European Commission

POLITICI INTEGRATE DE UTILIZARE A

TERENULUI

ŞI TRANSPORT DURABIL

Community Research

TRANSPLUS Contract EVK4-CT-1999-00009

Raportul Final

Politici Integrate de Utilizare a Terenului şi Transport Durabil

Status: Public

Coordinator de proiect: ISIS – Istituto di Studi per l’Integrazione dei Sistemi (I) Contractors: TIS.PT – Consultores em Transportes, Inovação e Sistemas (PT) TNO – Netherlands Organisation of Applied Research (NL) TRL – Transport Research Laboratory (UK) IVV-TUW – Institut für Verkehrsplanung und Verkehrstechnik, Technische Universität Wien (A) STA – Societa’ Trasporti Automobilistici SpA (I) SOCIALDATA – Institut für Verkehrs- und Infrastrukturforschung GmbH (D) CERTU – Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les Constructions Publiques (F) CETE – Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement Nord Picardie (F) UCL – University College London (UK) TTR – Transport and Travel Research Ltd (UK) LV – Langzaam Verkeer (B) KUL – Katholieke Universiteit Leuven (B) ILS – Institut für Landes und Stadtentwicklungforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (D) ISEH – Institute of Spatial Economy and Housing – Warsaw (PL) IOS – Institute of Environmental Protection (PL) IC – Impact Consulting (Ro) FA STU SPECTRA – Central European Training Centre in Spatial Planning, Slovak University of Technology (SK) UMT – University of Malta, Department of Physics (MT) Durata proiectului: 1 Aprilie 2000 - 1 Decembrie 2003 Data: Decembrie 2003 Pagina de internet: www.transplus.net

1

Cuprins

Introducere: metoda “TRANSPLUS” pentru problemele complexe ale mobilitatii .............................. 3 1 Tendinţele utilizării terenului şi transportului....................................................................................... 6 2 Strategiile integrate de utilizare a terenului şi transport ..................................................................... 9 3 Implementarea politicilor integrate de utilizare a terenului şi transport ......................................... 13

3.1 OPŢIUNI PRIVIND MĂSURILE DE UTILIZĂRE A TERENULUI ŞI TRANSPORT.............................................14

3.2 IMPLEMENTAREA POLITICILOR INTEGRATE ........................................................................................16

3.3 INSTRUMENTE DE SPRIJIN AL DECIZIILOR ÎN DOMENIUL UTT..............................................................18

4 Barierele UTT, soluţii şi transferabilitatea bunelor practicI............................................................... 22 4.1 BARIERE CĂTRE REALIZAREA POLITICILOR INTEGRATE DE UTILIZARE A TERENULUI ŞI TRANSPORT ..........22

4.2 SOLUŢII PENTRU A DEPĂŞI BARIERELE CĂTRE POLITICI INTEGRATE DE UTILIZARE A TERENULUI ŞI

TRANSPORT..............................................................................................................................................26

4.3 TRANSFERABILITATEA BUNELOR PRACTICI.......................................................................................27

5 Participare şi comunicare în ce priveşte politicile de utilizare a terenului şi de transport............. 31 5.1 CADRUL DE FOND PENTRU IMPLICARE PUBLICĂ.................................................................................34

5.2 CADRUL PE TERMEN SCURT LA NIVEL DE CARTIER SAU DISTRICTUAL .................................................35

5.3 CADRUL PE TERMEN SCURT LA NIVEL DE ORAŞ SAU SUB-REGIUNE.....................................................35

6 Concluzii ................................................................................................................................................ 37

2

IINNTTRROODDUUCCEERREE:: MMEETTOODDAA ““TTRRAANNSSPPLLUUSS”” PPEENNTTRRUU PPRROOBBLLEEMMEELLEE CCOOMMPPLLEEXXEE AALLEE MMOOBBIILLIITTAATTIIII

Credeţi că sporirea aglomerării în trafic şi a impacturilor adverse asupra calităţii vieţii – precum pierderea timpului călătorind către şi de la locul de muncă, magazine, instituţii de sănătate, educaţie şi de petrecere a timpului liber; creşterea nivelului de poluare şi totodată a riscurilor pentru sănătate – pentru a menţiona consecinţele cele mai evidente - sunt semnale că politicile urbane existente trebuie revăzute?

Sunteţi interesaţi de soluţiile aplicate în alte părţi ale Europei şi în ce măsură au fost eficiente; cum pot fi acestea aplicate în cazul dumneavoastră; cum se poate evita o viitoare degradare a mediului urban?

Credeţi că putem beneficia cu toţii promovând folosirea mai raţională a maşinilor private pentru a evita aglomeraţia şi sporind posibilităţile de acces către locul de muncă, magazine, instituţii de sănătate, educaţie şi învăţământ cu moduri alternative de transport (transport public, mers pe jos şi ciclism) şi prin construirea unor spaţii de locuit mai atractive, compacte şi multi-funcţionale?

Dacă răspunsul la una din aceste întrebări este DA, veţi găsi interesante rezultatele investigaţiilor întreprinse de proiectul de cercetare TTRRAANNSSPPLLUUSS –– PPoolliittiiccii IInntteeggrraattee ddee UUttiilliizzaarree aa TTeerreennuulluuii şş

ii TTrraannssppoorrtt

DDuurraabbiill11. Misiunea proiectului TTRRAANNSSPPLLUUSS a fost aceea de a identifica cele mai bune proceduri în organizarea utilizării terenului şi a transportului, cu scopul de a realiza un model durabil de transport şi de utilizare a terenului în oraşele şi regiunile europene, promovând îmbunătăţirea economică, socială şi ambientală.

Acronimul “TRANSPLUS” evocă totodată şi elementele de care avem nevoie pentru a aborda problemele existente ale mobilităţii în mediul urban, folosind politicile „transportului”, dar adăugând şi câteva “plus-uri” fundamentale:

+ Utilizarea terenului: diferitele utilizări ale terenului şi separarea spaţială a activităţilor umane creează nevoia de deplasare şi a transportului de mărfuri. Pe de altă parte, sistemul de transport determină accesibilitatea către destinaţii, făcându-le mai mult sau mai puţin atractive pentru poziţionarea afacerilor, spaţiilor de petrecere a timpului liber, magazinelor , locuinţelor, diferitelor servicii etc. Astfel, sunt necesare politici integrate de utilizare a terenului şi transport cu scopul de: i) a reduce necesitatea de a se deplasa pentru a avea acces la servicii ii) a reduce dependenţa de autoturism şi transportul individual motorizat; iii) a reduce extinderea spaţiilor neutilizate; iv) a reduce diferenţa dintre costurile

1proiectul TRANSPLUS a fost finanţat de către Comisia Europeană sub Programul Cadru 5, vizând „Oraşul de mâine şi moştenirea culturală”. Documentele de proiectare ale proiectului pot fi descărcate de pe site-ul www.transplus.net . TRANSPLUS face parte de asemenea din grupul de cercetare LUTR (Land Use and Transport Research – Utilizarea terenului şi cercetare în domeniul transportului - UTCT), un grup format din proiecte de cercetare corelate între ele şi finanţate de către Comisia Europeană sub acelaşi program. Mai multe informaţii despre grupul LUTR veţi găsi pe site-ul www.lutr.net

3

de trai, de deplasare şi procurarea de servicii publice, fără a împiedica dezvoltarea economiilor urbane şi regionale; v) a reduce costurilor indirecte, care pot împiedica tranzacţiile în unele locuri ale pieţei oraşului (ex. prin facilitarea accesibilităţii la mai multe opţiuni de angajare pe piaţa locală a forţei de muncă, prin îmbunătăţirea accesibilităţii la servicii comerciale locale a mai multor clienţi, prin promovarea unor noi pieţe de transport etc.)

+ Participarea: coordonarea politicilor complementare din acelaşi domeniu de intervenţie precum şi a politicilor de aceeaşi natură (ex. politici fiscale), la diverse niveluri de guvernare, constituie cheia succesului în dezvoltarea şi implementarea eficientă a politicilor integrate, în abordarea problemelor complexe ale mobilităţii şi accesibilităţii, în diverse etape, în timp şi spaţiu. Acest lucru necesită organizarea unor noi forme ale proceselor orientate către scopul în sine şi consolidarea legăturilor dintre diversele instituţii, prin forme deschise şi dinamice de cooperare (ex. asociaţii, acorduri, crearea unor noi autorităţi regionale etc.). Participarea include de asemenea implicarea partenerilor privaţi (ex. operatori privaţi de transport, persoane care se implica în activităţi de dezvoltare etc.), a cetăţenilor şi a părţilor interesate în procesul de alegere a unei politici, în activităţi de planificare, implementare şi monitorizare. Dar, pentru a se dovedi eficace, este necesară o abordare profesională a participării, iar procesul de consultare trebuie să fie gândit şi implementat cu grijă.

+ Durabilitatea: folosirea acestui concept în arena politică este într-o continuă creştere, în special în contextul urban unde sunt concentraţi aproape 80% din cetăţenii Uniunii Europene şi unde se ivesc probleme sociale, sanitare şi de mediu, generate de activitatea de transport. Deşi neclar, cuvântul „durabilitate” pretinde întotdeauna a considera simultan impacturile activităţilor de natură umană asupra mediului, coeziunii sociale şi în perspectiva dezvoltării economice atât pentru generaţiile noastre cât şi pentru cele viitoare. Evaluarea impactului durabilităţii este tot mai mult cerută în toate domeniile de intervenţie politică, pentru a se decide folosirea raţională a resurselor limitate disponibile, pentru a intensifica competitivitatea economică, a îmbunătăţi mediul înconjurător şi a spori coeziunea socială în oraşele noastre. Mobilitatea durabilă este o problemă-cheie şi trebuie concepute, experimentate şi diseminate metode şi aplicări/practici în realizarea acesteia, pentru a obţine îmbunătăţiri importante ale calităţii transportului şi ale vieţii urbane.

În acest raport sunt ilustrate principalele rezultate ale proiectului de cercetare TRANSPLUS, expunând actualele tendinţe în utilizarea terenului şi transportului (Capitolul 1), planificările strategice integrate tinzând să realizeze modele mai durabile de mobilitate şi utilizare a terenului (Capitolul 2), implementarea politicilor integrate de utilizare a terenului şi transport ( Capitolul 3), barierele cel mai frecvent întâlnite, soluţiile posibile şi posibilităţile de transfer (Capitolul 4), rolul cheie al participării şi metodele necesare pentru a se asigura o consideraţie adecvată faţă de punctul de vedere al cetăţenilor şi al părţilor interesate (Capitolul 5) şi, în final, câteva concluzii şi recomandări (Capitolul 6).

Cu toate acestea, concluzia generală pe care o putem anticipa aici este necesitatea de a construi reţele ale politicienilor, societăţii civile, reprezentanţilor partenerilor privaţi, organizaţiilor neguvernamentale şi

4

grupurilor de cetăţeni, experţi în cercetare şi universităţi, cu competenţe în sectoarele de transport şi utilizarea terenurilor.

De ce sunt necesare aceste reţele? Pentru că nimeni nu va obţine rezultate eficiente acţionând şi lucrând de unul singur. Acest lucru este adevărat îndeosebi atunci când ne confruntăm cu probleme complexe care se află sub mai multe jurisdicţii, aşa cum sunt din ce în ce mai mult problemele mobilităţii. Lucrul într-o reţea poate facilita găsirea şi implementarea soluţiilor la nivel local. Dar reţelele transnaţionale sunt, de asemenea, importante pentru diseminarea practicilor celor mai bune şi pentru schimbul de experienţe care pot ajuta în găsirea mai facilă şi mai rapidă a soluţiilor eficiente în problemele locale. În practică, transferarea inovaţiei este dezirabilă deoarece pot fi evitate riscurile şi costurile aferente realizării primului exemplu în promovarea unei soluţii, prin adoptarea unei abordări deja verificate. Cu toate acestea, transferabilitatea este dificilă deoarece fiecare ţară şi fiecare oraş au caracteristicile lor specifice. În acest context, reţelele transnaţionale: i) pot spori accesibilitatea celor preocupaţi de mobilitate şi planificarea utilizării terenului la un nivel de cunoştinţe acceptate de comun acord; ii) pot facilita implementarea programelor de cooperare regională în care oraşele cu probleme şi ţeluri similare se asociază pentru realizarea unor scopuri similare; iii) pot chiar înlesni transferarea formelor instituţionale ce s-au dovedit a fi eficiente în diverse locuri (ex.: autorităţi regionale, scheme de parteneriate public-privat, forme de asociere inter-municipală etc.).

Reţelele vor fi construite cu atenţie şi vor acoperi preocupările unui grup-ţintă de participanţi care pot înţelege necesitatea îmbunătăţirii politicilor specifice de utilizare a terenului şi transport (ex. îmbunătăţirea accesibilităţii transportului public, strategii pentru deplasarea pe jos şi cu bicicleta, renovarea staţiilor de cale ferată şi a zonelor din vecinătate, politici de parcare, logistica urbană, dezvoltarea utilizării mixte etc.), a proceselor (ex.: participarea, coordonarea strategiilor de planificare spaţială, etc.) sau a instrumentelor/metodelor de aplicare (ex.: modele integrate de utilizarea terenului şi transport, indicatori de monitorizare).

5

11 TTEENNDDIINNŢŢEELLEE UUTTIILLIIZZĂĂRRIIII TTEERREENNUULLUUII ŞŞII TTRRAANNSSPPOORRTTUULLUUII

O primă întrebare care ar trebui pusă ar fi : de ce avem nevoie de politici integrate de utilizare a terenului şi transport (UTT). Putem observa că în multe oraşe U.E. tendinţele transportului nu sunt durabile şi atât sistematizarea teritorială cât şi politicile transportului nu sunt suficiente pentru a aborda problemele existente.

În multe oraşe şi regiuni metropolitane europene pot fi identificate tendinţe de extindere a teritoriului urban, similare cu cele ilustrate mai jos, în cazul Barcelonei.

Exemple practice – Area Metropolitanana a Barcelonei Începând cu jumătatea anilor 70 populaţia oraşului Barcelona a început să se stabilizeze şi apoi să scadă începând cu anii 90. În timpul anilor 90, regiunea

de dincolo de aria metropolitană (a doua „coroană” a oraşului) a început să crească în populaţie, în timp ce „prima coroană” înregistra o descreştere. Producţia şi sectoarele de construcţie a locuinţelor au înregistrat aceleaşi modele de dispersie a populaţiei. Dispersarea populaţiei şi a activităţii economice au cauzat creşterea mobilităţii inter-regionale, ducând totodată la o creştere a numărului de deplasări în

suburbii. In centrul oraşului, serviciile au continuat să înregistreze o creştere, în mod deosebit în sectoarele de comerţ şi catering, servicii financiare, de comunicaţie

şi transport. În ultimul deceniu, s-a constatat o creştere a achiziţionării locuinţelor mai ieftine în celelalte regiuni ale Barcelonei (mai puţin aria metropolitană). Preţurile

au crescut foarte mult in zona centrală a Barcelonei, astfel încât tinerele cupluri cu un venit mediu sau modest nu îşi pot permite achiziţionarea unei locuinţe in acea zonă şi, în consecinţă, trebuie să caute în alte zone.

Expansiunea urbană este în primul rând o reacţie la deteriorarea calităţii vieţii în interiorul oraşelor – datorită problemelor cauzate de extindere şi poluare atmosferică – şi în acelaşi timp la reducerea posibilităţii familiilor de nivel mediu de a-şi putea permite locuinţe în zone centrale – determinată de creşterea valorii pământului. Cu toate acestea, efectul general este înrăutăţirea accesibilităţii – locuinţele sunt plasate la distanţe mari de locurile de muncă, magazine, centrele oraşelor – şi mobilităţii – neexistând alte alternative de transport, este cerută o creştere a utilizării autoturismelor private (datorită faptului că transportul public nu este viabil în a conecta aşezările răzleţe din periferii).

Intr-adevăr, sunt vizibile câteva tendinţe referitoarre la :

• Dezvoltările transportului: în U.E. 15, creşte mobilitatea globală şi simularea bazată pe actualele tendinţe prevede o creştere de 50% în următorii 50 de ani. Aproximativ 80% din populaţia U.E. 15 trăieşte în arii urbane, iar transportul de mărfuri şi de persoane în aceste zone urbane reprezintă o cotă importantă a totalului de kilometri parcurşi în Europa. În ultimele decenii, a crescut efectiv în toate oraşele numărul de autoturisme private pe persoană. În U.E. 15, se aşteaptă ca această creştere, având totuşi o tendinţă lentă de atenuare, să continue în următoarele decenii. Tinde a se micşora numărul proprietarilor de maşini în centrele urbane şi a spori către zonele de periferie. O examinare amănunţită a oraşelor de către OECD-ECMT (raportul final ECMT-2002) prezintă în U.E. 15 o creştere, în anii recenţi (începând cu 1999), de 10% a deplasărilor zilnice cu maşinile private pe persoană . Creşterea utilizării autoturismelor este atât rezultatul creşterii numărului deplasărilor cât şi a lungimii medii a acestora în majoritatea ariilor urbane. Pe de altă parte, participarea transportului public pe piaţă a fost într-o continuă descreştere în majoritatea ariilor urbane din U.E. 15. Aici, pe măsură ce transportul public se ameliorează, există un efect neaşteptat/nedorit, prin aceea că transportul public

6

îşi recrutează noii pasageri dintre pietoni şi biciclişti. Modul de trecere de la maşini private la transportul public este în general lent iar măsurile de susţinere a transportului public nu sunt prea eficiente în a reduce utilizarea autoturismului. Există, de asemenea, o creştere rapidă a transportului ccu vehicule uşoare de marfă în interiorul ariilor noastre urbane, datorită dezvoltării sectorului de servicii şi a necesităţii de livrări mici şi flexibile (o examinare amănunţită a proiectului Cityfreight a evaluat o încărcătură medie de 19 kilograme pe livrare), dezvoltării logisticii, precum managementul ”just in time” din industrie. Ca rezultat, congestia traficului s-a deteriorat în perioada anilor 90 şi costurile acesteia (pierderea de timp, creşterea poluării şi a consumului de benzină) sunt concentrate în cele mai mari arii urbane. O continuare a politicilor trecute şi prezente nu va reduce nivelele aglomeraţiei, ci, dimpotrivă, le va creşte semnificativ în oraşele europene. Cu toate acestea, sunt şi veşti bune în ceea ce priveşte siguranţa: decesele datorate accidentelor stradale s-au diminuat substanţial în U.E. 15 în ultima perioadă, Portugalia, Sapania şi Grecia facând excepţii notabile. Cu toate acestea, există o variaţie considerabilă între oraşe cu privire la această tendinţă.

Dezvoltarea utilizării terenului: creşterea bogăţiei şi a cererii pentru îmbunătăţirea c• alităţii vieţii sunt

• s

reflectate în creşterea consumului de timp şi spaţiu, a cererii pentru respectarea dreptului la viaţă privată, condiţii mai bune de viaţă şi accesibilitate la spaţiile verzi. În majoritatea zonelor urbane, expansiunea este continuă iar cei mai mari indici de creştere a populaţiei se înregistrează în oraşele satelit şi în vecinătăţile suburbane cu densitate redusă. Tendinţe demografice, ce includ o îmbătrânire a populaţiei şi o creştere a familiilor formate din puţini membri sau chiar unul, se adaugă cererilor pentru noi locuinţe şi presiunilor pentru sub-urbanizare în zonele rurale, cât şi pentru îmbunătăţiri ale calităţii vieţii în ariile urbane interne. În acelaşi timp, creşterea valorii pământului şi a preţurilor proprietăţii în oraşe face ca locuinţele să fie plasate în locuri în care oportunităţile de trai şi servicii sunt tot mai inaccesibile multor segmente ale populaţiei din cauza costurilor ridicate. Acest proces de sub-urbanizare transformă ariile urbane monocentrice într-un complex policentric de conurbaţii. O consecinţă importantă este creşterea separării spaţiale a locuinţelor, locurilor de muncă, a vânzării în detaliu şi a altor servicii. Sub-urbanizarea rezidenţilor şi regruparea activităţilor de servicii şi economice (supermarket-uri) care exploatează economiile de scară şi scop, conduc către creşterea mediei distanţei deplasărilor şi totodată a călătoriilor de la o periferie la alta. Cu toate acestea, se înregistrează şi semne de re-urbanizare. Reconstruirea urbană activă şi politicile reînnoite în multe arii urbane par a avea succes în a inversa fenomenul de depopulare şi declinul centrelor urbane. Această tendinţă se aplică anumitor segmente de populaţie, şi anume celor mono sau bi-familiale.

Ţările Candidate şi Ţările Asociate: la începutul anilor 90, ţările Europei de Est au suferit un procede tranziţie care a avut puncte de plecare diferite în fiecare ţară. Privatizarea şi creşterea producţiei unei părţi a sectorului privat reprezintă forţele care au impulsionat economia şi dezvoltarea spaţială, declanşând o creştere a mobilităţii muncii şi restructurării pieţelor de muncă, precum şi apariţia pieţei pământului şi proprietăţii. Procesul transformării spaţiale este diferenţiat pe regiuni, datorită creşterii polarizării între regiunile care au făcut progrese rapide şi cele afectate de şomaj şi criză economică

7

severă, creând probleme ale coeziunii sociale. Aceste ţări se luptă cu declinul centrelor urbane, care au atins în anumite cazuri nivele greu de întâlnit chiar şi în statele membre U.E. 15. Migrarea din ariile urbane către aşezările din vecinătate sau regiunile de la ţară este o tendinţă în curs. În acelaşi timp, în aceste zone se exercită o presiune extraordinară din partea întreprinderilor comerciale private (dar şi publice), a investitorilor şi a developer-ilor. Aceste probleme sunt agravate de indici neclari şi variaţi de compensaţie în cazul retrocedărilor ,,ce declanşează o creştere a neclarităţii situaţiei proprietăţii şi a responsabilităţii, şi totodată de lipsa finanţării. Ca rezultat, centrele urbane sunt deseori caracterizate prin două aspecte: existenţa unui amestec de magazine şi ateliere mai puţin competitive, construcţii comerciale şi locuinţe vechi, neocupate sau nefolosite; pe de altă parte se regăsesc în aceste zone construcţii complet restructurate, noi centre comerciale, rezidenţiale sau individuale. Expansiunea urbană continuă într-un ritm care a fost rareori experimentat în oricare stat membru U.E. 15 şi este deseori însoţită de fenomenul de micşorare a municipalităţilor (în înteriorul graniţelor administrative). Se înregistrează o creştere a dezvoltării industriale şi comerciale pe spaţiile verzi, în anumite cazuri creîndu-se o competiţie dură faţă de zonele comerciale centrale ale oraşului şi care a contribuit la declinul centrelor urbane. Drept consecinţă, clasa de mijloc se deplasează din cartierele urbane către zonele periferice. O trăsătură caracteristică majorităţii ţărilor ex-socialiste este existenţa numeroaselor locuinţe din pre-fabricate (în medie, mai mult de 40% din totalul locuitorilor oraşelor trăiesc în astfel de locuinţe). Sarcina de îmbunătăţire şi de renovare a acestor locuinţe este destul de dificilă, deoarece, timp de mulţi ani, industria locuinţelor nu a fost suficient de dezvoltată şi o mare parte a apartamentelor a fost posedată în mod privat, în timp ce proprietatea pe care au fost construite era deţinută de administraţia locală sau de alţi proprietari. În ceea ce priveşte transportul, creşterile ratei motorizării au avut loc atât de rapid, încât mai multe municipalităţi au atins nivele de motorizare mai mari decât cele ale multor oraşe din statele membre U.E. 15.. Numărul proprietarilor de maşini s-a dublat, şi chiar cvadruplat în unele oraşe. În timp ce extinderea urbană este unul din principalele motive ale acestei creşteri imense de transport public motorizat, creşterea şi prosperitatea economică sunt forţele care conduc la dezvoltarea transportului urban de marfă.

Pentru mai multe informaţii TRANSPLUS – Sisteme de Analiza a Tendinţelor şi Strategiilor lysis of Trends and Strategies – Deliverable 1 (2000)] – Raport 1 (2000) [System AnaTRANSPLUS – Impacturile Mega-tendinţelor din Transport şi Utilizarea Terenului în EuropaImpacts – Raport 1.1 (2000) [Impacts of Megatrends on Transport and Land Use in Europe – Deliverable 1.1 (2000)] OECD-ECMT – Implementarea Durabilă a Politici de Deplasare Urbană – Raportul Final (2002) [Implementing Sustainable Urban Travel Policies – Final Report (2002) ] European Commission – Strategia Tematică în Mediul Urban (TSUE) – Raport General privind 12 Ţări Candidate[Twelve Candidate Countries Overview Report (2003)]

8

22 SSTTRRAATTEEGGIIIILLEE IINNTTEEGGRRAATTEE DDEE UUTTIILLIIZZAARREE AA TTEERREENNUULLUUII ŞŞII TTRRAANNSSPPOORRTT

Experienţele oraşelor analizate în contextul proiectului TTRRAANNSSPPLLUUSS sunt diferite în ceea ce priveşte abordarea planificării şi totodată felul metodelor aplicate pentru a rezolva problemele acestora. Cu toate acestea, au fost identificate două abordări majore pentru definirea şi implementarea strategiilor integrate de utilizare a terenului şi transport :

Politicile de utilizare a terenului ce au ca scop reducerea nevoii de deplasare – acestea sunt în principal politici „de viitor” (sau politicile “oraşului de mâine”) ce realizează noi centre sau reorganizează suprafeţele de teren nefolosite, schimbând alcătuirea/structura urbană şi limitând extinderea locuinţelor, a locurilor de muncă etc.;

•

Politicile transportului ce au ca scop îmbunătăţirea accesibilităţii printr-o serie mai amplă de alternative de transport – acestea sunt în principal politici „întârziate” (sau politicile “oraşului de astăzi”), considerând structura urbană existentă ca un dat şi schimbând sistemul de transport, cu scopul îmbunătăţirii accesibilităţii prin mijloace alternative de transport (transportul public, mersul pe jos şi cu bicicleta, servicii de transport flexibile, car sharing etc.) şi stimulând revitalizarea cartierelor din oraş care prezintă densităţi ridicate şi folosire mixtă a terenului.

•

Ambele abordări sunt necesare pentru a clădi strategii inteligente, bazate pe planuri structurale, urbane şi regionale2 urmărind să realizeze scopurile durabilităţii aşa cum sunt ele incluse în unele documente politice şi directive de bază ale Uniunii Europene, după cum urmează:

Strategia de Dezvoltare Durabiliă (COM 2001/264 Final)

Obiectivele principale în vederea îmbunătăţirii sistemului de transport şi managementului utilizării terenului: 1. Decuplarea semnificativă a creşterii transportului de creşterea Produsului Intern Brut, cu scopul

de a reduce congestia şi alte efecte negative ale transportului. 2. Producerea unei translaţii în utilizarea sistemelor de transport de la transportul rutier la cel pe

calea ferată, pe apă şi la transportul public, astfel încât cota transportului rutier în 2010 să nu fie mai mare decât cea din 1988.

3. Promovarea unei dezvoltări mai echilibrate prin reducerea diferenţelor dintre activităţile economice şi menţinând viabilitatea comunităţilor rurale şi urbane, aşa cum s-a recomandat de către Perspectiva Europeană a Dezvoltării Spaţiale.

Directiva Cadru a Calităţii Aerului3

Ţelul acestei Directive este de a defini o strategie generală pentru: 1. Determinarea şi stabilirea obiectivelor pentru calitatea aerului atmosferic din Comunitate,

stabilite pentru a evita, preveni sau reduce efectele nocive asupra sănătăţii şi mediului. 2. Stabilirea calităţii aerului ambiental în Statele Membre pe baza unor metode şi criterii comune.

2 acestea pot fi denumite in mod diferit: – ex. planuri strategice, teritoriale, master plans etc. – în uzanţa diverselor ţări dar noi vom folosi, pentru a simplifica exprimarea, termenul de „structural”, pentru acest tip de planuri la nivel înalt.

3 Mai multe informaţii puteţi găsi la următoarea pagină de internet: www.europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm

9

3. Obţinerea informaţiilor adecvate despre calitatea aerului atmosferic şi asigurarea că acestea sunt făcute publice, prin intermediul unor praguri de alertă.

Strategie Tematica în Mediul Urban (TSMU)4

Obiectivele TSMU sunt: 1. Promovarea Agendei Locale 21 2. Reducerea legăturii dintre creşterea economică şi cererea transportului de pasageri. 3. Necesitatea unei cote crescute a transportului public, feroviar, naval, a mersului pe jos şi a

utilizării bicicletei. . 4. Necesitatea de a contracara volumele de trafic în creştere şi de a stabili o decuplare

semnificativă a creşterii transportului şi a creşterii PIB-lui. 5. Necesitatea de a promova folosirea in transportul public a vehiculelor cu grad de poluare redus. 6. Considerarea indicatorilor mediului urban.

Într-adevăr, studiile de caz examinate în TRANSPLUS au arătat diferenţe considerabile între oraşe în ceea ce priveşte perspectivele acestora în integrarea transportului şi a planificării utilizării terenului. Următorul set de recomandări oferă unele aprofundăridespre cum trebuie proiectate şi aplicate o serie de strategii integrate UTT .

O alegere de bază: strategii monocentrice sau policentrice ?

În general, strategia de dezvoltare monocentrică se focalizează pe revitalizarea sau consolidarea centrului oraşului, în timp ce strategia de dezvoltare policentrică concentrează investiţiile în domeniul dezvoltării a sub-centrelor bine situate. În orice caz, alegerea între strategii monocentrice sau policentrice depinde de mărimea oraşului. Pentru oraşele mici, forma monocentrică urbană este mult mai durabilă decât cea policentrică. Oraşele mici care optează prea devreme pentru un model urban policentric încurajează extinderea urbană. Pe de altă parte, oraşele mari care urmăresc modelul monocentric urban, concentrându-şi toată atenţia către centrul oraşului, pot pierde controlul asupra dezvoltărilor în periferie. În momentul în care o strategie policentrică ar limita aceasta tendinţă, rezultatul ar fi o extindere urbană necontrolată. Astfel, armonizarea strategiilor oraşului ar trebui urmărită în funcţie de context. Acest lucru cere în mod specific o planificare spaţială la nivel regional şi coordonarea reţelei de politici promovate în mod specific în fiecare regiune a Europei de către o mare varietate de instituţii naţionale, regionale şi locale, cu responsabilităţi diferite, acoperind diverse probleme la nivele diferite.

4 Mai multe informaţii puteţi găsi la următoarea pagină de internet: www.europa.eu.int/comm/environment/urban/home_en.htm

10

Este eficace această integrare? Integrarea se realizează numai atunci când este aplicată politicilor, metodologiilor de planificare şi organizării proceselor şi/sau structurilor.

Integrarea este o temă multidimensională. Este necesară nu numai integrarea diferitelor politici ci şi a instrumentelor de lucru, a structurilor de organizare a planificării oraşului şi a ingineriei transportului. Deseori, cea mai puternică integrare se întâlneşte la nivel politic. Majoritatea oraşelor din Europa încearcă să iniţieze politici integrate, ca de pildă dezvoltarea orientată către sprijinirea transportului public. Oricum, integrarea modelelor de sprijin, a indicatorilor de monitorizare şi a structurilor instituţionale este mult mai slab dezvoltată.

Care strategii ar trebui luate in considerare?

Pachetul de politici trebuie să considere diferite feluri de măsuri corelate

O strategie combinată “push-and-pull”, “forţând” rezidenţii să nu mai utilizeze în exces autoturismul, prin restricţii precum managementul parcărilor şi, în acelaşi timp, “captând ” utilizatorii prin moduri de transport prietenoase faţă de mediu, prin asigurarea unui sistem de transport public eficient şi a unor condiţii favorabile pentru mersul pe jos şi mersul pe bicicletă au fost recomandate de multe proiecte de cercetare şi exemple de bune practici din U.E. Analizele efectuate în studiile de caz din cadrul proiectului TTRRAANNSSPPLLUUSS au confirmat că există în realitate un accent pe măsurile stimulative de tip „pull”, în timp ce măsurile restrictive de tip „push” au o prioritate mai mică. Pentru a influenţa comportamentul de mobilitate, o mai mare atenţie se acordă măsurilor de tip „soft” precum informarea şi comunicarea. Punerea în aplicare a pachetului de politici cu privire la utilizarea terenului şi transport depinde de toate tipurile de caracteristici urbane.

Ce dovezi/mărturii avem din impactul măsurilor LUT?

Studiile de caz analizate în proiectul TRANSPLUS au ilustrat doar o mică parte a impacturilor măsurilor UTT expuse mai sus. În parte, aceasta se datorează faptului că respectivele studii de caz s-au focalizat pe politici inovative care nu au fost încă verificate. Dificultatea întâmpinată de cele mai multe ori este aceea că nu există o monitorizare completă şi o schemă de evaluare operativă, impacturile fiind greu de estimat. Chiar dacă nu sunt disponibile rezultate înainte şi după introducerea unei politici, este clar că, pe de o parte, politicile de utilizare a terenului îndreptate către creşterea densităţii urbane şi a utilizării mixte, dacă nu sunt însoţite de măsuri care să

11

facă deplasarea cu autoturismul mai costisitoare sau mai lentă, au doar un efect mic asupra mobilităţii în autoturism. Pe de altă parte, aceste politici sunt importante pe termen lung, deoarece asigură pre-condiţiile pentru un stil de viaţă mai puţin dependent de automobil.

Este clar că, pentru a decide o strategie spaţială, trebuie luat în considerare contextul specific geografic şi istoric5. Acest lucru este uşor de spus dar greu de făcut, mai ales când integrarea sistematizării teritoriale şi a problemelor transportului este în pericol: într-adevăr, în timp ce planificarea sistematizării teritoriale se preocupă deseori de aşezări şi zone care pot fi în principal înglobate unele în altele, transportul adaugă o nouă dimensiune care depăşeşte limitele respective. Organismele de transport nu numai că sunt adesea diferite de organismele de planificare urbană, dar infrastructura de transport şi modelele de deplasare trec dincolo de graniţele utilizării terenului. O cale de a rezolva această problemă este să luăm ariile de mobilitate cotidiană6 ca scală spaţială ideală, la care să putem proiecta, dezvolta şi implementa strategii UTT. Aceste arii sunt deseori considerate în studiile de planificare, iar în unele ţări ele sunt recunoscute ca unităţi statistice de mobilitate pentru recensămintele mobilităţii, dar sunt foarte rar considerate drept „teritorii” administrative, datorită flexibilităţii inerente a graniţelor lor (puternic dependente de dinamica spaţială a aşezărilor). În orice caz, planificarea şi monitorizarea se integrează în această scală spaţială, coordonând variate instituţii şi autorităţi care acţionează în aceste regiuni funcţionale, atâta timp cât există un angajament comun al autorităţilor regionale, provinciale şi locale.

Pentru mai multe informaţii

TRANSPLUS – Evaluarea Integrării Sistematizării Teritoriale şi Strategii de Planificare a Transportului – Raport 2 (2002) [Assessment of Integrated Land Use and Transport Planning Strategies – Deliverable 2 (2002)] TRANSPLUS – Evaluarea Strategiilor de Dezvoltare Raport 2.1 (2002) [Assessment of development strategies – Deliverable 2.1 (2002)]

5există o varietate de situaţii în toată Europa: regiuni dominate de enorme oraşe monocentrice ca Paris, grupuri metropolitane întemeiate în jurul oraşelor de bază precum Merseyside (Liverpool) şi Greater Manchester în Marea Britanie sau Netherlands Randstad (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam)

6denumite şi “arii care atrag populaţia“ (“population catchment areas”), “arii de deplasare către lucul de muncă” sau “regiuni urbane funcţionale”

12

33 IIMMPPLLEEMMEENNTTAARREEAA PPOOLLIITTIICCIILLOORR IINNTTEEGGRRAATTEE DDEE UUTTIILLIIZZAARREE AA TTEERREENNUULLUUII ŞŞII TTRRAANNSSPPOORRTT Implementarea strategiei de utilizare a terenului şi transport implică, de obicei, combinarea diferitelor măsuri politice. O “măsură politică” este orice instrument care poate fi folosit pentru a depăşi problemele şi a realiza obiectivele propuse şi care poate include, la fel de bine, transportul ca şi politicile de utilizare a terenului7.

O ipoteză, în urma combinării diferitelor măsuri, ar fi acea că obiectivele pot fi atinse într-un mod mai eficient folosind pachetul de politici cu ajutorul căruia combinarea măsurilor complementare şi reciproce de sprijin facilitează implementarea acestora şi/sau intensifică impacturile respective. Acţiuni reciproce pot fi:

• Creşterea beneficiului: o măsură de consolidare a beneficiilor terţilor;

• Creşterea nivelului de acceptare: măsură ce face mai acceptabilă o altă măsură pentru cetăţeni şi/sau părţi interesate (ex. prevederi specifice pentru compensarea păgubiţilor)

• Asigurarea resurselor: o măsură prin care se asigură resurse financiare sau tehnice mai mari pentru implementarea unei alte măsuri;

• Sau chiar condiţii preliminare pentru implementare (ex. utilizarea compactă a terenului este o condiţie esenţială pentru viabilitatea car sharing-ului).

Un exemplu de interacţiune în "asigurarea resurselor" este combinaţia dintre metroul uşor şi taxele de drum. Acestea din urmă încurajează folosirea intensă a metroului uşor, producând venit pentru a plăti metroul uşor, în timp ce, investind acest venit în metroul uşor taxele stradale devin mai acceptabile. În acest mod, interacţiunile între perechile de măsuri nu sunt obligatoriu simetrice: taxa de drum este o resursă de creştere pentru metroul uşor, în timp ce metroul uşor este o creştere în nivelul de acceptare a taxei de drum. Un exemplu de ‘condiţie-preliminară’ o reprezintă legătura dintre dezvoltarea urbană compactă şi amplasarea strategică a serviciilor de suport pentru car sharing. Oraşele compacte şi centrele secundare reduc dependenţa de autoturism, facilitând adoptarea unor scheme de car sharing care sunt de obicei convenabile doar unui nivel mic de utilizatori de autoturisme, care locuiesc în apropierea serviciilor de suport pentru car sharing. În concluzie, un pachet complet de politici trebuie să includă atât elemente potrivite (măsurile) cât şi legăturile exacte dintre măsuri8.

7 această definiţie a fost adopttă pentru prima oară în proiectele LUTR şi PROSPECTS, ce pot fi accesate la: www.lutr.net. PROSPECTS a pus la dispoziţie o listă de metode politice de susţinere a transportului şi utilizării terenului şi un Ghid de Luare a Deciziilor (Decision Making Guidebook–DMG), ce include reguli pentru un pachet de metode politice eficiente.

8Eficienţa politicii poate fi redusă în totalitate dacă un oraş implementează anumite modele de plată a parcării împreună cu un program de imbunătăţire a calităţii serviciilor PT iar veniturile nu sunt folosite pentru a finanţa investiţii PT, sau sunt utilizate fară a aduce la cunostinţa cetăţenilor, prin campanii informative.

13

3.1 OPŢIUNI PRIVIND MĂSURILE DE UTILIZĂRE A TERENULUI ŞI TRANSPORT

Deşi există o largă varietate de combinaţii posibile de instrumente politice, proiectul TRANSPLUS s-a concentrat pe studiile de caz privind implementarea a trei tipuri de politici integrate UTT:

Dezvoltare orientată către transportul public; •

•

•

Dezvoltarea unor structuri de transport pe distanţe scurte”9;

Dezvoltare orientată către restrângerea utilizării automobilului.

Aceste politici urmăresc integrarea utilizării terenului şi a măsurilor de susţinere a transportului, luând ca elemente pivot transportul public, mersul pe jos şi cu bicicleta şi reglementarea utilizării automobilului (incluzând spaţiul destinat acestuia în oraş).

Dezvoltarea orientată către transportul public include câteva mecanisme pentru a intensifica densitatea locuinţelor şi a altor activităţi aflate în apropierea căii ferate urbane, metroului şi a staţiilor de tramvai. Acest lucru poate fi realizat în interiorul oraşelor cât şi în aria metropolitană, pentru a cuprinde fluxurile de navetişti. Cele mai comune măsuri includ:

Îmbunătăţirea accesibilităţii TP în aşezările existente: aceasta include revitalizarea sau extinderea metroului uşor şi a liniilor de tramvai – sau dezvoltarea continuă a reţelelor de autobuze în oraşele mai mici.

Noi aşezări orientate către TP: concentrarea creşterii urbane şi a dezvoltării sub-centrelor în jurul nodurilor şi coridoarelor TP reprezintă un mod practic de a aplica conceptul de ‘concentrare descentralizată’. O nouă strategie de dezvoltare urbană tinde să îmbunătăţească accesibilitatea mijloacelor TP prin inaugurarea unor noi staţii sau reactivarea celor vechi, în combinaţie cu revitalizarea liniilor de tramvai sau autobuz.

Renovarea staţiilor de cale ferată şi a zonelor din vecinătate: staţiile reprezintă noi centre de mobilitate şi porţi către oraş. Regenerarea clădirii staţiei, incluzând conservarea structurilor de construcţie cu importanţă istorică, poate intensifica integrarea acesteia în mediul urban, susţinând diferite necesităţi în apropierea staţiilor, ex. locuri de muncă, locuinţe, magazine, spaţii destinate petrecerii timpului liber, desfăşurării activităţilor culturale sau a altor servicii etc.

9 Numim „dezvoltarea unor structuri de transport pe distanţe scurte” un mediu urban în care o amplă gamă de activităţi este accesibilă pe distanţe parcurse pe jos sau cu bicicleta.

14

Dezvoltarea structurilor urbane pentru a favoriza mobilitatea pe distanţe mici îşi propune să creeze o abordare prietenoasă a ambianţei locaţiei promovând mersul pe jos şi pe bicicletă, facilitând deplasările „din poartă în poartă” fără a utiliza autoturismul, încurajând utilizarea unor moduri alternative de transport. Dezvoltarea structurilor urbane pentru a favoriza mobilitatea pe distanţe mici poate fi o condiţie esenţială pentru promovarea cu succes a deplasării pe jos sau cu bicicleta. Aceste măsuri posibile includ:

Dezvoltarea ariilor multi-funcţionale pentru a favoriza mobilitatea pe distanţe mici: principalul motiv care determină alegerea un mijloc de transport nemotorizat ar fi distanţa mică de parcurs până la locul de muncă, structura urbană fiind fundamentală în a promova mersul pe jos sau cu bicicleta.

Recuperarea spaţiilor abandonate în centrul oraşului: în planificarea dezvoltării urbane ar trebui acordată o prioritate mai mare regenerării ariilor din centrul oraşului, arii care şi-au pierdut în timp funcţia iniţială.

Dezvoltarea strategiei deplasării pe jos sau cu bicicleta: O reţea la scară urbană de piste pentru mersul pe bicicletă ar trebui creată într-un mediu atractiv, făcând legătura între diferite locuinţe şi facilităţi. Reţelele pietonale şi pentru biciclete trebuie unite cu reţelele sub-regionale. În acelaşi timp, trebuie reduse conflictele între biciclişti, pietoni şi modurile de transport motorizate, în vederea îmbunătăţirii siguranţei şi atractivităţii pistelor pentru biciclişti şi zonelor pietonale.

Îmbunătăţirea informaţiei şi orientării: această măsură este o importantă politică ‘soft’. Pietonii şi bicicliştii trebuie să simtă că sunt respectaţi şi bineveniţi în calitate de călători. Un sistem de informaţie îmbunătăţit poate uni zone diferite ale oraşului şi, totodată, poate încuraja populaţia să folosească bicicleta, mersul pe jos sau transportul public.

Un proiect de urbanism atrăgător pentru pietoni şi biciclişti: dezvoltarea zonelor pietonale şi pentru biciclişti constă într-o varietate de măsuri care se sprijină reciproc. Planificarea zonelor pentru pietoni necesită un model de calitate elevată într-un spaţiu limitat, o interacţiune conştientă cu edificiile şi spaţiile libere.

15

Imagini ale unui cartier din Viena unde se aplică accesul interzis

automibilelor – Floridsdorf © 2001 Murdoch University

Dezvoltarea orientată către restrângerea utilizării automobilului îşi propune să limiteze numărul automobilelor care pătrund în mediul urban, reducând în acest mod impacturile negative ale acestora asupra zgomotului, calităţii aerului, siguranţei şi aspectelor estetice ale oraşului şi vecinătăţilor. Măsurile restrictive pot avea o prioritate mai mică în agendele politice deoarece nu sunt foarte populare printre utilizatorii de autoturisme. Combinaţia între măsurile “push” şi „pull” (aşa numitele abordări “carrot”=morcov şi “stick”=băţ) este principala abordare către realizarea proiectelor care tind a limita utilizarea automobilelor.

Planificarea noilor dezvoltări bazate pe limitarea utilizării automobilului : una dintre cele mai radicale forme de restrângere a spaţiului utilizat de maşini este “dezvoltarea cartierelor/zonelor care nu necesită folosirea automobilului”. Aceasta se bazează pe presupunerea că, pentru persoanele care nu deţin un automobil este mult mai plăcut să trăiască într-un mediu în care impacturile produse de automobile asupra zgomotului, calităţii aerului, siguranţei sau aspectelor estetice ale oraşului se reduc sau sunt chiar absente.

Politica de reglementare a parcării în anumite locaţii : poate fi văzută ca o metodă auxiliară în planificarea noilor dezvoltări în limitarea utilizării automobilului. Bine-cunoscutul principiu ABC poate fi luat drept un exemplu major de politică a locaţiilor, incluzând şi reglementările politicilor de parcare.

Realocarea spaţiului urban public existent: include câteva măsuri precum reglementarea accesibilităţii automobilelor private, politici de parcare sau realocarea spaţiilor rutiere.

3.2 IMPLEMENTAREA POLITICILOR INTEGRATE

Pentru a implementa strategia integrată de utilizare a terenului şi transport nu este necesară numai identificarea unei liste corespunzătoare de măsuri de susţinere, precum cele prezentate mai sus. Mai important este faptul că implică integrarea mai multor procese şi acţiuni cu scopul de a realiza orice politică substanţială – deliberare, implementare, monitorizare, evaluare, identificare a politicilor complementare, coordonare între autorităţi la diferite nivele de guvernare, participarea cetăţenilor, autorităţilor private şi a celor interesaţi - într-un cadru coerent, cuprinzător şi durabil, în care procesele unice se pot consolida unele pe altele în atingerea obiectivelor şi în depăşirea barierelor către o politică cu rezultate şi impacturi „output” şi „outcome” satisfăcătoare.

16

Într-adevăr, deşi există o mare varietate de contexte de oraşe în Europa, întâlnim şi multe probleme legate de agendele urbane îndreptate spre scopuri comune, larg răspândite ale mobilităţii durabile şi dezvoltării urbane, fiind recomandată o apropiere normativă cu scopul de a uni paşii deliberării, implementării, monitorizării şi evaluării, într-un ciclu de viaţă politic.

Integrarea totală a politicii necesită activarea acestui ciclu politic organizând procese orientate către forme noi de rezultate (organizând noi forme de procese orientate spre obiectiv), consolidând totodată legăturile dintre instituţii diferite, cu forme dinamice şi deschise spre cooperare. În orice caz, adevărata provocare este menţinerea coerenţei

globale pe termen lung, a ciclului politic, incluzând factorii de decizie, la nivel vecinătăţii, oraşului, regional şi naţional, precum şi asigurarea participării pas cu pas a celor interesaţi şi a societăţii civile, în realizarea proceselor.

• Implementarea politicilor • Schimbarea comportamentului utilizatorilor

• M odel de strategii şi de măsuri • E valuarea impacturilor; • C âştigarea consensurilor politice

MODEL DE POLITICĂ

• I mpacturile de monitorizare ; • E valuarea obiectivelor realizate

• Definiţia problemei • Proiectele pentru oraş

IMPLEMENTAREA POLITICII

EVALUAREAPOLITICĂ

IDENTIFICA REA PROBLEMELOR ŞI OBIECTIVELOR

Există multe bariere – legale, instituţionale, de organizare, financiare şi culturale – ce au ca scop obţinerea unei mai mari coerenţe şi continuităţi în procesele de înfăptuire a politicilor în domeniul utilizării terenului şi transportului. În multe cazuri, jurisdicţiile administrative ale diferitelor administraţii locale şi regionale nu concordă cu configuraţiile spaţiale în formare şi cu dezvoltările urbane curente (sub-urbanizare, efecte de aglomerare etc.) Un răspuns la aceasta a fost elaborarea unor construcţii organizaţionale care să reflecte noile interrelaţii funcţionale dintre administraţiile locale, local /regionale şi chiar regionale. Aceste modele administrative în dezvoltare pot fi formale sau informale. O altă tendinţă către un efort între agenţii a fost adoptarea parteneriatelor public-private. Astfel de agenţii pot să aibă o varietate de relaţii cu structurile formale ale guvernării, în funcţie de aportul democratic local.

Un număr de factori-cheie influenţând implementarea fructuoasă a politicilor integrate UTT ca şi principalele tipuri de bariere şi căi de a le evita şi depăşi au fost identificate când s-au analizat studiile de caz TRANSPLUS:

17

Identificarea problemei

A fi conştient de ‘problemele’ cauzate de bariere şi luarea de iniţiative pentru a găsi soluţii

Uneori, specificaţia precisă a unei probleme poate permite ca atenţia să fie concentrată pe genurile de soluţii care ar putea fi folosite. Căutarea soluţiilor capabile să înlăture barierele ce sunt contingente (adică neesenţiale şi pot fi înlăturate) şi care pot împiedica implementarea politicii (bariere output) sau realizarea unor scopuri durabile (bariere outcome). Cazurile de studiu ale proiectului TRANSPLUS arată că cele mai multe bariere sunt strâns legate şi nu pot fi identificate imediat. În orice caz, identificarea şi recunoaşterea existenţei unei bariere constituie primul pas către o soluţie.

Cum trebuie sprijinit procesul de implementare?

Conform studiilor de caz analizate în proiectul de cercetare TTRRAANNSSPPLLUUSS, sunt adoptate căi diferite şi inovative, cu scopul de a îmbunătăţi implementarea politicilor integrate UTT. În toate cazurile, bazele unei bune implementări sunt:

•

•

•

Adoptarea unui concept larg şi strategic pentru oraş care să integreze politici sectoriale ) într-o strategie cuprinzătoare;

Întărirea cooperării şi coordonării între diferitele departamente administrative din cadrul oraşului şi între diferite nivele ale guvernării (municipal, regional, în anumite cazuri chiar naţional), ca şi între public şi actorii privaţi.

Promovarea implicării părţilor interesate şi a locuitorilor în dezvoltarea unei viziuni a Oraşului de Mâine şi a proceselor de planificare.

Implementare progresivă sau masivă?

Deseori, schimbările politice importante nu pot fi implementate imediat în tot oraşul. Această situaţie poate fi cauzată de un număr de motive şi astfel, doar un proces de implementare pas cu pas pare a fi calea cea mai eficientă de a acţiona. De obicei, măsurile pot fi limitate unei arii specifice, unde, mai multe circumstanţe favorabile îndreptăţesc (sau nevoi mai stringente cer) implementarea conceptelor integrate UTT.

Un aspect pozitiv al procesului de implementare „pas cu pas” este acela că împiedică pe cei interesaţi să se confrunte cu proiecte ample ce nu ţin seama de modelele normale ale mobilităţii şi, aşadar, nu ameninţă procesul de acceptare.

3.3 INSTRUMENTE DE SPRIJIN AL DECIZIILOR ÎN DOMENIUL UTT

TTRRAANNSSPPLLUUSS a analizat statutul actual şi capacitatea instrumentelor de sprijin al deciziilor şi implementării în domeniul integrat UTT, incluzând:

18

• modele urbane Integrate UTT;

• indicatori UTT.

Perspectivele proiectului TRANSPLUS au fost acelea de a cerceta actualul mod de întrebuinţare a modelelor Integrate de Utilizare a Terenului şi Transport (UTTI) examinate în cazurile de studiu ale oraşelor, precum şi indicatorii folosiţi pentru monitorizarea rezultatelor politicilor UTT, indicând principalele probleme întâlnite şi exemple de practici folositoare.

Este disponibilă o gamă de instrumente de modelare destinată să ajute în luarea deciziilor pe cei care decid în politica urbană10. Selecţionarea modelului depinde de informaţia care a fost folosită în procesul de stabilire a politicii pentru proiect, de ce elemente-cheie sunt pregătite pentru a fi evaluate, de ce impacturi principale sunt gata a fi măsurate şi de orizontul de timp la care se raportează.

Capacitatea tuturor modelelor existente şi evaluarea instrumentelor este strict limitată. Metodologiile actuale sunt capabile doar a examina o proporţie relativ mică de intervenţii politice care ar putea fi aplicate de către factorii de decizie la nivele variate ale spectrului deciziilor politice. Aceasta se datorează mai multor factori: disponibilitatea datelor; disponibilitatea de a fi competitiv şi de a cunoaşte; şi disponibilitatea software-ului. Mai mult decât atât, există în general o înţelegere insuficientă a ipotezelor fundamentale de comportament şi cum acestea sunt întruchipate în parametrii acestui model.

În urma examinării studiilor de caz analizate în proiectul TTRRAANNSSPPLLUUSS constatăm că procedurile de modelare formale sunt distribuite în trei grupuri :

• cele care folosesc un model integrat de utilizare a terenului şi transport;

• cele care fac apel la modele, dar care nu ţin cont de feedback-ul primit de utilizarea terenului din partea transportului (denumită şi „abordare” tradiţională); şi

• cele care par a nu folosi nici un instrument formal de modelare.

Puţine oraşe au utilizat un model interactiv pentru folosirea terenului şi transportului. Celelalte au făcut apel la diferite instrumente de planificare a transportului care se interesează în cel mai bun caz de impacturile utilizării terenului asupra transportului. Nu există nici o dovadă care să sugereze că această imagine nu este caracteristică majorităţilor oraşelor din Europa. Într-adevăr, mulţi responsabili şi planificatori ai transportului local, de pe tot cuprinsul Europei, au recunoscut utilitatea modelelor de prevenire a efectelor asupra transportului, dar:

10 În Raportul 2.2 (disponibil pe adresa de internet www.transplus.net ) găsim o descriere completă a acestor modele, expusă în studiile de caz ale proiectului TRANSPLUS, rezultatele lor, punctele tari şi slabe, şi în mod special evaluarea capacităţii acestora de a gestiona şi evalua măsurile integrate UTT.

19

• modelele interactive sunt, prin natura lor, foarte complexe, iar profesionalitatea şi capacitatea de înţelegere pentru a le folosi nu este întotdeauna disponibilă, ca să nu mai vorbim de disponibilitatea resurselor necesare;

• lipsa resurselor din cadrul administraţiilor locale ne arată că modelele sunt rareori refolosite sau actualizate;

• precizia modelelor interactive în timp nu este încă dovedită, conducând liber-profesioniştii către un grad de neîncredere şi incertitudine în ceea ce priveşte utilitatea lor deplină;

• modelele sunt deseori considerate drept o atestare şi un control suplimentar al estimărilor făcute de către administraţia unui oraş;

• mulţi responsabili locali rămân puţin convinşi de rezultatele acestor modele, astfel încât, gândirea politică influenţată de spiritul de afaceri, poate predomina în faţa judecăţii profesionale;

• fie că modelele sunt sau nu de încredere, deciziile trebuie să se bazeze pe acceptarea publică. Aşadar, deciziile finale pot fi deseori întemeiate pe gândirea politicienilor, responsabili de acţiunile lor în faţa publicului şi a sectoarelor profesionale;

În această situaţie, este oricum clar că încă mai există pericolul ca impacturile potenţiale importante să fie neglijate sau subevaluate. Modelele interactive pentru utilizarea terenului şi transport trebuie îmbunătăţite, dar rămân de întâmpinat câteva provocări (ex. dezvoltarea unei noi activităţi, bazată pe tehnici de modelare şi micro-simulare; îmbunătăţirea rezoluţiei spaţiale a modelelor actuale; o mai amplă luare în consideraţie a echităţii spaţiale şi a impacturilor sociale). În orice caz, modelele vor exprima întotdeauna o generalizare a realităţii. Aşa cum detaliul este important pentru utilizator, tot atât de importante sunt flexibilitatea şi abilitatea de a construi modele interactive, relativ uşoare, care îşi menţin totodată precizia, intensitatea şi, cel mai important, acceptabilitatea. Acesta interesează, în mod particular, oraşele mici, în care disponibilitatea resurselor şi a profesionalităţii poate fi o problemă.

Dacă sunt cerute modele mai bune pentru a ilustra un fundament mai solid al evaluării politice, avem totodată nevoie şi de indicatori, pentru a alimenta monitorizarea politicilor utilizării terenului şi transportului. Aceasta este o activitate-cheie, ce îşi propune să măsoare, la diferiţi paşi ai procesului politic, următoarele elemente: i) implementarea cu succes a unui proiect sau a unei reglementări, cu indicatori ai schimbării pentru anumite variabile reprezentând rezultatele; ii) schimbarea comportamentului utilizatorilor, prin sondaje sau calcule directe referitoare la utilizarea noilor infrastructuri sau a noilor servicii şi prin acordul utilizatorilor cu diferite tipuri de reglementări etc.; iii) realizarea obiectivelor politice în termeni de rezultate, prin indicatori adecvaţi ai rezultatelor sau impacturilor. Ghidul TRANSPLUS (disponibil pe www.transplus.net) ne pune la dispoziţie o listă importantă de date cu privire la contextul oraşului şi indicatorii de control.

20

O sarcină importantă a monitorizării este aceea de a observa la momentul potrivit eventualele consecinţe (reacţii inverse) politice sau tendinţe interne (ex. răspândirea de noi bunuri, servicii şi tehnologii), asupra comportamentului utilizatorilor. De exemplu, efectele de reţea sau de imitare pot duce la creştere adoptării, în mod direct, de noi comportamente, începând cu momentul în care a fost obţinută o anumită masă critică de noi utilizatori de servicii. (ex. în urma răspândirii unui bun renume). Alte efecte de feedback pot viza oportunitatea utilizării unei anumite infrastructuri sau a unui anumit serviciu, care ar putea fi redusă prin efectele adverse legate de congestia traficului, congestie ce se poate datora unei cereri excesive sau presiunii pentru noi infrastructuri şi servicii, generate de o cerere explozivă. Aceste efecte de feedback pot apărea spontan, iar monitorizarea stadiilor de adoptare de către utilizatori poate fi cel mai rapid mod de a deveni conştienţi de consecinţele neaşteptate.

Principalele sugestii pentru a adopta modul de folosire a indicatorilor pe tot cuprinsul Europei sunt:

• construirea, în diferite oraşe, de sub-sisteme ale indicatorilor UTT, folosind un set comun de indicatori de rezultat (precum cei prezentaţi în documentul Ghidul TRANSPLUS );

• menţinerea unui plafon minimal de astfel de indicatori UTT, necesar pentru analizarea impacturilor definitive asupra mobilităţii durabile şi calităţii vieţii urbane (asupra numărului de deplasări, congestiei, accesibilităţii, poluării atmosferice, zgomotului, siguranţei, competitivităţii şi satisfacţiei cetăţenilor);

• raportarea acestor sub-sisteme de indicatori UTT la alte iniţiative, care favorizează adoptarea indicatorilor urbani comparabili la nivelul UE, precum iniţiativa urbană de audit, indicatorii folosiţi pentru monitorizarea proiectelor finanţate de către Fondurile Structurale ale UE, sau Indicatorii Europeni Comuni, elaboraţi în contextul Strategiei Tematice a UE despre Mediul Urban ;

• iar în final, integrarea colecţiei de date şi indicatori specifici pentru a controla politicile UTT ce fac parte din sistemele regionale şi locale de statistică şi control/monitorizare (dacă există), cu scopul de a evita duplicarea eforturilor de cercetare empirică.

Pentru mai multe informaţii TRANSPLUS – Evaluarea Strategilor de Implementare – Raport 3 (2002) [Assessment of Implementation Strategies – Deliverable 3 (2002)] TRANSPLUS – Dezvoltare orientată către transportul public – Raport 3.1 (2002) [Public transport oriented development – Deliverable 3.1 (2002)] TRANSPLUS – Dezvoltarea unor structuri prietenoase pentru pietoni şi biciclişti – Raport 3.2 (2002) [Pedestrian and cycling friendly structure development – Deliverable 3.2 (2002)] TRANSPLUS – Dezvoltarea restricţiilor privind utilizarea automobilului – Raport 3.3 (2002) [Car restriction development – Deliverable 3.3 (2002)] TRANSPLUS – Indicatori de Utilizarea Terenului şi Transport – Raport 3.4 (2002) [Land Use and Transport Indicators – Deliverable 3.4 (2002)] TRANSPLUS – Indicatori şi modele de sprijin – Raport 2,2 (2003) [Supporting models and indicators – Deliverable 2.2 (2002)] TRANSPLUS ACCESS – Rapoartele Studiilor de Caz – Evaluarea Strategiilor de Implementare şi Planificare în cele cinci oraşe TCTA (Ţările Candidate şi Ţările Asociate) – 2003 [Case studies reports – Assessment of planning and implementation strategies in five AAC cities (2003)] TRANSPLUS ACCESS – Raportul de Sinteză – Evaluarea Strategiilor de Planificare şi Implementar – 2003 [Synthesis Report – Assessment of planning and implementation strategies – 2003].

21

44 BBAARRIIEERREELLEE UUTTTT,, SSOOLLUUŢŢIIII ŞŞII TTRRAANNSSFFEERRAABBIILLIITTAATTEEAA BBUUNNEELLOORR PPRRAACCTTIICCII

4.1 BARIERE CĂTRE REALIZAREA POLITICILOR INTEGRATE DE UTILIZARE A TERENULUI ŞI TRANSPORT

Din cauza unui număr de bariere, deseori este dificilă implementarea politicilor integrate UTT, capabile să garanteze durabilitatea transportului şi a utilizării terenului. Aceste bariere pot fi de natură legală, organizatorică, financiară, tehnică sau socială, sau chiar de o natură mai complexă şi mai greu de definit. Tabelele de mai jos ne arată exemplele de bariere cele mai frecvente şi/sau proeminente întâlnite în studiile de caz ale proiectului TTRRAANNSSPPLLUUSS; se specifică totodată când aceste bariere sunt mai severe în ţările TCTA.

Exemple de Bariere Financiare

Bariera Descriere

Sistem ineficient şi instabil de taxare

Implementarea programelor durabile în timp ar necesita un sistem de taxare ce creează stimulente potrivite pentru activităţi sănătoase din punct de vedere ecologic dar şi pentru un mediu urban stabil, care să atragă investitori şi developer-i. Această barieră este destul de severă în TCTA, care sunt încă supuse frecventelor schimbări şi reglări ale sistemului de taxare.

Lipsa resurselor financiare

O condiţie esenţială pentru implementarea politicilor şi proiectelor UTT constă în disponibilitatea atribuţiilor, drepturilor şi resurselor financiare corespunzătoare, la nivel regional şi/sau municipal. Acesta implică, în primul rând resursele financiare disponibile în bugetul administraţiei locale, destinate finanţării investiţiilor şi, parţial, serviciilor de sprijin (când sunt necesare pentru scopuri de interes public), resurse care vin sub formă de subvenţii de stat. Încă odată, bariera devine severă în TCTA, unde dimensiunea şi elasticitatea taxelor locale de bază sunt reduse, datorită faptului că un număr mare de persoane trăiesc standarde minime de trai şi nu îşi pot ermite să plătească taxe suplimentare. O problemă asemănătoare este şi lipsa de informaţii la nivel local cu privire la fondurile pentru finanţarea proiectelor de dezvoltare.

Exemple de Bariere Instituţionale

Bariera Descriere

Lipsa de stabilitate şi de integrare a structurilor administrative

O altă barieră importantă este lipsa de integrare dintre administraţiile responsabile cu planificarea transportului, pe de o parte, şi cele responsabile de planificarea utilizării terenului, pe de altă parte. De cele mai multe ori, planificatorii de transport optează pentru adoptarea măsurilor destinate să reducă “consecinţe” nedorite ale sistemelor de amplasare a aşezărilor asupra transportului, ce sunt adevăratele cauze ale problemelor de circulaţie, mai ales dacă acest măsuri exercită impacturi adverse pe termen lung asupra utilizării terenului. (ex. facilitarea expansiunii urbane). În plus, la nivel naţional, atribuţiile sunt separate între diferite ministere. Această barieră este mult mai severă în TCTA, unde procesul de tranziţie este condus spre o continuă reviziune şi reorganizare a sistemului de administraţie regională şi locală, şi a abilităţilor de a lua decizii.

Exemple de Bariere Instrumentale

Bariera Descriere

Lipsa coerenţei în sistemul de planificare

Actualul sistem de planificare nu asigură de fiecare dată acordul cu ansamblul de obiective

22

şi implementare durabile fixate la nivel naţional, regional şi local, în special datorită faptului că lipsesc instrumentele economice din sistemul de planificare a utilizării terenului. Cu toate acestea, chiar şi atunci când planurile sunt relativ comprehensibile, problema principală rămâne implementarea acestora şi capacitatea de a neutraliza presiunea investitorilor şi developer-ilor. Există o lipsă generală de instrumente de implementare şi proceduri de monitorizare, precum instrumentele economice de capitalizare a creşterii valorii terenului. (ex. „capturarea valorii”, „taxa finanţării incrementale) sau de compensare a proprietarilor de teren construibil cu scopul de a consolida prevederile planificării (ex.” drepturile de transfer asupra dezvoltărilor”).

Exemple de Bariere Fizice

Bariera Descriere

Aşezări mono-funcţionale rezultate din planificarea tradiţională din trecut

Actualul sistem de aşezări în diferite oraşe este format în funcţie de criterii rigide de zonificare şi segregaţie funcţională, care îngreunează realizarea dezvoltărilor multi-funcţionale.

Infrastructura de transport naţională necorespunzătoare

În unele oraşe – mai ales în TCTA dar nu numai – reţelele de transport rutier şi feroviar (la un nivel superior) sunt insuficient dezvoltate, ceea ce provoacă probleme cu circulaţia de tranzit în mediul urban, ducând la apariţia congestiei, poluării fonice şi atmosferice.

Exemple de Bariere Politice

Bariera Descriere

Prioritatea acordată competitivităţii şi atracţiei de noi dezvoltări comerciale

De obicei, alegerile în planificarea utilizării terenului şi transport nu sunt optimiste din punct de vedere ambiental şi social deoarece se acordă întâietate factorilor economici, ex. reducerea regulilor EIA pentru deschiderea noilor amplasamente industriale în regiune. În realitate, procesul de dezvoltare economică este diferenţiat în plan regional, datorită creşterii polarizării între regiunile dezvoltate şi cele afectate de grave crize economice şi de şomaj. Aceasta face ca regiunile slab dezvoltate să fie din ce în ce mai atractive pentru investiţii de capital privat şi nu există politici active care să echilibreze acest efect. În zilele noastre, dezvoltarea teritorială dezechilibrată care a rezultat este evidentă în special în unele ţări TCTA.

Ruptura istorică în autonomia administraţiilor locale şi regionale

În unele ţări, absenţa pe termen lung a nivelului administraţiilor autonome locale şi regionale conduce spre centralizarea planificării dezvoltării strategice, care a dat naştere unor politici UTT insuficiente la nivele locale şi regionale, împiedicând dezvoltarea unei infrastructuri adecvate a transportului regional. Această barieră este întâlnită în mod special în ţările TCTA, caracterizate în trecut de planificarea centrală tipic regimurilor socialiste.

Privatizarea necontrolată

În unele ţări, privatizarea intensă, procesul insuficient echilibrat de dereglementare şi descentralizare, însoţit de noi cadre de reglementare, afectează structura economică şi piaţa imobiliară, utilizarea terenului, transportul public şi feroviar, şi construirea unor noi sisteme de transport şi infrastructură. O consecinţă tipică este reducerea numărului de călători în transportul public şi feroviar în zonele rurale şi periferice, concomitent cu creşterea numărului de automobile şi a transportului cu autovehicule private.

Imaturitate în instituţiile democratice şi conştiinţa cetăţenilor

Mai multe sisteme politice din UE şi TCTA sunt încă foarte instabile, ca dovadă a numeroaselor alegeri politice şi schimbărilor de administraţii naţionale, regionale şi locale. În acest context, chiar dacă ar fi existat planuri pe termen lung şi concepte politice, ele ar fi fost abandonate de către noile autorităţi de guvernământ. Pe de altă parte, chiar şi electorii apar deseori imaturi. Adesea, ei votează în funcţie de preferinţele afective şi personale, cu acea atitudine de „ a fi

23

împotriva cuiva” şi nu „pentru ceva”. În consecinţă, personajele politice nu sunt interesate de continuitatea obiectivelor pe termen lung deoarece au nevoie să arate efectele pe termen scurt până la următoarele alegeri.

Exemple de Bariere Legale şi de Procedură

Bariera Descriere

Reglementări neclare privind dreptul de proprietate a terenului şi un control ineficient al utilizării terenului

O reglementare neclară privind dreptul de proprietate reprezintă o barieră specifică pentru unele TCTA. În aceste ţări, este destul de dificil să găsim registre funciare clare şi transparente, care să permită accelerarea procesului de înregistrare funciară pentru noii proprietari. Lipsa încrederii în rapoartele de proprietate este, evident, un obstacol pentru noile investiţii şi buna funcţionare a pieţei imobiliare. Controlul ineficient al utilizării terenului este de asemenea, tipic unor enclave din ţările din UE, unde construirea neautorizată de locuinţe era răspândită în trecut, iar în unele cazuri încă mai continuă.

Exemple de Bariere Sociale

Bariera Descriere

Opoziţia anumitor categorii specifice de părţi interesate

Există multe exemple de categorii specifice de părţi interesate care au câte ceva de pierdut din politicile inovative UTT, precum şoferii de taxi ce luptă împotriva noilor forme flexibile de transport din oraşele în care locuiesc, (ex. în Roma), comercianţii combat împotriva restricţiilor asupra accesului autovehiculelor, proprietarii privaţi de autobuze utilizate pentru serviciile publice sunt contra renovării autobuzelor sau a îmbunătăţirii orarelor. ( ex. în Malta este o puternică coaliţie a proprietarilor de autobuze ce reprezintă afaceri de familie) s.a.m.d.

Posesia unui automobil considerată simbol al statusului social

Posesia unui automobil a fost întotdeauna considerată un simbol de status social, creând o mentalitate pro-automobil. Această barieră culturală este puternică, în mod deosebit, în TCTA, unde, după mulţi ani de încercări şi dificultăţi de a avea acces la o maşină, a fi proprietar de un automobil şi a avea mai multă mobilitate, reprezintă un simbol al libertăţii.

Corupţia Faptul că multe acte legale în domeniul imobiliar nu sunt coordonate, fiind pur şi simplu neclare, oferă o cale deschisă către corupţie. De cele mai multe ori nu există interes pentru a adopta documente strategice, deoarece, acestea se află obligatoriu sub controlul statului, şi astfel devin un obstacol împotriva corupţiei. Corupţia devine o problemă serioasă în acest domeniu şi o principală provocare, în special în TCTA , dar fenomenul este întâlnit şi în ţările occidentale ale UE.

Exemple de Bariere Tehnice

Bariera Descriere

Supraîncărcarea cu responsabilităţi profesionale rutinierei

Sub presiunea tendinţelor de globalizare, problemele mediului urban sunt într-o continuă schimbare în întreaga Europă. În acest context dinamic, planificatorii urbani, prin autorităţile regionale şi locale, suferă de o lipsă substanţială de timp pentru a se consacra studiului şi elaborării de noi strategii pe termen lung, şi pentru a îmbunătăţi abilităţile lor tehnice. În unele ţări, problemele organizatorice create de descentralizarea atribuţiilor de la nivel naţional la nivel regional şi local au un efect negativ. Totodată, gama de atribuţii cerută administraţiilor locale şi regionale, şi îndatoririle care trebuiesc onorate este în creştere, dar pregătirea şi formarea lor nu înaintează ca atare, deseori din lipsă de resurse financiare, necesare pentru angajarea unui nou personal bine calificat sau instruirea celui vechi. Mai mult decât atât, sunt importante şi barierele limbii, deoarece acestea creează imposibilitatea multor administratori publici de a face schimb de informaţii şi cunoştinţe cu alţi colegi din străinătate.

Majoritatea barierelor întâlnite în studiile de caz ale proiectului TRANSPLUS au fost în strânsă conexiune. Adesea, ele rezultă din interacţiunea dificilă între diferite instituţii responsabile cu politica de planificare şi implementare, instrumentele politice pe care acestea le pot aplica (şi cele pe care le aplică), între

24

teritoriile diferite, asupra cărora, instituţiile au o atribuţie stabilită sub sistemul legal prezent. Adevărate constelaţii de bariere pot fi observate în anumite cazuri unde mediul instituţional complex, pluralitatea jurisdicţiilor şi a instrumentelor politice contradictorii împiedică sau întârzie planificarea şi implementarea pachetului de politici. Este foarte important de observat că o singură barieră sau chiar o adevărată constelaţie de bariere pot interveni, în etape diferite, în procesul politic:

împiedicarea deliberării unei politici, deoarece, personajele politice locale nu sunt împuternicite să delibereze asupra unei probleme pe care o au, sau să adopte anumite instrumente politice, sau întrucât ştiu deja că lipsesc resurse financiare sau alte resurse-cheie, sau chiar pentru că ei sunt conştienţi de numărul de bariere instituţionale, sociale sau culturale care fac acea politică inacceptabilă. În termeni precişi, barierele ce nu permit unei politici nici măcar să fie concepută, sunt numite “bariere input”;

•

•

•

împiedicarea, amânarea sau camuflarea implementării unui instrument politic sau a unui proiect când acesta a fost deliberat. În acest caz, politicile nu ating deloc stadiul obţinerii de rezultate şi, în consecinţă, denumim “bariere output” barierele în fază de implementare;

împiedicarea, amânarea sau camuflarea realizării unui produs sau rezultat al unei politici, definite în termeni de atingere a scopurilor politice finale, ex. obiective durabile. Mai exact, barierele care activează atunci când politica a fost implementată vor fi denumite “bariere outcome” şi pot fi identificate corect doar în cazul unei monitorizări potrivite a rezultatelor politicii.

În orice caz/circumstanţă, diferenţa între “output” şi “outcome” a unei politici date, trebuie clarificată de la caz la caz , considerând că:

• o ‘politică output’ corespunde unui produs final al formulării şi implementării politicii (ex. instalarea unei scheme de transport );

• o ‘politică outcome’ este rezultatul a ceea ce se întâmplă în legătură cu obiectivele şi planurile iniţiale, imediat ce a funcţionat într-un anumit interval de timp (ex. schimbări în modelele de mobilitate).

Un output reuşit al politicii nu conduce neapărat la reuşita unui outcome. În timp ce este relativ uşor de identificat şi de măsurat output-ul unei politici –ex. deschiderea unei noi staţii de metrou şi a unei zone park&ride – a monitoriza outcome-ul – ex. impacturile asupra mobilităţii şi a totalului de kilometri / vehicul parcurşi în regiunea urbană – este mai dificil. În acelaşi sens, nu este uşor să reacţionăm prompt la barierele outcome care împiedică realizarea obiectivelor durabile. Schimbul de experienţe cu alte oraşe sau cu politici asemănătoare a fost implementat în trecut – aşa cum este sugerat mai jos – şi poate ajuta la creşterea conştiinţei asupra eventualelor rezultatelor negative sau consecinţelor neprevăzute ale politicilor.

25

4.2 SOLUŢII PENTRU A DEPĂŞI BARIERELE CĂTRE POLITICI INTEGRATE DE UTILIZARE A TERENULUI ŞI TRANSPORT

In general, pentru a înlătura barierele către politici integrate ale utilizării teritoriului şi transport este util de ştiut că există:

posibile bariere, care pot fi supuse schimbării printr-o acţiune directă a factorilor de decizie UTT, la nivel local (politicieni, funcţionarii oraşului). De exemplu, lipsa de coordonare între planificarea utilizării terenului şi a transportului la nivelul oraşului poate fi eliminată prin decizia unui consiliu local de a crea un departament integrat de planificare urbană, sau mai simplu, să stabilească o cooperare formală între planificatorii utilizării terenului oraşului şi planificatorii circulaţiei. Celelalte bariere pot fi eliminate la nivel local, prin forme de cooperare cu agenţiile/departamentele locale, responsabile cu politicile complementare care nu implică utilizarea terenului şi transport;

bariere care pot fi eliminate doar prin intermediul unui acord cu celelalte jurisdicţii (ex. necesitatea de a face apel către municipalităţile înconjurătoare pentru a coordona politicile transportului orientat spre navetism sau politicile privind utilizarea terenului cu scopul de a reduce expansiunea urbană) sau cu autorităţile la nivele înalte de guvernământ, cărora, de exemplu, le poate fi cerut să schimbe dispoziţiile de reglementare naţionale limitând competenţele municipalităţilor de planificare a UTT, să decreteze noi mecanisme de finanţare etc;

bariere încorporate, care nu pot fi supuse schimbării – cel puţin pe termen scurt – pentru că sunt încastrate printr-o poziţie sau schemă particulară. Astfel de bariere includ bariere psihice şi de resurse, sociale şi culturale. Un exemplu clasic de barieră încastrată poate fi acela a unui oraş sărac din punct de vedere economic, cu condiţii atmosferice de cald sau frig extrem şi cu străzi înguste şi aglomerate ce formează un labirint. Această situaţie conţine, ea însăşi, bariere către transport în general (nu există resurse sau spaţii pentru noi infrastructuri) şi către mersul cu bicicleta în particular (nu există o cultură pentru mersul cu bicicleta, sau climat defavorabil).

Cazurile de studiu ale proiectului TTRRAANNSSPPLLUUSS au arătat complexitatea structurilor instituţionale şi dinamice, cu aceasta ajutând la identificarea unor soluţii posibile:

• reorganizarea instituţiilor existente; Soluţii posibile Ce înseamnă aceasta

Cooperare A lucra împreună: implică angajamente mutuale de acţiune Organismele de coordonare

Crearea unei noi instituţii cu scopul de a coordona acţiunile altor organisme la nivele inferioare. Organismele rămân independente.

Parteneriate publice-private

O relaţie între participanţii publici şi privaţi, care ajută la implementarea de instrumente noi sau existente.

Agregarea Eliminarea diviziunii între organismele în conflict ori integrarea lor sau absorbirea unui organism de către celălalt.

Separarea Diviziunea atribuţiilor, schimbarea de instrumente.

Raţionalizarea Înlăturarea nivelurilor autorităţilor sau dizolvarea instituţiilor şi/sau rapoartelor instituţionale.

• Adaptarea instrumentelor ;

Soluţii posibile Ce înseamnă aceasta

26

Rectificarea Convertirea sau reorientarea unui aspect UTT pentru a fi pus în de acord cu un alt aspect, în aşa fel încât cele două aspecte să nu mai fie în conflict.

Legislaţia tehnică Adaptarea legislaţiei existente sau introducerea unei noi legislaţii ce se află în raport direct cu sectoarele UTT.

Legislaţia generală Adaptarea legislaţiei existente sau introducerea unei noi legislaţii ce nu se află în raport cu sectoarele UTT.

Restructurarea financiară

Adaptarea unei structuri financiare existente sau crearea unei noi astfel de structuri.

Readaptarea pachetului de politici

Adaptarea pachetului de politici integrate la contextul instituţional oferit.

• alte opţiuni.

Soluţii posibile Ce înseamnă aceasta

Iniţiative concertate O formă specială de cooperare - colaborarea sau cooperarea este mai bine localizată în contextul unei iniţiative specifice.

Acorduri şi convenţii

O soluţie pentru complexele conflicte de competenţe - găsită prin intermediul unui acord sau aprobare scrisă a autorităţilor individuale implicate.

Compromis O soluţie între părţile în conflict. Crearea unei autorităţi metropolitane/regionale

O versiune globală a organismelor de coordonare, în care este stabilită o nouă unitate teritorială. Organismele componente îşi transferă atribuţiile la o „nouă” autoritate globală.

4.3 TRANSFERABILITATEA BUNELOR PRACTICI

Putem privi integrarea politicilor de utilizare a terenului şi de transport din perspectiva unui singur oraş sau a unei singure regiuni „izolate” din Europa, oferind orientări asupra modului de a evalua planificarea unei politici integrate şi implementarea în cadrul contextului fiecărui oraş. Dar în lumea reală noi nu trăim într-un mediu închis. Deşi problemele sunt inerent „locale”, cunoştinţele în ce priveşte buna practică pot fi transmise în Europa şi dincolo de aceasta, comparând bunele practici, realizate în alte oraşe, şi experienţele reuşite ale altora. A învăţa de la alte oraşe poate fi considerat un proces de formulare a politicii în care planificatorii şi factorii de decizie ai unui oraş receptor caută bune practici implementate în alte oraşe (oraşe sursă), analizează acele practici şi decid sau nu implementarea bunei practici.

TRANSPLUS a definit câteva tipuri de transferabilitate: transfer orizontal, între jurisdicţii la acelaşi nivel de guvernare, transferuri verticale între instituţii la niveluri diferite, transplantul integral al instituţiilor. Transferurile orizontale implică reproducerea şi adaptarea politicilor între diferite contexte, la acelaşi niveluri spaţiale, cu translatarea instrumentelor politicii:

În interiorul unui oraş (tipul 1) •

•

•

•

Între oraşe (tipul 2) Între ţări ale Uniunii Europene (tipul 3) Între Uniunea Europeană şi alte ţări Europene (tipul 4)

27

Figură – 4 tipuri de transferabilitate teritorială

Tipul 1 – Transferabilitate în interiorul unui oraş Tipul 2 – Transferabilitate între oraşe

Tipul 3 – Transferabilitate între ţări ale Uniunii Europene Tipul 4 – Transferabilitate între Uniunea Europeană şi alte ţări Europene

(echivalent ca desen cu tipul 3)

Conurbaţie

O a doua tipologie a transferurilor unei politici include transferuri verticale între instituţii la niveluri diferite. Acest tip de transferuri implică simultan considerarea imaginii de ansamblu şi aplecarea asupra unor detalii cu privire la zona de aplicare a unui instrument al politicii. De exemplu, o politică naţională poate fi extinsă şi adoptată ca politică a Uniunii Europene (supra-naţională). În sensul opus, o politică naţională poate fi „restrânsă” pentru a deveni o politică pe plan local.

O a treia tipologie de transfer implică nu numai transferul instrumentelor unei politici, ci şi completa transplantare a instituţiilor şi instrumentelor de competenţă aferente. Într-adevăr, teoria transplantului poate fi interpretată ca transferul unui instrument (sau al unui set de instrumente), cu o parte a contextului instituţional din care provin acestea, dintr-o zonă în alta. De exemplu, transferul unei politici de coordonare a transportului metropolitan poate solicita înfiinţarea unei instituţii noi la nivel metropolitan, în locaţia de destinaţie.

În practică se doreşte transferabilitatea inovaţiei deoarece riscurile şi costurile aferente realizării unui prim exemplu al unei soluţii vor fi evitate prin adoptarea unei abordări deja demonstrate. Cu toate acestea, transferabilitatea este dificilă deoarece fiecare ţară şi oraş au caracteristicile lor specifice. În general, transferabilitatea între diverse ţări este deosebit de complexă deoarece legislaţia, planificarea sistemelor, structura economică, standardele de viaţă şi aşteptările sociale sunt deseori semnificativ diferite. Totuşi, analiza studiilor de caz în TRANSPLUS a dovedit faptul că practicile pot fi transferate cu succes între oraşe şi de la o ţară la alta.

Oraşul in rior te

Docuri

Parc Ştiinţific

Suburbie Cartiere periferice

CBD Oraş

metropolitan

Comună Oraş

28

O schemă utilă în analiza transferabilităţii politicii a fost furnizată de Rose (2001), care argumentează faptul că politicile pot fi transferate mai uşor dacă funcţionează câţiva „factori de succes”, precum cei ilustraţi în tabelul de mai jos:

Semnificaţia factorilor de succes pentru transferabilitatea măsurilor de utilizare a terenului şi de transport (UTT) Semnificaţia pentru măsurile de transfer UTT Factorii “Rose”

Transferul este mai uşor: În cadrul statelor membre ale UE Între UE şi ţările TCTA

Acolo unde aceştia sunt mai puţin dependenţi de context

Numeroase măsuri LUT nu depind de context, iar acelea care sunt nu pot fi transferabile în anumite locaţii, în mod evident.

Diferenţa în ceea ce priveşte contextul legislativ naţional poate fi relevantă. Acest factor îşi va reduce influenţa atunci când aderarea la UE va fi finalizată.

Acolo unde organizaţiile care asigură serviciul pot fi înlocuite

Aşa ar trebui să fie în majoritatea oraşelor, dar relaţia dintre organizaţii poate varia – iar acolo unde sunt implicate mai multe organizaţii transferul poate fi mai dificil.

Reformele administrative în continuă evoluţie în perioada de tranziţie şi felul de a se supune aquis-ului

comunitar pot crea probleme. De asemenea acest factor ar trebui să-şi reducă influenţa odată cu finalizarea aderării la UE.

Acolo unde resursele disponibile pentru dezvoltarea programului sunt similare

Resursele sunt în general mai reduse decât pentru scheme mari de infrastructură, dar pot constitui o barieră în unele locaţii

Lipsa de fonduri este o problemă foarte relevantă în TCTA.

Acolo unde mecanismele prin care lucrează programul (structura cauză-efect a programului) sunt simple

Numeroase măsuri nu sunt simple. În special, măsurile UTT sunt concentrate asupra impacturilor pe termen lung cu un şir complex de cauze.

Această problemă este înrăutăţită în TCTA prin lipsa aptitudinilor tehnice şi a cunoştinţelor de soluţionare a problemelor şi politicilor complexe (de asemenea datorate barierelor de limbă).

Acolo unde gama schimbărilor pe care le produce programul este mică

Unele scheme (precum acelea care implică mersul pe jos şi cu bicicleta) vor produce schimbări mici, iar altele vor produce impacturi mari.

Situaţia actuală a TCTA necesită deseori realizarea unor infrastructuri mari cu impacturi naţionale, regionale şi locale importante.

Acolo unde programul acoperă zone de interdependenţă între oraşele sursă şi oraşele receptoare

În majoritatea cazurilor este improbabil să apară interdependenţe semnificative

Idem

Acolo unde valorile factorilor de decizie sunt relativ în consens

Valorile sunt definite de politicieni locali şi pot varia în funcţie de timpul necesar pentru implementare, în special în proiectele complexe sau controversate

Idem

Conform acestei scheme, analiza „transferabilităţii” nu implică numai cunoaşterea caracteristicilor operaţionale ale instrumentelor referitoare la politică ci, de asemenea, înţelegerea modului în care instrumentul de politică poate fi adecvat contextului din oraşul receptor. Un exemplu privind politicile de parcare din Bucureşti, unul dintre studiile de caz din TRANSPLUS, este iluminarea publică. Oraşul trebuie să rezolve problema creşterii deplasărilor cu automobilul ale navetiştilor către centru, unde sunt concentrate locurile de muncă. Implementarea taxelor de parcare în centrul oraşului – aşa cum s-a făcut de exemplu într-un oraş capitală similar, Roma, cu probleme de flux de navetişti către centru – ar putea fi o

29

soluţie ideală. Încasările înregistrate din schema de parcare ar putea fi utilizate de asemenea în finanţarea unei alte politici importante a oraşului Bucureşti, cum este construirea şi exploatarea unei noi linii de metrou uşor. Totuşi, implementarea unei astfel de soluţii în Bucureşti, ca şi în alte oraşe mari din Europa de Est, este în prezentaproape imposibilă, deoarece nivelul venitului este foarte scăzut, iar cetăţenii nu-şi pot permite să plătească taxe de parcare. Soluţia a fost oferită în cazul oraşului Bucureşti prin accesul la fondurile Băncii Europene de Investiţii, pentru a finanţa transportul său public şi proiecte de car sharing. Această soluţie implică intervenţia unei instituţii la nivel european – Banca Europeană de Investiţii – motivată prin lipsa resurselor fiscale ale guvernării naţionale şi locale din România, cel puţin până ce venitul mediu al ţării va converge către media UE.

Învăţăm din acest caz faptul că identificarea unor oraşe comparabile (de exemplu Roma şi Bucureşti) poate asista evaluarea unei posibile transferabilităţi, dar aceasta nu este de ajuns. Poate fi nevoie de:

• O instituţie la un nivel mai înalt (european, de exemplu) care să intervină conform principiului subsidiarităţii, până când procesul de convergenţă a unor condiţii de bază (ex. venitul mediu) este încheiat

• Transplantarea unei politici, împreună cu o parte a contextului său instituţional, adică nu numai transferarea unui instrument al politicii ci şi replicarea unor relaţii între instituţii şi teritorii la noua locaţie (în practică aceasta înseamnă a face contextele oraşului sursă şi oraşului receptor mai asemănătoare şi, în consecinţă, politica mai compatibilă)

Experienţa ulterioară poate fi acumulată printr-o serie de mecanisme de căutare a informaţiilor. Suplimentar surselor de date publicate, reţelele, proiectele de colaborare, schimburile de abilităţi şi diversele ONG-uri (organizaţii ne-guvernamentale), toate furnizează accesul la idei noi. Studiile Comisiei Europene furnizează, de asemenea, numeroase exemple de inovare, deseori cu susţinerea unor ONG-uri cum este ICLEI. Au fost identificate o serie de activităţi care susţin transferabilitatea sau sporesc probabilitatea succesului. Acestea pot avea loc la diverse niveluri:

• Colaborarea: în unele cazuri, perechi sau grupuri de oraşe vor lucra oficial împreună pentru a realiza sisteme similare iar transferul inovaţiei va avea loc prin structura unui proiect specific. Acestea pot include schimburi de aptitudini şi asistarea personalului.

• Lucrul în reţea: numeroase oraşe participă în reţele, înlesnite de ONG-uri, unde se reunesc pentru a împărtăşi experienţe şi a transfera expertiză prin conferinţe, workshop-uri şi alte mijloace media.

• Diseminare: oraşele care au implementat cu succes o soluţie nouă îşi vor disemina rezultatele către alte oraşe, prin conferinţe şi publicaţii.

• Osmoză: o soluţie novatoare începe în cele din urmă să devină cunoscută. În acest punct, procesul transferului începe să fie greu de monitorizat, iar transferarea în continuare are loc printr-un proces de osmoză, până ce soluţia devine o practică standard.

30

Toate mecanismele de mai sus sunt de valoare, dar este nevoie de o abordare mai sistematică pentru a se asigura că rezultatele cercetării şi practicile experimentate în Europa sunt exploatate la maxim, prin adaptarea rezultatelor cercetării la cerinţele utilizatorului, permiţând mijloace de schimb de informaţie, căutând să se pună de acord asupra unei practici ideale (sau negative), şi promovarea introducerii din timp a noilor politici, măsuri şi instrumente în planificarea urbană şi regională. Activităţile specifice de lucru în reţea care pot contribui la sprijinirea transferabilităţii unei bune practici sunt:

Grupuri de benchmarking, concentrate pe teme specifice şi bazate pe metodologiile dezvoltate de diferite iniţiative ale Comisiei Europene (ex.: standardul BEST şi cel mai specific benchmarking pentru utilizarea terenului şi a transportului care este în dezvoltare în reţeaua tematică PLUME)

Stabilirea şi întreţinerea unor baze de date cu instrumente de politică, practici bune etc.

Organizarea unor „workshop-uri de parteneriat”, mese rotunde, vizite personale, în care planificatorii şi factorii de decizie ai diferitelor autorităţi (naţionale, regionale, locale) se pot întâlni şi face schimb de experienţă în ceea ce priveşte practicile demne de luat în seamă, chiar cu ajutorul unor experţi independenţi.

Pentru mai multe informaţii TRANSPLUS – Bariere, soluţii şi transferabilitate – Raport 4 (2003) [Barriers, Solutions and Transferability – Deliverable 4 (2003)] TRANSPLUS – Evaluarea barierelor şi soluţiilor – Documentul 4.1 (2002) [Assessment of barriers and solutions – Deliverable 4.1 (2002)] TRANSPLUS – Cadrul Metodologic pentru Analiza Compatibilităţii – Raport 4.2 (2002) [Methodological Framework for Compatibility Analysis – Deliverable 4.2 (2002)] TRANSPLUS – Analiza Transferabilităţii la nivel de Ţară şi Oraş – Raport 4.3 (2003) [Transferability Analysis at Country and City level – Deliverable 4.3 (2003)] TRANSPLUS ACCESS – Rapoarte de studii de caz – Evaluarea barierelor, soluţiilor şi Transferabilităţii bunei practici şi a participării în cinci oraşe TCTA – 2003 [Case studies reports – Assessment of barriers, solutions, transferability of good practice and participation in five AAC cities – 2003] TRANSPLUS ACCESS – Raport de Sinteză - Evaluarea barierelor, soluţiilor şi Transferabilităţii bunei practici şi a participării – 2003. Strathclyde [Synthesis Report – Assessment of barriers, solutions, transferability of good practice and participation - 2003 Rose, R – Zece trepte în învăţarea lecţiilor de peste graniţă – Lucrarea 1 a viitoarei guvernări, Universitatea din Rose, R – Ten steps in learning lessons from abroad – Future Governance Paper 1, University of Strathclyde]

55 PPaarrttiicciippaarree şşii ccoommuunniiccaarree îînn ccee pprriivveeşşttee ppoolliittiicciillee ddee uuttiilliizzaarree aa tteerreennuulluuii şşii ddee ttrraannssppoorrtt

Aspectele participării şi comunicării în domeniul politicilor publice şi în special în planificarea UTT devin din ce în ce mai importante. Conform studiilor de caz analizate în proiectul TRANSPLUS, implicarea efectivă a cetăţenilor şi participanţilor la planificarea UTT poate fi considerată un factor major de succes. În special în cazurile în care există opoziţie sau în care este foarte posibil să apară conflicte, abordarea serioasă a implicării participanţilor poate ajuta la evitarea conflictelor şi obţinerea consensului. Un program bine conceput şi bine implementat de implicare publică poate aduce beneficii majore procesului politicii şi poate conduce la decizii finale mai bune.

Cu toate acestea, procesele de comunicare şi participare creează unele riscuri şi, dacă sunt organizate prost, pot crea probleme în plus. De aceea, este importantă găsirea echilibrului între procesele de planificare „deschise” şi obiectivele de planificare „fixe”. Este important să existe încrederea

31

că rezultatele participării celor implicaţi vor avea un anumit impact asupra procesului de planificare şi, de asemenea, este important să existe loc pentru „respingerea justificată” a rezultatelor, acolo unde aceasta este necesară pentru binele comunităţii.

Principalele scopuri ale abordărilor participative sunt:

• îmbunătăţirea calităţii planurilor rezultate şi a implementării efective a acestora

• realizarea unor orientări comune pentru viitoarele programe de activităţi

• evitarea şi/sau rezolvarea conflictelor

• creşterea gradului de conştientizare şi încurajare a schimbărilor de comportament

iniţierea procesului de învăţare şi de adaptare socială a celor implicaţi. •

Principalele argumente pro şi contra în a trece la planificarea şi implementarea politicilor de utilizare a terenului şi de transport cu sau fără participare sunt rezumate în cele de mai jos:

Avantajele şi dezavantajele proceselor de participare şi ne participare în politicile LUT

Ne participarea Participarea

Avan

taje

• costuri reduse • relativ rapide • conducerea clară a procesului • provoacă puţine conflicte • pot fi făcute prin proceduri de rutină • generează puţine aşteptări • management facil • permite o distribuţie/acoperire ridicate • un prim pas pozitiv în atragerea atenţiei asupra unei

politici/unui proiect

• înţelegere profundă • angajare puternică • acceptabilitate sporită • credibilitate sporită a autorităţii • o mai mare transparenţă • o mai mare echitate • influenţa directă a participanţilor asupra factorilor de decizie • o mai solidă identificare cu politica/proiectul • integrarea utilizatorilor finali în dezvoltare şi proiectare

Deza

vant

aje

• înţelegerea limitată a obiectivelor de către public • angajare limitată în implementare • proces slab de dezvoltare • lipsa elementelor importante • riscul supraîncărcării prin informaţii

• costuri mai ridicate • durată mai îndelungată • probleme de conducere • management dificil • generare de conflicte şi dificultăţi în atingerea unui consens • generarea oboselii printre participanţi • scăderea credibilităţii autorităţilor în cazul unui eşec • riscul unei inechităţi sporite în cazul în care participă numai grupuri

În baza evidenţelor din studiile de caz TRANSPLUS, putem spune că avantajele promovării participării în procesele de planificare UTT sunt mai multe decât dezavantajele. Realizarea ideilor cetăţenilor, precum şi o mai mare transparenţă a proceselor, constituie avantaje majore. Principalele dezavantaje sunt determinate de întârzierile cauzate de participare. Cu toate acestea, consultarea şi participarea devin în prezent mai răspândite şi sunt considerate ca parte a procedurilor fireşti în planificarea, dezvoltarea şi implementarea proiectelor integrate.

32

Deoarece exerciţiul de comunicare şi de participare trebuie adaptat la situaţia specifică, pot fi făcute următoarele recomandări, ca mijloace de îmbunătăţire a eficienţei abordării participării în procesele de planificare LUT.

Definirea a ceea ce sunt obiectivele şi problemele de fond ale implicării publice, precum şi furnizarea unui document de lansare

Pentru evitarea unor neînţelegeri şi mai târziu a unor dezamăgiri, trebuie definite pre-condiţii înainte de a implica participanţii, astfel încât limitele activităţilor de consultare să poată fi limpede arătate participanţilor de la început

Deoarece implicarea publică nu trebuie să constituie un scop în sine, ci va trebui să reflecte impacturi vizibile, documentul de lansare va trebui să cuprindă o descriere clară a procesului, scopurilor şi mijloacelor disponibile, precum şi a responsabilităţilor şi sarcinilor din cadrul proiectului. Documentul va trebui să prescrie un grafic de eşalonare realist şi resurse financiare solide pentru toate activităţile de participare planificate.

Să se clarifice cine se presupune că va participa şi să se pregătească cetăţenii pentru proces [construirea capacităţii]

Cetăţenii trebuie priviţi echidistant, dar pot avea abilităţi diferite pentru a participa în funcţie de poziţia socială, de cunoştinţe, de experienţa în utilizarea instrumentelor de comunicare şi aşa mai departe. Trebuie atrasă atenţia asupra accesibilităţii şi nivelului de înţelegere a informaţiilor.

Deoarece nu toţi cetăţenii sunt la fel pregătiţi şi instruiţi pentru a lua parte la „implicarea activă”, aceştia vor trebui sprijiniţi prin procese de pregătire a lor pentru astfel de angajamente. Aceste aptitudini pot fi dezvoltate prin proiecte de instruire şi măsuri de încurajare.

Reacţia deschisă la participare şi evitarea „oboselii consultanţei”

Acest lucru este crucial în stimularea implicării unei largi categorii de participanţi. Deşi nu sunt posibile garantări formale, întrucât luarea deciziei finale va fi în mâinile reprezentanţilor aleşi, va trebuie să existe o oarecare garanţie a faptului că autorităţile vor aprecia în mod serios şi deschis (dacă nu cumva vor urma!!) rezultatele participării.

Oportunităţile participării trebuie să se concentreze asupra subiectelor de interes importante pentru participanţi. Dacă aşteptările participanţilor nu sunt împlinite, acest lucru poate cauza dezamăgiri şi împiedica participarea în viitor. Mai mult, nu va trebui iniţiat nici un proces de participare fără a verifica ce se poate prelua din exerciţiile de participare anterioare sau paralele. Prin aceste modalităţi pot fi utilizate efecte ale sinergiei şi pot fi economisite resurse.

33

În timpul proiectării şi implementării unui proces de participare este de importanţă majoră identificarea diferitelor grupuri ce trebuie să se implice în planificarea UTT. Următoarea schemă prezintă o imagine de ansamblu a unor participanţi relevanţi interesaţi de UTT.

Actori şi participanţi relevanţi pentru politici UTT

Stock - holders • Land owners • Property owners • Infrastructure ow ners Private Stakeholders influencing planning and/or implementation • Transport operators • Developers • Business/ Companies • Enterprises • Private building companies • Other External partners • National Government • Regional Governmen t • National Public Utilities • Universities • City networks

City Administration

Transport planning departmentUrban planning department

Other city departments

Policy Makers

Local CouncilsOther Committees

Public/ Private Stakeholderswithou t responsibility but thatare interested or affected by

• Citizens • Commuters • Business visitors • Tourists • Ecological initiatives • Schools • Private organisations

STRATEGIC PLANNINGIMPLEMENTATION

MONITORING

OF

LAND USE AND TRANSP ORTPOLICIES

Public Stakeholders responsiblefor planning and/or implementation

Deţinători - de acţiuni • Proprietari de teren• Deţinători de proprietăţi • Proprietari de infrastructură Participanţi privaţi ce influenţează planificarea şi/sa u implementarea • Operatori de transport • Realizatori • Comerţ/Companii • Întreprinderi • Companii private de construcţii • Altele Parteneri externi • Guvernarea Naţională • Guvernarea Regională • Utilităţi publice naţionale • Univer sităţi • Reţele urbane

Administraţia UrbanăDepartament planificare transportDepartament planificare urbanăAlte departamente urbane

Factori de decizie

Consilii localeAlte comitete

Participanţi publici/privaţi fărăresponsabilitate dar care s unt interesaţi sau afectaţi de

• Cetăţeni • Navetişti • Oameni de afaceri • Turişti • Iniţiative ecologice • Şcoli • Organizaţii private

PLANIFICARE STRATEGICĂ

IMPLEMENTARE

MONITORIZARE

APOLITICILOR DE UTILIZARE A

TERENULUI ŞI D E TRANSPORT

Participanţi publici responsabilicu planificare şi/sau implementare

În majoritatea studiilor de caz din TRANSPLUS, iniţiativa de lansare a procesului de participare a fost condusă de autoritatea publică responsabilă cu sarcini de planificare. Au fost identificate trei Cadre de Implicare Publică tipice:

cadrul de fond

cadrul pe termen scurt la nivel de cartier sau districtual

cadrul pe termen scurt la nivel urban sau sub-regional

5.1 CADRUL DE FOND PENTRU IMPLICARE PUBLICĂ

Chiar dacă autorităţile sunt hotărâte să depună eforturile necesare pentru a se adresa tuturor grupurilor ţintă, deseori problema constă în faptul că nu există o tradiţie în comunicarea cu autorităţile. Ca rezultat, procesele necesare pentru a atrage oamenii în angajarea activă în discuţiile politice cer prea mult timp, depăşind perioada unui proces de planificare.

Este necesar un „cadru de fond pentru implicarea publică” pentru a stabili un dialog continuu între autorităţi şi cetăţenii lor despre aspectele care nu sunt neapărat legate de nici un proces concret de planificare. Un alt obiectiv al unui astfel de proces de fond este acela de a creşte capitalul intelectual, social şi politic, în interiorul grupurilor societăţii care sunt „dotate” necorespunzător pentru a influenţa luarea deciziei în cadrul unor procese decizionale. ”Organizarea” şi „autorizarea” cetăţenilor, în special a

34

grupurilor ţintă mai slabe, nu este sarcina administraţiilor sau a planificatorilor responsabili în vreun fel de UTT. Înţelegem prin „organizare” şi „autorizare” procesul prin care cetăţenii „obişnuiţi” sau anumite grupuri ţintă să fie reuniţi şi susţinuţi pentru a înţelege mai bine forţele de influenţă asupra vieţilor lor, precum şi posibilităţile pe care le au în a influenţa aceste forţe.

5.2 CADRUL PE TERMEN SCURT LA NIVEL DE CARTIER SAU DISTRICTUAL

O discuţie a planurilor sau programelor cu toate grupurile sau participanţii relevanţi pare posibilă atunci când se planifică o zonă limitată, cum sunt proiectele de modernizare a cartierelor, sau planurile pentru politici de mobilitate în zone limitate.

Majoritatea problemelor critice în cartiere trebuie verificate anterior prin consultarea grupurilor disponibile de interes relevant şi, când este posibil, prin utilizarea forumului comunităţii locale. Acest mod de abordare va furniza informaţii de valoare pentru selectarea participanţilor, pentru identificarea problemelor, precum şi pentru definirea corectă a ceea ce se va face în cadrul proiectului de participare.

Trebuie stabilită o structură corespunzătoare a proiectului de participare, atunci când nu a fost definită dinainte o structură formală. Aici există diferite posibilităţi, iar alegerea va depinde de nivelul de pregătire a cetăţenilor obişnuiţi, de disponibilitatea canalelor de comunicare către aceşti cetăţeni precum şi de acordul autorităţilor ca participanţii privaţi să participe în procesul decizional.

În final, lucrul ce trebuie avut în vedere este acela că, cu cât se acordă mai mult „spaţiu” pentru ce trebuie discutat, cu atât este mai puternică nevoia de a defini „regulile jocului”. Dincolo de separarea distinctă a sarcinilor şi rolurilor, procesul în sine trebuie să fie acceptat. În consecinţă, este necesar un plan clar al procesului, care să indice etapele şi deciziile intermediare ce trebuie luate şi în ce moment, cum trebuie luate decizii asupra etapelor viitoare, asupra conţinutului şi aşa mai departe (dar asigurând o flexibilitate adecvată). Un moderator va trebui să poată conduce discuţia şi să asigure concentrarea asupra problemelor care pot fi influenţate şi nu asupra acelor aspecte care sunt pre-determinate sau ineficiente. Realizarea consensului va trebui să devină un mod prioritar în alegerea dintre opţiuni, deşi deciziile finale rămân de cele mai multe ori în sarcina reprezentanţilor aleşi.

5.3 CADRUL PE TERMEN SCURT LA NIVEL DE ORAŞ SAU SUB-REGIUNE

În procesele de planificare ce vizează zone mai mari, organizarea rezidenţilor şi a altor participanţi locali va fi mult mai complicată, dar nu imposibilă. Scopul exerciţiului poate fi mai puţin palpabil pentru participanţi, în timp ce rezultatul poate fi, de asemenea, mai greu de apreciat.

Factorii de succes pentru atragerea implicării publice la acest nivel sunt:

• selectarea problemelor relevante pentru grupul de participanţi;

• un mandat clar pentru obţinerea rezultatelor, posibil prin includerea persoanelor responsabile într-un comitet (dacă există), precum şi disponibilitatea finanţelor;

• realizarea unui consens în jurul deciziei finale, aflată în mâinile reprezentanţilor aleşi;

35

• procesul conştient şi managementul comunicării precum şi susţinere din partea unor directori experţi ai calităţii, pentru crearea unor propuneri integrate, din diversitatea informaţiilor disponibile în mod curent;

• activităţi în reţea, prin implicarea participanţilor locali şi a cetăţenilor.

Cel din urmă aspect al construirii unor reţele locale este chiar mai important pentru procesele de planificare strategică în întreg oraşul decât la nivelul unui cartier. Reţelele de rezidenţi, existente şi de încredere, vor trebui utilizate sau activate pentru perioade scurte de timp. În câteva studii de caz din TRANSPLUS au fost combinate diverse abordări pentru a atinge cât mai multe grupuri cu putinţă, inclusiv:

• Informarea şi consultanţa în masă. Această abordare furnizează o varietate de posibilităţi pentru a include rezultatele obţinute din consultare care se concentrează asupra cât mai multor răspunsuri posibile sau asupra unei cât mai mari diversităţi (sondaje scrise şi telefonice, dezbateri prin telefon-radio local).

• Participarea mediatizată. Integrarea unei mari varietăţi de organizaţii active în zonă în comisia/comitetul central unde se realizează planul devine dificilă. Este necesară crearea unui grup mic, selectat dintre cele mai „reprezentative” organizaţii cu rol de mediatizare. Trebuie implicate şi alte organizaţii în alte moduri (ex. prin consultanţă ritmică, inclusă în eforturile de consultanţă în masă).

• Planificarea prin discuţii cu/între cetăţeni/participanţi individuali. Organizarea unor astfel de discuţii este o altă posibilitate, fără a ne aştepta ca aceşti indivizi să fie promovaţi de grupurile organizate sau de forumuri. Este important în această abordare să se acorde atenţie diversităţii participanţilor şi posibilităţii ca toţi aceştia să influenţeze efectiv discuţiile.

Pentu mai multe informaţii TRANSPLUS – Promovarea integrării cetăţenilor şi a părţilor interesate în luarea deciziilor la nivel urban –Raportul 5 (2003) [Promoting the integration of citizens and stakeholders in urban decision making – Deliverable 5 (2003)] TRANSPLUS – Practici curente de participare la planificarea urbană – Documentul 5.1 (2002) [Current practice of participation in urban planning – Deliverable 5.1 (2002)] TRANSPLUS – Noi metode de informare, comunicare şi participare – Documentul 5.2 (2002)[New methodologies of information, communication and participation – Deliverable 5.2 (2002)]

36

66 CCOONNCCLLUUZZIIII

Planificarea integrată a Utilizării Terenului şi a Transportului este considerată unul din instrumentele de promovare a unei folosirii mai raţionale a autoturismului şi a utilizării durabile a terenului şi transportului în oraşele şi regiunile Europei. Studiile de caz selecţionate au arătat că există o problemă a transportului şi că integrarea UTT este necesară pentru a da oraşului o dezvoltare durabilă pe termen lung. În timp ce sectorul academic separă adesea terenul şi transportul ca domenii de cercetare, practicienii trebuie să abordeze multe interdependenţe între acestea. Cele ce urmează sunt lecţii învăţate din studiile de caz TRANSPLUS, care oferă câteva orientări de bază despre cum să se proiecteze şi să se pună în practică abordările integrate UTT:

Nu doar diferitele politici de utilizare a terenului şi transport trebuie integrate, ci şi instrumentele de lucru ajutătoare şi structurile organizatorice de sprijin ale planificării urbane şi ingineriei transportului. Oricum, integrarea modelelor ajutătoare, monitorizarea indicatorilor şi structurile instituţionale sunt slab dezvoltate. Un efort suplimentar este necesar pentru a face ca progresul în tehnicile de modelare să poată fi aplicat de către practicienii locali. Dincolo de un program de diseminare mai bun este nevoie, de asemenea, de anumite îmbunătăţiri. Trebuie făcute eforturi pentru a construi modele mult mai dezagregate, mai simplu de folosit şi mai flexibile privind plaja de probleme cărora li se aplică.

Conceptul de deplasare “din uşă în uşă” nu mai trebuie considerat ca o prerogativă a utilizării autoturismului privat. În schimb, ori de câte ori accesul autoturismului trebuie limitat pentru a reduce congestia şi efectele adverse de mediu, măsurile din domeniul utilizării terenului şi al transportului trebuie să fie întreprinse în paralel, pentru a asigura o accesibilitate mai mare şi o mai bună conectare a transportului public şi a modurilor de transport non-motorizat, creând alternative atractive şi prietenoase faţă de mediu, pentru a concura cu automobilul privat chiar şi pe distanţe lungi. Aici există posibilităţi variate care ar trebui aplicate în viitor (ca de pildă transportul bicicletelor în tren, facilităţi pentru transportul “bike & ride”, condiţii bune pentru mersul pe jos şi pe bicicletă în aria staţiilor de transport public, dezvoltări de structuri de transport pentru distanţe scurte etc)

Participarea este tot mai importantă. Deşi această sarcină poate părea opţională, este realmente necesar să se obţină o integrare totală a politicilor. Perspectiva “externă” asigurată prin angajarea cetăţenilor şi a celor interesaţi în procesul decizional („stakeholders”) poate să ajute la găsirea aspectelor-cheie în care trebuie să se integreze eforturile multiplelor sectoare ale administraţiei locale şi chiar ale nivelelor superioare ale guvernării, atunci când este necesar. Participarea trebuie să se bazeze pe cadre ale implicării publice diferite în funcţie de scop: i) un cadru de bază pentru stabilirea unui dialog continuu între autorităţi şi cetăţenii lor asupra unor probleme care nu sunt în mod necesar legate de nici un proces concret de planificare; ii) cadre pe termen scurt la nivelul vecinătăţii sau

37

districtului, pentru a discuta planuri sau proiecte pentru o arie limitată cu toate grupurile relevante de cetăţeni şi persoane interesate; iii) cadre pe termen scurt la nivelul oraşului sau la nivel sub-regional, pentru a constitui reţele de consultare a grupurilor de cetăţeni şi a altor persoane locale interesate asupra viziunilor şi problemelor de planificare strategică la nivel general urban. Aceste procese de implicare a publicului trebuie gestionate cu grijă , trebuie să aibă suficiente resurse financiare şi un mandat clar de obţinere a rezultatelor care trebuie să fie luate în consideraţie în formarea agendei politicii locale şi în deliberarea deciziilor finale. Un efect de feedback în domeniul participării ar putea fi creşterea gradului de acceptare de către participanţi a celor mai controversate politici.

Transferabilitatea bunelor practici ar trebui susţinută prin implicarea decidenţilor şi a practicienilor care au puterea să ia decizii la nivel naţional, regional sau local în activităţi de relaţionare trans-naţionale, urmărind: i) recunoaşterea opţiunilor disponibile (obiective, modalităţi de implementare, impacturi potenţiale) şi exemple de bune practici realizate în alte părţi, care ar putea fi replicate; ii) analizarea compatibilităţii contextelor fizice, instituţionale şi culturale între diferite oraşe şi ţări şi identificarea barierelor şi a factorilor de succes pentru transferabilitatea bunelor practici ; iii) identificarea căilor de eliminare a barierelor şi de aplicare/adaptare a bunele practici (cine poate face ce, la un anumit nivel de guvernare – de exemplu european, naţional, regional, local). Diferite feluri de transferabilitate trebuie să fie recunoscute şi un număr de faze/stadii trebuie urmate în procesul de transfer, inclusiv: i) o “fază de demonstraţie” în care o bună practică este identificată în oraşul donator; ii) o “fază de transferabilitate ” în este evaluată compatibilitatea unei bune practici în oraşul receptor; iii) o “fază de evaluare” în care barierele specifice în calea schimbării şi factorii de succes sunt identificaţi în oraşul receptor; iv) în final, o “fază de implementare” în care bunele practici sunt implementate în oraşul receptor.

Oricum, transferabilitatea bunelor practici este încă episodică. Studiile de caz TTRRAANNSSPPLLUUSS au relevant numai o informaţie anecdotică privind transferului ideilor, conceptelor, instrumentelor de politici, favorizată de accesul la surse de date publicate sau de participarea la reţele de proiecte realizate în cooperare. Este, de asemenea, semnificativ transferul indirect de cunoştinţe prin osmoză. Trebuie recomandate mecanisme mult mai specifice pentru a simula transferabilitatea bunelor practici în viitor. Aceasta poate să implice o împărtăşire sistematică de cunoaştere a experienţelor notabile din oraşele şi regiunile europene, prin utilizarea unor exerciţii de benchmarking, cu participarea voluntară a oraşelor interesate şi cu asistenţa UE sau a programelor naţionale de finanţare. Exerciţiile utile de benchmarking pot conţine rezultate ale politicilor UTT măsurate prin indicatori adecvaţi, măsuri UTT al căror impact va trebui evaluat prin studii comparative “înainte şi după” şi, în final, strategii UTT care trebuie evaluate şi comparate utilizând instrumente comprehensive de sprijinire a deciziilor şi cadre comune de evaluare.

Acţiuni specifice ar trebui întreprinse pentru a contracara slăbiciunile şi ameninţările specifice planificării şi implementării în Ţările Candidate şi Ţările Asociate. Aceasta poate include stabilirea

38

procedurilor pentru evaluarea proiectelor concurând pentru finanţarea UE, care trebuie să premieze soluţiile durabile şi să includă cerinţa de a utiliza “cele mai bune practici disponibile”. Proiectele de transport şi de utilizare a terenului ar trebui evaluate luând în consideraţie conformitatea cu principiile dezvoltării durabile, ca şi toate problemele interrelaţiilor dintre utilizarea terenului şi transport. O altă problemă relevantă în aceste ţări este slabul acces la informaţie datorită barierelor de limbă şi interesul limitat al editurilor UE de a face cunoscute contribuţiile provenind din alte ţări. Această problemă poate fi soluţionată prin stabilirea unei Reţele de Edituri Academice în domeniul UTT, exploatând informaţia înmagazinată în reţeaua academică – de exemplu privind evaluarea strategică de mediu a transportului şi a altor concepte sectoriale şi planuri de utilizare a terenului – dar nu uşor accesibilă din cauza barierelor de limbă care reduc eficacitatea diseminării la decidenţi şi planificatori. Majoritatea proiectelor care au fost implementate s-au focalizat pe rezolvarea unor probleme presante şi, adesea, implementarea lor a fost accelerată de presiunea unor nevoi urgente şi mai puţin prin inspiraţie şi clarviziune, care ar putea fi stimulate printr-un acces mai bun la cercetări.

Ca rezultat al procesului de transformare, s-a schimbat structura autorităţilor locale în Ţările Candidate şi în Ţările Asociate. Sistemul de planificare a suferit, de asemenea, profunde schimbări. Un aspect cheie al tranziţiei a fost descentralizarea puterilor de decizie de la nivel naţional la cel local. Ca urmare, municipalităţile au fost investite cu responsabilităţi pentru dezvoltarea locală, transportul urban, etc. Oricum, acest transfer de responsabilitate nu a fost însoţit de reforme în sectorul taxelor, care ar fi trebuit să prevadă mijloacele necesare. De aceea, municipalităţile nu au resursele organizaţionale, tehnice sau financiare cu care să îndeplinească noile responsabilităţi. Sectorul privat, în dezvoltare, este încă prea slab pentru a putea umple golul.

În final, trebuie constituite reţele transnaţionale de politicieni, planificatori din domeniul transportului şi al utilizării terenului, reprezentanţi ai grupurilor private interesate, ONG-uri şi grupuri de cetăţeni, experţi, institute de cercetare şi universităţi. Activităţile de relaţionare trebuie să includă grupuri de benchmarking, elaborând şi diseminând ghiduri privind politicile, stabilind şi întreţinând baze de date cuprinzând instrumentele specifice politicilor şi practicilor etc, organizând workshop-uri, mese rotunde, vizite reciproce ş.a. Participanţii la aceste reţele ar trebui să obţină: conştientizare superioară a problemelor comune şi a soluţiilor fezabile; acces facil la cunoaşterea de ultimă oră din domeniile utilizării terenului şi planificării transportului, instrumentelor tehnice de susţinere a politicilor, metodelor de evaluare şi monitorizare; cunoaşterea unui număr de “bune” ca şi de “rele” practici experimentate în alte părţi, un fel de “a învăţa din greşelile altora”; o înţelegere a barierelor care trebuie eliminate sau a soluţiilor care pot fi adoptate - la nivel naţional, regional sau local – pentru a implementa bunele practici observate în alte părţi; cunoaştere şi instruire specifice privind metodele de participare, abordările şi alte teme relevante; şi, în sfârşit, dar nu în ultimul rând, contacte şi informaţii de primă mână.

39