Post on 14-Aug-2015
“Guvernare modernă şi integrare europeană”
2
C U P R I N S
INTRODUCERE ……………………………………………………….… 4
Capitolul I. STATUL ŞI DREPTUL ……………………………………. 5
1.1. Concept ………………………………………………………….…. 5
1.2. Forme de organizare …………………………………………….… 5
1.3. Structura de stat ………………………………………………..….. 7
1.4. Elemente constitutive …………………………………………..…. 7
1.5. Dreptul ………………………………………………………….….. 10
1.6. Co-sistemul Drept – Stat ……………………………………….…. 10
Capitolul II. GUVERNĂMÂNT. GUVERNARE. ……………………… 11
2.1. Guvernământ. ………………….……………………………….… 11
2.2. Democraţia. Forme de acţiune. …………………………….…….. 12
2.3. Guvernare. Administraţia publică. ….………………………..…. 16
2.3.1. Concept. ………………………………………………….….. 16
2.3.2. Forme de guvernare ………………………………………..… 17
2.3.2.1. Guvernarea instituţională…………………………. 17
2.3.2.2. Guvernarea funcţională ………………………….. 17
2.3.2.3. Guvernarea neo-funcţională ……………………… 17
2.3.2.4. Guvernarea ( la nivel statal ) …….………………... 18
2.3.2.5. Guvernare locală …………………………….….… 18
2.4. Administraţia publică. ……..………………………..……………. 18
Capitolul III. BUNA GUVERNARE / NOUA GUVERNARE ………... 27
3.1. Conceptul bunei guvernari ……………………………………..… 27
3.2. Performanţa. ……………………………………………………..... 27
3.3. Răspunderea ………………………………………………………. 99
Capitolul IV. DESCENTRALIZAREA ……………………………....... 31
4.1. Centralizarea. ………………………………………………………. 31
4.2. Deconcentrarea. …………………………………………………..… 31
4.3. Descentralizarea. …………………………………………………... 32
4.3.1. Concept. …………………………………………………......... 32
4.3.2. Forme. …………………………………………………........... 33
4.3.2.1. Descentralizarea administrativă. ………………….. 33
4.3.2.1. Descentralizarea tehnică. …………………………. 33
BIBLIOGRAFIE ………………………………………………………… 34
3
ANEXE …………………………………………………………………… 38
INTRODUCERE
Decalajul tot mai accentuat, în perioada ultimelor decenii, dintre aşteptările
guvernaţilor şi posibilităţile guvernanţilor de a le îndeplini, întrebările ce se ridică referitor la
formele, metodele şi tehnicile adecvate în acest scop, au determinat conjugarea eforturilor
specialiştilor din întreaga lume în aflarea unor răspunsuri satisfăcătoarea, cu privire la
identificarea şi aplicarea lor, în scopul împlinirii valorilor umane şi al dezvoltării unor sisteme
sociale globale durabile.
Evoluţia civilizaţiei umane a determinat, pe de o parte, apariţia unor efecte benefice,
dar, pe de altă parte şi o globalizare a problemelor de interes public al comunităţilor, locale,
naţionale sau regionale, ceeace a determinat o intensificare a căutării unor răspunsuri şi
obţinerea unor rezultate scontate. Una din căile abordate a fost orientarea către un model
ideal de guvernare.
Multitudinea şi diversitatea condiţiilor de evoluţie, istorice, economice, sociale,
culturale şi religioase fac ca aceste eforturi să fie cu atât mai dificile, ajungându-se la
concluzia că un asemenea model nu este viabil, putându-se apela la anumite principii şi
elemente comune, dar recunoscându-se necesitatea respectării identităţii, diversităţii şi
particularităţilor naţionale, respectiv a realizării unei “unităţi în diversitate”.
În ultimul timp se utilizează, tot mai frecvent conceptele de “bună guvernare” sau
„noua guvernare”, care - şi pe baza experienţelor unor state - se consideră că poate fi pus în
practică doar în cadrul unei structuri descentralizate a statului şi unei voinţe politice
consecvente şi ferme în acest sens.
De aceea considerăm că, în cadrul abordării temei “Guvernare – Descentralizare” este
necesară tratarea unor elemente aflate într-o indisolubilă legătură: stat, putere politică,
societate civilă, democraţie, guvernământ, guvernare, guvern, administraţie publică,
management public, centralizare, deconcentrare, descentralizare, performanţă.
Suportul de curs are la bază texte din lucrări de specialitate şi extrase din norme,
selectate, adnotate şi comentate, precum şi sinteze, tabele şi grafice adaptate sau elaborate.
Autorul
4
Capitolul I. STATUL ŞI DREPTUL
1.1. Concept
Statul poate fi definit ca forma instituţionalizată de organizare politică a
unei colectivităţi umane constituită istoric şi localizată geografic pe un anumit
teritoriu, în care un grup de indivizi, deţinând - în virtutea suveranităţii
poporului şi ca o expresie a acesteia - prerogativele şi instrumentele exercitării
autorităţii publice impune voinţa colectivă ca voinţa general – obligatorie.
1.2. Forme de organizare
Forma statului exprimă modul de constituire şi de exercitare a puterii, de
organizare şi conducere a societăţii prin stat. Este vorba atât de conţinutul
puterii, cât şi de forma exterioară a acestora.
Forma de stat este analizată sub trei aspecte:
a) forma structurii de stat;
b) forma de guvernământ;
c) regimul politic.
Opţiunea pentru oricare formă a statului trebuie să fie exprimată prin
referendum.
1.2.1. Statul unitar
Este forma de organizare politico – administrativă în care funcţiile
legislativă, administrativă şi judecătorească sunt îndeplinite cu caracter unitar,
la nivel central. În scopul îndeplinirii funcţiei sale executive, Guvernul îşi
deconcentrează o parte din competenţe „reprezentanţilor statului în teritoriu”,
(prefecţi / guvernatori etc.) , iar ministerele şi alte instituţii guvernamentale –
propriilor servicii publice pe care le organizează în teritoriu (de regulă în fiecare
judeţ, existând însă şi componente deconcentrate pe zone, la care sunt arondate
mai multe judeţe).
1.2.2. Statul unitar complex.
Este o formă a statului unitar în care unele provincii sau regiuni ale
statului beneficiază de un statut legislativ special, în sensul că parlamentul (unic)
adoptă pentru provinciile respective o legislaţie specială, diferită de cea adoptată
pentru restul ţării. Este posibil ca regiunile să aibă şi sistem jurisdicţional şi
administrativ diferit faţă de restul provinciilor.
Categorii de state unitare complex:
a) uniunea încorporată;
b) regionalismul (în unele state, regionalismul poate fi politic).
Uniunea încorporată ( Marea Britanie, Franţa) ia fiinţă de obicei prin
cuceriri teritoriale, provinciilor cucerite fiindu-le apoi conferite un statut
administrativ, legislativ, judiciar, special, potrivit tradiţiilor proprii.
Regionalismul constă dintr-un regim de autonomie mai dezvoltat. În
cazul regionalismului politic, se permite înfiinţarea unor cvasi-parlamente
5
locale, care adoptă legislaţie proprie. Exemplu: Spania, Italia (în ultimii ani
Marea Britanie evoluează spre uniunea încorporată).
1.2.3. Statul compus (federal / Federaţia)
Statul federal este format din mai multe formaţiuni statale care
beneficiază de autonomie constituţională, reunite într-un stat suprapus lor.
Între statele membre ale federaţiei şi între acestea şi federaţie sunt
raporturi juridice foarte precise.
Subiect de drept internaţional este statul federal.
Statele federale sunt subiecte de drept constituţional.
Competenţele statelor federale sunt strict prevăzute în constituţie.
Trăsăturile statului federal:
a) unitatea pe plan internaţional;
b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern;
c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre.
Organizarea competenţelor în statul federal are la bază:
a) principiul autonomiei şi
b) principiul participării.
a) Potrivit principiului autonomiei, statele membre federale beneficiază
de o largă autonomie în stabilirea metodelor de conducere la nivelul acestora (au
largi competenţe în materie de impozite şi taxe locale, în ceea ce priveşte reţeaua
sanitară, de învăţământ, poliţie ş.a.).
În caz de conflict de competenţe între statul membru federal şi federaţie,
decid instanţele judecătoreşti.
b) Asigurarea principiului participării se face prin recrutarea membrilor
unei camere a parlamentului din fiecare stat federal, în general în condiţiile de
egalitate.
1.2.4. Forme atipice (rudimentare) de state compuse
Uniunile / asociaţiile de state (de state) sunt cunoscute sub formele de:
a) Uniunea personală de state ia fiinţă prin unirea formală a doua state şi
încredinţarea funcţiei de şef al statului unei singure persoane (au în comun
această instituţie);
b) Uniunea reală de state este formată din două state în care în afară de şef
de stat comun au şi alte organe ale statului comune (ex. Guvernul sau ministrul
de externe ori al apărării);
c) Confederaţia este o asociaţie de state care urmăresc obiective comune
şi, în acest sens, convin să se asocieze formal. Fiecare stat îşi păstrează calitatea
de stat.
Alte clasificări ale statului potrivit structurii de stat, în afară de cele
prezentate:
a) statul vasal ( are suveranitate incompletă şi obligaţii faţă de un alt stat);
b) statul protejat (dispune de suveranitate incompletă);
c) dominionul (state independente rezultate din foste colonii britanice);
d) teritoriile sub mandat (foste colonii germane după primul război
mondial);
6
e) statele sub tutelă (internaţională) state care şi-au cucerit independenţa
şi s-au angajat sub egida O.N.U.
1.3. Structura de stat
Exprimă modul de organizare a puterii politice în raport cu teritoriul.
Potrivit structurii de stat, statele se împarte în două categorii: a) state unitare şi
b) state compuse.
Statul unitar
Caracteristici:
este format dintr-un ansamblu unic de organe prin care se exercită
puterea la nivel central şi local;
activitatea de guvernare se exercită centralizat;
există o ordine constituţională unică;
populaţia are o singură cetăţenie.
Teritoriul poate fi împărţit în unităţi administrativ-teritoriale.
Statul modern se bazează pe ideea de centralizare şi conducere ierarhică,
în care instituţiile, organizaţiile sociale, cetăţenii se supun unei conduceri unice
(un singur şef al statului, un singur parlament, un singur guvern, un unic sistem
judiciar).Centralizarea nu exclude existenţa la nivel teritorial a unor centre
locale de conducere descentralizată.
Principiul centralizării stricte, absolute nu este posibil în epoca
contemporană, mai ales în ce priveşte activitatea executivă.
1.4. Elemente constitutive ale statului.
Teritoriul
Teritoriul de stat este spaţiul geografic alcătuit din sol, subsol, ape,
precum şi din coloana aeriană de deasupra solului şi apelor, asupra căruia un stat
îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi deplină.
În principiu, modificări ale teritoriului sunt admise, cu condiţia exprimării
în acest sens a voinţei suverane a poporului.
Asupra teritoriului statul exercită o autoritate exclusivă, bazată pe:
- plenitudine (statul organizează şi conduce întreaga viaţă socială);
- exclusivitate (numai statul are dreptul să-şi exercite autoritatea pe teritoriul
respectiv);
- opozabilitate (nici un alt stat nu are dreptul să-şi extindă suveranitatea
asupra teritoriului altui stat).
Teritoriul unui stat este delimitat de frontiere. Frontiera este o linie sau o
zonă care separă teritoriul unui stat de altul sau la care se limitează atributele
suveranităţii statale.
Recunoaşterea unei frontiere are o consecinţă juridică de drept
internaţional: respectarea integrităţii teritoriale a statului respectiv.
Teritoriul prezintă două mari caracteristici juridice:
a) este indivizibil (nu poate fi împărţit şi separat de restul teritoriului);
7
b) este inalienabil (nu poate fi divizat şi înstrăinat în beneficiul altor
state).
Populaţia
Statul este o grupare umană instituţionalizată; orice societate , orice stat
presupune un minim de populaţie stabilă.
Populaţia unui stat este formată, în general, din două categorii de
locuitori:
a) locuitori având aceeaşi cetăţenie;
b) locuitori care nu au calitatea de cetăţeni al statului respectiv. În această
categorie intră cetăţeni străini şi apatrizii.
Fiecare stat grupează într-o proporţie mai mare sau mai mică populaţii cu
trăsături etnice diferite. Din acest punct de vedere statele se împart în state
naţionale (în care populaţia majoritară formează o singură naţiune) şi state
multinaţionale (în care populaţia este formată din diferite rase sau naţionalităţi).
Elementele naţiunii sunt: rasa, limba, religia, tradiţiile istorice, interesele
materiale şi culturale comune, situaţia geografică.
Puterea politică suverană
Puterea politică reprezintă forţa, capacitatea unei colectivităţi
naţionale, de a-şi impune voinţa ca voinţa suverană;
Suveranitatea este vocaţia şi capacitatea statului de a stabili pe
teritoriul său modul de organizare şi funcţionare a vieţii sociale, fără
intervenţia altui stat;
Independenţa – vocaţia oricărui stat de a nu se supune voinţei suverane
a altui stat. Statul poate accepta limitarea suveranităţii sale (ex. acceptă
instalaţii militare ale altui stat sau ale unui organism militar pe
teritoriul său etc.).
Prin intermediul dreptului, puterea de stat se impune întregii societăţi ca
putere suverană. De asemenea, este esenţial ca puterea să fie legitimă şi să se
exercite în cadrul legislaţiei constituţionale adoptate în mod democratic.
Puterea de stat şi puterea administrativă.
Din acesta, autorităţile care formează puterea executivă, respectiv
autorităţile administraţiei publice de stat, împreună cu cele locale, autonome,
formează, împreună, sistemul autorităţilor administraţiei publice din stat.
Puterea de stat este cea exercitată în baza voinţei politice a majorităţii
membrilor naţiunii, deci a suveranităţii naţionale, de către întregul sistem al
autorităţilor publice din stat, structurat pe cele patru categorii menţionate
anterior.
Puterea administrativă, cu rol de asigurare a organizării legii, dar şi de
executare în concret a legii, este cea exercitată în baza şi în condiţiile legii, de
către autorităţile administraţiei publice de stat - regăsite în cadrul puterii
executive, precum şi de către autorităţile autonome ale administraţiei publice
locale.
8
Puterea de stat
putere specializată şi încredinţată de popor anumitor organisme sau
autorităţi publice care realizează funcţiunea legislativă, executivă şi pe cea
judecătorească.
Puterea
posibilitatea de comandă globală exercitată în cadrul colectivităţii, în scopul
de a o organiza, de a o menţine şi de a o apăra
capacitate generalizată de a obţine îndeplinirea unor îndatoriri obligatorii de
către indivizi şi grupuri sociale într-un sistem de organizare colectivă, atunci
când îndatoririle sunt legitimate prin legătura lor ca scopuri colective
forţă născută din conştiinţa socială, destinată să conducă grupul social
(societatea) în căutarea binelui comun şi capabilă să impună în caz de nevoie
membrilor grupului atitudinea pe care ea o comandă.
Puterea discreţionară - marja de libertate lăsată la libera apreciere a unei
autorităţi astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată
recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale.
Constatăm că atât democraţia cât şi administraţia, au în comun conceptul
de putere. Pentru a putea înţelege mai bine raporturile dintre administraţi – pe
care, după cum se poate observa, îi plasăm pe primul loc şi administraţie,
considerăm util a face o prezentare succintă a formelor puterii tratate în
literatura de specialitate.1
Potenţialele tipuri de putere ar fi următoarele :
- puterea de recompensare – bazată pe credinţa celorlanţi că poţi
recompensa/răsplăti material, face promovări sau poţi acorda favoruri ;
- puterea coercitivă – rezultată din abilitarea de a constrânge şi
sancţiona ;
- puterea legitimă – acordată de lege, bazată pe funcţia sau poziţia
oficială deţinută în comunitate, care atribuie dreptul de a o exercita asupra
altora ;
- puterea personalităţii – dăruită de cei care te cosideră a fi un model
în comunitate şi care impune respect, admiraţie, loialitate şi devotament ;
- puterea expertului – conferită de cunoştinţele speciale, studiile
efectuate, competenţa profesională, talentul, abilităţile şi aptitudinile dovedite;
- puterea informaţiei – dată de acesul sau deţinerea unor informaţii
semnificative pentru ceilalţi şi posibilitatea folosirii lor pentru atingerea unui
scop important;
- puterea relaţiilor – atribuită de credinţa oamenilor că ai legături sus-
puse cu persoane importante sau influente;
1 FRANCH J.R., RAVEN B., Studii despre puterea socială, citată de Doru-Cristian
Bularda, în Administrarea puterii – puterea administraţiei locale, articol în revista Economie
şi administraţie locală, Editura Tribuna economică nr. 11/2000, p. 10-12
9
- puterea catalitică – dată de abilitatea de a mobiliza şi de a combina
două sau mai multe tipuri de putere, în situaţiile în care utilizarea lor separată ar
fi insuficientă în obţinerea rezultatelor dorite.
Această ultimă formă de putere o considerăm cea mai importantă,
deoarece are un caracter integrator şi conferă celor care au capacitatea şi
abilitatea de a o folosi, de a obţine rezultate mult superioare în acţiunile lor, prin
aşa numitul efect de sinergie.
Conceptul de sinergism se regăseşte în teoria complexităţii, a sistemelor
complexe, a planificării şi dezvoltării urbane 2 etc.
În viziunea europeană, atingerea scopului - dezvoltarea social-sustenabilă,
se poate realiza strategic doar dezvoltând o bună administraţie şi un
management performant, abordarea acestui proces trebuind să fie: semnificativă,
sensibilă, susţinută şi precisă.
În situaţia adoptării de către toţi agenţii implicaţi în procesul de realizare a
unui management responsabilizant şi cooperant, valoarea adăugată la realizarea
scopului va fi mai mare decât simpla însumare aritmetică a valorilor individuale,
prin efectul de sinergie.
1.5. Dreptul
Dreptul - instrumentul principal prin care autoritatea statală, puterea de
stat îşi exercită, în virtutea suveranităţii sale, rolul şi funcţiile de consolidare şi
apărare a sistemului social global şi a relaţiilor existente, încât să nu se lezeze
valorile pe care se întemeiază o anumită comunitate socială şi de care
beneficiază prin vocaţie fiecare individ.
Sistemul dreptului - ansamblul general de norme juridice format din
ramuri de drept şi instituţii juridice şi norme.
Rolul dreptului - reglementarea normativă şi ordonarea relaţiilor sociale
potrivit voinţei puterii de stat.
1.6. Co-sistemul Drept – Stat
În cadrul sistemului social – global din orice stat funcţionează co-sistemul
drept – stat.
1.6.1. Sistemul dreptului Sistemul dreptului este alcătuit din cele două ramuri principale ale
dreptului, public şi privat, alcătuite fiecare din subramurile proprii:
a) dreptul public conţinând: dreptul constituţional; d. administrativ;
d. penal; d. internaţional public; d. mediului, d. financiar fiscal public
etc.;
2 DAVIDSON Forbs, IHS Rotterdam, Olanda, Management urban. Experienţa
internaţională aplicabilă în România, Lucrare prezentată la seminarul pe tema : Dezvoltarea
randamentului de instruire pentru managementul urban din România, articol în revista
Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna economică nr. 6/2000, p. 53 - 61, traducere
şi sitematizare – Steluţa Voica;
10
b) dreptul privat conţinând: d. internaţional privat, dreptul civil,
d. familiei; d. financiar fiscal privat; d. muncii şi protecţiei sociale ;
d. comercial; d. funciar; d. proprietăţii intelectuale; etc.
1.6.2. Sistemul statului Sistemul statului este alcătuit din sistemul autorităţilor publice care
îndeplinesc cele trei funcţii ale acestuia:
a) funcţia legislativă – îndeplinită de parlament / dietă, congres, adunare
legislativă (care pot fi unicamerale sau bicamerale);
b) funcţia executivă - îndeplinită de şeful statului ( preşedinte, monarh)
şi guvern / consiliu de miniştri / consiliu de stat;
c) funcţia judecătorească - îndeplinită de înstanţele judecătoreşti, ca şi de
d) categoria autorităţilor publice cu caracter autonom, care pot fi:
- de interes naţional ( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, S.R.I.-ul,
Banca Naţională, Avocatul Poporului, Consiliul Naţional al
Audiovizualului etc.;
- de interes local - autorităţile publice locale: consiliile locale, primarii şi
consiliile judeţene ).
Capitolul II. GUVERNĂMÂNT. GUVERNARE.
2.1. Guvernământ.
Formele de guvernământ cunoscute sunt:
A. Monarhia;
B. Republica (prezidenţială, parlamentară sau semiprezidenţială).
A. Monarhia este forma de guvernământ în care organul care
îndeplineşte atribuţiile de şef al statului este un monarh care ocupă tronul fie
prin alegere pe viaţă, fie prin succesiunea ereditară.
Monarhia poate fi:
a) absolută – monarhul este unicul organ suprem în stat;
b) limitată sau constituţională – puterile monarhului sunt limitate prin
legea fundamentală a statului;
c) parlamentară dualistă – monarhul şi parlamentul stau din punct de
vedere legal pe o poziţie egală;
d) parlamentară contemporană – autoritatea monarhului este redusă,
atribuţiile sale fiind limitate la chestiuni de reprezentare (Anglia, Belgia), iar
parlamentul are largi atribuţii.
B. Republica este forma de guvernământ în care organul care
îndeplineşte funcţia de şef al statului este ales, de regulă, pentru o perioadă
anumită.
11
Republica poate fi:
a) prezidenţială – şeful statului este ales prin vot universal direct;
b) parlamentară – şeful statului este ales de către parlament, în faţa căruia
şi răspunde;
c) semiprezidenţială – şeful statului este ales prin vot universal direct, iar
guvernul răspunde în faţa parlamentului.
2.2. Democraţia. Forme de acţiune.
Transformările care au avut loc în multe state europene în anul 1989,
respectiv prăbuşirea socialismului şi revenirea la orânduirea de drept, specifică
statelor democratice, a făcut ca acest an să fie considerat la fel de important ca
anul 1945 şi comparat cu o cumpănă a apelor .3
O societate, pentru a fi caracterizată drept democratică, trebuie să se
bazeze pe democratism, respectiv pe totalitatea principiilor care exprimă,
garantează şi asigură realizarea libertăţilor democratice.4
Termenul de democraţie, etimologic, provine din grecia antică, din
termenii demos – popor şi kratos – putere.5
Democraţia reprezintă forma de organizare şi de conducere a unei
societăţi, în care poporul îşi exercită, direct sau indirect, puterea.6
Din literatura de specialitate, iese în evidenţă evoluţia formelor
democraţiei.
Clasificarea acestor forme are caracter complex, ţinându-se seama de
anumite criterii.
După criteriul participării cetăţenilor la actul de guvernare / administrare,
sunt cunoscute formele: democraţie directă, democraţie reprezentativă,
democraţie participativă.
În funcţie de alte criterii, în timp şi spaţiu, este cunoscută o gamă largă de
alte forme de democraţie:
- după criteriul înţelegerii/colaborării între diverse partide sau forme
sociale - democraţia consociativă;
- după cultul dominant în societate - democraţia creştină;
3 DAHRENDORF R., după 1989. Morală, revoluţie şi societate civilă, Editura
Humanitas, Bucureşti, 2001, p. 5, citat şi în BICHICEAN Gheorghe, BICHICEAN Andrei,
Despre democraţie, Editura Burg, Sibiu, 2002, p. 12
4 Idem
5 TĂMAŞ Sergiu, Dicţionar politic. Instituţiile democraţiei şi cultura civică, Editura
Academiei Române, Bucureşti, 1993, p. 72
6 COTEANU Ion et all., Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ediţia a II-a,
Academia Română, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 276; COLAS
Dominique, Dicţionar de gândire politică, traducere de Dumitru Purnichescu, Editura
Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2003, p. 79
12
- după domeniul de acţiune al democraţiei (local, economic, social,
educaţional) - democraţia locală, democraţia economică şi socială;
- după raportul minoritate – majoritate - democraţia formală;
- după numărul instituţiilor care permit exprimarea diversităţii de
interese şi de opţiuni ale cetăţenilor - democraţia pluralistă;
- după perioada în care aceasta se manifestă – democraţia modernă.
Democraţie directă7, ca sistem de guvernare în care deciziile de interes
public sunt luate direct de populaţie şi nu indirect, prin reprezentanţi aleşi. În
Atena, de exemplu, cetăţenii se adunau şi discutau propunerile privind legile şi
alte aspecte ale vieţii cetăţii. “Demos”-ul era limitat la un număr mic de cetăţeni,
fiind excluse din rândul cetăţenilor diferite categorii ale populaţiei. În evul
mediu democraţia directă se practica în cadrul adunărilor orăşeneşti, unde
populaţia fiind redusă ca număr, era posibil ca bărbaţii să participe la dezbaterea
problemelor publice şi luarea deciziilor. În societatea modernă, în urma creşterii
populaţiei orăşeneşti şi a formării naţiunilor, la care se adaugă şi imposibilitatea
populaţiei de a consacra mult timp participării la viaţa politică, democraţia
directă s-a redus, fiind înlocuită cu democraţia reprezentativă. Cu toate
acestea democraţia directă continuă să fie prezentă, în diverse state şi în forme
diferite. De regulă, ea se practică în comunităţile mici ( de exemplu, în unele
cantoane elveţiene, în adunările orăşeneşti din Noua Anglie ). La nivel naţional
ea se mai realizează în multe state prin referendum ( plebiscit ), care oferă
poporului posibilitatea de a-şi exprima prin vot poziţia sa în probleme majore
pentru destinul său.
Democraţia reprezentativă8 este caracterizată de faptul că poporul îşi
manifestă voinţa sa prin intrmediul unor reprezentanţi aleşi. Ea a fost susţinută
de ideea că populaţia unei ţări, sau comunităţi are o idee clară asupra scopurilor,
dar idei imprecise asupra mijlocelor necesare pentru a le realiza, îndrituind cu
această competenţă anumiţi reprezentanţi care vor avea rolul de delibera şi
decide asupra căilor de realizare a scopurilor stabilite.
Democraţia participativă9, caracterizată prin implicarea directă a
cetăţenilor în procesul de decizie al autorităţilor publice, la nivel central,
intermediar şi local.
Cu privire la evoluţia democraţiei reprezentative spre democraţie
participativă în America, John Naisbitt constata că încă din anii ’60, etica
participării s-a răspândit de jos în sus, schimbând radical felul în care oamenii
sunt conduşi în cadrul instituţiilor.
Principiul călăuzitor al democraţiei participative este acela că oamenii
trebuie să i-a parte la procesul care conduce la luarea deciziilor care le afectează
7 Idem, p. 76
8 Idem, p. 78
9 Idem, p. 77
13
viaţa. Acelaşi autor afirma că democraţia participativă revoluţionează în
America politica locală şi e pe cale să schimbe şi cursul guvernării naţionale. 10
În Europa, în cursul procesului de integrare a statelor şi mai ales acum,
după apariţia proiectului Constituţiei Europei sunt puse în discuţie dreptul
administrativ european şi “principiile în cadrul cărora administraţia publică
europenă îşi manifestă puterea sa discreţionară”11
.
După cum se cunoaşte din doctrină, puterea discreţionară este specifică
democraţiei reprezentative.12
Aceasta înseamnă că, prin reducerea caracterului dominant al democraţiei
reprezentative şi aplicarea în măsură tot mai mare a democraţiei participative, va
scădea gradul de liberatate de acţiune al autorităţilor publice, respectiv puterea
lor discreţionară cu care au fost investite, vor fi controlate mai bine şi în mod
direct, aspectele de exces şi de abuz de putere, chiar de către cei care le-au
transmis puterea, au fost dezamăgiţi şi care acum constată că sunt nevoiţi să se
implice direct în procesul de administrare al treburilor publice, la nivel local sau
chiar naţional.
Referitor la principiile dreptului administrativ european, acestea sunt
considerate: încredere şi previzibilitate, deschidere şi transparenţă, eficienţă şi
eficacitate. Chiar din simpla enumerare a acestora oricare cetăţean poate realiza
că nu se poate aştepta doar din partea statului şi a autorităţilor publice la
rezultatele cele mai bune şi că în acest scop este necesară o implicare directă şi
cât mai largă a sa şi a componentelor societăţii civile.
Democraţia consociativă13
(practică democratică ce se întâlneşte în unele
ţări în care viaţa politică se caracterizează prin existenţa unui mare număr de
partide sau forme sociale între care este dificil să se realizeze coaliţii (Finlanda,
Olanda, Belgia, Austria, Elveţia). În aceste condiţii, principalele decizii şi
politicii se elaborează prin înţelegerii între liderii diferitelor grupări, prin luarea
în considerare a opiniilor colegilor din alte partide, cu preţul unor repetate
compromisuri. Aceasta are ca trăsături: guvernarea pe baza înţelegerilor dintre
liderii principalelor forţe sociale; folosirea veto-ului mutual care înlocuieşte
regula majorităţii; reprezentarea în guvern şi în alte corpuri decizionale
proporţional cu numărul populaţiei corespunzător fiecărui grup; autonomia
fiecărui grup.
10
NAISBITT John, Megatendinţe, traducere de Constantin Coşman, Editura Politică,
Bucureşti, 1989, p. 234
11 ALEXANDRU Ioan et all., Drept administrativ european, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2005, p. 13
12 TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor
publice, Editura All Beck, Bucureşti,1999, p. 9
13 TĂMAŞ Sergiu, op. cit., p. 74
14
Este bine cunoscut faptul că uneori, negocierea chiar între două părţi
poate fi dificilă, cu atât mai mult va creşte dificultatea obţinerii convergenţei de
opţiuni în adoptarea unei decizii între un număr mare de participanţi.14
Democraţia creştină15
se manifestă ca o mişcare ce promovează în viaţa
politică principiile democraţiei în asociere cu principiilor filosofiei şi eticii
creştine, ea avându-şi originea în sfârşitul secolului XIX .
Democraţia locală 16
este caracterizată de acţiune la nivel local pe
baza principiilor autonomiei locale şi descentralizării. Democraţia economică şi socială
17, gândită ca un sistem de intervenţie a
statului care urmăreşte să corecteze inegalităţi datorate unei anumite politici
economice, prin măsuri concrete privind securitatea socială, protecţia contra
şomajului, gratuitatea învăţământului etc..
Democraţia formală18
caracterizată de folosirea unei faţade democratice
(parlament, alegeri etc.) de către o minoritate care manipulează puterea. Deseori,
ea este motivată prin ideea că poporul trebuie educat, iar educatorul ( oligarhia )
are capacitatea şi menirea de a identifica voinţa sa cu cea a poporului.
Democraţia pluralistă19
, ca sistem de guvernare dominat de prezenţa
unei multitudini de instituţii care permit exprimarea diversităţii de interese şi de
opţiuni ale cetăţenilor ( partide, grupuri de interese, componente ale societăţii
civile, separarea puterilor ).
Democraţia modernă20
este considerată etapa actuală a dezvoltării
democraţiei pe plan mondial.
Democraţia participativă – pilon al unei administraţii publice
moderne.
În Tratatul Constituţiei Europene sunt consfinţite la art. I-46 şi I-47
principiul democraţiei reprezentative şi principiul democraţiei
participative.21
Principiul democraţiei reprezentative - în conformitate cu care
instituţiile Uniunii reprezintă direct sau prin intermediul Statelor membre,
cetăţenii. Cetăţenii europeni au dreptul să participe la viaţa politică a Uniunii şi
la conturarea curentelor politice, inclusiv prin intermediul partidelor politice la
nivel european;
14
FISHER Roger, URY William, Getting to yes, Penguin Books, N.Y., 1991, p. 7
15 TĂMAŞ Sergiu, op. cit., p. 74
16 Idem, p. 77
17 Idem, p. 76
18 Idem, p. 76
19 Idem, p. 77
20 Idem, p. 77
21 GALEA Ion –coordonator et all, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa –
text comentat şi adnotat, octombrie 2004, www.mae.ro
15
Principiul democraţiei participative - în conformitate cu care cetăţenii,
asociaţiile reprezentative şi societatea civilă îşi vor putea face cunoscute punctul
de vedere, Uniunea urmând să întreţină un dialog continuu şi consultări, prin
intermediul Comisiei, cu aceste structuri: este reglementat dreptul de iniţiativă
legislativă populară: cel puţin un milion de cetăţeni dintr-un număr reprezentativ
de State membre pot invita Comisia să prezinte o propunere legislativă, în
conformitate cu o procedură ce va fi stabilită printr-o lege europeană.
Faţă de cele prezentate mai sus, putem concluziona că pentru a se acţiona
în mod democratic, trebuie respectate principiile autonomiei locale şi
decentralizării.
Decentralizarea este privită ca expresie a democraţiei, deoarece asigură
cetăţenilor participarea la conducerea activităţilor publice locale, prin
reprezentare sau/şi prin implicare directă.22
În cadrul administraţiei reprezentative, autorităţile sunt investite de către
cetăţeni, pentru rezolvarea intereselor lor publice, cu putere discreţionară.
Uneori însă apar situaţii în care aceste autorităţii se îndepărtează de litera şi
spiritul legii şi de scopul în care ele au fost investite, acţionând din diverse
considerente, la limita prevederilor legale sau chiar cu încălcarea acestora. În
aceste situaţii, se discută despre excesul de putere sau chiar abuzul de putere al a
autorităţilor publice.23
2.3 Guvernare. Concept. Forme / Modele.
2.3.1 Concept.
Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituţii şi
practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la
nivel statal, regional şi local. 24
22
CÂRCIUMARU Adriana, Descentralizarea în administraţia publică locală, articol,
revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna economică, nr. 3/ 2005,
p. 3
23 TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor
publice, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p. 14
24 POPESCU, Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti,
2005, p 17.
NOTĂ: Pentru aprofundarea temei, în cadrul studiului individual,
recomandăm “Capitolul 1 – Provocările guvernării”, p. 17 ... 45 şi
209 ... 237 din lucrarea citată anterior. ( N. a.)
16
2.3.2 Forme de guvernare
2.3.2.1 Guvernarea instituţională
Guvernarea instituţională pune accentul pe structură, pleacând de la teoria
că actul de guvernare trebuie să aibă la bază un sistem instituţional teritorial bine
definit, o formă ideală, care să asigure procesul de realizare a scopului urmărit
de putere.
Căutarea formei instituţionale ideale determină căutări repetate, aproape
la formarea fiecărui cabinet, sau chiar în cadrul aceluiaşi mandat, creşterea sau
reducerea numărului membrilor guvernului, a ministerelor şi a celorlalte
instituţii guvernamentale. În cazul configurării democratice a puterii, în urma
alegerilor generale, prin alianţe politice, pentru obţinerea majorităţii, intervine
factorul de structurare instituţională pe baza algoritmului, în funcţie de ponderea
de reprezentare a fiecărui partid, în cadrul alianţei respective. În funcţie de
convergenţa sau de divergenţele dintre componentele alianţei, este grvat şi actul
de guvernare.
Teoria unui anume model de guvernare, mai ales ideal, s-a dovedit
neviabilă, determinând apariţia şi evoluţia a noi teorii.
2.3.2.2 Guvernarea funcţională
Guvernarea funcţională reprezintă o viziune tehnocratică a guvernării şi
încearcă să definească, nu forma instituţională ideală ci, care sunt funcţiile de
îndeplinit. Ea reprezintă o abordare sectorială, pe funcţii, opusă celei
comprehensive, punând accentul pe rezultate.25
2.3.2.3 Guvernarea neo - funcţională
Reprezintă o teorie a guvernării post-teritoriale, a regionalismului.
În cazul integrării europene, ea prevede, ca etape:
- integrarea pe anumite sectoare, cu un rezultat de presiune şi asupra
altor sectoare;
- crearea autorităţii supranaţionale, pentru supervizare şi promovarea
integrării;
- transferul gradual de loialitate societară către autorităţile
supranaţionale;
- adâncirea integrării determină condiţiile pentru accentuarea
instituţionalizării.
În consecinţă, integrarea politică va fi rezultatul integrării economice.
Accentul este pus mai mult pe procese, decât pe rezultate.26
25
VOINEA Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare,
regionalizare. Editura Politeia, SNSPA, Bucureşti, 2005, p. 8
26 Idem, p. 9
17
2.3.2.4 Guvernarea ( la nivel statal )
În general, în doctrină, conceptul de guvernare se referă la actul de
conducere, de către putere, la nivel statal, cu caracter unitar.
În fereraţiile de state, apare o divizare a autorităţii între nivelul central /
federal şi cel al statelor membre ale federaţiei. În acest caz, guvernul federal are
un caracter puternic.
În cazul confederaţiei, unităţile administrativ – teritoriale ( cum sunt
cantoanele în Elveţia ) deleagă o parte din putere, funcţia de reprezentare, unei
unităţi centrale slabe, fără voinţă proprie, care face ce îi permit acestea.
2.3.2.5 Guvernarea locală ( “ local government” )
Sintagma de “guvernare locală / local government ” se regăseşte în
literatura de specialitate de limba engleză. Înţelesul ei este similar însă cu cel de
administraţie publică locală, cea care asigură administrarea treburilor publice, de
interes general, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale (comune, oraşe şi
judeţe ).
Considerăm greşită utilizarea, în cazul nostru, a expresiilor “guvernare
localpă” şi “miniparlamente locale”, aceasta din urmă cu referire la consiliile
locale şi judeţene, care, de fapt, aduc la îndeplinire, în baza legii, prevederile
legilor adoptate de Parlament, “ singurul organ legislativ din stat ”- conform
Constituţiei.
2.3. Administraţia publică
Caracterul dual al administraţiei publice
Complexitatea sistemului administraţiei publice - definită de competenţă,
relaţii, organizare, structură, determinare şi condiţionare, dar şi de rolul şi
misiunea ei - este abordată sistemic într-un dublu sens:
ca activitate, care poate fi structurată în două mari domenii de referinţă:
activităţi executive cu caracter de dispoziţie;
activităţi cu caracter de prestaţie.
ca sistem de organizare, ceea ce permite înţelegerea administaţie publce
ca “un sistem de organizare care realizeaza activitatea de organizare a executării
legilor”.
În concluzie, în conceptul de administaţie publică co-există două sisteme :
- un sistem de activităţi, cu un specific divers dar bine determinat şi care
se structurează în subsisteme corespunzătoare serviciilor publice, administraţia
publică - în ansamblul său - putând fi considerată un serviciu public;
- un sistem de autorităţi ale administraţie publice care, de asemenea, se
structurează în subsisteme constituite pe criterii ierarhice, teritoriale etc.
Aceste două sisteme, delimitate formal, constituie “două faţete ale
aceleiaşi monede”, integrându-se şi suprapunându-se reciproc şi formând
sistemul administraţiei publice.
18
Activitatea administraţiei publice
1. Activităţile executive cu caracter de dispoziţie sunt specifice tuturor
verigilor organismelor şi organelor adminitraţiei publice (atât centrale cât şi
locale), ele împrumutând din sistemul legislativ caracterul general, imperativ,
normativ, bazat pe “ poliţia administrativă ”.
2. Activităţile cu caracter de prestaţie sunt de asemenea realizate pe
baza şi în executarea legii dar - în virtutea principiilor de bază actuale ale
activităţii admnistraţiei publice locale, respectiv cele ale autonomiei locale şi
descentralizării serviciilor publice - sunt plasate cu prioritate la nivelul
colectivităţilor locale, unde sunt dense şi diversificate, ele dispersându-se şi
specializându-se către verigile administraţiei publice centrale.
Acest al doilea domeniu de referinţă este sinonim - parţial - cu noţiunile
de “interes public” şi de “serviciu public”, administraţia publică putând fi
considerată ca o totalitate de servicii publice menită să satisfacă interesele şi
nevoile diverse ale cetăţenilor, colectivităţilor, respectiv, ale societăţii.
Organizarea administraţiei publice
Trasăturile caracteristice ale unui act unitar abordat sistemic presupun
existenţa unui singur rând de autorităţi publice centrale – o singura autoritate
legislativă, un singur guvern, un singur for judecătoresc suprem dar şi autorităţi
publice organizate în unităţile administrativ – teritoriale care să fie subordonate
uniform faţă de cele centrale acolo unde legea impune, autonome acolo unde
legea determină.
Organizarea în administraţia publică poate fi regăsită sub diverse forme:
A. În funcţie de nivelul la care se desfăşoară procesele se disting:
organizarea compartimentelor unei instituţii din administraţia
publică;
organizarea instituţiei ca întreg;
organizarea domeniului;
organizarea sistemului administraţiei de stat.
B. În funcţie de obiectul organizării, se delimitează:
organizarea structurii, care ţine conţine modul de reprezentare şi
dispunere a elementelor sistemului adminstrativ ca ansamblu de instituţii;
organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor,
competenţelor şi responsabilităţilor componentelor sistemului şi a relaţiilor
dintre persoane, compartimente, dintre administraţie şi persoane din afara
acesteia, în vederea desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerea cerinţelor
sociale.
Pe aceste coordonate se cristaliezează două mari sisteme de organizare a
administraţiei publice: centralizarea şi descentralizarea administrativă.
Noţiunea de structură a administraţiei publice
Termenul de structură provine din cuvântul latin “struere”, care înseamnă
a construi, a clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire,
19
de construcţie a unui domeniu de activitate. Un sistem se poate organiza sub
forma următoarelor tipuri de structuri:
- structură lineară sau ierarhică ce asigură unitatea şi coerenţa în
conducere;
- structură funcţională care asigură pluralitatea conducerii;
- structură mixtă sau ierahic funcţională care îmbină primele două tipuri
de structuri, fiind cel mai des întâlnită în practica administrativă şi economico –
socială.
Fiecare instituţie a administraţiei de stat are propria sa structură cu număr
de compartimente în care îşi desfăşoara activităţi specifice, astfel că structura
diferă de la o instituţie la alta în funcţie de obiectivele pe care le are de îndeplinit
fiecare.
Structura administraţiei de stat diferă de la un stat la altul, iar în interiorul
aceluiaşi stat diferă în funcţie de etapele de dezvoltare.
Pe lângă influenţele tradiţionale, istorice şi naţionale, factorul politic -
prin organele legislative şi partidele de guvernământ - stabileşte obiectivele
administraţiei în raport cu interesele economice, politice şi sociale pe care
aceasta urmează să le satisfacă.
Administraţia de stat poate fi totalitară - când apără interesele unor
grupuri economice, sociale sau politice, sau democratică - când promovează
interesele generale ale societăţii.
O structură optimă a administraţiei publice trebuie să evite atât
supradimensionarea aparatului administrativ - situaţie care determină rezolvarea
greoaie a problemelor şi a cheltuieli bugetare suplimentare cât şi
subdimensionarea acestuia, situaţie în care apare o supraaglomerare de sarcini şi
atribuţii ce nu pot fi rezolvate competent într-o anumită perioadă legală de timp.
Structura administraţiei de stat poate fi abordată în funcţie de trei criterii:
criteriul funcţional, criteriul teritorial şi criteriul temporal.
1. Criteriul funcţional - stă la baza organizării autorităţilor administraţiei
publice în funcţie de natura atribuţiilor pe care acestea le au de îndeplinit.
Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor
administraţiei publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de
modul cum este aşezată această structură depinde eficienţa activităţii acestora.
Este deoesbit de importantă în această ordine de idei problema stabilirii
numărului de personal optim căt mai apropiat de nevoile reale, de ministere şi
organe de specialitate ale administraţie publice, cunoscut fiind faptul că atât un
număr prea mic cât şi un număr prea mare de ministere poate crea dificultăţi în
capacitatea de administrare a autorităţilor administraţiei publice.
Structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor
administraţiei publice este alcătuită prin subordonarea – din treaptă în treaptă a
diverselor autorităţi care realizează activitatea administrativă a statului sau a
colectivităţilor locale, faţă de un organ de vârf – guvernul, ca organ central al
puterii executive, care exercită în conformitate cu legea, administaţiei publice pe
întregul teritoriul ţării.
20
Autorităţile administraţiei publice se subordonează, de regulă, unele faţă
de altele, pe linie ierarhică (subordonare verticală), până la Guvern.
2. Criteriul teritorial. Structura teritorială stă la baza împărţirii autorităţilor
administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale în funcţie de raza
teritorială în care poate acţiona autoritatea publică respectivă.
Autorităţile administraţie publice centrale acţionează în interesul întregii
colectivităţi umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar
autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor
colectivităţilor locale.
Realităţile între cele două tipuri de activităţi trebuie să fie de colaborare,
asigurată în principal prin prefect, autoriate a administraţiei publice creată în
acest scop.
Organizarea administrativ-teritorială interesează nu numai administraţia
publică ci întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Legea nr. 2/1968 a
stabilit organizarea administrativă a teritoriului ţării în judeţe, oraşe şi comune.
Astăzi există 41 de judeţe şi capitala, ca unitate administrativ-teritorială
distinctă, care este împărţită în şase sectoare.
Modul în care este făcută organizarea adminstrativ - teritorială
influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi publice.
3. Criteriul temporal – delimitează autorităţile în funcţie de durata legală
în care pot să-şi exercite atribuţiile ( pe durata mandatului, sau pe durată
nedeterminată).
Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ
sunt:
Nivelul ierarhic – se stabileşte în funcţie de dimensiunea instituţiei
publice, diversitatea şi complexitatea activităţilor desfăşurate, competenţa
funcţionarilor publici. Numărul de niveluri ierarhice nu diferă foarte mult de la o
instituţie la alta datortită unei structuri tipizate.
Ponderea ierarhică – reprezintă poziţia unui funcţionar public cu funcţii
de conducere, ales sau permanent în funcţie de numărul de persoanelor conduse
nemijlocit.
Compartimentul – este definit ca ansmablul persoanelor ce desfăşoară
activităţi realtiv omogene care solicită cunoştinţe specializate de un anumit tip,
precum şi un ansamblu de metode şi tehnici situate într-un anumit spaţiu
nemijilocit unui singur funcţionar public cu funcţie de conducere.
Compartimentele funcţionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de
activitate desprinse din cunoaşterea realităţiilor concrete. În această categorie se
includ, de regulă: agenţiile, departamentele, direcţiile şi serviciile.
În mod similar prevederilor Constituţiei Europei, după gradul de
interferenţă a competenţelor materiale ale diverselor autorităţi publice, mai
putem lua în considerare următoarele categorii de competenţe :
- competenţe exclusive – aici figurează, de exemplu: competenţa
deliberativ-decizională a consiliului local, cea executivă a primarului
(în raport cu consiliul local), cea de tutelă a prefectului – prin
21
controlul de legalitate axercitat asupra actelor administrative ale
autorităţilor publice locale;
- competenţe partajate – în cazul în care acţiunea unei autorităţi publice
amplifică acţiunea alteia, uneori chiar completând-o pe aceasta;
- competenţe de sprijin – care se exercită doar în cazuri de excepţie,
fiind corelate cu principiul subsidiarităţii.
Interacţiunile sistemului administraţiei publice
Sistemul administraţiei publice este un subsistem al sistemului social
global către care este deschis permanent (stabilitatea administrativă) şi de care
este influenţat şi condiţionat continuu (teoria persistenţei sistemelor),
manifestând puternice tendinţe hemostatice ( de menţinere a ordinii existente ).
Referitor la "persistenţa sistemului administraţiei publice în mediul său",
David Easton, referindu-se la viaţa politică drept “un sistem comportamental la
influenţele căruia sistemul politic este el însuşi expus şi reacţionează”, insistă
asupra a patru aspecte:
- interacţiunile în interiorul unei societăţi constituie un sistem de
comportament;
- nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acesteia dacă se consideră
că sistemul există într-un spaţiu vid: trebuie, deci, să-l situăm în raportul cu
mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;
- acest sistem este, pe de altă parte, un sistem deschis ceea ce înseamnă că
el trebuie conceput ca fiind supus influenţelor care rezultă din alte sisteme prin
care ele este inserat în realitate;
- în fine, faptul că anumite sisteme ajung să se perpetueze, oricare ar fi
şocurile primite din mediu, înseamnă că aceste sisteme “trebuie să aibă
capacitatea de a reacţiona la perturbări şi, prin aceasta, de a se adapta condiţiilor
în care ele se găsesc”.
Funcţiile administraţiei publice
În ultimele trei decenii, în doctrină, au fost consacrate următoarele funcţii
ale administraţiei publice în cadrul sistemului social global27
:
a) funcţia de mecanism intermediar de execuţie, ca funcţie principală -
determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, ce
are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind
autoritatea sa, sau chiar constrângerea. Această funcţie primară are mai multe
laturi, şi anume:
1. funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la
adoptarea lor;
2. funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
3. funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a
deciziilor politice;
27
ALEXANDRU Ioan, POPESCU Ion, CĂRĂUŞAN Mihaela, DINCĂ Dragoş,
Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002, p. 42
22
4. funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează
fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forţa de constrângere;
5. funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi nevoilor legitime ale
membrilor societăţii în faţa autorităţilor competente a adopta decizii
asupra acestora.
Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale
funcţiei primare pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de
execuţie al puterii politice, subliniază rolul administraţiei publice de colaborator
al puterii politice în organizarea societăţii şi reglementarea funcţionării ei.
b) funcţiile derivate, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de
aceasta:
1. funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale
ale societăţii;
2. funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită
transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente
ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.
În condiţiile statului de drept administraţia publică are drept scop
înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative ale
autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale, în acest plan putând distinge
principii generale ale administraţiei publice şi principii ale administraţiei
publice locale.
Resursele administraţiei publice. O nouă abordare.
Ca în orice activitate, pentru realizarea administraţiei publice se considera
că este necesară afectarea unor resurse (financiară, materială, umană). În timp
gama acestora precum şi ordinea importanţei acestora a evoluat.
Cu circa 3 decenii în urmă, specialiştii americani au considerat că este
momentul ca "resursa umană" să fie recunoscută drept prioritară în administraţia
publică. În ultimul deceniu tot mai mulţi specialişti în domeniul administraţiei
publice, dar şi al managementului, au considerat improprie denumirea de
"resursă umană" şi au propus înlocuirea acesteia cu cea de "potenţial creator
al personalului". Argumentul principal al acestei schimbări este acela că omul
nu poate fi echivalat cu o unitate a resursei economice / financiare (moneda), sau
a resursei materiale (bucată, kg, km), fiecare individ având o anumită cultură,
personalitate şi spirit inovator propriu. De aceea, dintre două grupuri de
persoane, egale numeric, va desfăşura o activitate socială / administrativă mai
eficientă, cel format din persoane cu o competenţă profesională, o motivaţie şi
un spirit inovator mai ridicate.
Argumentul prezentat anterior este susţinut şi de luarea în considerare a
unei noi resurse a oricărei activităţi şi, cu atât mai mult a administraţiei publice
şi anume "resursa informaţională".
În Tabelul nr. 2 prezentăm evoluţia variantelor acestor resurse. În acest sens, al completării gamei resurselor, considerăm că nu ar fi
lipsită de interes o luare în considerare şi a spaţiului (ţinând seama de
competenţa teritorială, bunurile proprietate a comunităţilor), timpului (având în
23
vedere competenţa temporală determinată a unor agenţi în realizarea unor
obiective), a oportunităţilor, capacităţilor, precum şi a facilităţilor, ca potenţiale
resurse ale administraţiei publice.28
Din punct de vedere filozofic, timpul şi spaţiul desemnează formele de
bază ale oricărei existenţe.
Categoria de spaţiu reflectă raporturile de coexistenţă dintre obiecte sau
fenomene sau dintre părţile lor, respectiv, întinderea, distanţa, poziţia lor. În
general se admite că spaţiul este tridimensional, dar în geometriile neeuclidiene
şi în fizica teoretică se poate susţine existenţa unor spaţii cu dimensiuni mai
multe sau mai puţine decât trei, cu o semnificaţie fizică reală.
Categoria de timp reflectă durata de existenţă a obiectelor şi fenomenelor,
simultaneitatea sau succesiunea lor. De asemenea, se admite că timpul real este
unidimensional (momentele sale succesându-se liniar) şi ireversibil ( în sensul
că nu ne putem întoarce la momentele depăşite). La fel ca şi cu privire la spaţiu,
şi această ultimă afirmaţie este admisă, în general, deoarece în mecanica
cuantică se poate susţine reversibilitatea timpului. 29
Pe de altă parte, din punct de vedere managerial, se consideră că toate
activităţile umane necesită timp - ca resursă indispensabilă, iar succesul în
realizarea unui obiectiv depinde decisiv de modul de gestionare a timpului.
Timpul a fost luat în considerare ca un factor important în acţiunea socială
eficientă, de specialişti cercetători în diverse domenii şi, în mod special în
domeniul dreptului.
Timpul şi dreptul
În literatura de specialitate română şi străină este acordată o atenţie
deosebită problemei timpului în drept, plecându-se de la întrebarea dacă există
un timp al dreptului şi constatându-se că problematica timpului în drept este pe
cât de complexă, pe atât de importantă, de ea depinzând în mare măsură
existenţa dreptului ca ştiinţă.30
Timpul poate fi considerat în obiectivitatea sa, ca un fenomen fizic şi o
experienţă psihică, dar înainte de toate, el este o construcţie / instituţie socială şi
deci o miză a puterii, o exigenţăetică şi un obiect juridic, timpul determinând
forţa întemeietoare a dreptului.31
În acest context, se constată că dreptul
28
TEODOROF Gheorghe, Tehnici şi metode de elaborare şi adoptare a deciziei
administrative, Note de curs, SNSPA, Bucureşti, 2004, p. 18
29 APOSTOL Pavel şi colectiv, Dicţionar de filozofie, Editura Politică, Bucureşti,
1978, p. 656 -658
30 DOGARU Ion, (coord.), Drept civil: Ideea curgerii timpului şi consecinţele ei
juridice, Editura ALL BECK, Bucureşti, 2002, p. 13
31 OST Francois, Le temps du droit, Editions Odile Jacob, Paris, 1999, p. 11, 12; Ion
Dogaru, op. cit., p. 27
24
temporalizează, pe când timpul instituie, iar defazajul între continuitate şi
schimbare, conducând la justiţie – ca virtute socială, respectiv echilibru social.32
Având în vedere că viaţa personală şi socială se desfăşoară după un
anumit ritm temporal, dreptul trebuie asociat cu temperanţia (asigurarea
ritmicităţii sociale), el asigurând o anumită durată în ritmul schimbărilor, un
echilibru între schimbător şi durabil, prin intermediul dreptului asigurându-se,
astfel, procesul de autoreglare a societăţii.33
Părerile divergente din literatura de specialitate impun luarea în
considerare chiar a problemei unei crize a dreptului.
Cunoaşterea aspectelor privind curgerea timpului şi accelerarea timpului
juridic determină o mai bună înţelegere a mecanismelor decizionale în diverse
forme de democraţie.
În democraţiile consociative, ca ale noastre, legile de compromis,
rediscutate fară încetare şi pe durate mari, reprezintă un preţ bun plătit pentru
luarea în considerare a intereselor multiple şi divergente. În democaţiile
deliberative ( şi am adauga şi pe cele paticipative) legea se înscrie într-un proces
permanent de reinterpretare, de rescriere, inerent în comunicarea socială
interactivă.34
Referitor la dreptul administrativ şi la administraţia publică, accelerarea
timpului juridic apare ca o modalitate de a măsura şi controla, respectiv de a
raţionaliza mecanismele administrative şi jurisdirecţionale, astfel încât să
asigure coeziunea unei societăţi complexe şi în continuă schimbare.35
Configurarea şi reconfigurarea administraţiei publice locale, respectiv
constituirea colectivităţii şi înfăţisarea acesteia, au determinare temporală,
realizarea de fapte administrative fiind impusă de organizarea şi reorganizarea
colectivităţii, deci de curgerea timpului.36
Atât în normele de drept administrativ, cât şi în doctrină sunt consacrate,
deja, principii determinate temporal: operativităţii37
, continuităţii38
, periodicităţii
( anualităţii)39
.
32
OST Fr., op. cit., p. 13; DOGARU I., op. cit., p. 28
33 DOGARU Ion, op. cit., p. 35
34 OST Fracois, op. cit., p. 12; Ion Dogaru, op. cit., p. 34
35 DOGARU Ion, op. cit., p. 34
36 DOGARU Ion, op. cit., p. 996
37 NEDELCU Iulian, NICU Alina Livia, Drept administrativ, Ed. THEMIS, Craiova,
2002, p. 50 -52; DOGARU Ion, op. cit., p. 996; Ordonanţa Guvernului nr. 65 din 28 august
1997 privind regimul paşapoartelor în România, Art. 12 alin. 1, modificat de Art. II din
Ordonanţa Guvernului nr. 28 din 14 iulie 2005 pentru modificarea şi completarea unor acte
normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 647 din 21 iulie 2005: „Pasapoartele simple se
eliberează în termen de 20 de zile de la data depunerii cererii sau, în regim de urgenţă, la
cererea expresă a solicitantului în termen de 3 zile.”
25
Importanţa oportunităţilor şi capacităţilor este de drept deja
recunoscută, ele fiind reglementate în diverse acte normative.40
Facilităţile, recunoscute şi menţionate în documentele de implementare a
proiectelor finanţate din Fondurile Structurale Europene sau din Fondul de
Coeziune, constau în condiţiile speciale acordate în scopul bunei desfăşurări a
contractelor finanţate de diverse structuri, sau în cadrul unor parteneriate public
– privat. Ele pot fi fiscale (reduceri sau scutiri de impozite şi taxe, regim special
de achitare a obligaţiilor către buget) sau de altă natură (legate de condiţiile
privind stabilirea pe teritoriul ţării, importul şi exportul de echipament,
schimburile valutare etc.) 41
38
NEDELCU I., NICU A. L., op. cit., p. 50 -52; DOGARU Ion, op. cit., p. 996; Legea
serviciilor publice de gospodarie comunală nr. 326 din 28 iunie 2001, cu modificări, care
prevede la art. 13 (1) lit. d): „În excercitarea competenţei şi a responsabilităţii autorităţile
administraţiei publice locale au următoarele obligaţii faţă de utilizatorii serviciilor publice
de gospodarie comunală:......d) asigurarea continuităţii serviciilor publice de gospodarie
comunală.”
39 Constituţia României, art. 138 (2): „ Guvernul elaborează anual proiectul bugetului
de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, ....”; Legea privind finanţele publice nr. 500
din 11 iulie 2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002, care prevede la
art. 11 (1): „ Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un
an, care corespunde exerciţiului bugetar.”; BALAN Emil, Drept financiar, Editura ALL
BECK, Bucureşti, 1999, p. 25
40 H.G. nr. 829 din 31 iulie 2002 privind aprobarea Planului naţional antisaracie şi
promovare a incluziunii sociale, publicată în Monitorul Oficial nr. 662 din 6 septembrie 2002,
Cap. I, Pct. 15 : “Resursele sub forma de oportunitati şi de capacităţi devin cruciale în
procesul de promovare a incluziunii sociale”.
41 xxx, Resurse pentru dezvoltare, Glosar de termeni, publicat de Ministerul Integrårii
Europene. Documentul a fost elaborat de către echipa de asistenţă tehnică a proiectului
”Suport pentru organizarea campaniei de conştientizare şi facilitare a pregătirii cererilor de
finanţare” şi finanţat în cadrul Programului Phare 2002 - Coeziune Economică şi Socială,
Bucureşti, 2005
26
Capitolul III. BUNA GUVERNARE / NOUA GUVERNARE
3.1. Conceptul bunei guvernari
După cum a fost definită prin consensul specialiştilor ONU, FMI şi
Băncii Mondiale, buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii
unui stat minimal, un stat în care administraţia publică are nu doar misiunea de a
servi societatea în ansamblu, dar şi aceea de a furniza bunuri şi servicii
consumatorilor – clienţi, cu riscul de a agrava inegalităţile dintre cetăţeni. 42
3.2. Performanţa.
Performanţa, atât în mediul privat, cât şi ales în cel public, constituie
măsura în care o activitate, un program sau o instituţie funcţionează ţinând
seama, simultat, de trei parametri: eficienţă, eficacitate şi economicitate.
Referindu-ne la realizarea obiectivelor de interes public general,
performanţa presupune analiza atât a efectelor de drept, cât şi de fapt, deci nu
doar a legalităţii, ci şi a oportunităţii obiectivelor stabilite.
Procedural, ca o premisă a îndeplinirii obiectivelor în condiţii de
performanţă, considerăm că, sine qua non, trebuie aplicată şi controlată
fundamentarea / motivarea proiectelor de decizii / acte administrative, condiţie
de altfel impusă legal. Aceasta trebuie să se ţină seama de cele trei regimuri:
juridic, economic şi tehnic, care trebuie riguros analizate şi respectate.
Administrarea performantă presupune, în noul context configurat pe baza
concluziilor din doctrină şi, mai ales din practica administrativă, o atitudine
proactivă a agenţilor publici, receptivitate la schimbare şi, mai ales la inovare.
De asemenea, devin esenţiale transparenţa şi conduita agenţilor publici,
iar din partea administraţilor – implicarea şi cooperare, respectiv dezvoltarea
democraţiei participative.
Urmărirea, ca scop prioritar, a rezultatelor determină o reorientare şi în
ierarhia metodelor manageriale de obţinere a acestora, în principal a
managementului prin rezultate şi, în complementaritate a celorlalte metode
consacrate: managementul calităţii totale, prin obiective, prin bugete, prin
proiecte, prin excepţii, managementul riscurilor etc.
Continuînd procesul de analiză, se constată că este necesar ca, din vasta
gamă a tehnicilor ştiinţifice de fundamentare decizională, să fie sistematizate,
selectate, reglementate şi aplicate două seturi minimal obligatorii de tehnici,
primul - cu aplicare generală ( diferenţiat, în funcţie de nivelul decizional macro
sau local), iar al doilea - în funcţie de specificul deciziilor.
După cerinţe, iniţiatorii ar putea hotărâ completarea a câte unui set
minimal - dar numai din cea de-a doua categorie - cu alte tehnici.
42
POPESCU Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti,
2005, Op. cit., p. 17
27
Din prima categorie, considerăm că nu ar trebui să lipsească, tehnicile
SWOT, GANTT, PERT, matricea logică, benchmarking, arborii de analiză
decizională (de probleme şi de soluţii / politici ), tehnici de calcul operaţional.
Propunerea făcută o considerăm fezabilă, luînd în considerare indicatorii
pe baza cărora se face evaluarea performanţei.
Auditul performanţei constituie potrivit Standardelor internaţionale de
audit INTOSAI, o evaluare sau o examinare independentă a măsurii în care o
activitate, un program sau o instituţie funcţionează în mod eficient şi eficace, cu
respectarea economicităţii. Acesta are drept scop oferirea de informaţii relevante
în ceea ce priveşte maniera de implementare şi consecinţele activităţilor publice.
În acest sens, realităţile economico-financiare din România şi nu numai,
au relevat faptul că, nu constituie o condiţie suficientă ca banii publici să fie
cheltuiţi conform prevederilor legale, ci aceştia trebuie să fie utilizaţi şi în
condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate.
De altfel, este bine cunoscut că, însăşi construcţia şi execuţia bugetului de
stat consolidat, deci şi a bugetelor locale, se bazează în prezent într-o măsură
semnificativă pe metoda numită „buget pe programe”, care constă în alocarea
unor sume de bani (alocaţii bugetare) pentru un proiect/program concret,
cuantificate cu ajutorul indicatorilor de performanţă.
În baza mandatului prevăzut de lege, Curtea de Conturi a României a
iniţiat un proces de implementare a celor mai moderne practici de auditare a
performanţei utilizate pe plan internaţional, venind în întâmpinarea nevoilor
societăţii româneşti de a utiliza optim şi în condiţii de economicitate, eficienţă şi
eficacitate fondurile publice, inclusiv fondurile provenite din asistenţa financiară
a Uniunii Europene şi a altor organisme sau organizaţii internaţionale.
Standardele internaţionale INTOSAI definesc auditul performanţei ca
„un audit al economicităţii, eficienţei şieficacităţii cu care entitatea auditată
utilizează resursele în scopul îndeplinirii responsabilităţilor sale”. 43
Detaliind, pe componente, acesta constă în :
a) Auditul economicităţii activităţilor administrative în raport cu
principiile şi practicile unui management performant;
b) Auditul eficienţei utilizării resurselor umane, financiare, a altor resurse,
incluzând examinarea sistemelor informaţionale, a modului de măsurare şi
urmărire a indicatorilor de performanţă, precum şi a procedurilor urmate de
entitatea auditată pentru remedierea deficienţelor identificate;
c) Auditul eficacităţii performanţei referitoare la îndeplinirea
obiectivelor entităţii auditate şi auditul impactului efectiv al activităţii entităţii
în comparaţie cu impactul planificat al acesteia.
În practică, pot exista situaţii când auditul financiar poate include
elemente de auditare a performanţei unor acţiuni şi programe sau chiar a întregii
43
ALĂMÎIE Dumitru (coord.) et all., Auditul performanţei. Ghid, Curtea de Conturi a
României, Direcţia de metodologie, perfecţionarea pregătirii profesionale şi integrare
europeană, Proiect finanţat de Uniunea Europeană, Bucureşti, 2003, p. 11 şi urm.
28
activităţi a instituţiei publice. În asemenea cazuri clasificarea auditului va
depinde de scopul principal al acestuia.
Un audit al performanţei poate fi un audit al economicităţii, eficienţei şi
eficacităţii, o combinaţie a două dintre acestea sau poate fi un audit complet ce
înglobează toate cele trei componente.
Auditul performanţei analizează dacă „banii publici au fost bine
cheltuiţi”, examinându-se în principal măsurile întreprinse de entităţile auditate
cu privire la respectarea principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii
cunoscute fiind ca cei „trei E”, de asemenea, auditul performanţei poate implica
examinarea directă a performanţei realizate.
În ţara noastră, auditarea performanţei, în sensul atotcuprinzător, nu doar
financiar, a fost reglementată prin lege, încă din anul 2002, sub denumirea de
audit public intern, textul legii referindu-se la “auditul intern la entitatile
publice, cu privire la formarea şi utilizarea fondurilor publice şi administrarea
patrimoniului public”.44
3.3. Răspunderea
Consolidarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară, ca
fundament al unei administraţii publice democratice şi eficiente are ca scop
atingerea de către administraţia publică din România a standardelor europene şi
a valorilor referitoare la transparenţă, predictibilitate, responsabilitate,
adaptabilitate şi eficienţă.
Acest fundament este consacrat de Guvernul României prin Programul de
guvernare pentru perioada 2005-2008 şi prin Strategia actualizată a Guvernului
României pentru accelerarea reformei în administraţia publică. 45
Urmărind modul de aplicare şi consecinţele respectării acestor principii,
referitor la responsabilitate, considerăm necesară clarificarea terminologică.
Responsabilitatea este înţeleasă ca asumare conştientă, morală şi din
proprie voinţă, pe principiul convingerii ( că aşa este bine şi socialmente necesar
) a îndatoririlor / obligaţiilor care decurg dintr-o anumită calitate sau statut
acceptate şi care are drept scop realizarea unor obiective bine stabilite.
Aceasta, se mai arată în doctrină, are un caracter declarativ şi este
anterioară răspunderii care este de fapt o materializare a responsabilităţii în
cadrul unei proceduri prevăzute de lege. 46
44
Legea nr. 672 din 19 decembrie 2002 privind auditul public intern, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002, (*actualizată până la
data de 31 ianuarie 2004*) cu modificările şi completările aduse de Ordonanţa Guvernului nr.
37 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 31
ianuarie 2004.
45 H.G. nr. 699/ 2004 Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea
reformei în administraţia publică 2004-2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 542 din 17
iunie 2004.
29
Răspunderea ( juridică ) reprezintă consecinţa atrasă asupra sa de un
subiect, drept urmare a neîndeplinirii responsabilităţii asumate, respectiv,
obligarea acestuia la a da socoteală de faptele sale, în cazul încălcării unor reguli
de activitate, a dispoziţiilor legale administrativ - disciplinare, contravenţionale,
civile, sau penale.47
Cu privire la personalul din administraţia publică, în funcţie de natura
abaterilor (a faptelor săvârşite cu încălcarea prevederilor legale), răspunderea
poate fi : disciplinară, contravenţională, civilă sau penală.
În apărarea interesului public, responsabilitatea şi răspunderea revin, după
caz, tuturor factorilor care realizează administraţia publică, atât celor publici, cât
şi celor de utilitate publică, inclusiv voluntarilor.48
Dreptul şi doctrina se referă chiar responsabilitatea colectivă, “solidară cu
actul comis de unul din membrii grupului“. 49
În prezent se mai ridică, însă şi problema răspunderii de drept, dar şi de
fapt şi, în special a răspunderii penale, a persoanelor juridice.
46
DABU, Valerică, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura GLOBAL
LEX, Bucureşti, 2000, p. 31
47
BĂDESCU, Mihai, Teoria răspunderii şi sancţiunii juridice, Editura Lumuna Lex,
Bucureşti, 2001, p. 113 şi urm.
48 O analiză exhaustivă şi pertinentă a acestei teme este realizată de DABU Valerică,
în lucrarea citată anterior. Propunerea autorului, însă, de reducere a mandatului primarilor, de
la 4 la 2 ani, în vederea asigurării creşterii responsabilităţii sale, de fapt, ar fi grevat puternic
atât bugetele locale, cât şi activitatea primarilor, pe o durată de până la 6 luni, în faza de
desfăşurare a campaniei electorale proprii, iar apoi, în cea de acomodare, după validare.
Efectul ar fi fost major, având loc, simultan în toate cele aproape 3.000 de unităţi
administrativ – teritoriale. ( Nota autorului).
Soluţia adecvată, cu acelaşi scop, a fost de reglementată în Legea referendumului, nr.
3 / 2000, a întăririi controlului cetăţenilor, prin eliberarea din funcţie a primarului, pe baza
votului majoritar în acest sens exprimat de electorat, prin referendum local, organizat doar în
cadrul unei / unor localităţi.
Corelată în timp cu această prevedere este şi tendinţa care se manifestă în prezent de
mărire a mandatului reprezentanţilor aleşi locali, la 5 ani – propusă de reprezentanţii
comunităţilor locale mici ( comune, oraşe ), sau chiar de 6 ani – propusă la nivelul marilor
comunităţi locale ( municipii ), reglementare existentă şi în dreptul şi practica altor state (
Franţa, Belgia ). ( Nota autorului ).
49 DABU, Valerică, op.cit., p. 30, referindu-se la prevederile Legii poliţiei rurale din
1864.
30
O abordare aparte o are responsabilitatea penală a persoanelor morale
altele decât Statul.
De fapt, tema responsabilităţii penale a persoanelor morale a fost obiectul
unor largi dezbateri în jurisprudenţa, doctrina şi la unele congrese internaţionale
de Drept penal, încă din secolul XIX, această responsabilitate fiind
recunoscută în timp, în dreptul diverselor state: englez, canadian, american,
german, italian, francez, român.50
În România, la începutul secolului XX, dacă jurisprudenţa s-a dovedit
şovăitoare, doctrina s-a impus, însă, în sprijinul acestei teorii, reuşind să
convingă legiuitorul să o reglementeze, care a şi făcut-o, prevăzând-o în art. 85
al noului Cod penal, adoptat la 18 martie 1936.51
În anul 2005, Guvernul României a promovat proiectul de lege de
modificare a Codului penal, în sensul reintroducerii în dreptul român a
răspunderii penale a persoanelor juridice.
Capitolul IV. DESCENTRALIZAREA
4.1. Centralizarea.
Centralizarea în administraţia publică, înseamnă, în plan organizatoric,
subordonarea ierarhică a autorităţii locale faţă de cele centrale cărora li se
subordonează şi le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan
funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea
lui de către cele locale. Acest sistem, aşa cum s-a văzut şi în România, a generat
în timp tensiuni şi diferenţe ce au culminat cu Revoluţia din 1989.
4.2. Deconcentrarea.
Deconcentrarea administrativă constă în delegarea competenţei
decizionale de către puterea centrală către reprezentanţii săi locali (prefecţi),
prin îndrituirea acestora cu dreptul de tutelă administrativă asupra autorităţilor
administraţiei publice locale.
Deconcentrarea este o etapă intermediară menită să pregătească calea
descentralizării.
Pentru a face posibilă conducerea centralizată, proprie statului unitar, se
recurge la diminuarea puterii centrale prin preluarea de către organisme locale a
unora dintre prerogativele sale. Această diminuare sau degrevare a puterii
centrale unice de unele atribuţii poartă denumirea de deconcentrare.
Prin metoda deconcentrării, guvernul numeşte reprezentanţi teritoriali ai
statului (prefecţi / guvernatori etc.) cărora le stabileşte pe cale ierarhică anumite
prerogative.
50
VERMEULEN Jean, Evoluţia dreptului administrativ roman, Institutul de arte
Grafice “Vremea” Bucureşti, 1943, p. 52 şi urm.
51 Ibidem, p. 60.
31
Prefecţii se află sub controlul ierarhic al Guvernului, care îi poate demite.
Controlul exercitat de guvern este un control ierarhic, de legalitate dar şi de
oportunitate (guvernul poate anula, modifica actele prefectului, îl poate sancţiona
sau demite).
Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, întrucât este o
consecinţă firească a centralizării.
Prefectul este obligat să îndeplinească instrucţiunile primite din partea
guvernului, dar are şi o sferă proprie de atribuţii.
Raţiunea deconcentrării: guvernul nu poate cunoaşte suficient de exact
realităţile locale şi resursele de care dispun colectivităţile locale.
Deconcentrarea nu este opusul centralizării ci o formă diminuată a
acesteia.
4.3. Descentralizarea.
4.3.1. Concept.
Descentralizarea este o alternativă la centralizare, fiind caracterizată de
următoarele aspecte:
- Prin descentralizare, o parte a prerogativelor puterii centrale este
transmisă unor agenţi locali aleşi prin vot universal (primari şi consilieri locali).
- Prin descentralizare sunt scoase din competenţa puterii centrale anumite
servicii publice de interes local.
- Autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi
consiliile judeţene) beneficiază de o anumită independenţă faţă de Guvern,
având o organizare de sine stătătoare şi beneficiind de bugete locale proprii.
- Guvernul exercită un control de tutelă asupra autorităţilor descentralizate
care este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.
- Controlul de tutelă nu permite guvernului să schimbe după bunul său
plac deciziile luate la nivel local.
- Controlul de tutelă trebuie să fie prevăzut special de lege, care va stabili,
astfel, autorităţile abilitate să controleze, condiţiile în care se desfăşoară
controlul, precum şi actele supuse controlului.
- Guvernul nu poate demite pe primar şi pe consilieri decât în anumite
condiţii şi potrivit unei proceduri speciale.
Descentralizarea se înfăptuieşte pe baza aplicării a două principii:
a) autonomia administrativă locală;
b) descentralizarea serviciilor publice.
a) Autonomia administrativă locală constă în repartizarea puterii de
decizie între guvernul central şi agenţi locali descentralizaţi. Aceştia nu trebuie
să ceară aprobarea guvernului pentru desfăşurarea anumitor activităţi.
Autonomia are un caracter administrativ şi se bazează pe lege.
Atribuţiile agenţilor descentralizaţi sunt prevăzute în lege.
Autonomia se acordă exclusiv pe criterii teritoriale.
Gradul de autonomie este diferit de la ţară la ţară.
32
b) Prin descentralizarea serviciilor publice, la nivel local se înfiinţează
şi organizează anumite activităţi desfăşurate de organisme specializate.
Prin servicii publice se înţeleg atât activităţile de satisfacere a necesităţilor
publice / interesului general cât şi organismele care le exercită. Acestea trebuie
să fie asigurate în mod continuu şi în mod organizat (ex.: ordine publică, educaţie,
sănătate, poştă şi telecomunicaţii, etc.).
4.3.2. Forme de descentralizare.
Descentralizarea are două componente: descentralizarea teritorial –
administrativă şi descentralizarea tehnică.
4.3.2.1. Descentralizarea administrativă
Descentralizarea administrativă reprezintă, în esenţă, recunoaşterea
personalităţii juridice unităţilor administrativ – teritoriale şi a colectivităţilor
locale respective, precum şi a existenţei autorităţilor locale alese care le
reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale, dar sunt supuse
unei forme de control stabilită de lege, ca şi dreptul acestora de a-şi rezolva ele
însele problemele locale.
O colectivitate poate fi considerată descentralizată în măsura în care sunt
îndeplinite anumite condiţii:
colectivitate locală este dotată cu personalitate juridică;
recunoaşterea existenţei problemelor (treburilor) locale în mod distinct
de problemele naţionale;
colectivitatea locală dispune de autorităţi locale, proprii alese;
colectivitatea locală este supravegheată de autorităţile statale numai
printr-o formă de control specific, stabilită prin lege.
4.3.2.1. Descentralizarea tehnică
Descentralizarea tehnică desemnează acordarea unei anumite autonomii
unui serviciu public determinat, căruia i se conferă personalitate juridică.
Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii
publice sau a unor instituţii de utilitatea publică care au dobândit personalitate
juridică şi care au la bază proprietatea privată a statului ori a unor persoane
fizice sau juridice.
În acest sens, serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei centrale de specialitate nu
pot fi caracterizate ca servicii descentralizate ci doar ca servicii
deconcentrate.
33
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Lucrări de specialitate
1. ALEXANDRU Ioan, Cărăuşan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ,
Editura LUMINA LEX, Bucureşti, 2005
2. ALEXANDRU Ioan, Dreptul şi managementul, Editura ALL BECK,
Bucureşti, 2005
3. ALEXANDRU Ioan, Politică, administraţie, justiţie, Ed. ALL BECK,
Bucureşti, 2004
4. ALEXANDRU Ioan, Popescu Ion, Cărăuşan Mihaela, Dincă Dragoş, Drept
administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002
5. ALEXANDRU Ioan, Ştiinţa administraţiei, Editura Economică, Bucureşti,
2001
6. ALEXANDRU Ioan, Criza administraţiei, Editura ALL BECK, Bucureşti,
2001
7. ALEXANDRU Ioan, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2005
8. ALĂMÎIE Dumitru (coord.) et all., Auditul performanţei. Ghid, Curtea de
Conturi a României, Direcţia de metodologie, perfecţionarea pregătirii
profesionale şi integrare europeană, Proiect finanţat de Uniunea Europeană,
Bucureşti, 2003
9. BICHICEAN Gheorghe, Bichicean Andrei, Despre democraţie, Ed.
BURG, Sibiu, 2002
10. COLAS Dominique, Dicţionar de gândire politică, Editura Univers
Enciclopedic, Bucureşti, 2003
11. CONSTANTINESCU Mihai, Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu E.S.,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, ALL BECK,
Bucureşti, 2004
12. DESMONS Eric, La responsabilite penale des agents public, Presses
Universitaires de France, 1998
13. DOGARU Ion, (coord.), Drept civil: Ideea curgerii timpului şi
consecintele ei juridice, Editura ALL BECK, Bucuresti, 2002
14. HOLLAND Ian, FLEMING Jenny, Government reformed, Published by
Ashgate Publishing Ltd., Hunts, England, 2003,
15. IONESCU Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. II,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997
16. JOERGES Christian, DEHOUSSE Renaud, Good Governance in Europe’s
Integrated Market, Oxford Univerity Press, 2002
17. KOEHLER W. Jerry, Continual improvement in government. Tools &
Methods, St. Lucie Press, Delray Beach, Florida, 1996
18. LADEUR Karl - Heinz, Public Governance, in the age of globalization,
Published by Ashgate Publishing Ltd., Hunts, England, 2004
19. LYNN Jr. E. Laurence, Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie,
Traducere Diana Stanciu, Editura ARC, Chişinău, 2004
20. LYNN B. Naomi, WILDAWSKY Aaron, Public Administration. The
State of the Discipline, Chatam House Publishers, New Jersey, 1997
34
21. MATEI Lucica, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 2001
22. MATEI Ani, Introducere in analiza sistemelor administratiei publice,
Editura Economica, Bucureşti, 2000
23. NAISBITT John, Megatendinţe, traducere de Constantin Coşman, Editura
Politică, Bucureşti, 1989
24. POPESCU Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică,
Bucureşti, 2005
25. RISCHARD, Jean-Francois, Al doisprezecelea ceas – 20 de probleme
globale- 20 de ani pentru a le rezolva, Institutul bancar roman, Bucuresti,
2004
26. TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al
autorităţilor publice, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1999
27. VIDA, Ioan, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă
Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994
II. Documente, cursuri, articole, comunicări ştiinţifice
28. CÂRCIUMARU Adriana, Descentralizarea în administraţia publică
locală, articol, revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna
economică, nr. 3/ 2005
29. FRANCH J.R., B. Raven, Studii despre puterea socială, citată de Doru -
Cristian Bularda, în Administrarea puterii – puterea administraţiei locale,
articol în revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna
economică nr. 11/2000
30. GALEA Ion– (coord.) et all, Tratatul instituind o Constituţie pentru
Europa – text comentat şi adnotat, octombrie 2004
31. KATOROBO JAMES, Decentralisation and Local Autonomy for
Participatory Democracy, 6th
Global Forum UN on Reinventing
Government – Towards Participatory and Transparent Governance,
Seoul, Republic of Korea, May 2005
32. OLSEN Johan P. Towards a European Administrative Space, ARENA
Working Papers WP 02/26,
http://www.arena.uio.no/publications/workingpapers2002/papers/wp02_26.
htm
33. TEODOROF Gheorghe, Tehnici şi metode de elaborare şi adoptare a
deciziei administrative, Note de curs, SNSPA, Bucureşti, 2003
34. TURNER Mark, HULME David, Governance, Administration and
Development. Making the State Work, Published by PALGRAVE, New
York, 1997
35. VOINEA Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare,
regionalizare. Editura Politeia, SNSPA, Bucureşti, 2005
36. WORK Robertson, Overview of Decentralisation Worldwide, A Stepping
Stone to Improved Governance and Human Development, UNDP, 2nd
International Conference on Decentralisation, Manila, Philippines, July
2002
35
37. WORK Robertson, The Role of Participation and Partnership in
Decentralised Governance, UNDP, New York, 2003
38. xxx – Descentralizarea şi finanţarea locală în statele europrene. Studiu
documentar, Parlamentul României, Centrul pentru Studii şi Cercetări,
1998
39. xxx – Decentralised Governance for Development, UNDP
40. xxx – A Global Analysis UNDP Support to Decentralisation and Local
Governance Programmes 2001, UNDP- Bureau for Development Policy,
2002
41. xzx – Decentralisation and Governance, OECD, 2002
42. xzx – European principles for public administration, SIGMA PAPERS,
No. 27, OECD, 1999
43. xxx – Governace in Transition, OECD, 1995
44. xxx –Decentralization: Rethinking Government, World Bank,
Washington, DC
III. Pagini internet
45. www.arena.uio.no - Centrul de Studii Europene - Universitatea din Oslo
46. www.ciesin.org - FAO
47. www.coe.int - Consiliul Europei
48. www.evs-info.com - Serviciul European de Voluntariat
49. www.oecd.org - OECD
50. www.undp.org - UNDP
51. www.worldbank.org- World Bank
IV. Legislaţie
52. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI din 21 noiembrie 1991 (Republicată în M.
Of. nr. 767 / 31.10.2003 )
53. Legea nr. 90 / 2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 164
din 2 aprilie 2001 (actualizată până la data de 15 iulie 2005)
54. Legea nr. 199 / 1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale,
adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 (M.Of. nr. 331 din 26
noiembrie 1997)
55. Legea nr. 215 /2001 a administraţiei publice locale (M.Of. nr. 204 /
23.04.2001) ( actualizată până la data de 7 dec. 2004)
56. Hotararea Parlamentului României nr. 24 / 2004 pentru acordarea
încrederii Guvernului (M. Of. nr. 1.265 din 29 decembrie 2004 )
57. Legea-cadru nr. 339 / 2004 privind descentralizarea ( M.Of. nr. 668 din 26
iulie 2004 )
58. Legea nr. 340 / 2004 privind instituţia prefectului ( M. Of. nr. 658 / 21 iulie
2004)
36
59. O.U.G. nr. 56 / 2004 privind crearea statutului special al funcţionarului
public denumit manager public (M. Of. nr. 590 din 1 iulie 2004)
60. Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparenţa decizională în
administraţia publică (M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003 )
61. Legea nr. 486 / 2003 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite (M.Of. nr. 827 din 22
noiembrie 2003)
62. Legea nr. 672 / 2002 privind auditul public intern ( M. Of. nr. 953 din 24
decembrie 2002) (actualizată până la data de 31 ianuarie 2004*)
63. Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile
de interes public (M.Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001)
64. Legea voluntariatului nr. 195 din 20 aprilie 2001 (M. Of. nr. 206 din 24
aprilie 2001) (actualizată până la data de 10 octombrie 2003)
65. Legea nr. 3 din 22 februarie 2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului (actualizată până la data de 20 iulie 2005*)
66. Legea nr. 189 din 9 decembrie 1999 (M.Of. nr. 611 din 14 decembrie 1999)
privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni (modificată şi
republicată în M.Of. nr. 516 din 8 iunie 2004 )
67. O.G. nr. 16 / 2002 privind contractele de parteneriat public-privat
(actualizată până la data de 10 decembrie 2004) (M. Of. nr. 94 din 2
februarie 2002)
68. H.G. nr. 699 / 2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului
României privind accelerarea reformei în administraţia publică, 2004-2006
(M.Of. nr. 542 din 17 iunie 2004)
69. H.G. nr. 829 / 31.07.2002 privind aprobarea Planului naţional antisăracie şi
promovare a incluziunii sociale (M.Of. nr. 662 / 6.09.2002)
37
COMPETENŢELE ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
I. Competenţa materială :
1. – generală: - Preşedintele
- Guvernul
- Prefecţii
- Consiliile locale
- Primarii
- Consiliile judeţene
2. - specială: - Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului
II. Competenţa teritorială :
1.– naţională: - Preşedintele
- Guvernul
- Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului
2.– judeţeană: - Prefecţii
- Serviciile publice ministeriale şi ale celorlalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului,
deconcentrate în judeţe
- Consiliile judeţene
3.– locală - Consiliile locale
- Primarii
III.Competenţa temporală:
1.– determinată: - Preşedintele
- Guvernul
- Consiliile locale
- Primarii
- Consiliile judeţene
2. – nedeterminată : - Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului
- Serviciile publice ministeriale şi ale celorlalte instituţii publice de sub conducere
Guvernului, deconcentrate în judeţe
38
RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV
I. Din interiorul
sistemului II. În relaţia sistem - beneficiar III. Procesuale
1. - de subordonare
( ierarhică)
1.- de subordonare generală
( a terţilor faţă de sistem )
- de soluţionare a
litigiilor de către
autorităţi
2.- de utilizare a serviciilor
publice
administrative
jurisdicţionale sau
instanţe judecătoreşti
a).– autorităţile administraţiei
publice au competenţa de a
înfiinţa servicii publice, cu
obligaţia asigurării lor ulterioare;
b).– contribuabilii au dreptul de
a solicita înfiinţarea unui / unor
servicii publice locale
2. - de colaborare 3.- de colaborare
3. - de participare 4. - de participare
Tabelul nr. 1 Raporturile juridice de drept administrativ
Varianta
I. Clasică II. Modernă III. Contemporană
1. Financiară 1. Umană 1. Potenţialul creativ al personalului
2. Materială 2. Materială 2. Informaţională
3. Umană 3. Financiară 3. Financiară
4. Materială
5. Timpul
6. Spaţiul
7. Oportunităţile
8. Capacităţile
9. Facilităţile
Tabelul nr. 2 Resursele administraţiei publice
39
A D M I N I S T R A Ţ I E
P E R F O R M A N T Ă 1)
A U D I T P U B L I C şi
participare şi control, cetăţeneşti 1)
Semnificativ Sensibil
Sinergie - crearea de valoare adăugată
Scop
Strategie
Sistem
social global
sustenabil
Economie Mediu înconjurator
O bună
administraţie
Management
performant
Sustinut Precis
Mod de abordare
Fig. 1 Modul de abordare a dezvoltării sustenabile
Adaptare 1)
după : Forbs Davidson, IHS Rotterdam, Olanda, Management urban. Experienţa internaţională aplicabilă în România,
Lucrare prezentată la seminarul pe tema : Dezvoltarea randamentului de instruire pentru managementul urban din România
40
S I S T E M U L A U T O R I T Ă Ţ I L O R P U B L I C E
P A R L A M E N T U L
SENAT
CAMERA DEPUTAŢILOR
PREŞEDINTELE
GUVERNUL
MINISTERE
şi celelalte
INSTITUŢII PUBLICE
GUVERNAMENTALE
Servicii publice
deconcentrate ale
ministerelor şi instituţiilor
publice guvernamentale
INSTITUŢIA
PREFECTULUI
ICCJ P ICCJ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C.S
.A.T
.
Curt
ea C
onst
ituti
onal
ă
Consi
liul
Leg
isla
tiv
Curt
ea d
e C
ontu
ri
S.R
.I
Ban
ca N
aţio
nal
ă
Avoca
tul
Poporu
lui
Consi
liul
Naţ
ional
al
Audio
viz
ual
ulu
i
C.N
.S.A
.S. …
……
……
…..
Au
tori
tăţi
le
pu
bli
ce
loca
le
PUTEREA
LEGISLATIVĂ
PUTEREA
EXECUTIVĂ
PUTEREA
JUDECĂTOREASCĂ
AUTORITĂŢI
PUBLICE
AUTONOME
C. A. P.C.A.
Trib. P. Trib.
Jud. P. Jud.
41
S I S T E M U L D R E P T U L U I
D R E P T
P U B L I C
Const
ituţi
onal
P R I V A T
Med
iu
Adm
inis
trat
iv
Pen
al
Inte
rnaţ
ional
publi
c
Civ
il
Munci
i
Com
erci
al
Fin
anci
ar f
isca
l publi
c
Fam
ilie
i
Inte
rnaţ
ional
pri
vat
....
Fin
anci
ar f
isca
l publi
c
Ban
car
42
Preşedintele
Guvernul
Centrală Ministerele şi instituţiile guvernamentale
Agenţii economici şi ONG-urile care
realizează servicii publice de interes naţional
DE STAT ...................................................
Prefecţii
Servicii publice ministeriale şi ale celorlalte
instituţii guvernamentale deconcentrate în
Teritorială teritoriu
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Filiale teritoriale ale agenţilor economici şi
ONG- urilor care realizează servicii publice
în plan teritorial
Consilii judeţene - în plan intermediar
LOCALĂ · · · · · · · · · · · · ·
Consilii locale - în plan local
Primari
Fig. 1. Sistemul administraţiei publice
43
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
Servicii publice
deconcentrate
Filiale ale regiilor
autonome şi ale
instituţiilor publice
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes local
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes naţional
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes judeţean
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
PREFECŢI
Consilii locale
Primari
Consilii judeţene
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Servicii publice
deconcentrate
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Filiale ale regiilor
autonome şi ale
instituţiilor publice
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes naţional
Servicii publice
deconcentrate
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes judeţean
PREFECŢI
Consilii judeţene Filiale ale regiilor
autonome şi ale
instituţiilor publice
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes naţional
Servicii publice
deconcentrate
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Consilii locale
Primari
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes judeţean
PREFECŢI
Consilii judeţene Filiale ale regiilor
autonome şi ale
instituţiilor publice
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes naţional
Servicii publice
deconcentrate
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes local
Consilii locale
Primari
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes judeţean
PREFECŢI
Consilii judeţene Filiale ale regiilor
autonome şi ale
instituţiilor publice
Regii autonome şi
instituţii publice de
interes naţional
Servicii publice
deconcentrate
Ministere şi alte
organe centrale
de specialitate
Filiale
(instituţii
teritoriale)
Autorităţi
autonome
S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
DE STAT
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
LOCALĂ AUTONOMĂ
PREŞEDINTELE
ROMÂNIEI
GUVERNUL
ROMÂNIEI
44
STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE ( dupa criteriul competentelor )
Criteriul funcţional (competenţa materială – C M)
Criteriul teritorial
(competenţa teritorială – C Tt)
Autorităţi cu
C M generală
----------------
- Guvern;
- Consilii locale
- Primari
- Consilii
judetene
Autorităţi cu
C M speciala
------------------
- Minsterele
- Alte institutii
publice
guvernamentale
- Serviciile pb.
min. (SPM)
si AIPG
deconcentrate
Criteriul temporal
(competenţa temporală – C Tp)
Autorităţi cu
C Tt natională
---------------------
- Guvern
- Ministere
- Alte institutii
publice
guvernamentale
(AIPG)
Autorităţi cu
C Tt judeteană
---------------------
- Prefecti
- Serviciile pb.
ministeriale
deconcentrate
- Comisia
consultativa
judeteana
- Consilii
judetene
Autorităţi cu
C Tt. locală
---------------------
- Consilii locale;
- Primari
Autorităţi cu C
Tp
determinată
-------------------
- Guvern
- Prefecti
- Consilii locale
- Primari
- Consilii ju-
detene
Autorităţi cu C
Tp nede-
terminată
-------------------
- Ministere
- Alte institutii
publice
guvernamentale
- SPM si AIPG
deconcentrate
- Servicii pb.
judetene
- Servicii pb.
locale
45
Tabelul nr. 3
COMPONENTELE
STATULUI - COMUNITĂŢII LOCALE - ORGANIZAŢIEI PUBLICE
C O M P O N E N T E L E
Statului
Comunităţii locale
Organizaţiei publice
1.
Populaţia
1.
Colectivitatea
1.
Personalul
2.
Teritoriul
2.
Unitatea administrativ – teritorială
2.
Celelalte resurse
3.
Suveranitatea
3.
Autonomia locală
3.
Competenţa juridică