetice.

11. Acelaşi regulament stipulează că statele membre pot implica FEI în im-plementarea instrumentelor de inginerie financiară, acesta putând în-deplini trei roluri diferite:

ο rolul de elaborare a evaluărilor, mai precis a analizelor deficitului de finanţare a IMM-urilor;

ο rolul de fond de participare, îndeplinit în prezent pentru opt state membre şi trei regiuni11;

ο rolul de consilier pentru autorităţile naţionale sau regionale.

MECANISMELEINSTRUMENTELORFINANCIARE

12. Pentru implementarea programelor de punere la dispoziţie a accesului la finanţare, este necesară implicarea activă a intermediarilor financiari, care convertesc fondurile publice în instrumente financiare destinate IMM-urilor. Finanţarea publică se poate completa cu fonduri suplimen-tare furnizate de sectorul privat, astfel majorându-se suma totală dispo-nibilă pentru realizarea de investiţii în IMM-uri; acesta este modul în care Curtea defineşte efectul de pârghie. Acest efect este explicat schematic, pe categorii de instrumente financiare, în anexa II.

7 Potrivit afirmaţiilor serviciilor Comisiei, unele state membre au interpretat eronat regulile de clasificare a alocărilor şi este posibil să fi inclus şi alte forme de finanţare decât instrumentele de inginerie financiară.

8 Pentru această perioadă, instrumentele financiare includ şi instrumente destinate unor întreprinderi care nu se încadrează la definiţia dată de UE IMM-urilor, precum şi proiecte de dezvoltare urbană şi proiecte de eficientizare energetică.

9 A se vedea punctul 4.32 din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2010.

10 Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25).

11 FEI este, în prezent, administratorul fondurilor de participare din Bulgaria, Cipru, Grecia, Letonia, Lituania, Malta, România şi Slovacia, precum şi pentru regiunea Languedoc-Roussillon din Franţa şi pentru regiunile Campania şi Sicilia din Italia.


14


13. Majoritatea fondurilor cu care contribuie programele operaţionale sunt dirijate către un fond de participare care a făcut obiectul unui proces de selecţie (fond gestionat de FEI, de instituţii naţionale sau de alte entităţi) şi, ulterior, către o serie de intermediari care au făcut obiectul unui proces de selecţie (a se vedea figura). Este posibilă şi opţiunea ca banii să fie transferaţi direct către intermediarii financiari care au fost selectaţi. În contextul instrumentelor de inginerie financiară, beneficiarii sunt constituiţi de intermediarii financiari, iar IMM-urile constituie destinatarii finali.

FIGURĂ

IMM-uri

Fond de participare

Program operaţional

Contribuţie din partea FEDER Contribuţie naţională

Fond de investiţii prinplasament în acţiuni Fond de împrumut Fond de garantareși/sau și/sau

Vehicul de finanţare Instituţie de credit Bancă

----------

(Opţional)

FLUXULURMATDEFONDURIDELAPROGRAMULOPERAŢIONALPÂNĂLAIMM(ILUSTRAŢIESIMPLIFICATĂ)


15

14. Se pot distinge trei tipuri principale de instrumente financiare: parti-cipare la capital, împrumuturi şi garanţii. Toate constituie instrumente eligibile pentru cofinanţare din partea FEDER, dar trebuie să respecte normele UE şi naţionale privind eligibilitatea (de exemplu, transfer de întreprindere, capital circulant, ajutoare de stat).

15. În cazul participării la capital şi al împrumuturilor, veniturile generate din vânzarea de titluri de capital sau, respectiv, din onorarea serviciului dato-riei sunt reutilizate, având ca destinaţie finanţarea unor alte instrumente financiare menite pentru alte IMM-uri; acesta este efectul reînnoibil.

16. În cazul garanţiilor, banii se cheltuiesc doar în cazul intrării în incapaci-tate de plată. În cazul în care nu se produce intrarea în incapacitate de plată, se poate proceda la eliberarea sumelor contribuite în momentul în care se consideră îndeplinite condiţiile contractuale subiacente.

17. Potrivit unor documente strategice recente publicate de Comisie, este foarte probabil ca, în următoarea perioadă de programare, instrumentele de inginerie financiară să cunoască o dezvoltare şi mai intensă12. De alt-fel, serviciul competent din cadrul Comisiei, DG Politica Regională, este de părere că efectul de pârghie şi efectul de reînnoire constituie prin-cipalele avantaje pe care le au instrumentele financiare în comparaţie cu granturile. Printre alte avantaje invocate în favoarea instrumentelor financiare, se pot cita următoarele:

(a) furnizează finanţare sustenabilă IMM-urilor în condiţii favorabile de piaţă;

(b) contribuie la dezvoltarea competenţelor şi a cunoştinţelor în ma-terie de finanţe ale autorităţilor publice şi ale IMM-urilor;

(c) în comparaţie cu granturile, oferă volume mai mari de finanţare în avans pentru proiectele de investiţie în IMM-uri.

12 COM(2010) 700 final – Revizuirea bugetului UE, 19 octombrie 2010, pp. 4, 20; Management Plan 2010 (Plan de gestionare 2010) (versiune finală), DG Politica Regională, 10 mai 2010, pp. 6-7; Al cincilea raport de coeziune economică, socială şi teritorială, noiembrie 2010 (versiune preliminară), pp. xv-xvi şi 213-218.


16


13 În contextul acestui audit, aceste instrumente sunt constituite din instrumentele sub formă de participare la capital, împrumuturi şi garanţii, destinate IMM-urilor (a se vedea glosarul).

18. Auditul a avut drept principal obiectiv să evalueze dacă fondurile FEDER acordate pentru instrumente de inginerie financiară13 destinate IMM-u-rilor au fost cheltuite într-un mod eficient şi eficace.

19. Curtea a abordat următoarele aspecte esenţiale legate de eficacitate şi de eficienţă:

(a) calitatea analizelor privind deficitul de finanţare a IMM-urilor;

(b) caracterul adecvat pentru implementarea instrumentelor financiare al cadrului aplicabil FEDER;

(c) eficacitatea şi eficienţa instrumentelor financiare în ceea ce priveşte obţinerea de rezultate.

20. Auditul a fost efectuat la sediul Comisiei şi în cinci state membre (Ger-mania, Ungaria, Portugalia, Slovacia şi Regatul Unit). În conformitate cu cifrele puse la dispoziţie de Comisie, aceste cinci state membre repre-zintă, cu aproximaţie, 46 % şi 30 % din alocările acordate din FEDER pentru instrumentele de inginerie financiară în perioada de programare 2000-2006 şi, respectiv, în perioada de programare 2007-2013. Selecţia acestor state membre s-a făcut cu atenţie, urmărindu-se să se asigure o diversitate suficientă a instrumentelor financiare şi a structurilor de finanţare şi să se obţină un echilibru geografic.

21. A fost evaluat un eşantion conţinând 34 de operaţii care au primit cofi-nanţare din partea FEDER, 24 dintre acestea încadrându-se în perioada de programare 2000-2006, iar 10, în perioada de programare 2007-2013. În anexa I se oferă o imagine de ansamblu a sumelor totale angajate şi plătite care au făcut obiectul prezentului raport, indicându-se, de ase-menea, care este proporţia acestora din totalul fondurilor FEDER.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI


17

14 Drept rezultat, s-au formulat o serie de observaţii suplimentare în ceea ce priveşte Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franţa, Italia, Polonia şi Regatul Unit.

15 Programul european de redresare din Germania, programele Ministerului Industriei, Comerţului şi Muncii din Israel (MOITAL) şi programul Small Business Investment Company (SBIC) (program de investiţii pentru micile întreprinderi) din Statele Unite ale Americii. A se vedea, de asemenea, anexa III.

16 Programele ETF-Start-Up şi GIF pentru instrumentele de participare la capital, FFIMM pentru instrumentele de împrumut şi Mecanismul de garantare pentru IMM-uri pentru instrumentele de garantare.

22. Activitatea de audit a inclus examinarea de documente şi întrevederi cu reprezentanţi a diverse entităţi – autorităţi publice şi intermediari financiari – responsabile de conceperea, implementarea şi gestionarea măsurilor şi a instrumentelor de inginerie financiară destinate IMM-urilor.

23. De asemenea, o serie de probe s-au colectat şi în urma auditurilor finan-ciare realizate de Comisie sau de Curtea de Conturi Europeană (denumită în continuare „Curtea”) în decursul celor două perioade de programare, precum şi în urma unor activităţi de documentare şi a întrevederilor de audit derulate la sediul Comisiei şi la sediul FEI14.

24. Activitatea de audit derulată la sediul FEI a vizat două dintre cele trei tipuri de servicii pe care le-a furnizat acesta în contextul măsurilor de inginerie financiară din cadrul FEDER destinate IMM-urilor – şi anume, elaborarea analizelor privind deficitul de finanţare a IMM-urilor şi rolul de fond de participare.

25. În contextul demersului său de analiză comparativă, Curtea a considerat ca exemple de bună practică anumite programe cu bună reputaţie pe plan internaţional15, precum şi unele dintre programele UE gestionate la nivel central16, care au fost utilizate ca elemente de comparaţie. De altfel, toate aceste programe urmează o logică de intervenţie similară cu cea a programelor de acces la finanţare pentru IMM-uri din cadrul politicii de coeziune (cu excepţia obiectivului larg de coeziune teritorială). Astfel, toate aceste programe au în comun obiectivele de creştere economică şi de creare de locuri de muncă prin dezvoltarea întreprinderilor cu ajutorul instrumentelor financiare.


18


17 A se vedea articolul 44 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională (JO L 371, 27.12.2006, p. 1) şi Memorandumul de înţelegere dintre Comisie şi FEI din mai 2006.

OBSERVAŢII

CALITATEAANALIZELORPRIVINDDEFICITULDEFINANŢAREA IMM-URILOR

26. Dezechilibrul dintre cererea şi oferta de diferite tipuri de instrumente financiare destinate IMM-urilor, cunoscut sub numele de „deficit de fi-nanţare”, constituie argumentul care justifică intervenţia publică pe piaţă. Pentru a da dovadă de eficacitate în demersul de a răspunde la nevoile reale ale IMM-urilor în materie de finanţare, operaţiile FEDER ar trebui să aibă la bază o analiză fiabilă a deficitului de finanţare17.

27. Curtea a examinat calitatea acestor analize ale deficitului de finanţare, căutând să determine, în special, dacă acestea:

(a) au identificat şi au cuantificat necesitatea unei acţiuni din partea sectorului public în favoarea unor măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor;

(b) erau corelate cu alte programe operaţionale conexe;

(c) au fost puse la dispoziţia tuturor factorilor interesaţi cu suficient timp înainte.

28. Deşi toate analizele deficitului de finanţare întreprinse de FEI au aplicat o metodologie standard (urmând, cu alte cuvinte, un model comun), ele se caracterizează în mod vădit prin niveluri de calitate neuniforme. Curtea a identificat ca exemplu de bună practică analiza deficitului de finanţare realizată de FEI pentru Suedia, utilizând-o ca bază de compa-raţie (a se vedea caseta 1).

CASETA1

ANALIZADEFICITULUIDEFINANŢAREREALIZATĂDEFEIPENTRUSUEDIA–EXEMPLUDEBUNĂPRACTICĂ

Analiza deficitului de finanţare finalizată de FEI în ianuarie 2007 a inclus:

ο o analiză completă a cererii şi a ofertei de finanţare pentru IMM-uri, la nivel naţional, pe tipuri de instrumente financiare şi, acolo unde era cazul, luând în considerare particularităţile regionale;

ο identificarea ariilor în care s-ar fi putut stabili sau nu s-ar fi putut stabili în mod rezonabil existenţa unor deficite de finanţare;

ο citarea formelor anterioare de sprijin acordat prin FEDER sau a altor forme de acces furnizat de UE la scheme de finanţare, inclusiv menţionarea rolului Grupului BEI;

ο informaţii oferite cu privire la modul de structurare avut în vedere pentru fondurile acordate cu titlu de cofinanţare IMM-urilor (alocarea fondurilor), inclusiv legătura cu programul operaţional înaintat Comisiei în vederea aprobării;

ο informaţii privind intermediarii financiari potenţiali care ar dispune de capacitatea de a implementa finanţarea.


19

PERIOADA2000-2006:NUS-AUEFECTUAT,ÎNGENERAL,ANALIZEALEDEFICITULUIDEFINANŢARE

29. În general, în cursul perioadei de programare 2000-2006, Comisia şi sta-tele membre nu au analizat deficitul de finanţare a IMM-urilor. Cu toate că s-au cheltuit 1,60 miliarde de euro pe măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor, analizele deficitului de finanţare nici nu erau obli-gatorii, nici nu făcuseră obiectul unor recomandări din partea Comisiei.

30. Evaluările ex ante, astfel cum au fost prevăzute de regulamentele privind fondurile structurale18, nu cuprindeau o analiză corespunzătoare a defi-citului de finanţare a IMM-urilor. De exemplu, în Portugalia s-a furnizat finanţare pentru schemele destinate IMM-urilor fără a se proceda în prealabil la efectuarea unei analize a deficitului de finanţare, în vreme ce în Germania (regiunile Berlin şi Renania de Nord-Westfalia) analizele la care s-a procedat nu erau specifice şi există dubii cu privire la utilizarea lor efectivă de către organismele competente.

PERIOADA2007-2013:CARENŢESEMNIFICATIVE

31. Pentru perioada de programare 2007-2013 nu există cerinţe juridice for-mulate în mod expres care să prevadă existenţa şi utilizarea analizelor deficitului de finanţare a IMM-urilor la nivel de program operaţional. Cu toate acestea, Comisia, fiind conştientă de utilitatea acestor exerciţii, a decis, în colaborare cu FEI, să cofinanţeze analize ale deficitului de finanţare, realizate la cererea statelor membre şi cu titlu gratuit pentru acestea19. Aceste analize ar urma să fie utilizate la elaborarea programe-lor operaţionale, mai precis la stabilirea obiectivelor şi la identificarea resurselor în vederea îmbunătăţirii accesului IMM-urilor la finanţare.

32. În perioada 2006-2009, FEI a elaborat 55 de analize ale deficitului de finanţare la cererea adresată opţional de 20 de state membre, 18 dintre aceste analize făcând obiectul unei examinări în cursul auditului. În afară de analizele referitoare la statele membre care au făcut obiectul acestui audit, au fost examinate şi alte analize ale deficitului de finanţare care au fost realizate pentru Spania, pentru Franţa şi pentru Polonia, întrucât acestor trei state membre le corespunde numărul cel mai mare de astfel de analize.

18 Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a dispoziţiilor generale referitoare la fondurile structurale (JO L 161, 26.6.1999, p. 1).

19 Punctul 4 al doilea paragraf de la pagina 2 din Memorandumul de înţelegere dintre Comisie şi FEI din mai 2006. Pentru temeiul juridic, a se vedea articolul 45 (Asistenţa tehnică la iniţiativa Comisiei) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.


20


20 Conferinţa privind JEREMIE de la Poznan, 8 aprilie 2008, nota la dosar a DG Politica Regională din 23 mai 2008 şi nota internă a DG Politica Regională intitulată Contribution from GU to the JEREMIE Steering Committee (Contribuţia serviciului geografic în atenţia Comitetului de coordonare a JEREMIE), din 24 iunie 2008. Raport de misiune, Varşovia, 17 iulie 2008, nota la dosar a DG Politica Regională din 28 iulie 2008.

21 Operations Evaluation, EIB Synthesis Report (Evaluarea operaţiilor, raport de sinteză elaborat de BEI) [secţiunea Lessons learnt (Învăţămintele desprinse), p. iv], însoţit de observaţiile Comisiei (raport publicat în septembrie 2011).

FEI A IDENTIFICAT ŞI A CUANTIFICAT NECESITATEA UNEI ACŢIUNI DIN PARTEASECTORULUIPUBLIC

33. În cazul tuturor analizelor deficitului de finanţare examinate, FEI a cuan-tificat acest deficit şi a concluzionat că sunt necesare acţiuni din partea sectorului public în favoarea unor măsuri de inginerie financiară desti-nate IMM-urilor.

34. Cu toate acestea, FEI nu a făcut decât într-o mică măsură referire la acţiuni anterioare de sprijin acordat de UE pentru accesul IMM-urilor la finanţare, fie derulate în cadrul FEDER, fie derulate în afara contextului acestui fond. Iar în eventualele cazuri în care a făcut referire la astfel de acţiuni de sprijin, FEI nu a întreprins demersul de a trage învăţăminte din aceste acţiuni anterioare.

NUSECONTUREAZĂO LEGĂTURĂCLARĂCUPROGRAMELEOPERAŢIONALE

35. Analizele deficitului de finanţare realizate de FEI nu au stabilit, în niciunul dintre cazurile examinate, o legătură cu programele operaţionale din cadrul FEDER cărora le corespund. Analizele în cauză au fost efectuate in-dependent de programul operaţional şi au întâmpinat adeseori întârzieri, ceea ce a antrenat o alocare de fonduri sub nivelul optim de la măsurile din cadrul programelor operaţionale către instrumentele financiare.

36. Drept consecinţă, atunci când a fost necesară negocierea unor acor-duri-cadru ulterioare (între statele membre şi administratorii fonduri-lor de participare), o serie de constrângeri semnificative legate de pro-gramele operaţionale (de exemplu, alocarea între diferitele tipuri de instrumente, constrângerile teritoriale, cerinţele de monitorizare şi de raportare) care nu fuseseră tratate în cadrul analizelor deficitului de fi-nanţare şi-au făcut din nou apariţia.

37. De exemplu, autorităţile regionale din Polonia nu au fost mulţumite de nivelul de calitate pe care l-au avut cinci analize ale deficitului de finanţare ce exista la nivelul regiunilor în cauză20. În alte cazuri, analizele deficitului de finanţare au fost în mare parte trecute cu vederea în con-textul implementării programelor operaţionale (de exemplu, în Andaluzia şi în Ungaria).

38. Comisia nu a solicitat realizarea unei evaluări sau a unei examinări in-dependente a calităţii analizelor deficitului de finanţare pe care le-a comandat de la FEI. În schimb, BEI a efectuat o astfel de evaluare, în care a estimat analizele deficitului de finanţare ca fiind „parţial nesatisfăcă-toare”, printre criticile aduse figurând în principal întârzierile cu care se confruntă procesul de analizare şi „o gamă de probleme externe”, inclusiv probleme legate de reglementare21.


21

22 Memorandumul de înţelegere dintre Comisie şi FEI, secţiunea Results of evaluations (Rezultatele evaluărilor), p. 2, 30 mai 2006.

ANALIZELE DEFICITULUI DE FINANŢARE NU AU FOST FĂCUTE PUBLICE ÎN MODSISTEMATIC

39. Pentru a optimiza volumul şi calitatea ofertei de finanţare disponibile pentru IMM-uri, este necesar să se crească cât mai mult posibil gradul de sensibilizare a factorilor interesaţi cu privire la nevoile specifice de finanţare ale IMM-urilor. Acest lucru presupune ca analizele deficitului de finanţare să fie puse la dispoziţie cu textul complet nu numai autorităţi-lor de management, ci şi intermediarilor financiari, precum şi diverselor grupuri de promovare a intereselor şi diverselor reţele de IMM-uri.

40. Contrar prevederilor Memorandumului de înţelegere22, în cea mai mare parte a cazurilor nu s-a publicat textul complet al rapoartelor, Comisia făcând publice, în schimb, doar sintezele aferente acestora.

CADRULAPLICABILFEDERESTEADECVATPENTRUIMPLEMENTAREAINSTRUMENTELORFINANCIARE?

41. Pentru statele membre şi pentru numeroasele regiuni şi instituţii finan-ciare implicate, un factor esenţial pentru reușita demersului de a furniza în mod eficace şi eficient acces la finanţarea IMM-urilor este reprezentat de un cadru de reglementare şi administrativ adecvat.

42. Curtea a examinat dacă:

(a) cadrul juridic şi cadrul de gestionare au ţinut în mod suficient sea-ma de natura specifică a diferitelor instrumente financiare;

(b) faptul că s-a recurs la FEDER ca mecanism de furnizare a instru-mentelor financiare a fost de natură să favorizeze o bună gestiune financiară;

(c) sistemele de monitorizare şi de informare ale Comisiei erau adec-vate pentru utilizarea instrumentelor de inginerie financiară.


22


23 Pentru perioada de programare 2007-2013, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, pus în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei, cu modificările ulterioare. Pentru perioada de programare 2000-2006, Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului, pus în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 1685/2000 al Comisiei, cu modificările ulterioare.

24 Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1), modificat la 14 aprilie 2007.

25 Punctele de la paginile 6-10 din avizul emis de Unitatea de audit intern şi de consiliere din cadrul DG Politica Regională (raport final) din 4 martie 2010.

NUSEŢINEÎNMODSUFICIENTSEAMADENATURASPECIFICĂA DIFERITELORINSTRUMENTEFINANCIARE

43. Regulamentele în vigoare privind fondurile structurale23 stipulează că instrumentele financiare includ fondurile de capital de risc (un tip de finanţare sub forma participării la capital), fondurile de împrumut și fon-durile de garantare. Regulamentele nu conţin alte dispoziţii specifice suplimentare cu privire la fondurile de participare la capital, de împru-mut şi de garantare, care diferă fundamental atât faţă de instrumentele nerambursabile (granturile), cât şi unele faţă de celelalte. Nici Regula-mentul financiar24 nu cuprinde dispoziţii care să facă referire în mod anume la instrumentele financiare.

44. Drept consecinţă, Comisia administrează asistenţa rambursabilă care se acordă IMM-urilor bazându-se pe acelaşi cadru juridic ca cel utilizat pentru granturile nerambursabile.

45. Comisia a recunoscut că această situaţie ridică probleme. Într-un raport de audit intern din 201025, s-a remarcat, de exemplu, că modul în care era conceput cadrul strategic şi de reglementare nu era optim pentru îndeplinirea obiectivelor şi că această concepţie neadecvată a sistemu-lui ar putea să aibă efecte adverse considerabile asupra performanţei şi a reputaţiei Comisiei.

46. În ideea de a ajuta statele membre să înţeleagă cum ar trebui să fie aplicate regulamentele privind fondurile structurale astfel încât să se sprijine instrumentele financiare, Comisia a publicat mai întâi două note interpretative, cu sferă de aplicare limitată, în iulie 2007 şi în decembrie 2008. Abia în februarie 2011, după trecerea a patru ani de la începerea actualei perioade de programare, a avut loc publicarea de către Comisie a unei note interpretative complete şi pertinente cu privire la instrumen-tele de inginerie financiară, care face distincţie între principalele tipuri de instrumente financiare.

47. Cu toate acestea, nota interpretativă a Comisiei din februarie 2011 nu are forţă juridică obligatorie, astfel că în regulamentele privind fondurile structurale persistă patru deficienţe majore:

ο insuficienţa dispoziţiilor referitoare la efectul de pârghie şi la reînnoirea fondurilor;

ο posibilitatea de a angaja alocări nejustificate în favoarea instrumentelor financiare;

ο posibilitatea recurgerii nejustificate la un tratament preferenţial al sectorului privat;

ο lipsa de claritate a condiţiilor de eligibilitate pentru capitalul circulant.


23

INSUFICIENŢADISPOZIŢIILORREFERITOARELAEFECTULDEPÂRGHIEŞILAREÎNNOIREAFONDURILOR

48. O primă deficienţă este inexistenţa în regulamentele privind fondurile structurale a vreunei referiri concrete la fondurile generate prin efectul de pârghie sau la fondurile rezultate ca excedent şi care pot fi reciclate, în general, ori la modul în care sunt aplicabile aceste concepte şi la durata până la care pot fi aplicate26, în special. Aşa cum a reamintit în repetate rânduri Comisia, acestea sunt caracteristici esenţiale ale in-strumentelor de inginerie financiară şi chiar ale fondurilor structurale în actuala perioadă de programare27.

49. Regulamentele privind fondurile structurale nu prevăd o durată anume (de 10, 20 sau 30 de ani) şi nici un factor de reciclare (cel puţin o dată, de două ori, de trei ori) pentru reutilizarea fondurilor rezultate ca exce-dent în cazurile în care acestea din urmă nu au fost complet consumate. În afară de aceasta, modurile în care fondurile de participare la capital, de împrumut şi de garantare îşi multiplică capitalul sunt fundamental diferite, situaţie care nu a fost reflectată în regulamentele în cauză.

50. Cu toate că nota din februarie 2011 recunoaşte diferenţele care există între tipurile de instrumente financiare, ea nu face aproape deloc referire la efectul lor de pârghie, amintind doar beneficiile pe care le are aces-ta, fără să definească conceptul sau să stabilească cerinţe aplicabile în aceste sens (coeficientul efectului de pârghie, frecvenţa şi reutilizarea fondurilor rezultate ca excedent)28.

51. În ceea ce priveşte caracterul reînnoibil al fondurilor, nota interpretativă oferă anumite îndrumări, prin care se încurajează ca resursele publice rambursate după un prim ciclu de investiţie să fie realocate acţiunilor de acelaşi tip, derulate în aceeaşi regiune (regiunea acoperită de programul operaţional)29. Cu toate acestea, autorităţile de management dispuneau întotdeauna de o mare libertate de decizie în ceea ce priveşte reutiliza-rea eventualelor fonduri rezultate ca excedent, întrucât acestea puteau oricând să fie convertite în granturi nerambursabile30, reducând astfel beneficiile potenţiale ale instrumentelor de inginerie financiară.

26 La punctele 106-113, se explică coeficienţii de multiplicare slabi obţinuţi pentru instrumentele de participare la capital şi de împrumut.

27 Se pot cita ca exemple: Memorandumul de înţelegere dintre Comisie şi FEI din 30 mai 2006, semnat de comisarul pentru politică regională şi de directorul FEI, p. 4; Cel de al patrulea raport privind coeziunea economică şi socială din 30 mai 2007, pp. 3-4; Interpretative note COCOF/07/0018/01 (Nota interpretativă COCOF/07/0018/01) adresată statelor membre, din 16 iulie 2007, p. 4.

28 Punctul 2.2.2 din nota interpretativă COCOF/10/0014/00: Selectarea mai multor instrumente de inginerie financiară poate produce cele mai bune efecte de multiplicare pentru resursele publice cu care contribuie programul operaţional, implicând cât mai multe resurse disponibile şi cât mai multe competenţe şi cunoştinţe de specialitate din sectorul privat şi maximizând posibilităţile astfel încât să fie îndeplinite obiectivele de investiţie şi de dezvoltare ale programului operaţional.

29 Punctul 9.2.3 din Nota interpretativă COCOF/10/0014/00.

30 A se vedea Regulamentul (CE) nr. 1685/2000 al Comisiei din 28 iulie 2000 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul operaţiunilor cofinanţate de fondurile structurale (JO L 193, 29.7.2000, p. 39) (regula nr. 8 condiţia 2.6 din anexă) şi articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006.


24


31 Punctul 4.33 exemplul 4.4 litera (c) din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2010.

32 Prevederile definite de Comisie la articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006, cu modificările ulterioare.

33 Articolul 44 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

52. În Andaluzia, de exemplu, prevederile de lichidare menţionau doar că fondurile rămase în urma lichidării ar trebui să fie transferate în trezoreria regională, modul în care urmau a fi utilizate acestea fiind lăsat la lati-tudinea administraţiei regionale. Acest lucru însemna că fondurile care rezultau ca excedent puteau să fie utilizate pentru a acoperi cheltuielile curente ale administraţiei regionale sau puteau fi acordate sub formă de granturi unor alţi operatori economici decât micile întreprinderi31.

53. În plus, după cum se va explica în continuare la punctele 78-83, sistemele de monitorizare şi de informare instituite nu permit să se verifice dacă strategia de investiţie, politica de retragere din investiţie sau prevede-rile de lichidare32 au stabilit în mod eficace termenii şi condiţiile în care se pot recicla fondurile rezultate ca excedent. În consecinţă, Comisia nu primeşte informaţii suficiente pentru a putea monitoriza caracterul reînnoibil al fondurilor.

POSIBILITATEADEA ANGAJAALOCĂRINEJUSTIFICATEÎNFAVOAREAINSTRUMENTELORFINANCIARE

54. O a doua deficienţă existentă în cadrul actual al regulamentelor pri-vind fondurile structurale33 o constituie faptul că statelor membre care au implementat fonduri de participare nu li se aplică în mod automat dezangajarea fondurilor pe parcursul duratei de viaţă a programului operaţional în acele cazuri în care nu s-au efectuat plăţi din fondul de participare.

55. Aşa cum s-a remarcat la punctul 32, statele membre nu aveau obligaţia de a efectua analize ale deficitului de finanţare a IMM-urilor. Legiuitorul a oferit astfel posibilitatea de a atribui alocări excesiv de mari instrumen-telor financiare.

56. Comisia nu va fi în măsură să regularizeze situaţia decât la închiderea programului, adică după trecerea a peste doi ani de la încheierea peri-oadei de programare de şapte ani.

57. Un exemplu elocvent de o astfel de alocare exagerată atribuită unui fond este cel al unui fond de garantare din Italia (a se vedea caseta 2).


25

POSIBILITATEADEA RECURGEÎNMODNEJUSTIFICATLAUNTRATAMENTPREFERENŢIALALSECTORULUIPRIVAT

58. O a treia deficienţă a regulamentelor privind fondurile structurale34 este că acestea autorizează recurgerea la un tratament preferenţial al secto-rului privat în defavoarea sectorului public, în speţă, a fondurilor structu-rale, fără a furniza prevederi mai detaliate în acest sens. Acest tratament preferenţial intervine efectiv atunci când contractele nu acordă fondului FEDER aceleaşi drepturi în privinţa rambursării ca şi cofinanţatorilor pri-vaţi (cu alte cuvinte, tratamentul nu este pari passu).

59. O justificare a tratamentului preferenţial poate fi dorinţa de a atrage investitori sau creditori privaţi, prin sporirea probabilităţii ca aceştia să fie rambursaţi, precum şi cea de a obţine un raport risc/rentabilitate cu şanse mai mari de câştig. Tratamentul preferenţial trebuie însă justificat cu atenţie, deoarece restricţionează capacitatea de a acumula suficien-te fonduri rezultate ca excedent, în vederea finanţării unui nou val de IMM-uri.

34 Regulamentul (CE) nr. 1685/2000 şi Regulamentul (CE) nr. 1828/2006, cu modificările ulterioare.

CASETA2

CAZULUNEIALOCĂRIEXAGERATEATRIBUITEUNUIFOND:GARANŢIISPRIJINITEPRINFEDERÎNITALIA(SARDINIA)

Autoritatea de management din Sardinia nu a solicitat efectuarea unei analize a deficitului de finanţare. Având în vedere un coeficient vizat de 10 al efectului de pârghie, în combinaţie cu o rată medie de garantare de 65 % stabilite în planul de afaceri al autorităţii de management35, capitalul de dotare în valoare de 233 de milioane al fondului ar rezulta în emiterea de noi garanţii în valoare cumulată de cel puţin 3 585 de milioane de euro, adică cu 51 % mai mult decât valoarea cumulată maximă a noilor garanţii preconizată în planul de afaceri.

Aceasta reprezintă aproximativ 38 % din suma totală a împrumuturilor rămase de rambursat de către toate în-treprinderile din Sardinia (în prezent, 11 803 milioane de euro), situaţie care nu este realistă. Până la jumătatea anului 2011, din capitalul total de dotare de 233 de milioane de euro fusese angajată, în baza acestui fond, doar o sumă de 1,5 milioane de euro. Pentru acest capital excesiv de dotare nu se aplică dezangajarea automată.

35 Planul de afaceri al autorităţii de management, în conformitate cu articolul 43 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006, ar trebui înţeles ca fiind echivalentul „strategiei și al planificării privind investiţiile” în urma modificării impuse prin Regulamentul (CE) nr. 846/2009 al Comisiei din 1 septembrie 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională (JO L 250, 23.9.2009, p. 1).


26


36 În decursul perioadei de programare anterioare, Comisia admitea că trebuie să se ia măsuri de prevedere pentru a reduce la minimum denaturarea concurenţei pe piaţa capitalului de risc şi a împrumuturilor [a se vedea regula nr. 8 condiţia 2.6 din Regulamentul (CE) nr. 1685/2000, cu modificările ulterioare].

37 Punctele 3.2.6. şi 3.2.7 din Nota interpretativă COCOF/10/0014/00.

38 Răspunsul Comisiei din 12 februarie 2009 la scrisoarea FEI datată 11 decembrie 2008.

60. Din acest motiv, autorităţile de management ar trebui să aprecieze dacă există sau nu un tratament preferenţial şi dacă acesta este justificat36. Cu toate acestea, nici regulamentele în vigoare privind fondurile structu-rale, nici notele interpretative ale Comisiei nu furnizează prevederi mai detaliate în acest sens.

61. S-au identificat trei cazuri de recurgere nejustificată la un tratament preferenţial în regiunile Londra, Merseyside şi Yorkshire & the Humber din Anglia. Dacă unul dintre fondurile subordonate fondurilor de par-ticipare (adică în care au investit fondurile de participare) ar fi intrat în incapacitate de plată, fondul de participare în cauză ar fi trebuit mai întâi să ramburseze băncii datoria, în detrimentul fondurilor care nu erau în incapacitate de plată.

62. Un al patrulea caz a fost detectat în Ungaria, unde investitorii care participă la capital şi-au garantat realizarea de beneficii făcând apel la o clauză de restricţionare a modului în care se investesc beneficiile (nu se investesc în instrumente cu un randament mai mare), în defavoarea contribuitorului public, şi şi-au redus riscul la care sunt expuşi făcând apel la o clauză de minimizare a pierderilor. În consecinţă, contribuito-rul public suportă în integralitate riscul, fără să se afle, în schimb, într-o poziţie avantajoasă atunci când este vorba despre beneficii.

LIPSADECLARITATEA CONDIŢIILORDEELIGIBILITATEPENTRUCAPITALULCIRCULANT

63. O a patra deficienţă este legată de condiţiile de eligibilitate pentru ca-pitalul circulant, problemă care nu a fost abordată în regulamentele privind fondurile structurale. În nota interpretativă din februarie 2011, Comisia consideră că instrumentele financiare nu ar trebui să acorde sprijin pentru finanţarea de capital circulant care să nu fie asociat cu un plan de creare sau de extindere a unei întreprinderi37.

64. Utilizarea termenului ambiguu de „capital de extindere” şi existenţa unui număr mare de excepţii aplicabile utilizării de capital circulant au creat confuzie în rândul instituţiilor financiare din statele membre. De altfel, potrivit punctului de vedere exprimat de Comisie, eligibilitatea capi-talului circulant trebuie să fie examinată şi decisă de la caz la caz, cu luarea în mod corespunzător în considerare şi cu respectarea legislaţiei şi a normelor aplicabile în materie de ajutoare de stat38.

65. Consecinţele acestei insecurităţi juridice au putut fi simţite, de exemplu, în Ungaria, unde autoritatea de management a afirmat că s-a confruntat cu dificultăţi în interpretarea condiţiilor formulate de Comisie, că acestea nu puteau fi monitorizate şi că ele creşteau în asemenea măsură riscul la care erau expuşi intermediarii financiari încât aceştia nu au mai ma-nifestat interes faţă de acordarea de finanţare pentru capital circulant în cadrul FEDER.


27

39 Articolul 13 din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 şi articolul 35 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. Interpretare confirmată de DG Politica Regională auditorilor Curţii în cadrul întrevederii de audit din 1 decembrie 2010.

40 SEC(2005) 433 final, 6 aprilie 2005; COM(2005) 121 final, 6 aprilie 2005.

CARACTERISTICILEACTUALEALEFEDERAUCONSTITUITUNOBSTACOLPENTRUBUNAGESTIUNEFINANCIARĂA INSTRUMENTELORFINANCIARE

66. Caracteristicile FEDER care au constituit un obstacol pentru buna gestiu-ne financiară a instrumentelor financiare sunt reprezentate, în principal, de caracterul teritorial al fondului şi de caracterul insuficient al masei sale critice (efectul de dispersie). Aceste caracteristici au afectat FEDER de-a lungul diverselor perioade de programare.

CARACTERULTERITORIALALFEDERARECONSECINŢEPROFUNDEPENTRUFONDURILEACORDATEIMM-URILOR

67. Cea dintâi caracteristică inerentă a FEDER este abordarea sa teritorială. Pentru implementarea acestui fond, cele 27 de state membre au fost împărţite în 271 de regiuni definite pe bază statistică, în mod normal la nivelul NUTS 2 (Nomenclature d’unités territoriales statistiques – Nomen-clatorul unităţilor teritoriale de statistică)39.

68. Această abordare contrastează cu afirmaţia Comisiei potrivit căreia în-treprinderile europene se confruntă cu o concurenţă din ce în ce mai globalizată, iar inovarea este considerată ca fiind un fenomen global, care nu poate să se bucure de succes sau de durabilitate într-un mediu închis40. Într-adevăr, spre deosebire de asistenţa rambursabilă cofinanţată prin FEDER, alte instrumente financiare consacrate IMM-urilor, aflate sub gestiunea Comisiei (de exemplu, ETF-Start-up, GIF, FFIMM, Mecanismul de garantare pentru IMM-uri etc.), nu fac obiectul unor astfel de restricţii teritoriale în interiorul UE.

69. Pe lângă acestea, Curtea a mai identificat o serie de cazuri de bune prac-tici care nu sunt limitate de restricţii regionale, atât pe teritoriul Uniunii (Germania), cât şi în afara acesteia (Statele Unite ale Americii şi Israel), dintre care câteva sunt examinate mai în detaliu în caseta 3.

70. Această fragmentare regională împiedică recurgerea la indicatorii tipici instrumentelor financiare, cum ar fi proporţia de participare străină la capitalul social aşa cum figurează în bilanţurile IMM-urilor, ratele de intermediere financiară, ratele de intrare în incapacitate de plată (ratele de default) , ratele de respingere a cererilor de credit sau raporturile capital propriu/capital împrumutat. Realitatea este că, în multe cazuri, aceste statistici nu există la nivel regional sau, în orice caz, nu la nivelul împărţirii regionale care stă la baza acordării de sprijin prin FEDER.


28


41 Comparative Study of Venture Capital and Loan Funds Supported by the Structural Funds (Studiu comparativ privind capitalul de risc şi fondurile de împrumut sprijinite prin fonduri structurale), raport final realizat la cererea DG Politica Regională (Centre for Strategy & Evaluation Services, 2007).

FEDERNUPREVINECREAREADEFONDURICUMASĂCRITICĂINSUFICIENTĂ(EFECTULDEDISPERSIE)

71. În cursul procesului de alocare a fondurilor din programele operaţiona-le, întrucât autorităţile publice nu sunt în mod normal familiarizate cu modalităţile de finanţare a IMM-urilor, modul în care ele alocă fondurilor contribuţii publice face ca, de multe ori, dimensiunea acestor fonduri să nu atingă o masă critică. Acest rezultat nu este cauzat doar de abor-darea teritorială amintită anterior, ci şi de naturile potenţial diferite ale programelor operaţionale tematice, care sunt înzestrate cu numeroase obiective economice, de mediu, sociale şi teritoriale.

72. Este puţin probabil să poată fi sustenabilă furnizarea de acces la finan-ţare prin intermediul unor fonduri cu dimensiunea situată sub masa critică – aceasta deoarece cheltuielile de funcţionare şi riscurile asociate investiţiilor şi creditelor nu se pot repartiza pe un număr suficient de IMM-uri41.

CASETA3

BUNEPRACTICIIDENTIFICATEÎNCADRULALTORPROGRAMECARESEADRESEAZĂIMM-URILOR

În Germania, Programul european de redresare (European Recovery Programme – ERP) nu este fixat în limitele vreunei perioade de programare şi nu s-a implementat pe regiuni. În calitate de fond naţional permanent în favoarea întreprinderilor germane, acest mecanism este reînnoibil în sensul deplin al cuvântului, întrucât fon-durile rezultate ca excedent nu pot fi convertite înapoi în granturi.

Programul Small Business Investment Company (SBIC) (program de investiţii pentru micile întreprinderi) din Statele Unite ale Americii şi Fondul pentru cercetare şi dezvoltare, programul Yozma şi programul „Incubatoare tehnologice” ale Ministerului Industriei, Comerţului şi Muncii din Israel (MOITAL)42 furnizează IMM-urilor acces la finanţare fără să aplice nicio diferenţiere regională. SBIC se concentrează pe acreditarea şi controlul interme-diarilor financiari, în vreme ce, în cazul MOITAL, accentul se pune strict pe IMM-urile care activează în domeniul înaltei tehnologii.

Toate aceste programe pun accentul pe alţi factori principali decât diferenţele regionale, deşi nu se poate spune că acestea nu există în interiorul Germaniei, al Statelor Unite ale Americii şi al Israelului.

42 A se vedea anexa III.


29

TABELUL1

FONDURIDEDIFERITEDIMENSIUNIDINURMĂTOARELEREGIUNIFEDER:BERLIN,RENANIADENORD-WESTFALIA,LONDRAŞIWESTMIDLANDS(DENUMIRILEFONDURILORAUFOSTSCHIMBATEPENTRUA LISEPĂSTRAANONIMITATEA)

ŢARA REGIUNEA DENUMIREA FONDULUIDIMENSIUNEA FONDULUI

(în milioane de euro)

GERMANIABerlin

Fondul de împrumut A (compartimentul pentru obiectivul 1) 4,52

Fondul de împrumut A (compartimentul pentru obiectivul 2) 7,22

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A(compartimentul pentru obiectivul 1)

1,26

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A (compartimentul pentru obiectivul 2)

4,14

Renania de Nord-Westfalia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni D 0,41

REGATUL UNIT

Londra

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni O (obiectivul 2) 7,98

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni N (obiectivul 2) 5,95

Fondul de împrumut H (finanţarea prin împrumuturi) 3,62

Fondul de împrumut G 1,88

Fondul de împrumut H (finanţarea de tip „mezanin”) 0,82

West Midlands

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni P 13,12

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni L 13,08

Fondul de împrumut J 7,08

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni Q 6,23

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni M 3,46

Fondul de împrumut I 1,00

Notă: Cursul de schimb GBP/EUR al BCE de la data de 31.12.2008 (data închiderii plăţii) : 1,0499.

43 În conformitate cu articolele 3, 4 şi 6 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006: obiectivul 1 (zonă de bază şi zone tranzitorii), obiectivul 2 (zonă de bază şi zone tranzitorii) şi zone neeligibile.

73. În Regatul Unit şi în Germania, în perioada de programare 2000-2006, 433 şi, respectiv, 204 milioane de euro au fost dispersaţi pe 31 de regiuni în Regatul Unit (în medie, cca 14 milioane de euro pe regiune) şi pe 21 de regiuni în Germania (în medie, cca 10 milioane de euro pe regiune). Ar trebui menţionat, în special, faptul că 14 structuri de finanţare regio- nală dispuneau de un capital mai mic de 10 milioane de euro pentru finanţarea de IMM-uri în regiunile dezvoltate şi intens populate Berlin, Londra, Renania de Nord-Westfalia şi West Midlands – această finanţare fiind prevăzută, în plus, să se realizeze prin intermediul unor instrumente financiare multiple. În plus, în cazul regiunii Berlin, fondurile au trebuit să facă distincţie între IMM-uri în funcţie de situarea sediului lor într-una dintre cele cinci unităţi teritoriale43.

74. În tabelul 1 sunt prezentate fonduri cu diferite dimensiuni, incluzând şi contribuţia privată, acolo unde este cazul, din patru regiuni ale Uniunii Europene.


30


75. De fapt, în cazul a trei dintre aceste fonduri, din regiunile Londra, Re-nania de Nord-Westfalia şi, respectiv, West Midlands, profilul de risc în combinaţie cu dimensiunea redusă a fondului au pus în pericol întregul portofoliu al fondului, din cauza diversificării insuficiente a riscului asu-mat de fond.

76. Riscul ca autorităţile de management pentru FEDER să disperseze fon-durile destinate IMM-urilor este prezent şi în ceea ce priveşte perioa-da de programare 2007-2013. La data desfăşurării auditului, nu existau probe care să demonstreze că regiunile în cauză ar fi urmat să dispună de fonduri care să fie dotate cu un capital cu masă critică suficientă. Un exemplu elocvent este constituit de cazul expus în caseta 4 (Slovacia).

77. În schimb, constituirea de fonduri de participare şi de fonduri care să aibă o masă critică suficientă este facilitată în acele cazuri în care un stat membru are posibilitatea, în conformitate cu legislaţia naţională, de a-şi considera întreg teritoriul ca fiind o singură regiune (Lituania) sau de a aloca măsuri de inginerie financiară pentru un anumit program operaţional la nivel multiregional (Portugalia). În acelaşi timp, implemen-tarea este şi ea facilitată datorită faptului că trebuie să fie implicată doar o singură autoritate de management.

CASETA4

MASĂSUBNIVELULCRITICÎNSLOVACIA

În Slovacia, de exemplu, pentru anumite fonduri cu dimensiuni sub masa critică, resursele financiare iniţiale fuseseră extrase din până la cinci programe operaţionale naţionale diferite, ignorând sfatul explicit oferit de FEI, administratorul fondului de participare.

Problema dimensiunii sub masa critică a fost agravată de aplicarea conceptelor de „zonă asistată” şi „zonă nea-sistată”, definite de Comisie, care se utilizează în contextul respectării normelor UE privind ajutoarele de stat şi care nu au nicio legătură cu conceptul de deficit de finanţare a IMM-urilor.

Pentru a putea beneficia de o derogare la nivel naţional de la normele privind ajutoarele de stat, autorităţile slovace au definit Bratislava ca fiind „regiune neasistată”. O treime din totalul IMM-urilor din Slovacia şi jumăta-te din potenţialul Slovaciei în materie de cercetare şi dezvoltare sunt concentrate în regiunea capitalei. Drept urmare, numeroase IMM-uri au fost excluse de la posibilitatea de a beneficia de instrumente de garantare şi li s-au alocat sume foarte modeste în cadrul instrumentelor de participare la capital.


31

44 Informaţii comunicate de Unitatea de audit intern din cadrul DG Politica Regională (raport final), 4 martie 2010.

45 Informaţii comunicate de Unitatea de audit intern din cadrul DG Politica Regională (raport final), 4 martie 2010.

SISTEMELEDEMONITORIZAREŞIDEINFORMAREALECOMISIEIŞIALESTATELORMEMBRENUŢINSEAMADEPARTICULARITĂŢILEINSTRUMENTELORFINANCIARE

78. Pentru a face faţă complexităţii care caracterizează, în egală măsură, in-strumentele financiare, gestiunea partajată şi normele privind ajutoarele de stat şi fondurile structurale, erau necesare sisteme specifice de comu-nicare, de monitorizare şi informaţionale care să intermedieze relaţiile dintre Comisie, autorităţile de management şi beneficiari (intermediarii financiari). Pe deasupra, având în vedere noile dispoziţii ale cadrului de reglementare privind perioada 2007-2013, statele membre şi alţi factori interesaţi au apelat în mod special la îndrumările şi la avizul Comisiei.

79. Atât pentru perioada de programare 2000-2006, cât şi pentru perioada de programare 2007-2013, statele membre şi autorităţile de management trebuie să corespondeze cu aşa-numitele „birouri geografice” din cadrul DG Politica Regională. Potrivit constatărilor formulate în urma auditurilor interne derulate de DG Politica Regională, punctele slabe ale acestor birouri erau fluxul scăzut de informaţii şi transparenţa redusă44.

80. În cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a înfiinţat o uni-tate având, printre responsabilităţi, instrumentele financiare cu sprijin de la FEDER destinate IMM-urilor. Cea mai mare parte a personalului era însă afectat altor activităţi care erau desfăşurate în cadrul unităţii.

81. În practică, doar trei angajaţi echivalent normă întreagă erau repartizaţi unor sarcini legate de instrumente de inginerie financiară destinate IMM-u- rilor. Având în vedere că nu s-a dat curs apelurilor interne la realizarea unui schimb de cunoştinţe şi de competenţe cu alte direcţii generale45 şi că nu există aplicaţii informatice specifice la care să aibă acces şi statele membre şi alţi factori interesaţi, Comisia poate să nu dispună de mijloa-cele necesare pentru a furniza îndrumări şi consiliere corespunzătoare.


32


82. Instrumentele standard de monitorizare din cadrul politicii de coeziune care sunt implementate în scopul monitorizării FEDER46 nu sunt adecvate pentru instrumentele financiare sau nu au fost adaptate pentru aplicarea în cazul acestora.

(a) Rapoarteleanualedeimplementare, cu excepţia celor din Rega-tul Unit, nu comunică informaţii specifice cu privire la performanţa instrumentelor financiare.

(b) Competenţa legală a comitetelordesupraveghere este monito-rizarea la nivel de programe operaţionale47; în consecinţă, ele nu sunt, în general, în măsură să abordeze particularităţile diferitelor tipuri de instrumente de inginerie financiară.

(c) Indicatorii aferenţi programelor operaţionale nu fac deose-bire între instrumentele financiare (instrumente rambursabile) şi granturi (instrumente nerambursabile)48. Prin urmare, majoritatea indicatorilor utilizaţi – „macroindicatori de dezvoltare”49 care se con-centrează pe măsurarea realizărilor concrete – nu au nicio utilitate pentru evaluarea progreselor realizate cu ajutorul instrumentelor de inginerie financiară.

83. Conştientă fiind de acest punct slab, Comisia a recomandat, în nota sa interpretativă din februarie 2011, ca cele 27 de state membre să rapor-teze rezultate pentru peste 100 de indicatori propuşi50.

EFICACITATEAŞIEFICIENŢAINSTRUMENTELORFINANCIAREÎNCEEACEPRIVEŞTEOBŢINEREADEREZULTATE

84. În demersul său de evaluare a eficacităţii şi a eficienţei FEDER în ceea ce priveşte furnizarea de instrumente financiare, Curtea a examinat dacă şi în ce măsură:

(a) acordarea de finanţare IMM-urilor era afectată de întârzieri;

(b) au existat costuri nejustificate de administrare care au redus fon-durile disponibile efectiv pentru finanţarea IMM-urilor (efectele de „scurgere”)51;

(c) fondurile publice au avut un efect de pârghie, atrăgând finanţare privată.

FOARTEMULTEÎNTÂRZIERI

85. Promptitudinea în furnizarea accesului IMM-urilor la finanţare se poate evalua în comparaţie cu începutul programelor operaţionale din care fac parte instrumentele, şi anume 1999/2000 şi, respectiv, 2007.

46 Articolele 34-37 din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 şi articolele 63-68 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

47 Articolul 35 din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 şi articolul 65 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. Au fost identificate două excepţii, specifice Regatului Unit, în regiunile Londra şi West Midlands, unde comitetele de supraveghere se reuneau în mod expres pentru a discuta programarea măsurilor şi a instrumentelor de inginerie financiară.

48 În decursul perioadei de programare 2000-2006, în regiunile din Anglia şi din Germania care au făcut obiectul auditului, s-a constatat că în rândul sumelor înscrise de Comisie la rubrica indicatorului intitulat „inginerie financiară” se aflau în majoritate granturi acordate IMM-urilor sau unor organizaţii care sprijineau IMM-uri. Pentru perioada de programare 2007-2013, indicatorul „inginerie financiară” al Comisiei a dispărut cu desăvârşire.

49 De exemplu, „locuri de muncă menţinute, create”, „acţiuni în favoarea iniţiativelor locale”, „întreprinderi care şi-au îmbunătăţit calitatea” etc.

50 Anexa II (Model de raport de monitorizare) la Nota interpretativă COCOF/10/0014/00 (Comisia, februarie 2011).

51 În contextul acestui audit al performanţei, s-au luat în considerare doar efectele de „scurgere” sub forma costurilor nejustificate de administrare.


33

86. În afară de riscul de prejudiciere a reputaţiei care poate fi creat de în-târzierile care afectează accesul la programele de finanţare, efectele de reacţie în lanţ pe care le pot foarte probabil declanşa întârzierile ar putea afecta capacitatea Comisiei de a recicla fonduri în perioada de programare 2007-2013 şi în cele ulterioare.

87. Atunci când se confruntă cu întârzieri în a furniza IMM-urilor acces la finanţare, fondurile nu pot utiliza sub formă de instrumente financiare banii la care au dreptul IMM-urile. Din punctul de vedere al autorităţii de management, această situaţie face ca alternativa – de a utiliza banii sub formă de granturi pentru IMM-uri – să devină mai atractivă.

88. Principalele cauze ale întârzierilor din cele două perioade de programare au fost trecute în revistă în tabelul 2. Au existat foarte multe întârzieri, în ansamblu pentru statele membre examinate. Unele cauze ale întârzie- rilor au reapărut în perioada de programare actuală. În afară de justifi-carea legată de „obţinerea de contribuţii din partea sectorului privat”, justificările pentru întârzieri sunt legate mai curând de cauze de ordin administrativ, juridic, organizatoric sau strategic decât de circumstanţe financiare volatile.

TABELUL2

PRINCIPALELECAUZEALEÎNTÂRZIERILORÎNIMPLEMENTAREAINSTRUMENTELORFINANCIAREAPLICATEÎNCADRULFEDER

CAUZE ALE ÎNTÂRZIERILOR STATE MEMBRE SAU REGIUNI

2000-2006

Durata îndelungată a negocierilor şi a procesului de constituire a structurilor

Berlin, Londra, Renania de Nord-Westfalia, Portugalia, West Midlands

Probleme legate de ajutoarele de stat în regiunile eligibile în temeiul obiectivului 2

Londra, Renania de Nord-Westfalia, West Midlands

Orientările furnizate de Comisie cu privire la structurile fondurilor Berlin, LondraObţinerea contribuţiei din partea sectorului privat Londra

2007-2013

Durata îndelungată a negocierilor şi a procesului de constituire a structurilor

Grecia, Londra, Ungaria, Polonia, Slovacia

Obţinerea contribuţiei din partea sectorului privat Londra, West Midlands, UngariaCauze de ordin administrativ Andaluzia, Grecia, Polonia, Sardinia

Negocierile privind costurile de administrare Polonia, SlovaciaAdoptarea dispoziţiilor privind guvernanţa Grecia, SlovaciaIncertitudini legate de eligibilitatea capitalului circulant Ungaria

Entitatea însărcinată cu negocierea nu era o autoritate de management Slovacia

Notă: Este posibil ca nu toate tipurile de instrumente financiare care trebuie puse la dispoziţie să fie afectate de întârzieri; nu au fost luate în calcul întârzierile mai mici de doi ani de la data aprobării programului operaţional; categoriile au fost simplificate de auditori; toate categoriile se fundamentează pe probe de audit.


34


52 Scrisoare adresată instituţiei supreme de audit din Polonia, cu data de 3 ianuarie 2011; conţinutul scrisorii a fost coroborat cu dosarele interne ale DG Politica Regională.

89. În paragrafele următoare au fost expuse o serie de exemple elocvente, unul fiind selectat din perioada de programare anterioară, în timp ce trei corespund perioadei de programare actuale.

90. În Germania, fondurile şi-au început activitatea foarte tardiv în perioada de programare 2000-2006, ceea ce a determinat ca cel puţin trei fon-duri, din regiunile Berlin şi Renania de Nord-Westfalia, să se regăsească în situaţia de a nu putea cheltui sumele prevăzute pentru finanţarea IMM-urilor, şi anume 24,4 milioane de euro, 13,6 milioane de euro şi, respectiv, 2,6 milioane de euro. Astfel, aceste fonduri au fost subutilizate în proporţie de 18 % până la 87 % în raport cu sumele planificate iniţial.

91. În Grecia , acordul privind fondul de participare a fost semnat în iunie 2007, deci cu mult timp înainte să se contureze criza datoriei suverane a statului respectiv. Până la 30 iunie 2011, nu se plătise efectiv IMM-urilor decât un procent de 0,21 % din cuantumul de 250 de milioane de euro al fondului de participare. IMM-urile din Grecia au început să primească sprijin în cadrul FEDER abia din aprilie 2011. Dat fiind că Republica Elenă şi FEI au semnat din timp acordul privind fondul de participare, adminis-tratorul fondului de participare ar fi avut posibilitatea de a lansa direct proceduri de atribuire, dacă statul membru în cauză nu ar fi întârziat dispoziţiile privind guvernanţa fondului de participare, îndeosebi prin condiţionarea acestora de numirile din cadrul autorităţii de management implicate şi de numirile în consiliul care aprobă investiţiile din cadrul fondului.

92. În Slovacia , până în luna iunie 2011, după trecerea a cinci ani de la semnarea unui memorandum de înţelegere între FEI şi Republica Slo-vacă, niciun IMM nu a beneficiat de finanţare în cadrul FEDER. Alocarea fondurilor din diferitele programe operaţionale şi termenii şi condiţiile referitoare la constituirea fondului de participare au fost finalizate abia în ianuarie 2011. Procedurile de atribuire a contractelor pentru intermediari financiari încă nu fuseseră organizate; în schimb, începuseră deja să fie suportate costuri de administrare începând cu octombrie 2009.

93. În Polonia, între 2008 şi iunie 2011, IMM-urile nu au primit finanţare în cadrul FEDER. După ce a decis să nu apeleze la FEI pentru rolul de admi-nistrator al fondului de participare, Republica Polonă a desemnat banca sa de dezvoltare, Bank Gospodarstwa Krajowego, în vederea îndeplinirii acestui rol. Aceasta încă nu a încheiat un acord cu cinci autorităţi regio-nale cu privire la un sistem uniform de costuri de administrare. Ministerul Dezvoltării Regionale din Polonia a invocat dificultăţile de natură juridică şi organizatorică ridicate de Iniţiativa JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Resurse europene comune pentru mi-croîntreprinderi şi întreprinderi mici și mijlocii), în special necesitatea de a da o interpretare largă regulamentelor privind fondurile structurale, având în vedere caracterul lor complex52.


35

EFECTELEDE„SCURGERE”

94. Este o practică normală pe piaţă ca intermediarii financiari să impună IMM-urilor plata costurilor de administrare. În contextul FEDER însă, aces-te costuri sunt, în general, plătite direct din programul operaţional către intermediarii financiari cu titlu de rambursare sau compensare pentru activitatea de administrare a fondurilor53.

CHELTUIELILESUPLIMENTAREÎNSARCINAIMM-URILOR…

95. Orientările furnizate de Comisie (inclusiv două note interpretative din 2007 şi 2011) nu stabilesc termeni şi condiţii în aşa fel încât să se prevină situaţia în care IMM-urilor li se impune plata unor costuri care nu sunt bazate pe expunerea la riscul de IMM asumat sau pe serviciul furnizat de intermediarii financiari.

96. În Saxonia Superioară (Germania) şi în Estonia, intermediarii financiari desemnaţi de autorităţile de management din statele respective au im-pus IMM-urilor plata costurilor de refinanţare şi de procesare, o practică care a fost identificată ca urmare a unor audituri desfăşurate de Curte în 2009. Costurile de refinanţare şi de procesare constituie cheltuieli obişnuite de funcţionare ale intermediarilor financiari.

97. Şi în Anglia, IMM-urilor li s-a aplicat plata unor tarife de organizare, de tratare şi de monitorizare, precum şi a unor tarife de alt tip, în plus faţă de taxele normale practicate pe piaţă. Există o investigaţie în curs iniţiată de Comisie, în cadrul unor inspecţii de audit desfăşurate în regiunile din Anglia, cu privire la statutul tarifelor de tratare şi de monitorizare din perspectiva impactului acestora asupra declaraţiilor de cheltuieli eligibile la închidere.

...NUSUNTÎNTOTDEAUNAFOARTETRANSPARENTE

98. Întrucât Comisia nu consideră că IMM-ul este, din punct de vedere legal, beneficiarul şi deoarece statele membre nu raportează tot timpul în mod corect costurile de administrare, au existat cazuri în care nu se cunoştea valoarea costurilor de administrare care au fost suportate de IMM-uri.

53 Extras din punctul 2.6 din Nota interpretativă COCOF/10/0014/04.


36


54 În conformitate cu Comunicarea COM(2011) 662 a Comisiei privind platformele de capital propriu și platformele de datorie ale UE (p.7), „acest «efect de levier» financiar […] poate fi realizat prin cofinanţare de către instituţiile financiare internaţionale sau prin volumele suplimentare de împrumuturi pe care băncile și instituţiile de garantare sunt invitate să le furnizeze beneficiarilor finali” (în cuprinsul comunicării, IMM-urile sunt numite „beneficiari finali”).

55 În unele cazuri foarte rare, cofinanţarea acordată de statele membre poate lua forma unor împrumuturi comerciale private.

99. În cazul a patru dintre cele 16 fonduri de investiţii prin plasament în acţi-uni care au fost auditate, nu s-au putut estima costurile de administrare, deoarece nu existau date disponibile la momentul desfăşurării auditului.

100. De exemplu, în Renania de Nord-Westfalia, nici autoritatea de mana-gement, nici administratorul desemnat al fondului nu au putut furniza informaţii privind costurile de administrare suportate efectiv de regiune. De altfel, nu s-a putut pune la dispoziţie documentaţia referitoare la calculul ratei dobânzii aplicate şi nici la calculul marjei pentru finanţa-rea costurilor de administrare. Costurile suplimentare suportate pentru sprijinirea IMM-urilor (inclusiv costurile angajării de consultanţi externi) au fost finanţate direct din fond, în cazul unui fond de investiţii prin plasament în acţiuni aflat în stadiul de început, însă nici în acest caz nu s-a putut furniza un document sinoptic care să cuprindă toate aceste costuri.

101. Lipsa de informaţii solide privind costurile de administrare nu este o pro-blemă care se mărgineşte la fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni, ci este una mai generalizată. În 11 dintre cele 34 de operaţii auditate, nu s-au putut stabili ratele costurilor de administrare, deoarece nu existau informaţii disponibile privind aceste costuri sau, dacă existau, ele nu erau fiabile.

PERFORMANŢĂMODESTĂA FEDERÎNCEEACEPRIVEŞTEATRAGEREADEFONDURIPRIVATE

102. Atât Comisia, cât şi alţi actori de pe plan internaţional care activează în domeniul finanţării IMM-urilor (a se vedea punctul 25) sunt de părere că unul dintre principalele avantaje pe care le prezintă sprijinirea IMM-urilor cu ajutorul instrumentelor financiare constă în faptul că o contribuţie este de natură să atragă finanţare din partea sectorului privat54. Drept urmare, Curtea defineşte „efectul de pârghie” ca fiind gradul în care s-a atras finanţare privată, aşa cum se explică în caseta 5.

103. În cazurile în care finanţarea din surse publice se limitează doar la con-tribuţia din partea UE (aşa cum se întâmplă în cazul programelor UE gestionate la nivel central), ambele metode de calcul dau acelaşi rezultat. În general însă, situaţia este diferită în contextul politicii de coeziune. Co-finanţarea cu care contribuie statele membre la programele operaţionale constituie de regulă finanţare publică; ea poate fi finanţare naţională sau regională sau poate lua alte forme de ajutoare publice55.


37

104. În vreme ce Comisia include cofinanţarea acordată de statele membre pentru un program operaţional ca o contribuţie la efectul multiplicator, coeficientul Curţii nu o ia în considerare ca o contribuţie la efectul de pârghie. De altfel, cofinanţarea din partea statelor membre nu constituie o particularitate doar a instrumentelor financiare. Acest gen de cofi-nanţare există pentru orice acţiuni implementate în cadrul politicii de coeziune, inclusiv pentru granturile clasice, nerambursabile.

105. La nivelul fondurilor de participare, auditul nu a pus în lumină un efect de pârghie important, adică o participare semnificativă a sectorului pri-vat, situaţie valabilă pentru ambele perioade de programare. De altfel, în mod obişnuit, nu există prevederi explicite cu privire la efectul de pârghie în acordurile de finanţare încheiate între autorităţile de mana-gement şi intermediarii financiari, cu excepţia cazului anumitor fonduri de investiţii prin plasament în acţiuni din Regatul Unit, care impuneau coinvestitorilor privaţi prevederi obligatorii privind efectul de pârghie.

CASETA5

EFECTULDEPÂRGHIE

Curtea a calculat efectul de pârghie după cum urmează:

Finanţareacordatădestinatarilorfinali Contribuţiipublice56

Utilizând metoda de calcul a Curţii, anexa II oferă o prezentare schematică a modului în care funcţionează efectul de pârghie pentru fiecare categorie principală de instrument financiar şi, în contextul FEDER, a modului în care trebuie înţeles conceptul de efect de pârghie. De exemplu, un coeficient de 1,00 al efectului de pârghie înseamnă că nu s-a atras deloc finanţare din surse private.

În august 2011, Comisia a oficializat conceptul de „efect multiplicator ”, care corespunde următoarei formule:

Finanţareacordatădestinatarilorfinali ContribuţiadinparteaUE

Numărătorul coeficientului efectului de pârghie aplicat de Curte este identic cu numărătorul coeficien-tului efectului multiplicator al Comisiei. În ceea ce priveşte numitorul, Curtea face suma finanţării din toate sursele publice, în timp ce Comisia nu ia în considerare decât contribuţia din partea UE.

56 Această categorie include atât contribuţia FEDER, cât şi, aşa cum e normal în cadrul FEDER, cofinanţarea furnizată de statul membru. În cazul excepţional al Regatului Unit, sectorul privat a fost cel care a furnizat finanţarea care venea din partea statului membru, în conformitate cu normele privind cofinanţarea din regulamente; aplicând principiul prevalenţei fondului asupra formei, această finanţare a fost luată în considerare în contul finanţării private, şi nu în cel al finanţării publice.


38


57 Evaluare externă a programului EIP realizată pentru DG Întreprinderi și Industrie, pp. xi, 63 şi 67, 30 aprilie 2009. Cifrele evaluatorului sunt considerate a fi plauzibile având în vedere o evaluare independentă anterioară a programului MAP (2001-2005) realizată pentru DG Întreprinderi și Industrie, care menţiona deja în 2004 că ETF-Start-Up a atins un efect de pârghie de 4,00. Mai mult, potrivit cifrelor din iunie 2009 care figurează în raportul trimestrial al FEI (publicat după evaluarea din 2009), coeficienţii aferenţi programelor erau de 4,91 şi, respectiv, 6,52, în cazul instrumentelor de participare la capital care au fost demarate în cadrul programelor din 1998 şi 2001.

58 Cifre ponderate pentru Germania, Portugalia şi Regatul Unit, pe baza tabelelor 3a şi 3b din Raportul anual privind ETF-Start-up, 21 octombrie 2009; date valabile la 30 iunie 2009.

106. În cazul instrumentelor de participare la capital şi al instrumentelor de împrumut, Curtea a constatat că efectul de pârghie obţinut nu a fost unul semnificativ şi că a fost chiar mai scăzut decât nivelurile de referinţă utilizate ca bază de comparaţie. În cazul instrumentelor de garantare, în schimb, efectul de pârghie a fost foarte ridicat.

EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEPARTICIPARELACAPITALDINCADRULFEDER

107. Pentru acest tip de instrument financiar, Curtea a auditat:

(a) cinci fonduri de capital de risc axate pe IMM-uri inovatoare care activează în domeniul înaltei tehnologii;

(b) 12 fonduri de capital privat care sunt mai puţin axate pe înalta tehnologie sau care sunt axate pe cu totul alte domenii.

108. În tabelul 3 sunt indicaţi coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi, aceş-tia fiind cuprinşi între cca 1 (efect inexistent de pârghie prin atragerea de finanţare din surse private) şi 2,75.

109. Cur tea a uti l izat ca nivel de refer inţă instrumentul „Spr i j in pentru înfiinţare” din cadrul ETF (ETF Start-up Facility), care este finanţat în mod centralizat de Comisie şi care este accesibil tuturor intermediarilor finan-ciari eligibili din UE sub administrarea fiduciară a unui administrator al fondului, care este, în acest caz, FEI. Instrumentul este conceput pentru capitalul de risc şi este axat pe IMM-uri care prezintă un risc relativ ridicat.

110. Coeficientul mediu agregat al efectului de pârghie obţinut de ETF-Start-up a atins valoarea de 4,6 (1998-2008) şi de 6,50 (2001-2008), instrumentul reuşind, de asemenea, să genereze venituri în favoarea Comisiei57. Mai exact, în Germania, în Portugalia şi în Regatul Unit, state în care era activ şi FEDER, coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de ETF-Start-up aveau valorile de 4,88, 5,93 şi, respectiv, 5,0358. De cealaltă parte, coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de FEDER între aprilie 2000 şi iunie 2010 pentru fondurile care au făcut obiectul auditului (indicaţi în tabelul 3) au fost cuprinşi între 1,09 şi 2,75.


39

TABELUL3

EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEPARTICIPARELACAPITALCAREAUFĂCUTOBIECTULAUDITULUI(DENUMIRILEFONDURILORAUFOSTSCHIMBATEPENTRUA LISEPĂSTRAANONIMITATEA)

Stat membruDenumirea

fonduluiDescrierea produsului

Coeficientul efectului de

pârghie

Fonduri care investesc în sectorul înaltei tehnologii

Germania Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni B

Capital de risc (sectorul înaltei tehnologii) 2,26

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni L

Capital de risc, sub formă de participaţii (sectorul înaltei tehnologii) 2,01

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni M

Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii)

1,95

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni N

Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii)

1,89

Germania Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni D

Capital de risc (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii)

1,33

Alte fonduri

Germania Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A

Capital privat (multisectorial) 2,75

Portugalia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni G

Fond de capital de risc, sub formă de participaţii, care înglobează mai multe fonduri

2,22

Portugalia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni H

Capital de risc, sub formă de participaţii (multisectorial) 2,12

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni O

Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul de creaţie)

1,89

Germania Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni C

Capital privat (multisectorial) 1,88

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni P

Fond pentru industria cinematografică 1,78

Ungaria Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni E


Ungaria Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni F


Portugalia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni I

Capital de risc, sub formă de participaţii (sectorul turismului) 1,33

Regatul Unit Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni Q

Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul de creaţie)

1,09

Slovacia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni J

Capital de risc, sub formă de participaţii, pentru întreprinderi din afara regiunii Bratislava

-

Slovacia Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni K

Capital de risc, sub formă de participaţii, pentru întreprinderi din regiunea Bratislava

-

Note:

— Fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni E şi F se aflau în faza de lansare la data desfăşurării vizitei de audit.

— Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.


40


EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEÎMPRUMUTDINCADRULFEDER

111. Fără a recurge la vreo bază de comparaţie, tabelul 4 demonstrează că cinci dintre cele 10 fonduri de împrumut nu au avut niciun efect de pâr-ghie, nereuşind să atragă finanţare din surse private, în timp ce celelalte fonduri de împrumut au manifestat un efect de pârghie foarte limitat.

112. Ca bază de comparaţie, Curtea a utilizat Facilitatea de finanţare a IMM-u-rilor (FFIMM), care a fost implementată, anterior aderărilor din 2004 şi din 2007, în ţările din Europa Centrală şi de Est care au aderat la UE în cei doi ani respectivi. FFIMM a furnizat granturi (în principal bonusuri pentru performanţă, dar şi granturi pentru aşa-numita „asistenţă tehni-că”) către reţele de intermediari financiari locali, prin intermediul unor instituţii financiare internaţionale59. Aceste granturi erau condiţionate de crearea, în condiţii corespunzătoare, a unor portofolii – cu un anu-mit volum predefinit – de credite acordate IMM-urilor şi de reînnoirea acestor portofolii.

113. FFIMM a atras finanţare privată, coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de această facilitate a UE depăşind de regulă nivelul de 5 şi mergând până la valori precum 12,5 şi 19,260. Între 1998 şi iunie 2009, în funcţie de intermediarul financiar care implementa facilitatea, FFIMM a obţinut coeficienţi ai efectului de pârghie cuprinşi între 2 şi 12,5 în Ungaria şi între 4 şi 10 în Slovacia.

EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEGARANTAREDINCADRULFEDER

114. Fondurile de garantare care au făcut obiectul auditului au fost în număr mai mic (şase; a se vedea tabelul 5) decât alte tipuri de fonduri, întrucât Regatul Unit şi regiunile auditate din Germania nu fac uz în general de garanţii acordate în cadrul FEDER.

115. Au existat diferenţe foarte mari între coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi, cel mai ridicat fiind de 171. Dar chiar şi coeficientul cel mai scăzut (4,16), cel al unui fond de garantare din Ungaria care şi-a înce-put activitatea în noiembrie 2008, este mai mare decât oricare dintre coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni sau de împrumut. Aceste niveluri ale efectului de pârghie sunt comparabile cu cele înregistrate de Mecanismul de garan-tare pentru IMM-uri [a se vedea punctul 6 litera (a)], care a multiplicat, cumulativ, de 67 de ori fiecare euro din fondurile publice cheltuite în perioada 2001-200661.

59 Comisia a colaborat cu trei instituţii financiare internaţionale: BDCE/KfW, BERD şi BEI.

60 FFIMM – Raport semianual al BEI, 2009, p. 1. Raportul operaţional semianual privind Facilitatea de finanţare a IMM-urilor a UE/BERD, p. 70, iunie 2009.

61 Raportul final privind Programul multianual pentru întreprinderi și spirit antreprenorial (Mecanismul de garantare pentru IMM-uri), 31 decembrie 2006, p. 7.


41

TABELUL4

EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEÎMPRUMUTCAREAUFĂCUTOBIECTULAUDITULUI(DENUMIRILEFONDURILORAUFOSTSCHIMBATEPENTRUA LISEPĂSTRAANONIMITATEA)

Stat membru Denumirea fondului Descrierea produsuluiCoeficientul efectului

de pârghie

Alte fonduri

Regatul Unit Fondul de împrumut GÎmprumuturi de clasă superioară pe termen lung acordate întreprinderilor sociale

1,67

Regatul UnitFondul de împrumut H (2 tipuri de operaţii)

Împrumuturi de clasă superioară (multisectorial)1,67

Regatul Unit Fondul de împrumut I Împrumuturi de clasă superioară (multisectorial) 1,41

Ungaria Fondul de împrumut B Microcredite, împrumuturi de sume mici 1,33

Ungaria Fondul de împrumut C Microcredite (multisectorial) 1,10

Germania Fondul de împrumut A Microcredite, împrumuturi 1,00

Ungaria Fondul de împrumut D Împrumuturi acordate IMM-urilor 1,00

Ungaria Fondul de împrumut E Împrumuturi pentru capital circulant 1,00

Ungaria Fondul de împrumut F Împrumuturi pentru capital circulant 1,00

Regatul Unit Fondul de împrumut J Microcredite (multisectorial) 1,00

Notă: Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.

TABELUL5

EFECTULDEPÂRGHIEALINSTRUMENTELORDEGARANTAREAUDITATE(DENUMIRILEFONDURILORAUFOSTSCHIMBATEPENTRUA LISEPĂSTRAANONIMITATEA)

Stat membru Denumirea fondului Descrierea produsuluiCoeficientul efectului

de pârghiePortugalia Fond de garantare B Garanţii 171,00

Portugalia Fond de garantare C Garanţii 114,00

Portugalia Fond de garantare D Garanţii 80,00

Portugalia Fond de garantare E Contragaranţii 11,00

Ungaria Fond de garantare A Garanţii 4,16

Slovacia Fond de garantare F Garanţii care fac parte din portofoliul care suportă prima pierdere

-

Notă: Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.


42


CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

CALITATEAANALIZELORPRIVINDDEFICITULDEFINANŢAREA IMM-URILOR

116. În cursul perioadei de programare 2000-2006, în general nu s-au realizat deloc analize ale deficitului de finanţare.

117. În cursul perioadei de programare 2007-2013, toate analizele deficitu-lui de finanţare a IMM-urilor care s-au realizat au concluzionat că era necesară intervenţia sectorului public sub mai multe forme şi au cuan-tificat acest deficit de finanţare. Totuşi, calitatea analizelor care au fost elaborate în această perioadă de programare este afectată de o serie de deficienţe considerabile. În special, nu s-a stabilit legătura critică dintre alocările provenite din diferitele programe şi deficitul de finanţare identificat.

118. Nu s-a procedat la realizarea unei examinări independente a calităţii ana-lizelor deficitului de finanţare şi a procesului care a stat la baza acestor analize.

(a) Atunci când propun măsuri de inginerie financiară, autorităţile de ma-nagement ar trebui să se asigure că propunerea lor este justificată în mod corespunzător printr-o analiză a deficitului de finanţare a IMM-uri-lor, analiză care să aibă o calitate suficient de bună și care să includă și o cuantificare a acestui deficit de finanţare.

(b) Atunci când aprobă programe operaţionale, inclusiv măsuri de ingine-rie financiară, Comisia ar trebui să verifice că acestea sunt coerente cu analiza deficitului de finanţare a IMM-urilor și ar trebui să se asigure că această analiză este de calitate suficientă.

RECOMANDAREA1


43

CADRULAPLICABILFEDERESTEADECVATPENTRUIMPLEMENTAREAINSTRUMENTELORFINANCIARE?

119. Regulamentele privind fondurile structurale, care au fost concepute ini-ţial pentru granturi, prezintă patru deficienţe semnificative, întrucât nu ţin seama de particularităţile instrumentelor financiare. Aceste deficienţe sunt legate de insuficienţa dispoziţiilor referitoare la efectul de pârghie şi la reînnoirea fondurilor, de justificarea alocărilor care se atribuie ingine-riei financiare, de condiţiile pentru justificarea recurgerii la un tratament preferenţial al sectorului privat şi de condiţiile de eligibilitate pentru capitalul circulant. Abia în februarie 2011, după trecerea a patru ani de la începerea actualei perioade de programare, a avut loc publicarea de către Comisie a unei note interpretative complete şi pertinente cu privire la instrumentele financiare (a se vedea punctele 46 şi 47).

120. Dat fiind că implementarea instrumentelor financiare care beneficiază de cofinanţare este delegată unui număr mare de autorităţi publice, volu-mul de fonduri din partea FEDER care, în situaţia în care ar exista un ca-dru unic, ar putea fi, teoretic, disponibil pentru toate IMM-urile dintr-un stat membru trebuie să fie dispersat între numeroase regiuni ale UE, lucru care afectează masa critică a fondurilor.

121. Sistemele de monitorizare şi de informare, în cazurile în care existau, nu erau adaptate pentru a monitoriza şi pentru a furniza informaţii des-pre buna gestiune financiară a fondurilor. În pofida lecţiilor învăţate în urma perioadei de programare 2000-2006, această situaţie a împiedicat Comisia să comunice informaţii pertinente care ar fi prezentat utilitate pentru factorii de decizie şi factorii interesaţi care activează în contextul politicii de coeziune.

(a) La elaborarea propunerilor de regulamente privind fondurile structurale, organele legislative și Comisia ar trebui să ia în considerare diferitele de-ficienţe specifice menţionate în cuprinsul prezentului raport (a se vedea punctele 48-77). Pe plan mai general, organele legislative și Comisia ar trebui să furnizeze un cadru de reglementare mai adecvat, astfel încât con-cepţia și implementarea măsurilor de inginerie financiară să nu fie afectate de deficienţele cadrului de reglementare a fondurilor structurale sau de constrângerile geografice și efectele de dispersie caracteristice acestora.

(b) Comisia ar trebui să pună la dispoziţie un sistem de monitorizare și de evaluare fiabil și solid din punct de vedere tehnic, care să fie specific instrumentelor financiare. Prin urmare, în cadrul proceselor de monito-rizare, de raportare și de audit ale Comisiei, ar trebui să se facă o diferen-ţiere între instrumentele financiare și granturile propriu-zise și ar trebui să se poată cunoaște cu precizie suma de bani care a fost plătită efectiv IMM-urilor (a se vedea punctul 8). În special, Comisia și statele membre ar trebui să convină cu privire la un număr mic de indicatori măsurabili, pertinenţi, specifici și uniformi care să fie aplicaţi rezultatelor instrumen-telor financiare.

RECOMANDAREA2


44


EFICACITATEAŞIEFICIENŢAINSTRUMENTELORFINANCIAREÎNCEEACEPRIVEŞTEOBŢINEREADEREZULTATE

122. Implementarea prin FEDER a instrumentelor financiare care se adre-sează IMM-urilor a fost caracterizată de prezenţa a numeroase întârzieri. Unele dintre cauzele întârzierilor intervenite în perioada de programare 2000-2006 s-au manifestat şi în perioada de programare 2007-2013.

123. În plus, instrumentele financiare care beneficiază de cofinanţare în cadrul FEDER au fost afectate de efecte de „scurgere” a fondurilor, sub forma costurilor de administrare. În special, anumitor IMM-uri li s-a impus plata unor costuri suplimentare care nu erau bazate pe expunerea la riscul de IMM asumat, iar modul în care erau raportate costurile de administrare nu a fost întotdeauna transparent.

124. Cu excepţia fondurilor de garantare, coeficienţii efectului de pârghie (aşa cum sunt definiţi de Curte) aferenţi fondurilor cu cofinanţare prin FEDER s-au situat la niveluri scăzute.

(a) În vederea accelerării implementării și a reducerii costurilor de admi-nistrare, Comisia ar trebui să exploreze posibilitatea de a pune la dis-poziţia statelor membre structuri și instrumente „la cheie” de inginerie financiară care să se adreseze IMM-urilor (de exemplu, granturi cu plata de redevenţe, vehicule de investiţii special concepute). În anexa III sunt descrise o serie de astfel de structuri.

(b) Statele membre ar trebui, cu sprijinul Comisiei, să depună eforturi pentru a include într-un singur program operaţional pentru fiecare stat mem-bru toate instrumentele financiare cu cofinanţare în cadrul FEDER care se adresează IMM-urilor. Un astfel de demers ar raţionaliza procesul de planificare și ar elimina unul dintre principalii factori identificaţi drept cauză a întârzierilor.

(c) Comisia ar trebui să definească, în regulamentele privind fondurile structurale, conceptele de „efect de pârghie” și de „reciclare”. În plus, în funcţie de tipul de fond sau de fond de participare în cauză, Comisia ar trebui să prevadă, cu titlu de obligaţii contractuale, coeficienţi minimi ai efectului de pârghie, perioade minime de reînnoire și furnizarea datelor care să permită calcularea indicatorilor care măsoară efectul de pârghie.

RECOMANDAREA3


45

În cazul în care recomandările formulate anterior nu pot fi puse în aplicare în cadrul aferent politicii de coeziune, Curtea invită organele legislative și Comisia să analizeze modalităţi alternative de a oferi sprijin IMM-urilor prin intermediul instrumentelor de inginerie financiară. Într-un astfel de caz, aceste instrumente ar trebui să fie sprijinite de către Comisie, fie prin programe pe care aceasta să le gestioneze la nivel central, fie prin vehicule de investiţii special concepute, care să coopereze cu Comisia și cu statele membre, sau să fie sprijinite în mod direct de către statele membre.

RECOMANDAREGENERALĂ

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Harald NOACK, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 11 ianuarie 2012.

Pe n t r u C u r t e a d e C o n t u r i

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPreşedinte


46


A N E X A I

A N G A J A M E N T E Ş I P L ĂŢ I Î N FAV O A R E A I N S T R U M E N T E LO R D EI N G I N E R I E F I N A N C I A R Ă

2000-2006

Stat membru auditat

Angajamente (în milioane de euro)

%Plăţi (în milioane de

euro)%

Germania 204 13 170 11

Ungaria - - - 0

Portugalia 106 7 88 6

Slovacia - - - 0

Regatul Unit 433 27 410 27

Total 742 46 668 45

TotalUE 1596 100 1497 100

2007-2013

Stat membru auditat

Angajamente (în milioane de euro)

%Plăţi

(în milioane de euro)%

Germania 1 370 13 710 9

Ungaria 770 7 669 8

Portugalia 292 3 233 3

Slovacia 30 0 27 0

Regatul Unit 614 6 230 3

Total 3075 30 1868 24

TotalUE 10393 100 7879 100

Sursa: Comisia Europeană (DG Politica Regională).

Observaţii: ο Rezultatul adunării procentajelor poate fi diferit ca urmare a rotunjirii înainte de zecimală.

ο În cazul perioadei de programare 2000-2006, destinatarii finali erau exclusiv IMM-urile.

ο În cazul perioadei de programare 2007-2013, instrumentele financiare includ şi instrumente destinate unor întreprinderi

care nu se încadrează la definiţia dată de UE IMM-urilor, precum şi proiecte de dezvoltare urbană şi proiecte de

eficientizare energetică.

ο Cel puţin în cazul perioadei de programare 2007-2013, cifrele trebuie interpretate cu prudenţă, întrucât statele membre

au interpretat în mod eronat regulile de clasificare a alocărilor şi este posibil să fi luat în considerare şi alte forme de

finanţare decât instrumentele de inginerie financiară.


47

A N E X A I I

P R E Z E N TA R E S C H E M AT I C Ă A M O D U LU I Î N C A R E S E A P L I C ĂE F E C T U L D E PÂ R G H I E I N S T R U M E N T E LO R S U B F O R M Ă D EPA R T I C I PA R E L A C A P I TA L , Î M P R U M U T U R I Ş I G A R A N Ţ I I

PA R T I C I PA R E L A C A P I TA L

Fondul de investiţii prinplasament în acţiuni A



Funding vehicleEquity Funds BInvestors C, D

Bănci

5 milioane de euro

10 milioane de euro

1 milion de euro 4 milioane de euro

Vehicul de finanţareFondul de investiţii prinplasament în acţiuni B

Investitorii C, D

10 milioane de euro

IMM IMM IMM IMM IMM IMM

20 de milioanede euro

+

Coeficientalefectuluidepârghie:

FinanţaredisponibilăpentruIMM-uri:20MFinanţaredelaprogramuloperaţional:5M

Coeficientulefectuluidepârghie=4

Observaţii: ο Această prezentare schematică are scop pur ilustrativ.

ο Contribuţiile publice corespund finanţării programului operaţional.


48


A N E X A I I

Î M P R U M U T U R I

Fond de împrumut



Instituţie de credit Pieţe de capital

Bănci

5 milioane de euro

10 milioane de euro


18 milioanede euro

8 milioane de euro

2 milioane de euro+1 milion de euro







49

A N E X A I I

G A R A N Ţ I I

Fond de garantare



Portofoliu de riscuri decredit pentru IMM-uri

Bănci



Garanţii pentru pierderi ale portofoliuluicare se pot cifra la 6 milioane de euro

(fără �ux de fonduri)


+- -

- -

- - -

2 milioane de euro 4 milioane de euro







50


A N E X A I I I

E X E M P L E D E V E H I C U L E Ş I I N S T R U M E N T E „ L A C H E I E ”

GRANTURIÎNSOŢITEDEPLATADEREDEVENŢE:MOITAL,ISRAEL

În Israel, majoritatea schemelor de ajutoare destinate IMM-urilor (Fondul pentru cercetare şi dezvoltare, progra-mul „Incubatoare tehnologice”, Heznek etc.) apelează la granturi nerambursabile, însă condiţionează vărsarea grantului de angajamentul asumat de IMM-ul beneficiar de a plăti redevenţe în caz de succes. Redevenţele se calculează pe baza vânzărilor sau a profitului. Avantajul pe care îl prezintă granturile însoţite de plata de redevenţe este că acestea sunt mai puţin complexe decât instrumentele de inginerie financiară, axându-se, în acelaşi timp, pe IMM-urile cu potenţial în cercetare şi dezvoltare. Pentru mai multe informaţii, a se consulta site-ul: http://www.moital.gov.il/

VEHICULEDEINVESTIŢIISPECIALCONCEPUTE

ο Programuleuropeanderedresare(European Recovery Programme –ERP):ERP este un fond naţional permanent în favoarea întreprinderilor germane şi este administrat de Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW ); una dintre trăsăturile sale esenţiale este caracterul reînnoibil. Pentru mai multe informaţii, a se consulta site-ul: http://www.bundesfinanzministerium.de/

ο FondulYozmadinIsrael: În perioada în care era încă un fond de stat, principiul pe baza căruia funcţiona era coinvestiţia de fonduri publice şi de fonduri provenite de la investitori privaţi, fiind prevăzută condiţia unui coeficient minim al efectului de pârghie de 2,5. Acest fond a investit în întreprinderi israeliene nou-înfiinţate din sectorul înaltei tehnologii. O caracteristică esenţială a acestui program era că oferea atât guvernului israelian, cât şi investitorilor privaţi posibilitatea de a împărţi profitul pari passu . Dat fiind că partenerilor privaţi li se oferea opţiunea de a achiziţiona cota-parte a statului israelian în primii cinci ani la costul LIBOR+1 plus redevenţe până la sfârşitul perioadei de finanţare, statul putea, ulterior, reinvesti aceste câştiguri în noi fonduri sau în alte IMM-uri. Pentru guvernul israelian, Yozma a adus un profit de 40 de milioane de dolari americani. Pentru mai multe informaţii, a se consulta site-ul: http://www.yozma.com/overview/

ο InstrumentuleuropeandemicrofinanțareProgress: Instrumentul european de microfinanţare Progress implementat de Comisie nu furnizează finanţare direct IMM-urilor, ci oferă instituţiilor de microfinanţare din statele membre ale UE posibilitatea de a creşte volumele de credite pe care le acordă IMM-urilor. Acest lucru se realizează prin emiterea de garanţii în favoarea instituţiilor de microfinanţare, participând astfel la riscul la care sunt expuse acestea prin majorarea volumului de microcredite al acestor instituţii prin intermediul unor instrumente finanţate (şi anume, împrumuturi şi participare la capital). Pentru mai multe informaţii, a se consulta site-ul: http://ec.europa.eu/social/

ο FonduleuropeanpentruEuropadeSud-Est(European Fund for Southeast Europe–EFSE) : Principala activitate de investiţie a acestui fond este refinanţarea unor instituţii-partenere de credit selectate, din re-giunea Europa de Sud-Est şi din regiunea învecinată cu Europa de Est, cu o serie de linii de credit de clasă superioară sau subordonată, prin intermediul cărora instituţiile împrumutate se obligă să dea mai departe fondurile sub formă de credite grupurilor destinatare finale, care cuprind microîntreprinderi şi mici întreprin-deri, precum şi familii cu venituri scăzute. Acest fond se bucură de un număr mare de susţinători, printre care se numără instituţii financiare internaţionale (de exemplu, BERD, BEI, KfW etc.), Comisia Europeană, precum şi instituţii financiare publice şi private. Pentru mai multe informaţii, a se consulta site-ul: http://www.efse.lu/


51

RĂSPUNSURILE COMISIEI

SINTEZĂ

IV.Este posibil ca instrumentele financiare executate în cadrul altor domenii de politică să nu aibă un caracter reînnoi-bil, caz în care resursele au fost returnate instrumentelor financiare la sfârșitul ciclului de investiţii sau în momentul lichidării trebuie să reintre în bugetul UE. Această trăsătură specifică, inclusă în reglementările privind fondurile struc-turale1, va fi menţinută și pe viitor2.

VII.(a)Comis ia este de acord cu pr iv i re la impor tanţa unei finanţări adecvate a instrumentelor financiare, care să răs-pundă nevoilor identificate în urma unei analize a deficitu-lui de finanţare.

Observaţiile formulate de Curte în această privinţă sunt tra-tate în parte în propunerea de regulament privind cadrul strategic comun [COM(2011) 662 final].

VII.(b)Cadrul normativ pentru perioada 2007-2013 este posibil să nu fi fost suficient de detaliat pentru a asigura condiţiile necesare pentru o creștere semnificativă a asistenţei acor-date, în cadrul politicii de coeziune, prin instrumente de inginerie financiară.

Propunerile Comisiei pentru următoarea perioadă de pro-gramare ţin seama de experienţa dobândită în cursul peri-oadelor anterioare, oferind un cadru detaliat de executare.

VII.(c)Aceste întârzieri se explică, în majoritatea cazurilor, prin noutatea instrumentelor din cadrul politicii de coeziune și prin chestiunile legate de ajutoarele de stat. Instrumen-tele financiare finanţate de FEDER sunt executate în cadrul gestiunii partajate. Există un oarecare compromis între aplicarea principiului subsidiarităţii (executarea de către statele membre și autorităţile lor de management, la nivel regional, cât mai aproape posibil de beneficiarii finali și în concordanţă cu diversitatea nevoilor lor) și o mai mare len-toare în executare.

1 Regula nr. 8, punctul 2.6 din Regulamentul (CE) nr. 1685/2000 al Comisiei, articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.

2 Conform propunerilor prezentate de Comisie la articolele 38 și 39 din propunerea Comisiei privind dispoziţiile comune privind fondurile gestionate în cadrul gestiunii partajate pentru perioada 2014-2020 [COM(2011) 615 din 6.10.2011].



52


VIII.(a)Comisia salută această recomandare, care este abordată în propunerea Comisiei privind noul cadru al politicii de coeziune3.

Această cerinţă va fi dezvoltată mai pe larg în legislaţia de punere în aplicare.

VIII.(b)Pentru vi i toarea per ioadă de programare, se va pune accentul pe garantarea faptului că f iecare instrument financiar este instituit „pe baza unei evaluări ex ante care a identificat deficienţele pieţei sau situaţiile de investiţii sub nivelul optim și necesităţile de investiţii”. Pentru apro-barea programelor operaţionale, se va pune accentul pe asigurarea armonizări i cu priorităţi le Strategiei Europa 2020, pe identificarea/îndeplinirea condiţii lor ex ante și pe evaluarea justificării furnizate pentru forma de ajutor propusă.

VIII.(c)Având în vedere faptul că se preconizează o creștere a importanţei instrumentelor financiare în viitor, propu-nerile Comisiei privind viitoarele reglementări referitoare la cadrul strategic comun (CSC) includ norme mai deta-liate și mai clare privind utilizarea instrumentelor financi-are. Aceste norme se bazează pe experienţa acumulată în cursul actualei perioade de programare și vor fi detaliate suplimentar în legislaţia de punere în aplicare.

VIII.(d)Comisia salută această recomandare, care este abor-dată deja în propuner i le Comisiei pr iv ind noul cadru a l p o l i t i c i i d e c o e z i u n e . A c e s t e p ro p u n e r i i n c l u d , d e a s e m e n e a , d i s p o z i ţ i i s p e c i f i c e p r i v i n d m o n i -t o r i z a r e a i n s t r u m e n t e l o r f i n a n c i a r e ș i î n t o c m i -re a d e r a p o a r t e p r i v i n d s i t u a ţ i a a c e s t o r a . Î n p l u s , C o m i s i a re m a rc ă f a p t u l c ă a re u ș i t d e j a , î n c u r s u l actualei per ioade de programare, să adune informaţi i importante privind monitorizarea instrumentelor financiare existente, și aceasta fără să existe o obligaţie juridică ca statele membre să furnizeze astfel de informaţii.

VIII.(e)Comisia salută recomandarea Curţii referitoare la instru-mentele „la cheie”, care este abordată în propunerea pri-vind noua perioadă de programare.

3 Articolul 32 din propunerea Comisiei COM(2011) 615, care prevede ca instrumentele financiare să fie definite „pe baza unei evaluări ex ante care a identificat deficienţele pieţei sau situaţiile de investiţii sub nivelul optim și necesităţile de investiţii”.

VIII.(f )Comisia este de acord cu scopurile acestei recomandări. În propunerile privind noul cadrul al politicii de coeziune, Comisia a oferit statelor membre posibilitatea de a contri-bui la instrumentele de la nivelul UE. În plus, propunerile respective prevăd stimulente în cazul în care întreaga axă prioritară este pusă în aplicare prin intermediul instrumen-telor financiare4.

Cu toate acestea, executarea programelor politicii de coe-ziune și a acţiunilor aferente acestora (inclusiv a instru-mentelor financiare) în cadrul gestiunii partajate și de către autorităţile naţionale și regionale constituie elemente fun-damentale ale politicii de coeziune.

VIII.(g)În perioada 2014-2020, conceptele și definiţiile termeni-lor de „levier” și „reînnoibil” vor fi dezvoltate mai pe larg în legislaţia secundară, care va fi de asemenea aliniată pe cât posibil la conceptele utilizate în cazul tuturor instrumen-telor executate cu finanţare din bugetul UE, astfel cum se prevede în Comunicarea Comisiei COM(2011) 662 privind „platformele de capital propriu și platformele de datorie ale UE” și vor f i , de asemenea, reglementate prin actul delegat privind titlul VIII din Regulamentul financiar modi-ficat. Cu toate acestea, trebuie să existe un echilibru între obţinerea unor coeficienţi ridicaţi ai efectului de levier și obiectivele de politică publică ale politicii de coeziune.

VIII.(h)Comisia salută recomandările Curţii privind îmbunătăţirea cadrului juridic pentru executarea instrumentelor finan-ciare în cadrul pol it ic i i de coeziune. Având în vedere experienţa acumulată în cursul perioadei de programare actuale și a celor anter ioare și îmbunătăţirea cadrului normativ în conformitate cu recomandările Curţii, Comi-sia consideră că instrumentele financiare ar trebui să fie utilizate în continuare ca instrumente importante pentru punerea în aplicare a politicii de coeziune și eventual să se extindă aplicarea lor la noi domenii tematice, aceasta con-stituind o modalitate mai sustenabilă și mai eficientă de a direcţiona resursele UE în sprijinul obiectivelor politicii de coeziune.

4 Articolul 110 alineatul (5) din propunerea Comisiei COM(2011) 615.


53


INTRODUCERE

8.În luna iulie 2011, statele membre au furnizat Comisiei, pe bază voluntară, date privind executarea instrumentelor de inginerie financiară.

Modificarea propusă a actualelor reglementări pr ivind fondurile structurale și a următoarei generaţii de astfel de reglementări (2014-2020) va impune statelor membre obligaţia de a furniza periodic acest gen de informaţii.

12.Comisia aplică un concept diferit, care măsoară efectul de multiplicare al contribuţiei UE. A se vedea punctul 102 și răspunsul Comisiei5.

SFERAŞIABORDAREAAUDITULUI

25.„Programele cu bună reputaţie pe plan internaţional” care sunt identificate în raport nu pot fi în mod adecvat folo-site ca referinţe pentru instrumentele politicii de coeziune a UE, întrucât obiectivele politicii de coeziune și cadrul normativ au specificităţi care le disting de alte programe.

OBSERVAȚII

31.Comisia este de acord că nu a existat nicio astfel de cerinţă juridică la nivelul programării . Cu toate acestea, pentru fiecare instrument de inginerie financiară există cerinţa juridică de a efectua o evaluare a deficitului de finanţare. Rezultatul acestei evaluări ar trebui să se reflecte în acordul de finanţare.

Propunerea Comisiei pentru 2014-2020 include cerinţa ca evaluarea ex ante să vizeze, printre altele, „justificarea furni-zată pentru forma de sprijin propusă”.

34.În momentul elaborării evaluării deficitului de finanţare, majoritatea programelor pentru perioada 2000-2006 erau încă în curs.

5 Un astfel de concept a apărut în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Un cadru pentru noua generaţie de instrumente financiare inovatoare – platformele de capital propriu și platformele de datorie ale UE, secţiunea 2.3.4 din Comunicarea Comisiei COM(2011) 662 din 19.10.2011.

38.Evaluările deficitului de finanţare au fost efectuate de către FEI, organismul UE cu competenţe specifice, care este res-ponsabil de executarea sprijinului acordat întreprinderilor din bugetul UE, prin urmare o evaluare independentă nu a fost considerată necesară.

40.Comisia și FEI au pus la dispoziţia autorităţilor relevante ale statelor membre în cauză rapoartele complete. Autorităţile naţionale au avut libertatea deplină de a publica rapoartele integrale și unele dintre aceste autorităţi chiar au publicat aceste rapoarte6.

Răspunscomunlapunctele43.şi44.Comisia admite faptul că reglementările actuale privind fondurile structurale, precum și Regulamentul financiar nu conţin dispoziţii specifice privind fondurile de capital de risc, de împrumut și de garantare.

Cu toate acestea, reglementările propuse privind fondurile structurale pentru perioada de programare 2014-2020, pre-cum și propunerea de revizuire a Regulamentului financiar conţin dispoziţii detaliate în acest domeniu.

În plus, Comisia s-a as igurat că există coerenţă între ambele seturi de propuneri.

46.Comisia a făcut eforturi semnificative pentru a îmbunătăţi cadrul de orientare pentru executarea instrumentelor de inginerie financiare din cadrul politicii de coeziune. Notele orientative ale Comisiei din 2007 și 2008 au abordat aspec-tele care au fost identif icate la momentul respectiv ca necesitând o clarificare specifică. Nota orientativă a Comi-siei prezentată în luna februarie 2011 este mai cuprinză-toare și acoperă o gamă mai largă de aspecte care au fost ridicate de autorităţile naţionale și de părţile interesate în cadrul procesului de aplicare a instrumentelor de ingi-nerie financiară în marea majoritate a statelor membre și a regiunilor.

6 http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/funds/2007/jjj/doc/pdf/jeremie_sme_access.pdf



54


47.Cu toate că notele orientative ale Comisiei nu sunt obliga-torii din punct de vedere juridic, ele oferă orientări tehnice destinate autorităţilor publice, practicienilor din domeniu, beneficiarilor sau beneficiarilor potenţiali, precum și altor organisme cu privire la modul de interpretare și aplicare a normelor UE în acest domeniu, pe baza dreptului UE aplicabil.

47.primatezăComisia face trimitere la răspunsul său la punctele rele-vante de mai jos.

47.adouatezăComisia face trimitere la răspunsul său la punctele rele-vante de mai jos.

47.atreiatezăComisia face trimitere la răspunsul său la punctele rele-vante de mai jos.

47.apatratezăComisia face trimitere la răspunsul său la punctele rele-vante de mai jos.

48.Pentru perioada 2014-2020, Comisia intenţionează să intro-ducă dispoziţii privind efectul de levier în cadrul de execu-tare, asigurând totodată suficientă flexibilitate pentru a se ajusta în funcţie de caracteristicile fiecărui produs, ale fie-cărui deficit al pieţei care trebuie remediat, ale beneficiarilor vizaţi și ale intermediarilor financiari implicaţi.

În ceea ce privește „dispoziţiile privind finanţarea reînnoi-bilă”, acestea au fost dezvoltate pe larg în nota orientativă a Comisiei din 20117. Există trimiteri la caracterul reînnoibil al finanţării în cadrul juridic al politicii de coeziune8.

Detaliile privind modalităţile de aplicare și situaţiile în care se aplică acest concept variază de la un tip de instrument financiar la altul și de la o regiune la alta (analiza defici-tului de finanţare va evidenţia necesităţile și caracteristi-cile respectivului instrument financiar). Aceste informaţii ar trebui, prin urmare, să se regăsească în acordurile de finanţare.

Răspunscomunlapunctele49.şi50.Reglementările privind fondurile structurale pentru perioa-dele 2000-2006 și 2007-2013 au permis reutilizarea resurse-lor pentru o perioadă nedefinită de timp, până la epuizarea lor. Pentru perioada 2014-2020 însă, propunerile Comisiei prevăd o perioadă minimă de 10 ani.

51.Comisia este de acord cu observaţia Curţii . Pentru peri-oada în curs, reglementările prevăd ca resursele reatribu-ite operaţiunii în urma investiţiilor realizate din fonduri să fie reutilizate de către autorităţile competente ale statului membru în cauză în beneficiul IMM-urilor. Pentru perioada 2014-2020, Comisia propune ca statele membre să insti-tuie dispoziţii care să asigure caracterul reînnoibil al instru-mentelor financiare pentru o perioadă suplimentară de cel puţin zece ani.

52.S-a dat curs observaţiei formulate cu ocazia unui audit DAS al Curţii . Dispoziţiile relevante privind lichidarea au fost ulterior modificate pentru a fi conforme cu articolul 78 ali-neatul (7) din Regulamentul 1083/2006.

53.În cadrul gestiunii partajate și în conformitate cu principiul subsidiarităţii, Comisia nu monitorizează în detaliu execu-tarea fiecărei operaţiuni în parte, fiind responsabilitatea autorităţilor naţionale să se asigure că aceste operaţiuni sunt executate în conformitate cu dispoziţiile juridice rele-vante. În 2011, Comisia a creat un cadru de audit partajat cu autorităţile de audit ale statelor membre, pentru a veri-fica executarea corectă a instrumentelor financiare până la încheierea programelor.

7 Secţiunile 5.2 și 9.2 corespunzătoare obligaţiilor juridice în temeiul articolului 78 alineatul (7) din Regulamentul 1083/2006, al articolului 43 alineatul (2) litera (d) și al articolului 44 alineatul (2) litera (i) din Regulamentul 1828/2006.

8 Articolul 78 alineatul (7) al doilea paragraf din Regulamentul 1083/2006 privind utilizarea resurselor reatribuite operaţiunii în urma investiţiilor realizate din fonduri și articolul 43 alineatul (3) litera (d) și articolul 44 alineatul (2) litera (i) din Regulamentul 1828/2006, referitoare la dispoziţiile din acordul de finanţare privind reutilizarea resurselor reatribuite.


55


54.Fondul de par ticipare trebuie să dispună de l ichidităţi certe pentru a putea investi fără probleme în întreprinderi. Strategia de investiţii și/sau planul de afaceri prevăzut de reglementări trebuie să ofere estimări adecvate ale nece-sarului de fonduri.

Notele orientative ale Comisiei din 2008 și 2011 au reco-mandat statelor membre sau autorităţi lor de manage-ment să dea dovadă de reţinere în ceea ce privește plata contribuţii lor pentru fonduri , și anume prin efectuarea plăţilor respective eșalonat, în conformitate cu strategia de investiţii și/sau planul de afaceri subiacent.

Propuneri le de regulamente ale Comisiei pentru peri -oada 2014-2020 prevăd o disciplină mai strictă, impunând obligaţia ca sumele plătite FEI să fie investite în mod efi-cace în beneficiarul final.

55.Comisia face trimitere la răspunsul său la punctul 31.

56.Comisia face trimitere la răspunsul său la punctul 54.

58.Acordarea unui tratament preferenţial sectorului privat, astfel cum se prevede în reglementări, constituie un factor important pentru a încuraja investitorii privaţi să coinves-tească, împreună cu fondurile publice, în sectoare expuse unui grad ridicat de risc/cu o rentabilitate scăzută, în vede-rea realizării unor obiective de politică publică.

Scopul global este acela de a gestiona deficienţele pieţei atunci când se execută, prin intermediul fondurilor structu-rale, instrumente de inginerie financiară care pot comporta tratamente non-pari passu . Toate instrumentele non-pa-ri passu trebuie să se conformeze normelor în materie de ajutoare de stat aplicate de Comisie.

59.Tratamentul preferenţial se referă exclusiv la câștigurile și la alte venituri generate de investiţii, astfel cum se prevede în reglementări9.

9 Articolul 43 alineatul (5) din Regulamentul 1828/2006 și Regula nr. 8 punctul 2.6 din Regulamentul 1685/2000.

60.Conform notei orientative a Comisiei10, investiţiile ar trebui să se realizeze în condiţii pari passu (de tratament egal), în temeiul legislaţiei privind ajutoarele de stat. Sunt însă posibile și alte modalităţi, sub rezerva aprobării schemei de ajutor de stat specifice.

Fiecare autor itate de management trebuie să adopte o decizie de politică fermă, în cadrul strategiei de investiţii și al planului de afaceri, cu privire la gradul de implicare a sectorului privat în urmărirea obiectivelor de politică publică și cu privire la nivelul fondurilor rezultate ca exce-dent care se așteaptă să fie create.

61.Cazurile menţionate de Curte nu pot fi considerate a fi cazuri în care investitorii privaţi ar f i beneficiat în mod nejustificat de tratament preferenţial. Resursele reatribuite fondurilor au avut ca destinaţie prioritară achitarea datoriei existente în vederea reducerii pasivelor fondurilor (inclu-siv a dobânzii debitoare) și a eliberării de lichidităţi pentru continuarea realizării de investiţii.

62.Clauzele de limitare a randamentului sunt conforme cu reglementările. Acordarea unui tratament preferenţial con-stituie un factor important pentru a încuraja investitorii privaţi să coinvestească, împreună cu fondurile publice, în sectoare expuse unui grad ridicat de risc/cu o rentabili-tate scăzută, în vederea realizării unor obiective de politică publică.

63.Fondurile structurale nu ar trebui util izate doar pentru a finanţa o activitate economică normală a întreprinderilor, care nu întrunește condiţiile de eligibilitate prevăzute în regulament11. Posibilitatea finanţării capitalului circulant în contextul extinderii unei activităţi economice a fost deja prevăzută în nota orientativă a Comisiei din 16.7.2007 și a fost dezvoltată mai pe larg în nota orientativă a Comisiei din 21.2.2011 pentru a clarifica faptul că este considerată acceptabilă finanţarea capitalului circulant în stadiile de început sau ca parte a capitalului iniţial acordat întreprin-derilor noi.

10 COCOF 10-0014004, punctele 8.1.7 și 8.1.8.

11 Articolul 45 din Regulamentul 1828/2006 prevede acordarea de sprijin întreprinderilor doar în momentul constituirii lor, în stadiile iniţiale de dezvoltare, inclusiv prin acordarea de capital iniţial, sau în cazul unei extinderi.



56


64.Termenul „extindere” menţionat în regulamentul privind fondurile structurale este conform cu abordarea și termi-nologia din legislaţia privind ajutoarele de stat12.

65.Acestei or ientăr i a Comis ie i i -au fost aduse precizăr i suplimentare în 2011, specificându-se că se poate realiza finanţarea capitalului circulant în stadiile de început sau ca parte a capitalului iniţial pentru întreprinderile noi. În această privinţă, Comisia nu este de acord cu observaţia autorităţii de management din Ungaria, conform căreia condiţiile au fost dificil de interpretat.

Comisia consideră că este o practică recomandabilă, con-formă cu politica de coeziune, ca un stat membru să nu finanţeze capital circulant în cadrul FEDER.

66.Teritorialitatea și insuficienţa masei critice au un impact asupra atractivităţii instrumentului financiar și asupra anu-mitor condiţii financiare (costurile relativ ridicate de admi-nistrare). Aceste elemente sunt cunoscute în prealabil (în cadrul unui plan/al unei strategii de afaceri) și ar trebui evaluate de către autoritatea de management.

68.Documentul de lucru al serviciilor Comisiei citat de Curte se referă la un instrument financiar care pune în aplicare politica privind întreprinderile. Prin urmare, aceasta nu ar trebui comparată cu politica regională, care are obiective diferite13.

69.Comisia consideră că exemplele menţionate de Curte nu pot fi util izate ca termeni de comparaţie pentru instru-mentele de inginerie financiară executate în cadrul politicii de coeziune. Cazurile menţionate nu urmăresc realizarea obiectivelor politicii de coeziune, astfel cum se prevede în tratat14.

12 Secţiunea 4.3.2 din Orientarea Comunităţii privind ajutoarele de stat pentru promovarea investiţiilor de capital de risc în IMM-uri (2006).

13 Obiectivul politicii de coeziune este acela de a crea noi oportunităţi și de a reduce decalajele dintre regiuni în ceea ce privește nivelul veniturilor, în timp ce obiectivul FFIMM este de a stimula competitivitatea la nivel european.

14 În ceea ce privește coeziunea economică, socială și teritorială și obiectivul de reducere a „decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate”.

71.Alocările pentru programele operaţionale au fost convenite în 2007, iar la momentul respectiv, în unele regiuni/ţări nu existau evaluări ale decalajelor de finanţare și strategii în acest sens. Pentru multe state membre, aceasta este prima tentativă de a dezvolta instrumente financiare. Acesta este motivul pentru care nu a fost rezervată o anumită masă critică în programele relevante.

72.Comisia este de acord cu punctul de vedere conform căruia este necesar ca un fond de participare să deţină masă cri-tică, însă este de părere că, în unele situaţii, este justificat să existe fonduri de mai mici dimensiuni pentru a realiza obiectivele politicii de coeziune.

Răspunscomunlapunctele75.şi76.Autorităţile de management și administratorii de fonduri au hotărât și au acceptat să execute astfel de fonduri în funcţie de viabilitatea lor potenţială.

78.Conform cadrului jur id ic ș i de pol i t ică apl icabi l fon-dur i lor s t ructura le , aprobarea , monitor izarea ș i con-trolul operaţiuni lor individuale sunt responsabil itatea autorităţilor de management. În schimb, Comisia trebuie să vegheze ca statele membre să instituie sisteme adecvate de gestiune și de control.

Statele membre au solicitat recomandări , iar Comisia a oferit orientări cu privire la dispoziţii le pentru perioada 2007-2013 nu numai referitoare la ingineria financiară, ci și la alte elemente importante ale executării.

79.Conform constatărilor auditului intern din 2011, s-a dat curs recomandărilor formulate în raportul menţionat de Curte și, prin urmare, această chestiune a fost considerată închisă.

80.Unitatea de „inginerie financiară” creată în cadrul Direcţiei Generale Politica Regională are o misiune mai amplă.

81.În urma raportului auditului intern, situaţia descrisă a fost remediată. Astfel, s-au oferit orientări cuprinzătoare sta-telor membre, au fost intensificate acordurile de colabo-rare cu alte direcţii generale, precum și schimburile de informaţii și de cursuri pe plan intern.


57


82.A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 78.

88.Instituirea de instrumente de inginerie financiară în cadrul fondur i lor structurale a constituit o noutate absolută pentru unele state membre, presupunând un proces de învăţare pentru acestea. În cadrul viitoarei perioade de pro-gramare, opţiunile sunt fie să continue fondurile deja insti-tuite, fie să se instituie noi fonduri, pe baza modelelor pro-puse de Comisie, ceea ce se speră că va preveni întârzierile.

90.Resursele care nu sunt utilizate prin instrumentele de ingi-nerie financiară pot fi reprogramate pentru alte forme de asistenţă.

91.Acordul privind fondul de participare JEREMIE a fost sem-nat de către FEI și Grecia, pentru suma iniţială de 100 de milioane EUR, în luna iunie 2007, iar scrisoarea de cheltuieli aferentă a fost semnată în octombrie 2008. În iunie 2009, Grecia a transferat suma de 100 de milioane EUR din fon-durile FEDER către Fondul JEREMIE, cu intenţia de a asigura, prin intermediul ingineriei financiare, un acces sporit la finanţare pentru IMM-urile din Grecia.

La 5 octombrie 2010, Grecia și FEI au încheiat un acord de finanţare, cu scopul, printre altele, de a relua și de a înlocui dispoziţiile acordului de finanţare și ale scrisorii de cheltu-ieli iniţiale și de a majora suma corespunzătoare de la 100 de milioane EUR la 250 de milioane. Fondurile suplimentare de 150 de milioane, transferate în fondul de participare la începutul lunii noiembrie 2010, sunt rezervate pentru spri-jinirea sectorului TIC și a proiectelor din acest domeniu care are o importanţă strategică pentru Grecia din perspec-tiva promovării inovării și a îmbunătăţirii competitivităţii.

92.Acordul de finanţare care marchează lansarea fondului a fost semnat în octombrie 2009, după care au fost efectuate primele plăţi către fondul de participare.

93.Întârzierile înregistrate în Polonia au fost, de asemenea, legate de aspecte ale cadrului normativ naţional, respectiv de cerinţa ca toţi beneficiarii (inclusiv fondurile de parti-cipare) să ofere garanţii corespunzătoare valorii finanţării FEDER primite, pentru a garanta buna execuţie a contrac-tului. Întrucât doar BGK, banca deţinută de stat, a fost în mod oficial exclusă din domeniul de aplicare al respectivu-lui regulament, Ministerul Dezvoltării Regionale a trebuit să modifice legislaţia respectivă. Acest proces, desfășurat în consultare cu Ministerul Finanţelor, a durat destul de mult.

Cu toate acestea și în paralel cu acest proces, FEI a cola-borat cu regiunile cu privire la propunerile de executare și a negociat acorduri contractuale.

Răspunscomunlapunctele95.-98.Nota orientativă a Comisiei din 21.2.2011 a oferit unele indicaţii cu privire la un potenţial conflict între costurile și comisioanele cerute beneficiarilor finali și costurile și comi-sioanele de administrare declarate Comisiei ca și cheltuieli eligibile. De fiecare dată când Comisia a depistat aplicarea unor costuri suplimentare pentru IMM-uri, acestea au fost corectate. Comisia a oferit orientări suplimentare pentru a împiedica recurenţa acestei situaţii.

101.Documentul EBTP din 2007 „Comparative Study of Ven-ture Capital and Loan Funds Supported by the Structural Funds” (Studiu comparativ privind capitalul de risc și fon-durile de împrumut finanţate din fondurile structurale) cuprinde informaţii foarte utile referitoare la costurile de administrare. Acest studiu este disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/2007_venture.pdf

Răspunscomunlapunctele102.şi103.şilacaseta 5Comisia aplică un concept diferit, care măsoară efectul de multiplicare al contribuţiei UE.

Caseta5Comunicarea Comisiei [COM(2011) 662 final (secţiunea 2.3.4)] subliniază importanţa efectului de levier.

C o m i s i a f a c e t r i m i t e r e l a r ă s p u n s u l s ă u l a p u n c t e l 104.

Comisia a formalizat conceptul de „efect de multiplicare” cu scopul de a armoniza diferitele concepte și metode de calcul pentru a măsura efectul de levier al instrumentelor financiare finanţate din bugetul UE.

104.În conformitate cu regulamentele aplicabile, obligaţia de cofinanţare a politicii de coeziune este stabilită la nivel de program. Operaţiunile individuale (de ex. fondurile) pot beneficia de cofinanţare naţională sau pot să nu facă deloc obiectul cofinanţării. Așadar, Comisia nu este de acord cu abordarea adoptată de Curte pentru calcularea efectului de levier al FEDER.



58


106.A se vedea răspunsul la punctul 25. Obiectivele fundamen-tale ale politicii de coeziune, astfel cum sunt formulate în tratat, sunt coeziunea economică, socială și teritorială și obiectivul de reducere a „decalajelor dintre nivelurile de dez-voltare ale diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate”. Comisia remarcă faptul că termenii de comparaţie util izaţi de Curte nu reflectă în primul rând aceste obiective.

108.Întrucât instrumentele de fonduri proprii f inanţate prin FEDER au fost executate în principal în zone asistate și au fost destinate sectoarelor în care s-au constatat deficienţe ale pieţei , Comisia consideră coeficientul efectului de levier obţinut, astfel cum a fost măsurat de Curte, ca fiind preponderent pozitiv15.

109.Aplicarea metodei adoptate de Comisie pentru calcularea efectului de multiplicare atât în cazul fondurilor structu-rale, cât și în cazul ETF ar duce la obţinerea unor coeficienţi mai apropiaţi. Cu toate acestea, Comisia consideră că MET prezintă unele limitări în ceea ce privește folosirea sa ca termen de comparaţie pentru investiţiile de capital de risc finanţate din fondurile structurale.

110.A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 102.

111.A se vedea răspunsul la punctul 102.

Răspunscomunlapunctele112.şi113.Nu este oportun să se compare FFIMM și instrumentele de inginerie f inanciară executate în cadrul polit ici i de coeziune.

FFIMM este o faci l i tate care oferă băncilor st imulente financiare pentru a promova acordarea de credite bancare IMM-urilor. FFIMM nu a cofinanţat împrumuturi așa cum au făcut fondurile FEDER menţionate în raport, prin urmare cele două categorii de fonduri nu sunt comparabile.

În plus, împrumuturile finanţate prin FEDER vizează direct IMM-urile și se axează pe finanţarea regională, investiţiile sec-torului privat fiind în continuare mai dificile în acest domeniu.

15 „Orientările Comunitare privind ajutoarele de stat pentru promovarea investiţiilor de capital de risc în întreprinderi mici și mijlocii” definesc cu claritate cazul sprijinului public al investiţiilor de capital de risc în sectoarele în care se constată deficienţe ale pieţei. Una dintre condiţiile pentru compatibilitatea ajutorului public cu normele în materie de ajutoare de stat este aceea că „cel puţin 50 % din finanţarea investiţiilor realizate conform măsurii privind capitalul de risc trebuie să fie furnizată de investitori privaţi sau cel puţin 30 % în cazul măsurilor care vizează IMM-urile aflate în zonele asistate.”

CONCLUZIIŞIRECOMANDĂRI

116.Comisia consideră că cerinţa referitoare la evaluarea ex ante a programului operaţional16 constituie o evaluare a decalajului de finanţare în cazul instrumentelor de ingi-nerie financiară ca tip aparte de asistenţă.

117.Comisia este de acord cu privire la importanţa finanţării instrumentelor financiare în conformitate cu necesităţile identificate în urma analizei deficitului de finanţare.

Observaţiile relevante ale Curţii sunt abordate în parte în propunerea de regulament privind CSC [COM(2011) 662 final] . Dispoziţii mai detaliate vor fi incluse în legislaţia secundară.

Evaluările deficitului de finanţare ar trebui, evident, să fie de o calitate corespunzătoare.

118.Fiecare evaluare a deficitului de finanţare a fost prezentată autorităţii de management în cauză și serviciilor respective ale Comisiei pentru a se ţine cont de ea în programarea resurselor politicii de coeziune și pentru identificarea și selectarea operaţiunilor care urmează să fie finanţate. Eva-luările deficitului de finanţare au fost realizate de FEI, orga-nismul UE care deţine competenţe speciale în acest sens și care este responsabil de executarea ajutorului din bugetul UE acordat întreprinderilor prin intermediul instrumentelor financiare.

Recomandarea1(a)Comisia salută această recomandare, care face obiec-tul propunerii Comisiei privind noul cadru al politicii de coeziune17.

Această cerinţă va fi dezvoltată mai pe larg în legislaţia de punere în aplicare.

16 Articolul 41 din Regulamentul 1260/1990 prevede ca evaluarea ex ante să includă, printre altele: analiza punctelor forte, a punctelor slabe și a potenţialului statului membru, regiunii sau sectorului în cauză, precum și evaluarea coerenţei dintre strategie și obiectivele urmărite. Trebuie să ţină seama de situaţia din întreprinderile mici și mijlocii.

17 Articolul 32 din propunerea Comisiei COM(2011) 615, care prevede ca instrumentele financiare să fie definite „pe baza unei evaluări ex ante care a identificat deficienţele pieţei sau situaţiile de investiţii sub nivelul optim și necesităţile de investiţii”.


59


Recomandarea1(b)Pentru vi i toarea per ioadă de programare, se va pune accentul pe garantarea faptului că f iecare instrument financiar este definit „pe baza unei evaluări ex ante care a identificat deficienţele pieţei sau situaţiile de investiţii sub nivelul optim și necesităţile de investiţii”. Pentru apro-barea programelor operaţionale, se va pune accentul pe asigurarea armonizări i cu priorităţi le Strategiei Europa 2020, pe identificarea/îndeplinirea condiţii lor ex ante și pe evaluarea justificării furnizate pentru forma de ajutor propusă.

119.Cadrul normativ pentru perioada 2007-2013 este posibil să nu fi fost suficient de detaliat pentru a asigura condiţiile necesare pentru o creștere semnificativă a asistenţei acor-date, în cadrul politicii de coeziune, prin instrumentele de inginerie financiară.

Notele orientative ale Comisiei prezentate în 2007 și 2008 au încercat să remedieze lipsa percepută de claritate din unele domenii, astfel cum a fost identificată la momen-tul respectiv. Nota Comisiei din februarie 2011 a oferit orientări mai cuprinzătoare și mai relevante, bazate pe experienţa acumulată în executarea fondurilor în cursul anilor precedenţi.

Propunerile Comisiei pentru următoarea perioadă de pro-gramare ţin seama de experienţa dobândită în cursul peri-oadelor anterioare, oferind un cadru detaliat de executare.

120.Programele politicii de coeziune sunt executate, în cadrul gestiunii partajate, de către autorităţile naţionale sau regi-onale. Acesta constituie un aspect fundamental, pe deplin conform cu principiile subsidiarităţii și proporţionalităţii. Chiar dacă în viitor propunerile de regulamente CSC ale Comisiei oferă posibilitatea ca autorităţile naţionale și regi-onale să contribuie la instrumentele de la nivelul UE cu resursele politicii de coeziune, care vor fi limitate în cazul investiţi i lor în conformitate cu obiectivele programelor specifice de politică regională, autorităţile naţionale și regi-onale trebuie să aibă întotdeauna opţiunea de a executa instrumente la nivel naţional sau regional, pentru a răs-punde nevoilor lor specifice.

121.Cadrul juridic și de politică aplicabil fondurilor structurale este de așa natură încât aprobarea, monitorizarea și con-trolul operaţiunilor individuale constituie responsabilitatea autorităţilor de management18. În schimb, Comisia trebuie să vegheze ca statele membre să instituie sisteme adec-vate de gestiune și de control.

Comisia subliniază faptul că, în ciuda lipsei unui temei juri-dic, în cursul anului 2011 a realizat o cartografiere detaliată a instrumentelor de inginerie financiară existente, pe baza informaţiilor furnizate în mod voluntar de statele membre și de autorităţile de management.

Recomandarea2(a)Având în vedere faptul că se preconizează o creștere a importanţei instrumentelor financiare în viitor, propune-rile de regulamente viitoare CSC ale Comisiei includ norme mai detaliate și mai clare privind utilizarea instrumentelor financiare. Aceste norme se bazează pe experienţa acu-mulată în cursul actualei perioade de programare și vor fi detaliate suplimentar în legislaţia de punere în aplicare.

Recomandarea2(b)Comisia salută această recomandare, care este deja abor-dată în propunerea Comisiei privind noul cadru al politi-ci i de coeziune. Aceste propuneri includ, de asemenea, dispoziţii specifice privind monitorizarea instrumentelor financiare și întocmirea de rapoarte privind situaţia acestora. În plus, Comisia remarcă faptul că a reușit deja, în cursul actualei per ioade de programare, să adune informaţi i importante privind monitorizarea instrumentelor f inan- ciare existente, și aceasta fără să existe vreun temei juridic pentru furnizarea unor astfel de informaţii.

18 În conformitate cu principiile subsidiarităţii și proporţionalităţii, articolele 60 și 72 din Regulamentul 1083/2006 precizează clar cum se realizează partajarea sarcinilor între autorităţile de management și Comisie. În plus, articolele 2-10 și 12-26 din Regulamentul 1828/2006 menţionează clar măsurile de informare și sistemele de gestiune și de control pe care trebuie să le instituie autorităţile de management.



60

122.Aceste întârzieri se explică, în majoritatea cazurilor, prin noutatea instrumentelor din cadrul politicii de coeziune și prin chestiuni legate de ajutoarele de stat. Astfel cum a demonstrat anterior procesul de cartografiere efectuat în 2011, în medie, rata realizării de progrese în executarea instrumentelor de inginerie financiară nu este inferioară ratei de executare a altor acţiuni finanţate prin politica de coeziune.

Se preconizează că, în următoarea perioadă de programare, dezvoltarea de instrumente „gata de utilizare” va contribui la limitarea considerabilă a întârzierilor.

123.Nota orientativă a Comisiei din februarie 2011 a oferit unele indicaţii cu privire la un potenţial conflict între cos-turile și comisioanele cerute beneficiarilor finali și costurile și comisioanele de administrare declarate Comisiei ca și cheltuieli eligibile. De fiecare dată când Comisia a depistat aplicarea unor costuri suplimentare pentru IMM-uri, aces-tea au fost corectate. Comisia a oferit orientări suplimen-tare pentru a împiedica recurenţa acestei situaţii.

124.A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 102. Comisia consideră că termenii de comparaţie stabiliţi de Curte nu reflectă diferitele niveluri de intervenţie pentru diferite tipuri de fonduri, executate în condiţii diferite de piaţă și cu beneficiari-ţintă și obiective diferite faţă de cele execu-tate în cadrul politicii de coeziune.

Recomandarea3(a)Comisia salută recomandarea Curţii referitoare la instru-mentele „la cheie”, care este vizată în propunerea privind noua perioadă de programare.

Recomandarea3(b)Comisia este de acord cu scopurile acestei recomandări. În propunerile privind noul cadru al politicii de coeziune, Comisia a oferit statelor membre posibilitatea de a contri-bui la instrumentele de la nivelul UE. În plus, aceste propu-neri includ stimulente în cazul în care întreaga axă priori-tară este pusă în aplicare prin intermediul instrumentului financiar19.

Cu toate acestea, executarea programelor politicii de coe-ziune și a acţiunilor aferente acestora (inclusiv a instru-mentelor financiare) în cadrul gestiunii partajate și de către autorităţile naţionale și regionale constituie elemente fun-damentale ale politicii de coeziune.

Recomandarea3(c)În perioada 2014-2020, conceptele și definiţiile termenilor de „efect de levier ” și „reînnoibil” vor fi dezvoltate mai pe larg în legislaţia secundară, care va fi de asemenea aliniată pe cât posibil la conceptele utilizate în cazul tuturor instru-mentelor executate cu finanţare din bugetul UE, astfel cum se prevede în Comunicarea Comisiei COM(2011) 662 pri-vind „platformele de capital propriu și platformele de dato-rie ale UE” și vor fi, de asemenea, reglementate prin actul delegat privind titlul VIII din Regulamentul financiar modi-ficat. Cu toate acestea, trebuie să existe un echilibru între obţinerea unor coeficienţi ridicaţi ai efectului de levier și obiectivele de politică publică ale politicii de coeziune.

RecomandaregeneralăComisia salută recomandările Curţii privind îmbunătăţirea cadrului juridic pentru executarea instrumentelor finan-ciare din cadrul polit ici i de coeziune. Având în vedere experienţa acumulată în cursul perioadei de programare actuale și a celor anterioare și îmbunătăţirea cadrului nor-mativ în conformitate cu recomandările Cur ţii , Comisia consideră că instrumentele financiare ar trebui să continue să fie utilizate ca instrumente importante pentru punerea în aplicare a politicii de coeziune, inclusiv pentru eventuala extindere a aplicării lor la noi domenii tematice, ca un mod mai sustenabil și mai eficient de a direcţiona resursele UE în sprijinul obiectivelor politicii de coeziune.

19 Articolul 110 alineatul (5) din propunerea Comisiei COM(2011) 615.

61

Curtea de Conturi Europeană

Raportulspecialnr.2/2012InstrumentelefinanciarecofinanţatedeFonduleuropeandedezvoltareregionalăînvedereasprijiniriiIMM-urilor

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene

2012 — 60 p. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9237-500-3doi:10.2865/62185

CUMVĂPUTEȚIPROCURAPUBLICAȚIILEUNIUNIIEUROPENE?

Publicațiigratuite:

• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• la reprezentanțele sau delegațiile Uniunii Europene. Puteți obține datele de contact ale acestora vizitând http://ec.europa.eu sau trimițând un fax la +352 2929-42758.

Publicațiicontracost:

• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Abonamentecontracost(deexemplu,laJurnalul Oficial al Uniunii EuropenesaularepertoriilejurisprudențeiCurțiideJustițiea UniuniiEuropene):

• contactând direct unul dintre agenții de vânzări ai Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene (http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).

QJ-A

B-11-016-R

O-C

ÎNTREPRINDERILE MICI ŞI MIJLOCII CONSTITUIE PIATRA DE TEMELIE A ECO-

NOMIEI UNIUNII EUROPENE, CREÂND LOCURI DE MUNCĂ, FAVORIZÂND

INOVAREA ŞI GENERÂND VENITURI. CURTEA A AUDITAT PERFORMANŢA IN-

STRUMENTELOR FINANCIARE, IMPLEMENTATE ÎN CADRUL POLITICII DE COE-

ZIUNE, CARE AU CA SCOP FACILITAREA ACCESULUI LA FINANȚARE AL ACES-

TOR ÎNTREPRINDERI. CURTEA A CONSTATAT CĂ EFICACITATEA ŞI EFICIENŢA

ACESTOR INSTRUMENTE AU FOST DIMINUATE DE O SERIE DE DEFICIENŢE

IMPORTANTE, CARE ÎŞI AU SURSA PRINCIPALĂ ÎN CARACTERUL NEADECVAT

AL REGLEMENTĂRILOR ÎN VIGOARE PRIVIND FONDURILE STRUCTURALE, ÎN

CALITATEA INSUFICIENTĂ A ANALIZELOR PRIVIND NEVOILE DE FINANŢARE

ŞI ÎN ÎNTÂRZIERILE NUMEROASE CARE LE AFEC TEAZĂ IMPLEMENTAREA.

NU ÎN ULTIMUL RÂND, PERFORMANŢA ÎN CEEA CE PRIVEŞTE EFECTUL DE

PÂRGHIE PRIN ATRAGEREA DE INVESTIŢII PRIVATE A FOST MODESTĂ ÎN COM-

PARAŢIE CU ALTE PROGRAME ALE UE DESTINATE IMM-URILOR.


2012...Fonduri rezultate ca excedent: Excedentul potenţial al unui fond care se poate atribui...

Documents

Transcript of 2012...Fonduri rezultate ca excedent: Excedentul potenţial al unui fond care se poate atribui...