8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 1/258
Articolul 61
Rolul şi structura
(l) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi
unica autoritate legiuitoare a ţării.
(2) Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor si Senat.
Sumar:
§ 1. Locul şi legitimitatea Parlamentului în ansamblul sistemului politic;
§ 2. Parlamentul - organul reprezentativ suprem al poporului român;
§ 3. Parlamentul - unica autoritate legiuitoare a ţării;
§ 4. Structura bicamerală a Parlamentului,
Comentariu: ____________________
§ 1. Locul şi legitimitatea Parlament ului în ansamblul
sistemului politic
Instituţia Parlamentului este condiţionată, între altele, de două princi-
pii constituţionale: suveranitatea poporului şi principiul reprezentării. Am-
bele principii sunt legate, la rândul lor, de fenomenul puterii, înţeles ca o
capacitate organizată şi durabilă a unui agent social de a impune altora să
îndeplinească sau să realizeze obiective determinate pe care acesta şi le
propune în interes general sau personal. De la început se impune o ob-
servaţie: puterea se grefează pe un raport social în care cineva comandă,
guvernează, iar altul/alţii se supun comenzii sau guvernării
Acest raport ierarhic de putere şi concretizarea sa într-o multitudine deacte de conducere/guvernare a indus în psihologia socială ideea de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 2/258
suveranitate, înţeleasă aici ca sursă a autorităţii, asociată celei de titular al
puterii, şi a puterii propriu-zise. Se spune, astfel, că deţinătorul puteriieste suveran şi că puterea sa nu este ţărmurită de nicio altă putere. Ne
referim, în acest sens, la puterea suverană a monarhului, la puterea
suverană a poporului sau la puterea suverană a statului ş.a.m.d. Cele trei
tipuri de putere enunţate conţin ca element comun noţiunile de autoritate,
dominaţie şi supunere.
Din punct de vedere instituţional, puterea suverană a poporului se
obiectivează în diverse organisme, cărora le sunt delegate atribuţii saufuncţii de putere. Puterea astfel instituţionalizată apare sub forma puterii
de stat şi este exercitată de acesta în întregul său şi în mod specializat şi
distinct de diverse organisme ale sale. Din această perspectivă, statul
apare ca titular exclusiv al forţei de comandă şi dominaţie.
Atât ca fenomen, cât şi ca formă instituţionalizată a acestuia, puterea
se raportează în mod necesar la un titular căruia îi sunt recunoscute
anumite prerogative. Dacă statul exercită o putere delegată, limitată sau
circumscrisă realizării anumitor obiective sociale de interes general
(„Binele comun"), se pune întrebarea cine este titularul puterii globale.
Acesta nu poate fi decât poporul ori, după caz, naţiunea care deţine în
mod natural puterea politică (suveranitatea). Poporul sau naţiunea este
titularul absolut al puterii politice, adică al suveranităţii, pe când statul
(autorităţile/puterile publice) este titularul puterii de stat încredinţate
(delegate) în mod legitim de popor.
Potrivit art. 2 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul nu este unicul
titular al exerciţiului suveranităţii naţionale, ci unul dintre organismele prin
care poporul, ca deţinător legitim al suveranităţii, o exercită prin organele
sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte,
precum şi prin referendum. Din textul art. 2 alin. (1) al Constituţiei rezultă
câteva concluzii asupra cărora ar merita să insistăm. Textul constituţional
f ace referire la existenţa mai multor organisme reprezentative, prin care
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 3/258
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 4/258
In schimb, Parlamentul şi Preşedintele Republicii sunt, prin vocaţie
constituţională şi legitimitate electorală, organe reprezentative ale popor-ului român, chiar dacă, prin absurd, nu ar recurge la acte concrete de ex-
ercitare a suveranităţii. In ceea ce îl priveşte pe Preşedintele României,
acesta reprezintă statul. Reprezentarea statului este forma de exercitare
de către Preşedinte a suveranităţii naţionale. Când face vizite de stat,
când se întâlneşte cu alegătorii, când dă interviuri, când vizitează localităţi
calamitate ş.a.m.d., Preşedintele României reprezintă statul român. Aces-
ta este motivul pentru care conduita sa trebuie să respecte regulile deetică şi eleganţă prezidenţială impuse unui şef de stat.
Preşedintele României, fiind ales în toate circumscripţiile electorale, se
bucură de o reprezentativitate naţională, dar, potrivit art. 80 alin. (1) din
Constituţie, nu reprezintă poporul, ci statul român. Există, din acest punct
de vedere, o inadvertenţă logică între art. 2 alin. (1) şi art. 80 alin. (1) din
Legea fundamentală. Dacă art. 2 alin. (1) induce ideea existenţei mai
multor organe (autorităţi) reprezentative prin care se exercită
suveranitatea naţională, art. 80 alin. (1) din Legea fundamentală, deşi
surprinde esenţa reprezentativă a Preşedintelui republicii, egală din punct
de vedere electoral cu cea a Parlamentului, o restrânge procedural la
reprezentarea statului. Constituţia nu face, însă, nicio referire la
suveranitatea statului. Rezultă că aceasta are ca sursă unică tot art. 2
alin. (1) din Constituţie, dar este vorba de o suveranitate de atribuţii sau
de procedură. Cum statul nu este altceva decât suma autorităţilor publice
sau a organelor înzestrate direct sau indirect cu atribute ale suveranităţii
naţionale, rezultă că suveranitatea acestora este o suveranitate de funcţii
şi atribuţii. Acestea sunt legitime în măsura în care sunt exercitate în
Urnitele impuse de Constituţie.
Raporturile reciproce între guvernaţi (titularul puterii politice) şi
Guvernant (titularul puterii de stat) apar, pe de o parte, ca transfer decătre cei guvernaţi a exerciţiului unora dintre prerogativele puterii politice
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 5/258
şi în controlul înfăptuit de ei asupra „celor aflaţi la putere", iar, pe de altă
parte, ca raporturi de putere concretizate în comandamente, ordine,instrucţiuni impuse de agenţi politici specializaţi (guvernanţi) membrilor
colectivităţii, individual sau grupaţi pe criterii sociale, politice, profesionale
şi economice.
Totodată, Guvernantul se angajează prin încheierea raporturilor de
putere să recunoască şi să apere un set de drepturi în beneficiul celor
guvernaţi. De altfel, Octavian Căpăţînă, membru al Adunării Constituante,
a propus un amendament la teza privind caracterul reprezentativ al foruluilegislativ, în sensul că „Parlament ul României este organul reprezentativ
suprem al tuturor cetăţenilor români, unica autoritate legiuitoare a ţării şi
este garantul libertăţilor şi drepturilor cetăţeneşti". Amendamentul a fost
însă respins, deoarece nu a întrunit majoritatea de voturi necesară. (A se
vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
479).
Cum activitatea statului este riguros specializată, puterile acestuia sunt
repartizate unor organisme autonome şi separate unul faţă de celălalt în
conformitate cu principiul separaţiei celor trei puteri în stat. Fiecăruia
dintre aceste organisme îi revin fracţiuni specializate de prerogative.
Privit din această perspectivă, Parlamentul apare ca un instrument prin
care poporul, deţinătorul suveran al puterii politice, îi învesteşte pe
reprezentanţii săi aleşi să-i stabilească cadrul legislativ de reglementare a
relaţiilor sociale şi să învestească în mod legitim Guvernul cu
administrarea treburilor publice.
Acest mecanism complex, prin care poporul încredinţează vremelnic
exerciţiul unora dintre prerogativele suveranităţii sale, are la bază
condiţiile moderne de desfăşurare a vieţii sociale, în care poporul nu poate
să se autoguverneze. De aceea, populaţia unei ţări îşi alege reprezentanţii
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 6/258
reuniţi în Parlament, aceştia la rândul lor desemnează Guvernul, pe care îl
controlează apoi, pe întreaga durată a mandatului lor parlamentar. Prin noţiunea de popor român, utilizată în alin. (1) al art. 61, urmează
să înţelegem pe toţi cetăţenii români. In textul constituţional pe care îl
comentăm, categoria de popor nu este definită prin trăsături etnice. De
altfel, în dezbaterile Adunării Constituante, domnul deputat Mircea Iones-
cu-Quintus a propus un amendament la textul propus în Teze de către
Comisia de redactare a proiectului de Constituţie, în sensul că
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al tuturor cetăţenilor români şi singura autoritate care exercită puterea legislativă a ţării". (A se
vedea Geneza Constituţ iei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
473).
§ 2. Parlamentul - organul reprezentativ suprem al poporului
Prima teză a alin. (1) al art. 61 din Constituţie pune în valoare calitatea
Parlamentului României de a fi organul reprezentativ suprem al poporului
român. Textul constituţional la care ne referim este o consecinţă directă a
principiului constituţional al reprezentării. Nicio altă autoritate publică
electivă sau neelectivă nu poate pretinde că reprezintă poporul. înscrierea în Constituţie a caracterului suprem al reprezentării semnifică poziţia
Parlamentului faţă de alte organisme reprezentative, care s-ar simţi
îndreptăţite, având în vedere baza lor electorală directă sau indirectă, să
pretindă că reprezintă întregul popor. Este vorba, în primul rând, de
Preşedintele României, care este ales prin vot universal direct. Cât
priveşte Guvernul, acesta este reprezentativ în măsura în care programul
său şi lista membrilor săi au fost acceptate de Parlament. Rezultă, astfel,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 7/258
că singurul reprezentant autentic al poporului este Parlamentul. De aceea,
atributul său de „organ reprezentativ suprem", folosit în art. 61 alin. (1),ni se pare irelevant, reprezentativitatea Parlamentului fiind supremă prin
esenţa sa. Se pune în mod firesc întrebarea în ce constă
reprezentativitatea - la nivel suprem — asigurată de Parlament. Răspunsul
este simplu: Parlamentul este menit să exprime voinţa politică a poporului
în două mari şi fundamentale direcţii, şi anume în materie de legiferare şi
în privinţa învestirii Guvernului şi a controlului asupra modului în care
acesta acţionează în aplicarea programului său de guvernare acceptat deParlament.
Deşi, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, este organul
reprezentativ suprem al poporului român, Parlamentul rămâne, în raport
cu Adunarea Constituantă, o putere instituită exclusiv prin voinţa acesteia.
Ca atare, exercitarea suveranităţii - cel puţin în ceea ce priveşte
adoptarea Constituţiei — este rezervată Adunării Constituante, şi nu
Parlamentului ordinar. Desigur, competenţa Adunării Constituante este
redusă în raport cu cea a Parlamentului, acesta întrunind toate funcţiile,
competenţele şi atribuţiile ce-i sunt recunoscute prin Constituţie, mai puţin
pe aceea a adoptării Legii fundamentale. In schimb, Adunarea
Constituantă are competenţa deplină şi exclusivă de a adopta Constituţia
şi, în subsidiar, de a adopta prin hotărâre orice decizie legată de
exercitarea atribuţiei sale unice. Adunarea Constituantă nu ar putea, de
pildă, să dezbată şi să adopte un proiect de lege, să încuviinţeze
înfiinţarea unei comisii de anchetă. Desigur, pentru a-şi îndeplini rolul
constituant, Adunarea respectivă se organizează pe plan intern în structuri
politice (grupuri parlamentare, biroul permanent), îşi adoptă un
regulament de funcţionare.
Parlamentul ordinar, ca putere instituită, deţine şi exercită o com-
petenţă de atribuţii, enunţate formal în textul Constituţiei. (A se vedea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 8/258
Dominique Chagnolland, Jean-Louis Quermonne, Le gouvernement de la
France sous la V
e
République, Fayard, Paris, 1996, p. 411).In cadrul dezbaterilor parlamentare care au avut loc în Adunarea
Constituantă pe marginea caracterului reprezentativ al forului legislativ s-
a susţinut pe drept cuvânt că Parlamentul este mai reprezentativ decât
alte organe reprezentative şi, ca atare, este necesar ca în Constituţie să se
accentueze rolul preponderent al acestuia pentru a-i asigura locul principal
în cadrul tuturor celorlalte organe reprezentative (Geneza Constitu ţiei
României. 1991. Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p. 673). In final, Adunarea Constitu-
antă a optat pentru amendamentul propus de domnul deputat Mircea Io-
nescu-Quintus de a se completa textul propus de Comisia de redactare a
proiectului de Constituţie, reţinându-se caracterul suprem al reprezentării
asigurate de Parlament (Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările
Adunării Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti,
1998, p. 674).Competenţa legislativă a Parlamentului României se materializează în
adoptarea legilor. Sfera actelor pe care le adoptă un Parlament este însă
mult mai extinsă, cuprinzând, pe lângă legi şi hotărâri, care pot fi
normative şi individuale, şi diferite acte cu caracter esenţialmente politic
cum ar fi moţiuni, apeluri, declaraţii ş.a. Domeniile reglementate de
aceste acte sunt extrem de vaste, cuprinzând aspecte ale vieţii politice,
circuitului civil, apărarea unor valori sociale, diplomaţie parlamentară
ş.a.m.d.
Există o legătură cauzală între art. 61 şi art. 2 alin. (1) din Constituţie
potrivit căruia suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum. Textul constituţional
cuprins în art. 2 din Constituţie circumstanţiază locul şi legitimitatea
Parlamentul României, în ansamblul sistemului politic. Privit din această
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 9/258
perspectivă, Parlamentul nu este un corp autonom, care se poate opune
poporului, care ar putea nesocoti voinţa şi interesele generale aleacestuia. Parlamentul conduce/guvernează, dar el nu deţine suveranitatea
naţională, aceasta fiind perpetuu de resortul poporului. Parlamentul există
pentru că poporul doreşte aceasta. De aceea, legea trebuie să servească
interesele cetăţeanului, să-i apere viaţa, proprietatea, să-i garanteze
demnitatea umană şi socială. Cu alte cuvinte, Parlamentul exercită o
funcţie socială încredinţată şi controlată de mandantul său - naţiunea.
In calitatea sa de reprezentant suprem al poporului român,Parlamentul intră în raporturi instituţionale, reglementate de Constituţie
sau chiar direct de forul legislativ, cu alte autorităţi publice, cum ar fi
Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului ş.a.
Coroborarea art. 61 alin. (1) cu art. 2 alin. (1) din Constituţie pune în
evidenţă, în plus, ideea de legitimitate a Parlamentului. Acesta este
legitim, în măsura în care deputaţii şi senatorii sunt aleşi prin competiţie
electorală liberă, periodică şi corectă. Numai sub această triplăcondiţionare Parlamentul va fi considerat organul reprezentativ suprem al
poporului român.
O problemă asupra căreia merită să se reflecteze, cel puţin din punct
de vedere al teoriei politice, este raportul între caracterul reprezentativ al
Parlamentului şi legitimitatea acestuia şi, pe un plan mai larg,
legitimitatea partidelor politice parlamentare, a căror cotă de încredere
poate să scadă dramatic pe parcursul unei legislaturi. Din punct de vedere
al analizei sociologice, este justificată, cel puţin retoric, întrebarea cât de
reprezentativ mai poate fi considerat un Parlament, în care partidul sau
alianţa care formează majoritatea, scade dramatic în sondajele de opinie.
Potrivit anchetelor sociologice realizate, încrederea cetăţenilor în instituţia
Parlamentului oscilează între 15-20%. Scăderea încrederii populaţiei în
forul reprezentativ suprem nu poate să nu-i afecteze acestuia caracterul
reprezentativ. Iată de ce se poate vorbi de reprezentativitatea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 10/258
Parlamentului, din punct de vedere formal, al enunţului constituţional din
art. 61 alin. (1) al Legii fundamentale, dar şi din punct de vedere alpercepţiei cetăţenilor privind modul în care acesta îşi realizează funcţiile
constituţionale pe care i le-a prescris Naţiunea în textul Constituţiei.
Teoretic, Parlamentul este reprezentativ prin esenţă, iar
reprezentativitatea sa nu este afectată de scăderea
popularităţii/legitimităţii unor partide parlamentare. Paradoxal, se poate
ajunge la situaţia în care, conjunctural, Parlamentul pierde încrederea
electoratului, dar continuă să susţină că reprezintă poporul. Este un raportdirect între caracterul reprezentativ al Parlamentului şi încrederea de care
acesta se bucură din partea corpului electoral. De altfel, de gradul de
încredere de care se bucură forul legislativ din partea cetăţenilor pe care îi
reprezintă, depinde şi legitimitatea acestuia. Aşadar, un Parlament, deşi îşi
păstrează formal calitatea sa de reprezentant al Naţiunii, este mai mult
sau mai puţin legitim, în funcţie de încrederea pe care i-o acordă cetăţenii.
Atunci când se vorbeşte de caracterul reprezentativ al Parlamentului, seare în vedere că reprezentativitatea se extinde în mod egal la fiecare
parlamentar în parte. Reprezentativitatea acestora are aceeaşi natura şi
nu depinde de raportul aritmetic între numărul de mandate deţinute de
majoritatea parlamentară şi de opoziţie. Dacă s-ar înţelege altfel, ar
însemna că reprezentativă - în sensul art. 61 alin. (1) din Constituţie -ar fi
doar majoritatea parlamentară, în timp ce opoziţia, care are dreptul şi
rolul de a critica programul majorităţii, ar trebui să fie percepută, teoretic,
ca adversară a intereselor generale, reprezentate şi înfăptuite exclusiv
prin efortul decisiv al majorităţii.
Extinderea caracterului reprezentativ al Parlamentului a constituit şi
constituie, şi în prezent, o problemă care preocupă deopotrivă de
teoreticieni şi clasa politică, precum şi pe cetăţeni. De la votul cenzitar, la
votul universal, recunoscut tuturor, fără distincţii de avere, clasă socială,
profesiune ş.a., Parlamentul a devenit, ca tendinţă, mai reprezentativ.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 11/258
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 12/258
încrederea sub pragul de admitere în Parlament. De aceea, grupurile
parlamentare nu sunt reprezentative în sensul art. 61 alin. (1) dinConstituţie.
§ 3. Parlamentul — unica autoritate legiuitoare a ţării
Teza a doua a alin. (1) al art. 61 din Constituţie face referire la statutul
şi rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Este firesc caParlamentul să deţină această calitate, întrucât numai el este
reprezentantul suprem al poporului. Numai în Parlament poporul are
încredere legislativă, întrucât deputaţii şi senatorii au fost desemnaţi
direct de către corpul electoral pentru a exercita în numele acestuia o
funcţie legislativă, înţeleasă ca aptitudine sau împuternicire acordată
Parlamentului prin Constituţie de a vota legi. In acest sens, teza a doua a
alin. (1) al art. 61 din Constituţie prevede că Parlamentul este „unica
autoritate legiuitoare a ţării". De fapt, Parlamentul este îndrituit să
legifereze în numele poporului, pentru popor şi sub controlul poporului, ca
organ reprezentativ suprem al poporului român.
Cum Parlamentul nu adoptă numai legi, ci şi moţiuni, hotărâri, precum
şi diferite acte politice, funcţia legislativă se circumscrie exclusiv la
votarea legilor, adoptarea celorlalte acte făcând obiectul altor funcţii ale
acestuia.
Competenţa legislativă a Parlamentului trebuie înţeleasă ca drept
conferit de Constituţie de a adopta dispoziţii juridice normative având
caracter primar. Aceste dispoziţii legale au o forţă juridică superioară faţă
de cea a actelor normative emise de Guvern în virtutea puterii sale de
reglementare. Este adevărat că şi Guvernul poate să emită norme cu
putere de lege dacă este abilitat de Parlament sau dacă îşi exercită dreptulconstituţional reglementat în art. 115 din Constituţie.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 13/258
Caracterul Parlamentului de reprezentant suprem al poporului român şi
calitatea acestuia de unică autoritate legiuitoare a ţării sunt în practicăexcesiv diminuate de abilitarea constituţională a Guvernului de a emite
ordonanţe de urgenţă şi de a beneficia de aprobarea dată de Parlament
pentru a adopta ordonanţe simple. Prin această abilitare constituţională şi
legală, Parlamentul rămâne doar formal unica autoritate legiuitoare a ţării.
Guvernul capătă, astfel, dreptul de a modifica, completa şi abroga legi
adoptate de Parlament, inclusiv legi prin care s-au aprobat sau modificat
ordonanţe guvernamentale. Practic, Guvernul deţine o reală puterelegislativă, ceea ce contravine principiului constituţional al separaţiei
puterilor în stat. Soluţia alternativă la această putere discreţionară a
Guvernului ar fi abrogarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la
abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, întărirea rolului legislativ al
Parlamentului şi mărirea duratei sesiunilor parlamentare.
Deşi Constituţia conferă Parlamentului calitatea exclusivă şi unică de
autoritate legiuitoare, acesta colaborează direct cu puterea executivă şichiar cu cetăţenii în exercitarea funcţiei respective. Modalităţile concrete
de colaborare vizează iniţiativa legislativă, inclusiv iniţiativa revizuirii
Constituţiei, dreptul Guvernului de a prezenta amendamente motivate în
scris, care se transmit Biroului permanent al fiecărei Camere legislative
înainte de dezbaterea proiectului sau a propunerii legislative în plen,
dreptul de veto al Preşedintelui României, promulgarea legilor adoptate de
Camere şi referendumul. Totodată, în cazurile expres prevăzute de
Constituţie, Parlamentul poate abilita Guvernul să emită ordonanţe care
cuprind norme cu putere de lege ordinară.
In principiu, Legiuitorul Constituant nu a rezervat Parlamentului un
domeniu anume al legii, singura precizare în legătură cu sfera de
cuprindere a acesteia fiind art. 73 alin. (1) din Constituţie care stabileşte
cele trei categorii de legi ce pot fi adoptate de Parlament: legi
constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Practic, orice relaţii sociale
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 14/258
pot fi reglementate prin lege dacă există voinţă politică în acest sens. In
ceea ce priveşte Guvernul, Constituţia face o delimitare între legeaorganică şi ordonanţă, dar asimilează legii, din punct de vedere al forţei
sale juridice, ordonanţele, cu condiţia ca acestea să fie aprobate de
Parlament, dacă legea de abilitare o cere. De asemenea, se rezervă un
domeniu de reglementare pentru hotărârile Guvernului în art. 108 alin. (2)
din Constituţie, care prevede că hotărârile se emit pentru organizarea
executării legilor. Din acest punct de vedere, se impune o precizare:
întotdeauna, Guvernul va ţine să reglementeze, în baza legii, relaţiilesociale care se formează în domeniul executării legii respective. Nimic nu
va împiedica, însă, Parlamentul să reglementeze şi aceste relaţii, votând o
lege cu foarte multe detalii legate de executarea ei, îngustând astfel sfera
de intervenţie a Executivului. Cu toate acestea, există totuşi o cutumă
respectată atât de Parlament, cât de Guvern ca anumite materii să fie
reglementate prin actele Executivului.
Sunt, însă, anumite domenii ale vieţii sociale care pot fi reglementatenumai prin lege. Constituţia face referire expresă la ele. Astfel, de pildă,
cuantumul indemnizaţiei parlamentare şi celelalte drepturi ale deputaţilor
şi senatorilor se stabilesc prin lege [art. 73 alin. (3) lit. c)],
incompatibilităţile calităţii de membru al Guvernului - în afara celor
prevăzute de Constituţie - se stabilesc prin lege organică [art. 105 alin.
(2)], responsabilitatea ministerială se reglementează prin lege [art. 109
alin. (3)], înfiinţarea autorităţilor administrative autonome se poate realiza
numai prin lege organică [art. 117 alin. (3)] etc.
Tezele proiectului de Constituţie au prevăzut pentru primul capitol al
Titlului III al Legii fundamentale, consacrat în întregime autorităţilor
publice, că pot fi reglementate numai prin lege:
- drepturile şi îndatoririle cetăţenilor şi garanţiile acestora;
- statutul Avocatului Poporului;
- sistemul electoral;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 15/258
- modul de organizare şi de desfăşurare a referendumului;
- organizarea şi funcţionarea Consiliului Constituţional;
- organizarea Guvernului, a organelor centrale şi a celor locale ale
administraţiei de stat;
- organizarea şi funcţionarea partidelor politice;
- organizarea forţelor armate şi a apărării naţionale;
- organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
- regimul juridic al stării de asediu şi al celei de urgenţă;
- infracţiunile şi regulile de procedură penală, precum şi regimulexecutării pedepselor;
- acordarea amnistiei;
- înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti;
- organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii;
- organizarea şi funcţionarea Ministerului Public;
- dobândirea şi pierderea cetăţeniei române;
- statutul şi capacitatea persoanelor fizice şi a celor juridice;
- sistemul general al impozitelor şi taxelor;
- emisiunea de monedă;
- organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi;
- regimul proprietăţii, al celorlalte drepturi reale, al moştenirii, al
obligaţiilor civile şi al celor comerciale, al raporturilor de familie,
precum şi regulile de procedură civilă;
- regulile generale privind raporturile de muncă, sindicatele şi
securitatea socială;
- regulile generale ale organizării învăţământului;
- organizarea administrativă a teritoriului şi autonomia locală;
- statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ şi regulile
generale de procedură administrativă;
- stabilirea limitelor mării teritoriale şi a zonei economice exclusive.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 16/258
In concepţia legislativă expusă în Tezele proiectului de Constituţie,era
exclusă intervenţia normativă a Guvernului în domeniile enunţate. Inschimb, Parlamentul putea reglementa prin lege în orice alte domenii ale
vieţii sociale, altele decât cele prezentate.
Constituţia a prevăzut indirect o interdicţie de legiferare, limitând, în
acest fel, puterea legislativă a Parlamentului atunci când este învestit cu
putere constituantă derivată. Menţionăm, în acest sens, dispoziţiile art.
152 alin. (1) din Constituţie, care interzic expres revizuirea unor texte ale
Constituţiei. Este vorba de acele texte privind caracterul naţio nai,
independent, unitar şi indivizibil al statului, forma de guvernământ,
integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba
oficială. La această interdicţie se mai adaugă una: potrivit art. 152 alin .
(2) din Constituţie, Parlamentul nu poate să revizuiască vreun text
constituţional care ar avea ca rezultat suprimarea drepturilor şi a
libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. De
asemenea, Constituţia interzice prin art. 152 alin. (3) revizuirea acesteia
pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război.
O discuţie specială se impune în legătură cu intervenţia Parlamentului
de a revizui dispoziţiile constituţionale privind independenţa justiţiei.
Constituţia se referă expres la independenţa justiţiei în trei texte. Astfel,
art. 124 alin. (3) din Constituţie prevede că „Judecătorii sunt independenţişi se supun numai legii". Potrivit unui alt text al Constituţiei, [art. 133 alin.
(1)], „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei
justiţiei." La acest ultim text poate fi conexat art. 134 alin. (4) din
Constituţie, privind rolul Consiliului Superior al Magistraturii de garant al
independenţei justiţiei. Cele trei texte constituţionale comportă o precizare
referitoare la interpretarea lor. Intr-o interpretare restrictivă, Parlamentul
nu are dreptul să revizuiască formal textele menţionate.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 17/258
In ceea ce ne priveşte, susţinem extinderea interpretării textului
constituţional în sensul că Parlamentului îi este interzis să adopte o legecare ar revizui implicit dispoziţiile constituţionale referitoare la inde-
pendenţa justiţiei, indiferent care ar fi autoritatea publică căreia i-ar
reveni atribuţia de a realiza actul de justiţie. Acelaşi raţionament teoretic
ar urma să se aplice în privinţa pluralismului politic şi drepturilor şi
libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. Dacă Parlamentul ar adopta o
lege specială sau ar aproba o ordonanţă a Guvernului prin care s-ar aduce
atingere principiului independenţei justiţiei, am fi în situaţia unei revizuiriimplicite a Constituţiei, care ar contraveni art. 152 alin. (2) din textul
acesteia. Intr-o asemenea ipoteză, Curtea Constituţională ar fi competentă
să se pronunţe în cazul în care ar fi sesizată asupra constituţionalităţii
textului respectiv. Importanţa particulară a dispoziţiilor invocate de art.
152 alin. (2) din Constituţie ar justifica, după părerea noastră,
competenţa Curţii Constituţionale de a se sesiza din oficiu asupra legilor
prin care s-ar revizui implicit texte din Constituţie.
§ 4. Structura bicamerală a Parlamentului
Tradiţia forului reprezentativ în istoria constituţională a poporului
român fixează o Adunare unicamerală. Ideea celei de-a doua Camere a
fost introdusă în secolul al XIX-lea prin Regulamentele Organice, aceasta
având însă un unic rol: alegerea Domnitorului. Potrivit Regulamentelor
Organice, cele două Adunări Obşteşti din Moldova şi Ţara Românească
aveau caracter unicameral.
Sistemul unicameral s-a păstrat sub regimul Convenţiei de la Paris din
1858, până când domnitorul Alexandru loan Cuza impune prin plebiscit
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 18/258
Statutul Dezvoltator al Convenţiei. Statutul prevedea organizarea
bicamerală a Parlamentului. Analiza dispoziţiilor constituţionale referitoare la raporturile existente
între Adunările legislative, cuprinse în Statutul Dezvoltator al Convenţiei
de la Paris, adoptat prin plebiscit în 1864, precum şi în Constituţiile din
1866 şi 1923, relevă că Senatului i-au revenit atribuţii mai reduse faţă de
cele recunoscute Camerei inferioare. Astfel, în materie bugetară, puterea
Adunării elective, respectiv, a Adunării Deputaţilor, în regimul
constituţional instituit de Constituţiile din 1866 şi 1923, o depăşea pe ceaa Senatului. Egalitatea deplină a celor două Adunări în materie legislativă
a fost stabilită prin Constituţia din 1938. Guvernul avea dreptul să
transmită proiecte de lege, oricărei Adunări. (A se vedea Paul Negulescu,
Principiile fundamentale ale Constituţiunii din 2 7 Februarie 1938,
Atelierele Zanet Corlăţeanu, Bucureşti, 1939, p. 164-165).
Bicameralismul a fost preluat şi de cele trei Constituţii monarhice. In
1946, printr-un act normativ, a cărui constituţionalitate este contestată, s-a renunţat la bicameralism în favoarea unicameralismului. Acest model de
organizare a fost transpus şi în constituţiile socialiste din 1948, 1952 şi
1965.
In 1990, s-a revenit la organizarea bicamerală a Parlamentului, soluţie
preluată şi de Constituanta din 1991. Revenirea la sistemul bicameral a
fost, din punct de vedere psihologic, reacţia firească de respingere a mod-
elului socialist (marxist) de organizare a puterii legislative într-un organ-
ism unicameral, iar din punct de vedere politic, rezultatul revenirii în viaţa
politică a ţării a unor partide legate istoric de un Parlament bicameral.
Procesul de instituire a sistemului bicameral în structurarea Parlamentului
a cuprins mai multe faze procedurale, care merită să fie prezentate într-un
astfel de comentariu. Astfel, pentru început, Decretul-lege nr. 92/1990
pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României a impus
diferenţieri în ceea ce priveşte modul de atribuire a mandatelor de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 19/258
deputat, respectiv de senator. In plus, regulamentele celor două Adunări
legislative alese în 1990 au cuprins dispoziţii de natură constituţională,prin care s-a instituit răspunderea politică a Guvernului faţă de Adunarea
Deputaţilor. Rezulta, astfel, un bicameralism diferenţiat, impus, însă,
printr-o hotărâre parlamentară - act juridic inferior legii.
In tezele proiectului de Constituţie s-a prevăzut că membrii Adunării
Deputaţilor se aleg prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat, iar
senatorii, prin sufragiu indirect, de către consiliile colectivităţilor locale, în
privinţa desemnării senatorilor, tezele proiectului de Constituţie au propusdouă variante de instituire a unui bicameralism diferenţiat. In prima
variantă s-a prevăzut că Senatul se compune din senatori aleşi prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin uninominal. In
a doua variantă, Senatul urma să fie compus din senatori aleşi prin
sufragiu indirect de către consiliile colectivităţilor locale, precum şi din
senatori de drept.
Totodată, în teze s-a precizat şi o competenţă diferenţiată pentrufiecare Adunare legislativă. Astfel, Adunarea Deputaţilor urma să aibă ca
atribuţii proprii:
a)adoptarea bugetului şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobarea componenţei şi a programului Guvernului, la propunerea
primului-ministru, prin acordarea votului de încredere;
c) adoptarea moţiunii de cenzură;
d)ascultarea raportului anual al Curţii de Conturi;
e) stabilirea comisiilor permanente sau temporare şi fixarea organi-zării
şi funcţionării acestora, constituirea comisiilor speciale de anchetă;
f) numirea a trei membri în Consiliul Constituţional;
g) numirea deputaţilor care fac parte din Consiliul Superior al
Magistraturii.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 20/258
La rândul său, Senatului îi reveneau următoarele atribuţii proprii: a)
ratificarea şi denunţarea tratatelor internaţionale care nu implicămodificarea legilor;
b) numirea Avocaţilor Poporului şi controlarea activităţii acestora;
c) numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorului
Serviciului Român de Informaţii şi controlarea activităţii acestui serviciu;
d) stabilirea comisiilor permanente sau temporare şi fixarea organizării
şi funcţionării acestora; constituirea comisiilor speciale de anchetă;
e) numirea a trei membri în Consiliul Constituţional; f) numirea senatorilor care fac parte din Consiliul Superior al
Magistraturii.
Potrivit tezelor, reveneau Parlamentului, instituit în corp legiuitor, alte
atribuţii de însemnătate deosebită. Potrivit aceloraşi teze, depozitarul
iniţiativei legislative era Adunarea Deputaţilor.
Proiectul de Constituţie întocmit de Comisia specială învestită cu
această misiune, a prevăzut că membrii celor două Camere urmau să fiealeşi, fără distincţie, prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat,
potrivit legii electorale. Prin acest proiect, Camera Deputaţilor şi Senatul
au căpătat reprezentativitate şi legitimitate identice şi, ca atare, aceeaşi
putere. Soluţia proiectului de Constituţie a fost îmbunătăţită de Adunarea
Constituantă, care a optat, astfel, pentru un bicameralism perfect.
Bicameralismul perfect al Parlamentului rezultă şi din art. 89 din
Constituţie, potrivit căruia Preşedintele Republicii poate dizolva ambele
Camere ale Parlamentului, decizia şefului statului neputând să se refere
doar la o singură Cameră legislativă. Observatorul şi analistul pragmatic al
vieţii parlamentare nu poate să nu constate astăzi, după două decenii de
bicameralism, că modelul unicameral era mai avantajos, cel puţin sub
aspectul accelerării procesului legislativ. Ideea de „cameră-replică" în
organizarea Parlamentului pe două niveluri, trebuie raportată la
dinamismul vieţii sociale şi, mai ales, la dinamica schimbărilor într-o
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 21/258
societate aflată în tranziţie, deci instabilă din punct de vedere al
intereselor sociale şi al forţelor politice susţinătoare ale acestora. Critica,din acest punct de vedere, a bicameralismului nu a întârziat să apară.
Cum era de aşteptat, critica nu provine din partea juriştilor, ci din partea
politologilor, interesaţi nu numai de aspectul instituţional al puterii, ci şi de
manifestarea ei în decizii politice, cu alte cuvinte, de eficienţa puterii. In
literatura politologică s-a remarcat că bicameralismul ar fi putut fi util, dar
nu sub forma a două Camere paralele, care dublează parazitar
activitatea celeilalte, frânând procesul legislativ, care trebuie să fieoperativ şi flexibil, ci sub forma unei Camere care să corecteze viciile de
fond ale simplei reprezentări teritoriale printr-o reprezentare funcţională.
Bicameralismul are la origine trei factori, fiecare stat putând opta,
după împrejurări, pentru unul dintre aceştia. Cei trei factori care au
determinat apariţia bicameralismului sunt:
a) stratificarea socială, fiecare clasă socială dorind să fie reprezentată
în parlament;
b) existenţa statelor federale;
c)reprezentarea intereselor socio-profesionale (bicameralismul
corporativ).
In favoarea bicameralismului pot fi aduse câteva argumente
principale:
a) dubla examinare a unui proiect de lege în cele două Camere
legislative poate contribui la îmbunătăţirea lui;
b) prin existenţa a două Camere parlamentare, se împiedică tendinţa
ipotetică a concentrării puterii legislative de către o singură Cameră;
c) în cazul în care, în unele ţări, membrii Senatului sunt aleşi prin vot
indirect, exprimat de reprezentanţi ai colectivităţilor locale, aceştia sunt
legaţi mai mult de interesele colectivităţilor locale şi contribuie la
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 22/258
susţinerea lor în Parlament. Acest sistem a fost iniţial stabilit în S.U.A. Din
1913 în S.U.A., senatorii sunt aleşi prin vot direct; d) datorită faptului că senatorii sunt mai în vârstă decât deputaţii, se
consideră că au o mai mare „înţelepciune" politică şi o experienţă de viaţă
mai bogată.
Sistemul bicameral are şi dezavantaje (eforturi financiare sporite;
prelungirea procesului legislativ). In doctrina de specialitate se afirmă că
bicameralismul a intrat într-un con de umbră, nemaifiind agreat în statele
unitare pentru avantajele sale, deşi unele dintre acestea l-au păstrat dindiferite raţiuni. In Italia se practică un bicameralism egalitar, ambele
Camere (Camera Deputaţilor şi Senatul) fiind alese prin sufragiu universal
direct, având, în consecinţă, atribuţii cvasiidentice. In Spania, deşi există
diferenţe în ceea ce priveşte sistemele de recrutare a deputaţilor şi
senatorilor (Congresul Deputaţilor este ales prin sufragiu direct, iar
Senatul prin combinarea sufragiului direct la nivelul regiunilor pentru
majoritatea mandatelor, cu alegerea de către Adunările legislative a
comunităţilor autonome a restului de mandate), cele două Camere au
prerogative analoge.
Intr-un stat unitar, bicameralismul se justifică în măsura în care
Camerele au roluri şi funcţii diferite. Dacă se doreşte o asemenea dife-
renţiere a competenţelor se va găsi un sistem de recrutare care să ofere
fiecărei Camere o legitimitate particulară circumscrisă exercitării rolului şi
funcţiilor preconizate.
Dacă cele două Camere au legitimităţi identice, atunci în mod
obligatoriu vor avea puteri şi roluri identice. Dar în această situaţie
bicameralismul nu se mai justifică, de vreme ce Adunările fac acelaşi
lucru. Cel mult, se poate vorbi de îmbunătăţirea proiectului de lege care
va fi dezbătut după aceeaşi procedură în ambele Camere. Principiul
constituţional al bicameralismului impune ca dispoziţiile cuprinse între lege
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 23/258
adoptată de Parlament să fie examinate în mod obligatoriu de ambele
Camere legislative.Astfel, o lege care a fost adoptată, de pildă, de Camera Deputaţilor în
calitate de Cameră decizională, fără ca dispoziţiile cuprinse în aceasta să fi
fost examinate şi aprobate de Senat, este contrară prevederilor
constituţionale referitoare la iniţiativa legislativă şi la sesizarea Camerelor,
cuprinse în art. 74 alin. (1), respectiv, în art. 75 din Constituţie (A se
vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în
M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007).In statele federale, Parlamentul este obligatoriu compus din două
corpuri legislative. Prima Cameră cuprinde reprezentanţii naţiunii; a doua
Cameră este formată din reprezentanţii statelor ce formează federaţia. In
ceea ce priveşte această din urmă Cameră, este esenţial ca între state să
primeze principiul egalităţii: fiecare stat este reprezentat de un număr
egal de reprezentanţi cu cel al altor state federate. De pildă, toate statele
americane componente ale Uniunii, cu excepţia statului Nebraska, dispunde două locuri de senatori. In schimb, în Canada, numărul reprezentanţilor
diferă de la 4 la 24, potrivit mărimii populaţiei fiecărui stat. O situaţie
similară este şi în Bundesratul german. In ceea ce priveşte compoziţia
Senatului, în unele sisteme constituţionale se consideră că în a doua
Cameră sunt reprezentate interese economice şi sociale ale unor
comunităţi sau forţe economice. In această concepţie, senatorii încetează
de a mai fi politicieni, ei reflectând diferite tendinţe cu caracter economic,
financiar, sindical de la nivel local şi social ale comunităţilor care i-au ales.
Uneori, pot să apară conflicte foarte grave între interesele naţionale şi cele
locale, senatorii fiind nevoiţi să opteze pentru unele în defavoarea altora.
Modelul teoretic al bicameralismului constă în îmbinarea a două planuri
perfect echilibrate şi compatibile sub aspect democratic: alegerea unei
Camere superioare, eventual cu o componenţă numeric micşorată,
reprezentând interese teritoriale, locale. Un asemenea model de bicamer-
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 24/258
alism - asemănător actualului sistem parlamentar francez - ar fi fost mai
funcţional pentru sistemul politic românesc şi ar fi permis derularea unuiproces legislativ mai alert şi reprezentarea cu mai mult succes în
Parlament a problematicii specifice colectivităţilor teritoriale, atât din
punct de vedere legislativ, cât şi din punct de vedere al raporturilor între
cei aleşi şi circumscripţiile electorale.
Evident, nimic nu împiedică în viitor ca, printr-o lege constituţională, să
se modifice actualul sistem al organizării Parlamentului României, fie prin
revenirea la tradiţia istorică unicamerală apreciată de omul politic MirceaDjuvara, fie prin schimbarea sistemului de recrutare a senatorilor şi prin
unele modificări aduse prerogativelor constituţionale ale Camerei
superioare.
In anul 2003, Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003
a adus o serie de modificări în textul Constituţiei adoptate în 1991, menite
să instituie un bicameralism diferenţiat, sub aspectul competenţei
legislative speciale atribuite distinct Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Experienţa acumulată din 2003 în materie de procedură legislativă,
îndeosebi în domeniul aprobării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului,
indică, însă, că soluţia adoptată în procesul de revizuire a Constituţiei, sub
aspectul bicameralismului, este departe de a asigura funcţionalitatea
legislativă a Parlamentului.
Parlamentul României este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat,
ambele Camere având acelaşi grad de reprezentativitate, întrucât
deputaţii şi senatorii sunt aleşi la nivel naţional şi prin acelaşi tip de
scrutin. Cu alte cuvinte, puterile legislative şi de control parlamentar ale
Camerei Deputaţilor şi Senatului sunt identice, în ciuda unor deosebiri
instituţionale, în ceea ce priveşte iniţiativa legislativă şi competenţa
decizională în materie de votare a legilor, introduse în textul Constituţiei
prin Legea de revizuire a acesteia, adoptată în 2003.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 25/258
Articolul 62
(1) Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale.
(2) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu
întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în
Parlament, au dreptul la câte un Ioc de deputat, în condiţiile legiielectorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de
o singură organizaţie.
(3) Numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală,
în raport cu populaţia ţării.
Sumar:
§ 1. Caracteristicile generale ale dreptului de vot;
§ 2. Reprezentarea minorităţilor naţionale;
§ 3. Componenţa numerică a Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Comentariu:
§ 1. Caracteristicile generale ale dreptului de vot
Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani pnn
vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Asa cum rezultă din
art. 62 alm. (1) din Constituţie, dreptul de vot are următoarele caractere:
a) este universal: caracterul universal însemnă că toţi cetăţenii români
care îndeplinesc anumite condiţii prevăzute expres de Constituţie au
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 26/258
dreptul să voteze. Condiţiile constituţionale pentru exercitarea dreptului
de vot sunt: majoratul politic (alegătorul să aibă împlinită vârsta de 18ani); capacitatea de exerciţiu deplină, altfel spus, nu au drept de vot
debilii sau alienaţii mintali puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă; demnitatea civică (nu au drept la vot
persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă la
pierderea drepturilor electorale);
b) egalitatea: principiul egalităţii votului reflectă egalitatea în drepturi a
cetăţenilor români, înscrisă în art. 4 şi art. 16 din Constituţie. Egalitateavotului presupune, pe de-o parte, că fiecare alegător are dreptul la un
singur vot pentru alegerea unui deputat şi, respectiv, senator, iar, pe de
altă parte, că votul fiecărui cetăţean valorează tot atât cât valorează votul
altui cetăţean. Egalitatea de valoare a votului generează două consecinţe:
pe de o parte numărul de mandate pentru fiecare Cameră legislativă se
stabileşte în funcţie de numărul locuitorilor fiecărei circumscripţii
electorale, pe de altă parte, egalitatea de şanse ale fiecărui candidat;
c) caracterul liber al votului: acest caracter arată că exercitarea
dreptului de vot este o facultate, o posibilitate, şi nu o obligaţie juridică
sancţionată pentru neîndeplinire. Cu alte cuvinte, legea nu obligă pe
alegător să voteze şi nu sancţionează pasivitatea electorală a acestuia;
d) caracterul direct al votului: acest caracter presupune exercitarea
dreptului de vot numai de către titularul acestuia. Decurge, pe cale de
consecinţă, că nu este permis votul prin corespondenţă sau prin
reprezentant, indiferent dacă reprezentantul ar avea o procură sau ar fi
rudă apropiată sau soţ/soţie al alegătorului respectiv. Legea electorală
prevede că exercitarea votului în numele altui alegător este interzisă;
e) caracterul secret: datorită acestui caracter, alegătorul nu poate fi
obligat de către o persoană fizică, autoritate publică sau institut de
sondare a opiniei publice ori de organizaţii media să dezvăluie în favoarea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 27/258
cărui candidat sau partid a votat. încălcarea secretului votului prin violarea
acestuia de către o altă persoană constituie infracţiune. Acestor condiţii constituţionale Legea electorală le mai adaugă două
condiţii: înscrierea alegătorilor cu drept de vot pe o listă electorală
(permanentă sau specială) şi deţinerea cărţii de alegător.
Adunarea Constituantă a optat pentru un bicameralism perfect în care
Adunările legislative au legitimităţi şi puteri egale. Instrumentul prin care
s-a realizat aceasta a fost alegerea aceluiaşi tip de scrutin, atât pentru
desemnarea deputaţilor, cât şi a senatorilor. Opţiunea pentru un sistemidentic de alegere a celor două Camere legislative conferă acestora o
legitimitate identică, ambele corpuri legislative fiind expresia voinţei
politice a aceluiaşi corp electoral. în această calitate, Camera Deputaţilor
şi Senatul au o putere şi un rol identice atât în ceea ce priveşte
desfăşurarea procesului legislativ, cât şi activitatea de control
parlamentar.
Problema alegerii modului de scrutin a fost una spinoasă şi a provocat
vii dezbateri parlamentare în cadrul Adunării Constituante. Tezele
proiectului de Constituţie au preconizat votul universal pentru alegerea
Adunării Deputaţilor şi sufragiul indirect pentru alegerea Senatului.
Membrii acestuia urmau să fie aleşi de către consiliile colectivităţilor
locale. Pe lângă această formulă electorală s-au propus ca alternative
două variante:
a) alegerea senatorilor prin vot universal, egal, direct şi liber exprimat,
prin scrutin uninominal;
b) alegerea senatorilor prin sufragiu indirect, de către consiliile
colectivităţilor locale. Totodată, s-a propus ca din Senat să facă parte şi
senatori de drept. Aceştia din urmă ar fi imprimat o latură corporativă
Senatului. In cele din urmă, membrii Constituantei au optat pentru
alegerea deputaţilor şi senatorilor prin vot universal, egal, direct, secret şiliber exprimat.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 28/258
După părerea noastră, prezenţa în Senat a unui număr redus de sena-
tori de drept nu ar fi impietat asupra caracterului democratic al Camereisuperioare. Dimpotrivă, instituţia senatorilor de drept, recunoscută în alte
Constituţii, ar fi benefică, întrucât ar permite o reprezentare specială a
anumitor categorii socio-profesionale cu o importanţă deosebită în mediul
economic, financiar ori academic, la care s-ar adăuga foştii preşedinţi de
republică şi ai corpurilor legiuitoare.
§ 2. Reprezentarea minorităţilor naţionale
Candidaturile pentru Camera Deputaţilor şi Senat se propun de partide
şi alte formaţiuni politice, constituite potrivit legii. Legea electorală nr.
35/2008 permite însă şi organizaţiilor cetăţenilor români aparţinând
minorităţilor naţionale să propună candidaturi pentru cele două corpurilegiuitoare. Aceste organizaţii sunt echivalente juridic, în ceea ce priveşte
operaţiunile electorale, cu partidele politice, cu condiţia de a participa la
alegeri. O asemenea măsură ilustrează cu evidenţă voinţa politică a
Guvernantului român de a crea condiţiile propice participării cetăţenilor
ţării la actul de conducere socială.
Legea electorală prevede în art. 9 alin. (2) că pot depune candidaturi
doar organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale repre-zentate în Parlament. Prin extensie legală [art. 9 alin. (3) din Legea nr.
35/2008], pot depune candidaturi şi alte organizaţii ale cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale, în înţelesul Legii electorale, dacă sunt
de utilitate publică şi prezintă Biroului Electoral Central o listă de membri
cuprinzând un număr de cel puţin 15% din numărul total al cetăţenilor
care, la ultimul recensământ, s-au declarat ca aparţinând minorităţii
respective.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 29/258
Potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţie, organizaţiile cetăţenilor
aparţinând unei minorităţi naţionale, legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel puţin un mandat de deputat sau senator, au dreptul,
împreună, potrivit prevederilor constituţionale şi Legii electorale, la un
mandat de deputat, cu condiţia de a fi obţinut totuşi, pe întreaga ţară, un
număr de voturi egal cu cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil
exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat.
Se cuvine precizat, în ceea ce priveşte reprezentarea cetăţenilor
români aparţinând minorităţilor naţionale, că încă din faza elaborăriiTezelor privind proiectul de Constituţie s-a optat pentru formula enunţării
dreptului de reprezentare în cuprinsul Constituţiei, urmând ca legea
electorală să stabilească în mod concret condiţiile de atribuire a
mandatului. Potrivit variantei a doua a compunerii Senatului, Tezele au
reţinut soluţia ca organizaţia fiecărei minorităţi naţionale fără reprezentare
în Parlament să-şi desemneze un reprezentant ca senator de drept.
Proiectul Constituţiei rezultat din dezbaterile pe marginea Tezelor a optat, însă, pentru un text potrivit căruia organizaţiile respective care nu au
putut obţine un mandat de parlamentar să aibă dreptul la un loc de
deputat, în condiţiile legii electorale. Atribuirea condiţionată a mandatului
de deputat a fost privită cu rezerve de unii membri ai Adunării Constitu-
ante. Astfel, domnul deputat Varujan Vosganian a atras atenţia că această
condiţionare legală „va lăsa mult spaţiu de manevră Legii electorale şi va
putea merge până acolo încât să se infirme acest drept al minorităţilor
naţionale". (A se vedea Geneza Constituţiei României 1991. Lucrările
Adunării Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti,
1998, p. 675).
Legea electorală prevede, aşadar, următoarele condiţii pentru ca
organizaţiile menţionate să beneficieze de dreptul de a primi un mandat
de deputat:
a) organizaţia beneficiară să fie legal constituită;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 30/258
b) organizaţia respectivă să f i participat la alegeri;
c) organizaţia să nu întrunească pragul electoral pentru obţinerea unui
loc de deputat sau senator, dar să obţină, totuşi, un anumit număr de
voturi (cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe
ţară pentru alegerea unui deputat);
d) toate organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi beneficiază
de mandatul de deputat, împreună.
Condiţia ca organizaţia beneficiară să fie legal constituită răspunde
nevoii ca reprezentarea cetăţenilor în forul legislativ al ţării să se facă într-un cadru legal. Chiar partidele politice care propun candidaţi în alegerile
parlamentare trebuie să fie constituite potrivit legii.
Cea de-a doua condiţie pune în lumină cerinţa exprimării voinţei
politice a organizaţiei în cauză de a avea reprezentanţi în Parlament. Se
înţelege că o asemenea organizaţie care nici nu si-a manifestat dorinţa de
a participa la alegeri nu este îndrituită de a beneficia de un mandat de
deputat.A treia condiţie legală ţine de legitimitatea reprezentării. Partidele şi
celelalte formaţiuni politice se bazează pe un anumit sprijin electoral,
exprimat în numărul de voturi obţinute. O organizaţie care nu întruneşte
pragul electoral sau respectiv 10% din numărul mediu de voturi valabil
exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat nu se bucură de sprijin
popular. Cu alte cuvinte, nu este reprezentativă.
Ultima condiţie este un rezultat al dispoziţiei constituţionale prevăzute
în art. 62 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit căreia cetăţenii unei
minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de o singură organizaţie.
Legiuitorul a extins dreptul organizaţiilor cetăţenilor aparţinând unor
minorităţi naţionale de a primi un mandat de deputat, la organizaţiile care
au participat la alegeri, propunând candidaţi comuni cu două sau mai
multe organizaţii. Potrivit art. 9 alin. (7) din Legea electorală, în acest caz,
dacă niciun candidat comun nu a fost ales se va atribui, pentru toate
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 31/258
organizaţiile care au propus candidaţi în comun, un mandat de deputat, cu
respectarea celor patru condiţii menţionate deja. Mandatul va fi atribuitcandidatului care a obţinut cel mai mare număr de voturi. Evident, nu va
beneficia de acest drept organizaţia cetăţenilor aparţinând minorităţii
naţionale care a participat la alegeri într-o alianţă electorală cu o altă
formaţiune politică. Raţiunea unei asemenea restricţii constă în evitarea ca
o organizaţie de cat goria menţionată să poată fi dublu reprezentată în
Parlament.
Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pot opta sădepună aceeaşi candidatură pentru Camera Deputaţilor în mai multe
colegii uninominale.
Cât priveşte conceptul de minoritate naţională a cărei organizaţie ar
avea vocaţia să dobândească un mandat de deputat, Constituţia omite să-
1 circumstanţieze. De altfel, este cunoscut că nu s-a formulat încă la nivel
internaţional sau naţional o definiţie clară, unanim acceptată a minorităţii
etnice. Legea electorală se referă însă în art. 9 alin. (1) la o minoritate
naţională ca fiind acea etnie care este reprezentată în Consiliul
Minorităţilor Naţionale.
In legislatura 2008 - 2012, au dobândit reprezentare parlamentară 18
organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale (Forumul
Democrat al Germanilor din România; Uniunea Democratică a Slovacilor şi
Cehilor din România; Comunitatea Italiană din România, Uniunea
Democrată Turcă din România; Uniunea Democratică a Tătarilor Turco-
Musulmani din România; Uniunea Ucrainenilor din România; Uniunea
Elenă din România; Uniunea Polonezilor din România; Uniunea Bulgară din
Banat-România; Comunitatea Ruşilor Lipoveni din România; Partida
Romilor; Uniunea Armenilor din România; Federaţia Comunităţilor
Evreieşti din România; Uniunea Culturală a Rutenilor din România;
Uniunea Croaţilor din România; Asociaţia Macedonenilor Slavi dinRomânia; Liga Albanezilor din România; Uniunea Sârbilor din România).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 32/258
Opţiunea Adunării Constituante pentru asigurarea reprezentării
parlamentare a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, chiar dacăorganizaţiile acestora nu ating pragul electoral este o expresie a
caracterului democratic al sistemului electoral românesc.
In cei 20 de ani de parlamentarism pot fi trase câteva concluzii privind
reprezentarea minorităţilor naţionale în Camera Deputaţilor. In primul
rând, minorităţile naţionale, altele decât cea maghiară, au prin
reprezentanţii acestora în Camera Deputaţilor posibilitatea de a-şi exprima
şi susţine legislativ identitatea etnică, cerinţe specifice pentru afirmareaunor căi proprii de dezvoltare socială şi culturală. Aşa cum s-a apreciat în
dezbaterile parlamentare din Adunarea Constituantă, prezenţa
minorităţilor naţionale în forul reprezentativ al ţării este benefică. (A se
vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
676).
Reprezentanţii minorităţilor naţionale în Camera Deputaţilor formeazăun grup parlamentar distinct care are un statut identic cu cel al celorlalte
grupuri parlamentare. In afara acestor elemente pozitive pentru
funcţionarea unei democraţii parlamentare, nu putem trece cu vederea că
în toate legislaturile, grupul parlamentar al minorităţilor naţionale a
sprijinit fără rezerve majoritatea parlamentară, care astfel a beneficiat
nejustificat politic de un număr suplimentar şi consistent de voturi
împotriva opoziţiei.
Oportunismul politic al grupului parlamentar al minorităţilor naţionale
din toate legislaturile banalizează, de facto, însăşi ideea de reprezentare
parlamentară a minorităţilor naţionale, componenţii grupului respectiv
fiind o extensie artificială a majorităţii parlamentare de care se bucură
Guvernul, în ciuda aşteptărilor minorităţilor etnice astfel reprezentate.
Comportamentul politic al membrilor grupului parlamentar al mino-
rităţilor parlamentare, manifestat îndeosebi în şedinţele de vot final al
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 33/258
unor decizii legislative sau politice cu miză foarte mare, cum este cea a
adoptării sau respingerii unor legi organice complexe, sau a unor moţiunide cenzură, ori a unor numiri în funcţii, când membrii grupului votează de
regulă în sprijinul majorităţii parlamentare, contravine grav spiritului
democratic al Constituţiei şi încalcă, chiar, esenţa mandatului primit de la
alegătorii aparţinând minorităţilor naţionale reprezentate în Parlament.
Nici comportamentul majorităţii parlamentare care beneficiază de
sprijinul grupului parlamentar al minorităţilor parlamentare în şedinţele de
vot final nu este mai puţin condamnabil, din punct de vedere al eticiiparlamentare. Dintr-un vot de conştiinţă, votul membrilor grupului parla-
mentar al minorităţilor naţionale se converteşte într-un vot politic ce
exprimă în exclusivitate şi totalitate, interesele partidului aflat la putere, şi
nu, cum ar fi firesc, aşteptările minorităţilor etnice.
§ 3. Componenţa numerică a Camerei Deputaţilor şi Senatului
Este o consecinţă logică a principiului reprezentării să se stabilească un
raport optim între numărul de reprezentanţi într-o adunare şi numărul
total al celor reprezentaţi. Parlamentul ca organ deliberativ care are rolul
de a exprima voinţa suverană a poporului trebuie să aibă o componenţă
numerică care să permită funcţionalitatea ca atare a instituţiei şi, înacelaşi timp, să fie cu adevărat reprezentativ. O altă consecinţă a
principiului reprezentării constă în păstrarea unor raporturi permanente
între parlamentari şi cei care i-au votat, astfel încât parlamentarii să-i
poată informa curent pe alegători cu privire la modul în care îşi exercită
mandatul şi, totodată, să-i consulte în legătură cu cerinţele şi aşteptările
acestora.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 34/258
Iată motivul pentru care unele constituţii stabilesc fie numărul
parlamentarilor (cazul Constituţiei Finlandei), fie limita minimă şi ceamaximă a numărului acestora (cazul Constituţiei Greciei, Portugaliei,
Spaniei).
Fixarea unui minim şi a unui maxim al numărului membrilor unei
Adunări legiuitoare este o noutate relativ recentă a dreptului constituţional
contemporan. Orice demers sociologic sau orice analiză cu caracter
politologic dovedeşte că schimbarea de regim politic înseamnă şi schim-
barea clasei politice, înlocuirea unor guvernanţi cu alţii, schimbareamentalităţilor şi comportamentelor politice, corespunzător unor noi
aşteptări, cerinţe şi realităţi social-politice, precum şi regruparea de forţe,
modificări de ideologii şi programe politice ş.a. în aceste condiţii sunt
învestite cu prerogative de putere şi persoane fără experienţă politică,
fără o pregătire parlamentară sau guvernamentală. Din această
perspectivă, este de dorit ca cel puţin corpul legislativ să fie redus ca
număr, fără a se afecta, desigur, principiul reprezentării, dar să fiecompus din specialişti cât mai buni.
Referitor la numărul membrilor celor două Camere legislative, se
cuvine menţionat că în cadrul dezbaterilor ce au avut loc în Comisia pentru
elaborarea proiectului de Constituţie, precum şi în plenul Adunării
Constituante, s-au propus mai multe amendamente prin care s-au propus
mai multe variante de stabilire a numărului de deputaţi şi senatori,
inclusiv, fixarea în Constituţie a unui număr minim şi maxim de deputaţi şi
senatori (Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
679).
S-a considerat, însă, că reducerea numărului deputaţilor, preconizată
în proiectul Constituţiei, este un grav şi real pericol pentru manifestarea
sufragiului naţional şi micşorează posibilitatea de acces în Parlament a
formaţiunilor politice mici şi mijlocii, creându-se, în schimb, facilităţi
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 35/258
covârşitoare partidelor majoritare. (A se vedea Raportul asupra
amendamentelor prezentate de c ătre grupurile parlamentare de deputaţi şi senatori la proiectul de Constituţie, în Geneza Constituţiei României.
1991. Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial",
Bucureşti, 1998, p. 616-617).
în cadrul dezbaterilor, s-a propus ca numărul deputaţilor şi senatorilor
să fie stabilit potrivit Legii electorale. Comisia de redactare a proiectului de
Constituţie a respins propunerea respectivă, susţinând că a lăsa pe seama
Legii electorale stabilirea numărului parlamentarilor este echivalent cu aaccepta presiunile politice pentru majorarea numărului deputaţilor şi
senatorilor (Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
618). Propunerea a fost însă susţinută cu argumente pertinente în plenul
Adunării Constituante. Deputatul Dan Lăzărescu a susţinut, astfel, că nu
este necesar să se limiteze numărul deputaţilor şi senatorilor prin
Constituţie şi a propus ca numărul membrilor celor două Camerelegislative să fie stabilit pe baza unor criterii fixate prin lege ordinară. (A
se vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
678). Amendamentul propus de Dan Lăzărescu a fost însuşit de Comisia
de redactare a proiectului de Constituţie, care a formulat un text nou
pentru art. 58 alin. (3) cu următorul cuprins: „Numărul deputaţilor şi al
senatorilor se stabileşte prin Legea electorală, în raport de popidaţia ţării."
Supusă la vot, propunerea respectivă a întrunit majoritatea voturilor
membrilor Adunării Constituante şi a fost inclusă în proiectul Constituţiei.
Trebuie observat că formularea din proiect, inclusă ulterior în textul
Constituţiei aflate şi astăzi în vigoare, nu se referă la cele două categorii
de deputaţi: deputaţii aleşi şi deputaţii care au obţinut mandatul potrivit
art. 62 alin. (2) din Constituţie, coroborat cu dispoziţiile corespondente din
Legea electorală privind organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 36/258
naţionale. Prin logica textului, rezultă că, în concepţia Adunării
Constituante, numărul deputaţilor şi senatorilor urma să depindă denormele de reprezentare fixate prin voinţa legiuitorului în Legea
electorală, la care se adaugă deputaţii desemnaţi în virtutea art. 62 alin.
(2) din textul Constituţiei republicate după revizuirea din 2003.
Textul art. 58 din proiectul de Constituţie a prevăzut un număr de 260
de deputaţi şi 130 de senatori. în forma iniţială a Tezelor s-a optat pentru
numărul de 320 de deputaţi şi de 160 de senatori, ceea ce corespundea
unui raport de 2 la 1. Dezbaterile parlamentare s-au concentrat în esenţăasupra a două formule constituţionale: opţiunea pentru un număr fix de
deputaţi şi senatori sau pentru un număr variabil, între un minim şi un
maxim de deputaţi şi, respectiv, de senatori. în final, Adunarea
Constituantă a votat textul „Numărul deputaţilor şi al senatorilor se
stabileşte prin Legea electorală, în raport de populaţia ţării".
Componenţa numerică a fiecărui corp legislativ se stabileşte potrivit
normei de reprezentare prevăzute în Legea electorală. Norma de repre-zentare pentru alegerea Camerei Deputaţilor este de un deputat la 70.000
locuitori, iar pentru alegerea Senatului este de un senator la 160.000
locuitori.
Pentru organizarea alegerilor, se constituie 41 de circumscripţii elec-
torale, care corespund ca întindere celor 41 de judeţe, la care se adaugă o
circumscripţie pentru municipiul Bucureşti şi o circumscripţie separată
pentru românii domiciliaţi în străinătate. Fiecare circumscripţie electorală
este subdivizată în colegii electorale, pe baza normei de reprezentare.
Legea nr. 35/2008 prevede în art. 11 alin. (1) lit. a) că numărul colegiilor
naţionale pentru Camera Deputaţilor şi, respectiv, pentru Senat se
determină prin raportarea numărului de locuitori rezidenţi în fiecare
circumscripţie electorală la cele două norme de reprezentare, la care se
adaugă un colegiu de deputat şi, respectiv, de senator pentru ceea ce
depăşeşte jumătatea normei de reprezentare. Circumscripţiile electorale
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 37/258
nu pot avea mai puţin de 4 colegii de deputat şi de 2 colegii de senator. în
circumscripţia electorală rezervată cetăţenilor români rezidenţi înstrăinătate se formează 4 colegii de deputat şi 2 colegii de senator.
Din punct de vedere al tipului de scrutin, Legea electorală prevede că
deputaţii şi senatorii sunt aleşi în colegii uninominale, prin scrutin
uninominal, potrivit principiului reprezentării proporţionale.
Prin raportarea numărului de locuitori ai fiecărei circumscripţii la
normele de reprezentare pentru cele două Camere, la alegerile
parlamentare din anul 2008 a rezultat un număr de 332 deputaţi şi 137senatori.
Articolul 63
Durata mandatului
(1)Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani,
care se prelungeşte de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu
sau de urgenţă, până la încetarea acestora.
(2) Alegerile pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat se desfăşoară în
cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea
Parlamentului.(3) Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui
României, în cel mult 20 de zile de la alegeri.
(4)Mandatul Camerelor se prelungeşte până la întrunirea legală a noului
Parlament. In această perioadă nu poate fi revizuită Constituţia şi nu pot f i
adoptate, modificate sau abrogate legi organice.
(5) Proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi
a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 38/258
Sumar:
§ 1. Cerinţa reînnoirii mandatului Camerei Deputaţilor şi
Senatului;
§ 2. Prelungirea de drept a mandatului Camerei Deputaţilor şi
Senatului;
§ 3. Intervenţia puterii executive în procedura de întrunire
legală a
Parlamentului nou ales;
§ 4. Durata mandatului Camerei Deputaţilor şi Senatului
§ 5. Condiţiile constituţionale pentru prelungirea duratei
mandatului;
§ 6. Continuarea procedurii de dezbatere şi adoptare a unor
proiecte de legi şi propuneri legislative iniţiate în legislatura
anterioară.
Comentariu: _____________________
§ 1. Cerinţa reînnoirii mandatului Camerei Deputaţilor şi
Senatului
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 39/258
Adunarea Constituantă a creat o compatibilitate deplină a primei teze a
art. 63 alin. (1) din Constituţie cu principiile fundamentale ale statului dedrept, aşa cum acestea se regăsesc în documentele universale referitoare
la drepturile omului şi la democraţia constituţională. Este, astfel, o cerinţă
esenţială ca într-o societate democratică alegerile parlamentare să se
desfăşoare periodic, pentru a da posibilitate corpului electoral să evalueze
comportamentul guvernanţilor, al celor cărora le-a încredinţat mandatul
exercitării puterii. Acest lucru nu se poate realiza decât dacă mandatul
Adunărilor legislative se reînnoieşte după o anumită perioadă, a căreidurată este fixată de Constituţie. Cerinţa instituirii alegerilor periodice îşi
are izvorul formal în numeroase documente internaţionale, între care
menţionăm Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinţei pentru
dimensiunea umană a CSCE, din 29 iunie 1990, potrivit căruia „voinţa
poporului, exprimată liber şi echitabil în cadrul unor alegeri periodice şi
cinstite, este fundamentul autorităţii şi legitimităţii oricărui guvern".
Acesta este motivul pentru care statele sunt datoare să organizeze alegerilibere la intervale rezonabile şi să stabilească condiţiile de desfăşurare a
alegerilor parlamentare prin lege. Durata mandatului se stabileşte,
exclusiv, în Constituţie, pentru a evita situaţia ca un for legislativ controlat
de o majoritate politică puternică şi influentă să poată schimba oricând
condiţiile de organizare a alegerilor parlamentare în interesul propriului
partid.
§ 2. Prelungirea de drept a mandatului Camerei
Deputaţilor şi Senatului
Constituţia utilizează în art. 63 alin. (1) noţiunea de mandat, raportată
la durata legislaturii. In alte texte, termenul de mandat este folosit în
legătură cu statutul deputaţilor şi senatorilor.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 40/258
Ca o consecinţă firească a bicameralismului şi a identităţii de
legitimitate populară, alegerile pentru Camera Deputaţilor şi Senat au locla aceeaşi dată, urmând ca, până la întrunirea legală a noului Parlament,
mandatul forului legislativ anterior să fie prelungit. Interesul practic al
prelungirii mandatului este asigurarea continuităţii activităţii
parlamentare.
Potrivit art. 63 alin. (1) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul
sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungeşte de drept în
anumite situaţii. Legea de revizuire a Constituţiei, adoptată în 2003 şiaprobată prin referendum naţional, a prevăzut că mandatul Camerei
Deputaţilor şi Senatului se prelungeşte de drept în următoarele patru
situaţii:
a) în stare de mobilizare a forţelor armate;
b) în stare de război;
c) în stare de asediu;
d) în stare de urgenţă.
Evident, prelungirea de drept a mandatului celor două Camere începe
de la data intrării în vigoare a actului prin care se declară una dintre cele
patru situaţii care au impus continuarea activităţii forului legislativ după
încetarea mandatului acestuia.
Prelungirea de drept a mandatului Parlamentului nu este o exprimare de
voinţă politică a Camerelor legislative, acestea conformându-se fără reţi-nere intervenţiei normative a Preşedintelui republicii în cazurile prevăzute
în primul alineat al art. 63 din Constituţie. Temeiul constituţional al pre-
lungirii de drept a mandatului nu este, însă, emiterea decretelor pre-
zidenţiale de declarare a celor patru stări excepţionale, ci însuşi textul art.
63 alin. (1), precum şi al art. 92 alin. (3) şi art. 93 alin. (2) din Legea fun-
damentală. Decretele normative ale Preşedintelui României au doar rolul
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 41/258
formal de a declanşa procedural convocarea de drept a Camerelor legisla-
tive, dacă acestea nu se află în sesiuneExistă o corespondenţă organică Intre art. 63 alin. (1) şi art. 65 alin.
(2) lit. c) şi d) din Constituţie. Cele două texte înscrise în alin. (2) al art.
65 din Legea fundamentală consacră situaţiile în care Camera Deputaţilor
şi Senatul se reunesc în şedinţă comună. Lit. c) şi d) ale alin. (2) al art. 65
se referă la unul dintre scopurile convocării şedinţei comune a celor două
Camere legislative: declararea mobilizării totale sau parţiale a forţelor
armate şi, respectiv, declararea stării de război. Competenţa de declararea mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate revine Preşedintelui
republicii, Parlamentului revenindu-i doar atribuţia de aprobare prealabilă
sau, după caz, prealabilă a deciziei Preşedintelui, dar, în această situaţie,
numai în cazuri excepţionale. Aprobarea este dată prin hotărâre a
Parlamentului.
în privinţa stării de război, este atributul suveran al Parlamentului de a
o declara, chiar dacă această competenţă a Parlamentului se conexează cu
prerogativa Preşedintelui României, ca în cazul agresiunii armate
îndreptate împotriva ţării, să ia măsuri pentru respingerea agresiunii, pe
care le aduce neîntârziat la cunoştinţa Parlamentului printr-un mesaj. Este
evident că respingerea unei agresiuni nu este condiţionată de declararea
stării de război, care nu înseamnă altceva decât recunoaşterea de către
autorităţile competente şi reprezentative a unei stări de fapt.
Cât priveşte durata prelungirii, textul revizuit al Constituţiei stabileşte
că aceasta va dura până la încetarea situaţiei care a provocat prelungirea
mandatului.
Teza finală a art. 63 alin. (1) impune o serie de precizări. Astfel,
aplicarea procedurii prelungirii de drept a mandatului Parlamentului este
coroborată cu alin. (2)-(4) ale art. 92, precum şi cu art. 93 din
Constituţie.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 42/258
în formularea iniţială a alin. (1) al art. 60 (devenit, prin renumerotarea
articolelor Constituţiei, datorită revizuirii şi republicării acesteia în 2003,art. 63), mandatul celor două Camere putea fi prelungit prin lege organică
în caz de război sau de catastrofă.
Formularea constituţională referitoare la prelungirea de drept a
mandatelor celor două Camere legislative în cazul războiului este
ambiguă, dacă o raportăm la data încetării acestuia. Practica arată că un
război încetează prin încheierea unui armistiţiu, a unui acord de pace sau
ca urmare a capitulării. Fiecare dintre aceste momente ridică probleme deordin constituţional. Astfel, armistiţiul este o procedură conjuncturală,
nedefinitivă şi deşi poate duce la încetarea stării de război pentru o
anumită perioadă, mai scurtă sau mai lungă, poartă în sine numeroase
necunoscute care pot să afecteze negativ situaţia politică şi stabilitatea
ţării - situaţii improprii unor alegeri parlamentare. De asemenea,
încheierea unui acord sau tratat de pace care să consfinţească încetarea
stării de război între două state poate interveni mult după încetareaostilităţilor ca atare, perioadă în care textul constituţional interzice
organizarea alegerilor legislative.
§ 3. Intervenţia puterii executive în procedura de întrunire
legală a Parlamentului nou ales
Durata mandatului forului legislativ este cunoscută sub denumirea de
legislatură. Trebuie remarcat faptul că legislatura presupune caracterul
permanent al exercitării competenţelor constituţionale ale Parlamentului.
Pe durata legislaturii, Parlamentul nu încetează niciun moment să-şi
exercite activitatea. Astfel, în timpul vacanţelor parlamentare, deşi
Camerele nu desfăşoară activitate deliberativă, birourile lor permanente,
ai căror membri, cu excepţia preşedinţilor Camerelor, sunt aleşi la înce-
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 43/258
putul fiecărei sesiuni ordinare, rămân în funcţiune. De asemenea, în
această perioadă, cu aprobarea birourilor permanente, pot lucra comisiilepermanente şi comisii speciale.
Momentul de început al legislaturii rezultă din art. 63 alin. (3) din
Constituţie, care prevede că Parlamentul nou ales se întruneşte, la
convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri.
Este o constantă constituţională, rezultată din principiul separaţiei celor
trei puteri în stat ca şeful executivului să aibă competenţa de a convoca
forul legiuitor, după alegerea acestuia de către electorat.
§ 4. Durata mandatului Camerei Deputaţilor şi Senatului
Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 96/2006' privind Statutul
deputaţilor şi al senatorilor, aceştia intră în exerciţiul mandatului la data
întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegeriişi a depunerii jurământului.
Aşadar, legislatura Camerei Deputaţilor şi Senatului începe pe data
întrunirii legale a noilor Camere. întrunirea legală a Camerelor legislative
nu se confundă cu constituirea legală a acestora, operaţiune care este
reglementată unitar în regulamentele parlamentare şi care depinde de
momentul validării a cel puţin două treimi din numărul membrilor unei
Camere legislative.In ceea ce priveşte termenul limită al mandatului, acesta este de 4 ani
şi se prelungeşte, potrivit art. 63 alin. (4) din Constituţie, până la
întrunirea legală a noului Parlament.
Teza finală a art. 63 alin. (4) din Constituţie ridică o problemă de
principiu şi firească în economia jocului politic între partidele care îşi
dispută mandatele parlamentare. Este vorba de interdicţia constituţională
a Parlamentului al cărui mandat a depăşit patru ani, dar care se
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 44/258
prelungeşte până la alegerea noului for legiuitor, de a revizui Constituţia şi
de a adopta, modifica sau abroga legi organice. Această interdicţie sedatorează ipoteticelor schimbări în configuraţia politică a noului Parlament
faţă de cea a vechiului corp legiuitor. La încheierea mandatului Camerei
Deputaţilor şi Senatului nu se ştie încă dacă partidele aflate la putere se
vor menţine în aceeaşi configuraţie sau vor pierde puterea. Să luăm un
exemplu: un partid care a deţinut majoritatea parlamentară într-o
anumită legislatură şi prefigurează datele unui eşec la viitoarele alegeri ar
putea - dacă nu ar exista interdicţia la care ne-arn referit - să iniţieze şi săvoteze o lege care l-ar putea avantaja sau ar putea să adopte, modifice ori
să abroge o lege organică din care ar trage ulterior beneficii nejustificate.
Pe de altă parte, interdicţia stabilită în alin. (4) al art. 63 din
Constituţie are la bază faptul că electoratul şi-a mandatat reprezentanţii
pentru a perioadă fixă de patru ani, la sfârşitul căreia acesta este chemat
la urne pentru a se pronunţa din nou. Din acest punct de vedere,
mandatul deputaţilor şi al senatorilor se află sub condiţia termenuluiprevăzut în art. 63 alin. (4) din Constituţie. Mai adăugăm precizarea că,
pentru raţiune identică, Constituţia a prevăzut în art. 110 alin. (4) că
Guvernul al cărui mandat a încetat la sfârşitul legislaturii Parlamentului
care i-a acordat votul de învestitură şi rămâne în funcţie până la data
validării alegerilor parlamentare va îndeplini numai actele necesare pentru
administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către
membrii noului Guvern.
Textul art. 63 alin. (4) din Constituţie se referă doar la interdicţia
Camerelor de adoptare, modificare sau abrogare a legilor organice. In
practica parlamentară pot apărea, în cadrul acestei perioade de tranziţie
constituţională, situaţii în care se impune adoptarea unor hotărâri, unele
dintre ele foarte importante, cum ar fi, de pildă, modificarea
Regulamentului unei Camerei, pentru care art. 76 alin. (1) din Constituţie
prevede votul majorităţii membrilor Camerei respective, vot necesar şi în
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 45/258
cazul legilor organice. Nici Constituţia, nici Regulamentele parlamentare
nu interzic modificarea acestora în perioada cuprinsă între încetareamandatului Parlamentului şi întrunirea celui nou ales, deşi pentru raţiune
de oportunitate ar fi de dorit ca această procedură să fie îndeplinită de
noua Cameră legislativă rezultată din alegerile parlamentare.
Este, de asemenea, o chestiune de oportunitate adoptarea de către
Camere sau de Parlamentul al cărui mandat se prelungeşte în condiţiile
art. 63 alin. (4) din Constituţie a unor acte politice. Asupra oportunităţii
adoptării unor astfel de acte rămâne să se pronunţe birourile permanente, într-o procedură obişnuită de întocmire a proiectului ordinii de zi a
Camerei respective.
Analiza art. 63 alin. (4) din Constituţie impune şi o comparaţie între
acest text constituţional şi primul alineat al aceluiaşi articol. Această
analiză comparativă se referă exclusiv la interdicţia consacrată în art. 63
alin. (4) din Constituţie ca Parlamentul al cărui mandat se prelungeşte
până la întrunirea noului for legislativ să adopte legi organice. Este de
discutat dacă această interdicţie priveşte şi Parlamentul al cărui mandat se
prelungeşte de drept. Intr-o interpretare restrictivă a conţinutului art. 63
alin. (4) din Constituţie, ar rezulta că interdicţia stabilită în acest text
priveşte doar perioada tranzitorie cuprinsă între încetarea la termen a
mandatului Parlamentului şi întrunirea legală a celui nou-ales. In ceea ce
ne priveşte, considerăm că, în cazul prelungirii de drept a mandatului,
Parlamentul deja constituit şi care continuă să funcţioneze în situaţii
excepţionale nu poate revizui Constituţia, dar poate adopta legi organice.
Se poate observa că Legiuitorul Constituant foloseşte termeni diferiţi
pentru noţiunea de legislatură. Astfel, art. 63 din Constituţie se referă
direct la durata mandatului Parlamentului, iar art. 70 se referă la
mandatul parlamentarilor. In fond, mandatul Camerei Deputaţilor şi
Senatului nu se deosebeşte - sub aspectul duratei - de mandatul
parlamentarilor. Analiza art. 70 din Constituţie scoate în evidenţă că în
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 46/258
acest caz nu este vorba de momentul de început al mandatului deputaţilor
şi senatorilor, ci de momentul în care aceştia intră în exerciţiulmandatului.
Mandatul Parlamentului încetează la întrunirea legală a noului
Parlament. De fapt, mandatul ar urma să expire la împlinirea celor 4 ani
prevăzuţi la art. 63 alin. (1) din Constituţie. Cum art. 63 alin. (2) din
Constituţie prevede că noile alegeri se desfăşoară în cel mult 3 luni de la
expirarea mandatului vechiului Parlament sau de la dizolvarea
Parlamentului, urmează ca acesta să fie prelungit până la întrunirea legalăa noului Parlament, aşa cum prevede art. 60 alin. (4) din Constituţie.
înainte de expirare, mandatul Parlamentului poate înceta din cauza
dizolvării acestuia, în condiţiile prevăzute de art. 89 alin. (1) din
Constituţie. Intr-o asemenea situaţie, deşi Parlamentul este dizolvat,
legislatura fiind încheiată, mandatul se va prelungi până la întrunirea
legală a celor două noi Camere, potrivit art. 63 alin. (4) din Constituţie.
§ 5. Condiţiile constituţionale pentru pr elungirea duratei
mandatului
Art. 63 alin. (2) din Constituţie prevede că alegerile parlamentare se
desfăşoară în cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la
dizolvarea Parlamentului. Aceasta înseamnă că, în principiu, Guvernul
poate organiza alegeri pentru constituirea forului legislativ oricând pe
parcursul celor 3 luni, chiar şi la o scurtă dată de la încetarea mandatului.
Acest lucru este de natură să provoace, practic, încetarea de facto a
activităţii parlamentare a Camerelor legislative al căror mandat urmează
să înceteze, întrucât partidele politice şi reprezentanţii acestora în
Parlament intră în campanie electorală.
Un caz aparte îl constituie alegerile parlamentare din 2008.
Parlamentul ales la data de 28 noiembrie 2004 a fost convocat prin
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 47/258
Decretul prezidenţial nr. 1038 din 6 decembrie 2004 pentru data de 13
decembrie 2004- Această dată marchează, potrivit art. 63 alin. (3) dinConstituţie, momentul întrunirii legale a Parlamentului nou ales la 28
noiembrie 2004. Ca atare, mandatul acestui for legislativ durând 4 ani,
potrivit art. 63 alin. (1) din Constituţie, urma să se încheie la data de 13
decembrie 2008. Această concluzie este susţinută şi de art. 2 alin, (1) din
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, care
stipulează că „deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului la data
întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegeriişi a depunerii jurământului". In acelaşi sens, art. 7 alin. (1) din aceeaşi
lege precizează că mandatul de deputat sau de senator încetează la data
înttunirii legale a Camerelor nou-alese.
In pofida acestui calcul constituţional şi legal, legislatura 2004-2008 s-
a încheiat practic mai devreme, Guvernul organizând alegeri parlamentare
pe data de 30 noiembrie 2008. Noul Parlament ales a fost convocat prin
Decretul nr. 1299 din 4 decembrie 2008, publicat în M. Of. nr. 821 din 5decembrie 2008 pentru data de 15 decembrie 2008.
Prin această procedură electorală, partidele parlamentare şi Guvernul
au încălcat art. 63 alin. (2) din Constituţie, conform căruia alegerile pentru
Camera Deputaţilor şi pentru Senat urmau să se desfăşoare după
expirarea mandatului Parlamentului.
Prelungirea mandatului Parlamentului se justifică prin cerinţa asigurării
colaborării permanente a celor trei puteri. încetarea oricărei activităţi
parlamentare la expirarea duratei mandatului sau la data dizolvării
Camerelor ar vicia echilibrul între cele trei puteri în stat
§ 6. Continuarea procedurii de dezbatere şi adoptare a
unor proiecte de legi şi propuneri legislative iniţiate în
legislatura anterioară
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 48/258
La data încetării mandatului, îşi vor înceta activitatea toate structurile
organizatorice constituite în vechiul Parlament, adică birourile permanente
ale Camerelor, grupurile parlamentare şi comisiile. Pentru asigurarea
continuităţii procesului legislativ, Constituţia prevede, însă, în art. 63 alin.
(5) că proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de
zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament.
Dispoziţia constituţională înscrisă în art. 63 alin. (5) din Constituţie
este dezvoltată de Regulamentul Camerei Deputaţilor, care precizează în
art. 225 că proiectele de legi şi propunerile legislative înscrise pe ordinea
de zi a Camerei Deputaţilor şi a Senatului al căror mandat a expirat îşi
continuă procedura în Camera Deputaţilor nou-aleasă. Această procedură
se aplică chiar dacă proiectele de lege sau propunerile legislative nu au
ajuns să fie supuse dezbaterii în plenul unei Camere legislative. O
dispoziţie asemănătoare este înscrisă în Regulamentul Senatului.
Per a contrario, iniţiativele legislative promovate în Parlamentul care
şi-a încheiat mandatul, fără a fi înscrise pe ordinea de zi, chiar dacă
comisia permanentă sesizată cu întocmirea unui raport 1-a întocmit şi
transmis birourilor permanente în vederea supunerii sale spre dezbatere în
plenul Camerei, nu-şi continuă procedura în Parlamentul nou-ales,
urmând, după caz, să fie clasate şi arhivate, indiferent dacă iniţiator este
Guvernul ori un parlamentar. In tăcerea Legiuitorului Constituant, nimicnu împiedică, însă, Parlamentul nou-ales să evalueze oportunitatea ca
anumite proiecte legislative aflate în procedură de examinare la comisiile
permanente să îşi continue procesul legislativ în noua legislatură.
La sfârşitul de legislatură, Guvernul transmite Camerelor legislative o
listă cuprinzând proiectele de lege aflate în dezbaterea comisiilor
permanente şi pe care acesta le susţine în continuare. Parlamentul are
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 49/258
însă dreptul de a decide dacă proiectele respective îşi vor continua
procedura legislativă în noua legislatură. O situaţie specială o prezintă acele proiecte de lege sau propuneri
legislative aprobate de una dintre Camere şi transmise celeilalte în
vederea dezbaterii şi care nu au fost înscrise pe ordinea de zi a acesteia în
legislatura anterioară. Potrivit art. 63 alin. (5) din Constituţie şi art. 225
din Regulamentul Camerei Deputaţilor, rezultă că procedura legislativă
pentru dezbaterea şi aprobarea acestora poate fi reluată în Camera nou-
aleasă, numai cu condiţia ca, în legislatura anterioară, iniţiativa respectivăsă fi fost înscrisă pe ordinea de zi a plenului Camerei respective. Această
soluţie este însă ilogică în privinţa acelor iniţiative care au . fost deja
aprobate de una dintre cele două Camere ale Parlamentului. După părerea
noastră, cursul procesului legislativ în privinţa unor astfel de proiecte
legislative trebuie să continue în Camera nou-aleasă, chiar dacă acestea
nu au fost înscrise pe ordinea de zi a Camerei al cărui mandat a încetat. In
privinţa acestora, trebuie să se exprime voinţa suverană a noilor deputaţisau, după caz, senatori. Considerăm că art. 63 alin. (5) din Constituţie şi
art. 225 din Regulamentul Camerei Deputaţilor nu au în vedere situaţiile în
care iniţiativele legislative au fost deja aprobate de una dintre cele două
Camere legislative înainte de încetarea mandatului acestora şi transmise
celeilalte Camere spre dezbatere şi adoptare şi care nu au fost, însă,
înscrise pe ordinea de zi a acesteia înainte de încetarea mandatului, dar se
află în stadiul de examinare la comisiile permanente, potrivit competenţei
materiale a acestora. In aceeaşi categorie de acte care îşi continuă
procedura legislativă, în Camera nou-aleasă intră şi legile adoptate tacit în
condiţiile art. 75 alin. (3) din Constituţie.
O analiză distinctă, din acest punct de vedere, se impune şi în cazul
tratatelor sau acordurilor internaţionale, al proiectelor de lege pentru
aprobarea sau, după caz, pentru respingerea ordonanţelor Guvernului,
precum şi în cazul reexaminării legilor la cererea Preşedintelui României
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 50/258
ori ca urmare a deciziilor Curţii Constituţionale, dacă această autoritate
publică, sesizată potrivit art. 146 lit. a) din Constituţie, constată să ele nusunt conforme cu textele constituţionale. In primul caz, este de la sine
înţeles că Parlamentul este obligat să finalizeze dezbaterea tratatelor sau
a altor acorduri internaţionale care i-au fost transmise spre ratificare,
indiferent de momentul în care încetează mandatul acestuia.
In privinţa ordonanţelor guvernamentale, art. 115 alin. (7) din
Constituţie este clar: „ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se
aprobă sau se resping printr-o lege...". De asemenea, în cazulreexaminării legilor prevăzute la art. 77 şi art. 146 lit. a) din Constituţie,
se impune ca procedura de reexaminare să continue şi în noua legislatură,
chiar dacă dezbaterea legii în sine, în vederea punerii sale de acord cu
decizia Curţii Constituţionale, nu a fost înscrisă încă pe ordinea de zi a
Camerei competente.
ARTICOLUL 64
ORGANIZAREA INTERNA
(1) ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA FIECĂREI CAMERE SE
STABILESC PRIN REGULAMENT PROPRIU. RESURSELE FINANCIARE ALE
CAMERELOR SUNT PREVĂZUTE ÎN BUGETELE APROBATE DE
ACESTEA.
(2) FIECARE CAMERĂ ÎŞI ALEGE UN BIROU PERMANENT. PREŞEDINTELE
CAMEREI DEPUTAŢILOR ŞI PREŞEDINTELE SENARULUI SE ALEG PE DURATA
MANDATULUI CAMERELOR. CEILALŢI MEMBRI AI BIROURILOR PERMANENTE
SUNT ALEŞI LA ÎNCEPUTUL FIECĂREI SESIUNI. MEMBRU BIROURILOR
PERMANENTE POT FI REVOCAŢI ÎNAINTE DE EXPIRAREA MANDATULUI.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 51/258
(3) DEPUTAŢII ŞI SENATORII SE POT ORGANIZA ÎN GRUPURI PARLAMENTARE,
POTRIVIT REGULAMENTULUI FIECĂREI CAMERE.
(4) FIECARE CAMERĂ ÎŞI CONSTITUIE COMISII PERMANENTE ŞI POATE
INSTITUI COMISII DE ANCHETĂ SAU ALTE COMISII SPECIALE. CAMERELE
ÎŞI POT CONSTITUI COMISII COMUNE.
(5) BIROURILE PERMANENTE ŞI COMISIILE PARLAMENTARE SE ALCĂTUIESC
POTRIVIT CONFIGURAŢIEI POLITICE A FIECĂREI CAMERE.
Sumar:
§ 1. Suveranitatea şi autonomia organizatorică şi financiară, a
Camerelor legislative;
§ 2 . Alegerea, şi funcţionarea birourilor permanente;
§ 3. Constituirea grupurilor parlamentare;
§ 4. Natura juridică a comisiilor parlamentare.
COMENTARIU; _____________________
§ 1. Suveranitatea şi autonomia organizatorică şi financiară, a
Camerelor legislative
O consecinţă directă a principiului suveranităţii poporului este
suveranitatea Adunărilor legiuitoare. Ca esenţă, sau natură, suveranitatea
Parlamentului nu diferă de cea a poporului, recunoscută şi consacrată prin
art. 2 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia „suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere şi prin referendum". Prin
proceduri electorale democratice şi periodice se produce un transfer de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 52/258
atribute ale suveranităţii de la popor la reprezentanţii săi reuniţi în
Parlament. In virtutea acestei suveranităţi, Parlamentele adoptă legi carese situează în vârful ierarhiei actelor juridice, acordă guvernelor votul de
încredere şi controlează modul în care acestea îşi exercită mandatul. Un
alt ef ect al suveranităţii Parlamentului este independenţa şi autonomia
autonomia sa organizatorică, funcţională şi financiară.
In aceeaşi măsură în care este reprezentativ, Parlamentul este şi
independent faţă de celelalte autorităţi publice. Independenţa Camerelor
legislative şi a Parlamentului în întregul său este garantată de Constituţieprin art. 64, potrivit căruia Camera Deputaţilor şi Senatul se organizează
şi funcţionează potrivit unor reguli stabilite de sine-stătător în propriile
regulamente. Tot astfel, Camerele îşi aprobă resursele financiare prin
hotărâre, bugetul anual al acestora fiind inclus în bugetul de stat. Singura
restricţie de organizare şi funcţionare constă în respectarea normelor şi
principiilor constituţionale care stabilesc statutul general al Camerelor şi al
membrilor acestora.La rândul lor, deputaţii şi senatorii se bucură - în condiţiile stipulate în
Constituţie - de un statut de independenţă faţă de celelalte autorităţi ale
statului, partide, alegători ş.a.
Independenţa Camerelor legislative, precum şi a membrilor acestora, este
indispensabilă exercitării competenţelor şi atribuţiilor ce le-au fost
conferite, altfel spus, exercitării puterii legislative, în înţelesul cel mai larg
al acestei noţiuni: conţinut, procedură şi controlul puterii executive
Facem precizarea că atât caracterul reprezentativ, cât şi independenţa
Camerelor Parlamentului şi a membrilor acestora sunt de natură
constituţională. Ca atare, încălcarea lor echivalează cu încălcarea
prevederilor Constituţiei.
Textul art. 64 alin. (1) din Constituţie face aplicaţia principiului
suveranităţii forului legislativ. In virtutea autonomiei organizatorice care
le-a fost conferită prin Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul îşi
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 53/258
adoptă prin hotărâre propriul regulament, care va reglementa modul de
organizare şi funcţionare al acestora, organismele de lucru şi deconducere, precum şi procedura legislativă. Regulamentele conţin, de
asemenea, dispoziţii referitoare la statutul deputaţilor şi, respectiv, al
senatorilor, la serviciile celor două Adunări ş.a.
In afara celor două regulamente proprii, Camera Deputaţilor şi Senatul
şi-au adoptat un regulament al şedinţelor comune. Importanţa celor trei
regulamente este conferită şi de majoritatea de voturi cerută pentru
aprobarea lor. Astfel, cele două Adunări îşi adoptă regulamentele prinhotărâre, cu votul majorităţii membrilor acestora.
O problemă controversată în practica parlamentară se referă la procedura
de modificare a Regulamentului Camerei Deputaţilor şi al Senatului.
Asupra naturii juridice a regulamentelor parlamentare şi a forţei lor
juridice, precum şi a raporturilor între regulament şi lege, ca act juridic al
Parlamentului, există o opinie generală acceptată în teoria şi practica
dreptului parlamentar. Aşa cum a apreciat şi Curtea Constituţională,regulamentele Camerelor legislative sunt acte adoptate prin hotărâri ale
acestora, în care fiecare Cameră îşi stabileşte, în mod autonom şi în cadrul
prescris de Constituţie, normele privind organizarea internă, funcţionarea,
precum şi dispoziţii privind statutul membrilor Parlamentului. Evident,
regulamentele conţin şi alte dispoziţii privind procedura legislativă şi de
control parlamentar, privind conducerea personalului parlamentar ş.a.
Având în vedere că Parlamentul şi Camerele sale sunt organisme
constituite şi organizate pe baze politice, este firesc ca dispoziţiile cuprinse
în regulamentele acestora să exprime într-o cât mai largă măsură voinţa
deputaţilor şi senatorilor asociaţi în grupuri parlamentare. (A se vedea
Decizia Curţii Constituţionale nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în M. Of.
nr. 131 din 27 mai 1994). Acesta este motivul pentru care Constituţia a
stabilit, în art. 76 alin. (1), că hotărârile privind regulamentele Camerelor
se adoptă cu votul majorităţii fiecăreia dintre ele. Aşa cum a precizat
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 54/258
Curtea Constituţională în Decizia nr. 45/1994, majoritatea absolută
impusă de Constituţie pentru adoptarea unei asemenea hotărâriurmăreşte să asigure o exprimare cât mai largă a voinţei deputaţilor în
prevederile regulamentare, lucru firesc într-un sistem parlamentar
democratic, care implică, prin definiţie, o majoritate şi o opoziţie
parlamentară.
Autonomia regulamentară a Camerelor nu înseamnă însă exprimarea
libertină a intereselor de partid, chiar ale partidului sau partidelor
majoritare, manifestarea discreţionară a voinţei politice dominantearitmetic în Camerele legislative, mai ales dacă autonomia respectivă se
raportează la elaborarea şi modificarea regulamentelor.
Potrivit practicii parlamentare şi cutumei stabilite în cele două decenii
de activitate parlamentară, rolul principal în iniţierea elaborării şi
modificării regulamentelor Camerei Deputaţilor şi Senatului îl au grupurile
parlamentare. Evident, nimic nu împiedică ca un deputat sau senator să
facă propuneri pentru modificarea regulamentelor. Acestea suntexaminate de Comisia pentru regulament din fiecare Cameră, care este
formată din câte un reprezentant al fiecărui grup parlamentar.
Totuşi, rolul decisiv în acceptarea propunerilor de modificare a
regulamentelor trebuie să-1 aibă Biroul permanent al fiecărei Camere, ca
organism care are - pentru această procedură — rolul de mediere între
grupurile parlamentare, de filtrare — dar nu de cenzurare - a propunerilor
privind modificarea regulamentelor. Art. 31 alin. (1) lit. c) din Regu-
lamentul Camerei Deputaţilor prevede, în acest sens, că Biroul supune
aprobării Camerei regulamentul acesteia, precum şi propunerile de
modificare.
Procedural, orice propunere de modificare a regulamentului trebuie
transmisă Biroului permanent, iar acesta o evaluează — eventual prin vot
- şi o transmite Comisiei pentru regulament în vederea examinării şi
întocmirii unui raport. Biroul permanent îşi poate prezenta, dacă hotărăşte
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 55/258
astfel, un punct de vedere asupra propunerilor de modificare a
regulamentului respectiv, care să fie transmis Comisiei şi de care aceastaar urma să ţină seama, în considerarea dispoziţiei textului regulamentar
citat, care recunoaşte Biroului permanent un rol predominant în ceea ce
priveşte modificarea regulamentului.
Oricum, raportul întocmit de comisia de specialitate sesizată trebuie
însuşit de Biroul permanent, care este îndreptăţit să supună aprobării
Camerei propunerile de modificare a regulamentului. Considerăm că în
calitatea sa de organism de conducere al Camerei, Biroul permanent alacesteia are dreptul să decidă asupra includerii, în proiectul ordinii de zi, a
raportului întocmit de Comisia pentru regulament. Acest drept este foarte
clar menţionat în Regulamentul Senatului, care prevede, în art. 36 alin.
(1) lit. c), că Biroul permanent al Senatului „propune înscrierea pe ordinea
de zi a Regulamentului Senatului sau a modificărilor acestuia".
Camerele au o deplină libertate de a se organiza şi de a-şi fixa
procedurile parlamentare, cu o singură condiţie: de a respecta prevederile
constituţionale. Revine Curţii Constituţionale competenţa de a verifica
constituţionalitatea regulamentelor Camerei Deputaţilor şi Senatului la
sesizarea preşedinţilor Camerelor respective, a unui grup parlamentar sau
a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau, după caz, de cel puţin 25 de
senatori.
Autonomia organizatorică şi funcţională a Camerelor legislative se
manifestă nu numai în raporturile acestora cu alte autorităţi publice, ci şi
în raporturile între ele. Constituţia stabileşte cu deosebită claritate
raporturile instituţionale între Camera Deputaţilor şi Senat. Autonomia
organizatorică şi funcţională, precum şi autonomia bugetară, stipulate în
art. 64 alin. (1) din Constituţie, au, între altele, şi rolul de a împiedica
imixtiunea unei Adunări în drepturile şi prerogativele celeilalte. (A se
vedea George Alexianu, Principii de drept constituţional, Editura Librăriei
„Universala", Alcaly &Co., Bucureşti, 1939, p. 87).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 56/258
De altfel, Curtea Constituţională a apreciat că autonomia exclude
posibilitatea ca prin regulamentul unei Camere să se stabilească drepturisau obligaţii pentru parlamentarii celeilalte Camere (Decizia Curţii
Constituţionale nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în M. Of. nr. 131 din 27
mai 1994).
Cât priveşte autonomia financiară, Camerele îşi stabilesc resursele
financiare prin hotărâri proprii pe care la aprobă cu votul majorităţii
membrilor acestora prezenţi la şedinţă. Bugetele proprii urmează să fie
ulterior cuprinse în bugetul de stat supus aprobării Parlamentului.
§ 2. Alegerea şi funcţionarea birourilor permanente
Principala structură organizatorică a Camerei Deputaţilor şi, respectiv,
a Senatului este biroul permanent, acesta având rolul unui organism
intern de conducere. In legătură cu natura juridică a birourilorpermanente, trebuie subliniat că Legiuitorul Constituant, referindu-se la
acestea, precizează în art. 64 alin. (2) din Constituţie că fiecare Cameră îşi
alege un birou permanent. Cum textul citat face parte din articolul privind
organizarea internă a Camerei Deputaţilor şi Senatului (art. 64), rezultă că
birourile permanente sunt organe interne ale acestora.
Se poate remarca faptul că nici Regulamentul Camerei Deputaţilor, nici
cel al Senatului nu conţin o caracterizare a birourilor permanente, aşa cumfac în cazul grupurilor parlamentare şi al comisiilor permanente.
în literatura de specialitate s-a remarcat că birourile permanente sunt
organe interne de lucru ale Camerelor. In condiţiile în care şi comisiile par-
lamentare sunt, potrivit Regulamentelor Camerelor, organe de lucru ale
acestora, simpla caracterizare a birourilor permanente ca organe de lucru
ale celor două Camere ni se pare incompletă. Este adevărat, birourile
permanente, prin atribuţiile ce li se conferă prin regulamente, asigură
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 57/258
conducerea propriu-zisă a activităţii parlamentare, îndeosebi a celei
legislative. In acelaşi timp, birourilor permanente li s-au repartizat atribuţiiprivind organizarea şi conducerea serviciilor Camerei Deputaţilor şi
Senatului.
Atribuţiile conferite birourilor permanente sunt atribuţii de conducere.
De aceea, considerăm că birourile permanente sunt organe interne de
conducere ale corpurilor legislative.
în lumina prevederilor constituţionale şi regulamentare, trăsăturile
distinctive ale birourilor permanente sunt următoarele: a) au caracter colegial, întrucât sunt constituite din preşedinte,
vicepreşedinţi, secretari şi chestori;
b)sunt organe alese;
c) respectă configuraţia politică a Camerei respective, fiind constituite
prin negocieri între grupurile parlamentare;
d)sunt organe interne de conducere ale Camerelor;
e) activitatea lor are, practic, caracter permanent;f) răspund pentru întreaga activitate în faţa Camerelor.
Fiecare birou permanent este compus din preşedinte, vicepreşedinţi,
secretari şi chestori. Potrivit principiului că structurile interne ale
Camerelor respectă configuraţia politică a acestora, componenţa birourilor
permanente va fi rezultatul negocierilor politice între grupurile
parlamentare. Aceasta este şi concluzia rezultată din art. 64 alin. (5) din
Constituţie, potrivit căruia birourile permanente şi comisiile parlamentare
se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere, existente la
începutul fiecărei legislaturi pentru întreaga durată a acesteia.
Preşedinţii Camerelor sunt şi preşedinţii birourilor permanente. In
legătură cu funcţia de preşedinte al Camerei Deputaţilor şi Senatului,
raportată la calitatea de membru al Biroului permanent, Constituţia
României prevede în art. 64 alin. (2) doar că aceştia se aleg pe durata
mandatului Camerelor. Singura referire constituţională indirectă privind
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 58/258
calitatea celor doi preşedinţi ca membri ai birourilor permanente este teza
a treia a art. 64 alin. (2): „Ceilalţi membri ai birourilor permanente suntaleşi la începutul fiecărei sesiuni".
Din formularea folosită în Constituţie, rezultă indirect că preşedinţii
corpurilor legiuitoare sunt, în acelaşi timp, membri ai birourilor
permanente.
O lectură atentă a art. 64 din Constituţie relevă că Legiuitorul
Constituant se referă în acest articol, la preşedinţii Camerelor ca membri
ai birourilor permanente, şi nu ca preşedinţi ai corpurilor legislative. Maimult, Constituţia nu se referă în acest articol la structura ierarhică a
funcţiilor în cadrul birourilor permanente.
Precizarea privind întrunirea dublei calităţi de Preşedinte al Camerei şi
preşedinte al biroului permanent este făcută în Regulamentele Camerelor.
Astfel, Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede în art. 20 alin. (2) că
preşedintele Camerei Deputaţilor este şi preşedintele
Biroului permanent. Un text asemănător referitor la Preşedintele Senatului
găsim în art. 23 alin. (2) din Regulamentul acestei Camere.
După părerea noastră, suntem în prezenţa unui concurs de funcţii.
Funcţia de preşedinte al Camerei este însă o funcţie eminamente şi
exclusiv politică, iar funcţia de preşedinte al Biroului permanent este o
funcţie politică, dar poate fi, în anumite condiţii, şi o funcţie de autoritate
administrativă. De asemenea, preşedintelui Senatului îi revine competenţa
de a aproba decontarea cheltuielilor pentru deplasările în străinătate pe
care le-a dispus.
Preşedintele Camerei Deputaţilor şi preşedintele Senatului au, potrivit
Constituţiei, atribuţii exprese, ce le revin în această calitate. Astfel,
preşedintele Senatului sau preşedintele Camerei Deputaţilor asigură, în
această ordine, interimatul funcţiei de Preşedinte al României [art. 98 alin.
(1) din Constituţie], preşedinţii celor două Camere pot sesiza Curtea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 59/258
Constituţională în condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a), b), c) şi e) clin
Constituţie. Alte atribuţii rezultate din considerarea calităţii lor de preşedinţi ai
Camerelor sunt prevăzute în regulamentele parlamentare. Astfel, de pildă,
cei doi preşedinţi reprezintă Camerele în relaţiile interne şi externe [art.
33 lit. g)] din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 39 lit. f) din
Regulamentul Senatului.
însăşi alegerea preşedinţilor Camerelor se face distinct de cea a celor-
lalţi membri ai birourilor permanente, în concordanţă, de altfel, cu dis-poziţiile regulamentare. Se mai impune o precizare: preşedinţii celor două
Camere nu reprezintă entităţi sau organisme conducătoare distincte de
birourile permanente. Doar acestea din urmă îndeplinesc funcţia de organ
de conducere a Camerei.
Regulamentele conţin prevederi asemănătoare cu privire la alegerea
preşedinţilor Camerelor şi a celorlalţi membri ai birourilor permanente.
Preşedinţii celor două Camere sunt aleşi pe durata mandatului
Parlamentului, prin vot secret, cu buletine de vot, pe care sunt înscrise
numele şi prenumele tuturor candidaţilor propuşi de grupurile
parlamentare. Fiecare grup poate face o singură propunere. Este declarat
preşedinte candidatul care a întrunit votul majorităţii
deputaţilor/senatorilor. Dispoziţia cuprinsă în cele două regulamente
parlamentare referitoare la majoritatea de voturi cerută pentru alegerea
preşedinţilor Camerei Deputaţilor şi Senatului este neconstituţională,
întrucât încalcă prevederile arc. 76 alin. (2) din Constituţie. Potrivit
acestui text, hotărârile parlamentare, cu excepţia celor prin care se adoptă
şi se modifică regulamentele Camerelor legislative, se adoptă cu votul
majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră. Ca atare, preşedinţii de
Camere ar trebui numiţi cu votul parlamentarilor prezenţi la şedinţă.
Dacă niciun candidat nu a întrunit, după două tururi, votul membrilor
Camerei respective, se organizează noi tururi de scrutin, în urma cărora
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 60/258
va fi declarat preşedinte al Camerei Deputaţilor/Senatului candidatul care
a obţinut majoritatea voturilor deputaţilor/senatorilor prezenţi, în legăturăcu această majoritate, suficientă pentru alegerea preşedintelui - care
reprezintă, aritmetic vorbind, un număr mai mic de voturi care se cer în
primul tur -, trebuie să se ţină seama că în sala de vot trebuie să fie
prezentă majoritatea membrilor Camerei respective. Această cerinţă
decurge din art. 67 din Constituţie, potrivit căruia Camera Deputatilor şi
Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni în prezenţa majorităţii membrilor
acestora.Alegerea vicepreşedinţilor, a secretarilor şi a chestorilor care compun,
alături de preşedintele Camerei, Biroul permanent al acesteia, se face la
propunerea grupurilor parlamentare.
Pentru a se respecta principiul configuraţiei politice a Camerelor,
acestea stabilesc numărul de locuri din Biroul permanent care revine, pe
funcţii, grupurilor parlamentare în funcţie de mărimea acestora.
Regulamentele nu prevăd criteriul acordării unui număr mai mare sau maimic de locuri sau a unor funcţii mai importante. Din motive lesne de
înţeles, criteriul cel mai obiectiv este ponderea numerică a grupurilor
parlamentare. Stabilirea numărului de locuri şi a funcţiilor
corespunzătoare se face prin negociere politică de către liderii grupurilor
parlamentare.
In calcularea acestei ponderi intervine însă o problemă practică, din
cauza migraţiei parlamentare. Astfel, la începutul legislaturii, ponderea
grupurilor rezultă din numărul deputaţilor şi, respectiv, al senatorilor care
alcătuiesc fiecare grup parlamentar. Pe parcursul derulării sesiunilor
parlamentare, din diferite grupuri se desprind, aşa cum a rezultat până
acum din practică, diferiţi deputaţi şi senatori, care de regulă se afiliază
altor grupuri, astfel încât ponderea grupurilor se modifică, uneori
dramatic.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 61/258
Faţă de această situaţie, prin negocieri politice s-a stabilit cutuma
potrivit căreia configuraţia politică înregistrată la începutul legislaturii semenţine identică pe întreaga durată a acesteia, indiferent de fluctuaţia
deputaţilor şi senatorilor de la un grup la altul. Această cutumă contravine
însă Constituţiei, care permite părăsirea grupurilor parlamentare şi
asocierea liberă la altele. Rezultă, prin urmare, că ponderea grupurilor şi,
deci, configuraţia politică a Camerelor se poate schimba în fiecare sesiune,
afectând ipotetic raportul dintre majoritate şi opoziţie. Faţă de această
situaţie şi respectând intenţia Adunării Constituante de a condiţionaconfiguraţia politică a birourilor permanente şi a comisiilor parlamentare
de configuraţia politică a fiecărei Camere, se impune teza potrivit căreia
alcătuirea numerică şi pe funcţii a birourilor permanente ar trebui
raportată, în termeni constituţionali, în fiecare moment, la ponderea reală
a grupului, existentă la începutul fiecărei sesiuni parlamentare. Această
soluţie ar rezolva definitiv şi problema vocaţiei oricărui grup de a i se aloca
pe parcursul legislaturii diferite funcţii în cadrul Camerei Deputaţilor şi,respectiv, al Senatului.
Propunerile nominale pentru funcţiile de vicepreşedinţi, secretari şi
chestori se fac de către liderii grupurilor parlamentare, în limita locurilor
repartizate, potrivit configuraţiei politice a Camerei respective. Lista
candidaţilor propuşi de Camera Deputaţilor pentru funcţiile menţionate se
supune în întregime votului Camerei şi se aprobă cu majoritatea voturilor
deputaţilor, deşi prevederea referitoare la cuantumul majorităţii respective
este ne constituţională. Dacă nu se realizează această majoritate, se
organizează un nou tur de scrutin, în care lista este aprobată cu
majoritatea voturilor deputaţilor prezenţi. Se înţelege că în toate
operaţiunile de votare trebuie respectată condiţia de cvorum prevăzută în
art. 67 din Constituţie. Votul este secret şi se exprimă prin bile la Camera
Deputaţilor şi cu buletine la Senat. Desigur, pe parcursul unei sesiuni
parlamentare se pot produce modificări în componenţa nominală a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 62/258
birourilor permanente, apelându-se în acest caz la procedura alegerii unor
noi membri ai acestora.Dacă preşedinţii Camerelor se aleg pentru întreaga durată a
mandatului Parlamentului, ceilalţi membri ai Birourilor permanente se aleg
la începutul fiecărei sesiuni ordinare a Camerelor respective.
Oricărui membru al Biroului permanent i se poate revoca mandatul
înainte de expirarea acestuia. Această regulă generală este comună celor
două regulamente. Potrivit principiului simetriei, se impune ca revocarea
să fie supusă aceleiaşi modalităţi de votare folosite pentru alegerea înBiroul permanent.
Revocarea va fi decisă pentru fiecare caz în parte prin vot secret, care
se exprimă prin bile. In mod inexplicabil, Regulamentul Camerei
Deputaţilor nu prevede majoritatea necesară pentru aprobarea revocării.
Regulamentul Senatului prevede că revocarea este dispusă prin votul
majorităţii senatorilor.
O posibilă explicaţie a omiterii în Regulamentul Camerei Deputaţilor amajorităţii voturilor necesare admiterii revocării ar putea consta în
aplicarea la cazul concret a principiului simetriei.
După cum se poate observa din conţinutul art. 25 din Regulamentul
Camerei Deputaţilor şi al art. 29 din Regulamentul Senatului, orice
membru al Biroului permanent poate fi revocat, inclusiv preşedinţii celor
două Camere. Intr-o asemenea ipoteză, se va relua procedura
regulamentară pentru alegerea preşedintelui Camerei şi, după caz, a unui
nou membru al biroului permanent.
Fiecărui membru al Biroului permanent îi revin, potrivit regulamentelor
parlamentare, anumite atribuţii.
§ 3. Constituirea grupurilor parlamentare
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 63/258
Cum la alegerea Camerelor participă candidaţi propuşi de partidele
politice şi, după caz, de alianţele politice sau electorale, este firesc caParlamentul ales să aibă o anumită coloratură sau configuraţie politică.
Aceasta rezultă din spectrul tuturor partidelor politice ai căror
reprezentanţi aleşi - deputaţi şi senatori - fac parte din fiecare Cameră.
Este foarte important de ştiut care este configuraţia politică a Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, întrucât întreaga activitate parlamentară
exprimă confruntarea sau colaborarea între partidele politice reprezentate
în Camera respectivă. In condiţiile în care Constituţia defineşte în art. 8 alin. (2) rolul
partidelor politice de a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei
politice a cetăţenilor, constituirea grupurilor parlamentare este o cerinţă
imperioasă. Cu toate acestea, Legea fundamentală stabileşte, în art. 64
alin. (3), că deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare.
Este vorba de o latitudine organizatorică, şi nu de o obligaţie politică, deşi
asocierea în grupuri parlamentare - reglementată în Regulamentul fiecărei
Camere - se face în funcţie de criterii politice. Constituţia nu putea să
prevadă obligaţia deputaţilor şi senatorilor de a se organiza în grupuri
parlamentare, chiar şi în condiţiile constituţionalizării rolului partidelor
politice, deoarece este o caracteristică a mandatului parlamentar de a fi
exercitat de cel ales, în mod liber. Odată înfiinţate, grupurile parlamentare
au un rol foarte important în organizarea şi funcţionarea Camerelor
Parlamentului. Grupurile parlamentare sunt libere să-şi elaboreze
regulamente proprii, pot impune membrilor lor o disciplină strictă de grup.
Experienţa parlamentară a legislaturilor care s-au succedat din 1990
până în prezent dovedeşte că toate grupurile parlamentare, cu excepţia
celui al minorităţilor naţionale, s-au comportat ca o extensie parlamentară
a partidelor politice cărora le-au aparţinut membrii fiecărui grup.
Această rezonanţă partinică a grupurilor parlamentare, amplificată în
cazul grupului sau grupurilor care au sprijinit Guvernul şi Preşedintele
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 64/258
republicii, şi-a pus amprenta asupra sistemului politic românesc, au
deturnat uneori Parlamentul de la rolul său constituţional, transformându-l într-o maşină de vot ascultătoare, într-un mecanism instituţional care
pune obedient în practică decizii guvernamentale. Parlamentul şi-a pierdut
astfel, în câteva conjuncturi politice speciale, rolul său de organ suprem
reprezentativ al poporului român şi a devenit, în schimb, un reprezentant
al partidului sau al coaliţiei de guvernământ. Această transformare a
Parlamentului nu este lipsită de consecinţe pe plan politic, inclusiv în ceea
ce priveşte comportamentul politic al cetăţenilor republicii, dar şi alinstituţiilor de guvernare. Poporul astfel reprezentat se alienează de
putere, în aceeaşi măsură în care Guvernul sau Preşedintele republicii, sau
împreună, se alienează de popor.
Art. 64 alin. (5) din Constituţie a instituit criteriul configuraţiei politice
în alcătuirea structurilor organizatorice ale Camerelor Parlamentului.
Configuraţia politică este rezultatul votului acordat de alegători
candidaţilor propuşi de partidele politice înscrise în competiţia electorală.In raport direct cu votul acestora, grupurile parlamentare cuprind mai
mulţi sau, dimpotrivă, mai puţini deputaţi, respectiv senatori. In afara
configuraţiei politice care structurează fiecare Cameră într-o majoritate şi
opoziţie, există o majoritate conjuncturală, în înţelesul cantitativ de
majoritate a parlamentarilor (deputaţi sau senatori), realizată pentru
declanşarea unei anumite proceduri regulamentare sau pentru adoptarea
unui anumit act juridic sau politic. Această majoritate, negociată, de
regulă, de liderii grupurilor parlamentare şi care rezultă, aşa cum am
arătat, din dinamica compunerii şi recompunerii forţelor politice în
Parlament în funcţie de factori neavuţi în vedere de electora t la momentul
alegerilor parlamentare, nu se poate substitui configuraţiei politice a
Camerelor legislative. (A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 601
din 14 noiembrie 2005, publicată în M. Of. nr. 1.022 din 17 noiembrie
2005).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 65/258
Configuraţia politică este exprimată de grupurile parlamentare. Acestea
se constituie în fiecare Cameră prin asocierea a cel puţin 10 deputaţi şi,respectiv, 7 senatori care au candidat în alegeri din partea aceluiaşi partid
sau a aceleiaşi alianţe politice sau electorale. Trebuie remarcat că
organizarea deputaţilor şi senatorilor în grupuri parlamentare nu este
obligatorie. Această concluzie rezultă din art. 64 alin. (3) din Constituţie,
potrivit căruia deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri
parlamentare. Rezultă că, în intenţia Constituantului, parlamentarii care
au refuzat să facă parte din grupul parlamentar al partidului din parteacăruia au candidat sunt liberi să-şi desfăşoare activitatea în afara
grupurilor. In opinia noastră, ei nu pot avea, însă, calitatea de deputaţi
sau senatori independenţi, deoarece Legea electorală operează doar cu
categoria de „candidaţi independenţi". Doar aceştia devin „deputaţi sau
senatori independenţi", dacă sunt aleşi.
Cele două regulamente parlamentare, când folosesc termenii de
„deputaţi independenţi" [art. 13 alin. (1) din Regulamentul Camerei
Deputaţilor] sau „senatori independenţi" [art. 16 alin. (6) din Regula-
mentul Senatului], ar urma să se refere, de fapt, la candidaţii
independenţi declaraţi aleşi în Camerele respective.
Revenind la înţelesul art. 64 alin. (3) din Constituţie, considerăm că
opţiunea deputatului sau a senatorului pentru a adera sau nu la grupul
parlamentar constituit la începutul legislaturii este, în primul rând, o
opţiune organizatorică şi apoi, eventual, şi politică. Un argument în acest
sens este chiar economia art. 64 din Constituţie, care se referă expres la
problema organizării interne a celor două Camere.
Organizarea deputaţilor şi senatorilor în grupuri parlamentare, deşi nu
este obligatorie, reprezintă totuşi o cerinţă practică. Organizaţi în grupuri
parlamentare, deputaţii şi, respectiv, senatorii desfăşoară o activitate
unitară, au posibilitatea să exprime cu mai multă eficienţă programul
politic al propriului partid.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 66/258
Potrivit Constituţiei, modul de organizare în grupuri parlamentare este
stabilit autonom de către fiecare Cameră prin regulament propriu. Prin regulamentele celor două Camere s-a stabilit principiul că
deputaţii, respectiv senatorii unui partid sau ai unei alianţe politice sau
electorale nu pot constitui decât un grup parlamentar. In condiţiile în care
Legea electorală permite înscrierea în alegeri a alianţelor politice,
regulamentele Camerelor nu puteau să ignore, din punct de vedere al
constituirii grupurilor, o asemenea realitate. Regulamentul Camerei
Deputaţilor prevede, în acest sens, că deputaţii care au candidat dinpartea unei alianţe politice sau a unei alianţe electorale şi fac parte din
partide politice diferite pot constitui grupuri parlamentare proprii ale
partidelor din care fac parte. Se înţelege că, în acest caz, trebuie
respectată condiţia prevăzută în art. 12 alin. (1) din Regulamentul
Camerei Deputaţilor, în sensul că organizarea unui grup parlamentar în
această Cameră este posibilă doar prin asocierea a cel puţin 10 deputaţi.
De regulă, însă, în asemenea situaţii se constituie un grup parlamentarunic al alianţei respective.
Desigur, se poate întâmpla ca un partid politic să nu aibă într-o Cameră
numărul suficient de deputaţi, respectiv de senatori pentru a forma un
grup parlamentar. Intr-o asemenea ipoteză, Regulamentul Camerei Depu-
taţilor prevede în art. 12 alin. (4) că deputaţii unor partide sau formaţiuni
politice care nu întrunesc numărul necesar pentru a forma un grup
parlamentar, precum şi deputaţii independenţi se pot reuni în grupuri
parlamentare mixte sau se pot afilia altor grupuri parlamentare constituite
potrivit regulilor generale.
Nu contează momentul constituirii unui astfel de grup. Desigur,
grupurile parlamentare se formează la începutul legislaturii, dar nici
Constituţia, nici regulamentele nu interzic ca, pe parcurs, parlamentarii
aparţinând unui anumit partid politic reprezentat în Camera Deputaţilor
sau în Senat, care iniţial au intrat în componenţa altui grup parlamentar,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 67/258
să părăsească acel grup şi, dacă întrunesc numărul minim de membri
prevăzut de regulamente, să se constituie într-un grup separat. Dacă nuse întruneşte condiţia de număr, aceasta poate fi realizată prin cooptarea
altor parlamentari care au părăsit anterior grupul politic din componenţa
căruia au făcut parte iniţial, putându-se, astfel, constitui un nou grup
parlamentar de sine stătător.
După părerea noastră, opinia potrivit căreia deputaţii independenţi se
pot constitui în grupuri parlamentare mixte sau se pot afilia doar la
grupuri constituite la începutul legislaturii contravine Constituţiei şiRegulamentelor celor două Camere legislative. Art. 12 alin. (4) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor oferă posibilitatea deputaţilor care nu
întrunesc numărul necesar pentru constituirea unui grup să se reunească
cu deputaţi independenţi, formând astfel un grup propriu, indiferent care
ar fi momentul constituirii acestuia. Parlamentarii pot să-şi exercite
dreptul constituţional de a se asocia în grupuri parlamentare oricând pe
durata legislaturii. Orice altă interpretare a art. 12 alin. (4) dinRegulamentul Camerei Deputaţilor este neconstituţională.
Tot neconstituţională este şi opinia că deputaţii care părăsesc grupurile
parlamentare nu ar putea să se afilieze la grupurile parlamentate
existente deja. Dreptul parlamentarului de a se afilia la un grup politic
este un drept subiectiv consfinţit de Constituţie şi nu poate fi îngrădit. O
asttel de îngrădire ar fi în realitate o sancţionare a parlamentarului, care
din diferite motive îşi părăseşte grupul la care s-a afiliat. Curtea
Constituţională a decis, în acest sens, că părăsirea unui grup, cât şi
trecerea sau afilierea ulterioară la altul constituie modalităţi ale exercitării
unuia şi aceluiaşi drept constituţional, prevăzut de art. 64 alin. (3) din
Constituţie. Nici o dispoziţie regulamentară nu poate contraveni acestei
prevederi constituţionale.
Curtea Constituţională a infirmat şi constituţionalitatea unui text
cuprins în Regulamentul Senatului aprobat în 1993, potrivit căruia
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 68/258
senatorul care şi-a părăsit grupul nu ar avea o altă opţiune de afiliere
decât de a redeveni membru al grupului respectiv. Referitor la dispoziţiaregulamentară respectivă, Curtea a decis că aceasta încalcă nu numai
prevederea constituţională cuprinsă în art. 64 alin. (3), dar şi dreptul
senatorului de a-şi exprima în mod liber opţiunea politică.
De asemenea, este neconstituţională şi interdicţia impusă parla-
mentarilor independenţi de a constitui un grup parlamentar propriu,
întrucât astfel s-ar încălca libertatea lor de opţiune şi ar fi obligaţi să
recurgă exclusiv la posibilitatea de a se afilia la un grup parlamentar dejaconstituit. încă din legislatura 2000 - 2004 există cutuma de a nu se
permite înfiinţarea unui grup parlamentar prin asocierea deputaţilor,
respectiv a senatorilor deveniţi independenţi prin părăsirea grupurilor la
care se afiliaseră iniţial.
Regulamentul Camerei Deputaţilor aflat în vigoare prevede în art. 13 că
deputaţii care nu au devenit membri ai unor grupuri parlamentare deja
constituite şi deputaţii ai căror grupuri s-au desfiinţat, precum şi deputaţii
deveniţi independenţi prin demisie, excludere din partid sau prin părăsirea
unui grup parlamentar au anumite drepturi speciale, care, de regulă, sunt
recunoscute membrilor grupurilor parlamentare.
Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede, de asemenea, că deputaţii
care reprezintă organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale,
altele decât cea magbiară, pot constitui un singur grup parlamentar.
Această dispoziţie era necesară ca efect al art. 62 alin. (2) din Constituţie
şi al art. 9 din Legea electorală. Fireşte, acest grup parlamentar nu va ex-
prima configuraţia politică a unui partid, dar va permite susţinerea în bloc
a intereselor organizaţiilor minorităţilor naţionale care au beneficiat de un
mandat de deputat în condiţiile prevăzute de art. 62 alin. (2) din Con-
stituţie şi art. 9 din Legea electorală. Facem precizarea că nimic nu
împiedică ca un deputat, membru al grupului parlamentar al minorităţilor
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 69/258
naţionale, să se declare independent, să părăsească grupul respectiv şi să
se afilieze la un alt grup parlamentar.Oricum, este clar că părăsirea grupurilor parlamentare şi încercarea de
trecere la altele se răsfrânge asupra configuraţiei politice a Camerelor.
Trecerea de la un grup parlamentar la altul nu poate fi interpretată ca o
simplă schimbare de orientare politică a parlamentarului în cauză, în
raport cu programul partidului din partea căruia a candidat şi în situaţia
retragerii susţinerii sale politice. In asemenea situaţii, parlamentarul care
se află în dezacord cu formaţiunea politică care 1-a propus candidat artrebui să renunţe la mandatul său.
Cum este firesc, trecerea de la un grup parlamentar la altul atrage
modificări în configuraţia politică a Camerelor şi în ponderea grupurilor
parlamentare, creează tensiuni între diferite grupuri. Părăsirea unui grup
poate antrena, ipotetic, destrămarea acestuia, dacă numărul deputaţilor,
respectiv al senatorilor rămaşi în grup este mai mic de 10 sau, după caz,
mai mic de 7. In ultima sesiune a legislaturii 2000—2004, Grupulparlamentar al Partidului Democrat din Senat era în pericol de a se
destrăma prin părăsirea acestuia de către un senator, senatorii rămaşi, în
număr de 6, nemaiputând să menţină grupul intact. Grupul a fost
menţinut datorită revenirii senatorului respectiv.
Părăsirea grupului înseamnă, de fapt, renunţarea parlamentarului în
cauză la programul partidului care 1-a propus candidat în alegeri.
Constituţia nu prevede posibilitatea părăsirii grupului parlamentar. Este
drept că nici nu interzice o asemenea ipoteză. Rezultă, prin urmare, că un
parlamentar este liber să opteze pe parcursul exercitării mandatului său
pentru părăsirea grupului. încercarea de a stopa migraţia parlamentară a
existat în Parlamentul ales la 20 mai 1990 şi a continuat în legislaturile
ulterioare.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 70/258
In ceea ce priveşte afilierea la un alt grup a unui deputat sau senator
care şi-a părăsit grupul parlamentar la care aderase, precizăm că Regula-mentele Camerelor au interzis iniţial o asemenea posibilitate.
Regulamentele interzic, totodată, formarea de grupuri parlamentare
ale unor partide care nu au obţinut mandate în urma alegerilor [art. 18 din
Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 16 alin. (7) din Regulamentul
Senatului].
Curtea Constituţională a apreciat că dispoziţiile referitoare la părăsirea
grupurilor parlamentare şi la interdicţia trecerii deputaţilor sau senatorilorla alte grupuri contravin art. 64 alin. (3) şi art. 69 din Constituţie şi, în
consecinţă, sunt neconstituţionale, întrucât echivalează cu îngrădirea
mandatului reprezentativ al deputaţilor şi senatorilor.
Deciziile Curţii Constituţionale fiind, în această materie, obligatorii,
interdicţia deputaţilor şi senatorilor de a trece de la un grup parlamentar
la altul nu mai produce efecte, aceştia putând părăsi nu numai grupul din
care au făcut iniţial parte, dar şi grupul la care s-au afiliat între timp. Dindispoziţiile regulamentare referitoare la fenomenul migraţiei se menţine
doar interdicţia ca deputaţii şi senatorii să formeze grupuri ale unor
partide care nu au obţinut mandate în urma alegerilor.
O concluzie se impune firesc: configuraţia politică a celor două Camere
legislative este fluctuantă, în funcţie de nivelul migraţiei parlamentare. Ca
atare, ponderea grupurilor constituite potrivit art. 64 alin. (3) din
Constituţia revizuită în 2003 ar trebui apreciată de fiecare dată în raport
cu numărul deputaţilor, respectiv al senatorilor a căror afiliere la un grup
este confirmată de liderul acestuia. Orice altă interpretare a textelor
constituţionale sau regulamentare referitoare la configuraţia politică a
Camerei Deputaţilor şi Senatului este eronată şi exprimă doar un interes
politic fără o bază legală. Există însă proceduri parlamentare, cum ar fi, de
pildă, constituirea unor comisii de anchetă, modificări în structura
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 71/258
numerică a comisiilor permanente, în care se ţine seama de configuraţia
politică iniţială a Camerei respective. In prima şedinţă după constituire, fiecare grup parlamentar îşi alege un
lider şi, după caz, unul sau mai mulţi vicelideri, precum şi un secretar.
Liderul grupului prezintă Camerei denumirea acestuia şi componenţa sa
numerică şi nominală. Orice modificare intervenită în componenţa unui
grup parlamentar se aduce de îndată la cunoştinţa preşedintelui Camerei
respective sub semnătura liderului acestuia. Prerogativele liderilor
grupurilor parlamentare sunt prevăzute în regulamentele celor douăCamere. Astfel, aceştia:
a) reprezintă grupul parlamentar şi negociază în numele acestuia;
b) fac propuneri în ceea ce priveşte stabilirea numărului de
deputaţi/senatori care vor fi desemnaţi în comisia de validare;
c) fac propuneri de candidaţi pentru funcţia de preşedinte al Camerei
Deputaţilor/Senatului;
d) propun candidaţi pentru alegerea celorlalţi membri ai birourilor
permanente în limita locurilor rezervate;
e) propun membri ai comisiilor parlamentare;
t) pot cere preşedintelui Camerei Deputaţilor/Senatului să verifice
respectarea cvorumului;
g) prezintă amendamente motivate în scris la proiectele de lege şi
propunerile legislative supuse spre dezbatere (doar grupurile
parlamentare din Camera Deputaţilor);
h) pot propune ce modalitate de vot să fie folosită, în afară de cazul în
care prin regulament se stabileşte o anumită procedură de vot (doar
grupurile parlamentare din Camera Deputaţilor);
i)pot cere ca anumite şedinţe ale Camerei să fie secrete (doar
grupurile parlamentare din Camera Deputaţilor);
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 72/258
j) prezintă punctul de vedere al grupului cu privire la propunerea de
ridicare a imunităţii parlamentare a unuia dintre membrii propriului grupş.a.
§ 4. Natura juridică a comisiilor parlamentare
Datorită numărului relativ mare de membri şi eterogenităţii lor politice,
Camerele nu ar putea asigura în plen analizarea aprofundată a proiectelor
de lege şi a propunerilor legislative iniţiate de parlamentari. De asemenea,
Camerele nu ar putea exercita un control parlamentar specializat asupra
unor autorităţi publice sau activităţi social-economice, politice ş.a.
Aceasta, deoarece rolul principal al corpurilor legiuitoare este de a delibera
asupra problemelor ce le sunt supuse spre adoptare, or, pentru deliberare
este necesară efectuarea prealabilă a unor lucrări pregătitoare de către
organisme specializate, constând în examinarea iniţiativelor, aamendamentelor propuse etc.
Lucrările de specialitate pregătitoare deliberării în Camere sunt
efectuate de comisiile parlamentare. Potrivit regulamentelor parlamentare,
comisiile sunt organe de lucru ale Camerelor, înfiinţate cu scopul de a
îndeplini însărcinările care le sunt transmise de acestea. Această caracte-
ristică este comună tuturor comisiilor parlamentare, indiferent de statutul
sau de specializarea acestora. Este de la sine înţeles că în ultimă instanţădeciziile care angajează Camerele sunt luate de acestea, nu de comisii.
Camera Deputaţilor şi Senatul îşi constituie comisii permanente şi îşi
pot institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De asemenea,
cele două Camere îşi pot constitui comisii de mediere sau alte comisii
comune.
In ceea ce priveşte natura juridică a comisiilor parlamentare, trebuie
precizat că deşi acestea sunt organisme de lucru ale Camerei şi sunt
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 73/258
compuse din deputaţi şi, respectiv, senatori, potrivit configuraţiei politice a
fiecărei Camere, ele nu sunt organisme politice. Calitatea de organismpolitic o deţin doar Camerele legislative. Când ne referim la calitatea
Camerei Deputaţilor şi Senatului de a fi organisme politice, avem în
vedere, îndeosebi, faptul că deputaţii şi senatorii exprimă voinţa politică a
celor care i-au învestit şi, totodată, interesele partidelor pe care le
reprezintă.
Din acest punct de vedere, între Camere şi comisiile parlamentare
există o asemănare de principiu: ele sunt eterogene din punct de vederepolitic. De fapt, din perspectiva configuraţiei lor politice, comisiile par-
lamentare sunt o reflectare micşorată a Camerelor. Astfel, dacă admitem
ipotetic că în Camera Deputaţilor, într-o anumită legislatură, sunt re-
prezentate şapte partide politice, înseamnă că din comisiile parlamentare
înfiinţate în Camera respectivă vor face parte deputaţi din toate cele şapte
grupuri, proporţional cu ponderea numerică a fiecăruia. Principala
caracteristică a comisiilor parlamentare este aceea de organisme de lucru.Pentru relevarea trăsăturilor definitorii ale comisiilor parlamentare nu
contează, aşadar, faptul că ele se constituie din sânul Camerelor, că
reflectă configuraţia politică a unui corp legislativ. Ceea ce este esenţial
pentru definirea şi înţelegerea comisiilor este calitatea lor de organe
interne de lucru ale celor două Camere legislative.
Comisiile permanente nu au însă o capacitate juridică în sine. Capac i-
tatea juridică este conferită de Constituţie fiecărei Camere. De altfel,
regimul juridic al comisiilor parlamentare este reglementat în mod au-
tonom de către fiecare Cameră în regulamentul propriu. De asemenea,
comisiile îşi adoptă propriul regulament de organizare şi funcţionare [art.
53 din Regulamentul Senatului şi art. 46 lit. b) din Regulamentul Camerei
Deputaţilor. Regulamentele celor două Camere definesc comisiile ca
„organe de lucru" ale acestora, având ca scop pregătirea activităţii de
legiferare şi exercitarea controlului parlamentar. Atribuţiile conferite
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 74/258
comisiilor nu le conferă dreptul de a emite acte de autoritate echivalente
celor ale organelor de stat. Actele emise de comisii (rapoarte, avize) suntforme procedurale prealabile examinării de către Camera Deputaţilor şi
Senat (în plen) a problemelor înscrise pe ordinea de zi. Rapoartele şi
avizele comisiilor au valoarea unor propuneri. Camera este, însă, cea care
supune dezbaterii în plen şi votului raportul comisiei.
Practic, rolul comisiilor este tehnic, de specialitate, atât din punct de
vedere al metodologiei tehnico-legislative, cât şi al naturii domeniului ce
urmează a fi reglementat prin proiectul de lege sau prin propunerealegislativă ce face obiectul examinării comisiei. Faptul că membrii
comisiilor - deputaţi şi senatori - reprezintă voinţa politică a electoratului,
ca şi interesele de partid, nu impietează asupra conţinutului tehnic al
rapoartelor sau avizelor. Sigur, efectul unor asemenea examinări de
specialitate a unor iniţiative legislative sau amendamente, al efectuării
unor anchete asupra unor probleme de specialitate poate fi şi politic.
Caracterul tehnic al activităţii comisiilor rămâne însă caracterul primordial al acestora. Conţinutul politic al avizelor, rapoartelor prezentate de
comisie va fi, de fapt, integrat în decizia pe care o va adopta Camera
respectivă. Aşadar, comisiile parlamentare ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului nu au o capacitate sau putere decizională proprie nici în
domeniul legislativ, nici în cel al controlului parlamentar.
In opinia noastră, comisiile parlamentare sunt organe interne de lucru
ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, care acţionează din însărcinarea
Camerelor în vederea pregătirii lucrărilor acestora sau clin însărcinarea
Birourilor permanente. Faptul că aceste organisme primesc sarcini din
partea Birourilor permanente nu înseamnă că ar fi structuri organizatorice
ale acestora. In orice situaţie şi orice activitate ar desfăşura comisiile
parlamentare, acestea îşi păstrează statutul de organe interne ale
Camerei. Insă şi comisiile au o structură de conducere - birouri -, precum
şi unele servicii proprii (experţi, alte categorii de personal).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 75/258
Comisiile parlamentare pot fi clasificate în diferite categorii, în funcţie
de criteriul clasificării. Astfel, din punct de vedere al perioadei pentru caresunt înfiinţate, comisiile parlamentare pot fi permanente şi temporare. Un
alt criteriu de clasificare este competenţa care le este conferită. Potrivit
criteriului enunţat, putem distinge comisii având o competenţă generală
într-un anumit domeniu de activitate şi comisii înfiinţate ad-hoc, adică
doar pentru examinarea unei anumite probleme, de obicei de strictă
specialitate. Comisiile având o competenţă generală într-un domeniu
precis, stabilit prin Regulamentul Camerei, sunt, de fapt, comisiilepermanente. In cealaltă categorie intră comisiile de anchetă şi alte comisii
speciale.
Articolul 64 alin. (4) din Constituţie prevede că fiecare Cameră îşi
constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte
comisii speciale. De asemenea, în acelaşi text Legiuitorul Constituant a
prevăzut că cele două Camere îşi pot constitui comisii comune. Textul
constituţional este preluat identic şi în regulamentele Camerelor. Din simpla lectură a textului rezultă folosirea de către Constituant a doi
termeni diferiţi referitor la înfiinţarea comisiilor, fiecare dintre aceştia
raportându-se la un anumit tip de comisie parlamentară. Astfel, pentru
înfiinţarea comisiilor permanente se foloseşte termenul de „constituire",
iar pentru înfiinţarea comisiilor de anchetă sau a altor comisii speciale se
foloseşte termenul de „instituire". Totodată, se observă că termenul de
„constituire" se foloseşte şi în privinţa comisiilor comune.
Folosirea celor doi termeni nu este întâmplătoare. Astfel, înfiinţarea
comisiilor permanente este o obligaţie constituţională a Camerei
Deputaţilor şi Senatului, decurgând din prima teză a art. 64 alin. (4). De
aceea, în Legea fundamentală se foloseşte termenul de „constituire", care
sugerează ideea de permanenţă. într-adevăr, comisiile permanente se
constituie şi funcţionează pe întreaga durată a mandatului Camerei. Aşa
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 76/258
cum s-a subliniat şi în doctrina noastră constituţională, ele desfăşoară o
activitate neîntreruptă, pe toată durata legislaturii. Constituţia permite, totodată, constituirea unor comisii comune, care,
spre deosebire de majoritatea celorlalte comisii comune (speciale), pot fi
şi permanente. Astfel, a fost constituită Comisia comună a Camerei Depu-
taţilor şi Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra ac-
tivităţii Serviciului Român de Informaţii, precum şi Comisia comună a
Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru exercitarea controlului
parlamentar asupra Serviciului de Informaţii Externe. In afara celor douăcomisii comune cu activitate permanentă, în actuala legislatură îşi
desfăşoară activitatea alte patru asemenea organisme parlamentare.
Un deputat face parte obligatoriu dintr-o singură comisie permanentă,
cu excepţia membrilor Biroului permanent, care sunt scutiţi de această
îndatorire regulamentară. Numărul membrilor comisiilor parlamentare se
stabileşte, pentru fiecare dintre acestea, de plenul Camerei respective. Pe
durata mandatului, orice deputat sau senator îşi poare schimba opţiuneapentru o anumită comisie permanentă în favoarea alteia. Calitatea de
membru al comisiei poate înceta la propunerea grupului parlamentar din
care face parte deputatul sau senatorul. In acest caz, grupul parlamentar
poate propune un alt deputat, respectiv alt senator pentru a fi ales ca
membru al comisiei.
Comisiile permanente se constituie pe domenii de activitate care
corespund - în limite relative - specializării ministerelor. Raportul între
specializarea fiecărei comisii permanente şi specializarea unui anumit sau
a anumitor ministere este necesar, întrucât membrii comisiilor
permanente examinează proiectele de lege întocmite de specialiştii
ministerelor. Sigur, deputaţii şi senatorii pot fi specialişti cu o înaltă
pregătire în domeniul respectiv, dar pot avea şi o altă calificare. Activi-
tatea lor în comisie este atât tehnică, cât şi politică.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 77/258
Rolul comisiilor permanente este de a examina proiecte de lege,
propuneri legislative şi amendamente în vederea elaborării rapoartelor sauavizelor, precum şi de a dezbate hotărâri şi de a se pronunţa asupra altor
probleme trimise de Biroul permanent. De asemenea, ele pot efectua
anchete parlamentare, cu încuviinţarea Camerei respective.
Comisiile permanente nu se pot autosesiza sau acţiona din oficiu. In
acest sens, Regulamentele Camerelor prevăd că Biroul permanent trimite,
spre examinare şi în vederea elaborării rapoartelor, proiectele de lege,
propunerile legislative şi amendamentele comisiei permanente sesizate înfond, în competenţa căreia intră materia reglementată prin proiectul sau
propunerea respectivă. Biroul permanent poate sesiza şi alte comisii
pentru a-şi da avizul cu privire la lucrarea respectivă.
Camera Deputaţilor şi Senatul pot institui comisii speciale pentru
avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri
legislative sau pentru alte scopuri, indicate în hotărârea de înfiinţare a
comisiei. Fiind vorba de comisii speciale, propunerea legislativă astfel
elaborată nu se mai supune examinării altor comisii. Prin aceeaşi hotărâre
se vor desemna deputaţii, respectiv senatorii ce compun comisia şi biroul
acesteia. Competenţa de a propune membrii comisiei speciale şi ai biroului
acesteia revine Biroului permanent al Camerei respective. Tot prin
hotărârea Camerei se va stabili şi termenul până la care va fi depus
raportul comisiei.
Comisiile speciale au acelaşi statut ca şi comisiile permanente. Membrii
comisiilor speciale îşi păstrează şi calitatea de membri ai comisiilor
permanente.
La cererea unei treimi din membrii săi, Camera Deputaţilor şi Senatul
vor putea hotărî înfiinţarea unei comisii de anchetă. Condiţiile de înfiinţare
şi funcţionare a comisiilor de anchetă sunt cele aplicabile celorlalte comisii
parlamentare.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 78/258
Articolul 65
Şedinţele Camerelor
(1) Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate.
(2) Carnetele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui
regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor» pentru:
a) primirea mesajului Preşedintelui României;b) aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat;
c) declararea mobilizării totale sau parţiale;
d) declararea stării de război;
e) suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare;
f) aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării;
g)examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a
Tării;
h)numirea, la propunerea Preşedintelui României, a
directorilor serviciilor de informaţii şi exercitarea controlului
asupra activităţii acestor servicii;
i) numirea Avocatului Poporului;
j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea
indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;
k) îndeplinirea altor aUibuţii care, potrivit Constituţiei sau
regulamentului, se exercită în şedinţă comună.
Sumar
§ 1. Definirea şedinţei parlamentare;
§ 2, Ordinea de zi şi programul de lucru.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 79/258
Comentariu: __________________
§ 1. Definirea şedinţei parlamentare
Şedinţa este forma organizatorică în care Senatul şi Camera Deputaţilor
dezbat în plen proiectele de lege şi propunerile legislative, precum şi alte
probleme înscrise pe ordinea de zi. In literatura de specialitate, şedinţa a
fost definită ca forma de constituire a Camerei în reuniune plenară. In
cadrul şedinţelor - fie separate, fie comune - lucrările se desfăşoară
potrivit regulamentelor Camerelor, respectiv potrivit regulamentului
şedinţelor comune ale celor două Camere.
Textul articolului pe care îl comentăm este diferit de forma iniţială a
acestuia, care a fost adoptată de Adunarea Constituantă în 1991. Textul
respectiv avea următorul conţinut:
Articolul 62 Şedinţele comune
„ (1) Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate şi în
şedinţe comune. In şedinţele comune, lucrările se desfăşoară potrivit unui
regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
(2) Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru:
a) primirea mesajului Preşedintelui României;
b)aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat;
c) declararea mobilizării totale sau parţiale;
d)declararea stării de război;
e) suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare;
f) examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi ale
Curţii de Conturi;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 80/258
g)numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorului
Serviciului Român de Informaţii şi exercitarea controlului asupra activităţiiacestui serviciu;
h) îndeplinirea altor atribuţii care, potrivit Constituţiei sau
regulamentului,se exercită în şedinţă comună
i) Ca o expresie a autonomiei lor funcţionale, Camerele legislative îşi
desfăşoară, de regulă, activitatea în şedinţe separate, potrivit unei ordini
de zi şi a unui program de lucru, aprobate în conformitate cu propriile
regulamente.
j) Desigur, activitatea parlamentară desfăşurată de deputaţi şi senatori
nu se reduce la şedinţele de plen. Parlamentarii lucrează în comisii
permanente şi speciale, în grupuri parlamentare, în colegiile în care au
obţinut mandatul, se întâlnesc cu alegători, alţi cetăţeni, cu membri ai
Guvernului şi şefi ai unor agenţii guvernamentale, desfăşoară diverse
activităţi sociale sau civic-cetăţeneşti, participă la emisiuni de radio sau TV
etc. In toate aceste ipostaze, parlamentarii exercită un mandat care se
supune regimului juridic prevăzut în Constituţie, în Legea privind propriul
statut, precum şi în dispoziţiile Regulamentelor Camerelor legislative. Art.
29 alin. (1) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al
senatorilor prevede că participarea la lucrările Camerei din care tac parte
reprezintă pentru deputaţi şi senatori o obligaţie legală, morală şi
regulamentară. k)Organizarea şedinţelor se f ace în cadrul sesiunilor parlamentare,
necontând dacă acestea sunt ordinare sau extraordinare. Trebuie reţinut
că plenul Camerei Deputaţilor sau al Senatului nu se poate întruni decât
dacă şedinţa acestora este programată în cadrul unei sesiuni
parlamentare.
l) Lucrările şedinţelor de plen ale Camerei Deputaţilor şi Senatului sunt
conduse de preşedinţii acestora sau de către unul dintre vicepreşedinţii
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 81/258
Camerelor în calitate de preşedinte de şedinţă. Fiind o formă
organizatorică de lucru a Camerelor pe parcursul sesiunilor parlamentare,şedinţele nu trebuie convocate anume, ele desfăşurându-se potrivit
programului de lucru şi ordinii de zi aprobate.
m)Preşedinţii Camerelor sau, după caz, preşedinţii de şedinţă conduc
lucrările plenului acestora asistaţi obligatoriu de doi secretari - unul
aparţinând majorităţii şi celălalt, opoziţiei. In această calitate, preşedinţii
asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor, acordă cuvântul şi
moderează discuţiile care au loc în plen, au dreptul de a sintetizaproblemele puse în dezbatere, stabilesc ordinea votării.
§ 2. ORDINEA DE ZI ŞI PROGRAMUL DE LUCRU
Şedinţele Camerelor sunt deschise de preşedinţii acestora sau de către
unul dintre vicepreşedinţi. Este obligatoriu ca la începutul fiecărei şedinţe
să se anunţe dacă este întrunit cvorumul legal de lucru. Se anunţă,
totodată, ordinea de zi şi programul de lucru. Aceste documente se
pregătesc de către birourile permanente şi se aprobă la Camera
Deputaţilor de către comitetul liderilor grupurilor parlamentare, iar la
Senat de către plenul acestuia. După aprobare, ordinea de zi şi programul
de lucru nu pot fi modificate decât prin aceeaşi procedură prin care au fost
propuse şi aprobate.
Ordinea de zi a Camerei Deputaţilor şi Senatului cuprinde toate
problemele care se supun dezbaterii şi aprobării acestora. Programul de
lucru se stabileşte în concordanţă cu ordinea de zi şi cuprinde măsuri
pentru organizarea dezbaterilor parlamentare. Se includ aici proiecte de
legi şi propuneri legislative, dezbaterea unor moţiuni, adresarea de către
deputaţi şi senatori a întrebărilor şi interpelărilor adresate membrilor
Guvernului, numiri în funcţie, adoptarea unor acte politice, soluţionareaunor probleme organizatorice, înfiinţarea comisiilor de anchetă sau a altor
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 82/258
comisii speciale, prezentarea declaraţiilor politice de către deputaţi şi
senatori, aprobarea cererilor de urmărire penală a membrilor Guvernuluietc. Atât ordinea de zi, cât şi programul de lucru sunt săptămânale. Cele
două documente de lucru sunt aduse la cunoştinţa deputaţilor şi
senatorilor şi se afişează la sediul celor două Camere imediat ce au fost
aprobate.
De vreme ce Parlamentul este bicameral, este firesc ca cele două
Camere legislative să lucreze în şedinţe separate, potrivit regulamentului
propriu. In acelaşi timp, însă, pentru dezbaterea anumitor probleme,Parlamentul se întruneşte în şedinţă comună.
Natura activităţii parlamentare nu este cu nimic afectată de faptul că
Senatul şi Camera Deputaţilor lucrează în şedinţe separate. Nu poate fi
susţinută opinia că ar exista două grade de exprimare a suveranităţii
Parlamentului: unul la nivelul fiecăreia dintre cele două Camere
legiuitoare, iar altul la nivelul Parlamentului ca instituţie. Totuşi, din enu-
merarea situaţiilor pentru care Parlamentul deliberează în mod obligatoriu
în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, făcută în
Regulamentul şedinţelor comune, rezultă că acestea din urmă se referă la
probleme de importanţă naţională deosebită.
Delimitarea domeniilor pentru care competenţa este departajată
între Camera Deputaţilor şi Senat pe de o parte şi Parlament, pe de altă
parte, nu pune în discuţie bicameralismul forului legislativ. In fond, şi într-
un caz, şi în altul competenţa decizională aparţine Parlamentului în
întregul său. Semnificaţia delimitării competenţei materiale a Adunărilor
de cea a Parlamentului apare în situaţii speciale, cum ar fi cazul ipotetic în
care majoritatea parlamentată a Camerei Deputaţilor diferă de cea a
Senatului. Intr-un asemenea caz, adoptarea unei decizii în şedinţa comună
a Camerei Deputaţilor şi Senatului poate fi pusă sub semnul întrebării.
Lectura situaţiilor pentru care Camerele îşi desfăşoară lucrările în şedinţecomune arată cu limpezime că acestea privesc cu deosebire interesul
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 83/258
general. Situaţiile enumerate în art. 65 alin. (2) din Constituţie se
completează cu cele prevăzute în art. 1 din Regulamentul şedinţelorcomune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Comentariul art. 65 alin. (2) din Constituţie ridică o problemă de
principiu, pe care Legea fundamentală nu a soluţionat-o. Astfel, textul
respectiv enunţă motivele pentru care Senatul şi Camera Deputaţilor se
reunesc în şedinţă comună. Unele dintre acestea se referă la adoptarea
unor legi a căror procedură de dezbatere şi votare derogă de la
prevederile art. 75 din Legea fundamentală, potrivit cărora fiecare Camerăa Parlamentului joacă un anumit rol procedural în procesul legislativ, în
sensul că pentru anumite proiecte de lege şi propuneri legislative au rolul
unei Camere de reflecţie, iar pentru altele, rolul unei Camere decizionale
care încheie procesul de adoptare a legii la nivelul Parlamentului.
Din analiza art. 65 alin. (2) din Constituţie, rezultă că cele două Camere
se reunesc şi pentru dezbaterea şi adoptarea unor proiecte de lege, cum
sunt de pildă, proiectul legii bugetului de stat şi al bugetului asigurărilor
sociale de stat, proiectul legii plivind regimul stării de mobilizare parţială
sau totală a forţelor armate şi al stării de război, proiectul legii privind
Statutul deputaţilor şi al senatorilor, proiectul legii pentru stabilirea
indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora.
Aşa cum rezultă din practica parlamentară, iniţiatorii proiectelor de
lege le transmit concomitent birourilor permanente ale Camerei
Deputaţilor şi Senatului, care vor sesiza comisiile permanente de specia-
litate. Acestea examinează în şedinţă reunită proiectele de lege care le-au
fost transmise şi întocmesc un raport comun, ce urmează să fie dezbătut
în plenul Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Activitatea Camerelor legislative reunite în şedinţă comună nu se reduce
însă la derularea procesului legislativ, ci cuprinde, într-o ordine firească,
acordarea votului de încredere Guvernului şi retragerea acestuia,
suspendarea din funcţie şi punerea sub acuzare a Preşedintelui republicii,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 84/258
derularea unor proceduri constituţionale solemne, cum este depunerea
jurământului de către Preşedintele României nou ales, efectuarea unornumiri în funcţie, care intră în competenţa Parlamentului.
Convocarea Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă comună se
face, de comun acord, de preşedinţii acestora. Proiectul ordinii de zi şi
programul de lucru pentru şedinţa comună sunt întocmite de cele două
Birouri permanente şi supuse aprobării deputaţilor şi senatorilor. Regula-
mentul şedinţelor comune ale celor două Camere prevede că ordinea de zi
poate fi modificată pentru motive temeinice la propunerea unuia dintrepreşedinţii acestora, a unuia dintre Birourile permanente, a unui grup
parlamentar ori, după caz, la cererea Guvernului. Propunerea de modi-
ficare a ordinii de zi se supune aprobării Parlamentului.
Şedinţele comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului sunt conduse
alternativ de preşedinţii acestora asistaţi de doi secretari, câte unul de la
fiecare Cameră.
Alin. (2) al art. 65 din Constituţie stabileşte implicit o departajare de
competenţă a Camerelor legislative de cea a Parlamentului, care ar viza
domenii extrem de importante şi măsuri excepţionale care pun problema
integrităţii teritoriale a ţării. Atribuţiile conferite de Constituţie Parlamen-
tului, ca plen reunit al Camerei Deputaţilor şi Senatului, are însă aceeaşi
valoare. Nu există un temei suficient de solid ca proiectele de lege prin
care se aprobă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat să nu
fie dezbătute în mod separat de către fiecare Cameră. Aprobarea celor
două bugete în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului este
mai mult o opţiune aleatorie a Adunării Constituante şi are în vedere, de
fapt, scurtarea duratei procedurii dezbaterii. Nici în privinţa legii privind
Statutul deputaţilor şi senatorilor nu există un motiv suficient de serios
pentru a fi dezbătută şi adoptată în şedinţa comună a celor două Camere.
Şi în privinţa numirii directorilor serviciilor de informaţii, prevăzută de art.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 85/258
65 alin. (2) f it. h) din Constituţie, s-ar fi putut opta pentru numirea
separată de către fiecare Cameră a unui director al unui astfel de serviciu. Această soluţie legislativă găsită de Adunarea Constituantă, privind
departajarea competenţelor Camerelor legislative de cea a Parlamentului,
nu este, în opinia noastră, cea mai fericită formulă şi răspunde mai mult
ideii de justificare a structurii bicamerale a forului legislativ, pentru care în
1990 s-a optat mult prea lejer şi fără o analiză serioasă a cerinţei evoluţiei
constituţionale a statului român după 1989
Articolul 66
Sesiuni
(1) Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc în două
sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie
şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie. A doua sesiune începe
în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii
decembrie.
(2) Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni
extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului
permanent ai fiecărei Camere ori a cel puţin o treime din
numărul deputaţilor sau al senatorilor.
(3) Convocarea Camerelor se face de preşedinţii acestora.
Sumar:
§ 1. Definirea sesiunii parlamentare;
§ 2. Condiţiile de convocare a sesiunii extraordinare.
Comentariu: ---- , ---------------------- ■—
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 86/258
§ 1. Definirea sesiunii parlamentare
Legislatura oricărei Adunări legislative este împărţită pe sesiuni
parlamentare. Raţiunea de a fi a unei sesiuni este de a stabili un cadru
organizatoric în care parlamentarii se reunesc pentru a-şi exercita
mandatul constituţional. In doctrina de specialitate se precizează că
sesiunile sunt perioade de timp, prevăzute de Constituţie, în care cele
două Camere îşi exercită funcţia de deliberare asupra tuturor problemelor
ce le sunt supuse spre dezbatere şi adoptare. Orice activitate deliberativă
situată în afara sesiunii parlamentare nu poate să producă efecte, nefiind
validă. Acesta este motivul pentru care primul alineat al art. 66 din
Constituţie prevede că Senatul şi Camera Deputaţilor se întrunesc în două
sesiuni ordinare pe an. Perioada ce excede duratei sesiunilor poartă
denumirea de vacanţă parlamentară. Potrivit cutumei, în perioadavacanţelor pot desfăşura activităţi parlamentare comisiile permanente sau
comisiile speciale, pe baza aprobării birourilor permanente ale fiecărei
Camere legislative. Activitatea desfăşurată de comisii se înscrie în
specificul funcţiilor şi atribuţiilor constituţionale şi regulamentare ce le-au
fost conferite de birourile permanente.
In sistemul nostru constituţional, ca de altfel în majoritatea
parlamentelor statelor contemporane, sesiunile pot fi ordinare şiextraordinare. In afara acestor două tipuri de sesiuni, Parlamentul
României se convoacă de drept sau obligatoriu, potrivit dispoziţiilor
prevăzute expres în Constituţie.
Intre sesiunile ordinare şi cele extraordinare nu există nicio deosebire din
punct de vedere al competenţei materiale conferite Camerelor de către
Constituant. Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară înseamnă,
practic, întreruperea vacanţei parlamentare dintre două sesiuni ordinare
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 87/258
pentru motive foarte importante. Se poate spune, astfel, că în organizarea
şi desfăşurarea activităţii parlamentare sesiunea ordinară reprezintăregula, iar sesiunile extraordinare, excepţia.
In ceea ce priveşte convocarea de drept a Parlamentului, aceasta este
motivată de cauze ieşite din comun, de o gravitate excepţională,
prevăzute în art. 92 alin. (3) şi art. 93 alin. (2) din Constituţia republicată,
când manifestarea voinţei suverane a poporului - prin intermediul
Parlamentului - se impune de urgentă pentru soluţionarea unor probleme
de interes naţional, iar Parlamentul nu se află în sesiune. Potrivit art. 66 alin. (1) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul
se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna
februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie, iar a doua sesiune începe
în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie Din
moment ce Camerele sunt convocate în sesiune ordinară, aceasta nu
poate fi întreruptă pentru niciun motiv. Această concluzie decurge din
enunţul constituţional, prin care se stabilesc perioadele de desfăşurare alecelor două sesiuni ordinare. In ultima sesiune parlamentară clin legislatura
2004 - 2008 cele două birouri permanente ale Camerelor legislative au
decis, însă, fără niciun temei constituţional, întreruperea de facto a
activităţii parlamentare deliberative şi înlocuirea acesteia, prin consensul
tuturor grupurilor parlamentare, cu desfăşurarea activităţii parlamentare
în circumscripţii, în vederea pregătirii şi susţinerii campaniei electorale.
Prin acest artificiu formal, cele două birouri permanente au creat un
precedent procedural periculos, care a avut ca efect, practic, reducerea de
facto a legislaturii 2004 — 2008 cu câteva luni şi o reorganizarea
alegerilor parlamentare chiar în timpul mandatului.
Potrivit regulamentelor parlamentare, în timpul sesiunilor deputaţii şi
senatorii lucrează în şedinţe în plen, în comisii, grupuri parlamentare, în
birourile parlamentare, precum şi în colegiile electorale în care au fost
aleşi ori desfăşoară activităţi specifice dispuse de Birourile permanente.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 88/258
Convocarea Camerelor în sesiuni se face de preşedinţii acestora.
Parlamentul fiind bicameral, este firesc ca cele două Camere să fie con-vocate pentru aceleaşi perioade prevăzute în art. 66 alin. (1) din
Constituţie. De regulă, Camera Deputaţilor şi Senatul sunt convocate în
acelaşi timp, dar nimic nu împiedică ca preşedinţii acestora să le convoace
la date diferite. In doctrină s-a opinat că actul de convocare este doar un
mijloc procedural în lipsa căruia Parlamentul nu se poate întruni din
proprie iniţiativă, deoarece, pe de o parte, întrunirea în sesiune a Parla-
mentului se face în temeiul Constituţiei, iar, pe de altă parte, nu este deconceput ca încălcarea unei obligaţii (cum este cea de convocare) să
împiedice exercitarea unui drept, care este acela al unei autorităţi publice
de a-şi exercita competenţa.
Argumentarea adusă în sprijinul opiniei menţionate este corectă când
se referă la actul de convocare a Camerelor în sesiune ordinară ca la un
act procedural, formal. De asemenea, suntem pe deplin de acord cu
afirmaţia că neexercitarea dreptului, dar şi a obligaţiei legale de convocarenu poate să atragă după sine prorogarea de facto a vacanţei
parlamentare.
Nu suntem însă, de acord cu soluţia dată pe fond. Parlamentul nu se
poate întruni din proprie iniţiativă decât în situaţiile prevăzute expres de
Constituţie, nicio dispoziţie constituţională nepermiţând o asemenea
procedură în cazul ipotetic evocat. însăşi logica textelor din legea funda-
mentală presupune un act exterior de voinţă în ceea ce priveşte actul de
convocare.
Soluţia la o asemenea situaţie evocată ipotetic este însă oferită cu
claritate de regulamente. Astfel, potrivit art. 34 din Regulamentul Camerei
Deputaţilor şi art. 26 din Regulamentul Senatului, vicepreşedinţii birourilor
permanente îndeplinesc prin rotaţie atribuţiile preşedintelui în caz de
indisponibilitate sau absenţă a acestuia. Aşadar, în absenţa preşedintelui
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 89/258
Camerei sau în cazul indisponibilităţii sale, oricare dintre vicepreşedinţi are
dreptul regulamentar să convoace Camera. Datorită autonomiei funcţionale a fiecărei Camere, convocarea acestora
în sesiune ordinară se face în mod separat. în ceea ce priveşte sesiunea
ordinară, aceasta se desfăşoară fără întrerupere în limitele de timp fixate
în art. 66 alin. (1) din Constituţie, temeiul legal al funcţionalii sale fiind
însăşi Constituţia. Lucrările sesiunii pot fi întrerupte definitiv prin actul de
dizolvare a Parlamentului, la care poate recurge Preşedintele României, în
cazul şi în condiţiile prevăzute de art. 89 alin. (1) din Constituţie.
§ 2. CONDIŢIILE DE CONVOCARE A SESIUNII EXTRAORDINARE
Potrivit art. 66 alin. (2) din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul
se întrunesc în sesiuni extraordinare la cererea Preşedintelui României, a
Biroului permanent al fiecărei Camere ori la cererea a cel puţin unei treimi
din numărul deputaţilor sau al senatorilor. în cererea de convocare asesiunii extraordinare se va menţiona în mod obligatoriu, ordinea de zi,
precum şi perioada de desfăşurare a sesiunii. Nerespectarea acestor
condiţii de formă atrage după sine neltiarea în considerare a cererii de
către preşedintele Camerei. Regulamentul conferă, în acelaşi sens,
preşedintelui Camerei puterea absolută de decizie.
Cererea propriu-zisă de convocare a sesiunii extraordinare nu mai trebuie
să îndeplinească alte condiţii procedurale. Simpla formulare a cererii
obligă pe preşedintele Camerei respective să convoace Camera în sesiune
extraordinară.
Ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie, însă, să fie aprobată de
Cameră, neaprobarea ordinii de zi împiedicând ţinerea sesiunii. In ceea ce
priveşte majoritatea de voturi necesară pentru aprobarea ordinii de zi a
sesiunii extraordinare, aceasta este majoritatea deputaţilor sau, după caz,
a senatorilor prezenţi la şedinţă.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 90/258
Nimic nu împiedică ca în cazul convocării unei sesiuni extraordinare,
Biroul permanent sau un grup parlamentar să propună adăugarea laproiectul ordinii de zi întocmit potrivit cererii de convocare, şi a altor
probleme ce urmează a fi supuse dezbaterii şi aprobării Camerei
respective. Dacă aceasta este de acord, ordinea de zi va cuprinde şi
problemele adăugate suplimentar.
Dacă în cazul sesiunilor ordinare ale Camerei Deputaţilor proiectul
ordinii de zi a şedinţelor parlamentare şi programul de lucru ale acestora
se aprobă de comitetul liderilor grupurilor parlamentare, în situaţiasesiunilor extraordinare, ordinea de zi a şedinţelor organizate pe durata
acestora se aprobă de plenul Camerei respective, potrivit art. 84 alin. (3)
din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
O problemă practică poate să apară atunci când, pe parcursul sesiunii
parlamentare extraordinare, se propune prelungirea acesteia. înainte de a
formula o soluţie pentru rezolvarea problemei respective, ttebuie precizat
că solicitarea prelungirii poate fi făcută de preşedintele Camerei în cauză,de biroul permanent al acesteia, de un grup parlamentar sau de un grup
de membrii ai Camerei. Cât priveşte dreptul preşedintelui Camerei şi al
biroului permanent de a solicita prelungirea sesiunii extraordinare, acesta
se întemeiază pe aplicarea, într-un înţeles mai larg, a prevederilor
cuprinse în regulamentele parlamentare [art. 33 lit. a) şi, respectiv, art.
31 alin. (1) lit. b) din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 39 alin. (1)
lit. a) şi, respectiv, art. 36 alin. (1) lit. b) din Regulamentul Senatului].
Dreptul unui grup parlamentar sau al mai multot parlamentari de a solicita
prelungirea sesiunii extraordinare se întemeiază pe caracterul general al
mandatului de membru al Parlamentului.
Evident, pot solicita prelungirea sesiunii parlamentare şi subiectele de
iniţiativă a acestui demers, prevăzute în art. 66 alin. (2) din Constituţie,
chiar fără precizarea ordinii de zi.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 91/258
Competenţa de a decide prelungirea sesiunii parlamentare revine,
potrivit dispoziţiilor regulamentare [art. 33 lit. a) din RegulamentulCamerei Deputaţilor şi, respectiv, art. 39 alin. (1) lit. a din Regulamentul
Senatului], preşedintelui Camerei interesate.
Potrivit principiului autonomiei funcţionale a fiecărei Camere, convocarea
în sesiune extraordinară a uneia dintre ele nu atrage formal şi automat
convocarea celeilalte, deşi raţiuni practice, precum şi întreaga logică
constituţională presupun că cele două Camere nu pot exercita activitate
legislativă decât împreună. De altfel, practica parlamentară indicăconvocarea distinctă în sesiune extraordinară a celor două Camere.
Considerăm că este posibilă şi convocarea în sesiune extraordinară doar a
unei singure Camere, cu condiţia ca ordinea de zi să nu cuprindă obiective
legislative care presupun concursul celeilalte Camere. De pildă, ar ti
posibilă, fără dificultăţi procedurale, convocarea în sesiune extraordinară a
unei Camere în vederea declanşării acţiunii prevăzute în art. 72 alin. (2)
din Constituţie. De altfel, chiar Constituţia prevede că oricare dintre
Camere poate fi convocată în sesiune extraordinară la cererea unei treimi
din numărul acesteia.
Un caz special de convocare separată şi, totodată, obligatorie, a unei
singure Camere este reglementat de art. 23 alin. (4) din Legea nr.
96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, potrivit căruia în
situaţia feţinerii unui parlamentar în condiţiile art. 72 alin. (3) din
Constituţie, dacă Parlamentul nu se află în sesiune, Camera căreia îi
aparţine deputatul sau senatorul în cauză va fi convocată de urgenţă de
către preşedintele acesteia.
O altă problemă ridicată în doctrina de specialitate este cea a
caracterului sesiunii, în cazul prelungirii mandatului Camerei Deputaţilor şi
Senatului potrivit art. 63 alin. (1) din Constituţie. într-o asemenea situaţie
ipotetică, s-a spus că, dacă Parlamentul nu se află în sesiune ordinară, el
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 92/258
se întruneşte de drept în sesiune extraordinară. Opinia formulată nu are
niciun suport legal.In primul rând, art. 63 alin. (1) din Constituţie nu se referă la sesiune,
ci la legislatură. Numai aceasta poate fi prelungită de drept peste limita de
4 ani, în caz de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă. In al
doilea rând, ideea de intervenţie a unui factor extern Parlamentului în
iniţierea procedurii de convocare a corpului legiuitor în sesiune
extraordinară este un bun comun în doctrina constituţională (ne referim la
originea executivă a convocării Parlamentului în sesiune extraordinară) . In legătură cu sesiunea extraordinară se mai poate pune problema
dacă aceasta poate fi suspendată. Constituţia, precum şi regulamentele
Camerelor nu oferă niciun indiciu în acest sens. Principiul continuităţii
activităţii legislative şi funcţia de control parlamentar presupun logic
caracterul neîntrerupt ale sesiunilor, fie ele ordinare, fie extraordinare. In
cazul întrunirilor de drept, încetarea situaţiilor care au impus convocarea
Parlamentului în sesiune extraordinară are ca efect încheierea sesiunii. Au fost situaţii în practica parlamentară când o sesiune extraordinară a
fost suspendată. Astfel, sesiunea extraordinară dispusă prin Decizia nr. 5
din 30 decembrie 1993 a Camerei Deputaţilor a fost suspendată prin
Hotărârea nr. 1 din 4 ianuarie 1994.
Alineatul final al art. 66 din Constituţie pune în valoare rolul preşe-
dinţilor adunărilor legiuitoare de a conduce lucrările acestora. Revine prin
cutumă constituţională sau prin regulamentele parlamentare rolul
preşedinţilor adunărilor de a le convoca în sesiuni ordinare. In sistemul
nostru parlamentar, data convocării Camerei Deputaţilor şi Senatului se
stabileşte de birourile permanente ale acestora. Convocarea propriu-zisă
se face prin decizie semnată de preşedintele fiecărui corp legislativ.
Articolul 67
Actele juridice şi cvorumul legal
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 93/258
Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, înprezenţa majorităţii membrilor.
§ 1. Roiul social şi legitimitatea Parlamentului;
§ 2. Noţiunea de cvorum legal de şedinţă.
Comentariu:
§ 1. Rolul social şi legitimitatea Parlamentul ui
Parlamentul are două funcţii principale, care decurg din rolul social al
forului legislativ, şi anume de a adopta legi şi de a controla Guvernul,
căruia i-a acordat votul său de încredere. în afara celor două funcţii!
Parlamentul realizează şi alte activităţi, corespunzător atribuţiilor ce îi sunt
stabilite prin Constituţie. întrucât Parlamentul este o putere instituită, este
absolut obligatoriu ca atribuţiile sau puterile sale să fie stabilite de
Adunarea Constituantă. Parlamentul nu deliberează în numele său sau al
membrilor săi, ci în numele şi în beneficiul poporului. Şi adăugăm, sub
controlul acestuia. Stabilirea prin Constituţie a funcţiilor sau puterilor
Parlamentului nu trebuie interpretată ca o limitare a puterii sale. Stabilind
că forul legislativ adoptă anumite acte sau că are dreptul să legifereze
doar în anumite domenii, Adunarea Constituantă nu face altceva decât săcircumscrie cadrul constituţional în care Parlamentul poate acţiona fără a
încălca echilibrul între puteri. Parlamentului nu i se poate conferi o putere
absolută, atribuţii generale, pe care le-ar putea exercita discreţionar, în
detrimentul celorlalte două puteri, societatea civilă sau cetăţenii.
Această interdicţie principală se întemeiază pe faptul că Parlamentul
este practic controlat şi condus de o majoritate parlamentară care nu este
altceva decât extensia în forul legislativ a unui partid politic sau a unei
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 94/258
alianţe politice, care deja deţine prin Guvern puterea executivă. Acesta
este motivul pentru care Adunările Constituante circumscriu în limiteconstituţionale funcţiile şi puterile Parlamentului. In raport cu Guvernul,
Parlamentul poate deveni, în anumite circumstanţe politice, mult mai de
temut decât Guvernul, a cărui activitate se circumscrie prin definiţie
executării legilor. Puterea Guvernului este subordonată puterii
Parlamentului.
Guvernul nu poate fi discreţionar prin definiţie, întrucât activitatea,
actele şi măsurile administrative pe care le adoptă, trebuie să fie conformelegilor. Dacă legile sunt drepte şi actele Guvernului vor fi drepte.
în schimb, Parlamentul ar fi îndreptăţit să opteze pentru orice soluţii
legislative, în virtutea calităţii şi funcţiilor sale de reprezentant suprem al
poporului. Analizată din această perspectivă, nicio lege nu poate fi formal,
teoretic, discreţionară, abuzivă, nedreaptă, decât în măsura în care a fost
adoptată de Parlament, cu depăşirea cadrului şi a limitelor constituţionale
care i-au fost stabilite de Adunarea Constituantă. In mod analog, putereadiscreţionară a Guvernului are la bază nerespectarea de către acesta a
legislaţiei în vigoare.
Este firesc, prin urmare, ca Parlamentului să i se stabilească enume-rativ
tipurile de acte juridice pe care are dreptul să le adopte. Prin această
soluţie legislativă se previne, totodată, o confuzie - la nivelul denumirii -
între actele adoptate de forul legislativ şi cele adoptate de Guvern.
Parlamentul este îndreptăţit să adopte acte prin care se exprimă voinţa
suverană a poporului, întrucât este ales de corpul electoral, iar prin
alegere capătă legitimitate.
Legitimitatea Parlamentului este o consecinţă directă a principiului
reprezentării. Ca atare, aleşii naţiunii sunt obligaţi constituţional să ia
efectiv parte la lucrările Adunărilor parlamentare, de la activităţile
organizate în comisii, grupuri, până la activitatea desfăşurată în plen.
Numai în acest fel, actele adoptate de forul legislativ capătă caracter
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 95/258
reprezentativ. Legitimitatea este o condiţie de valabilitate a adoptării în
plen a oricărei decizii. Prima teză a art. 67 din Constituţie se referă la categoriile de acte
rezervate domeniului de reglementare al Camerei Deputaţilor şi Senatului
în şedinţe separate, precum şi în şedinţe comune. Aceste acte sunt legile,
hotărârile şi moţiunile. Adnotarea marginală a textului constituţional
califică aceste acte ca fiind acte juridice, adică acte prin care se statuează
drepturi şi obligaţii juridice în sarcina unor subiecte de drept nedeter-
minate sau, dimpotrivă, determinate. Nu avem intenţia în acest comentariu să analizăm în amănunt fiecare
dintre cele trei categorii de acte. Analiza acestora va fi făcută în comen-
tariile la alte texte care se referă, după caz, la fiecare tip de act evocat în
conţinutul art. 67 din Constituţie. Ne limităm la o singură observaţie: dacă
textul constituţional precizează că legile, hotărârile şi moţiunile se adoptă
de cele două Camere legislative în prezenţa majorităţii membrilor
acestora, se poate trage concluzia că alte acte, cum ar fi apeluri, mesaje
sau declaraţii, ar putea fi adoptate cu un alt cvorum legal?
întrebarea este firească, şi ea decurge din modul de exprimare a
Legiuitorului Constituant, care permite o interpretare mai nuanţată a
textului, în sensul că pentru adoptarea unor asemenea acte - eminamente
politice - ar fi necesar un alt cvorum. Deşi o asemenea concluzie pare
logică, ea nu are, însă, niciun temei, deoarece ceea ce trebuie să
prevaleze pentru validitatea unui act de decizie politică adoptat de o
autoritate publică competentă este gradul de reprezentativitate al
acesteia, asigurat prin participarea la procesul decizional de adoptare a
unui astfel de act a unui număr reprezentativ de membri ai autorităţii
publice respective. De fapt, acesta este, credem, scopul principal al art. 67
din Constituţie, şi anume de a crea cadrul constituţional pentru asigurarea
unui minimum de reprezentativitate şi legitimitate a actelor adoptate de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 96/258
Camerele legislative, fără de care se poate susţine susceptibilitatea că
actele respective nu exprimă cu adevărat voinţa suverană a poporului. Nu ne referim aici la conceptul de legitimitate în sine, care poate fi
definit, cu particularităţi de raportare semantică, la cele mai diferite
domenii de activitate. Ne interesează, însă, termenul de legitimitate ra-
portat la actele de decizie şi de autoritate politică, în speţă la deciziile
convertite în legi, hotărâri parlamentare şi moţiuni adoptate de Senat şi
Camera Deputaţilor separat sau în şedinţe comune. Ne însuşim o definiţie
sociologică a legitimităţii, conform căreia aceasta exprimă conformitateasurselor, a naturii şi a organizării puterii statului cu ceea ce se crede
preferabil sau corespunzător, de către un grup de indivizi, unor norme
juridice, morale sau tradiţii consacrate. (Ase vedea Cătălin Zamfir, Lazăr
Vlăsceanu, Dicţionar de sociologie, Editura Babei, Bucureşti, 1993, p.
329).
Analizată prin această prismă, o lege este legitimă în măsura în care a
fost adoptată de reprezentanţii poporului aleşi prin proceduri electoraledemocratice şi corecte şi potrivit unor reguli procedurale dinainte stabilite
şi acceptate general şi ale cărei dispoziţii exprimă, în sensul cel mai larg,
aşteptările sociale ale destinatarilor săi.
Dacă raportăm acest înţeles al legitimităţii actelor adoptate de cele
două Camere legislative la principiul reprezentării, astfel cum acesta este
prefigurat în art. 67 din Constituţie, vom spune că legitimitatea actelor
respective depinde în mod hotărâtor şi de majoritatea voturilor exprimate
de parlamentari pentru adoptarea lor, cu condiţia procedurală a asigurării
prezenţei la şedinţa de vot a unui anumit număr de deputaţi, respectiv de
senatori, care să fie un indiciu de reprezentare a unor interese sociale cât
mai largi.
Nu trebuie să se tragă de aici concluzia că între cvorumul legal de
şedinţă şi majoritatea de voturi necesară pentru adoptarea unui anumit
act de către Camerele legislative ar exista egalitate. Cele două noţiuni
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 97/258
sunt total diferite. Cvorumul este o condiţie procedurală pentru expri-
marea votului final asupra unei legi, hotărâri sau moţiuni, iar majoritateade voturi este o condiţie pentru adoptarea acestora.
§ 2. NOŢIUNEA DE CVORUM LEGAL DE ŞEDINŢĂ
Constituţia prevede, în art. 67, că Senatul şi Camera Deputaţilor adoptă în
mod valabil legi, hotărâri şi moţiuni în prezenţa majorităţii membriloracestora. Această dispoziţie fixează cvorumul legal de şedinţă Dacă
cvorumul nu este întrunit, Camera Deputaţilor şi Senatul nu pot adopta în
mod valabil actele menţionate. Aceasta nu împiedică, însă, dezbaterea
generală a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative şi
aprobarea acestuia pe articole, inclusiv a amendamentelor propuse de
parlamentari sau de Guvern.
Adnotarea alăturată art. 67 din Constituţie enunţă două aspecte.
Primul se referă la categoria actelor juridice pe care le poate adopta
Parlamentul, şi anume: legi, hotărâri şi moţiuni. Al doilea aspect priveşte
definirea cvorumului legal al şedinţei în care se exprimă votul final pentru
adoptarea actelor juridice mai sus menţionate. Primul aspect al
conţinutului art. 67 impune o observaţie. Aceasta se referă la faptul că
moţiunea este un act adoptat separat de Camera Deputaţilor sau de
Senat, sau de ambele Camere în şedinţă comună, care are, însă, exclusiv
efecte politice. Doar moţiunea de cenzură are efecte juridice, antrenând
după sine, în cazul adoptării sale, demiterea Guvernului.
Din enunţul constituţional decurge concluzia că Senatul şi Camera
Deputaţilor nu ar putea adopta alte acte juridice, decât cele menţionate în
articolul comentat. Art. 67 din Constituţie îşi găseşte aplicarea nu numai în
situaţia adoptării legilor şi hotărârilor normative, ci şi în cazul, ele pildă,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 98/258
când o Cameră separat sau Parlamentul numeşte în unele funcţii şi
demnităţi publice. In accepţiunea Constituantului, cvorumul legal reprezintă numărul
minim de deputaţi, respectiv de senatori, a căror prezenţă este absolut
necesară la şedinţele Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru ca acestea
să adopte în mod valabil cele trei categorii de acte prevăzute de art. 67
din Constituţie. Definiţia dată are legătură şi cu norma statutară a
deputaţilor şi senatorilor, cuprinsă în art. 29 din Legea nr. 96/2006 privind
Statutul deputaţilor şi al senatorilor, potrivit căreia participarea acestora lalucrările Camerei din care fac parte reprezintă o obligaţie legală, morală şi
regulamentară. Dacă această obligaţie este de natură legală, prezenţa
majorităţii deputaţilor şi senatorilor la lucrările parlamentare în care se
adoptă legi, hotărâri şi moţiuni are caracter constituţional. Nerespectarea
acestei cerinţe atrage neconstituţionalitatea procedurilor de exprimare a
votului final, ceea ce atrage după sine neconstituţionalitatea actului astfel
votat. Aşa cum am precizat, întrunirea cvorumului legal este necesară
pentru adoptarea oricărei decizii.
Este interesant de observat că, faţă de prevederile constituţionale
care impun cerinţa prezenţei minime a parlamentarilor la şedinţele Came-
relor în care se adoptă legi, hotărâri şi moţiuni - ca o condiţie a valabilităţii
adoptării lor -, Regulamentul Senatului şi cel al Camerei Deputaţilor nu
mai prevăd cerinţa cvorumului legal la toate lucrările acestora. Astfel, art.
121 alin. (1) din Regulamentul Senatului prevede că acesta adoptă legi,
hotărâri, moţiuni şi alte acte cu caracter politic în prezenţa majorităţii
senatorilor. în art. 144 din Regulamentul Camerei Deputaţilor se prevede
că întrunirea cvorumului este necesară numai la votul pentru adoptarea
legii în ansamblul ei, precum şi atunci când se supune la vot respingerea
unei iniţiative legislative. Limitarea întrunirii cvorumului constituţional
doar la anumite lucrări ale Camerelor este rezultatul voinţei politice a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 99/258
parlamentarilor, opţiunea lor încadrându-se în autonomia regulamentară şi
funcţională conferită de Constituţie. între art. 67 din Constituţie şi cele două dispoziţii regulamentare invocate
mai sus nu există nicio contradicţie. Art. 67 din Constituţie stabileşte o
regulă generală, care este reluată, în condiţiile arătate de Regulamentele
Senatului şi Camerei Deputaţilor, şi la alte acte şi probleme asupra cărora
acestea deliberează. Textele regulamentare ar contraveni Constituţiei dacă
ar stabili un alt cvorum pentru adoptarea actelor juridice la care se referă
art. 67 sau ar exclude adoptarea oricăruia dintre ele de la cerinţelecvorumului stabilit pe cale constituţională.
în timpul şedinţelor, liderii grupurilor parlamentare pot cere
preşedintelui Camerei Deputaţilor verificarea cvorumului, dar numai la
şedinţele de vot final. Regulamentul Senatului prevede că înainte de
votare liderii grupurilor parlamentare pot cere preşedintelui Senatului
verificarea cvorumului de şedinţă
în ceea ce priveşte decizia de suspendare a lucrărilor Camerei, clacă în
urma verificării cvorumului se constată că acesta nu este întrunit,
preşedintele este obligat să recurgă la ea pentru a nu încălca art. 67 din
Constituţie. In cazul în care cvorumul legal nu este întrunit, cei doi
preşedinţi suspendă şedinţa şi anunţă ziua şi ora la care lucrările Camerei
respective vor fi reluate
Dacă în privinţa celor două regulamente parlamentare problema
obligativităţii întrunirii cvorumului de lucru la şedinţele de vot final a rost
tranşată prin includerea în regulamente a unor precizări clare, cerinţa
întrunirii cvorumului legal în şedinţele comune ale celor două Camere
legislative este de natură a crea grave perturbări procedurale, deoarece
Regulamentul şedinţelor comune nu prevede că întrunirea cvorumului este
necesară doar la şedinţele de vot final. Art. 22 din Regulamentul
şedinţelor comune nu distinge între şedinţele obişnuite de dezbateri şi
aprobare a legilor pe articole şi şedinţele în care este programată expri-
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 100/258
marea votului final asupra proiectelor de acte normative în ansamblul lor.
Textul respectiv din Regulamentul şedinţelor comune prevede că, în timpulşedinţelor celor două Camere, liderii grupurilor parlamentare pot cere
preşedintelui de şedinţă verificarea întrunirii cvorumului. Dacă acesta nu
este întrunit, preşedintele de şedinţă este obligat să suspende şedinţa şi
să indice ziua şi ora de reluare a lucrărilor parlamentare.
O asemenea situaţie a putut fi constatată la dezbaterea proiectului de
lege privind bugetul de stat pe anul 2009 când, după repetate operaţiuni
de verificare a cvorumului legal de şedinţă, s-a constatat că acesta nu era întrunit şi, totuşi, şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului a
continuat.
Articolul 68 Caracterul public al şedinţelor
(1) Şedinţele celor două Camere sunt publice.
(2) Camerele pot hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete.
Sumar:
§ 1. PARTICIPAREA CETĂŢENILOR LA LUCRĂRILE CAMEREI DEPUTAŢILOR ŞI SENATULUI
— UN DREPT CIVIC; § 2, CARACTERUL SECRET AL ŞEDINŢELOR.
Comentariu: _ , _________________
§ 1, PARTICIPAREA CETĂŢENILOR LA LUCRĂRILE CAMEREI DEPUTAŢILOR ŞI
SENATULUI — UN DREPT CIVIC
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 101/258
Dacă Parlamentul este expresia suveranităţii naţionale, lucrările sale
trebuie să fie publice, în aceasta constând, chiar şi parţial, democraţia
parlamentară. Sub cupola Parlamentului aleşii poporului îşi exercită în
mod deplin mandatul constituţional, participă la deliberări, se pronunţă
asupra proiectelor de lege pe care le dezbat, fac declaraţii politice, votează
legi ş.a. Publicitatea dezbaterilor parlamentare este, prin urmare, de
esenţa democraţiei parlamentare.
Există o legătură strânsă între caracterul public al şedinţelor Adunărilor
legislative şi principiul reprezentării, pus în evidenţă de art. 2 alin. (1) din
Constituţie, potrivit căruia suveranitatea naţională aparţine poporului
român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin
referendum. In această calitate, poporul renunţă la exerciţiul suveranităţii
sale în favoarea reprezentanţilor săi aleşi, dar îşi menţine dreptul de a
evalua oricând şi în mod direct modul în care aceştia lucrează în interesulsău.
După părere noastră, dreptul cetăţenilor de a participa la dezbaterile
parlamentare ar fi trebuit consacrat în textele constituţionale, întrucât
reprezintă o manifestare efectivă a suveranităţii naţionale, pusă în
evidenţă, în aceste circumstanţe, încă de Constituţia Franţei din 1791,
care a garantat caracterul public al deliberărilor corpurilor legislative şi a
deschis accesul cetăţenilor la lucrările acestora. în perioada care a trecut de la Marea Revoluţie Franceză, viaţa
politică franceză a pus de nenumărate ori în evidenţă că o componentă
esenţială a democraţiei parlamentare constă în publicitatea şi transparenţa
activităţii legislative şi a celei de control asupra puterii executive. Tocmai
de aceea, dezbaterile parlamentare din Parlamentul României, precum şi
procesele-verbale cuprinzând dezbaterile desfăşurate în comisiile
parlamentare sunt publicate într-un format special al „Monitorului Oficial".
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 102/258
Cetăţenii au astfel posibilitatea de a lua cunoştinţă despre opiniile,
punctele de vedere ale reprezentanţilor acestora şi despre modul în cares-a votat un anumit proiect de lege.
în Tezele proiectului de Constituţie s-a prevăzut că „Lucrările
Parlamentului sunt publice, în afara cazurilor în care se hotărăşte ca
şedinţa să fie secretă. Membrii Guvernului, care nu sunt parlamentari, au
acces la lucrările Parlamentului". în final s-a optat pentru actualul text
constituţional.
Şedinţele celor două Adunări legiuitoare sunt publice, indiferent dacădeputaţii şi senatorii se întrunesc separat sau se reunesc în şedinţă
comună. Regulamentele permit ca la şedinţele publice să participe
diplomaţi, reprezentanţi ai presei scrise, radioului, televiziunii, precum şi
alţi invitaţi (inclusiv cetăţeni care nu participă, deci, într-o calitate
oficială), pe baza acreditării sau a invitaţiei emise de secretarii generali ai
serviciilor celor două Camere, în condiţiile stabilite de birourile
permanente şi în limita locurilor disponibile.Membrii Guvernului au acces la lucrările Camerelor, iar dacă li se
solicită participarea, prezenţa lor este obligatorie. Şedinţele Camerelor
sunt publice, spunea prof. Constantin Dissescu, pentru ca întreaga naţiune
să cunoască mersul legislaturii, să-i poată controla pe aleşi în exerciţiul
mandatului lor, să-şi formeze convingerea despre conduita şi aptitudinile
lor în vederea viitoarelor alegeri.
Textul art. 68 alin. (1) din Constituţie lasă deschisă posibilitatea
transmiterii lucrărilor Adunărilor legiuitoare, în direct, pe canale ale
televiziunii naţionale. Enunţul constituţional din primul alineat al art. 68
este foarte cuprinzător. Caracterul public al şedinţelor Camerei Deputaţilor
şi Senatului nu înseamnă doar participarea invitaţilor, a cetăţenilor
interesaţi să vadă pe viu anumite dezbateri parlamentare în plen, a
reprezentanţilor presei, ci şi asigurarea de către administraţia celor două
Camere a condiţiilor pentru transmiterea directă a lucrărilor acestora.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 103/258
Acestor măsuri li se adaugă posibilitatea recunoscută presei de a lua
interviuri şi de a solicita declaraţii publice ale deputaţilor şi senatorilor cuprivire la probleme de interes public.
Şedinţele Camerei Deputaţilor şi Senatului sunt conduse, de regulă, de
preşedinţii acestora, asistaţi de câte doi secretari, unul reprezentând
majoritatea parlamentară, iar celălalt, opoziţia. Preşedintele Adunării
poate fi înlocuit de unul dintre vicepreşedinţi, care devine „preşedinte de
şedinţă".
Preşedintele Camerei legislative conduce lucrările plenului, asigurămenţinerea ordinii în timpul dezbaterilor, precum şi respectarea
prevederilor regulamentare, acordă cuvântul vorbitorilor, moderează
discuţiile, sintetizează problemele puse în dezbatere, stabileşte ordinea
votării, precizează semnificaţia votului şi anunţă rezultatul acestuia.
Deputaţii şi senatorii sunt obligaţi să fie prezenţi la şedinţele Camerelor ai
căror membri sunt şi să se înscrie pe lista de prezenţă ţinută de unul
dintre secretari. Şedinţele se desfăşoară potrivit unui program de lucru
stabilit pe durata unei săptămâni şi a unei ordini de zi care cuprinde
iniţiativele legislative, precum şi orice altă problemă asupra căreia
Camerele urmează să delibereze în săptămâna în curs.
§ 2. CARACTERUL SECRET AL ŞEDINŢELOR
Potrivit art. 68 alin. (2) din Constituţie, şedinţele Camerelor pot fi
secrete, dacă acestea hotărăsc astfel. Regulamentele parlamentare prevăd
că la cererea preşedintelui sau a unui grup parlamentar (la Senat, şi la
cererea a cel puţin 20 senatori) aprobată cu votul majorităţii parlamen-
tarilor prezenţi, anumite şedinţe sunt secrete. O dispoziţie similară se
regăseşte şi în art. 19 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 104/258
Deputaţilor şi Senatului, majoritatea de voturi cerută pentru aprobarea
cererii Fiind de jumătate plus unu din voturile deputaţilor şi senatorilorprezenţi la şedinţă.
Cele două regulamente parlamentare prevăd o situaţie specială în care
şedinţa Camerelor Parlamentului este secretă de drept. Astfel, art. 167
alin. (1) din Regulamentul Senatului şi, respectiv, art. 182 alin. (2) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor stabilesc că în cazul în care informaţiile
şi documentele cerute în condiţiile art. 111 din Constituţie privesc, potrivit
legii, secrete de stat, Guvernul informează despre aceasta Camera căreia îi aparţine parlamentarul care le-a solicitat, iar Camera decide în şedinţă
secretă.
Caracterul secret al şedinţelor Camerei Deputaţilor şi Senatului,
precum şi al şedinţelor comune, cu excepţia cazurilor în care se dezbat
secrete de stat, contravine, însă, după părerea noastră, principiului
transparenţei activităţii parlamentare.
într-o ţară care nu a traversat complet calea spre o democraţie
consolidată, aşa cum este România, şi în care încrederea cetăţeanului în
Parlament este foarte scăzută, caracterul secret al dezbaterilor
parlamentare riscă să creeze, cel puţin pentru moment, un sentiment de
insatisfacţie civică, cu repercusiuni asupra spiritului cetăţenesc.
Constituţia nu prevede şi nici nu putea să prevadă o condiţionare a
caracterului secret al şedinţelor parlamentare de natura acelor evenimente
care ar putea face obiectul unor dezbateri secrete. Din practica
constituţională a altor state rezultă că asemenea evenimente sau
probleme ar putea avea legătură cu apărarea ţării sau cu o problemă
gravă de securitate naţională.
Pentru a sublinia şi mai mult că dezbaterile în şedinţă secretă sunt
excepţia de la regulă, Constituţia ar fi putut să prevadă că hotărârea
privind caracterul secret al şedinţelor se adoptă cu votul majorităţiimembrilor Camerei respective.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 105/258
Alin. (2) al art. 68 din Constituţie „păcătuieşte" şi prin omiterea naturii
actului prin care Camerele ar decide caracterul secret al unor şedinţe aleacestora. După părerea noastră, decizia ar trebui să fie luată printr-o
hotărâre, supusă votului potrivit art. 76 alin. (1) din Constituţie, ceea ce
ar presupune revizuirea, în acest sens, a textului constituţional respectiv.
In prezent, regulamentele parlamentare stabilesc că hotărârea privind
caracterul secret al unor şedinţe ale Camerelor legislative se adoptă cu
votul deputaţilor, respectiv al senatorilor prezenţi.
Pentru a se conferi o solemnitate particulară unei deliberăriparlamentare secrete, Constituţia ar fi trebuit să precizeze că, numai
întrunite în şedinţă comună, Camerele ar putea decide prin vot caracterul
secret al acesteia. De asemenea, considerăm că ar fi fost necesar ca în
Constituţie să se precizeze cine are dreptul să ceară sau să propună
Camerelor, întrunirea în şedinţă secretă, pentru a nu lăsa pe seama
regulamentelor parlamentare această procedură de natură constituţională.
Dacă s-ar recurge la o asemenea procedură, ar fi indicat ca, în cel maiscurt termen de la încheierea şedinţei secrete, Birourile permanente ale
Camerelor legislative să dea publicităţii o declaraţie în care să se rezume
motivele care au dus la o asemenea decizie, problemele asupra cărora s-a
deliberat şi hotărârile luate.
Articolul 69
Mandatul reprezentativ
(1) în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul
poporului,
(2) Orice mandat imperativ este nul.
Sumar:
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 106/258
§ 1. Noţiunea de mandat de drept public;
§ 2. Natura juridică a mandatului deputaţilor şi senatorilor; § 3. Nulitatea mandatului imperativ.
Comentariu: , . . .— .
§ 1. Noţiunea de mandat de drept, public
Problema statutului membrilor Adunărilor legiuitoare s-a născut pe
fondul raporturilor între acestea şi monarh, existente în timpul Evului
Mediu, îndeosebi în perioadele de vârf ale puterii monarhiei absolutiste,
din cerinţa stabilirii unui cadru instituţional în care reprezentanţii
comunităţilor în Parlament urmau să-şi exercite mandatul primit din
partea acestora. Istoria constituţionalismului european, datând din
perioada medievală, atestă că, în general, raporturile între Adunările
reprezentative şi monarh aveau un caracter conflictual, reprezentanţiiconvocaţi la adunări fiind vulnerabili în faţa autorităţii şi puterii
discreţionare a monarhului. Nu de puţine ori aceştia erau pedepsiţi pentru
opiniile exprimate în adunări, motiv pentru care treptat au fost stabilite
instrumente juridice (norme cutumiare), la care ulterior s-au adăugat
documente oficiale care garantau un regim de imunitate parlamentară.
De asemenea, s-a pus problema clarificării raporturilor reprezentanţilor
poporului în adunările legiuitoare cu cei care îi desemnau să le reprezinteinteresele şi cerinţele faţă de monarh.
In Franţa medievală raporturile între comunităţile locale şi
reprezentanţii acestora în Adunările de Stări erau stabilite în aşa-numitele
„caiete de doleanţe" pe care reprezentanţii comunelor aveau mandatul să
le susţină în faţa monarhului. Era vorba de un mandat imperativ primit de
reprezentanţi de la cei care îi desemnau în Adunările de Stări. Cu timpul,
s-a conturat instituţia mandatului parlamentar şi statutul parlamentarilor.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 107/258
Noţiunea de mandat a fost fundamentată şi instituţionalizată într-o
formă juridică mai întâi în dreptul privat, din caracteristicile căruia a împrumutat notele sale definitorii. Astfel, dreptul civil se referă la instituţia
juridică a mandatului ca la un contract care sintetizează acordul de voinţă
între părţile contractante: mandant şi mandatat. Potrivit art. 1532 din
Codul civil român, mandatul este un contract.
Dreptul public foloseşte noţiunea de mandat în sensul de împuternicire
specială conferită unui anumit subiect de drept printr-o procedură
solemnă, în baza căreia acesta exercită atribuţii de autoritate în scopul înfăptuirii unor interese generale sau comunitare In ceea ce priveşte
mandatul parlamentar, acesta are două accepţiuni: în sens restrâns se
raportează la mandatul deputaţilor şi senatorilor (mandatul parlamentar);
în sens larg se referă la mandatul Camerelor legislative şi la Parlament în
întregul său. De fapt, mandatul membrilor Camerei Deputaţilor şi
Senatului nu se disociază de cel al Camerelor respective sau de cel al
Parlamentului. Trebuie observat - şi acest lucru reiese cu limpezime dintextele constituţionale şi ale regulamentelor parlamentare - că în cazul
deputaţilor şi senatorilor mandatul are totuşi şi alte conotaţii decât cele
ale mandatului Parlamentului sau al Camerelor. Când Constituţia se referă
la mandatul Parlamentului sau la mandatul Camerelor, are în vedere atât
durata acestuia, cât şi calitatea lor, adică la puterea sau autoritatea ce le
este conferită. Dispoziţiile art. 69 alin. (1) din Constituţie sunt edificatoare
în acest sens: „în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii
sunt în serviciul poporului".
Când vorbim de statutul Adunărilor legislative şi al membrilor acestora,
nu avem în vedere identitatea acestuia, întrucât statutul Parlamentului are
un anumit conţinut şi este reglementat de anumite principii şi dispoziţii
constituţionale, legale şi regulamentare. La rândul său, statutul deputaţilor
şi senatorilor este guvernat de prevederi specifice. Ceea ce este comun
celor două tipuri de statut este garantarea constituţională a independenţei
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 108/258
Camerelor şi a membrilor acestora, de care dispun prin voinţa Adunării
Constituante. (A se vedea Jacques Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. 2, Economica, Paris, 1990, p. 1.214).
Orice încălcare sau nesocotire a statutului Camerelor reprezentative ori
a statutului membrilor acestora, reprezintă o violare a suveranităţii
poporului, stipulată în att. 2 alin. (1) din Constituţie, cu grave consecinţe
asupra caracterului democratic al regimului parlamentar.
Una dintre consecinţele mandatului reprezentativ al deputaţilor şi
senatorilor constă în a-i considera o extindere electorală a voinţei celorcare deţin puterea politică. Prin mandat reprezentativ va trebui, astfel, să
înţelegem legătura care uneşte parlamentarii de cei pe care îi reprezintă,
în virtutea acestei legături, deputaţii şi senatorii capătă dreptul de a
exprima voinţa naţională, fără ca cineva, inclusiv poporul, să le poată
impune o anumită conduită, în această calitate, şi sancţiuni în cazul
refuzului de a se conforma. Rezultă că, în această concepţie, mandatul
reprezentativ se caracterizează prin generalitate, irevocabilitate, libertatede acţiune şi considerat definitiv, în limitele unei durate stabilite prin
Constituţie. (A se vedea Dominique Chagnolland, Jean-Louis Quermonne,
Le gouvernement de la France sous la V' République, Fayard,
Paris, 1996, p. 392).
Conţinutul art. 69 alin. (1) din Constituţie este o dezvoltare şi o
aplicare particulară a art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală potrivit
căreia „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării". într-
adevăr, de vreme ce Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului, este firesc ca deputaţii şi senatorii să se afle în slujba acestuia,
având mandatul (misiunea) de a-i servi interesele şi de a-i realiza
aşteptările şi cerinţele fundamentale. Situaţi pe această poziţie, membrii
Parlamentului ar ttebui să se identifice cu interesele şi voinţa suverană ale
poporului şi să le transpună în legi. Textele constituţionale nu dezvăluie
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 109/258
însă care ar fi modalităţile instituţionale prin care un deputat sau senator
ar ajunge să cunoască cu precizie care sunt interesele, cerinţele şiaşteptările poporului şi care dintre acestea ar avea vocaţia de a fi
transpuse într-un act normativ cum este legea.
Răspunsul la această ecuaţie politică privind raportul existent între
parlamentari şi popor apare cu evidenţă spre sfârşitul fiecărei legislaturi,
când încrederea corpului electoral se îndreaptă spre deputaţii şi senatorii
acelui partid care prin programul său politic şi prin obiectivele pe care le-a
realizat, s-a apropiat cel mai mult de cerinţele electoratului. Rezultă,aşadar, că la începutul unei legislaturi, parlamentarii majorităţii şi ai
opoziţiei au o imagine ipotetică privind interesele fundamentale ale
naţiunii, care urmează să se confirme sau, după caz, să se infirme, în
funcţie de rezultatul votului popular exprimat pentru alegerea noului
Parlament.
§ 2. NATURA JURIDICĂ A MANDATULUI DEPUTAŢILOR ŞI SENATORILOR
Izvorul drepturilor, precum şi al îndatoririlor fundamentale şi al
obligaţiilor parlamentarilor ce provin din exercitarea mandatului se
regăseşte în Constituţie, legi speciale şi în regulamentele Camerelor. Ca
atare, este lipsită de orice justificare reglementarea exercitării mandatului
de către birourile permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului. In explicarea naturii juridice a mandatului parlamentar, credem că
trebuie să se pornească de la specificul raporturilor de drept public la care
se referă mandatul deputaţilor şi senatorilor. In acest sens, spunem că
mandatul de parlamentar este o instituţie de drept public, în speţă, de
drept constituţional.
Constituţia României caracterizează în art. 69 mandatul parlamentat ca
fiind un mandat reprezentativ. Legiuitorul constituant a înţeles să confere
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 110/258
un suport legal acestei caracterizări prin cele două alineate ale articolului
citat, şi anume: „Art. 69. - (I) In ex ercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii
sunt în serviciul poporului.
(1)(2) Orice mandat imperativ este nul.
Există o legătură directă între mandatul reprezentativ şi noţiunea de
„nulitate a mandatului imperativ". Cele două noţiuni, consacrate con-
stituţional în art. 69 din Legea fundamentală, clarifică de fapt raporturile
între cei ce aleg [cetăţenii alegători şi, pe un plan mai larg, întregul popor,la care face trimitere art. 69 alin. (1) din Constituţie] şi cei aleşi (deputaţii
şi senatorii). Prin actul electoral se încheie o convenţie tacită între
alegători şi aleşi, în virtutea căreia, aceştia din urmă îşi asumă mandatul
de a reprezenta în Parlament nu numai corpul electoral propriu-zis, ci
întregul popor. Mandatul reprezentativ este o instituţie juridică
caracteristică dreptului public, iar caracterele sale şi regulile de exercitare
sunt enunţate principial în Constituţie şi dezvoltate prin legi şi
regulamente parlamentare. In virtutea mandatului, deputaţii şi senatorii
îşi îndeplinesc îndatoririle faţă de cei care i-au ales, strict în conformitate
cu rolul şi funcţiile constituţionale ale Camerelor Parlamentului. Nu este
vorba de îndatoriri enunţate în detaliu, Adunarea Constituantă fixând doar
în termeni generali puterile încredinţate Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Parlamentarii îşi exercită mandatul reprezentativ într-o deplină libertate şi
fără a fi controlaţi de cei pe care îi reprezintă. Deputaţii şi senatorii nu
suferă niciun amestec în activitatea lor parlamentară, nici din partea
cetăţenilor, nici din partea unei autorităţi publice şi nici din partea
partidelor care i-au propus în alegerile parlamentare.
In art. 69 alin. (2), Constituţia consacră acest tip de reprezentare
parlamentară, prevăzând că „orice mandat imperativ este nul".
Interzicerea mandatului imperativ (care ar permite alegătorilor, partidelor,
autorităţilor publice să impună parlamentarilor modalităţi concrete ele
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 111/258
exercitare a mandatului), garantează independenţa şi demnitatea
deputaţilor şi senatorilor care sunt liberi să aprecieze, potrivit proprieiconştiinţe, cum să apere şi să servească interesele naţiunii. (A se vedea
Dimitri Georges Lavroff, Le droit constitutionnel de la Ve Répu-
blique, Dalloz, Paris, 1997, p. 269).
Aserţiunea că deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului trebuie
înţeleasă în sensul că, din momentul validării mandatului şi al depunerii
jurământului, cei aleşi îi reprezintă nu numai pe alegătorii din
circumscripţia electorală în care au candidat (inclusiv pe cei care au votat
pentru un partid politic concurent), ci întregul popor. De altfel, între art.
69 alin. (1) şi arc. 2 alin. (1) din Constituţie este o legătură logică, în
sensul că poporul exercită atributele puterii sale suverane fie direct prin
referendum, fie prin organele sale reprezentative, între acestea,
Parlamentul fiind - potrivit art. 61 din Constituţie - organul reprezentativ
suprem al poporului român.
Gradul de realizare a reprezentativităţii prin mandatul parlamentar este
cel naţional. Vom observa că acest grad de maximă generalitate nu
priveşte numai suma aritmetică a celor reprezentaţi. Gradul şi formele de
reprezentate prin mandatul parlamentar trebuie înţelese şi din punct de
vedere al amplitudinii funcţiilor Parlamentului. Ne referim aici la faptul că
alesul poporului exprimă puterea suverană a acestuia şi acţionează, în
limitele constituţionale, în numele său. In acest sens, vom înţelege
caracterul general al mandatului parlamentar ca o vocaţie generală de a
face.
In numele poporului, Parlamentul legiferează în orice domenii ale vieţii
sociale susceptibile de a fi reglementate într-o manieră general
obligatorie, impersonală şi primară. De asemenea, în aceeaşi calitate
Parlamentul exercită un control general asupra Executivului. Singura
oprelişte, am putea spune, în calea exercitării mandatului parlamentar,este principiul separaţiei celor trei puteri.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 112/258
De asemenea, din caracterul reprezentativ al mandatului
parlamentarilor decurge statutul de independenţă a acestora, iarindependenţa este atât de deplină încât poate fi reclamată chiar fată de
propria formaţiune politică. Altfel spus, în sistemul nostru parlamentar,
deputaţii şi senatorii sunt independenţi faţă de partidele care i-au propus
candidaţi, precum şi faţă de alegători.
Statutul de independenţă capătă conotaţii ample dacă îl raportăm la
latitudinea deputaţilor şi senatorilor de a părăsi partidul respectiv şi, mai
ales, la dreptul acestora - confirmat printr-o decizie a CurţiiConstituţionale - de a părăsi grupul parlamentar şi de a trece la un alt
grup. (A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 46/1994 privind
constituţionalitatea Regulamentului Camerei Deputaţilor, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 131 din 27 mai 1994).
Efectele independenţei se amplifică - împotriva logicii electorale -dacă
o raportăm la dreptul parlamentarilor al căror mandat a fost obţinut în
condiţiile art. 62 alin. (2) din Constituţie şi ale art. 9 alin. (1) din Legeaelectorală''. Intr-un asemenea caz, deputatul beneficiind de independenţă
ar putea rupe orice legătură cu organizaţia cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale în cauză, care nu îl poate contesta şi nu îi poate
cere revocarea mandatului. Sigur că, într-o atare situaţie, se poate susţine
că cetăţenii ale căror interese sunt reprezentate de organizaţia respectivă
vor fi reprezentaţi în continuare chiar de deputatul în cauză, ca şi de toţi
ceilalţi membri ai Camerei Deputaţilor, dar, oricum, nu se mai realizează
cerinţa constituţională potrivit căreia organizaţia beneficiară a dispoziţiilor
art. 62 alin. (2) din Constituţie şi art. 9 alin. (1) din Legea electorală
deţine „un loc de deputat".
Se poate pune ipotetic întrebarea dacă o astfel de organizaţie, al cărui
reprezentant în Camera Deputaţilor ar opta pentru un statut de deputat
independent, ar mai putea beneficia de „locul de deputat" în cazul în care
acesta demisionează.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 113/258
In fine, un alt aspect cate ar putea fi analizat în legătură cu natura
juridică a mandatului parlamentar este dacă deputaţii şi senatorii înde-plinesc o demnitate publică sau o funcţie publică, având în vedere că
acestora li se aplică art. 16 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia funcţiile
şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care
au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. In legătură cu acest aspect, în
literatura de specialitate s-au susţinut ambele ipoteze (Ioan Muraru, Mihai
Constantinescu, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureşti, 1944, p.
59; Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, voi. 2,Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996, p. 143).
In ceea ce ne priveşte, considerăm, alături de alţi autori, că deputaţii şi
senatorii îndeplinesc o demnitate publică. Termenul de funcţie publică are
conotaţii de drept administrativ, ceea ce ar crea o incompatibilitate
(exclusiv teoretică) între calitatea de funcţionar public şi cea de membru
al Legislativului.
Este de la sine înţeles că deputaţii şi senatorii (categorie a dreptuluiconstituţional) nu pot fi asimilaţi funcţionarilor publici (categorie a drep-
tului administrativ).
Principala asemănare între demnitari şi funcţionari publici este faptul că şi
unii, şi alţii exercită atribuţii de autoritate.
Din cele arătate, putem concluziona că mandatul parlamentar este:
a)o instituţie de drept public;
b)reprezentativ la nivel naţional;
general;
a)rezultă din alegeri;
b)irevocabil;
c)are caracter de demnitate publică şi conferă deţinătorului indepen-
denţă şi protecţie constituţională.
§ 3. Nulitatea MANDATULUI IMPERATIV
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 114/258
Art. 69 alin. (2) clin Constituţie întăreşte şi mai mult caracterul
reprezentativ al mandatului în sensul interzicerii implicite a oricăror
ingerinţe în activitatea deputaţilor şi senatorilor care ar veni din partea
alegătorilor, partidelor politice, autorităţilor statale, organizaţiilor
neguvernamentale. Pentru aceasta textul constituţional prevede nulitatea
mandatului imperativ.
în anumite circumstanţe, dispoziţia constituţională privind nulitatea
mandatului imperativ este lipsită de eficacitate dacă parlamentarul este
ameninţat de propriul partid cu excluderea în cazul, de pildă, al ne-
respectării de către acesta a disciplinei de partid pe care i-o impune grupul
parlamentar din care face parte. „încolţit" de prevederi statutare
sancţionatoare, este posibil ca deputatul sau senatorul să nu mai facă uz
de independenţa sa, conformându-se oricăror instrucţiuni, ordine venite
din interiorul partidului care 1-a propus candidat.
Aşa cum voinţa poporului nu poate fi condiţionată de o altă putere,
situaţie în care poporul ar fi ţinut să urmeze indicaţii, instrucţiuni sau
ordine din partea altuia, tot astfel reprezentanţilor poporului nu li se poate
impune imperativ să urmeze indicaţii transmise de o altă entitate, fie că
aceasta ar fi partidul care i-a susţinut politic şi financiar în campanie, fie
alegătorii din colegiul electoral în care au candidat, fie grupuri de interese
particulare. Raţiunea nulităţii mandatului imperativ rezultă din faptul cădeputaţii şi senatorii nu au dreptul să reprezinte interese sectoriale,
particulare, ci interese fundamentale, cele mai generale ale poporului,
însăşi ideea de reprezentare a poporului, şi nu a unor grupuri determinate,
chiar şi electoral, ale acestuia, se opune acceptării unui mandat imperativ.
Naţiunea însăşi este o entitate abstractă, în cadrul căreia se manifestă
o diversitate de interese, unele chiar conflictuale, contradicţii sociale sau
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 115/258
de altă natură, care ar putea fi extinse la nivel parlamentar dacă mandatul
deputaţilor şi senatorilor ar fi imperativ. Conceptul „mandat imperativ" este, în fond, un termen care se referă
la mandatul civil. Ca atare, dacă mandatul parlamentar ar fi un mandat
imperativ, alegătorii, partidele politice şi celelalte subiecte de drept deja
menţionate, ar avea dreptul să-i impună parlamentarului o anumită
conduită (să voteze sau să nu voteze un anumit act), să-i transmită
instrucţiuni, ordine ş.a. Dacă parlamentarul în cauză nu ar da ascultare
ordinelor şi instrucţiunilor primite, ar putea fi revocat de aceştia. Insti-tuirea revocării mandatului parlamentar este proprie sistemelor consti-
tuţionale totalitare (a se vedea, în acest sens, art. 107 din Constituţia
URSS din 7 octombrie 1977), având drept scop să-1 intimideze pe cel ales
şi să asigure obedienţa acestuia faţă de structurile de putere ale
partidului-stat.
Toate aceste servituti parlamentare au fost prevenite de Legiuitorul
constituant român, care a statuat că orice mandat imperativ este nul.
In practica parlamentară a apărut o problemă teoretică interesantă,
legată de conceptul mandatului imperativ. Astfel, Grupul parlamentar al
U.D.M.R. din Senat a apreciat, într-o sesizare trimisă Curţii Constituţionale
în legătură cu neconstituţionalitatea art. 160 alin. (2) clin Regulamentul
Senatului (în formularea iniţială), că jurământul de credinţă prevăzut de
art. 82 alin. (2) din Constituţie - ce urma a fi prestat de fiecare senator,
după constituirea legală a acestui corp legiuitor - ar avea semnificaţia unui
mandat imperativ. (A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 46/1994
privind constituţionalitatea Regulamentului Camerei Deputaţilor, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994).
O asemenea opinie este pe fond greşită şi contrară tradiţiei
constituţionale clasice, întrucât nu ţine seama că un jurământ de credinţă
-forma modernă a unor jurăminte cavalereşti sau de altă natură din Evul
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 116/258
Mediu - are ca obiect angajamentul respectării unor comandamente
sociale şi legale de importanţă fundamentală, stabilite anterior. Aşa cum s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, întrucât conţinutul
jurământului prevăzut de art. 82 din Constituţie sau orice alt conţinut
similar se referă la respectarea obligaţiilor constituţionale ale
parlamentarilor, această obiecţie este neîntemeiată, respectarea legii şi a
supremaţiei Constituţiei fiind o îndatorire a oricărui cetăţean, fie că este
sau nu parlamentar. în acest sens, obligaţia depunerii jurământului nu
poate fi contrară principiului pluralismului politic care nu exclude, ci,dimpotrivă, presupune respectul legii. (A se vedea Decizia Curţii Constitu-
ţionale nr. 46/1994 privind constituţionalitatea Regulamentului Camerei
Deputaţilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131
din 27 mai 1994).
Consacrând caracterul reprezentativ al mandatului parlamentar şi, în
consecinţă, stabilind nulitatea mandatului imperativ, Legiuitorul
constituant s-a conformat practicii constituţionale a statelor democraticedin Europa Occidentală, printre care Franţa (art. 2 din Constituţie), Spania
(art. 67 din Constituţie), Italia (art. 67 din Constituţie) ş.a., care exclud
posibilitatea de revocare a parlamentarilor de către alegători.
Mandatul senatorilor şi deputaţilor este protejat din punct de vedere
constituţional şi legal, scopul protecţiei constând în asigurarea condiţiilor
instituţionale, legale şi materiale pentru exercitarea sa în conformitate cu
prevederile constituţionale. De fapt, condiţia ca mandatul parlamentarilor
să fie protejat, este ca deputaţii şi senatorii să-l exercite cu respectarea
cadrului legal şi regulamentar stabilit.
Nu există nicio sancţiune constituţională sau legală consistentă pentru
nerespectarea de Către parlamentari a mandatului căpătat în urma
alegerilor generale.
Regulamentul Camerei Deputaţilor conţine o serie de sancţiuni
aplicabile deputaţilor şi senatorilor, dar acestea nu se referă la
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 117/258
nerespectatea mandatului propriu-zis, ci la săvârşirea unor abateri de la
prevederile regulamentare. Este adevărat că Regulamentul Senatuluiprevede în art. 195 o serie de abateri disciplinare săvârşite de senatori,
printre care se menţionează „încălcarea dispoziţiilor privind îndatoririle
senatorului prevăzute de Constituţie, de legea electorală şi de Legea
statutului deputaţilor şi al senatorilor", „încălcarea jurământului de
credinţă", precum şi „exercitarea abuzivă a mandatului de senator".
Sancţiunile prevăzute de Regulamentul Senatului în art. 196 pentru
săvârşirea faptelor mai sus menţionate ar putea fi: atenţionarea;chemarea la ordine; retragerea cuvântului; îndepărtarea din sală pe
durata şedinţei sau avertismentul public. Dacă comparăm gravitatea
abaterilor cu sancţiunile aplicabile senatorilor vinovaţi observăm cu
uşurinţă, că practic aceştia beneficiază de un regim de impunitate pentru
săvârşirea unor fapte a căror gravitate este deosebită.
Exercitarea abuzivă a funcţiei de către un funcţionar public sau de un
ministru are conotaţii penale, împotriva persoanei respective putându-se
declanşa acţiunea de urmărire penală. Dacă un senator îşi exercită abuziv
mandatul, acesta riscă cel mult un avertisment public adresat în scris.
In ceea ce ne priveşte, considerăm că art. 195 coroborat cu art. 196
din Regulamentul Senatului contravine esenţei raporturilor între senatori şi
alegători şi chiar art. 69 alin. (1) din Constituţie. Dacă senatorii sunt în
serviciul poporului, încălcarea de către aceştia a jurământului de credinţă
ori exercitatea abuzivă a mandatului sau încălcarea dispoziţiilor privind
îndatoririle senatorilor prevăzute de Constituţie şi de Statutul deputaţilor
şi al senatorilor, ar trebui sancţionată mult mai drastic, şi nu cu o simplă
atenţionare sau chemare la ordine ori cu retragerea cuvântului.
Menţinerea în Regulamentul Senatului a conţinutului art. 195 coroborat cu
art. 196 dovedeşte lipsa de respect faţă de cetăţean şi discriminarea unei
întregi suite de categorii de funcţionari publici şi demnitari faţă de regimul
privilegiat aplicabil membrilor Senatului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 118/258
Art. 52 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al
senatorilor preia abaterile prevăzute în art. 195 lit. a) şi b) din Regula -mentul Senatului, precum şi sancţiunile stabilite în art. 196, la care se
adaugă o sancţiune nouă, ale cărei efecte echivalează cu „răscumpărarea
cu bani a unei culpe" - pedeapsă prevăzută încă în dreptul roman.
Comisia de redactare a proiectului Constituţiei a propus un text pentru
reglementarea mandatului reprezentativ al deputaţilor şi senatorilor, care
a fost ulterior adoptat de Adunarea Constituantă în forma pe care o are în
prezent art. 69 din Constituţie. Comisia a fost sesizată cu un amendamentla textul propus de aceasta (art. 65) privind caracterul reprezentativ al
mandatului parlamentar. Amendamentul, aparţinând senatorului UDMR
Hosszu Zoltan, viza alin. 1 al art. 65, al cărui corespondent este art. 69
din textul actual al Constituţiei, şi care avea următorul conţinut:
„Deputaţii şi senatorii se află în serviciul alegătorilor lor, iar nu
al populaţiei în general". Amendamentul a fost respins de comisie,
care a considerat că „textul vine în contradicţie cu teoria
mandatului reprezentativ care stă la baza proiectului de
Constituţie. In virtutea acestei concepţii, deputatul este
reprez entantul poporului în întregul său, şi nu al alegătorilor
din circumscripţia electorală în care a fost ales".
Conţinutul art. 69 din Constituţie a fost preluat în art. 1 din Legea nr.
96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, dar completat cu un
text nou având următorul cuprins: „Art. 1 alin. (1) - Deputaţii şi
senatorii sunt reprezentanţi aleşi ai poporului român, prin care
aceştia îşi exercită suveranitatea, în condiţiile prevăzute de
Constituţie şi de legile ţării".
Articolul 70
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 119/258
Mandatul deputaţilor si al senatorilor (1) Deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului şi alla data
mandatarii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării
alegerii şi a depunerii jurământului, jurământul se stabileşte prin lege
organică,
(2) Calitatea de deputat sau de senator încetează ia data rnteunirii legale
a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor
electorale, de incompatibilitate ori de deces.
Sumar:
§ 1. Data începerii mandatului parlamentar;
§ 2. Condiţiile constituţionale de încetare a mandatului de
deputat sau de senator.
Comentariu: _________________ ——
§ 1. Data începerii mandatului parlamentar
întrucât calitatea de deputat şi senator nu se disociază de funcţiile
Camerelor legislative, durata mandatului aleşilor poporului corespunde în
mod logic cu cea a Camerelor respective. Art. 63 alin. (1) din Consti tuţie
prevede că Senatul şi Camera Deputaţilor sunt alese pentru un mandat de
patru ani care se prelungeşte de drept în stare de mobilizare, de război,
de asediu sau de urgenţă, până la încetarea acestora. Alin. (4) al aceluiaşi
articol prevede că mandatul Camerelor se prelungeşte până la întrunirea
legală a noului Parlament.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 120/258
Pe baza acestor termene, Constituţia a prevăzut în art. 70 alin. (1) că
deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului la data întrunirii legale aCamerelor din care fac parte, sub condiţia validării alegerii şi a depunerii
jurământului. Teza finală a acestui alineat stabileşte că formula
jurământului se stabileşte prin lege organică.
Textul final al Constituţiei adoptate în 1991 nu a prevăzut obligaţia
membrilor celor două Camere de a presta un jurământ de credinţă,
această obligaţie fiind introdusă de Legea de revizuire a Constituţiei
României nr. 429/2003.Propriu-zis, mandatul ia naştere prin alegerea candidaţilor care au
obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul uninominal în
care au candidat.
Candidaţilor îndreptăţiţi să li se atribuie mandatul de deputat sau
senator, în condiţiile arătate mai sus, li se eliberează de către Biroul
electoral de circumscripţie certificatul doveditor al alegerii acestora.
Se poate conchide că mandatul parlamentar ia naştere din momentul
proclamării rezultatelor alegerii (care nu coincide cu data eliberării
procesului-verbal doveditor al alegerii), dar dreptul deputatului şi
senatorului de a-1 exercita începe pe data întrunirii legale a Camerei
respective, sub condiţia validării şi a prestării unui jurământ. Validarea
alegerii nu face decât să confirme, cu efect retroactiv, legalitatea
operaţiunilor electorale. Numai de la această dată deputaţilor şi senatorilor
li se aplică statutul parlamentar prevăzut în Constituţie, în Legea nr.
96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, precum şi în
regulamentele Camerelor legislative.
In condiţiile în care alegerile parlamentare sunt o expresie a
suveranităţii naţionale, exercitată direct de către corpul electoral, este
firesc ca validarea alegerii deputaţilor şi senatorilor să intre în competenţa
adunărilor reprezentative. O problemă distinctă poate să apară în cazul în
care parlamentarul al cărui mandat a fost invalidat, ar dori să conteste
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 121/258
hotărârea de invalidare adoptată de Camera Parlamentului. Regulamentele
Camerei Deputaţilor şi al Senatului nu oferă o soluţie la această problemăipotetică. Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor
prevede în art. 2 alin. (2) doar că validarea mandatului parlamentar se
face în conformitate cu prevederile regulamentului fiecărei
Camere. Constituţia din 1923 prevedea în art. 44 că fiecare dintre cele
două Adunări veriiică titlurile membrilor săi şi judecă contestaţiile ce se
ridică în această privinţă. Constituţia din 1991 nu conţine nicio dispoziţie
cu privire la validare, prevăzând doar în art. 64 alin. (1) că organizarea şifuncţionarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu. în
actuala legislatură, alegerea domnului deputat Iosif Koto a fost contestată
pe cale judecătorească, instanţa solicitând Camerei Deputaţilor să amâne
validarea mandatului deputatului în cauză până la soluţionarea definitivă a
cauzei. Camera Deputaţilor nu a dat, însă,
Curs solicitării, validând mandatul respectiv.
Deşi este greu de presupus că un parlamentar, al cărui mandat a fostinvalidat, ar contesta hotărârea Camerei, regulamentele parlamentare ar
trebui completate cu procedura care s-ar impune într-o astfel de situaţie.
Astfel, dreptul la apărare ocrotit în art. 24 alin. (1) din Constituţie - la care
ar putea recurge parlamentarul în cauză - ar fi încălcat.
§ 2. CONDIŢIILE CONSTITUŢIONALE DE ÎNCETARE A MANDATULUI DE DEPUTAT
SAU DE SENATOR
In mod firesc, calitatea de deputat sau de senator încetează la data
întrunirii legale a Camerelor nou-alese. Constituţia prevede în art. 70 alin.
(2) şi alte cazuri de încetare a mandatului parlamentar: demisie;
pierderea drepturilor electorale; incompatibilitate; deces.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 122/258
Deputaţii şi senatorii pot demisiona prin cerere scrisă, adresată pre-
şedintelui Camerei respective. Acesta, în şedinţă publică, îl întreabă pe celcare a depus cererea de demisie dacă statuie în cererea sa, iar dacă
parlamentarul răspunde afirmativ sau nu se prezintă în Cameră pentru a
răspunde, cu toate că a fost înştiinţat, preşedintele declară locul vacant.
Cele două regulamente parlamentare, precum şi Legea privind Statutul
deputaţilor şi al senatorilor, prevăd şi o „demisie de drept" a deputatului
sau senatorului care aflat într-o funcţie incompatibilă cu demnitatea de
parlamentar refuză să demisioneze din funcţia respectivă. Intr-oasemenea situaţie, parlamentarul este considerat demisionat de drept din
calitatea de deputat, respectiv de senator.
Pierderea drepturilor electorale este o consecinţă a condamnării
deputatului sau senatorului printr-o hotărâre judecătorească rămasă
definitivă.
Dacă intervine unul dintre cazurile de încetare a mandatului de
parlamentar, Camera respectivă trebuie să adopte o hotărâre prin care se
constată cazul de încetare a mandatului şi vacantarea acestuia. Hotărârea
Camerei se publică în Monitorul Oficial Partea I, de la data publicării,
începând să curgă termenul în care Guvernul organizează alegerile
parţiale.
In art. 165 din Regulamentul Adunării Deputaţilor se prevedea că în
situaţia în care un membru al acesteia lipsea de la cinci şedinţe
consecutive sau de la zece şedinţe alternative în aceeaşi sesiune, fără
concediu sau peste concediul acordat, Adunarea putea decide - dacă
absenţa s-ar fi produs de trei ori în cursul aceleiaşi sesiuni - cu privire la
declararea ca vacant a locului de deputat. O asemenea dispoziţie nu a mai
fost reţinută în actualul Regulament al Camerei Deputaţilor, întrucât
Camerele nu au dreptul să decidă cu privire la retragerea mandatului de
parlamentar. O atare prerogativă a Camerelor contravine art. 70 alin. (2)
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 123/258
din Constituţie, deoarece ar institui un nou caz de încetare a calităţii de
parlamentar.Faţă de textul art. 70 alin. (2) din Constituţie care enunţă expres
cazurile de încetare a mandatului de deputat sau de senator, rezultă, pe
cale de consecinţă, că este neconstituţională orice altă dispoziţie legală
sau regulamentară care ar prevedea şi alte cazuri de încetare a
mandatului parlamentar.
O formă sui-generis de încetare/pierdere a calităţii de deputat sau,
respectiv, de senator este invalidarea mandatului în condiţiile precizate deart. 3 alin. (1) coroborat cu alin. (4) al aceluiaşi articol al Legii nr.
96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor. Art. 3 alin. (1) din
legea menţionată prevede că, după constituirea legală a Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, fiecare deputat şi fiecare senator depune, în
faţa plenului Camerei din care face parte, jurământul de credinţă faţă de
ţară şi popor. Alin. (4) al aceluiaşi articol prevede că refuzul de a depune
jurământul de credinţă atrage de drept invalidarea mandatului, de careplenul Camerei ia act. Acest text este o consecinţă a art. 2 alin.
(1) al Legii nr. 96/2006 potrivit căruia deputaţii şi senatorii intră în
exerciţiul mandatului sub condiţia depunerii jurământului.
Un text cu conţinut asemănător cuprinde şi art. 11 alin. (2) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor, potrivit căruia deputaţii care refuză
depunerea jurământului sunt consideraţi invalidaţi. Refuzul depunerii
jurământului se constată de către preşedintele de şedinţă. Art. 1.3 alin.
(2) din Regulamentul Senatului prevede că refuzul senatorului de a
depune jurământul atrage pierderea mandatului. Art. 70 alin. (1) din
Constituţie precizează foarte clar că neînde-plinirea condiţiei de validare şi
de depunere a jurământului împiedică exercitarea mandatului. Textul
constituţional la care ne referim nu face nicio menţiune cu privire la
încetarea sau pierderea mandatului respectiv.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 124/258
Ar fi ilogic, însă, ca mandatul obţinut prin alegeri să se menţină, dar să
nu poată fi exercitat. Rezultă că Legiuitorul constituant a avut în vedere înart. 70 alin. (1) încetarea mandatului, ce nu poate fi exercitat.
Considerăm că la o viitoare revizuire a Constituţiei, alin. (2) al art. 70 din
Constituţie ar trebui să fie completat cu un nou caz de încetare a
mandatului de parlamentar, şi anume, invalidarea acestuia.
Constituţia prevede în art. 70 alin. (2) că demnitatea de senator şi
deputat încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou-alese sau în
caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitateori de deces. Se poate observa cu uşurinţă că în Constituţie enumerarea
cazurilor de încetare a mandatului parlamentar este făcută limitativ, ceea
ce înseamnă că prin lege specială nu pot fi prevăzute complementar şi alte
cazuri de încetare a mandatului deputaţilor şi senatorilor.
întrucât calitatea de deputat şi, după caz, de senator se dobândesc sub
condiţia validării, rezultă că invalidarea mandatului îşi extinde efectele de
la data întrunirii legale a Camerelor. în cazul invalidării se consideră cămandatul nici nu a existat, persoana în cauză neavând niciun drept care ar
decurge din calitatea sa de deputat sau, după caz, de senator (de pildă
încasarea indemnizaţiei cuvenite pentru perioada care s-a scurs de la
întrunirea legală a Camerei în cauză până la data invalidării). Aceeaşi
logică se impune condiţiei depunerii jurământului de credinţă faţă de ţară
şi popor. Astfel, deputatul sau senatorul al cărui mandat a rost validat nu
intră în exerciţiul propriu-zis al mandatului până când nu depune
jurământul. Refuzul depunerii jurământului este asociat, prin analogie,
invalidării mandatului. Textele constituţionale sunt clare în această
privinţă.
Vulnerabile sunt art. 3 alin. (4) din Legea nr. 96/2006, republicată, şi
textele corespondente din cele două regulamente parlamentare. Astfel,
alin. (4) al art. 3 din Legea nr. 96/2006 converteşte refuzul de a depune
jurământul într-o invalidare de drept, deşi Constituţia, în art. 70 alin. (1),
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 125/258
condiţionează începerea exerciţiului mandatului de validare şi prestare a
jurământului fără să precizeze care ar fi consecinţele asupra decizieivalidării, a refuzului de prestare a jurământului de credinţă. Cu alte
cuvinte, legiuitorul ordinar a stabilit prin textul menţionat o cauză specială
de invalidare, care operează, însă, după ce aceasta a fost acordată în
plenul Camerei prin votul membrilor acesteia.
Precizăm aici că prin Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, Curtea Consti-
tuţională a constatat drept cauze pentru invalidarea mandatului
parlamentar, doar frauda electorală şi nerespectarea condiţiilorconstituţionale şi legale pentru alegere. Evaluarea acestor cauze este
anterioară actului de validare. Privită din această perspectivă, invalidarea
mandatului ca o consecinţă a refuzului depunerii jurământului apare mai
degrabă ca o sancţiune, decât ca temei pentru invalidare. Sancţiunea
intervine după ce deputatul sau senatorul în cauză a fost deja validat.
Legea nr. 96/2006 este, însă, lacunară în ceea ce priveşte invocarea
procedurii prin care plenul Camerei ia act de refuz. In mod normal, fiindvorba de o sancţiune, se impune ca aceasta să fie aplicată printr-un act
formal (hotărâre). Cerinţa emiterii unui act formal, a unui act manifest al
Camerei este absolut necesară, întrucât actul validării, însoţit de lista
parlamentarilor a căror validare este propusă, a fost anterior supus votului
parlamentarilor. Mai mult, art. 13 alin. (2) din Regulamentul Senatului,
prevăzând în mod eronat că „refuzul de a depune jurământul atrage
pierderea mandatului", adaugă la art. 70 alin. (2) din Constituţie un
caz complementar de încetare a mandatului parlamentar.
Aşa cum am arătat deja, cazurile de încetare a mandatului deputaţilor
şi senatorilor sunt stabilite prin enumerare limitativă în art. 70 alin. (2) din
Constituţie, nefiind deci posibil ca prin lege să se adauge şi alte astfel de
cazuri.
în cazul senatorilor şi deputaţilor care au fost validaţi, mandatul nu maipoate fi pierdut. Hotărârea de validare a mandatului de parlamentar are
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 126/258
caracter definitiv. Asupra acesteia, Camera care a aprobat-o nu mai poate
să mai revină, sub nici un motiv (A se vedea în acest sens GeorgeAlexianu, Curs de drept constituţional, voi. III, fascicula 1, Editura
Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1934, p. 207).
Unicul criteriu în funcţie de care se pronunţă Camerele, este
respectarea de către candidatul care a obţinut mandatul de deputat sau
senator, a condiţiilor constituţionale şi legale prevăzute pentru alegeri şi
existenţa sau nu a fraudei electorale. Parlamentarii validaţi nu pot fi
împiedicaţi să-şi exercite legal mandatul. De altfel, nici legea, niciregulamentele parlamentare nu stabilesc un termen pentru depunerea
jurământului. Art. 3 alin. (1) din Legea nr. 96/2006 precizează doar că
după constituirea legală a Camerei Deputaţilor şi Senatului fiecare deputat
şi senator depune în plenul Camerei din care face parte jurământul de
credinţă faţă de ţară şi popor.
în mod firesc, depunerea jurământului se organizează în mod solemn
imediat după constituirea legală a Camerei respective, dar teoreticsolemnitatea poate fi sistată de cauze excepţionale sau dacă din motive
medicale deputatul sau senatorul este împiedicat să presteze pentru
moment jurământul de credinţă. Să luăm un caz ipotetic: un senator este
împiedicat din motive medicale şase luni să-şi depună jurământul, dar
după trecerea acestei perioade face demersurile necesare pentru a depune
jurământul prevăzut de Legea nr. 96/2006. Niciun organism al Senatului
nu are dreptul să-1 împiedice pe senatorul în cauză să depună jurământul
de credinţă. Altfel, Senatul intră în conflict cu voinţa alegătorilor din
circumscripţia în care a obţinut mandatul senatorul respectiv. Soluţia este
dată chiar de Constituţie: parlamentarul în cauză nu intră în exerciţiul
mandatului.
La textul propus de Comisia de redactare a proiectului de Constituţie
pentru stabilirea limitelor în timp ale mandatului deputaţilor şi senatorilor
(art. 68 din proiectul Constituţiei) s-a adus un amendament în cadrul
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 127/258
lucrărilor Adunării Constituante, care prevedea că „deputaţii şi
senatorii intră în exerciţiul mandatului de la data validării decătre Camera din care fac parte". Amendamentul a fost respins,
întrucât comisia a considerat că „data validării nu este relevantă
pentru naşterea mandatului parlamentar. Ea produce efecte
numai în cazul invalidării unui mandat care există".
Un alt amendament a prevăzut cerinţa ca la validare deputaţii şi sena-
torii să depună jurământul ce unna să fie prestat de Preşedintele
României. Şi acest amendament a fost respins de comisie, care aargumentat că textul amendamentului nu are o valoare normativă în
condiţiile în care mandatul parlamentar se naşte ca turnare a voinţei
electoramlui. Faţă de practica generală potrivit căreia funcţionam publici,
demnitarii şi alte categorii socioprofesionale sunt obligaţi să depună un j
urământ ca o condiţie a exercitării funcţiei, respectiv a demnităţii
respective, rezultă că argumentul adus de comisie pentru respingerea
amendamentului privind prestarea jurământului de către membrii celordouă Camere legislative nu a avut niciun fundament ştiinţific.
Aşa cum am arătat, Legea de revizuire a Constituţiei adoptată în 2003 a
prevăzut obligaţia depunerii jurământului de credinţă de către deputaţi şi
senatori după o formulă care a fost ulterior stabilită prin Legea privind
Statutul deputaţilor şi al senatorilor.
Articolul 71 incompatibilitati
(1) Nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator.
(2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu
exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de
membru al Guvernului.
(3) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 128/258
Incompatibilităţi
Sumar:
§ 1. JUSTIFICAREA MĂSURILOR DE PROTECŢIE A MANDATULUI DEPUTAŢILOR ŞI
SENATORILOR;
§ 2. NOŢIUNEA DE INCOMPATIBILITATE A MANDATUITD DE. PARLAMENTAR CU
ALTE FUNCŢII SAU DEMNITĂŢI PUBLICE;
§ 3. ÎNCOMPATIBIIITĂŢILE PARLAMENTARE SE STABILESC EXCLUSIV PRIN
CONSTITUŢIE SAU PRIN LEGE ORGANICĂ;
§ 4. DEFINIŢIA FUNCŢIEI PUBLICE DE AUTORITATE;
§ 5. RESTRICŢII PENTRU EXERCITAREA ANUMITOR FUNCŢII LIBERALE; § 6.
INCOMPATIBILITATEA CU ANUMITE FUNCŢII PRIVATE;
§ 7. INCOMPATIBILITATEA DEMNITĂŢII DE DEPUTAT SAU SENATOR CU CEA DE
MEMBRU ÎN PARLAMENTUL EUROPEAN SAU CU ÎNDEPLINIREA UNEI FUNCŢII ÎNCREDINŢATE DE UN STAT STRĂIN;
§ 8. ÎNCETAREA STĂRII DE INCOMPATIBILITATE
COMENTARIU: ---------------——— -----
§ 1. Justificarea măsurilor de protecţie a mandatului
d eputaţilor şi senatorilor
în toate constituţiile sunt stabilite dispoziţii speciale care au rolul de a
asigura independenţa membrilor Parlamentului şi protecţia mandatului de
ales al poporului. Tradiţional, sunt utilizate trei categorii de protecţie:
incompatibilităţile, imunitatea parlamentară şi indemnizaţia.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 129/258
în sistemul nostru constituţional, deputaţii şi senatorii se bucură de
independenţă totală faţă de celelalte structuri statale. Aleşii poporuluiexercită pe durata mandatului prerogativele autorităţii publice, ceea ce
justifică măsurile de protecţie stabilite de Constituţie, precum şi de cele
două regulamente ale Camerelor legislative. Regulamentul Camerei
Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea nr. 8/1994, prevedea în art. 171 alin.
(1) că „în timpul mandatului, deputatul se află în exerciţiul autorităţii
publice". Textul regulamentar avea rolul să servească ca suport juridic
pentru sancţionarea oricărei fapte „prin care se aduce atingere onoarei ori reputaţiei unui deputat, precum şi ameninţarea sau actele de violenţă
săvârşite împotriva acestora, în legătură cu activitatea pe care o
desfăşoară".
Textul citat a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii
Constituţionale nr. 45/1994, care a considerat că prin această dispoziţie
regulamentară se contravine prevederilor art. 16 din Constituţie, creându-
se privilegii unor anumite categorii de cetăţeni. După cum se poate însăobserva, alin. (1) al art. 171 din Regulamentul Camerei Deputaţilor nu
contravenea cu nimic Constituţiei. Mai mult, era o prelungire a
caracterizării constituţionale a Parlamentului ca autoritate publică. Nu
poate fi vreo îndoială că atribuţiile deputaţilor şi senatorilor sunt atribuţii
de autoritate, circumscrise rolului şi funcţiilor Parlamentului.
De altfel, Parlamentul nu a ţinut seama de decizia Curţii Consti-
tuţionale, deşi aceasta este generală şi obligatorie pentru toate autorităţile
publice. Textul prevăzut în art. 171 alin. (1) din Regulamentul Camerei
Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea nr. 8/1994 şi declarat neconstituţional
de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 45/1994, a fost reiterat în art.
26 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al
senatorilor, potrivit căruia „pe durata exercitării mandatului de parla-
mentar deputaţii şi senatorii sunt purtători ai autorităţii publice de stat;
orice faptă prin care se aduce atingere onoarei ori reputaţiei unui deputat
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 130/258
sau senator, ca şi ameninţarea ori actele de violenţă săvârşite împotriva
acestuia, în legătură cu exercitarea mandatului, se pedepsesc confonndispoziţiilor Codului penal privind infracţiunile contra autorităţii".
Prin economia sa, art. 71 din Constituţie este sediul regimului juridic al
incompatibilităţilor parlamentare. Art. 71 alin. (2) din Constituţie ridică o
problemă de principiu, şi anume cea a raportului între „calitatea de
deputat sau de senator", care reprezintă o demnitate publică, şi cea de
funcţie publică, la care face referire textul citat. Demnitatea publică este o
categorie cu un sens larg, referindu-se la persoane care îndeplinesc funcţiide autoritate atât în cadrul puterii legislative, cât şi în cea executivă şi
chiar judecătorească. Termenul de funcţie publică este mult mai precis şi
aparţine, în special, sferei de reglementare a dreptului administrativ, care
apreciază că, în general, o autoritate publică cuprinde structural trei
elemente: o anumită competenţă (sferă de atribuţii şi proceduri
corespunzătoare); anumite mijloace materiale şi financiare; un anumit
personal specializat şi dispus pe criterii ierarhice în departamente, direcţii,servicii ş.a. (A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
voi. 1, Editura AII Beck, Bucureşti, 2001, p. 525).
§ 2. Noţiunea de incompatibilitate a mandatidui de parlamentar cu
alte funcţii sau demnităţi publice
Intr-o definiţie de dicţionar, incompatibilitatea exprimă interdicţia ca
cineva să poată exercita în acelaşi timp două activităţi sau funcţii, inclusiv
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 131/258
demnităţi publice, care prin caracterul lor sunt contradictorii. In general
mandatul parlamentarilor este incompatibil cu exercitarea concomitentăde către aceştia a unei alte funcţii sau deranităţi publice. Ideea
incompatibilităţii între diferite funcţii, activităţi sau demnităţi publice nu
este nouă. Ea a fost enunţată şi susţinută încă din antichitate, între alţii de
Aristotel. Astfel, în lucrarea sa „Politica", gânditorul grec nota: „Se mai
poate critica şi cumulul funcţiilor, care la Cartagena trece drept o mare
cinste. Un om nu poate împlini bine decât o singură treabă. Este datoria
legiuitorului să stabilească această diviziune a slujbelor şi să nu ceară dela aceeaşi persoană să cânte din flaut şi să facă încălţăminte" (Aristotel,
Politica, Cultura Naţională, Bucureşti, 1924, p. 90).
Incompatibilitatea nu se confundă cu neeligibilitatea, care înseamnă
lipsa vocaţiei unei persoane de a candida în alegerile parlamentare sau
locale. Astfel, sunt neeligibili (nu pot li aleşi) pentru că le este interzisă
asocierea în partide politice: judecătorii Curţii Constituţionale, Avocatul
Poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categoriide funcţionari publici, stabilite prin lege organică. Dacă aceste categorii de
persoane au intenţia de a candida pentru un mandat de deputat sau
senator, trebuie să renunţe la calitatea ce îi face neeligibili, cel mai târziu
până Ia data depunerii candidaturii.
Spre deosebire de ineligibilitate, care împiedică depunerea candidaturii,
categoria de incompatibilitate permite participarea la alegeri, dar
candidatul care a obţinut mandatul de deputat sau de senator trebuie să
opteze pentru demnitatea publică de parlamentar sau pentru funcţia
incompatibilă cu aceasta. (A se vedea Jaques Cadart, Institiaions
politiques et droil cunstitutiunnel, voi. 2, Economica, Paris, 1990, p. 1215-
1216). Aceeaşi logică constituţională se aplică în cazul în care pe parcursul
exercitării mandatului un deputat sau senator devine incompatibil din
cauza cumulului cu o anumită funcţie sau activitate aflată în contradicţie
cu natura mandatului parlamentar.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 132/258
Prin esenţa lor, neeligibilităţile sunt de natură constituţională, întrucât
doar Constituţia le enumera, în art. 37, raportat la art. 40 alin. (3) dinLegea fundamentală. In schimb, incompatibilităţile au atât o natură
constituţională, unele dintre ele fiind prevăzute în art. 71 alin. (1) şi alin.
(2), cât şi una legală, Parlamentul fiind competent, potrivit art. 71 alin.
(3), să stabilească alte incompatibilităţi prin lege organică.
§ 3. Incompatibilităţile parlamentare se stabilesc exchisiv prin
Constituţie sau prin lege organică
Este de esenţa incompatibilităţilor ca acestea să fie stabilite printr-o
soluţie legislativă de nivel constituţional sau adoptată de Parlamentul
ordinar. Incompatibilităţile nu pot fi deduse din practică, întrucât acest
demers ar da naştere la abuzuri pentru a-i împiedica pe parlamentari să
desfăşoare anumite activităţi. Tezele proiectului de Constituţie au optat
pentru soluţia ca incompatibilităţile deputaţilor şi senatorilor să fie stabilite
printr-o lege organică. Proiectul de Constituţie a respins această opţiune şi
a stabilit cadrul de reglementare a regimului incompatibilităţilor, păstrat şi
în Constituţia revizuită în 2003.
Dispoziţiile constituţionale privind incompatibilităţile sunt introduse
dintr-un sentiment de moralitate politică; se urmăreşte îndepărtarea din
Parlament a oamenilor de afaceri, care înţeleg să-şi pună influenţa în
serviciul intereselor particulare şi în detrimentul intereselor colective.
(Paul Negulescu, Principiile fundamentale ale Constituţiei din 27 Februarie
193S, Atelierele Zanet Corlăţeanu, Bucureşti, 1939, p 126).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 133/258
$ 4. Definiţia funcţiei publice de autoritate
Textul art. 71 alin. (2) din Constituţie este foarte clar: „calitatea de
deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii
publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvemidiu".
Constituţia interzice, astfel, formal cumulul mandatului de parlamentar cu
oricare altă funcţie publică de autoritate cu excepţia menţionată.
Calificarea termenului de „funcţie publică de autoritate" este exclusivteoretică, nemaifund necesar, după părerea noastră, să intervină Legi-
uitorul ordinar pentru a exemplifica funcţii publice de autoritate incompat-
ibile cu mandatul de deputat sau senator. Parlamentul poate însă să
stabilească prin lege organică orice alte incompatibilităţi cu mandatul de
parlamentar, dar nu cu funcţii publice de autoritate, ci cu orice alte funcţii
publice, în special cu funcţii private. De altfel, în Legea nr. 161/2003,
precum şi în Legea nr. 96/2006 au fost prevăzute incompatibilităţi ale
mandatului parlamentar cu funcţii din econoirue, care sunt funcţii private.
In ceea ce priveşte regimul de incompatibilitate a calităţii de deputat
sau senator cu orice funcţii publice de autoritate, trebuie subliniat că rolul
esenţial al acesteia este de a asigura independenţa parlamentarilor în
exercitarea mandatului încredinţat de popor şi, totodată, buna funcţionare
a anumitor servicii publice, care ar fi astfel periclitată, dacă funcţionarul
public ar fi în acelaşi timp şi parlamentar.
Prin cumularea mandatului de parlamentar cu oricare altă funcţie publică
de autoritate sau chiar cu o funcţie privată, ipotetic stabilită prin lege
specială, deputatul sau senatorul ar putea intra în conflict cu prerogativele
şi obligaţiile sale parlamentare. S-ar putea produce chiar o confuzie de
atribuţii legislative şi executive ori chiar jurisdicţionale încredinţate
aceleiaşi persoane, deputat sau senator.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 134/258
Pe de altă parte, prin regimul de incompatibilităţi se evită ca deputatul
sau senatorul, derogând de la obligaţiile sale de ales al poporului, sădevină obedient faţă de pretenţiile Executivului, care l-ar salariza pentru
îndeplinirea unei funcţii publice de autoritate pe timpul exercitării
mandatului său parlamentar.
O altă problemă teoretică şi, totodată, practică, de discutat în legătură
cu regimul incompatibilităţilor stabilit de art. 71 din Constituţie, este dacă
Legiuitorul Constituant a avut în vedere exclusiv funcţiile publice de
autoritate sau şi anumite funcţii private. O asemenea problemă ipoteticăpoate fi pusă întrucât art. 71 alin. (3) din Constituţie, disociat de alin. (2)
al aceluiaşi articol, conţine o formulare generală: „A/te incom patibilităţi se
stabilesc prin lege organică". Pe această cale şi respectându-se numai
condiţia constituţională privind natura organică a legii prin care s-ar stabili
alte incompatibilităţi, a fost posibil ca Legiuitorul să prevadă ulterior
adoptării Constituţiei că mandatul de deputat sau senator este
incompatibil cu anumite funcţii private. Deşi principiul general în materie este compatibilitatea mandatului
parlamentar cu activităţile private, dată fiind formularea generală din art.
71 alin. (3) din Constituţie, s-a putut admite ca printr-o lege organică să
fie prevăzute astfel de incompatibilităţi. Totuşi, în selectarea unor astfel de
funcţii private (incompatibile cu mandatul de parlamentar) este necesar să
se acorde o atenţie deosebită pentru a nu se extinde regimul
incompatibilităţilor la orice funcţie privată. O asemenea manieră de
abordare a regimului de incompatibilităţi ar duce la abuzuri, la
împiedicarea unor parlamentari incomozi să-şi exercite mandatul,
obligându-i, în ultimă instanţă, să renunţe la acesta în beneficiul funcţiei
private incompatibile.
In Tezele proiectului de Constituţie s-a prevăzut că regimul incompa-
tibilităţilor deputaţilor şi senatorilor va ii stabilit printr-o lege organică. In
dezbaterile parlamentare s-a propus, însă, ca sediul materiei privind
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 135/258
drepturile şi îndatoririle membrilor Camerelor (inclusiv incompati-bilităţile)
să-1 constituie Constituţia. Propunerea nu a fost, însă, acceptată deAdunarea Constituantă, care a respins şi o altă propunere vizând stabilirea
incompatibilităţilor prin Constituţie, şi nu printr-o lege.
Supusă la vot teza nr. 5 din proiectul de Teze („Drepturile şi îndatoririle
parlamentarilor, precum şi incompatibilităţile acestora sunt stabilite printr -
o lege organică"), a fost aprobată de Adunarea Constituantă. Totuşi, în
proiectul de Constituţie s-a optat pentru soluţia reglementării constitu-
ţionale a regimului incompatibilităţilor parlamentare. Art. 67 din proiectavea următoarea formulare:
„Incompatibilităţi
(1) Nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator.
(2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu
exercitarea oricărei
funcţii publice de autoritate, cu excepţia cele de membru al Guvermdui.
(3) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică. "
Textul din proiectul de Constituţie a fost adoptat de Adunarea Con-
stituantă. In art. 71 alin. (1), Constituţia prevede că nimeni nu poate fi, în
acelaşi timp, deputat şi senator. Raţiunea acestei interdicţii este clară:
Parlamentul României fiind bicameral, fiecare Cameră îşi desfăşoară
activitatea în mod autonom faţă de cealaltă. Ca atare, activitatea
deputaţilor şi cea a senatorilor, deşi se completează una pe alta, sunt
separate.
In afară de această incompatibilitate expresă, Legiuitorul Constituant a
prevăzut în art. 71 alin. (2) că demnitatea de deputat sau de senator este
incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu
excepţia celei de membru al Guvernului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 136/258
Un caz special de incompatibilitate este reglementat în Hotărârea
Parlamentului nr. 30 din 23 iunie 1993 privind organizarea şi funcţionareaComisiei comune permanente a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru
exercitarea controlului parlamentar asupra activităţii Serviciului Român de
Informaţii. In art. 1 alin. (4) din această hotărâre se prevede că membrii
comisiei (deputaţi şi senatori) nu pot race parte din Guvern. Este evident
că prin acest text Hotărârea Parlamentului nr. 30/1993 excede pre-
vederilor art. 71 alin. (2) din Constituţie, care prevede cumulul mandatului
de parlamentar cu cel de membru al Guvernului. înainte de a analiza conceptul de „funcţie publică de autoritate",
trebuie spus că este de esenţa regimului parlamentar posibilitatea
cumulului calităţii de deputat sau senator cu funcţia de membru al
Guvernului. Cu toate acestea, având în vedere caracterul semiprezidenţial
al regimului politic instituit prin Constituţia din 1991, ar fi fost de preferat
să nu se fi permis cumulul celor două demnităţi publice. De altfel, aşa cum
rezultă şi din practica parlamentară, sarcinile executive ale membrilorGuvernului care cumulează funcţia guvernamentală cu demnitatea de
deputat sau senator nu permit întotdeauna acestora să se implice, la fel ca
ceilalţi parlamentari, în activitatea Camerelor ai căror membri sunt.
Regulamentele Camerelor conţin prevederi clare în ceea ce priveşte
participarea acestora la dezbaterile parlamentare. De pildă, în art. 212
alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor se prevede că prezenţa
deputaţilor, dacă sunt şi membri ai Guvernului, la lucrările în plen ale
Camerei este obligatorie la deschiderea şi închiderea sesiunilor, la
dezbaterea şi adoptarea proiectelor de legi şi a propunerilor legislative din
sfera lor de competenţă, la desfăşurarea orei ministeriale consacrate
întrebărilor şi răspunsurilor la întrebări, la dezbaterea interpelărilor privind
politica ministerului de care răspund, la prezentarea rapoartelor şi
declaraţiilor politice ale primului-ministru.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 137/258
în ceea ce priveşte categoria de „funcţii publice de autoritate", aceasta
nu poate fi explicată satisfăcător fără a ne raporta la alte concepte, cumar fi „serviciu public", „act de autoritate", „acte de gestiune".
Prin serviciu public se înţelege o activitate prevăzută expres la nivelul
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, pusă la dispoziţia publi-
cului, în scopul de a satisface în mod regulat şi continuu nevoi cu caracter
general, care nu ar putea fi soluţionate deplin şi în permanenţă prin
iniţiativa particulară. Atragem atenţia că serviciul public este o activitate,
şi nu organismul care o exercită. Aşa cum s-a subliniat în literatura de specialitate, statul îşi îndeplineşte
funcţiile sale prin intermediul unor structuri organizatorice alcătuite dintr-o
sumă de servicii publice cu ajutorul cărora el poate legifera, poate
administra şi poate soluţiona litigiile.
Actul de autoritate este definit cu predilecţie în doctrina de drept
administrativ. Astfel, actul (administrativ) de autoritate este actul juridic
îndeplinit de un funcţionar public prin care acesta, acţionând în numeleputerii suverane şi al autorităţii statului, ordonă, comandă, interzice altor
subiecte de drept, care sunt obligate să se supună. Aşa cum s-a arătat în
doctrina dreptului administrativ, actul administrativ de autoritate este o
manifestare de voinţă făcută de organul administrativ competent, prin
care se creează o situaţie juridică generală sau individuală guvernată de
norme de drept public, în care găsim ideea de dominaţie şi comandă.
Funcţionarii administrativi exercită, însă, ca orice persoană particulară, şi
acte de gestiune. Acestea sunt acte de administrare a patrimoniului unei
autorităţi publice.
Actul administrativ de gestiune este, la fel ca şi actul de autoritate, tot
o manifestare de voinţă făcută de un organ competent, dar în scopul
creării unei situaţii juridice cu caracter patrimonial, reglementată de
dreptul privat.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 138/258
Actele de autoritate pot fi îndeplinite nu numai de puterea executivă
sau de administraţia publică, ci şi de puterea legislativă. Astfel, legileadoptate de Parlament sunt acte de putere (autoritate) publică. Prin ele se
urmăreşte un interes general. De asemenea, legile conţin reguli general
obligatorii şi impersonale a căror nerespectare atrage după sine sancţiuni
legale. Bugetul de stat, de pildă, este un act de autoritate adopta t în
forma legii.
Faţă de cele arătate, se poate conchide că în înţelesul art. 71 alin. (2)
din Constituţie funcţiile publice de autoritate sunt cele prin careautorităţile publice exercită, potrivit competenţelor ce li s-au conferit,
atribuţii de comandă. Funcţiile publice de autoritate la care face trimitere
art. 71 alin. (2) din Constituţie pot fi elective sau neelective. Evident, nu
ne referim exclusiv Ia Parlament, Guvern şi instanţe judecătoreşti. Sunt şi
alte autorităţi publice care exercită atribuţii de comandă,' deşi nu fac parte
din sistemul puterii. Ne referim, în acest sens, la Curtea Constituţională,
Curtea de Conturi sau chiar la Avocatul Poporului, care au vocaţia să
emită acte de autoritate.
O altă constatare care rezultă din art. 71 alin. (2) din Constituţie este
că funcţiile publice care nu au caracter de autoritate nu constituie
incompatibilităţi cu calitatea de deputat sau senator. De pildă, funcţia de
bibliotecar sau de muzeograf ori de profesor sunt funcţii publice, dar nu
presupun exerciţiul autorităţii statului. Asemenea funcţii sunt pe deplin
compatibile, cu demnitatea de parlamentar. De altfel, în practica
parlamentară, Birourile permanente ale celor două Camere legislative au
aprobat cumulul calităţii de deputat şi, respectiv, senator cu funcţii
didactice, activităţi ştiinţifice şi de cercetare ş.a.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 139/258
# 5. Restricţii pentru exercitarea anumitor funcţii LIBERALE
Deseori, în practica parlamentară s-a pus problema compatibilităţii
demnităţii de senator ori deputat cu exercitarea unei activităţi liberale,
cum este cea de avocat, atunci când avocatul având calitatea de
parlamentar pledează ca apărător în anumite procese. Sigur, în aceste
cazuri, incompatibilitatea are raţiuni morale şi mai puţin legale. S-a spus
că implicarea parlamentarilor în anumite procese penale în calitate deapărători ai unor persoane acuzate de săvârşirea de infracţiuni deosebit de
grave, precum cele de corupţie, trafic de persoane sau de droguri, spălare
de bani etc, pot avea un impact nefavorabil în privinţa modului de
percepţie a Parlamentului de către cetăţeni. De asemenea, din aceeaşi
perspectivă s-a pus problema existenţei unui vădit conflict de interese
atunci când parlamentarul (în calitate de avocat) ar pleda într-o cauză
civilă sau comercială împotriva statului român. Pentru a întări indepen-denţa parlamentarilor s-a propus chiar instituirea unui Registru Public al
Intereselor Parlamentarilor care să cuprindă declaraţiile acestora privind
interesele personale care ar putea să îi influenţeze în formularea unor
propuneri legislative.
Printr-o completare a Legii nr. 161/2003 făcută prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 77/2003, aprobată prin Legea nr. 280/2003, s-a
precizat că deputatul sau senatorul care pe durata exercitării mandatului
de parlamentar doreşte să exercite şi profesia de avocat nu poate să
pledeze în cauzele ce se judecă de către judecătorii sau tribunale şi nici nu
poate acorda asistenţă juridică la parchetele de pe lângă aceste instanţe.
Potrivit aceleiaşi completări, deputaţilor sau senatorilor avocaţi li se
interzice să acorde asistenţă juridică învinuiţilor sau inculpaţilor şi nici nu îi
pot asista în instanţe în cauze penale privind:
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 140/258
a) infracţiunile de corupţie, infracţiunile asimilate infracţiunilor de
corupţie, infracţiunile în legătură directă cu infracţiunile de corupţie,precum şi infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor
Europene, prevăzute în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi
completările ulterioare;
b) infracţiunile prevăzute în Legea nr. 143/2000 privind combaterea
traficului şi consumului ilicit de droguri, cu modificările şi completările
ulterioare;c) infracţiunile privind traficul de persoane şi infracţiunile în legătură cu
traficul de persoane, prevăzute în Legea nr. 678/2001 privind prevenirea
şi combaterea traficului de persoane, cu modificările şi completările
ulterioare; infracţiunea de spălare a banilor, prevăzută în Legea nr.
656/2002 pentru prevenirea şi sancţionarea spălării banilor, cu
modificările ulterioare;
d)infracţiunile contra siguranţei statului, prevăzute în art. 155-173 din
Codul penal;
0 infracţiunile care împiedică înfăptuirea justiţiei, prevăzute în art. 159-
272 din Codul penal;
g) infracţiunile contra păcii şi omenirii, prevăzute în art. 356-361 din
Codul penal.
Deputatul sau senatorul aflat într-o astfel de situaţie nu poate săpledeze în cauzele civile sau comerciale împotriva statului, a autorităţilor
sau instituţiilor publice, a companiilor naţionale ori a societăţilor naţionale
în care acestea sunt părţi. De asemenea, nu poate să pledeze în procesele
intentate statului român, în faţa instanţelor internaţionale.
Potrivit Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor şi
celor două regulamente ale Camerelor, calitatea de deputat sau senator
este incompatibilă cu funcţia de Preşedinte al României. Regulamentele
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 141/258
Camerelor şi Legea nr. 96/2006 conţin, totodată, prevederi exprese
privind regimul concret al incompatibilităţilor şi soluţionarea stărilor deincompatibilitate ale membrilor Parlamentului. Este clar că incompati-
bilităţile deputaţilor nu pot diferi de cele ale senatorilor.
# 6. Incompatibilitatea cu anumite funcţii private
Legea nr. 96/2006 a prevăzut în art. 15 alin. (1) că demnitatea de
deputat sau de senator este incompatibilă cu următoarele funcţii:
a) preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator,
membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţi comerciale,
inclusiv bănci ori la alte instituţii de credit, la societăţi de asigurare şi la
cele financiare, precum şi în instituţii publice;
b) preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. a) de mai sus;
c) reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor
comerciale prevăzute la lit. a);
d) manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor
autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
e) comerciant persoană fizică; 0 membru al unui grup de interes
economic, definit conform legii.Funcţiile respective au fost declarate incompatibile cu demnitatea
de deputat şi senator şi de Legea nr. 161/2003.
$ 7. Incompatibilitatea demnităţii de deputat sau senator cu cea
de membrii în Parlamentul European sau cu îndeplinirea unei
funcţii încredinţate de un stat străin
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 142/258
Totodată, Legea nr. 96/2006 a prevăzut în art. 16 alin. (2) şi (3) şi alte
incompatibilităţi. Astfel, calitatea de deputat sau de senator esteincompatibilă cu calitatea de membru cu drepturi depline în Parlamentul
European şi, respectiv, cu o funcţie publică încredinţată de un stat străin,
cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care
România este parte.
Incompatibilitatea mandatului de deputat sau senator cu cea de
membru al Parlamentului European este evidentă nu numai din punct de
vedere legal. Exercitarea oricăruia dintre cele două tipuri de mandat poatefi pentru anumite perioade simultană, ceea ce este o imposibilitate de
fapt. Problema acestui gen de incompatibilitate ridică, însă, unele
probleme de natură constituţională, la care ne vom referi în continuare.
Dacă art. 71 alin. (2) din Constituţie se referă la „oricare funcţii publice
de autoritate", această precizare constituţională dispensează Parlamentul
ordinar de excesul legislativ prin care ar stabili o anume funcţie publică de
autoritate, cum ar A, de pildă, cea de europarlamentar. Logica acestui textconstituţional ne duce la concluzia că în sfera „oricărei funcţii publice de
autoritate" intră şi funcţia de „membru cu drepturi depline în Parlamentul
European". Ca atare, incompatibilitatea mandatului de parlamentar cu cel
de europarlamentar a fost soluţionată încă din momentul aprobării
Constituţiei din 1991. Această interpretare este conformă Deciziei
Consiliului Uniunii Europene din 23 septembrie 2002, privind modificarea
actului referitor la alegerea europarlamentarilor prin vot universal direct,
care a stabilit că începând cu alegerile din 2004 există incompatibilitate
între calitatea de membru al Parlamentului European şi calitatea de
membru al unui parlament naţional. Rezultă din această logică că art. 16
alin. (2) din Legea nr. 96/2006, prin care se stabileşte incompatibilitatea
mandatului de deputat şi senator în Parlamentul României cu demnitatea
de membru cu drepturi depline în Parlamentul European se suprapune pe
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 143/258
un text constituţional deja existent care interzice implicit acelaşi tip de
cumul.Problema cumulului de reglementare privind statutul deputaţilor şi al
senatorilor (constituţională şi legală) nu este, însă, simplă, dacă ipotetic
nu analizăm calitatea de membru al Parlamentului Etiropean ca fiind o
funcţie publică de autoritate. Analizat din această perspectivă teoretică de
laborator experimental, art. 16 alin. (2) din Legea nr. 96/2006.nu se
suprapune pe textul art. 71 alin. (2) din Constituţie, ci reglementează un
ca: particular de incompatibilitate care excede art. 71 din Constituţie. Inacest caz, însă, va trebui să admitem, fără susţinerea unor argumente, că
funcţia de europarlamentar nu ar fî o funcţie publică de autoritate.
Sensul etimologie comun al funcţiei publice de autoritate face trimitere
directă şi exclusivă la autoritatea unui stat determinat. Europar-lamentarii
nu reprezintă, însă, statul al căror cetăţeni sunt, ci naţiunea. Nici
parlamentarii români nu reprezintă statul român, ci pe cetăţenii români.
Europarlamentarii români nu vor fi purtătorii suveranităţii şi autorităţii
statului român, nu vor îndeplini o funcţie publică la care face trimitere art.
16 alin. (3) din Constituţie. De altfel, se ştie că pot candida la alegerile
pentru desemnarea europarlamentarilor şi persoane care au cetăţenie
română, dar sunt cetăţeni ai statelor membre ale Uniunii Europene şi au
domiciliul sau reşedinţa în România. Nicio autoritate publică din România
nu va avea control asupra activităţii europarlamentarilor, or, acest gen de
raport este relevant pentru orice funcţie publică de autoritate.
Potrivit reglementărilor comunitare, incompatibilităţile mandatului de
europarlamentar se raportează la calitatea acestuia de membru în
guvernele naţionale ale statelor membre ale Uniunii sau de membru al
Consiliului, Comisiei, Curţii de Justiţie, Curţii de Conturi, Consiliului
Economic şi Social, Consiliului Concurenţei, Consiliului Consultativ al CECA
sau de oficial sau funcţionar administrativ al instituţiilor comunitare sau al
unui organ de pe lângă acestea ori a grefei Curţii de Justiţie.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 144/258
Europarlamentarii nu reprezintă statul român, ţara ca atare, ci pe
cetăţenii acesteia şi nu numai pe ei. încă de la constituirea în 1951 a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi
Oţelului s-a prevăzut înfiinţarea unei Adunări comune compuse din
„reprezentanţi ai popoarelor reunite în Comunitate". Calitatea membrilor
Adunării, devenită oficial Parlamentul European prin Actul Unic European
adoptat în 1986, nu s-a schimbat din 1951 până în prezent: ei sunt
reprezentanţi direcţi ai cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene,
căpătând o legitimitate identică cu cea a membrilor parlamentelornaţionale, cu diferenţa că Uniunea excede organizării politice statale.
Fiecare europarlamentar în parte este reprezentantul tuturor cetăţenilor
Uniunii Europene. In aceste condiţii, este de neconceput ca europarla-
mentarii români să reprezinte România în Parlamentul European.
Un argument în acest sens este şi art. 189 al Tratatului privind
instituirea Comunităţilor Europene, care califică membrii Parlamentului
European ca reprezentanţi ai popoarelor reunite în Comunitate. Şi
articolul 1-20 al Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa
prevede expres că Parlamentul European este format din reprezentanţii
cetăţenilor Uniunii.
Prin Legea nr. 161/2003 s-a prevăzut că, în mod excepţional, Biroul
permanent al Camerei Deputaţilor sau Senatului, la propunerea
Guvernului şi cu avizul comisiilor juridice, poate aproba participarea
deputatului sau a senatorului ca reprezentant al statului în adunarea
generală a acţionarilor ori ca membru în consiliul de administraţie al
regiilor autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor
publice ori al societăţilor comerciale, inclusiv al băncilor sau al altor
instituţii de credit, al societăţilor de asigurare şi al celor financiare, de
interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta.
Legea nr. 96/2006 interzice expres în art. 17 folosirea numelui uneipersoane însoţit de calitatea sa de deputat sau de senator în orice acţiune
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 145/258
publicitară privitoare la orice societate comercială, financiară ori
industrială sau altele asemenea cu scop lucrativ.
§ 8. încetarea stării de incompatibil itate
Deputatul sau senatorul care la data intrării în exerciţiul mandatului şi
după validare se află într-una dintre incompatibilităţile prevăzute de Legea
nr. 96/2006 sau de alte legi speciale, va informa în scris în termen de 15
zile, Biroul permanent al Camerei din care face parte, despre această
situaţie. In termen de 30 de zile de la expirarea acestui termen, deputatul
sau senatorul va opta între mandatul de deputat sau de senator şi funcţia
ori funcţiile incompatibile, demisionând potrivit opţiunii sale. în cazul în
care deputatul sau senatorul nu şi-a exprimat opţiunea, este considerat
demisionat de drept. Situaţia se aduce la cunoştinţa Camerei, care
constată demisia de drept. Hotărârea Camerei de constatare a demisiei şi
declarare a locului vacant se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I.
Locul devenit vacant ca urmare a demisiei va fi ocupat prin alegeri
parţiale organizate, potrivit Legii electorale, în colegiul uninominal în care
locul de parlamentar a devenit vacant.
Procedura de declarare a scării de incompatibilitate se completează cu -dispoziţiile corespunzătoare cuprinse în regulamentul fiecărei Camere.
Cazurile de incompatibilitate sunt trimise spre examinare Comisiei juridice,
de disciplină şi imunităţi a Camerei Deputaţilor sau, respectiv, a Senatului,
care va întocmi un raport. Propunerile comisiei se aprobă de Cameră cu
votul majorităţii membrilor săi. Dacă deputatul sau, după caz, senatorul a
făcut să înceteze cauza de incompatibilitate după sesizarea comisiei, se va
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 146/258
lua act de aceasta în procesul-verbal al şedinţei; asemenea cazuri nu se
trec în raportul comisiei.Deşi nici Constituţia, nici regulamentele parlamentare nu conţin referiri
la conflictul de interese, acesta este reglementat prin lege. In acest sens,
Legea nr. 161/2003 prevede că prin conflict de interese se înţelege
situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie
publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea
influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit
Constituţiei şi altor acte normative. Principiile care stau la baza preveniriiconflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor
publice, aşa cum acesta este definit prin lege, sunt: imparţialitatea,
integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Conflictul de interese apare în situaţia în care o persoană care deţine o
funcţie publică are un interes personal care ar putea influenţa îndeplinirea
cu obiectivitate a sarcinilor care îi revin. Conflictul de interese presupune
un interes personal: de cele mai multe ori acesta este de natură
financiară, dar poace îmbrăca şi o altă formă. De pildă, se poate urmări
obţinerea unor avantaje pentru soţ/soţie sau copil. Conflictul apare în
momentul în care interesul personal se opune exercitării cu obiectivitate a
funcţiei publice. Principiile fundamentale care stau la baza conflictului de
interese sunt acelea ale imparţialităţii şi principiul integrităţii.
Parlamentarii aflaţi într-o asemenea situaţie ar trebui să-şi declare
interesele.
Declaraţia de interese este un concept deosebit de complex, de
sorginte britanică, strâns legat de acela al conflictului de interese. Această
noţiune pune mai mult accent pe eventualele relaţii financiare şi econom-
ice care ar putea afecta independenţa şi imparţialitatea membrilor Par-
lamentului decât pe riscul îmbogăţirii fără justă cauză. Modelul francez se
fundamentează pe principii diferite, relevând un grad mare de neîncredere
în ocupanţii funcţiilor publice faţă de modelul britanic. Aşadar, dacă
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 147/258
principala preocupare a sistemelor care au adoptat modelul declaraţiilor de
interese este aceea de a promova transparenţa, preocuparea modeluluibazat pe declaraţiile de avere este aceea de a lupta împotriva corupţiei.
Articolul 72
Imunitatea parlamentară
(1) Deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru
voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
(2) Deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi uimişi în judecată penală
pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice
exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziţionaţi, reţinuţi
sau arestaţi fără încuviinţarea Camerei din care fac parte, după ascultarea
lor. Urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de
judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
(3) în caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi reţinuţi
şi supuşi percheziţiei. Ministrul justiţiei îl va informa neîntârziat pe
preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei, in cazul în care
Camera sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispuneimediat revocarea acestei măsuri.
Sumar:
§ 1. Reglementarea imunităţii parlamentare în proiectul de
Constituţie;
§ 2. Noţi -unea de imunitate parlamentară;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 148/258
§3. Ce se înţelege prin opinie politică în sensul art. 72 alin. (1) din
Constituţie'; § 4. Diferenţa mire opinie politică şi declaraţie politică;
§ 5. Definiţia legală a imunităţii parlamentare;
§ 6. Noua reglementare a imunităţii parlamentare în Constituţia revizuită.
Comentariu: ____________________
§ 1. Reglementarea imunităţii parlamentare în proiectul de
Constituţie
In Tezele proiectului de Constituţie nu s-a făcut nicio referire la
instituirea regimului imunităţii parlamentare. In cadrul dezbaterilor
Constituantei pe marginea propunerilor de reglementare constituţională
făcute în Teze, s-a abordat şi problema imunităţii parlamentare. Astfel, laTeza nr. 4 ref eritoare la compunerea Senatului, deputatul Vasile Şuţu a
propus includerea unui alineat distinct, potrivit căruia „membrii Parla-
mentului nu pot fi urmăriţi pentru opiniile şi voturile exprimate în perioada
exercitării mandatului de deputat". (A se vedea Geneza Constituţiei
României, 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă
„Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p. 466). Comisia însărcinată cu
redactarea proiectului de Constituţie a examinat propunerea făcută şi a
propus două texte (art. 68 şi art. 69) pentru reglementarea imunităţii
parlamentare: unul consacrat imunităţii ca atare, care reglementa, de
fapt, inviolabilitatea parlamentară, şi altul care, sub denumirea de
„independenţa opiniilor", statua lipsa răspunderii juridice a deputaţilor şi
senatorilor pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 149/258
La primul text (art. 68) deputatul Miklos Fazakâs a propus un
amendament care a prevăzut dreptul parlamentarului împotriva căruia s-adeclanşat procedura reţinerii, arestării, percheziţionării sau trimiterii în
judecată penală sau contravenţională de a fi ascultat de către Camera din
care face parte înainte de încuviinţarea de către aceasta a măsurilor re-
spective. Principiul avut în vedere la amendamentul propus s-a bazat pe
ideea că niciun parlamentar nu poate fi reţinut şi nu poate fi trimis în
judecată fără prealabila sa ascultare de către Camera căreia acesta îi
aparţine. (A se vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituanta, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
697). Comisia de redactare a proiectului de Constituţie şi-a însuşit acest
amendament, iar Adunarea Constituantă a adoptat art. 68 în formularea
iniţială completată cu amendamentul acceptat.
§ 2. Noţiunea de imunitate parlamentară
Rolul măsurilor de protecţie stabilite în art. 72 din Constituţie este de a
garanta deputaţilor şi senatorilor o deplină libertate de acţiune în
exercitarea mandatului cu care au fost învestiţi de alegători şi, în acelaşi
timp, de a-i feri de ipoteticele ingerinţe, ameninţări, intimidări din parteaputerii executive şi chiar din partea alegătorilor, a partidelor politice ce i-
au propus candidaţi ori a unor organisme guvernamentale sau negu-
vernamentale.
Curtea Constituţională a statuat deja în jurisprudenţa sa că, prin locul
ce i s-a rezervat Parlamentului în sistemul autorităţilor publice de către
art. 2 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, se recunoaşte deputaţilor
şi senatorilor un statut special, cuprinzând, între altele, măsuri de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 150/258
protecţie a demnităţii publice pe care o exercită, de natură să le asigure
independenţa şi prestigiul necesar în îndeplinirea atribuţiilor, la adăpost deconstrângeri materiale şi tentaţii de corupţie. Aprecierea Curţii Consti-
tuţionale deturnează însă atenţia de la conţinutul dispoziţiilor legale,
datorită cărora, este adevărat, parlamentarii sunt îndreptăţiţi să
beneficieze de un statut şi o poziţie specială faţă de alţi demnitari şi
funcţionari publici. Nu suntem de acord însă cu aprecierea acestei înalte
autorităţi, potrivit căreia exercitarea onestă a mandatului parlamentar ar fi
condiţionată de eliminarea „constrângerilor materiale" şi a „tentaţiei lacorupţie". Am spune, dimpotrivă, că exercitarea onestă a mandatului
parlamentar ar trebui să fie firească, chiar şi în condiţiile în care ar exista
din partea oricui încercarea de corupţie a unui deputat sau senator.
Respingerea de către un parlamentar a actului de corupţie este mai mult o
problemă de educaţie şi mai puţin una de asigurare constituţională a
imunităţii sale ca reprezentant al poporului.
Cât priveşte problema constrângerilor materiale, aceasta este practic
exclusă prin dreptul de indemnizaţie lunară şi celelalte drepturi
patrimoniale de care beneficiază deputaţii şi senatorii, la care se adaugă şi
suma forfetară pe care aceştia o primesc lunar din bugetul Camerelor
Parlamentului, care este echivalentă, potrivit dispoziţiilor art. 38 alin. (1)
din Legea nr. 96/2006, cu o indemnizaţie şi jumătate brută.
Iniţial, art. 69 din Constituţia adoptată în 1991, căruia îi corespunde
art. 72 din Constituţia revizuită şi republicată, era formulat impropriu
„Imunitatea parlamentară", care ca instituţie tradiţională a dreptului par-
lamentarse prezintă sub două forme: lipsa răspunderii juridice pentru
opiniile politice şi voturile exprimate şi inviolabilitatea membrilor
Parlamentului. In art. 72, Constituţia revizuită se referă, de fapt, la lipsa
răspunderii juridice a deputaţilor şi senatorilor pentru voturile sau opiniile
politice exprimate în exercitarea mandatului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 151/258
Iresponsabilitatea deputaţilor şi senatorilor pentru opiniile politice şi
voturile exprimate este o constantă nu numai pentru dreptul parlamentar în general, ci şi pentru dreptul nostru constituţional, instituită pentru
prima dată în Constituţia din 1866. Art. 51 din Constituţia adoptată la
începutul domniei principelui Carol I prevedea că „niciunul dintre membrii
uneia sau celeilalte Adunări nu poate fi urmărit sau prigonit pentru
opiniunile şi voturile emise de dânsul în cursul exerciţiului mandatului
său". Un text similar a fost înscris în art. 54 din Constituţia din 1923,
precum şi în art. 56 din Constituţia din 1938. Evident, imunitatea de care beneficiau parlamentarii pentru voturile
exprimate nu ridica nicio problemă. Nu tot atât de clare erau lucrurile când
se invoca imunitatea pentru opinii, în practică existând chiar dificultăţi de
interpretare a termenului de opinie. (A se vedea Constantin C. Angelescu,
Iresponsabilitatea membrilor Adunărilor legiuitoare, în „Revista de drept
public", Anul X, 1935, p. 107).
In doctrina mai veche s-a spus că „oricare ar fi opiniile exprimate de
un membru al Parlamentului în exerciţiul funcţiunii sale, ele nu pot forma
obiectul unei urmăriri judiciare, chiar atunci când ele ar constitui
infracţiuni evidente, de exemplu , atunci când aceleaşi păreri rostite în
public de un particular ar putea avea ca rezultat trimiterea în judecată şi
condamnarea acestuia". (A se vedea Constantin C. Angelescu, op. cit., p.
107).
Trebuie menţionat că aceeaşi interdicţie a fost inclusă în art. 57 din
Proiectul de Constituţie al celor două Principate Române, votat de
Comisiunea Centrală de la Focşani în şedinţa din 9/21 octombrie 1859,
care nu a intrat, însă, în vigoare niciodată.
Enunţul art. 72 alin. (1) din Constituţie ridică o serie de aspecte care
se cer clarificate pentru o corectă interpretare şi aplicare a textului
respectiv. Astfel:
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 152/258
a) constituţia nu distinge caracterul răspunderii juridice. Aceasta poate
fi penală, civilă sau contravenţională. Din prima teză a art. 72 alin. (1) dinConstituţie, rezultă că deputaţii şi senatorii sunt apăraţi de orice tip de
răspundere, cu excepţia răspunderii disciplinare, pentru abateri de această
natură;
b) în sfera lipsei răspunderii juridice intră voturile şi opiniile politice
exprimate în exercitarea mandatului. Opiniile politice se pot materializa, în
principal, în luări de cuvânt de la tribuna plenului Camerelor sau în comisii
pe marginea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative ori a altorprobleme transmise Camerelor spre dezbatere potrivit Constituţiei şi
legilor în vigoare, în declaraţii politice, întrebări şi interpelări adresate
membrilor Guvernului, în anchete parlamentare ş.a.;
c) este obligatoriu ca voturile şi opiniile politice exprimate de un
deputat sau senator să fie circumscrise exercitării mandatului
parlamentar, să aibă legătură cu acesta;
d)iresponsabilitatea juridică de care beneficiază deputaţii şi senatorii în
condiţiile art. 72 alin. (1) din Constituţie poate fi invocată şi după
încetarea mandatului parlamentar, când deputatul sau senatorul în cauză
nu mai deţine această demnitate.
La adăpostul iresponsabilităţii juridice, deputaţii şi senatorii pot acţiona
liber în exercitarea mandatului, ştiind că Executivul nu îi poate sancţiona.
Iresponsabilitatea juridică instituită de Constituant este absolută, dar este
de presupus că abuzul de către aleşii poporului în această materie le poate
atrage răspunderea disciplinară, potrivit regulamentului Camerei
respective.
Ca şi imunitatea parlamentară, iresponsabilitatea juridică este de
ordine publică. Prin urmare, deputatul sau senatorul nu poate renunţa la
ea. In această privinţă Constituantul este categoric. In practica noastră
parlamentară, au fost cazuri când unii deputaţi au declarat în Cameră că
renunţă la beneficiul imunităţii parlamentare. In legătură cu acest aspect,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 153/258
trebuie arătat că regimul de imunităţi este de ordine publică, astfel încât
parlamentarii nu pot întreprinde demersuri sau să declare că renunţă laimunitate. Numai Camera are dreptul de a decide în această materie.
Dacă în ceea ce priveşte imunitatea de percheziţie, reţinere sau arestare,
aceasta poate fi ridicată cu încuviinţarea Camerei, iresponsabilitatea
juridică operează automat, nicio autoritate publică neavând competenţa să
o suspende sau să o anuleze.
Imunitatea parlamentară reglementată de art. 72 din Constituţie şi
dezvoltată de Legea nr. 96/2006 şi de regulamentele celor două Camereeste o pavăză a deputaţilor şi senatorilor că vor fi la adăpost faţă de orice
încercări ale puterii executive de a-i intimida, ameninţa, sancţiona pentru
modul în care îşi exercită mandatul. Practic, imunitatea parlamentară
acoperă întreaga activitate desfăşurată de deputaţi şi senatori exclusiv în
exercitarea mandatului. In fapt, este vorba de o reală inviolabilitate a
deputaţilor şi senatorilor. împotriva acestora, Executivul nu poate detanşa
acţiuni judiciare în materie penală sau contravenţională, decât în anumitecondiţii.
In literatura de specialitate s-a apreciat că în sensul art. 72 alin. (1)
din Constituţie, formele de manifestare ale parlamentarului nu trebuie să
excludă conţinutul mandatului. (A se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi
proceduri constituţionale. Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 601. în
acelaşi sens, Ioan Muraru în Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României. Comentariu pe articole, Editura C. H. Beck,
Bucureşti, 2008, p. 682).
In cazul unor infracţiuni comise de parlamentari, care nu au legătură
cu exercitarea mandatului, competenţa de judecată aparţine înaltei Curţ i
de Casaţie şi Justiţie. Textul constituţional înscris în art. 72 din Legea fun-
damentală este completat cu prevederi cuprinse în Legea nr. 96/2006 şi
regulamente. Astfel, art. 191 din Regulamentul Camerei Deputaţilor
prevede că deputaţii se bucură de imunitate parlamentară de la data
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 154/258
eliberării certificatului doveditor al alegerii, sub condiţia validării. Regula-
mentul Senatului nu prevede o asemenea dispoziţie, precizând doar în art.172 alin. (1) că senatorii se bucură de imunitate parlamentară pe toată
durata exercitării mandatului.
Art. 191 din Regulamentul Camerei Deputaţilor este însă interesant
dintr-un alt punct de vedere, şi anume că extinde protecţia deputaţilor din
momentul eliberării certificatului constatator al alegerii, deşi până la
întrunirea legală a Camerei Deputaţilor nu îşi pot exercita mandatul.
Aparent este o contradicţie între rolul, scopul inviolabilităţii şi data la caredeputatul beneficiază de imunitate. Astfel, pe de-o parte, deputatul nu are
dreptul să îndeplinească acte, să desfăşoare activitate parlamentară, iar,
pe de altă parte, este inviolabil în condiţiile prevăzute în art. 72 alin. (1)
din Constituţie. în realitate, art. 191 din Regulamentul Camerei
Deputaţilor subliniază o dată în plus importanţa excepţională a mandatului
de ales al poporului şi cerinţa asigurării acestuia a unui maximum de
libertate în exercitarea atribuţiilor parlamentare. Mai ferm, art. 172 alin. (2) din Regulamentul Senatului precizează cu
valoare de principiu că imunitatea parlamentară are ca scop garantarea
libertăţii de exprimare a senatorului şi protejarea acestuia împotriva
.irmăririlor judiciare abuzive sau şicanatoare.
§3. Ce se înţelege prin opinie politică în sensul art. 72 alin. (1) dinConstituţie?
Aşa cum am arătat, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului.
Această calitate trebuie, însă, circumscrisă rolului constituţional şi politic al
Camerei Deputaţilor şi Senatului, ce decurge din principiul separaţiei celor
trei puteri, şi anume de a legifera şi de a controla Guvernul, căruia i-a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 155/258
acordat votul de încredere. Prin urmare, protecţia mandatului trebuie
analizată din această perspectivă. Conduita unui parlamentar, opiniile salepolitice se circumscriu funcţiilor ce revin, prin Constituţie Senatului ji
Camerei Deputaţilor. Acesta este şi motivul pentru care Curtea
Constituţională a declarat neconstituţional textul iniţial al art. 22 din Legea
nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, potrivit căruia
„deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile
sau pentru opiniile politice exprimate în timpul mandatului". Curtea
Constituţională şi-a motivat decizia prin faptul că mandatul de parla-mentarse exercită în Parlament şi în organele sale de lucru, precum şi în
îndeplinirea misiunilor stabilite de Camere, în conformitate cu legea.
Opiniile politice exprimate de un deputat sau senator trebuie să aibă
legătură nemijlocită cu exercitarea efectivă a mandatului parlamentar.
Altfel, acesta se extinde la domenii care nu au legătură cu exercitarea
funcţiei legislative, a celei de control parlamentar, precum şi a celorlalte
atribuţii ale Camerelor legislative care au un temei constituţional. Depildă, opiniile exprimate de un parlamentar în cadrul structurilor propriului
partid sau cu prilejul unor reuniuni formale ale acestuia nu pot fi
considerate automat ca opinii politice la care se referă art. 72 alin. (1) din
Constituţie. Aceeaşi interpretare trebuie dată opiniilor exprimate de un
deputat sau senator în declaraţii şi conferinţe de presă, interviuri, emisiuni
televizate sau radiofonice, care nu au ca subiect atribuţiile sale, ci
probleme generale sau particulare ale vieţii politice.
Aşa cum s-a precizat în doctrina constituţională mai veche, delictele
comise în afara funcţiei parlamentare atrag răspunderea juridică a celui
vinovat, care nu poate invoca aplicarea dispoziţiilor constituţionale
referitoare la iresponsabilitatea juridică pentru opiniile politice. S-a spus
că dacă un parlamentar face într-un ziar afirmaţii de natură calomnioasă
la adresa unui simplu particular sau funcţionar, nu este acoperit de
responsabilitate, putând invoca doar aplicarea inviolabilităţii. (A se vedea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 156/258
George Alexianu, Curs de drept constituţional, voi. III, fascicula I, Editura
Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1934, p. 214). Numai în felul acesta credem căse stabileşte o compatibilitate logică şi de bun-simţ civic între art. 72 şi
art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie.
întrucât imunitatea parlamentară instituie un regim derogatoriu de la
art. 16 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală, aceasta ar trebui să fie de
strictă interpretare, ca orice excepţie, în materie de drept.
Problema imunităţii parlamentare poate fi abordată, cel puţin teoretic,
şi din perspectiva raporturilor între parlamentari şi alegători, cunoscutfiind faptul că deputaţii şi senatorii participă la diferite întâlniri electorale
sau de altă natură cu cetăţenii din propriul colegiu electoral sau din alte
circumscripţii electorale - evenimente civice sau,-după caz, politice în care
parlamentarii pot să-şi exprime diverse opinii politice, întrebarea este
dacă acestea cad sub incidenţa dispoziţiilor constituţionale privind
imunitatea parlamentară.
înainte de a răspunde la această întrebare, dorim să expunem pe ciutprincipalele concluzii ce se desprind din dispoziţiile constituţionale
referitoare la raporturile între parlamentari şi alegători:
a) în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul
poporului. Aceasta înseamnă că între cei ce au obţinut mandatul de
deputat sau senator şi alegătorii din colegiul electoral în care au candidat
nu există o legătură juridică sau de altă natură postelectorală. Alegătorii
îşi exercită în momentul votului un drept constituţional care exprimă o
componentă individuală a suveranităţii naţionale. După exprimarea votului
şi obţinerea mandatului parlamentar legăturile de natură electorală între
parlamentari şi alegători încetează. Deputaţii şi senatorii reprezintă
poporul în integralitatea şi în unitatea sa, şi nu grupuri particulare de
cetăţeni. Faptul că deputaţii şi senatorii întreţin legături cu locuitorii
colegiului în care au candidat, că îşi pot înfiinţa, în orice circumscripţie
electorală din ţară, birouri parlamentare nu este de natură să imprime un
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 157/258
caracter constituţional raporturilor care pot să apară cu aceste ocazii între
parlamentari şi alegători; b) parlamentarii se bucură de o independenţă deplină faţă de locuitorii
rezidenţi în colegiile electorale în care au candidat, aceştia ne-având
dreptul să-i revoce din calitatea de membri ai Camerelor legislative;
c) mandatul obţinut de deputaţi şi senatori nu are caracter imperativ.
De aceea, parlamentarii nu pot fi obligaţi să se conformeze instrucţiunilor,
solicitărilor, recomandărilor etc. formulate de alegători, neputând să existe
un raport juridic între parlamentari şi alegători. Acestea sunt motivele pentru care considerăm că opiniile politice
exprimate de deputaţi şi senatori în întâlniri publice cu populaţia din
colegiile electorale în care au candidat şi, în general, cu diverşi cetăţeni,
nu intră neapărat sub incidenţa art. 72 alin. (1) din Constituţie. Desigur,
nu se poate nega că expunerile, cuvântările ţinute de deputaţi şi senatori
propriilor alegători pot aborda teme de interes parlamentar, dar nulitatea
mandatului imperativ consacrată în art. 69 alin. (2) din Constituţie faceinoperantă încadrarea acestor discursuri, expuneri sau cuvântări în sfera
largă a exercitării mandatului parlamentar în sensul art. 72 alin. (1) din
Constituţie.
Un lucru trebuie clar înţeles: în exercitarea mandatului parlamentar,
deputaţii şi senatorii intră în raporturi constituţionale cu adunările
legiuitoare din care fac parte, cu Guvernul şi alte autorităţi ale
administraţiei publice centrale şi locale, cu instituţia Preşedintelui
României, cu alte autorităţi publice prevăzute în Constituţie, cum ar fi
Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului ş.a. Aceste
raporturi intră fără îndoială sub incidenţa art. 72 alin. (1) din Constituţie.
Exced acestei incidenţe, după părerea noastră, şi opiniile politice
exprimate de deputaţi şi senatori în faţa instanţelor judecătoreşti, indi-
ferent care ar fi calitatea în care demnitarii respectivi ar exprima astfel de
opinii. Motivul neaplicării art. 72 alin. (1) din Constituţie unor astfel de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 158/258
situaţii se bazează pe caracterul independent al justiţiei datorită căruia
instanţele judecătoreşti nu pot fi considerate un partener de dialog politicinstituţionalizat cu parlamentarii în considerarea acestora de reprezentanţi
ai poporului.
Deşi deputaţii şi senatorii beneficiază de o imunitate parlamentară sub
forma lipsei răspunderii juridice pentru opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului, considerăm, de pildă, că defăimarea ţării,
incitarea la discriminare sau la separatism teritorial, precum şi calomnia
ori insultele proferate printr-un discurs parlamentar nu pot fi considerateca manifestări sau forme de exercitare a mandatului parlamentar, în
asemenea cazuri autorul lor putând fi tras la răspundere juridică, întrucât
opiniile sale politice exced cadrului constituţional care îi protejează pe
deputaţi şi senatori.
Nici Constituţia, nici regulamentele parlamentare nu definesc şi nici nu
oferă indicii privind definirea conceptului de opinie politică. In aceste
circumstanţe, pentru a delimita opiniile politice propriu-zise de afirmaţii
iresponsabile, calomnioase sau injurioase, vom apela la înţelesul obişnuit
pe care asemenea afirmaţii îl au în vocabularul curent. De altfel, chiar
Constituţia, deşi garantează în art. 30 alin. (1) libertatea de exprimare, o
limitează categoric în alin. (7) al aceluiaşi articol. Considerăm că deputaţii
şi senatorii nu se pot prevala de regimul imunităţii parlamentare
exprimând opinii care nu au legătură cu mandatul primit din partea
alegătorilor şi nu pot abuza de calitatea lor de reprezentanţi ai poporului.
Chiar şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului interzice în art. 17
abuzul de drept. Este o constantă a dreptului ca libertăţile şi drepturile
consfinţite pe cale legală să fie exercitate în conformitate cu principiile
unei societăţi democratice. In practica jurisdicţională a Curţii
Constituţionale s-a afirmat în mod constant că exercitarea abuzivă a
drepturilor şi libertăţilor este susceptibilă de sancţionare, după caz,
inclusiv prin aplicarea unei sancţiuni penale.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 159/258
Sigur, un indiciu sau un criteriu obiectiv pentru ca Senatul sau Camera
Deputaţilor să delimiteze actele şi faptele ori opiniile politice ale unuiparlamentar de alte categorii de acte şi fapte ale acestuia care l-ar situa în
sfera vieţii private trebuie să existe. Acesta este, după părerea noastră,
conceptul de opinie politică la care face trimitere art. 72 alin. (1) din
Constituţie. Este evident că opinia nu se exprimă exclusiv prin luări de
cuvânt sau prin anumite declaraţii. într-un sens larg opinia politică,
raportată la art. 72 alin. (1) din Constituţie, cuprinde toate acele acte sau
manifestări prin care un deputat sau senator îşi exprimă poziţia careprezentant al naţiunii faţă de un eveniment de interes parlamentar sau
politic, faţă de un act prin care se concretizează prerogative
constituţionale ale Camerelor legislative sau ale parlamentarilor.
Din această perspectivă susţinem, de pildă, că semnarea de către un
deputat sau senator a unei moţiuni simple sau de cenzură sau a unei
cereri pentru declanşarea unei anchete parlamentare reprezintă o formă
de manifestare a opiniei politice, fapt care cade sub incidenţa art. 72 alin.(1) din Constituţie şi pentru care un parlamentar nu poate fi tras la
răspundere, întrucât beneficiază de regimul de imunitate stipulat în
Constituţie.
Un alt indiciu relevant pentru definirea conceptului de opinie politică
utilizat în art. 72 alin. (1) din Constituţie ar putea h' raportarea acestuia la
funcţiile constituţionale ale Parlamentului în exercitarea cărora deputaţii şi
senatorii desfăşoară un ansamblu larg de activităţi. De la început trebuie
remarcat că rostul mandatului parlamentar este exercitarea prerogativelor
încredinţate Camerelor Parlamentului de către Constituţie. Ca atare, actele
îndeplinite de deputaţi şi senatori în această calitate îşi au sursa formală în
dispoziţiile constituţionale şi regulamentele referitoare la funcţiile
Parlamentului. Din această perspectivă, se impune definirea opiniei
politice în sensul art. 72 alin. (1) din Constituţie ca un act de conştiinţă,
raţional, prin care se exprimă o judecată de valoare, se apreciază
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 160/258
(subiectiv) un fapt, un eveniment, o idee, teorie, în exercitarea
mandatului parlamentar.O opinie politică poate fi exprimată de oricine: parlamentari, demnitari
guvernamentali, cetăţeni, ziarişti, politologi, sociologi ş.a. Din punct de
vedere al construcţiei raţionale, al conţinutului, între opiniile politice ale
parlamentarilor şi cele ale membrilor Guvernului, primarilor, analiştilor
politici nu există nicio diferenţă.
Pentru ca opiniile politice exprimate de parlamentari să intre sub inci-
denţa art. 72 alin. (1) din Constituţie, este imperios necesar ca ele să serefere strict la sfere de competenţă si de interes parlamentar. Cu alte
cuvinte, în sensul art. 72 alin. (1) din Constituţie, ar trebui cuprinse doar
opiniile politice exprimate, prin viu grai sau prin scris, în exerciţiului
mandatului constituţional. Orice altă opinie politică exprimată în afara
calităţii de parlamentar şi a exerciţiului mandatului constituţional obţinut
în urma alegerilor, ar urma să atragă răspunderea juridică a autorului
acesteia. In acest sens, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, care a
decis că este neconstituţională extinderea iresponsabilităţii deputaţilor şi
senatorilor pentru opinii exprimate în afara activităţii parlamentare. (A se
vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 279 din 22 martie 2006, publicată
în Monitorul Oficial nr. 323 din 11 aprilie 2008).
In practica parlamentară românească nu s-a pus încă problema
răspunderii deputaţilor şi senatorilor pentru gesturile făcute în plenul celor
două Camere, deşi au fost numeroase cazurile în care deputaţi şi senatori
s-au pretat la gesturi injurioase, au avut manifestări jignitoare la adresa
altor parlamentari, şi chiar a şefului statului sau a primului-ministru, ori a
unor membrii ai Guvernului. Cu greu s-ar putea admite că astfel de
gesturi făcute de un deputat sau senator s-ar încadra în termenul de
opinie politică. De altfel, Regulamentul Senatului stabileşte în art. 195 că
reprezintă abateri disciplinare „comportamentul injurios sau calomniator laadresa unui parlamentar ori a altui demnitar în şedinţele de plen, de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 161/258
comisii sau de birouri ori în afara acestora, dar cu privire la exercitarea
mandatului de senator". Aceste manifestări ar trebui sancţionate aspru potrivit regulamentelor parlamentare, deoarece aduc atingere prestigiului
unei Adunări reprezentative. în schimb, ţinem să precizăm că părăsirea
sălii de şedinţă în semn de protest faţă de un anumit comportament
parlamentar, deşi reprezintă în esenţa sa un gest politic, nu are nimic
ofensator sau jignitor şi face parte din „mijloacele" sau „tehnicile" luptei
dintre majoritate şi opoziţie.
Constituţia României din 1923 prevedea în art. 54 că „Nici unul dinmembrii uneia sau celeilalte Adunări nu poate fi urmărit sau prigonit
pentru opiniunile şi voturile emise de dânsul în cursul exerciţiului
mandatului său". Acelaşi text a fost înscris în art. 51 din Constituţia din
1866. Evident, imunitatea de care beneficiau parlamentarii pentru voturile
exprimate nu ridica nicio problemă. Nu tot atât de clare erau lucrurile când
se invoca imunitatea pentru opinii, în practică existând chiar dificultăţi de
interpretare a termenului de opinie. (A se vedea Constantin C. Angelescu,Iresponsabilitatea membrilor Adunărilor legiuitoare, în Revista de drept
public, Anul X, 1935, p. 107).
S-a spus chiar că „oricare ar fi opiniile exprimate de un membru al
Parlamentului în exerciţiul funcţiunii sale, ele nu pot forma obiectul unei
urmăriri judiciare, chiar atunci când ele ar constitui infracţiuni evidente, de
exemplu, atunci când aceleaşi păreri rostite în public de un particular ar
putea avea ca rezultat trimiterea în judecată şi condamnarea acestuia". (A
se vedea Constantin C. Angelescu, op. cit., p. 107).
O problemă interesantă, deopotrivă teoretică şi practică, este
răspunderea preşedinţilor Camerelor legislative şi, după caz, a
preşedinţilor de şedinţă, pentru modul în care conduc/prezidează lucrările
parlamentare, desfăşurate în plen. Această problemă se extinde automat
la secretarii de şedinţă, în funcţie de modul în care îşi îndeplinesc
atribuţiile regulamentare ce le revin în această calitate. Este evident că
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 162/258
activităţile parlamentare întreprinse de preşedinţii Camerelor în
conducerea lucrărilor plenului şi pentru asigurarea menţinerii ordinii întimpul dezbaterilor, nu au nicio legătură cu exprimarea de către aceştia a
unor opinii politice sau voturi, fiind vorba, mai degrabă, de aplicarea unor
proceduri parlamentare referitoare la exercitarea funcţiilor constituţionale
ale Camerelor legislative. Tot astfel, activităţile îndeplinite de secretari, în
această calitate, nu presupun exprimarea unui vot sau a unei opinii
politice, rolul lor limitându-se Ia consemnarea rezultatului votului exprimat
în plen.Ca atare, orice faptă penală săvârşită de aceştia, în această calitate, nu
este acoperită de beneficiul imunităţii parlamentare, care poate fi invocat
exclusiv pentru opinii politice şi voturi exprimate în plen şi în comisii.
Dacă preşedinţii Camerelor sau secretarii de şedinţă ar recurge, de
pildă, la consemnarea eronată şi cu intenţia de fraudă a numărului de
voturi exprimate de parlamentari în şedinţa de vot final, fapta respectivă
poate întruni, potrivit legii, obiectul material al unei infracţiuni, care
atrage automat răspunderea penală a celor vinovaţi. Nu este nicio îndoială
că o asemenea faptă nu poate să cadă sub incidenţa imunităţii
parlamentare. Şi în cazul numărării voturilor exprimate cu buletine de vot
sau prin bile se pot înfăptui asemenea fraude cu caracter penal. Acelaşi
regim juridic se aplică şi pentru faptele penale care s-ar săvârşi în cadrul
unor negocieri politice între reprezentanţii grupurilor parlamentare.
§ 4. Diferenţa între opinie politică şi declaraţie politică
O temă interesantă de reflecţie teoretică, cu incidenţă asupra apli- cării
prevederilor alin. (1) al art. 72 din Constituţie, este analiza com- parativă
între noţiunea de opinie politică şi cea de declaraţie politică. Nu vom
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 163/258
utiliza definiţiile publicate în dicţionarele de psihologie, sociologie sau în
cele de ştiinţe politice ori din domeniul ştiinţei comunicării. Ne limităm sămenţionăm că în general formularea unei opinii este, în primul rând, un
fapt de conştiinţă, rezultatul gândirii şi exprimă conţinutul acesteia,
claritatea formulării opiniei depinzând în mod firesc, între altele, de
calitatea gândirii şi de educaţia persoanei căreia îi aparţine opinia
respectivă. Exprimarea unei opinii este rezultatul valorizării subiective a
unor evenimente, date, fapte. Opinia politică este rezultatul natural al unei
reflecţii de natură politică, al aprecierii subiective a unui fapt saueveniment politic. :
Spre deosebire de opinie, declaraţia politică conţine' un enunţ, o
constatare, o afirmaţie publică de natură politică sau care se referă la un
eveniment politic ori la o conduită având acest caracter. Este de reflectat,
însă, dacă o astfel de declaraţie publică, făcută de un parlamentar, care se
limitează la afirmarea unui fapt atribuit unei alte persoane, care ar avea,
după caz, o calificare penală sau ar supune-o pe aceasta oprobriului public
sau urmăririi penale, ar cădea sub incidenţa art. 72 alin. (1) din
Constituţie.
Este inadmisibil ca printr-o declaraţie publică făcută de un parlamentar
în presă sau cu prilejul unor întruniri să se aducă acuzaţii grave unor
persoane, indiferent de natura activităţii desfăşurate de acestea, să se
denigreze personalităţi publice, să se facă afirmaţii mincinoase, nefondate
sau defăimătoare, calomnioase considerându-se că toate acestea ar fi
opinii politice pentru care deputaţii şi senatorii nu răspund juridic în
temeiul textului constituţional pe care îl comentăm. De altfel, Curtea
Constituţională a statuat prin Avizul consultativ nr. 1 din 5 aprilie 2007,
publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 18 aprilie
2007, că deşi opiniile politice exprimate în forme care dovedesc lipsă de
respect faţă de partenerii politici nu sunt fapte grave de încălcare a
Constituţiei, raporturile instituţionale între participanţii la viaţa publică
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 164/258
trebuie să se desfăşoare în forme civilizate, pentru a se asigura şi pe
această cale promovarea valorilor supreme consacrate şi garantate prinart. 1 din Legea fundamentală.
Declaraţia politică se referă mai mult la constatarea unui fapt, a unui
eveniment, nefiind o judecată de valoare sau rezultatul unei reflecţii ori al
unei meditaţii anterioare, aşa cum este considerată opinia politică. Atât
Regulamentul Camerei Deputaţilor, cât şi cel al Senatului se referă la
declaraţii politice ale deputaţilor şi senatorilor, dar nu oferă un indiciu clar
cu privire la conţinutul acestora. Art. 188 din Regulamentul CamereiDeputaţilor se referă la declaraţii politice, folosind însă pentru acestea şi
termenul de intervenţie. Acelaşi regulament menţionează în art. 189 alin.
(1) termenul de intervenţie circumscrisă „unor probleme de actualitate".
Alin. (2) al art. 189 din Regulament face trimitere la intervenţii consacrate
unor aniversări, comemorări etc. Rezultă, aşadar, că în concepţia
Regulamentului Camerei Deputaţilor declaraţia politică reprezintă mai mult
decât o simplă intervenţie parlamentară. Regulamentul Senatului
utilizează în art. 171 noţiunile de declaraţie politică şi intervenţie. Rezultă
din cuprinsul articolului menţionat că cele două noţiuni sunt diferite,
fiecare având un conţinut propriu.
Având în vedere că cele două Camere ale Parlamentului pot adopta,
între alte acte politice, şi declaraţii, apreciem că între declaraţiile politice
ale deputaţilor şi senatorilor şi declaraţiile politice ale Camerelor legislative
nu există nicio legătură, deşi nimic nu împiedică procedural ca un
parlamentar să facă o declaraţie politică de la tribuna Camerei din care
face parte, într-o problemă asupra căreia Camera respectivă s-a pronunţat
printr-o declaraţie în sensul art. 85 din Regulamentul Camerei Deputaţilor
sau al art. 83 alin. (2) din Regulamentul Senatului.
Ca formă specială de exprimare a gândirii, opinia, chiar şi cea politică,
are la bază temeiuri raţionale, argumente logice şi mai puţin elemente de
fapt, date sau informaţii, preluate din realitatea existenţială sau din viaţa
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 165/258
social-politică, ca atare. A aduce critici neîntemeiate, chiar false, de la
tribuna Parlamentului sau într-o emisiune TV, unui membru al Guvernului,al căror neadevăr este demonstrat pe loc de cel vizat, nu înseamnă a
exprima o opinie politică, ci a formula o declaraţie politică prin care se fac
afirmaţii injurioase şi mincinoase la adresa unei alte persoane, ce nu pot fi
probate prin argumente pertinente. Intr-un astfel de caz, după părerea
noastră, nu se poate invoca beneficiul aplicării art. 72 alin. (1) din
Constituţie.
De altfel, Constituţia precizează în art. 31 alin. (6) că libertatea deexprimare - context în care se situează şi exprimarea opiniilor politice -nu
poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici
dreptul la propria imagine.
Având în vedere că textul constituţional nu defineşte noţiunea de
opinie publică pentru a statua condiţiile de aplicare ale art. 72 din
Constituţie, se impune de la sine cerinţa ca doctrina de specialitate să
încerce să tacă distincţia între conceptul de opinie politică şi cel dedeclaraţie politică.
In jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională nu face o demarcaţie netă
între declaraţii politice şi opinii politice, admiţând însă că, în anumite
circumstanţe, declaraţiile politice pot genera conflicte de natură juridică
între autorităţi publice, pe când opiniile, judecăţile de valoare sau
afirmaţiile titularului unui mandat de demnitate publică referitoare la alte
autorităţi publice nu constituie prin ele însele conflicte juridice între
autorităţi publice.
Un posibil criteriu de demarcaţie între cele două noţiuni îl poate
constitui efectul acestora. In timp ce declaraţia politică poate da naştere la
efecte juridice, inclusiv de natură penală, dacă afirmaţiile exprimate prin
declaraţia respectivă conduc la o asemenea concluzie, formularea unei
opinii politice fiind rezultatul raţiunii, şi nu al constatării unui fapt, chiar
dacă se referă la un eveniment real, nu produc erecte juridice pe seama
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 166/258
destinatarului opiniei respective, nu îl culpabilizează penal, deoarece
opinia exprimată nu presupune şi administrarea de probe care să susţinăopinia în cauză. Desigur, dacă opinia politică conţine şi date reale, se
referă la fapte, acţiuni, activităţi ce pot fi dovedite, se poate considera că
aceasta a fost convertită într-o declaraţie politică, care nu intră, după
părerea noastră, sub incidenţa art. 72 din Constituţie.
Evident, opiniile politice exprimate în cadrul lucrărilor Parlamentului pot
li reluate sau reproduse de senatorul sau deputatul în cauză în interviuri,
declaraţii de presă, în întâlniri de partid, expuneri sau conferinţe publicepe teme parlamentare, ori politice, regimul iresponsabilităţii existându-se
asupra acestora. Totuşi, în cazul în care nu este vorba de o simplă reluare
a opiniilor politice expuse în discursuri parlamentare, ci de dezvoltarea şi
extinderea acestora la alte teme, nu se mai poate invoca
iresponsabilitatea juridică. De altfel, practica parlamentară internaţională
este foarte diferită în această materie. (A se vedea, în acest sens, Marc
Van der Hulst, Le mandat parlamentaire. Etude comparativ mondial, Unioninterparlamemaire, Geneva, 2000, p. 76-78).
Suntem de acord cu susţinerea Curţii Constituţionale, care a statuat în
Decizia nr. 435 din 26 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 576 din
4 iulie 2006 că „libertatea de exprimare şi de critică este indispensabilă
democraţiei constituţionale, însă ea trebuie să fie respectuoasă, chiar şi
atunci când exprimă o atitudine critică fermă".
§ 5. Definiţia LEGALĂ A imunităţii parlamentare
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor a stabilit
o definiţie legală a imunităţii parlamentare, precizând că aceasta este
ansamblul de dispoziţii legale care asigură deputaţilor şi senatorilor un
regim juridic derogatoriu de la dreptul comun în raporturile lor cu justiţia
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 167/258
şi în scopul de a le garanta independenţa. Considerăm că enunţarea unei
definiţii legale a imunităţii parlamentare este un exces legislativ, întrucâtacesta este în primul rând un concept teoretic, care nu se poate supune
unei condiţionări instituţionale şi categoriale de factură legală. Art. 21 din
legea menţionată precizează complementar caracterele imunităţii, ceea ce
este de apreciat, întrucât, prin acest demers, Parlamentul a stabilit cadrul
procedural al imunităţii de care beneficiază deputaţii şi senatorii.
In concepţia legiuitorului ordinar, imunitatea parlamentară este direct
şi indisolubil legată de mandatul de deputat sau de senator. Aceastăprecizare se raportează atât la conţinutul alin. (1), cât şi la cel al alin. (2)
ale art. 72 din Constituţie. Aceasta înseamnă că protecţia constituţională a
parlamentarilor, atât în ceea ce priveşte lipsa răspunderii acestora pentru
voturile şi opiniile politice exprimate, cât şi imunitatea penală a acestora,
este condiţionată şi legată efectiv de exercitarea mandatului. Altfel spus,
orice opinie exprimată de un parlamentar în afara mandatului, precum şi
orice faptă a acestuia care nu au legătură cu exercitarea propriu-zisă amandatului atrag răspunderea juridică a deputatului sau senatorului în
cauză.
Un argument în sprijinul legăturii organice ce există între exprimarea
opiniei politice şi exercitarea mandatului este chiar textul constituţional
din art. 72 din Legea fundamentală care reglementează în alineate dis-
tincte iresponsabilitatea juridică şi inviolabilitatea. Aşadar,
iresponsabilitatea juridică priveşte actele şi faptele prin care parlamentarul
îşi exercită funcţiile constituţionale de reprezentant al poporului,
îndeplinind acte pe care cetăţenii titulari de suveranitate nu le pot realiza
ei înşişi. în schimb, inviolabilitatea reglementată în art. 72 alin. (2) din
Constituţie se referă la acte care nu au legătură cu atribuţiile ce revin
deputaţilor şi senatorilor. (în acelaşi sens, a se vedea George Alexianu,
Curs de drept coristituţional, voi. III, fascicula I, Editura Casa Şcoalelor,
Bucureşti, p. 211).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 168/258
De altfel, în doctrina mai veche de drept constituţional din ţara noastră
s-a precizat că iresponsabilitatea parlamentară nu se întinde decât laactele îndeplinite în cadrul atribuţiilor parlamentare, fiind de strictă
interpretare, ca orice excepţie de la dreptul comun. Ca atare,
iresponsabilitaţea nu se poate aplica şi la acte şi fapte străine de exerciţiul
funcţiei parlamentare, ci acoperă toate discursurile, observaţiile, voturile
emise, dezbaterile din comisii, rapoartele acestora, inclusiv ale comisiilor
de anchetă, într-un cuvânt toate actele săvârşite de un parlamentar în
calitatea lui de deputat sau de senator. (A se vedea pe larg GeorgeAlexianu, op. cit., p. 212-213).
Ideea de bază a imunităţii constă în asigurarea unei protecţii speciale a
unui parlamentar pentru toate actele şi faptele prin intermediul cărora îşi
exercită efectiv mandatul de ales al corpului electoral. Constituţia nu
precizează sfera actelor sau a faptelor prin care un deputat sau senator şi-
ar exercita prerogativele constituţionale sau regulamentare ce îi sunt
conferite prin statutul său de reprezentant al poporului. Nici în doctrina despecialitate română şi străină nu au fost precizate natura actelor şi a
faptelor pentru care un parlamentar poate să invoce imunitatea sa.
întrucât varietatea actelor şi faptelor respective este atât de mare, nici
Adunările Constituţionale, nici legiuitorul obişnuit nu au intenţionat să le
precizeze enumerativ.
în această situaţie, rămâne sarcina Camerelor legislative să aprecieze,
de la caz la caz, dacă un anumit act sau o anumită faptă săvârşită de un
parlamentar are legătură nemijlocită cu exercitarea de către acesta a
mandatului.
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputatului şi al senatorului a
precizat că imunitatea parlamentară nu este susceptibilă de suspendare
sau întrerupere şi nu se poate renunţa la aceasta, fiind imperativă şi de
ordine publică.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 169/258
Prin modificarea adusă Regulamentului Senatului prin Hotărârea
acestuia nr. 11 din 29 martie 1994, s-a introdus posibilitatea suspendăriiimunităţii parlamentare a senatorilor, ca o nouă modalitate de înlăturare a
imunităţii parlamentare. Dar, cum imunitatea parlamentară este o
problemă de ordine publică reglementată printr-o normă constituţională,
rezultă că Regulamentul Senatului nu putea institui noi căi de înlăturare a
imunităţii, după cum nu putea restrânge nici situaţiile - reglementate
constituţional - de înlăturare a acesteia. După cum s-a pronunţat Curtea
Constituţională, esenţa protecţiei constituţionale a mandatului parla-mentar constă în aceea că poate fi ridicată numai de Cameră şi numai în
considerarea temeiului de fapt şi de drept care justifică reţinerea,
arestarea sau percheziţia deputatului sau a senatorului.
§ 6. Noua reglementare a imunităţii parlamentare în Constituţia
revizuită
Art. 72 alin. (2) a introdus o concepţie nouă în materie de imunitate
parlamentară, care a diminuat rigiditatea dispoziţiilor constituţionale
anterioare referitoare la inviolabilitatea parlamentară [art. 69 alin. (1) din
textul iniţial al Constituţiei adoptate în 1991]. Sub denumirea de „imunitate parlamentară" Legea de revizuire a Constituţiei României nr.
429/2003 a prevăzut că deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi trimişi în
judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi
percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi fără încuviinţarea Camerei din care
fac parte, după ascultarea lor.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 170/258
Tendinţa în ceea ce priveşte reglementarea constituţională a imunităţii
parlamentare constă în raportarea acesteia la exerciţiul concret almandatului de senator sau deputat. în afara acestuia, orice parlamentar
este tratat din punct de vedere penal ca orice cetăţean. Vechea
reglementare constituţională conţinea dispoziţii care îngreunau sensibil
asumarea răspunderii penale şi chiar contravenţionale a deputaţilor şi
senatorilor, deşi Curtea Constituţională a decis în repetate rânduri că
imunitatea parlamentară nu este un privilegiu. Art. 16 din Constituţie a
stabilit un regim de deplină egalitate între toţi cetăţenii în faţa legii şi aautorităţilor publice, care era, în opinia societăţii civile şi, deci, a opiniei
publice, încălcat.
Datorită modificărilor aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei
României dispoziţiilor în materie, se introduce un spirit civic, modern şi
european în modul de abordare normativă a regimului imunităţii parla-
mentare. S-a renunţat şi la imunitatea de tip contravenţional, întrucât
textul constituţional nu mai prevede condiţii pentru trimiterea în judecată
contravenţională a senatorilor şi deputaţilor.
Numai în caz de infracţiune flagrantă deputatul sau senatorul poate fi
reţinut şi supus percheziţiei fără încuviinţarea prealabilă a Camerei.
Ministrul justiţiei îl va informa, neîntârziat, pe preşedintele Camerei,
asupra reţinerii şi a percheziţiei. Preşedintele Camerei poate fi informat şi
pe altă cale.
In carul în care Camera Deputaţilor şi Senatul constată că nu există
temei pentru reţinere, se va dispune imediat revocarea acestei măsuri. In
situaţia în care Camera interesată nu este întrunită în sesiune, aceasta va
fi convocată de urgenţă de preşedintele acesteia. Dispoziţia de revocare a
reţinerii se execută de îndată, prin ministrul justiţiei. Totodată, cererile
privind ridicarea imunităţii parlamentare se înscriu, cu prioritate, pe
ordinea de zi.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 171/258
Măsura revocării dispusă de forul legislativ este o excepţ ie de la
principiul separaţiei puterilor. într-adevăr, reţinerea este un act al puteriiexecutive şi este de esenţa principiului separaţiei ca o putere să nu
anuleze sau să suspende un act al altei puteri. Cu toate acestea, excepţia
este general admisă.
Aşa cum s-a arătat în literatura noastră mai veche, actul Adunării de a
pune în libertate un parlamentar arestat constituie un act discreţionar, în
ceea ce priveşte încuviinţarea Camerelor cerută de art. 72 alin. (2) din
Constituţie, aceasta are exclusiv un conţinut politic. Dezbaterile dinCameră în legătură cu încuviinţarea cererii de reţinere, arestare,
percheziţie nu au un conţinut jurisdictional. Numai înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie, căreia îi revine competenţa de judecată, va stabili vinovăţia sau
nevinovăţia parlamentarului în cauză. După cum arăta prof. Dissescu,
„prin faptul că Adunarea autorizează sau nu urmărirea, nu reiese că
deputatul este culpabil sau inocent. Camera şi Seiiatul se ocupă de partea
politică a chestiunii, să vadă dacă prin urmărire nu se caută indirect a se
sustrage deputatul de la îndeplinirea datoriilor sale, şi dacă nu e mai bine,
în cazul unei acuzări de puţină gravitate, să se suspende acţiunea politică.
De altminterea, principiul separaţiunii puterilor şi independenţei justiţiei se
opune ca votul Camerei să influenţeze deciziile judecătorilor". (A se vedea
Constantin G. Dissescu, Dreptul constituţional, Editura Librăriei Socec &.
Co., Bucureşti, 1915, p. 703).
Regimul imunităţii parlamentare nu împiedică ca deputaţii şi senatorii
să poată fi chemaţi în faţa instanţei în calitate de martori. în cazul în care
se solicită să depună mărturie asupra unor fapte sau informaţii de care au
luat cunoştinţă în exercitarea mandatului parlamentar care au caracter
clasificat, mărturia se va depune în condiţiile Legii nr. 182/2002 privind
protecţia informaţiilor clasificate şi cu prealabila aprobare a Biroului
permanent al Camerei respective. Cererea se adresează preşedintelui
Camerei din care deputatul sau senatorul în cauză face parte, de către
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 172/258
ministrul justiţiei. Legea nr. 96/2006 prevede că cererea se'aduce de
îndată la cunoştinţa Biroului permanent al Camerei respective, după careeste trimisă de preşedintele acesteia Comisiei juridice care va întocmi un
raport în termen de 3 zile. Hotărârea Comisiei juridice se adoptă prin votul
secret al majorităţii membrilor săi. Cererea ministrului justiţiei, însoţită de
raportul Comisiei juridice, se supune spre dezbatere şi adoptare plenului
Camerei din care face parte deputatul sau senatorul, în termen de 5 zile
de la depunerea raportului.
Camera hotărăşte asupra cererii cu votul secret al majorităţiimembrilor săi. Hotărârea Camerei se comunică de îndată ministrului
justiţiei şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, în termen
de 3 zile. Data comunicării către ministrul justiţiei este data intrării în
vigoare a hotărârii. In condiţiile în care Parlamentul se găseşte în vacanţă,
preşedintele Camerei ia măsurile necesare pentru respectarea termenelor
respective, prevăzute în art. 24 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul
deputatului şi al senatorului.
Hotărârile Camerei Deputaţilor şi Senatului, precum şi cele ale
birourilor permanente respective, adoptate în materie de imunitate
parlamentară, sunt definitive şi executorii, obligatorii faţă de orice
autoritate publică. Ele se execută întocmai şi de îndată. Ministrul justiţiei
răspunde de executarea acestor hotărâri.
Regimul iresponsabilităţii juridice se aplică şi persoanelor care nu mai
au calitatea de parlamentar, cu condiţia ca opinia politică să fi fost
exprimată în perioada în care deţineau mandatul de parlamentar şi în
exercitarea prerogativelor ce le reveneau în această calitate. în privinţa
inviolabilităţii, şi aceasta se poate extinde, cu precizarea că persoanele în
cauză, care nu mai au calitatea de parlamentar.vor putea fi
percheziţionate, reţinute sau arestate după normele dreptului comun.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 173/258
Articolul 73
Categorii de legi (i) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice
şi legi ordinare.
(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.
(3) Prin lege organică se reglementează:
a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii
Electorale Permanente;
b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;
c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei
şi a celorlalte drepturi ale acestora;
d) organizarea şi desfăşurarea referendumului;
e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării;
f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor
armate şi al stării de război;
g)regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;
h) infi-acţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
j) statutul funcţionalilor publici;
k) contenciosul administrativ;
1) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al
Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public
şi a Curţii de Conturi;
m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n)
organizarea generală a învăţământului;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 174/258
O) ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE, A
TERITORIULUI, PRECUM ŞI REGIMUL GENERAL PRIVIND AUTNOMIALOCALĂ;
P) REGIMUL GENERAL PRIVIND RAPORTURILE DE MUNCĂ, SIN-
DICATELE, PATRONATELE ŞI PROTECŢIA SOCIALĂ; R) STATUTUL
MINORITĂŢILOR NAŢIONALE DIN ROMÂNIA; S) REGIMUL GENERAL AL
CULTELOR;
T) CELELALTE DOMENII PENTRU CARE ÎN CONSTITUŢIE SE
PREVEDE ADOPTAREA DE LEGI ORGANICE.
Sumar:
§ 1. Sursa constituţională a funcţiei legislative a Parlamentului;
§ 2. Domeniul legii şi categoriile de legi prevăzute în Constituţie; §
3. Legile de aderare în structurile euroatlantice.
COMENTARIU: ___________________
1. Sursa constituţională a funcţiei legislative a Parlamentului
In sistemele constituţionale moderne, prin puterea sau funcţia legislativă a
Parlamentului se înţelege aptitudinea sau împuternicirea acordată forului
reprezentativ prin Constituţie de a vota legi. Sursa constituţională a puterii
legislative a Parlamentului o constituie, într-un sens restrâns, teza finală a
alin. (1) al art. 61 din Constituţia României: Parlamentul este „unica auto-
ritate legiuitoare a ţării". Intr-unsens larg, temeiul constituţional este
întreg alin. (1) al art. 61, întrucât Parlamentul, ca organ reprezentativ su-
prem al poporului român, este pe deplin legitim să fie unica autoritate le-
giuitoare a ţării.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 175/258
S-a spus întotdeauna că Parlamentul reprezintă poporul şi că membrii
săi sunt o extensie instituţională a voinţei poporului şi aşteptărilor acestuia în ceea ce priveşte guvernarea unei ţări. In această ecuaţie socială, legea
este privită atât de guvernanţi, cât şi de cei guvernaţi ca principalul in-
strument de decizie politică. Conţinutul legii depinde de viziunea şi pro-
gramele politice ale partidelor parlamentare şi, în primul rând, de obiec-
tivele pe care şi le propune Guvernul în programul de guvernare acceptat
de Parlament. Puterea de deliberare a forului legiuitor şi, în special, pu t-
erea sa legislativă, trebuie să fie legitime, iar pentru aceasta constituţiilefixează cadrele şi condiţiile de legiferare. Parlamentul are putere în
măsura în care aceasta îi este atribuită şi recunoscută de Constituţie. In
afara prerogativelor ce-i sunt conferite de Legea fundamentală,
Parlamentul nu are dreptul să legifereze. Acesta este şi motivul pentru
care legilor adoptate de Parlament li se verifică constituţionalitatea, adică
măsura în care respectă dispoziţiile constituţionale referitoare la propriile
atribuţii şi la raporturile cu puterea executivă şi cu cea judecătorească. Cualte cuvinte, sursa puterii Parlamentului rezidă numai şi numai în
Constituţie, orice încercare de nesocotire sau de încălcare a acesteia
putând fi sancţionată prin deciziile curţilor constituţionale sau ale
instanţelor judecătoreşti.
Legea este cel mai important act juridic pe care îl poate adopta
Parlamentul şi care exprimă şi materializează printr-o soluţie normativă
voinţa politică a naţiunii, aşa cum aceasta este înţeleasă şi interpretată de
reprezentanţii săi în forul legislativ. Orice societate organizată din punct
de vedere politic pe baza unei Constituţii scrise şi a unui sistem politic re-
zultat din alegeri libere, democratice şi corecte, desfăşurate periodic, s-a
confruntat cu problematica identificării şi realizării intereselor
fundamentale ale naţiunii, fiecare partid parlamentar pretinzând că el este
exponentul acestora.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 176/258
Majorităţile parlamentare au pretins că îmbracă voinţa generală a
naţiunii într-o formă legislativă, adică în lege, fiind, însă, întotdeaunacontestate de opoziţie, chiar şi atunci când aceasta a votat alături de
majoritate. De aceea, a existat întotdeauna o preocupare acută pentru
definirea legii ca izvor formal al dreptului.
Legea poate fi definită din punct de vedere formal, procedural, ca fiind
actul juridic iniţiat potrivit Constituţiei şi adoptat de cele două Camere
corespunzător procedurii legislative reglementate, promulgat de
Preşedintele României şi publicat în Monitorul Oficial al României. (Asevedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 783).
După cum se poate observa, această definiţie a legii face trimitere la
dispoziţii exprese cuprinse în Constituţia României care fixează jaloanele
generale ale procesului legislativ în ţara noastră:
a)art. 74 alin. (1) şiart. 150 alin. (1) (iniţiativa revizuirii Constituţiei);
b) art. 75 (sesizarea Camerelor) şi art. 76 (adoptarea legilor şi a
hotărârilor)
c) art. 77 (promulgarea legii);
d) art. 78 (intrarea în vigoare a legii).
De asemenea, definiţia enunţată se întemeiază pe dispoziţiile cuprinse în
regulamentele proprii ale Camerelor legislative, precum şi în Regulamentul
şedinţelor comune referitoare la procedura legislativă. Definiţia dată legii
nu este, nicidecum, o definiţie unică sau generală, ci este, dacă se poate
spune aşa, o „definiţie constituţională" care surprinde, îndeosebi, as-
pectele procedurale, formale ale iniţierii, dezbaterii şi finalizării procesului
legislativ. O asemenea definiţie nu face apel la caracteristica legii ca act
juridic, prin care se reglementează, într-o manieră general-obligatorie şi
impersonală, cele mai importante relaţii sociale sau prin care se exprimă
interesele generale, fundamentale ale unei naţiuni, act a cărui respectare
este impusă, la nevoie, prin autoritatea statului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 177/258
Conceptul de lege poate fi definit, cu nuanţările corespunzătoare, de
către fiecare ramură a ştiinţelor juridice şi, în primul rând, de Teoriagenerală a dreptului. Toate definiţiile conţin, însă, pe lângă trăsăturile
specifice, anumite elemente comune oricărei definiţii a legii. Astfel, legea:
este un act al Parlamentului adoptat de acesta potrivit unei proceduri
solemne; conţine reguli de conduită socială general-obligatorii şi
impersonale, a căror respectare este asigurată, Ia nevoie, prin forţa de
constrângere a statului; exprimă voinţa generală a unei colectivităţi.
Orice lege trebuie să respecte anumite elemente indispensabile, defond şi de formă, cuprinse în Constituţie, în absenţa cărora legea este
neconstituţională. Din punct de vedere doctrinar, o lege care nu respectă
condiţiile formale prevăzute în Constituţie, cum sunt: respectarea
cvorumului de lucru sau a majorităţii de voturi necesare aprobării, ori nu
este adoptată de către ambele Camere legislative, poate fi considerată ca
fiind inexistentă, deoarece nu întruneşte acele elemente constitutive de
care depinde chiar existenţa acesteia ca act al Parlamentului şi în absenţacărora se află în imposibilitate de a-şi îndeplini rolul şi funcţiile normative
stabilite de Constituţie, chiar dacă ar fi promulgată de şeful statului.
In sistemul nostru constituţional o astfel de lege este susceptibilă de a
fi atacată la Curtea Constituţională pe motiv de neconstituţionalitate
extrinsecă.
Analizată ideal, legea trebuie să fie perfectă nu numai din punctul de
vedere al tehnicii legislative şi al doctrinei juridice, ci şi din punctul de
vedere al politicilor publice, înţelese ca un set de decizii luate de
Guvernant în interesul şi beneficiul populaţiei. Dacă perfecţiunea tehnico-
legislativă şi cea doctrinară a unei legi pot fi atinse - cu strădanii şi
experienţă – perfecţiunea acesteia ca instrument al politicilor publice este
extrem de greu de realizat, datorită contradicţiilor doctrinare şi ideologice
din perspectiva cărora legea este elaborată ca proiect şi votată ca act al
Parlamentului. Doctrinele şi ideologiile politice, dar mai ales interesele
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 178/258
conjuncturale şi de moment ale partidelor, precum şi interesele particulare
ale unor agenţi influenţi ai acestora, pot să prevaleze faţă de cerinţelereale ale populaţiei, făcând ca legea să servească mai mult unor interese
de partid, decât unor interese şi cerinţe sociale.
Daca este aşa, şi aşa este, Parlamentul este, cel puţin ocazional şi
conjunctural, imperfect, pentru că devine creuzetul, maşinăria negocierilor
unde se amestecă doctrinele şi ideologiile elaborate fără a se ţine cu
adevărat cont de resursele şi cerinţele celor guvernaţi.
Pentru a fi perfect, adică pentru a fi în mod real şi permanent re-prezentativ-în sensul art. 61 alin. (1) din Constituţie-Parlamentul trebuie
să lucreze în interesul celor care i-au ales pe deputaţi şi senatori, şi nu
pentru validarea aşa-zisei valabilităţi a doctrinelor diferitelor partide
parlamentare.
§ 2. Domeniul legii şi categoriile de legi prevăzute în Constituţie
Obiectivul principal urmărit de Adunarea Constituantă prin art. 73 a
fost acela de a stabili domeniul legii şi categoriile de legi ce pot fi iniţiate şi
adoptate de Parlament. Tezele proiectului de Constituţie au prevăzut
pentru primul capitol al Titlului III („Autorităţile publice") că „legea este
actul normativ adoptat de Parlament sau prin referendum". De asemenea,
Tezele au prevăzut domeniul de reglementare al legii, incluzând în cadrulacestuia un ansamblu larg de sfere ale vieţii sociale ce puteau fi reglemen-
tate de Parlament numai prin lege. Totodată, Tezele au stabilit latitudinea
Parlamentului de a legiiera şi în orice alte domenii, altele decât cele indi-
cate expres. Iniţiatorii Tezelor au avut, prin urmare, o viziune foarte largă
asupra puterii de legiferare a Parlamentului. Chiar în raportul Comisiei de
redactare a proiectului de Constituţie referitor la prezentarea tezelor
pentru primul capitol al Titlului al III-lea din Constituţie, s-a subliniat că,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 179/258
prin definirea principalului act juridic în care se concretizează funcţia
legislativă a unui stat, se face o delimitare netă între activitatea delegiferare - care intră în competenţa exclusivă a Parlamentului şi a
poporului - şi restul activităţii normative a statului -care intră în atribuţiile
puterii executive sau chiar ale organelor reprezentative ale colectivităţilor
locale. (Ase vedea Genezei Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
453).
Comisia de redactare a proiectului de Constituţie a susţinut că sta-bilirea domeniului legii în Legea fundamentală îşi are raţiunea în a opri
Guvernul să intervină prin hotărâri în acele segmente ale vieţii sociale
rezervate competenţei de reglementare legislativă prin acte ale Parla-
mentului.
In concepţia care stă la baza Tezelor, Parlamentul poate interveni prin
lege în orice domeniu al vieţii sociale, dar, înainte de toate, forul legislativ
este dator să se preocupe de acele materii care sunt precizate în teza a 6-
a a primului capitol al Titlului III şi care constituie domeniul rezervat legii.
(A se vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării
Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.
453).
Complementar puterii legislative atribuite Parlamentului, ca unică auto-
ritate legiuitoare a ţării, s-a propus ca Guvernul să deţină o putere proprie
de reglementare, secundum legeni, ce urma să fie exercitată sub controlul
Parlamentului. Raportul Comisiei de redactare a proiectului de Constituţie
a făcut, însă, aici o eroare de interpretare a puterii de reglementare a
Guvernului, care potrivit teoriei dreptului administrativ nu este de-
pendentă de voinţa legislativă a Parlamentului. Astfel, în Raportul Comisiei
de redactare se arată că „dincolo de domeniul legii, ÎN MĂSURA ÎN CARE
Guvernul ESTE ABILITAT PRINTR-O LEGE (s.n.), el poate interveni prin
hotărâri pentru reglementarea unor relaţii sociale. Această competenţă a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 180/258
Guvernului este exercitată sub controlul Parlamentului, care este liber să
înlocuiască hotărârile Guvernului printr-o lege,.să le abroge sau chiar să lemodifice". (A se vedea Geneza Constituţiei României. 1991. Lucrările
Ad unării Constituante, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti,
1998, p. 453).
In realitate, puterea de reglementare a Guvernului îi este atribuită
acestuia de către Constituţie, nu de către Parlament. Ceea ce depinde de
voinţa politică a Parlamentului este doar abilitarea prin lege a Guvernului
să adopte ordonanţe, ca acte cu putere de lege ordinară. In teza a 7-a din acelaşi prim capitol al Titlului III al Constituţiei, s-a
reţinut instituţia juridică a delegării legislative, în temeiul căreia Parlamen-
tul avea dreptul să transmită Guvernului competenţa de a emite acte
normative cu putere de lege (ordonanţe), ceea ce făcea din Guvern un
titular al dreptului de a reglementa în domenii rezervate legii, dar sub
controlul Parlamentului.
Tezele au reţinut posibilitatea ca executivul să reglementeze temporar,
printr-o ordonanţă, şi materii din domeniul rezervat legii, dar cu condiţia
ca Parlamentul să emită o lege de abilitare în acest sens, adoptată cu
majoritatea de două treimi în fiecare Cameră. (A se vedea Geneza
Constituţiei României. 1991. Lucrările Adunării Constituante, Regia
Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p. 454).
Parlamentul României adoptă trei categorii de legi: constituţionale, or-
ganice şi ordinare. Temeiul legal al acestei clasificări este art. 73 din Con-
stituţie. Tot Constituţia indică domeniul de reglementare al legilor con-
stituţionale şi al legilor organice. Astfel, art. 73 alin. (2) din Constituţie
prevede că legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.
Revizuirea este o operaţiune procedurală prin care Parlamentul, învestit cu
putere constituantă derivată, recurge la modificarea dispoziţiilor
constituţionale prin abrogarea, completarea, introducerea unui text nou,sau prin schimbarea redacţională a unui text al Constituţiei în vigoare.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 181/258
In privinţa legilor organice, Legiuitorul constituant nu le-a mai definit caatare, ci a prevăzut în art. 73 alin. (3) anumite domenii sociale care nu
pot fi reglementate decât prin lege organică:
a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Elec- torale
Permanente;
b)organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;
c)statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a
celorlalte drepturi ale acestora;d)organizarea şi desfăşurarea referendumului;
e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
0 regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al
stării de război;
g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;
h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
i)acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
j) statutul funcţionarilor publici;
k) contenciosul administrativ;
1) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a
instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m)
regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n) organizarea
generală a învăţământului;
o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi
regimul general privind autonomia locală;
p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patro-
natele şi protecţia socială;
r) statutul minorităţilor naţionale din România;
s) regimul general al cultelor;
t) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea delegi organice.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 182/258
Faptul că o lege este rezervată domeniului legilor organice, datorită
sierei relaţiilor sociale pe care le reglementează, la care face trimitere art.73 alin. (3) din Constituţie, inclusiv lit. t) a alineatului respectiv, nu con-
duce la concluzia că toate normele juridice cuprinse într-o lege organică ar
avea caracterul acestui tip de lege. Curtea Constituţională a constatat în
jurisprudenţa sa că din motive de politică legislativă este posibil, astlel, ca
o lege organică să conţină şi dispoziţii juridice de natura unei legi
ordinare, dar fără ca acestea să capete caracterul de lege organică. O
soluţie contrară ar avea ca rezultat extinderea artificială a domeniilorrezervate legilor organice şi, totodată, încălcarea art. 73 alin. (3J*lît. t),
potrivit căruia numai domeniile prevăzute ca atare în Constituţie se
reglementează prin lege organică. Modificarea acestor dispoziţii poate fi
operată printr-o lege ordinară, întrucât dispoziţiile în cauză nu
reglementează domenii de natura unei legi organice. (A se vedea, în acest
sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în
M. Of. nr. 495 din 2008).Domeniile menţionate în art. 73 alin. (3) din Constituţie nu sunt sin-
gurele a căror reglementare normativă se face exclusiv prin lege organică.
Chiar Constituţia prevede astfel de domenii în alte texte. După cum se
poate observa, domeniile vieţii sociale în care Parlamentul legiferează prin
lege organică sunt deosebit de importante pentru organizarea şi desfăşu-
rarea vieţii sociale. Aceste domenii intră, în principiu, în sfera exclusivă de
reglementare normativă a Parlamentului. Guvernul nu ar putea fi abilitat
de forul legislativ să adopte norme cu putere de lege în aceste domenii,
întrucât astfel s-ar încălca dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie.
Singurul act normativ prin care Guvernul poate reglementa domenii
rezervate legii organice este ordonanţa de urgenţă, emisă în condiţiile art.
115 alin. (4) din Constituţie. După intrarea în vigoare a Constituţiei din
1991 au fost numeroase situaţii în care Guvernul a emis ordonanţe de
urgenţă în a căror reglementare normativă au fost cuprinse şi domenii
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 183/258
care în mod obişnuit făceau obiectul unei legi organice. O asemenea
opţiune normativă asumată de Guvern pe fondul lipsei unei dispoziţiiconstituţionale care să-i interzică expres o astfel de reglementare
rezervată legii organice a dat naştere unor tensiuni politice grave între
partidele parlamentare, îndeosebi între majoritate şi opoziţie.
In legătură cu această politică normativă a Guvernului, doctrina de
specialitate a fost dezbinată. Unii autori au admis fără rezerve posibilitatea
Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă şi în domenii rezervate legilor
organice, antrenând şi mai mult disputele politice din cadrul dezbaterilor parlamentare. Pentru a se evita asemenea situaţii, Legea de revizuire a
Constituţiei României nr. 429/2003 a prevăzut explicit dreptul Guvernului
de a emite ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice. In acest
caz, este vorba chiar de o abilitare constituţională a Guvernului de a emite
norme juridice cu forţa juridică a unei legi organice.
In celelalte domenii, altele decât cele menţionate în alin. (2) şi (3) ale
art. 73 din Constituţie, Parlamentul adoptă legi ordinare. Pentru adoptarea legilor organice, este necesar votul majorităţii mem-
brilor fiecărei Camere legislative, iar pentru adoptarea legilor ordinare,
este suficientă majoritatea deputaţilor, respectiv a senatorilor prezenţi la
şedinţa în care se exprimă votul final asupra legii în cauză.
$ 3. Legile de aderare în structurile euroatlantice
Prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 s-a
nuanţat clasificarea legilor făcută în art. 73 din Legea fundamentală, în
sensul stabilirii unei specii noi de legi ordinare - legile de aderare -, a
căror adoptare impune cerinţa întrunirii unei majorităţi calificate de voturi
ale deputaţilor şi senatorilor, identică cu cea necesară pentru revizuirea
Constituţiei. Domeniul de reglementare al acestor legi este precizat in art.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 184/258
148 din Constituţie: aderarea României Ia tratatele constitutive ale Uniunii
Europene, în scopul transferării unor atribuţii de suveranitate naţionalăcătre instituţiile comunitare; aprobarea exercitării în comun cu celelalte
state membre ale Uniunii Europene a competenţelor prevăzute în aceste
tratate; aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii
Europene; aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord. Potrivit art.
148 alin. (1) din Constituţie, legile de aderare se adoptă în şedinţa
comună a celor două Camere, cu o majoritate de două treimi din numărul
deputaţilor şi senatorilor. In ciuda majorităţii de voturi necesare adoptării lor, legile de aderare la
structurile euroatlantice nu intră în categoria legilor prevăzute în art. 73
alin. (2) din Constituţie. Legile respective constituie o categorie sau specie
aparte a legilor ordinare, determinată - apreciem noi - nu de majoritatea
de voturi necesare adoptării lor, ci de reglementatea înstrăinării în bene-
ficiul unui factor de extraneitate a exerciţiului unor atribute de su-
veranitate care nu pot aparţine decât titularului necontestat al acesteia -
poporul. Pentru a nu lăsa la latitudinea unei majorităţi parlamentare con-
juncturale această delegare de atribute ale suveranităţii, Constituţia a
ridicat pragul de adoptare a legilor de aderare la majoritatea de două
treimi din numărul parlamentarilor, făcând necesar, astfel, cel puţin
acordul unei părţi a opoziţiei pentru adoptarea lor. Prin această soluţie
legislativă, poporul păstrează în integralitate prerogativele suveranităţii
naţionale reglementate în art. (2) alin. (1) din Constituţie şi continuă să o
exercite numai prin organele sale reprezentative şi prin referendum.
Structurile componente ale Uniunii Europene şi ale Tratatului Nord-
Atlantic nu devin - graţie art. 148 din Constituţie - organe reprezentative
noi ale poporului român, ci capătă - cu aprobarea Parlamentului - dreptul
de a exercita anumite atribute ale suveranităţii naţionale. Din punct de
vedere al procedurii legislative, legile de aderare urmează aceleaşi faze
ale procesului legislativ comune legilor organice şi legilor ordinare, cu
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 185/258
diferenţele speciale că nu pot fi iniţiate de parlamentari şi cetăţeni, şi sunt
dezbătute şi aprobate în plenul reunit al Camerei Deputaţilor şi Senatului.Articolul 74
Iniţiativa legislativă
Iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor,
senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept devot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul Ia iniţiativă legislativă trebuie să
provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste
judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel
puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.
(2) Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor
problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi
graţierea.
(3) Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea
proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca
primă Cameră sesizată.
(4) Deputaţii, senatorii şi cetăţenii care exercită dreptul ia
iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai
în forma cerută pentru proiectele de legi.
(5) Propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi
Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
Sumar:
§ 1, Constituţionalitatea procesului legislativ;
§ 2. Temeiul constituţional al funcţiei legislative;
§ 3. Titularii dreptului de iniţiativă legislativă
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 186/258
§ 4- Dreptul de a depune amendamente;
§ 5. Iniţiativele legislative cetăţeneşti; § 6. Condiţiile constituţionale şi regulamentare pentru exercitarea
dreptului de iniţiativă legislativă
Comentariu: __________________
§ 1. Constituţionalitatea procesului legislativ
In orice stat, activitatea de reglementare a relaţiilor sociale prin acte
normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare
şi a normelor speciale de tehnică legislativă. O asemenea activitate
presupune reguli stricte care privesc, între altele, respectarea ierarhiei
actelor normative şi a competenţei autorităţilor publice învestite cu dreptul
de normare a raporturilor sociale, dreptul de iniţiativă legislativă,
conţinutul şi fundamentarea soluţiilor legislative, a formei de redactare a
proiectelor de acte normative şi a sistematizării şi unificării legislaţiei etc.
O altă cerinţă fundamentală a activităţii legislative, în general, şi a
procesului legislativ propriu-zis, în special, este constituţionalitatea
acestora, care a apărut odată cu adoptarea constituţiilor scrise. Ca atare,
constituţionalitatea legiferării nu este o problemă nouă. Noutatea acesteia
pentru doctrina de specialitate constă în accentuarea raportului între
procesul legislativ şi respectarea procedurilor constituţionale de adoptare
a legilor şi a celorlalte acte normative. Constituţionalitatea procesului
legislativ poate fi analizată pe mai multe planuri, între care:
a) respectarea cu stricteţe a domeniilor de reglementare prevăzute sau
deduse din dispoziţiile constituţionale;
b) respectarea condiţiilor constituţionale care privesc iniţiativa legiferării
şi procedura legislativă de examinare, dezbatere şi votare a legilor;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 187/258
c) respectarea competenţei funcţionale a Camerei Deputaţilor şi a
Senatului;d) respectarea dispoziţiilor constituţionale care interzic formal legi-
ferarea în anumite domenii (art. 152 din Constituţie).
§ 2. Temeiul constituţional al funcţiei legislative
Temeiul constituţional al funcţiei legislative a Parlamentului îl constituie
art. 61 alin. (1) din Constituţia României: Parlamentul este „unica
autoritate legiuitoare a ţării". în această calitate, Parlamentul are rolul şi
funcţia de a îmbrăca într-o formă legislativă voinţa suverană a naţiunii.
Cum aceasta din urmă nu poate fi examinată sau evaluată în funcţie de
obiective legislative concrete, este de presupus că Parlamentul este
mandatat de alegători în cicluri electorale periodice să legifereze în
numele şi în beneficiul naţiunii, dar şi sub controlul acesteia, exercitat cuprilejul alegerilor parlamentare. „Producţia" legislativă a Parlamentului
reflectă în mod firesc programul de guvernare propus de partidul sau
coaliţia de partide care a obţinut victoria în alegeri şi a fost acceptat de
Parlament prin acordarea votului de încredere.
Funcţia legislativă se circumscrie exclusiv la adoptarea legilor. In
exercitarea funcţiei sale legislative, Parlamentul colaborează cu autorităţi
ale puterii executive şi chiar cu cetăţenii în exercitarea funcţiei respective.Avem în vedere aici iniţiativa legislativă, dreptul Guvernului de a prezenta
amendamente, dreptul Preşedintelui României de a cere reexaminarea
unei legi şi de a sesiza Curtea Constituţională potrivit art. 146 lit. a) din
Constituţie, precum şi dreptul de promulgare a legilor.
Revizuirea în 2003 a Constituţiei a avut ca rezultat, între altele,
apariţia în cadrul sistemului de drept a aşa-numitelor legi de aderare.
Astfel, art. 148 alin. (1) din Constituţie prevede că aderarea României la
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 188/258
tratatele constitutive ale Uniunii Europene care au ca obiect de regle-
mentare transferarea de către statul român a unor atribuţii suverane aleacestuia către instituţiile comunitare, precum şi exercitarea împreună cu
celelalte state ale Uniunii Europene a competenţelor prevăzute în aceste
tratate se fac prin lege adoptată de cele două Camere legislative reunite în
şedinţă comună.
întrucât asemenea legi urmează să fie adoptate cu o majoritate calificată
de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, iar obiectul lor de
reglementare nu se regăseşte în conţinutul art. 73 alin. (3) dinConstituţie, rezultă că acestea au caracterul unei legi ordinare speciale, al
cărui domeniu îl reprezintă integrarea europeană. In această categorie
sunt cuprinse, potrivit art. 149 din Constituţie, şi legile privind aderarea
României la Tratatul Atlanticului de Nord.
Practic, orice relaţii sociale pot fi reglementate prin lege dacă există
voinţa politică în acest sens. In ceea ce priveşte Guvernul, Constituţia face
o delimitare între legea organică şi ordonanţă, dar asimilează legii, dinpunct de vedere al forţei sale juridice, ordonanţele. De asemenea, se
rezervă un domeniu de reglementare pentru hotărârile Guvernului în art.
108 alin. (2) din Constituţie, care prevede că hotărârile se emit pentru
organizarea executării legilor.
Curtea Constituţională a statuat că noţiunea ele organizare a executării
legii din cuprinsul art. 108 alin. (2) al Constituţiei are un sens mai larg
decât cel privind aplicarea legii, şi anume prin hotărâri ale Guvernului pot
ti dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituţionale pentru ducerea
la îndeplinire a dispoziţiilor legii (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale
nr. 51 din 12 februarie 2004, publicată în M. Of. nr. 186 din 3 martie
2004).
Din acest punct de vedere, se impune o precizare: întotdeauna
Guvernul va ţine să reglementeze, în baza legii, relaţiile sociale care se
formează în domeniul executării legii respective. Nimic, nu va împiedica,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 189/258
insă, Parlamentul să reglementeze şi aceste relaţii, votând o lege cu multe
detalii legate de executarea ei, îngustând astfel sfera de intervenţie aExecutivului. Cu toate acestea, există totuşi o cutumă respectată atât de
Parlament, cât şi de Guvern ca anumite materii să fie reglementate prin
acte ale Executivului.
Există însă domenii ale vieţii sociale care pot fi reglementate numai
prin lege. Constituţia face referire expresă la ele. Astfel, de pildă,
impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale
bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc prin lege [art. 139 alin.(1)], incompatibilităţile calităţii de membru al Guvernului - în afara celor
prevăzute de Constituţie - se stabilesc prin lege organică [art. 105 alin.
(2)], responsabilitatea ministerială se reglementează prin lege [art. 109
alin. (3)], înfiinţarea autorităţilor administrative autonome se poate realiza
numai prin lege organică [art. 117 alin. (3)] etc.
Atunci când Constituţia rezervă domeniului de reglementare a legii o
anumită sferă a relaţiilor sociale, aceasta înseamnă că relaţiile socialerespective pot fi reglementate numai prin lege, indiferent care ar fi
caracterul acesteia — lege constituţională, lege organică sau lege ordinară
-, sau printr-un alt act normativ având forţa juridică a unei legi. Ne
referim, în acest sens, la ordonanţa guvernamentală.
De regulă, autorităţile publice învestite cu putere de legiferare şi,
respectiv, de reglementare (adică Parlamentul şi Guvernul) nu îşi
depăşesc sfera de competenţă, respectând reciproc autonomia stabilită
prin Constituţie sau dedusă din cutumă.
In legătură cu domeniul rezervat Parlamentului spre legiferare, trebuie
să menţionăm că, în principiu, competenţa forului legislativ este generală.
Constituţia nu precizează în ce domenii ale vieţii sociale Parlamentul ar fi
competent să adopte legi. Este adevărat că Guvernul orientează
activitatea legislativă a Parlamentului prin programul său legislativ. Cât
priveşte dreptul constituţional al deputaţilor şi senatorilor de a promova
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 190/258
propuneri legislative, acesta se exercită la libera alegere a membrilor celor
două Camere. Practic, deputaţii şi senatorii pot transmite Camerelorpropuneri legislative din cele mai diverse şi particulare domenii de
activitate, unele dintre acestea frizând ridicolul.
Nu de puţine ori Parlamentul a fost sesizat de către deputaţi şi senatori
cu propuneri legislative care au depăşit prin conţinutul lor domeniul
rezervat prin cutumă legii, interferându-se cu puterea de reglementare a
Guvernului, cu cea regulamentară a Camerelor, şi chiar cu cea a consiliilor
locale. Menţionăm aici, cu titlu de exemplu: Propunerea legislativă pentrumodificarea şi completarea Ordinului nr. 14/2007 al secretarului de stat al
Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Drepturilor Copilului pentru
aprobarea Standardelor minime obligatorii privind Serviciul pentru
dezvoltarea deprinderilor de viaţă independentă şi a ghidului metodologic
de implantare a acestor standarde (Pl-x nr. 83/2009); Propunerea
legislativă pentru modificarea şi completarea Ordinului nr. 236/2008
pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Contractului-cadru
privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemidui de
asigurări sociale de sănătate (Pl - x nr. 92/2009); Propunerea legislativă
pentru modificarea şi completarea Anexei Hotărârii de Guvern nr.
1.550/2004 privind efectuarea operaţiunilor de evaluare în vederea
recalculării pensiilor din sistemul public, stabilite în fostul sistem al
asigurărilor sociale de stat potrivit legislaţiei anterioare datei de 1 aprilie
2001, în conformitate cu principiile Legii nr. 19/2000 (Pl-x nr. 622/2008);
Propunerea legislativă privind plantarea de pomi fructiferi pe marginea
drumuri lor naţionale, judeţene şi comunale (Pl -x nr. 651/2005);
Propunerea legislativă privind achiziţionarea unor bărci cu motor în
localităţile care au avut de suferit în urma inundaţiilor (Pl -x nr. 678/2005).
Ilară şi neconstituţională este şi propunerea legislativă iniţiată de un
grup de senatori din grupul parlamentar al PDL din Senat, privind
modificarea prin Lege a Hotărârii Senatului nr. 28 din 24 octombrie 2005
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 191/258
privind Regulamentul Senatului, publicată în M. Of. nr. 948 din 25
octombrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel de excese legislative îşi au cauza în necunoaşterea de către unii
membri ai Parlamentului a rolului constituţional al forului legislativ şi, din
păcate, rămân nesancţionabile până la votul negativ din plenul Camerelor
legislative.
Cât priveşte interferenţa puterii legislative cu puterea executivă, în
practica legislativă s-au întâlnit situaţii când Parlamentul a hotărât printr-o
lege că, într-un anumit termen, Guvernul este obligat să prezinte foruluilegislativ spre dezbatere şi adoptare un proiect de lege pentru
reglementarea unui anumit domeniu de activitate. în legătură cu obligarea
de către Parlament a Guvernului de a elabora şi supune forului legislativ
spre adoptare un proiect de lege, s-a susţinut că o asemenea obligare ar fi
neconstituţională, întrucât ar încălca libertatea de exercitare de către
Guvern a dreptului său de iniţiativă legislativă prevăzut în art. 74 din
Constituţie. Curtea Constituţională a respins această obiecţie, precizând că
printr-un asemenea demers Parlamentul a instituit doar o obligaţie a
Guvernului şi nu a prefigurat conţinutul viitorului proiect de lege. (A se
vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 6/1992, publicată în M. Of. nr. 48
din 4 martie 1993).
§ 3. Titularii dreptului de iniţiativă legislativă
In orice sistem constituţional, dreptul de iniţiativă legislativă în
declanşarea unei anumite proceduri trebuie să aibă nu numai un temei
legal, ci şi legitimitate. Prima teză a art. 74 alin. (1) surprinde temeiul
constituţional al prerogativelor subiectelor de iniţiativă legislativă:
Guvernul, deputaţii, senatorii, cetăţenii români, în condiţiile stipulate chiar
de textul respectiv.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 192/258
Constituţia şi regulamentele parlamentare tratează în mod diferit
dreptul de iniţiativă legislativă şi dreptul parlamentarilor şi al Guvernuluide a depune amendamente la iniţiativele legislative examinate în cele
două Camere. Astfel, Constituţia prevede în art. 74 alin. (1) că iniţiativa
legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor şi senatorilor,
precum şi unui număr reprezentativ de cetăţeni. Se poate observa că
textul cuprins în art. 74 alin. (1) din Constituţie este limitativ, în sensul că
subiectele de sezină legislativă sunt strict limitate.
Explicaţia acestei limitări este cât se poate de simplă. Dreptuldeputaţilor şi al senatorilor de a depune propuneri legislative la Parlament
exprimă calitatea lor de exponenţi ai puterii suverane a poporului. Dreptul
deputaţilor şi senatorilor de a iniţia propuneri legislative se legitimează
prin votul acordat de alegători. în această calitate, deputaţii şi senatorii
devin reprezentanţi ai întregului popor şi se află în serviciul acestuia,
având misiunea de a-i transforma voinţa şi interesele în legi. Proiectele de
lege, precum şi propunerile legislative poartă, însă, amprenta politică acelor care le-au iniţiat. Este rolul Parlamentului să forjeze aceste iniţiative
şi să le apropie cât mai mult de cerinţele şi aspiraţiile reale ale cetăţenilor,
iar acest lucru se poate înfăptui numai prin dezbaterea lor în comisii şi în
plen. Deputaţii şi senatorii pot prezenta propuneri legislative. Intre
proiectele de lege şi propunerile legislative nu există nicio deosebire din
punct de vedere al conţinutului, formularea diferită folosită având scopul
doar să desemneze iniţiatorul. Propunerile trebuie însoţite de o expunere
de motive şi redactate în forma cerută pentru proiectele de legi.
Propunerile legislative formulate de deputaţi, care implică modificarea
prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de
stat, trebuie să se fundamenteze pe informarea cerută în mod obligatoriu
de iniţiatori Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie. Deputaţii
şi senatorii nu pot iniţia propuneri legislative privind ratificarea tratatelor
sau a altor acorduri internaţionale.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 193/258
Cât priveşte legitimitatea iniţiativei legislative a Guvernului, aceasta se
fundamentează pe cerinţa transpunerii în acte normative a obiectivelorcuprinse în programul de guvernare acceptat de Parlament. în exerciţiul
dreptului de iniţiativă legislativă, Guvernul înaintează Camerelor, potrivit
competenţelor lor funcţionale, proiecte de legi elaborate de ministere şi de
alte autorităţi ale administraţiei publice şi însuşite de acesta, prin
intermediul cărora intenţionează să-şi realizeze obiective cuprinse în
programul său de guvernare, cu sprijinul majorităţii parlamentare care îl
susţine. Autorităţile publice iniţiatoare ale proiectelor de lege, careurmează a fi supuse însuşirii de către Guvern, au obligaţia să respecte
regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale,
prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în
administraţia publică. De asemenea, autorităţile publice iniţiatoare sunt
obligate să supună proiectele de lege din domeniul economico-social,
înainte de a le prezenta Guvernului, comisiilor de dialog social constituite
chiar în cadrul acestora. In felul acesta, se asigură o consultarepreliminară a autorităţilor publice respective (ministere, prefecturi) cu
partenerii sociali.
Potrivit art. 114 din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea
în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, reunite în şedinţă comună,
asupra unui proiect de lege. Dacă parlamentarii nu formulează o moţiune
de cenzură în legătură cu proiectul respectiv, în condiţiile precizate în
textul constituţional menţionat, ori dacă moţiunea de cenzură depusă nu a
fost votată de majoritatea deputaţilor şi senatorilor, proiectul de lege se
consideră adoptat. Proiectul de lege depus de Guvern în condiţiile art . 114
din Constituţie nu este, însă, o iniţiativă legislativă în sensul art. 74 din
Constituţie.
Nu deţin dreptul de iniţiativă legislativă nici grupurile parlamentare, ca
structuri politico-organizatorice ale Camerelor legislative, nici birourile
permanente, nici comisiile permanente. Nici măcar comisiile speciale
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 194/258
constituite potrivit art. 72 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaţilor
şi, respectiv, art. 77 alin. (1) din Regulamentul Senatului pentruelabotarea unor propuneri legislative nu au drept de iniţiativă legislativă,
în acest caz, iniţiatori fiind membrii comisiilor speciale respective, în
condiţiile prevăzute în art. 74 alin. (1) din Constituţie.
In continuarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 74 alin. (1)
din Legea fundamentală, regulamentele parlamentare ale celor două
Camere au prevederi foarte asemănătoare referitoare la limitarea
numărului subiectelor de iniţiativă legislativă [art. 92 alin. (1) dinRegulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 88 alin. (1) din Regulamentul
Senatului], dar reglementează, în plus, dreptul de a depune
amendamente.
La categoriile de subiecte de sezină legislativă prevăzute în art. 74 alin.
(1) din Constituţie îl adăugăm pe Preşedintele României, dar numai în
privinţa iniţierii proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei. Şeful
statului nu poate avea un drept general de iniţiativă legislativă, întrucâtcomponenta prezidenţială a regimului politic instituit de Constituţie îi
interzice implicit să aibă un rol activ în declanşarea procesului legislativ.
Preşedintelui îi este recunoscut de către art. 92 alin. (2) din Constituţie
dreptul de a emite decrete, prin care hotărăşte mobilizarea parţială sau
totală a forţelor armate. Decretul, care are caracter normativ, urmează să
fie emis numai cu aprobarea prealabilă a Parlamentului. Aprobarea nu
presupune o procedură de natură legislativă, fiind vorba în realitate de un
control parlamentar exercitat de Parlament printr-o hotărâre asupra unui
act administrativ emis de şeful statului. Numa i în cazuri excepţionale,
decretul Preşedintelui României se supune ulterior aprobării Parlamentului.
In mod similar, Parlamentul încuviinţează măsurile luate de Preşedinte
prin decret, pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă în
întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale. Şi în acest caz,
decretul şefului statului va avea catacter normativ.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 195/258
Desigur, Preşedintele are la dispoziţie alte modalităţi informale, dar
eficace, prin care poate să-şi exprime indirect intenţia de a legifera.Acestea ţin de capacitatea sa de a convinge Guvernul să iniţieze un
anumit proiect de lege care să reflecte voinţa de legiferare a şefului
statului. De asemenea, Preşedintele României poate „convinge" un grup
de parlamentari să elaboreze o anumită propunere legislativă. Această
posibilitate a şefului statului ţine de voinţa şi capacitatea sa de a-şi perso-
naliza puterile, fără a încălca, însă, Constituţia. Un exemplu, în acest sens,
este solicitarea adresată de preşedintele Traian Băsescu Guvernului, încadrul Mesajului adresat Parlamentului pe probleme actuale de politică
externă, la 14 aprilie 2009, de a adopta în regim de urgenţă modificarea
Legii cetăţeniei nr. 21/1991. Guvernul s-a conformat cu rapiditate acestei
solicitări şi a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 36/2009 pentru modi-
ficarea şi completarea legii respective.
Cât priveşte dreptul de iniţiativă legislativă conferit Guvernului, acesta
se întemeiază pe rolul Guvernului ca autoritate responsabilă pentrugestionarea treburilor publice, dar şi pe legitimitatea acestuia conferită
prin votul de încredere acordat de Parlament. Pentru a-şi realiza
programul de guvernare, Guvernul apelează la cel mai ferm şi mai potrivit
instrument: legea. Astfel, Guvernul este cel mai îndreptăţit să transmită
Parlamentului proiecte de legi. Guvernul deţine exclusivitate în materie
bugetară, fiind îndreptăţit, în acest sens, de art. 138 alin. (2) din
Constituţie, potrivit căruia, numai acesta are dreptul de a elabora şi
transmite anual Parlamentului spre adoptare proiectul bugetului de stat şi
pe cel al asigurărilor sociale de stat.
Nu trebuie ignorat faptul că societatea civilă, în general, şi componente
particulare ale acesteia, în special, sunt direct interesate în politica
legislativă a Guvernului şi în procesul legislativ desfăşurat în Parlament.
Astfel, organizaţii ale societăţii civile se adresează în mod frecvent
Guvernului şi Parlamentului cerându-le să promoveze un anumit proiect
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 196/258
de lege sau, dimpotrivă, să modifice, chiar să abroge un act normativ.
Aceste demersuri se încadrează perfect în sistemul democratic defuncţionare a societăţii. In practica parlamentară nu puţine sunt situaţiile
în care organizaţii neguvernamentale întocmesc propuneri legislative,
unele în domenii de importanţă fundamentală, cum ar fi legislaţia
electorală, care sunt preluate de parlamentari şi introduse prin proceduri
parlamentare regulamentare pe traseul legislativ constituţional.
Alteori, asemenea demersuri nu urmăresc altceva decât prezervarea
unor interese profesionale de grup. Un exemplu în acest sens este apeluladresat de către Uniunea Naţională a Judecătorilor din România, la 15
aprilie 2009, privind suspendarea procesului de elaborare de către Guvern
a unui proiect de lege privind instituirea unui sistem unic de salarizare.
Dreptul de iniţiativă care aparţine deputaţilor şi senatorilor are ca
temei calitatea acestora de reprezentanţi direcţi ai corpului electoral. In
această calitate, deputaţii şi senatorii, fiind în serviciul poporului, au
dreptul să pună în dezbaterea forului legislativ, din proprie iniţiativă,propuneri legislative, să-şi însuşească de la alegători sau de la organizaţii
sociale diverse iniţiative de reglementare normativă a relaţiilor sociale, în
principiu, membrii celor două Camere legislative au o libertate deplină în
stabilirea conţinutului iniţiativei legislative, fiind obligaţi doar să respecte
domeniul legii şi normele în materie de tehnică legislativă.
Aceeaşi libertate funcţionează şi în ceea ce priveşte amendamentele pe
care deputaţii şi senatorii ar intenţiona să le depună pe marginea unui alt
proiect legislativ. într-un singur caz, dreptul de iniţiativă legislativă al
parlamentarilor - deputaţi şi senatori - a fost limitat ab initio, în sensul că
propunerile legislative (amendamentele) ale acestora făcute la propunerea
de revizuire a Constituţiei în 2003 au fost respinse dacă nu s-au referit la
domeniile şi obiectivele de revizuire stabilite anterior prin acordul politic al
partidelor parlamentare. O asemenea îngrădire excede dispoziţiilor şi
spiritului Constituţiei şi chiar raţionalităţii oricărui act de revizuire a unui
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 197/258
text constituţional. în fond, opera de revizuire a Constituţiei implică un
efort integral de examinare a adaptabilităţii acesteia la dinamica vieţiisociale, din care ar trebui excluse negocierile conjuncturale ale partidelor
politice.
Prin derogare de la art. 74 alin. (1) din Constituţie, care precizează
subiecţii de iniţiativă legislativă, regulamentele parlamentare prevăd că
fiecare Cameră îşi poate constitui comisii speciale pentru elaborarea unor
propuneri legislative. Se înţelege că, în astfel de situaţii, nu comisiile
speciale vor fi titulare ale dreptului de iniţiativă legislativă, ci membriiacestora.
La rândul lor, cetăţenii au un legitim drept de iniţiativă legislativă, ca o
manifestare directă a puterii lor suverane şi ca expresie a democraţiei
semidirecte.
§ 4. Dreptul de a depune amendamente
Dreptul de amendament aparţinând parlamentarilor şi Guvernului este
stipulat în regulamentele Camerelor în mai multe texte cuprinse în
secţiunile referitoare la comisiile permanente şi la procedura legislativă
propriu-zisă. Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede, în acest sens, în
art. 65 alin. (4) că deputaţii care nu fac parte din comisia permanentă
sesizată în fond cu o iniţiativă legislativă vor putea depune amendamentepe marginea acesteia într-un anumit termen. Acelaşi regulament recu-
noaste dreptul de a prezenta amendamente, deputaţilor, grupurilor parla-
mentare şi Guvernului [art. 99 alin. (1)].
Regulamentele parlamentare prevăd şi ipoteza convertirii procedurale a
unor proiecte de lege sau propuneri legislative în amendamente. Astfel,
art. 68 din Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte că, în cazul în
care o comisie permanentă este sesizată cu mai multe iniţiative legislative
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 198/258
care au acelaşi obiect de reglementare, prima iniţiativă înregistrată va ii
reţinută ca proiect de bază, celelalte urmând să fie respinse, iarprevederile cuprinse în acestea să fie considerate ca amendamente la
proiectul propus spre aprobare. Un text similar conţine şi art. 72 din
Regulamentul Senatului.
In literatura de specialitate s-a emis opinia discutabilă potrivit căreia
susţinerea constituţională a dreptului parlamentarilor de a prezenta
amendamente şi subamendamente derivă din prevederile art. 74 şi ale
art. 75 din Constituţie. (A se vedea Ioan Vida, comentariu la art. 74 dinConstituţie, în lucrarea Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed.
C. H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 709).
In realitate, art. 74 din Constituţie se referă doar la iniţiativa legislativă
prezentată sub forma unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative.
Dacă suportul constituţional al iniţiativelor legislative îl reprezintă
Constituţia, dreptul de a prezenta amendamente este recunoscut doar de
regulamentele parlamentare, acte normative cu o forţă juridică inferioarăConstituţiei şi legilor. In doctrina constituţională s-a mai susţinut că
amendamentele depuse de parlamentari reprezintă un corolar al dreptului
de iniţiativă legislativă (Ion Deleanu, Instituţii şi proc eduri constitu-
ţionale, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 673) sau un substitut al
dreptului de iniţiativă legislativă (Idem, p. 679).
Aprecierea este corectă, dacă o raportăm la sistemul constituţional
francez - luat, de altfel, ca reper pentru o asemenea susţinere -, în care
membrii Parlamentului şi Guvernul au, potrivit art. 44 din Constituţie,
dreptul formal de a aduce amendamente. De asemenea, art. 40 şi 41 din
Constituţia Franţei fac referiri exprese la amendamentele ce pot fi
formulate de senatori şi deputaţi.
Regulamentul Senatului conţine în art. 90 alin. (1) lit. d) un text
general referitor la termenul de depunere a amendamentelor de către
senatori, iar în art. 109 alin. (1) se menţionează că în cadrul procedurii de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 199/258
urgenţă se pot prezenta în scris amendamente motivate de către senatori,
grupuri parlamentare, comisii permanente şi Guvern. Din cele relataterezultă cel puţin două concluzii:
a) natura juridică a dreptului deputaţilor şi senatorilor de a prezenta
amendamente la proiectele de lege şi propunerile legislative transmise
spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor şi Senatului este diferită
de cea a dreptului de iniţiativă legislativă. Dacă dreptul de iniţiativă
legislativă îşi are sursa în Constituţie, dreptul de a depune amendamente
provine dintr-o voinţă regulamentară a Camerei sau, după caz, aSenatului;
b) competenţa legislativă a deputaţilor şi senatorilor, recunoscută de
art. 74 alin. (1) din Constituţie, este generală. Propunerile legislative pot
avea, teoretic, orice conţinut. In schimb, amendamentele sunt constrânse
să se limiteze strict la conţinutul iniţiativei legislative la care se referă. Mai
mult chiar, Adunările legislative au dreptul să limiteze regimul
amendamentelor, astfel cum s-a întâmplat la proiectul legii pentru
revizuirea Constituţiei în 2003, când toate amendamentele depuse de
deputaţi şi senatori în afara „temelor revizuirii" au fost automat respinse.
(A se vedea, în acest sens, Ion Deleanu, Revizuirea Constituţiei. Temele
revizuirii, în „Revista de drept public" nr. 2/2003).
Cu privire la conţinutul efectiv al amendamentului, este de presupus că
acesta trebuie să aibă o legătură strictă cu reglementarea cuprinsă în
proiectul sau în propunerea legislativă examinată în comisia permanentă
sesizată în fond. Numai cu această condiţie, amendamentul ar putea fi
acceptat spre examinare de către membrii comisiei. Cu alte cuvinte,
amendamentul propus trebuie să se refere la aspectele juridice necesare
contextului reglementării. Ca atare, ar trebui recunoscute limite formale
de exercitare a dreptului de amendament pentru a se evita introducerea
într-un proiect de lege sau într-o propunere legislativă a unor texte ceexced intenţiei de reglementare legislativă a iniţiatorului. Spunem aceasta
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 200/258
întrucât în practica legislativă sunt numeroase cazurile când la comisia
permanentă sesizată în fond sunt acceptate amendamente care nu aulegătură cu proiectul de lege examinat, rezultând reglementări complexe,
nu numai din punct de vedere al tehnicii legislative.
In privinţa amendamentelor, mai trebuie precizat că regulamentele
parlamentare stipulează anumite condiţii de formă şi termene în care
acestea pot tî formulate. Astfel, de pildă, art. 99 alin. (3) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede că amendamentele formulate
de deputaţi se depun în scris, motivat şi sub semnătura iniţiatorului lacomisia sesizată în fond, cu precizarea, dacă este cazul, a grupului
parlamentar din care deputatul face parte. Acelaşi regulament prevede în
art. 99 alin. (4) că amendamentele Guvernului se depun numai sub
semnătura unui membru al Guvernului la Biroul permanent, care le va
transmite comisiei sesizate în fond cu iniţiativa legislativă la care se referă
amendamentele respective. O procedură identică este prevăzută şi în
Regulamentul Senatului. Există alte numeroase dispoziţii regulamentarecare se referă la depunerea şi examinarea amendamentelor în comisiile
permanente şi în plenul Camerelor legislative.
§ 5. Iniţiativele legislative cetăţeneşti
Cetăţenii care îşi manifestă dreptul de iniţiativă legislativă trebuie săprovină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre acestea
sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de
semnături în sprijinul iniţiativei populare. In cazul în care iniţiativa
cetăţenească vizează revizuirea Constituţiei, propunerea legislativă trebuie
făcută de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot, care să provină
din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare dintre acestea sau în
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 201/258
municipiul Bucureşti propunerea respectivă să fie susţinută de cel puţin
20.000 de semnături. Cerinţa întrunirii unui anumit număr de cetăţeni care susţin propunerea
legislativă obişnuită, precum şi cea pentru revizuirea Constituţiei are în
vedere asigurarea unui grad rezonabil de reprezentativitate a propunerii
respective, ceea ce va conferi legitimitate actului normativ care exprimă
voinţa populară.
Propunerile legislative cetăţeneşti pot să acopere, după caz, oricare
dintre cele trei domenii de reglementare legislativă a Parlamentului la carese face referire în art. 73 din Constituţie Constituţia interzice expres în art.
74 alin. (2) ca iniţiativele legislative promovate de cetăţeni să aibă ca
obiect problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi
gtaţietea. Temeiul acestei interdicţii este limpede: reglementarea celor trei
domenii reprezintă atribuţii exclusive ale statului, care nu pot fi
„concesionate" niciunui alt subiect de drept, nici măcar cetăţenilor. La
baza interdicţiei constituţionale stipulate în art. 74 alin. (2) din Constituţienu se află limitarea suveranităţii populare, ci caracterul extrem de
specializat şi efectele multiple ale reglementării legislative a celor trei
domenii de specialitate. Politica bugetată, cea internaţională şi cea de
sancţionare penală interesează în mod special statul, acesta fiind capabil
să asigure o unitate de concepţie privind aceste domenii, în acord deplin
cu interesele generale ale naţiunii.
Iniţiativa legislativă cetăţenească recunoscută de art. 74 alin. (1) şi
art. 150 din Constituţie nu reprezintă în sine un drept cetăţenesc, ci o
formă de exprimare a suveranităţii naţionale. Articolul 2 alin. (1) din
Constituţie proclamă titularul suveranităţii naţionale şi cele două moda-
lităţi de exercitare a acesteia, şi anume pe cale reprezentativă şi în mod
direct, prin referendum. In sensul normativ al art. 2 din Constituţie, a
exercita suveranitatea înseamnă dreptul Parlamentului de a legifera,
precum şi dreptul corpului electoral de a fi consultat direct şi de a-şi
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 202/258
exprima voinţa suverană cu privire la revizuirea Constituţiei, demiterea
Preşedintelui României sau cu privire la probleme de interes naţional. Constituţia recunoaşte, totodată, dreptul cetăţenilor de a înainta
Parlamentului propuneri legislative, în considerarea calităţii acestora de
titulari ai suveranităţii naţionale. Exercitând dreptul de iniţiativă
legislativă, cetăţenii nu se compottă însă ca un „grup", în accepţiunea art.
2 alin. (2) din Constituţie. Legea fundamentală recunoaşte exclusiv două
modalităţi constituţionale de exercitare a suveranităţii: prin reprezentanţi
aleşi şi prin referendum. Totodată, Constituţia interzice exercitareasuveranităţii în nume propriu.
Potrivit Legii nr. 189/1999 privind exercitatea iniţiativei legislative de
către cetăţeni, cu modificările şi completările ulterioare, propunerea
respectivă este întocmită de un comitet de iniţiativă potrivit normelor de
tehnică legislativă şi va fi însoţită de o expunere de motive. Propunerea
legislativă, avizată în prealabil de Consiliul Legislativ, se publică în
Monitorul Oficial al României. Din comitetul de iniţiativă nu pot face parteparlamentari, precum şi alte persoane alese în funcţie prin vot universal,
membrii Guvernului, persoanele numite în funcţie de primul-ministru sau
care nu pot face parte, pottivit legii, din partidele politice.
§ 6. Condiţiile constituţionale şi regidamentare pentru exercitarea
dreptului de iniţiativă legislativă
Atât proiectele de lege, cât şi propunerile legislative depuse din
iniţiativa parlamentară sau cetăţenească se transmit Camerei competente
să le adopte în calitate de primă Cameră sesizată, conform art. 75 din
Constituţie. Cât priveşte proiectele de lege care au caracter bugetar,
acestea se transmit concomitent celor două Camere. Primind o iniţiativă
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 203/258
legislativă, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor sau, după caz, al
Senatului poate invoca necompetenţa Camerei respective de a examinaproiectul de lege sau propunerea legislativă în calitate de primă Cameră
sesizată.
Regulamentul Senatului prevede, în acest sens, în art. 90 alin. (1) lit.
b) că Biroul permanent poate dispune transmiterea unui proiect de lege
sau a unei propuneri legislative Camerei Deputaţilor în cazul în care
comisia permanentă sesizată în fond apreciază că Senatul nu este
competent să dezbată iniţiativa legislativă, ca primă Cameră sesizată.Biroul permanent ia decizia respectivă şi în funcţie de avizul Comisiei
juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, care este obligatoriu.
De asemenea, este posibil ca propunerile legislative depuse de parla-
mentari să nu respecte cerinţele stabilite prin Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. In
astfel de situaţii, potrivit cutumei parlamentare, Biroul permanent al
Camerei respective, astfel sesizat, dispune proceduri preparatorii în ve-derea obţinerii punctelor de vedere şi a avizelor necesare, astfel încât
propunerile respective să poată fi introduse în procesul legislativ re-
gulamentar.
Proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii
Parlamentului însoţite de avizul Consiliului Legislativ. Avizul trebuie dat în
termenul stabilit de Biroul permanent sau de comisia permanentă a
Camerei care 1-a solicitat. Desfăşurarea procedurii nu poate fi împiedicată
de lipsa avizului. Avizul este consultativ şi are ca obiect: concordanţa
reglementării legii cu dispoziţiile constituţionale, precum şi cu natura legii;
înlăturarea contradicţiilor sau a necorelărilor dintre prevederile proiectului
de lege sau ale propunerii legislative şi asigurarea caracterului complet al
acestora, inclusiv respectarea normelor de tehnică legislativă, prezentarea
implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare prin identificarea
dispoziţiilor legale care, având aceleaşi obiect de reglementare, urmează
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 204/258
să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea
reglementării unor aspecte identice prin acte normative diferite. In funcţie de obiectul de reglementare al iniţiativei legislative, emi-
tentul acesteia este obligat prin lege să ceară şi avizul altor autorităţi
publice, cum ar fi, de pildă, Consiliul Suprem de Apărare al Ţării, Con siliul
Economic şi Social sau Consiliul Superior al Magistraturii. Facem
precizarea că solicitarea avizului Consiliului Legislativ este o obligaţie
constituţională prevăzută în art. 79 din Constituţie, iar nerespectarea
acesteia atrage după sine neconstituţionalitatea legii astfel dezbătute şivotate. Cât priveşte avizele autorităţilor publice menţionate, solicitarea
acestora este doar o obligaţie legală, a cărei nerespectare nu afectează
constituţionalitatea legii.
Potrivit art. 15 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, propunerile
legislative trebuie să fie însoţite de o fişă financiară privind implicaţiile
bugetare ale acesteia. In cazul în care propunerile legislative cuprind dis-
poziţii care implică modificări bugetare, ele trebuie să fie însoţite deinformarea transmisă de Guvern, prin care acesta îşi exprimă poziţia faţă
de prevederile respective. Solicitarea informării din partea Guvernului este
o obligaţie constituţională care decurge din art. 111 din Constituţie şi ate
rolul de a investiga - înainte de adoptarea propunerii legislative - sursele
financiare pentru aplicarea legii respective sau, după caz, dacă acceptă să
se formeze o nouă sursă de venit la buget (fie de stat, fie la cel al
asigurărilor sociale de stat).
De asemenea, în privinţa propunerilor legislative este necesar ca
preşedintele Camerei sesizate cu o astfel de iniţiativă să solicite Guver-
nului un punct de vedere cu privire la conţinutul acesteia. Regulamentul
Camerei Deputaţilor prevede în art. 92 alin. (3) că punctul de vedere ce
va fi transmis de Guvern poate să conţină şi amendamente. Trebuie
precizat că atât avizele de specialitate, cât şi informarea şi punctul de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 205/258
vedere ale Guvernului au caracter consultativ pentru comisia ce urmează
a li sesizată în fond. In cazul propunerilor legislative iniţiate de cetăţeni, preşedintele
Camerei va solicita Curţii Constituţionale verificarea îndeplinirii condiţiilor
constituţionale pentru exercitarea iniţiativei legislative, înainte de
distribuirea acestora la deputaţi sau, după caz, senatori şi sesizarea în
fond a comisiilor permanente competente. Curtea Constituţională se poate
sesiza din oficiu asupra verificării condiţiilor formale şi materiale pe care
trebuie să le îndeplinească propunerea legislativă cetăţenească In ceea cepriveşte legile constituţionale, acestea pot fi iniţiate, în concordanţă cu art.
150 din Constituţie, de Preşedintele României, la propunerea Guvernului,
de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum
şi de cel puţin 500.000 cetăţeni cu drept de vot, provenind clin cel puţin
jumătate din judeţele ţării, în fiecare dintre ele sau în municipiul Bucureşti
trebuind să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul
iniţiativei de revizuire a Constituţiei. Iniţiativele legislative se înregistrează la Biroul pennanent în ordinea in
care au fost transmise Camerei competente. Biroul permanent stabileşte
caracterul legii şi fixează data la care expiră termenul constituţional
prevăzut în art. 75 alin. (2) din Constituţie. In cazul în care se cere
procedura de urgenţă, aceasta este supusă aprobării.
Toate proiectele şi propunerile se înregistrează în ordinea prezentării
lor şi sunt aduse la cunoştinţa Camerei, prin preşedintele acesteia, prin
anunţarea titlului, a iniţiatorului şi a comisiilor sesizate pentru examinarea
în fond şi pentru avizare, precum şi a termenului de depunere a
raportului. Ele se imprimă şi se distribuie deputaţilor, respectiv senatorilor
de îndată.
Oricare ar fi forma iniţiativei legislative, Camera astfel sesizată este
îndreptăţită să declanşeze procedura de examinare a iniţiativelor
respective de către comisiile permanente competente şi, pe baza
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 206/258
raportului prezentat de acestea, să le supună dezbaterii în plen şi votării.
Procedura legislativă se va finaliza cu publicarea legii în Monitorul Oficial alRomâniei, Partea I. Prin publicare, procesul legislativ ia sfârşit. De aceea,
în cazul în care legea se transmite Camerelor în vederea reexaminării
acestora, la cererea Preşedintelui României sau ca urmare a deciziei Curţii
Constituţionale, potrivit art. 147 alin. (2) din Constituţie, nu poate fi vorba
de sesizarea Camerelor.
Întrucât dreptul de iniţiativă legislativă presupune exprimarea voinţei
individuale a deputaţilor şi senatorilor, precum şi cea a Guvernului ori acetăţenilor, este firesc ca aceştia să se poată răzgândi şi să solicite
retragerea proiectului sau, după caz, a propunerii legislative.
Regulamentele parlamentare permit ca iniţiatorul proiectului sau al
propunerii legislative să şi-1 retragă. La Camera Deputaţilor retragerea
este permisă până la aprobarea ordinii de zi pe care a fost înscris. La
Senat, retragerea proiectului de lege sau a propunerii legislative este
posibilă până la începerea dezbaterii generale, dar numai cu aprobareaplenului. La Camera Deputaţilor aprobarea cererii de retragere este de
competenţa comitetului liderilor grupurilor parlamentare, iar la Senat,
plenul acestuia este cel care aprobă retragerea.
In măsura în care iniţiativa legislativă este condiţionată de împlinirea
unor cerinţe prealabile, acestea sunt verificate cu prilejul prezentării şi
examinării acesteia de către Biroul permanent.
Prin revizuirea Constituţiei în 2003 s-a instituit o competenţă legislativă
diferenţiată pentru cele două Camere. Astfel, fiecare dintre acestea are
rolul de Cameră de reflecţie sau primă Cameră sesizată pentru anumite
categorii de iniţiative legislative şi de Cameră de decizie pentru altele.
Subiecţii de iniţiativă legislativă prevăzuţi în art. 74 alin. (1) din Consti-
tuţie vor supune proiectele de lege, respectiv propunerile legislative,
Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 207/258
O problemă conexă apare în cazul în care o Cameră a adoptat un
proiect de lege sau o propunere legislativă, dar autorul acesteia doreşte săo retragă. Se consideră că din moment ce o iniţiativă legislativă a fost
însuşită de una dintre Camere şi transmisă celeilalte, în vederea dezbaterii
şi adoptării, procesul legislativ nu mai poate fi întrerupt la solicitarea
autorului acesteia. Este adevărat că art. 96 alin. (1) din Regulamentul
Camerei Deputaţilor prevede că iniţiatorul proiectului sau al propunerii
legislative poate să-şi retragă proiectul sau propunerea până la aprobarea
ordinii de zi pe care a fost înscris, dar această prevedere regulamentarăpriveşte exclusiv situaţiile în care Camera Deputaţilor este prima Cameră
sesizată. Această concluzie este dedusă logic din economia textului art. 69
alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaţilor care se referă la primele
faze ale procesului legislativ la Camera respectivă, ca primă Cameră
sesizată.
Regulamentul Senatului a rezolvat expres această situaţie, prevăzând
în art. 93 alin. (2) că în cazul în care proiectul sau propunerea legislativă afost adoptată de Camera Deputaţilor, retragerea nu mai poate fi făcută din
momentul sesizării Senatului. Un proiect de lege are apartenenţa autorului
său, atâta vreme cât camera care îl dezbate nu s-a exprimat printr-un vot
f inal asupra conţinutului acestuia. După această fază procedurală,
proiectul devenit lege este o creaţie a Camerei, exprimând voinţa
normativă a acesteia, asupra căreia autorul său iniţial nu mai are nici un
„drept".
Articolul 75
Sesizarea Camerelor
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 208/258
(1)Se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primăCameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru
ratificarea Uatatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor
legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi
proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul
40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineanrl (3),
articolul73 alineatul (3) literelee), k), I), n), o), articolul 79 alineatul (2),
articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117alineaml (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2),
articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte
proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării,
ca primă Cameră sesizată, Senatului.
(2) Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru
coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile.
In cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau
propunerile legislative au fost adoptate.
(3) După adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată,
proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va
decide definitiv.
(4) In cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care,
potrivit alineatului (1), intră în competenţa sa decizională, prevedereaeste definitiv adoptată dacă şi cea de-a doua Cameră este de acord. In caz
contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima
Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă. (5)
Dispoziţiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod
corespunzător şi în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere
pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 209/258
Sumar:
§ l. Competenţa decizională diferenţiată a Camerelor
Parlamentidui;
§ 2. Aplicarea regulamentară a dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din
Constituţie; § 3. Inadvertenţe de reglementare;
§ 4. Aspecte procedurale privind competenţa legislativă
diferenţiată a Camerelor Parlamentidui;
§ 5. Inconveniente ale art. 75 din Constituţie.
Comentariu: ___________________
§ 1. Competenţa decizională diferenţiată a Camerelor Parlamentului
Una dintre noutăţile aduse de Legea de revizuire a Constituţiei în 2003
se referă la o nouă concepţie privind funcţionarea bicameralismului, sub
aspectul competenţei legislative a Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Comisia specială care a elaborat propunerea legislativă de revizuire a
Constituţiei a intenţionat să facă din textul pe care îl comentăm o operă de
inovaţie legislativă, menită să urgenteze şi să fluidizeze procedura de
dezbatere şi adoptare a legilor şi, în acelaşi timp, să ofere o soluţie con-
stituţională uneia dintre situaţiile exttem de complexe şi spinoase care au
apărut în practica legislativă anterioară, şi anume: care este finalitatea
unui proiect de lege adoptat de o Cameră şi respins de cealaltă, mai ales
dacă proiectul de lege se referă la aprobarea sau respingerea unei
ordonanţe a Guvernului.
Este adevărat că, prin introducerea textului comentat, unele dintresituaţiile care au blocat anterior procedura legislativă şi-au găsit solu-
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 210/258
ţionarea. In plenul lor, comisiile parlamentare şi-au dinamizat activitatea.
La fel de adevărat este, însă, şi faptul că noua reglementareconstituţională care a introdus o competenţă decizională specială şi
distinctă pentru Camera Deputaţilor şi, respectiv, pentru Senat a dat
naştere unor blocaje de altă natură, la care ne vom referi în cuprinsul
acestui comentariu.
Primul alineat al art. 75 stabileşte o competenţă exclusivă a Camerei
Deputaţilor pentru dezbaterea şi adoptarea anumitor categorii de legi, cu
menţiunea că, în această ipoteză, Camera Deputaţilor are rolul de „primăCameră sesizată". Aceasta înseamnă că în mod obligatoriu toate
iniţiativele legislative care reglementează domeniile vieţii sociale
menţionate expres în acest text şi nominalizate în art. 92 alin. (8) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor vor fi examinate şi votate mai întâi în
această Cameră, indiferent cine le-ar fi autorul: Guvernul, deputaţii,
senatorii sau cetăţenii.
Camera Deputaţilor joacă, astfel, rolul unei Camere de reflecţie sauCamere pentru o „primă dezbatere", având la dispoziţie un termen de 45
de zile de la sesizare pentru a se pronunţa asupra iniţiativelor respective.
In acest context, „pronunţarea" are semnificaţia de adoptare sau, după
caz, de respingere a proiectului de lege sau a propunerii legislative pe care
Camera Deputaţilor a examinat-o ca primă Cameră de dezbatete. Pentru
coduri şi alte legi de complexitate deosebită, termenul pe care îl are
Camera Deputaţilor la dispoziţie este de 60 de zile, potrivit art. 75 alin.
(2) din Constituţie.
Menţionăm că Legiuitorul Constituant nu a prevăzut niciun indiciu
pentru a se aprecia că un anumit proiect de lege sau o anumită propunere
legislativă ar avea o complexitate deosebită, motiv pentru care dezbatetea
şi votarea sa în Camera de reflecţie să dureze cel mult 60 de zile. Un
astfel de proiect ar putea să se refere, de pildă, la sistemul electoral, la
partidele politice sau la securitatea naţională. Caracterul complex al legii
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 211/258
se stabileşte, potrivit Regulamentului Senatului, prin hotărârea plenului
acestuia, la propunerea Biroului permanent, avându-se în vedere ele-mente precum: întinderea reglementării, implicaţiile deosebite într-un
anumit domeniu şi necesitatea aplicării unor norme comunitare [art. 89
alin. (4) din Regulamentul Senatului].
In practica parlamentară a Camerei Deputaţilor au fost situaţii când,
pentru a se evita adoptarea tacită a unui proiect de lege sau propuneri
legislative din cauza împlinirii termenului constituţional de 45 de zile,
Adunarea a decis, la propunerea preşedintelui de şedinţă sau a unuideputat ori a Biroului permanent, prelungirea acestui termen la 60 de zile,
motivându-se că iniţiativa respectivă are o complexitate deosebită.
La Camera Deputaţilor termenul de 45 de zile şi, respectiv, de 60 de
zile curg de la data prezentării proiectului de lege sau a propunerii
legislative în Biroul permanent. La Senat termenele menţionate încep să
curgă de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoţite de
avize solicitate potrivit legii, în cazul propunerilor legislative şi de la data
prezentării în Biroul permanent, pentru proiectele de lege transmise de
Guvern.
Există, însă, riscul ca termenul de 45 de zile să se împlinească fără ca
iniţiativa legislativă să fie adoptată prin vot de către Camera de reflecţie.
Motivele acestei întârzieri pot fi diferite. Astfel, este posibil ca examinarea
proiectului de lege sau a propunerii legislative în comisia sesizată în fond
să dureze foarte mult, comisia neputând să respecte termenul de
depunere a raportului, pentru ca acesta să fie inclus, potrivit procedurii
regulamentare pe ordinea de zi a Camerei.
In alte situaţii, este posibil ca puţin înainte de împlinirea termenului de
45 de zile plenul Camerei să'trimită iniţiativa la Comisia sesizată în fond
pentru a reexamina anumite texte; stabilindu-i un termen pentru
elaborarea unui raport suplimentar care, însă, depăşeşte termenul iniţialde 45 de zile prevăzut de Constituţie pentru adoptarea legii.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 212/258
In situaţia în care împlinirea termenului de 45 de zile prevăzut la art.
75 alin. (2) din Constituţie ar avea loc în faza examinării în plen a unuiproiect de lege sau propuneri legislative, considerăm că biroul comisiei
permanente sesizate în fond ar putea propune Biroului permanent al
Camerei respective să-i solicite acesteia prelungirea termenului de
adoptare a legii, la 60 de zile, motivându-şi argumentat propunerea în
temeiul complexităţii deosebite a iniţiativei respective. Considerăm că în
astfel de ipoteze propunerea biroului comisiei permanente ar trebui să fie
aprobată de majoritatea membrilor acesteia. Până în prezent, pe baza unei cutume parlamentare, competenţa de a
prelungi termenul constituţional prevăzut la art. 75 alin. (2) din
Constituţie a revenit plenului Camerei Deputaţilor. Având în vedere, însă,
că Biroul permanent este cel care înregistrează iniţiativele legislative şi
optează între cele două termene constituţionale, considerăm că acest
organism de conducere al Camerei Deputaţilor ar avea şi dreptul de a
prelungi termenul constituţional de la 45 de zile la 60 de zile, eventual cuaprobarea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare.
în cazul în care proiectul de lege vizează aprobarea unei ordonanţe de
urgenţă a Guvernului, al cărui conţinut intră în competenţa funcţională a
Camerei de reflecţie, termenul în care aceasta trebuie să se pronunţe
asupra proiectului respectiv este de 30 de zile de la depunerea ordonanţei
la Camera competentă. Termenul de 30 de zile este prevăzut de art. 115
alin. (5) din Constituţie şi are în vedere, prin durata sa redusă, să
determine Camera respectivă să finalizeze dezbaterea şi exprimarea
votului asupra proiectului astfel încât să înlăture provizoratul ordonanţei
de urgenţă.
Este necesar să precizăm că forma proiectului de lege sau, după caz, a
propunerii legislative care se consideră adoptată în cazul în care Camera
de reflecţie nu a reuşit să se pronunţe în termenul prevăzut la art. 75 alin.
(2) şi, respectiv, la art. 115 alin. (5) din Constituţie este cea elaborată de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 213/258
iniţiator. în situaţia ipotetică în care un proiect de lege aflat în competenţa
Camerei de reflecţie a fost amendat de comisia sesizată în fond, iarpropunerile acesteia au fost însuşite de Cameră, dar nu s-a exprimat votul
final până la împlinirea termenului de 45 de zile sau cel de 60 de zile şi,
după caz, cel de 30 de zile, proiectul respectiv se consideră adoptat, dar
nu în forma în care a fost aprobat pe articole în plen, ci în forma în care a
fost depus de iniţiator în vederea examinării şi adoptării.
Aşa cum am arătat, în cazul depăşirii termenelor prevăzute în art. 75
alin. (2) şi respectiv art. 115 alin. (5) din Constituţie, fără ca primaCameră sesizată să se fi pronunţat asupra proiectului de lege sau a
propunerii legislative, se consideră că proiectul de lege sau propunerea
legislativă respectivă a fost adoptată, urmând să fie transmisă celeilalte
Camere, care are competenţa de a decide în mod definitiv asupra
iniţiativei respective.
Teza finală a art. 75 alin. (1) stabileşte o competenţă exclusivă a
Senatului, în calitate de primă Cameră sesizată, pentru celelalte proiecte
de lege şi propuneri legislative, altele decât cele menţionate expres în
alineatul menţionat şi care se află în competenţa Camerei Deputaţilor ca
primă Cameră de dezbatere. In privinţa acestor proiecte, Senatul are
obligaţia să le examineze şi să le adopte ca primă Cameră sesizată,
urmând ca decizia definitivă în privinţa lor să aparţină Camerei
Deputaţilor. Senatul are la dispoziţie aceleaşi termene de 45 de zile sau
60 de zile şi, respectiv, de 30 de zile pentru a se pronunţa, după care
iniţiativa respectivă este transmisă Camerei Deputaţilor pentru a se
adopta forma definitivă a acesteia.
In condiţiile în care Constituţia prevede că în cazul depăşirii termenelor
prevăzute în art. 75 alin. (2) se consideră că proiectul de lege respectiv a
fost adoptat tacit, se pune întrebarea care este autoritatea care constată
depăşirea termenului şi dacă tot aceasta ia decizia de a considera proiectulde lege în cauză ca fiind adoptat. In practica parlamentară, constatarea
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 214/258
depăşirii termenului o face de regulă Biroul permanent al Camerei
respective. Acesta nu este însă un organism de decizie legislativă. Deaceea, considerăm că într-o astfel de ipoteză preşedintele Camerei trebuie
să prezinte plenului Camerei situaţia ce rezultă din depăşirea termenului
constituţional prevăzut în art. 75 alin. (2) din Constituţie. Numai aceasta
are competenţa decizională în materie legislativă.
In literatura de specialitate s-a apreciat că s-ar cuveni Preşedintelui
României, la propunerea Guvernului, competenţa de a constata depăşirea
termenului prevăzut la art. 75 alin. (2) din Constituţie, cu ocaziapromulgării, dar aceasta ar însemna interferenţa puterii executive în
activitatea legislativă a Parlamentului, ceea ce ar contraveni principiului
separaţiei celor trei puteri.
§ 2. Aplicarea regulamentară a dispoziţiilor art. 75 alin. (1) din
C onstituţie
Regulamentele parlamentare au dezvoltat prevederile constituţionale
referitoare la competenţa decizională a Camerelor legislative şi au
prevăzut, fiecare dintre ele, în mod expres şi explicit care sunt domeniile
pentru a căror reglementare este competentă să se pronunţe, ca primă
Cameră sesizată, Camera Deputaţilor şi, respectiv, domeniile pentru care
Senatul acţionează ca primă Cameră de dezbatere.
Potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţia republicată, se supun spre
dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată:
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 215/258
1. proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea
tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative cerezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri;
2. proiectele legilor organice prin care se reglementează: organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice de radio şi televiziune şi controlul
parlamentar al acestora; dreptul de asociere, respectiv incompatibilitatea
cu calitatea de membru al partidelor politice a unor categorii socioprofe-
sionale; condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare de către
cetăţenii români; organizarea şi funcţionarea instituţiei AvocatuluiPoporului; organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al
Ţării; contenciosul administrativ; organizarea şi funcţionarea Consiliului
Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public
şi a Curţii de Conturi; organizarea generală a învăţământului; organizarea
administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general
privind autonomia locală; înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Legislativ; rolul şi structura Guvernului; incompatibilităţile cufuncţia de membru al Guvernului; înfiinţarea de autorităţi administrative
autonome; structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei,
a economiei şi a teritoriului pentru apărare, statutul cadrelor militare şi
reglementări similare referitoare la celelalte componente ale forţelor
armate; raporturile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale cu
serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale unde
respectivele minorităţi au o pondere semnificativă, în ceea ce priveşte
utilizarea limbii materne; compunerea înaltei Curţi de Casaţie şi justiţie,
regulile de f uncţionare ale acesteia şi înfiinţarea de instanţe judecătoreşti
specializate în anumite materii; organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale.
Termenul stabilit de Constituţie, în care Camera Deputaţilor şi Senatul
urmează să se pronunţe asupra iniţiativelor legislative menţionate, se
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 216/258
suspendă pe durata vacanţelor parlamentare până la reluarea lucrărilor •
Camerei.Suspendarea termenelor menţionate pe durata vacanţelor parlamen-
tare este firească, din cauza întreruperii în această perioadă a activităţii
legislative. Este adevărat că unele comisii permanente desfăşoară
activitate în timpul unei vacanţe parlamentare, cu aprobarea Biroului
permanent al Camerei respective, putând lua în dezbatere cu un
asemenea prilej şi iniţiative legislative din categoria celor ce trebuie
dezbătute şi adoptate într-un anumit termen. In practică se pot ivi situaţiicând Camerele legislative nu s-ar putea întruni din cauza unor evenimente
naturale, cum ar fi calamităţi la nivel naţional.
Menţionăm că, potrivit art. 115 din Regulamentul Senatului, pentru
termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele
în care Senatul lucrează în plen sau în comisii parlamentare.
In calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor primeşte de la
Senat, după ce acesta le-a adoptat sau respins ca primă Cameră sesizată:
1. toate proiectele de legi şi propunerile legislative de nivelul legilor
ordinare, altele decât cele pentru ratificarea tratatelor internaţionale sau a
altor acorduri internaţionale, precum şi măsurile legislative ce rezultă din
aplicarea acestora;
2. proiectele legilor organice prevăzute în Constituţia republicată,
privind: frontierele ţării; dobândirea şi pierderea cetăţeniei române;
simbolurile naţionale; dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a alege şi de
a fi aleşi în autorităţile publice locale; dreptul de proprietate privată;
dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică; sistemul electoral,
organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; organizarea,
funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; organizarea şi funcţionarea
referendumului; regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor
armate şi al stării de război; regimul stării de asediu şi al stării deurgenţă; infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 217/258
acordarea amnistiei sau a graţierii colective; statutul funcţionarilor publici;
regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; regimul generalprivind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială;
statutul minorităţilor naţionale din România; regimul general al cultelor;
prelungirea mandatului Preşedintelui; atribuţiile prefectului; statutul
judecătorilor în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii; folosirea limbii
materne şi a interpretului în faţa instanţelor judecătoreşti de către
cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale; obiectul exclusiv al
proprietăţii publice, darea în administrare, concesionarea sau închiriereabunurilor proprietate publică, inviolabilitatea proprietăţii private;
reglementarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.
La rândul său, Regulamentul Senatului prevede că acesta are, ca primă
Cameră sesizată, competenţa de a dezbate şi adopta proiectele de lege şi
propunerile legislative de nivelul legilor ordinare, precum şi proiectele
legilor organice pentru care Camera Deputaţilor are competenţă
decizională. Camerele îşi stabilesc prin birourile lor permanente competenţa
funcţională potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţie. In practică, la Biroul
permanent al fiecărei Camere se înregistrează toate proiectele de lege şi
propunerile legislative primite de la iniţiatori. Biroul permanent al Camerei
Deputaţilor are obligaţia regulamentară de a hotărî reţinerea acelor
proiecte de lege şi propuneri legislative pentru care aceasta are rolul de
Cameră de reflecţie. Cele care revin competenţei decizionale a unei
Camere sunt transmise celeilalte Camere spre dezbatere şi adoptare în
termenele prevăzute de art. 75 alin. (2) şi art. 115 alin. (5) din
Constituţie. Acestea din urmă se înscriu doar în evidenţa Camerei
decizionale [art. 31 alin. (1) lit. g) din Regulamentul Camerei Deputaţilor].
Regulamentul Senatului conţine o procedură asemănătoare, cu pre-
cizarea că Biroul permanent al acestuia decide, după caz, transmiterea
iniţiativelor legislative Camerei Deputaţilor, în cazul în care aceasta este
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 218/258
competentă să le adopte în calitate de Cameră de reflecţie, dar numai ca
urmare a hotărârii plenului Senatului şi cu avizul Comisiei juridice, denumiri, disciplină, imunităţi şi validări a Camerei Superioare [art. 36 alin.
(1) lit. e) din Regulamentul Senatului].
In practica parlamentară nu s-a pus încă problema unui conflict de
competenţă materială între cele două Camere, în situaţia în care ambele
ar revendica fie calitatea de Cameră de reflecţie, fie pe cea de Cameră
decizională. Cazul este doar ipotetic, întrucât Constituţia prevede expres
în art. 75 alin. (1) criteriul de delimitare între competenţa de reflecţie şicea decizională ale ambelor Camere. Competentă să soluţioneze un astfel
de conflict este, după părerea noastră, Curtea Constituţională, potrivit art.
146 lit. e) din Constituţie.
In decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, emisă pe marginea propunerii de
revizuire a Constituţiei, Curtea Constituţională a atras atenţia că prin
departa jarea competenţelor de examinare a proiectelor de lege între cele
două Camere legislative se poate ajunge la un conflict de competenţă
între acestea. Conflictul este teoretic posibil, în condiţiile în care, de pildă,
în prima lectură a proiectului unei legi ordinare, efectuată de Camera cu
rol de reflecţie, se admit amendamente de natura unei legi organice, iar
examinarea primară a proiectului, astfel amendat, este de competenţa
celeilalte Camere.
In cazul în care prima Cameră sesizată, care a admis amendamentele în
procedura de dezbatere pe articole, nu renunţă la examinarea proiectului
ele lege şi îl programează într-o şedinţă de vot final, se produce un blocaj
legislativ între cele două Camere, Camera respectivă trebuind să adopte
proiectul de lege cu ma joritatea de voturi cerută, în mod obişnuit, de către
cealaltă Cameră. Ţinând cont de un asemenea pericol, Curtea
Constituţională a propus în decizia emisă, ca textul art. 731* să fie com-
pletat cu un amendament care să prevadă posibilitatea desesizării
Camerei învestite în pofida Constituţiei şi trimiterea proiectului de lege la
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 219/258
cealaltă Cameră. (A se vedea Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003,
publicată în M. Of. nr. 317 din 12 mai 2003),In practica parlamentară s-au ivit situaţii când prima Cameră sesizată
cu un proiect de lege, a constatat, înainte de a-1 dezbate, că revine
celeilalte Camere să-1 examineze şi să-1 adopte ca o Cameră de reflecţie.
In asemenea situaţie, proiectul respectiv urmează să fie transmis spre
dezbatere Camerei competente.
Art. 731 a devenit prin admiterea sa de către Adunarea Constituantăderivată şi prin «numerotarea articolelor din Constituţie, art. 75 din Legea
fundamentală.
Cât priveşte calculul termenelor procedurale prevăzute în art. 75 alin.
(2) şi art. 115 alin. (5) din Constituţie, Regulamentul Senatului a prevăzut
că pentru iniţiativele legislative depuse în timpul vacanţei parlamentare
acestea încep să curgă de la data reluării activităţii Senatului în noua
sesiune, luându-se în considerare doar zilele în care acest cotp legislativ
lucrează în plen sau în comisii permanente. împlinirea termenului
constituţional prevăzut în art. 75 alin. (2) şi art. 115 alin. (5) se constată
de Biroul permanent al fiecărei Camere şi se prezintă plenului acesteia.
§ 3. Inadvertenţe de reglementare
Din practica parlamentară rezultă că există o necorelare între anumite
dispoziţii cuprinse în cele două regulamente parlamentare care atribuie
competenţă decizională în privinţa anumitor legi deopotrivă Camerei
Deputaţilor şi Senatului. Astfel, de pildă, art. 92 alin. (9) pct. 2 lit. f) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede că se supun spre dezbatere şi
adoptare Camerei Deputaţilor în calitate de Cametă decizională iniţiativele
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 220/258
legislative prevăzute la art. 52 alin. (2) din Constituţie. Aceeaşi
competenţă îi este conferită Senatului prin art. 88 alin. (8) pct. 2. Aceeaşilipsă de corelare reiese şi din art. 92 alin. (9) pct. 2 lit. k) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor şi, respectiv, din art. 88 alin. (8) pct. 2
din Regulamentul Senatului, din art. 92 alin. (9) pct. 2 lit. 1) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 88 alin. (8) pct. 2 din
Regulamentul Senatului, precum şi din art. 92 alin. (9) pct. 2 lit. m) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 88 alin. (8) pct. 2 din
Regulamentul Senatului. Conflict de competenţă în materie decizională între cele două Camere legislative rezultă şi din analiza dispoziţiilor art. 92
alin. (9) pct. 2 lit. m) din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi a art. 88
alin. (8) pct. 2 cu referire la art. 128 alin. (2) din Constituţie.
Soluţionarea acestor conflicte de competenţă în materie decizională
între Camera Deputaţilor şi Senat ar putea fi rezolvată foarte simplu de
cele două birouri permanente reunite în şedinţă comună, cu respectarea
principiilor stabilite în art. 75 din Constituţie, urmând ca ulterior să seopereze modificările corespunzătoare în cele două regulamente
parlamentare.
§ 4. Aspecte procedurale privind competenţa legislativă
diferenţiată a Camerelor Parlamentului
In practica legislativă se întâmplă destul de rar ca un proiect de lege
să conţină numai norme juridice care intră în competenţa de decizie a unei
Camere, în calitate de primă Cameră sesizată. De aceea, Constituţia a
prevăzut în art. 75 alin. (4) că în cazul în care prima Cameră sesizată
adoptă prevederi care intră în competenţa sa decizională, prevederile
respective sunt considerate adoptate de Parlament, dacă şi cea de-a doua
Cameră adoptă prevederile respective. In caz contrar, legea se
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 221/258
retransmite primei Camere sesizate, care va decide definitiv prin vot, în
procedură de urgenţă. Aceeaşi procedură se aplică şi în cazul în care Camera decizională,
primind legea adoptată de prima Cameră sesizată, adoptă legea
respectivă, care conţine însă o prevedere pentru care competenţa
decizională aparţine primei Camere.
Este posibil ca prima Cameră sesizată să nu adopte proiectul de lege
sau propunerea legislativă. La această situaţie se poate ajunge în cazul în
care Camera respectivă respinge ca atare proiectul ca urmare a propuneriide respingere făcute de Comisia sesizată în fond sau dacă la votul final se
constată că propunerea comisiei de adoptare a proiectului sau a propunerii
respective nu a întrunit majoritatea de voturi cerută de art. 76 alin. (1)
sau (2) din Constituţie. Intr-o asemenea situaţie, iniţiativa legislativă se
transmite Camerei decizionale cu o adresă prin care se comunică
respingerea iniţiativei respective sub semnătura preşedintelui primei
Camere sesizate.
In cazul în care Camera are reflecţie adoptă un proiect de lege în
procedură de urgenţă, indiferent care ar fi fost temeiul acesteia, se
impune ca în Camera decizională dezbaterea şi adoptarea proiectului
respectiv să se facă prin aceeaşi procedură, pentru ca în final să se
asigure că legea a parcurs un traseu unitar în ambele Camere. In felul
acesta, se va cunoaşte cu precizie cum se calculează termenul prevăzut de
art. 17 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, republicată. Aceeaşi raţiune de reglementare este
necesară în cazul propunerilor legislative.
O explicaţie suplimentară se impune în cazul în care, de pildă, Camera
de reflecţie nu reuşeşte să finalizeze dezbaterea şi adoptarea unui proiect
de lege în procedură de drept comun, până la împlinirea termenului
prevăzut în art. 75 alin. (2) sau în art. 115 alin. (5) din Constituţie,proiectul respectiv considerându-se ca fiind adoptat. Dacă în Camera
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 222/258
decizională acelaşi proiect se dezbate şi se adoptă în procedură de
urgenţă, termenul în care legea ar putea fi atacată pentru motive deneconsti-tuţionalitate, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţie, ar fi de 2 zile
de la data depunerii sale la secretarii generali ai celor două Camere,
datorită procedurii de urgenţă în care a fost adoptat în Camera
decizională.
In situaţia în care Camera Deputaţilor sau Senatul respinge un proiect
de lege sau o propunere legislativă, în calitate de Cameră decizională,
această respingere este definitivă. Este esenţial ca respingerea să ia formaunui act normativ care după semnarea sa de cei doi preşedinţi ai Came-
relor legislative să-şi urmeze cursul pentru finalizarea sa legislativă şi
publicarea în această formă în Monitorul Oficial al României.
Această cerinţă esenţială este pusă în evidenţă îndeosebi în privinţa
proiectelor de legi pentru aprobarea unor ordonanţe guvernamentale care
au fost, însă, respinse la votul final. In asemenea ipoteze, respingerea
ordonanţei trebuie să ia forma unei legi de respingere a ordonanţeirespective, potrivit art. 115 alin. (7) din Constituţie, care stabileşte că
ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping
printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au
încetat din cauza împlinirii termenului de abilitare.
Fiecare text cuprins în Constituţie răspunde unei anumite filozofii
juridice şi politice, are scopuri şi direcţii bine definite de progres, viaţa
socială ulterioară revizuirii acesteia confirmând sau infirmând valoarea
textului constituţional revizuit. Privit prin această prismă, art. 75 alin. (1)
din Constituţie a avut pe lângă efectele scontate şi unele care au dus la
blocaje procedurale.
Pentru a se înţelege mai bine conţinutul art. 75 alin. (1) din Constituţie
vom întreprinde un foarte scurt comentariu privind istoria revizuirii
Constituţiei în privinţa departajării competenţelor legislative ale celor două
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 223/258
Camere. Astfel, în propunerea prezentată de Partidul Social Democrat s-a
preconizat „stabilirea de atribuţii distincte pentru Camera Deputaţilor şi Senat şi modificarea corespunzătoare a procedurii parla-
mentare de dezbatere şi adoptate a legii". Concret, propunerea Partidului
Social Democrat conţinea introducerea în textul Constituţiei a unui articol
nou (art. 73'), prezentat în două variante, cu denumirea marginală
„Sesizarea Camerelor" şi, respectiv, „Sesizarea Camerelor şi adoptarea
legii". In prima variantă, art. 73'prevedea competenţa Camerei Deputaţilor
de a fi prima Cameră sesizată în cazul proiectelor de lege şi a propunerilorlegislative, cu excepţia celor de natura legii organice, a proiectelor de legi
pentru ratificarea tratatelor internaţionale sau a altor acorduri
internaţionale, precum şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea
acestora. Iniţiativele legislative exceptate menţionate urmau să fie supuse
spre dezbatere şi adoptare mai întâi Senatului, ca primă Cameră sesizată.
In a doua variantă, art. 73' departaja competenţele Camerei Depu-
taţilor de cele ale Senatului în privinţa dreptului de sesizare legislativă.
Potrivit acestei variante de text, proiectele de lege şi propunerile legisla-
tive de natura legii organice, precum şi proiectele pentru ratificarea trata-
telor sau a altor acorduri internaţionale, ca şi măsurile legislative ce
rezultă din aplicarea acestora erau de resortul Senatului, ca primă Cameră
sesizată. Se poate observa cu uşurinţă că cele două variante de text
aveau un conţinut identic. A doua variantă a introdus în plus ideea
„avizării" proiectului de lege sau, după caz, a propunerii legislative
adoptate de o Cameră, ca primă Cameră sesizată, de către cealaltă
cameră, Camera sesizată iniţial având dreptul să-şi amendeze iniţiativa pe
care o adoptase deja potrivit propunerilor formulate în aviz.
Pentru a înţelege mai clat concepţia PSD privind conţinutul celor două
variante, vom lua un exemplu: să presupunem că Senatul a adoptat, ca
primă Cameră sesizată, un proiect de lege privind organizarea şidesfăşurarea referendumului (lege organică). Legea adoptată de Senat se
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 224/258
transmite Camerei Deputaţilor, care „face un aviz" conţinând unele
propuneri. Avizul Camerei Deputaţilor împreună cu legea adoptată iniţialde Senat se examinează de acesta, care are latitudinea de a modifica
legea în funcţie de propunerile primite prin avizul ce i s-a modificat.
Potrivit aceleiaşi variante a art. 731, dacă prin avizul Camerei Deputaţilor
se solicita respingerea legii, Senatul ar avea dreptul să decidă asupra
acesteia în mod definitiv.
In viziunea propunerii PSD, ambele Camere urmau să aibă atât
calitatea de „primă Cameră sesizată, cât şi cea de „Cameră decizională",dar pentru diferite iniţiative legislative. O observaţie se impune de la
început. Această departajare de atribuţii nu avea nicio justificare, fiind
făcută pe criterii aleatorii, de vreme ce Camerele continuau să aibă
aceeaşi legitimitate şi aceeaşi putere de deliberare.
Analiza celor două variante, a căror esenţă se regăseşte în art. 75 alin.
(1) din Constituţia revizuită şi republicată, arată vulnerabilitatea
exprimării legislative pentru care a optat Parlamentul atunci când aadoptat conţinutul textului pe care îl comentăm.
In propunerile de revizuire a Constituţiei referitoare la competenţa
celor două Camere făcute de Partidul Democrat s-a prevăzut ca Senatul să
îndeplinească atribuţiile legate de problemele internaţionale şi
administraţia locală, iar proiectele de legi şi propunerile legislative să fie
dezbătute mai întâi în Camera Deputaţilor şi apoi în Senat. Dacă în
propunerea PSD, medierea era înlăturată, în cea a PD această procedură
era menţinută.
Partidul Naţional Liberal a avut în vedere separarea atribuţiilor celor
două Camere, Senatul „urmând să se ocupe de legile de ratificare a
tratatelor internaţionale, iar Camera Deputaţilor de adoptarea legilor
interne".
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 225/258
§ 5. Inconveniente ale art. 75 din Constituţie
întregul art. 75 prezintă o serie de inconveniente, între care men-
ţionăm doar câteva:
a) termenul de 45 de zile prevăzut în art. 75 alin. (2) nu este întot-
deauna suficient pentru o dezbatere de substanţă a unui proiect de lege
sau a unei propuneri legislative. Dacă, din diferite cauze, prima Cameră
sesizată nu reuşeşte să adopte o iniţiativă legislativă, aceasta va fitransmisă Camerei decizionale ca şi când ar fi fost adoptată. Adoptarea
iniţiativei în Camera decizională face inutil bicameralismul, întrucât o lege
a Parlamentului a fost adoptată practic doar de o singură Cameră
legislativă.
b) considerarea iniţiativei legislative ca fiind adoptată, fără ca
dezbaterea sa în prima Cameră sesizată să se finalizeze prin vot,
contravine tezei cuprinse în art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căreia
Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, şi nu numai una sau
alta dintre Camerele sale. Prin definiţie, adoptarea unei legi trebuie să
reprezinte însumarea votului ambelor Camere, şi nu doar al uneia dintre
ele;
c) departajarea competenţelor legislative ale Camerelor este inutilă
dacă acestea îşi păstrează intacte puterile deliberative asupra unui proiect
de lege sau a unei propuneri legislative. Departajarea competenţelor
Senatului de cele ale Camerei Deputaţilor nu are la bază un criteriu
ştiinţific, fiind doar expresia unei voinţe aleatorii. Alta ar fi fost situaţia
dacă puterea decizională prin care s-ar finaliza procesul legislativ la
Parlament ar fi aparţinut aceleiaşi Camere în materie de legi organice sau,
după caz, ordinare. Aşa cum rezultă acum din textul art. 75 alin. (1),
ambele Camere sunt Camere decizionale doar în privinţa unor legi
organice care reglementează domenii distincte;
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 226/258
d) în cuprinsul art. 75 din Constituţie se folosesc termeni care în
limbajul comun au înţeles identic, dar aceşti termeni sunt utilizaţi deLegiuitorul constituant pentru situaţii normative distincte, ceea ce dă
naştere la ambiguităţi. Astfel de termeni sunt: „decide definitiv"; „definitiv
adoptată"; „întoarcerea legii"; „competenţă decizională"; „Cameră
decizională".
In materie de legiferare, termenii consacraţi sunt: „adoptarea legii" şi
„respingerea legii". Parlamentul, fie unicameral sau bicameral, finalizează
procedura legislativă adoptând sau respingând un proiect de lege. In cazulParlamentului bicameral, oricare dintre Camere exprimă, după dezbaterea
pe articole a unui proiect de lege, votul final, după care procesul legislativ
încetează. Altfel spus, o Cameră legislativă nu poate decide decât
definitiv. Votul final exprimat într-o Cameră nu poate avea o altă forţă
juridică decât cea a votului exprimat în cealaltă Cameră;
e) în practica legislativă au apărut situaţii în care un proiect de lege a
fost dezbătut şi supus votului final în termenul prevăzut în art. 75 alin. (2)
sau art. 115 alin. (5) din Constituţie, dar nu a fost adoptat din cauza
neîntrunirii majorităţii de voturi cerute pentru adoptarea unei legi
organice.
într-un asemenea caz, considerăm că soluţia corectă ar fi
„transformarea" proiectului de lege modificat la votul final într-o lege de
respingere, care urmează să fie transmisă celeilalte Camere spre
dezbatere şi adoptare potrivit procedurii legislative obişnuite.
în privinţa proiectelor de lege sau propunerilor legislative care au ca
scop revizuirea unor texte constituţionale, nu se mai aplică prevederile
art. 75. Art. 151 alin. (1) din Constituţie prevede o ordine de preferinţă în
favoarea Camerei Deputaţilor. Iniţiativa legislativă aparţinând iniţiatorilor
se transmite Camerei Deputaţilor, care după ce o adoptă o transmite
Senatului, urmându-se procedura legislativă existentă înainte de
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 227/258
revizuirea Constituţiei în 2003 pentru dezbaterea legilor ordinare şi
organice.
Articolul 76
Adoptarea legilor
(i) Legile organice şi hotărârile privind regulamentele hotărârilorCamerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere.
Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor
prezenţi din fiecare Cameră.
La cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, Parlamentul poate adopta
proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă,
stabilită potrivit regulamentului fiecărei CamereSumar:
§ 1. Caracterul votului;
§ 2. Procedura de urgenţă.
Comentariu: _____________________
§ I. Caracterul votului
Legile şi hotărârile se adoptă de Senat şi Camera Deputaţilor prin vot.
Constituţia nu oferă niciun indiciu referitor la caracterul votului şi la
procedura de vot pusă în aplicare în cele două Camere ale Parlamentului.
Nu este vorba, însă, de o omisiune a Adunării Constituante, ci derespectarea autonomiei Camerelor funcţionale, reglementate în art. 64
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 228/258
alin. (1) din Constituţie. Ca atare, Camera Deputaţilor şi Senatul au
stabilit ele însele procedura de vot, atât pentru adoptarea actelor juridice,cât şi a celor politice. Potrivit regulamentelor parlamentare votul este
personal şi poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprimă prin
ridicarea mâinii, prin apel nominal sau prin mijloace electronice. Votul prin
ridicarea mâinii are următoarele semnificaţii: pentru, contra sau abţinere.
Votul secret se exprimă prin buletine de vot, prin bile sau prin mijloace
electronice. De regulă, votul direct se exprimă prin cartelă electronică.
Camera hotărăşte, la propunerea preşedintelui sau a unui grupparlamentar, ce modalitate de vot va folosi, în afară de cazul în care prin
regulament se stabileşte o anumită procedură de vot.
Cerinţa exprimării votului este logică şi intră în firescul oricărei
activităţi deliberative. Procedura legislativă, ca şi procedura de examinare
a hotărârilor se finalizează printr-un vot asupra ansamblului proiectului de
lege şi a propunerii legislative şi, după caz, a hotărârii. Art. 76 alin. (1) din
Constituţie impune cerinţa întrunirii unei anumite majorităţi pentruadoptarea hotărârilor privind regulamentele parlamentare. Textul
comentat se referă doar la trei categorii de acte normative: legi organice,
legi ordinare şi regulamentele Camerelor. Pentru adoptarea legilor
constituţionale, majoritatea de voturi cerută este stabilită într-un alt text
al Constituţiei. Tot astfel, regulamentele parlamentare prevăd cerinţa
întrunirii unei anumite majorităţi de voturi pentru adoptarea altor acte:
moţiuni, moţiunea de cenzură sau pentru numiri în funcţii sau alte
probleme supuse deliberării corpurilor legislative.
încă de la adoptarea lor în 1993 şi, respectiv, în 1994, Regulamentul
Senatului şi Regulamentul Camerei Deputaţilor au prevăzut două categorii
de majorităţi necesare pentru adoptarea unor hotărâri ale celor două
Camere. Este vorba de hotărâri luate în procesul legislativ şi restul
hotărârilor care se pot referi la probleme politice, numiri în funcţii etc. Art.
129 alin. (3) din actualul Regulament al Camerei Deputaţilor prevede,
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 229/258
astfel, că hotărârile adoptate în procesul legislativ se aprobă cu votul
majorităţii deputaţilor prezenţi, în condiţiile întrunirii cvorumului legal deşedinţă. Un text similar este înscris în art. 136 alin. (3) din Regulamentul
Senatului.
Ulterior, prin legi speciale, pentru adoptarea anumitor decizii prin
hotărâri parlamentare, s-au prevăzut majorităţi de voturi care încalcă
prevederile Constituţiei. Ne referim, de pildă, la art. 5 alin. (4) din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, care
reglementează numirea de către Camerele Parlamentului a câte unui judecător la Curtea Constituţională. Potrivit textului respectiv, fiecare
Cameră a Parlamentului numeşte, cu votul majorităţii membrilor săi, la
propunerea Biroului permanent şi pe baza recomandării Comisiei juridice,
în calitate de judecător persoana care a întrunit numărul cel mai mare de
voturi.
Precizăm că numirea de către Camere a unui judecător la Curtea
Constituţională ar trebui să se facă prin hotărâre adoptată, potrivit art. 76
alin. (2) din Constituţie şi art. 129 alin. (5) din Regulamentul Camerei
Deputaţilor, precum şi a art. 136 alin. (5) din Regulamentul Senatului, cu
votul majorităţii parlamentarilor prezenţi. Constituţia şi regulamentele
parlamentare nu impun în acest caz majoritatea absolută de voturi, ci,
dimpotrivă, majoritatea relativă. Cu alte cuvinte, art. 5 alin. (4) din Legea
organică a Curţii Constituţionale referitoare la numirea de către Camere a
câte unui judecător este vădit neconstituţional.
In situaţia dată, însă, nu se pot aplica prevederile regulamentare
invocate - care sunt pe deplin constituţionale -, deoarece art. 142 alin. (5)
din Constituţie prevede textual că înnoirea Curţii Constituţionale cu o
treime din numărul judecătorilor ei se face în condiţiile prevăzute de legea
organică a Curţii, iar aceste condiţii referitoare la majoritatea de voturi
cerută pentru aprobarea hotărârii de numire încalcă Constituţia.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 230/258
Exemplul invocat al numirii prin hotărâre a Camerelor a judecătorilor
Curţii Constituţionale nu este singular. Şi alte proceduri de numiri se facde către Senat ori Camera Deputaţilor sau împreună cu încălcarea
dispoziţiilor constituţionale. Un alt exemplu îl constituie chiar Hotărârea
Parlamentului nr. 30 din 23 iunie 1993 privind organizarea şi funcţionarea
Comisiei comune permanente a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru
exercitarea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Infor-
maţii. Hotărârea respectivă prevede în art. 1 că cei 9 membri ai Comisiei
parlamentare permanente se aleg de cele două Camere în şedinţă comunăcu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Exemplele pot continua. Art.
76 din Constituţie instituie două majorităţi de voturi. Astfel, legile organice
şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul
majorităţii membrilor fiecărei Camere, în condiţiile existenţei cvorumului
legal de şedinţă. Cerinţa acestei majorităţi se raportează la importanţa
particulară a legilor organice, precum şi la caracterul special al normelor
de procedură şi al celorlalte domenii care sunt reglementate prinregulamente.
întrunirea unei majorităţi absolute de voturi pentru adoptarea actelor
normative prevăzute în art. 76 alin. (1) din Constituţie este, totodată, de
natură a conferi o legitimitate sporită unei reglementări normative
adoptate separat în Camere sau într-o şedinţă comună a acestora. Facem
menţiunea că adoptarea pe articole a unui proiect de lege sau a unei
propuneri legislative impune doar întrunirea majorităţii membrilor
Camerelor prezenţi la şedinţa de dezbatere.
In jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a decis că orice modificare
sau abrogare a unei legi, calificată constituţional ca fiind o lege organică,
se poate face numai printr-o normă de acelaşi rang. Soluţia contrară - a
decis Curtea — ar însemna recunoaşterea posibilităţii modificării unei
reglementări legale adoptate cu votul unei majorităţi absolute, cu votul
unei majorităţi simple, ceea ce ar contraveni principiului democraţiei
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 231/258
parlamentare. (A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 545 din 5
iulie 2006, publicată în M. Of. nr. 638 din 25 iulie 2006).Legile ordinare şi hotărârile simple se adoptă cu votul majorităţii
membrilor prezenţi la şedinţa de vot a fiecărei Camere. O condiţie
constituţională pentru validitatea votului final este ca la şedinţa de vot să
participe majoritatea membrilor Camerei respective. In acest fel se
asigură un grad rezonabil de reprezentativitate şi legitimitate a legilor
organice şi ordinare, precum şi a hotărârilor adoptate de Senat şi Camera
Deputaţilor. O lege adoptată de Parlament fără respectarea majorităţii de voturi
cerută de art. 76 din Constituţie poate fi atacată la Curtea Constituţională
pentru neconstituţionalitate extrinsecă. Oricum, legea în cauză nu ar
putea fi promulgată de şeful statului, impunându-se retrimiterea acesteia
la Parlament în vederea revotării.
§ 2. Procedura de urgenţă
Alineatul final al art. 76 reglementează o procedură specială aplicabilă
dezbaterii şi adoptării proiectelor de lege şi propunerilor legislative fără
nicio legătură cu conţinutul primelor două alineate. De aceea, considerăm
că la o viitoare revizuire a Constituţiei acest alineat trebuie să constituie
un articol de sine stătător. Alineatul comentat prevede posibilitatea
aprobării unei proceduri de urgenţă pentru dezbaterea şi adoptarea unei
iniţiative legislative. Considerăm că Legiuitorul constituant a avut în
vedere doar proiectele de lege şi propunerile legislative referitoare la legile
organice şi la cele ordinare.
In virtutea textului constituţional, regulamentele permit şi o procedură de
urgenţă care are drept scop să faciliteze adoptarea mai rapidă a unui
proiect de lege sau a unei propuneri legislative. De acelaşi regimbeneficiază şi ordonanţele adoptate de Guvern în procedură de urgenţă.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 232/258
Procedura de urgenţă în Camere poate fi cerută de Guvern sau declanşată
din proprie iniţiativă de Camera respectivă. Cererea Guvernului şipropunerile Biroului permanent, ale grupurilor parlamentare sau ale iniţia-
torului în Camera Deputaţilor se supun aprobării comitetului liderilor
grupurilor parlamentare.
In privinţa Senatului, cererea Guvernului şi propunerile Biroului
permanent sau ale comisiilor permanente se supun aprobării Senatului.
Aprobarea procedurii de urgenţă se face cu votul majorităţii senatorilor
prezenţi. Ordonanţele de urgenţă emise de Guvern se supun de dreptaprobării Camerei Deputaţilor sau Senatului în procedură de urgenţă. De
aceeaşi procedură beneficiază şi proiectele de legi referitoare la
armonizarea legislaţiei României cu cea a Uniunii Europene şi a Consiliului
Europei.
După stabilirea competenţelor funcţionale distincte ale Camerelor
legislative, regulamentele acestora prevăd un caz suplimentar în care se
recurge de drept la procedura de urgenţă. Este vorba de situaţia în care
Camera de reflecţie a adoptat o prevedere dintr-un proiect de lege sau
propunere legislativă care intră în competenţa sa decizională, prevedere
care nu a fost, însă, însuşită de Camera decizională, care a retrimis pro-
iectul pentru o nouă dezbatere.
Deputaţii, grupurile parlamentare sau Guvernul pot prezenta
amendamente în scris, motivate, care se trimit comisiei sesizate, într-un
termen mai redus decât cele obişnuite. In acelaşi interval de timp, avizul
Consiliului Legislativ se va trimite comisiei sesizate în rond. Comisia
sesizată în fond este obligată să depună raportul în termenul stabilit de
Biroul permanent. După primirea raportului comisiei sesizate în fond,
Biroul permanent înscrie cu prioritate în proiectul ordinii de zi proiectul de
lege sau propunerea legislativă, iar în plen se trece la dezbaterea pe
articole. La discutarea fiecărui articol la care s-au făcut amendamente nu
mai pot fi depuse noi amendamente şi pot lua cuvântul pentru a-şi ex-
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 233/258
prima punctul de vedere, în limita unei perioade de timp stabilite de
Cameră, reprezentantul Guvernului, iniţiatorul, autorii amendamentelordepuse la comisia sesizată în fond şi câte un deputat, respectiv senator
desemnat de fiecare grup parlamentar. In timpul dezbaterilor nu pot fi
prezentate amendamente. Dezbaterea unui proiect de lege sau a unei
propuneri legislative în procedură de urgenţă nu poate depăşi durata de
timp aprobată de Cameră, la propunerea preşedintelui acesteia, după
consultarea biroului comisiei sesizate în fond. In situaţia în care timpul s-a
epuizat, dezbaterea se încheie şi preşedintele Camerei supune votuluifiecare amendament cuprins în raportul comisiei sesizate în fond şi fiecare
amendament, după care se va proceda la votarea finală a proiectului de
lege sau a propunerii legislative.
Articolul 77
Promulgarea legii
(1) Legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui
României. Promulgarea legii se face în tennen de cel mult 20
de zile de la primire.
(2) înainte de promulgare, Preşedintele poate cere
Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
(3) Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă s-a
cerut verificarea constimţionalităţii ei, promulgarea legii se
face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după
reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale,
prin care i s-a confu-mat constituţionalitatea.
Sumar:
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 234/258
§ 1. Justificarea dreptului puterii executive de a promulga legile
adoptate de Parlament;§ 2. Promulgarea legilor — o obligaţie constituţională a
Preşedintelui României;
§ 3. Procedura de promulgare.
Comentariu: _________________
§ 1. Justificarea dreptului puterii executive de a pronudga legile
adoptate de Parlament
Prerogativele puterii executive privind finalizarea procesului legislativ,
corelate şi cu dreptul acesteia de iniţiere a proiectelor de lege sunt,
aparent, de natură să pună un semn de întrebare asupra supremaţieilegislative a Parlamentului sau, chiar, a principiului separaţiei puterilor în
stat. In asemenea condiţii, suveranitatea Parlamentului nu ar fi
compromisă? Principiul separaţiei puterilor mai este respectat? Răspunsul
la aceste întrebări nu poate fi decât negativ. Este deja o regulă a
organizării şi funcţionării sistemelor politice, ca organele de stat să
conlucreze unele cu altele, să interfereze în procesul unitar de exercitare a
puterii. In felul acesta, cele trei mari ramuri ale puterii - puterea
legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească - se controlează
reciproc pentru a împiedica orice tendinţă a acestora spre exercitarea
abuzivă a atribuţiilor constituţionale care le-au fost conferite prin Legea
fundamentală. Această regulă simplă de guvernare se aplică şi în cadrul
finalizării procesului legislativ, în care şeful statului, ca parte a puterii
executive, verifică, între altele, respectarea de către Parlament a tuturor
normelor de reglementare normativă a relaţiilor sociale, precum şi a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 235/258
condiţiilor constituţionale pentru îndeplinirea activităţii de legiferare. Nu în
ultimul rând, primind legea spre promulgare, şeful statului recurge laevaluarea constituţionalităţii acesteia, având dreptul să sesizeze
autoritatea publică competentă să exercite efectiv controlul
constituţionalităţii legii respective.
In realitate, intervenţia puterii executive în finalizarea procesului
legislativ este pur formală şi nu impietează cu nimic asupra exercitării de
către parlamentari a mandatului lor în condiţii de deplină libertate şi la
adăpost de o eventuală presiune sau imixtiune guvernamentală. Putereaexecutivă nu se substituie prin intermediul şefului statului, care deţine
prerogativa de a promulga legile adoptate de Parlament, forului legislativ.
In practica şi doctrina constituţională s-au conturat două căi de
intervenţie a Executivului asupra Legislativului în această materie, şi
anume:
a) sancţionarea sau promulgarea legilor;
b) dreptul de veto.
Procedura sancţionării sau promulgării legilor izvorăşte din doctrina
separaţiei celor trei puteri în stat şi este un ultim efort al puterii executive
pentru a preveni un eventual abuz din partea puterii legislative, care s-ar
lăsa tentată ca, votând o lege, să-şi impună punctul de vedere în mod
discreţionar nu numai asupra unei puteri sau alteia, ci şi asupra poporului,
care este, în ultimă instanţă destinatarul legii. Intre sancţiune şi
promulgare nu este o diferenţă de conţinut . In general, în formele de
guvernământ monarhice se foloseşte noţiunea de sancţionare a legilor
(aprobare a legilor). In statele cu o formă de guvernământ monarhică se
consideră, tradiţional, că monarhul este o ramură a puterii legislative şi în
această calitate îi revine competenţa de a aproba legea. In formele de
guvernământ republicane se foloseşte termenul de promulgare.
Aşadar, şeful statului, dispunând de puterea de a promulga legeaadoptată de Parlament, o supune unei ultime verificări în ceea ce priveşte
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 236/258
conţinutul acesteia şi chiar constituţionalitatea ei. Promulgarea echiva-
lează, în acest caz, cu o autentificare a legii, în urma căreia şeful statuluidispune publicarea ei în gazeta oficială a statului. Prin actul promulgării,
legea devine executorie, capătă forţă juridică.
Din punct de vedere juridic, refuzul şefului statului de a promulga
legea este o expresie a dreptului său de veto. Acest drept este conferit
şefului statului atât în republicile prezidenţiale, cât şi în republicile
parlamentare. Dreptul de veto poate fi exercitat şi de monarh.
§ 2. Promulgarea legilor - o obligaţie constituţională a
Preşedintelui României
Constituţia prevede în art. 77 alin. (1) că, după adoptare, legea se
trimite spre promulgare Preşedintelui României. Potrivit regulamentelor
parlamentare declanşarea procedurii de promulgare este atributul exclusiv
al Preşedintelui Camerei Deputaţilor. Competenţa exclusivă a preşedintelui
Camerei Deputaţilor de a declanşa procedura de promulgare nu trebuie
interpretată printr-o diminuare a autorităţii şi reprezentativi-tăţii
preşedintelui Senatului şi nici printr-o legătură instituţionalizată
preferenţial între Preşedintele României şi preşedintele Camerei
Deputaţilor. Mai degrabă, prerogativa acestuia exprimă, într-o procedură
simbolică cu rădăcini istorice în doctrina constituţională occidentală,
calitatea Camerei Deputaţilor ca exponent al intereselor poporului.
Aplicarea acestei tradiţii istorice în viaţa parlamentară românească este
mai mult o dovadă de mimetism politic şi mai puţin o expresie a unei
realităţi parlamentare. Se ştie că sistemul parlamentar instituit prin
Constituţia adoptată în 1991 are la bază bicameralismul perfect al
Parlamentului şi puterile identice atribuite Camerei Deputaţilor şi Senatuluica rezultat al legitimităţii lot electorale comune.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 237/258
Precizăm că promulgarea nu este un drept discreţionar al Preşedintelui
României, care ar rămâne la latitudinea sa să-1 exercite, ci o obligaţieconstituţională, ce decurge chiar din redactarea art. 77 alin. (1) din
Constituţie. Nu trebuie, însă, să se înţeleagă că actul de promulgare este
lipsit de condiţionări. Chiar alin. (2) al art. 77 din Constituţie stabileşte
posibilitatea şefului statului de a cere Parlamentului reexaminarea unei
legi ce i-a fost transmisă spre promulgare. Aceeaşi posibilitate de a-şi
exprima dezacordul cu legea respectivă, de data aceasta pentru motive de
neconstituţionalitate, îi este recunoscută şefului statului în art. 146 lit. a),precum şi în art. 77 alin. (3) din Constituţie. Rezultă, astfel, că
promulgarea este regula, iar cererea de reexaminare, precum şi sesizarea
Curţii Constituţionale reprezintă excepţia.
§3. Procedura de promulgare
Primind legea adoptată de Parlament spre promulgare, Preşedintele
României are următoarele posibilităţi:
a)să semneze decretul de promulgare şi să dispună publicarea legii în
Monitorul Oficial al României;
b)să ceară Parlamentului reexaminarea legii, o singură dată;
c)să sesizeze Curtea Constituţională privind neconstituţionalitatea legii,
potrivit art. 146 lit. a) din Constituţie. Pentru motive lesne de înţeles, în Constituţie este prevăzut un termen
rezonabil în care şeful statului poate să promulge legea. Potrivit
prevederilor constituţionale, termenul respectiv este de 20 de zile şi cutge
de la primirea legii transmise de Parlament. După părerea noastră, textul
este excesiv de larg, un termen de 7 zile ar fi suficient pentru evaluarea
legii de către şeful statului.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 238/258
In legătură cu modalitatea de calculare a termenului, Curtea
Constituţională a decis că termenele prevăzute în Legea nr. 47/1992,referitoare la sesizarea Curţii sunt termene care privesc desfăşurarea
raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în
măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe
zile libere (Decizia Curţii Constituţionale ni. 233 din 20 decembrie 1999,
publicată în M. Of. nr. 638 din 28 decembrie 1999).
In acest termen, Preşedintele României poate trimite înapoi legea
Parlamentului - doar o singură dată — pentru a fi reexaminată. Ttebuiereţinut faptul că Preşedintele nu poate face presiuni asupra Parlamentului,
încercând să-i propună o anumită redactare a vreunui articol, sau să
modifice substanţa legii. Legea poate fi menţinută de forul legislativ în
forma în care a fost votată iniţial. Mai mult, pentru respingerea obiecţiilor
formulate de Preşedintele României în cererea de reexaminare a legii, nu
este necesară o altă majoritate de voturi decât cea cerută în faza iniţială a
procesului legislativ, potrivit caracterului organic sau, după caz, ordinar allegii în cauză.
De asemenea, în acelaşi termen de 20 de zile Preşedintele României
poate sesiza Curtea Constituţională asupra constituţionalităţii legii. In
aceste două situaţii, promulgarea legii este obligatorie în termen de 10
zile de la primirea legii după reexaminarea de către Parlament sau de la
primirea deciziei Curţii Constituţionale prin care se confirmă
constituţionalitatea legii. Şi în acest caz, termenul constituţional ar putea
fi redus la cel mult 2 zile de la primirea legii.
După cum se poate observa, prerogativele Preşedintelui în acest caz
sunt pur formale, el neputând bloca ptocesul legislativ, care rămâne fieful
Parlamentului.
In exercitarea dreptului său constituţional de a retrimite o lege
Parlamentului pentru a fi reexaminată sau de a sesiza Curtea
Constituţională, Preşedintele adresează un mesaj în care prezintă, după
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 239/258
caz, motivele care l-au determinat să retrimită actul normativ pentru a fi
reexaminat sau considerentele sale referitoare la neconstituţionalitateaacestuia.
In art. 77 alin. (2) nu se face nicio precizare în ce priveşte motivele pe
care le poate invoca Preşedintele României pentru refuzul de a promulga o
lege şi pentru retrimiterea acesteia Parlamentului în vederea reexaminării.
Logic, şeful statului nu poate invoca în acest caz neconstituţionalitatea
legii, întrucât, într-o asemenea ipoteză, ar avea deschisă calea sesizării
Curţii Constituţionale. Pe de altă parte, ar fi nepotrivit ca şeful statului săsesizeze Parlamentul cu privire la neconstituţionalitatea unei legi,
parlamentarii neputând să judece în propria cauză. Motivul retrimiterii legii
la Parlament pentru a fi reexaminată îl pot const itui lacune de
reglementare, vicii de procedură, nerespectarea normelor de tehnică
legislativă, erori ele sistematizare a actelor normative, sau greşeli
materiale care afectează aplicarea legii. De asemenea, prin retrimiterea
unei legi spre reexaminare Parlamentului, şeful statului îşi poate exprimadezacordul faţă de anumite prevederi ale legii.
Nici Constituţia, nici regulamentele parlamentare nu prevăd expres
obligaţia preşedintelui de a-şi motiva cererea. Se înţelege însă că obiecţiile
preşedintelui, inclusiv cele de oportunitate, trebuie să se întemeieze pe
considerente concrete. Altfel, membrii celor două Camere nu ar putea
examina cu seriozitate cererea de reexaminare.
Art. 135 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede, în
acest sens, că cererea de reexaminare va fi examinată de comisia
permanentă sesizată în fond cu proiectul de lege sau propunerea
legislativă iniţială, dacă acestei Camere i-a revenit competenţa să o
examineze ca primă Cameră sesizată. In caz contrar, cererea de
reexaminare va fi examinată de comisia permanentă a Senatului.
Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede în art. 135 alin. (1) un termen
de 30 de zile de la primirea cererii pentru efectuarea reexaminării. Art.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 240/258
146 alin. (1) din Regulamentul Senatului stabileşte că cererea de
reexaminare adresată de Preşedintele României Senatului, în virtutea art.77 alin. (2) din Constituţie, va fi înscrisă în termen de cel mult 30 de zile
în proiectul ordinii de zi a Camerei respective. Reexaminarea legii pe baza
cererii Preşedintelui republicii se face cu respectarea procedurii legislative.
In cazul în care obiecţia şefului statului se referă la o lege adoptată de
Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună, legea a cărei reexaminare
a fost cerută va fi transmisă de cele două Birouri permanente comisiilor
permanente sesizate în fond cu iniţiativa legislativă respectivă, iardeliberarea asupra raportului comun al celor două comisii parlamentare de
specialitate se face în şedinţă comună, în conformitate cu Regulamentul
şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Trebuie reţinut că Preşedintele nu poate refuza promulgarea pur şi
simplu. Refuzul nejustificat de a promulga o lege poate fi considerat o
abatere a Preşedintelui de la una dintre îndatoririle sale constituţionale.
Prerogativa constituţională a Preşedintelui României de examinare aconţinutului legii adoptate de Parlament se întemeiază pe art. 80 alin. (2)
din Constituţie, potrivit căruia Preşedintele veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. In ceea ce
priveşte termenul de lege, trebuie precizat că ar trebui supuse
promulgării, potrivit art. 77 alin. (1) din Constituţie, toate cele trei
categorii de legi prevăzute de art. 73 din Legea fundamentală: legi
constituţionale; legi organice; legi ordinare. într-adevăr, art. 77 alin. (1)
din Constituţie este clar. In acest text Legiuitorul constituant se referă la
lege în general, şi nu la o anumită categorie de legi. In practică, însă, nici
Constituţia adoptată în 1991, nici Legea de revizuire a acesteia aprobată
prin referendumul naţional din 18 — 19 octombrie 2003 nu au fost
promulgate.
Din economia art. 77 din Constituţie se desprinde, pe cale de
consecinţă, ideea că toate celelalte acte pe care le adoptă Camerele, în
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 241/258
comun sau separat, nu trebuie supuse procedurii promulgării.
Promulgarea se face prin decret semnat de Preşedinte. Constituţia nu prevede un termen în care legea trebuie trimisă
Preşedintelui României spre promulgare. Simpla logică juridică ar impune
că obligaţia de trimitere a legii începe în momentul finalizării procesului
legislativ la nivelul celor două Camere legislative. Art. 33 lit. f) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede, în acest sens, că preşedintele
acesteia trimite de îndată legile adoptate de Parlament spre promulgare.
Art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şifuncţionarea Curţii Constituţionale prevede — pentru raţiuni practice
privind posibilitatea de declanşare a jurisdicţiei constituţionale - că, în
vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile
înainte de a fi trimisă spre promulgare legea se comunică Guvernului,
înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se
depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel de la Senat în
vederea exercitării de către membrii celor două Camere a dreptului de a
sesiza Curtea Constituţională privind neconstituţionalitatea legii în cauză
Termenul de 5 zile se reduce la 2 zile dacă legea a fost adoptată în
procedură de urgenţă. Termenul de 5 zile, respectiv de 2 zile cutge de la
depunerea legii la secretarii generali ai Camerelor şi se calculează pe zile
lucrătoare, neluându-se în calcul zilele de sărbătoare. Rolul acestei amânări a momentului trimiterii legii spre promulgare constă
în asigurarea ca toţi factorii care au dreptul să sesizeze Curtea
Constituţională să îl poată exercita. Ca atare, timp de 5 zile, respectiv, de
2 zile de la anunţarea legii în plenul fiecărei Camere aceasta nu se trimite
spre promulgare.
Dacă Preşedintele României a cerut reexaminarea legii, Camerele
examinează obiecţiile formulate de şeful statului şi decid prin vot fie
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 242/258
modificarea corespunzătoare a dispoziţiilor care fac obiectul cererii, fie
respingerea cererii de reexaminare. Precizăm faptul că PreşedinteleRomâniei poate cere reexaminarea unei legi doar o singură dată.
Procedura reexaminării este prevăzută în regulamentele parlamentare.
Procedura de reexaminare efectuată de o Cameră este reluată de
cealaltă Cameră cu respectarea procedurii legislative.
In practică, s-a pus problema dacă Preşedintele mai are dreptul să
ceară Parlamentului, în termenul prevăzut în art. 77 alin. (3) din
Constituţie, să reexamineze o lege, în situaţia în care constituţionalitateaacesteia a fost confirmată de Curtea Constituţională pe calea controlului
prealabil, sau dacă legea în cauză a fost reexaminată de Parlament
conform art. 147 alin. (2) din Constituţie.
Evident, Preşedintele are dreptul constituţional, stipulat în art. 77 alin.
(2) din Legea fundamentală, să refuze promulgarea legii şi, în această
situaţie ipotetică, cu condiţia ca motivele invocate de acesta penttu
reexaminarea legii să nu se refere la dispoziţiile a căror constituţionalitate
a fost constatată de Curtea Constituţională pe calea controlului prealabil.
De asemenea, Preşedintele României are dreptul de a sesiza Curtea
Constituţională conform art. 146 lit. a) din Constituţie cu privire la
neconstituţionalitatea unei legi a cărei reexaminare a cerut-o anterior
potrivit art. 77 alin. (2) din Constituţie, cu condiţia ca obiecţiile de
neconstituţionalitate să nu fie identice cu cele pentru care a cerut
reexaminarea legii respective.
Articolul 78
Intrarea în vigoare a legii
Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3
zile de Ia data publicării sau Ia o dată ulterioară prevăzută în textul ei.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 243/258
Sumar:
§ 1. Publicarea obligatorie a legii - condiţie sine qua non aexistenţei sale;
§ 2. Intrarea în vigoare a legii.
Comentariu: _----------- —-----------
§ 1. Publicarea obligatorie a legii - condiţie sine qua non a
existenţei sale
în drept există prezumţia că destinatarii legii o cunosc, neputând fi
nimeni exonerat de răspundere pentru că nu a cunoscut prevederile legii
pe care le-a încălcat („nemo censetur ignorare legem"). Cunoaşterea legiieste nu numai o datorie civică, dar şi o obligaţie rezultată din „contractul
social" încheiat între guvernanţi şi guvernaţi. în plus, fiecare cetăţean
trebuie să-şi cunoască drepturile şi obligaţiile legale, precum şi dispoziţiile
pe care trebuie să le aplice sau de care să beneficieze în activitatea
profesională şi socială curentă.
Publicatea legii în colecţia oficială a statului este o condiţie de validitate
şi chiar de existenţă a acesteia. O lege nu există pentru destinatarii săi
dacă nu este publicată în Monitorul Oficial al României,Partea I. Constituţia
nu a condiţionat existenţa legii de publicarea ei în Monitorul Oficial al
României, Partea I. O asemenea condiţionare este stabilită în Legea
fundamentală doar în privinţa decretelor Preşedintelui României şi a
actelor normative emise de Guvern. Art. 108 alin. (4) din Constituţie
prevede, în acest sens, că nepublicarea hotărârii sau a ordonanţei atrage
inexistenţa acesteia. O reglementare identică este prevăzută în art. 100
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 244/258
alin. (1) din Constituţie, cu referire la decretele emise de Preşedintele
republicii.Fiecare stat are o colecţie oficială de acte normative, România fiind
unul dintre statele care s-au îngrijit din zorii erei lor moderne să-şi ţină
curent o legislaţie. Anul 2010 este al 178-lea an în care s-au tipărit fără
întrerupere într-o colecţie oficială legile statului, precum şi alte acte
normative şi documente politice etc.
Art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă, republicată, prevede că în vederea intrării lor în vigoare, legileşi celelalte acte normative adoptate de Parlament se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I. Alin. (3) al aceluiaşi articol stabileşte că
legile se publică imediat după promulgare, însoţite de actul (decretul) prin
care au fost promulgate. După promulgare, legea primeşte un număr într-
un registru curent ţinut anual de Secretariatul general al Camerei
Deputaţilor şi se transmite Monitorului Oficial al României în vederea
publicării. Celelalte acte normative, adoptate de Parlament, se publică sub
semnătura preşedinţilor celor două Camere.
Sunt situaţii când, potrivit voinţei legislative a Parlamentului,
exprimată expres în cuprinsul legii, anumite dispoziţii ale acesteia intră în
vigoare la alte date decât cea la care chiar legea în cauză a început să se
aplice. In alte situaţii, este posibil să se prevadă în cuprinsul legii că
aceasta, deşi publicată în Monitorul Oficial, urmează să intre în vigoare la
o dată ce va fi stabilită în cuprinsul unei viitoare legi. Astfel, Legea nr.
286/2009 pentru adoptarea Codului penal al României, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, prevede
în art. 446 alin. (1) că noul Cod penal intră în vigoare la data care va fi
stabilită în legea pentru punerea în aplicare a acestuia. Acelaşi text pre-
vede, ca o măsură de excepţie, că alin. (2) şi (3) ale art. 446 din Cod intră
în vigoare la 4 zile de la data publicării legii în Monitorul Oficial al
României, Partea I.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 245/258
Guvernantul nu poate pretinde, însă, cetăţeanului să cunoască dispo-
ziţiile legale pe care este obligat să le respecte imediat în momentul urmă-tor publicării legii în „Monitorul Oficial", deşi conţinutul fiecărui număr al
„Monitorului Oficial" este cules şi difuzat şi în format electronic.
§ 2. Intrarea în vigoare a legii
Pentru a stabili o perioadă de timp de studiere a legislaţiei, Legea de
revizuire a Constituţiei a modificat conţinutul articolului 78, prevăzând că
legea publicată în „Monitorul Oficial" al României, intră în vigoare la 3 zile
de la data publicării ei sau la o dată ulterioară, prevăzută chiar în textul
acesteia. Cât priveşte calcularea termenului de 3 zile prevăzut în art. 78
din Constituţie, menţionăm că art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 a
stabilit că acesta se calculează pe zile calendaristice, începând cu data
publicării legii în Monitorul Oficial, şi expiră la ora 24-00 a celei de a treiazi de la publicare. Considerăm, totuşi, că un termen de 5 zile de la
publicarea legii, ca moment al intrării sale în vigoare, era mai potrivit
decât cel pentru care a optat Legea de revizuire. In intervalul de 3 zile se
pot intercala şi zilele de sărbătoare, când cetăţenii nu îşi pot procura
„Monitorul Oficial". Pentru simetrie de concepţie, ar trebui stabilit în viitor
un termen similar pentru intrarea în vigoare a ordonanţelor şi mai ales, a
hotărârilor Guvernului, ca şi a actelor autorităţilor administraţiei publicecare se publică în Monitorul Oficial al României.
Articolul 79
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 246/258
(1)Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al
Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative învederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii
legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.
(2) înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ
se stabilesc prin lege organică.
Sumar:
§ 1. Repere istorice privind Consilhd Legislativ; § 2.
Rolul Consilhdin Legislativ;
§ 3. Prerogativele constituţionale ale Consilhdid Legislativ.
Comentariu: -------------- ——-----------
§ 1. Repere istorice privind Consiliul Legislativ
Prin vechimea sa considerabilă, Consiliul Legislativ poate fi apreciat ca
un element important al întăririi parlamentarismului în ţara noastră, având
un rol pozitiv în modernizarea procesului legislativ. Primul organism cu
funcţii tehno-legislative a fost Comisia Centrală de la Focşani, înfiinţată
prin Convenţia de la Paris din 1858, ca organism legislativ cu activitate
permanentă. Comisia Centrală avea atribuţia de a ttansforma propunerile
făcute de domnitorii celor două Principate româneşti în proiecte de lege
comune acestora. Art. 33 alin. (2) din Convenţie stabilea că acest
organism avea sarcina de a pregăti legile de interes general, comune celor
două principate, şi de a le supune prin mijlocirea domnitorilor, dezbaterii
Adunărilor legiuitoare din Muntenia şi Moldova. Competenţa Comisiei
Centrale se extindea şi asupra amendamentelor introduse la proiectele delege examinate de cele două Adunări legiuitoare. Art. 5 din Convenţie a
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 247/258
inclus acest organism în componenţa puterii legislative. Activitatea
Comisiei Centrale a fost, însă, de scurtă durată, aceasta încetând să existedupă înfăptuirea uniunii reale între Ţara Românească şi Moldova sub
domnia lui Alexandru loan Cuza în 1862.
Rolul Comisiei Centrale ca organ de tehnică legislativă 1-a luat Consiliul
de Stat, înfiinţat prin Legea din 11 februarie 1864. Arondat puterii
executive, Consiliul de Stat - care avea şi atribuţii de contencios
administrativ - avea atribuţia de a pregăti proiectele de lege şi de
regulamente administrative de aplicare a legilor. Proiectele de legitransmise Parlamentului spre dezbatere şi adoptare erau însoţite de
formula introductivă „Auzind şi opiniunea Consiliului de Stat". Avizele
Consiliului de Stat erau consultative. (A se vedea Paul Negulescu,
Principiile fundamentale al e Constituţiei din 27 Februarie 1938, Atelierele
Zanet Corlăţeanu, Bucureşti, 1939, P. 190).
Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin art. 130 din Constituţia din 1866.
Art. 130 alin. (3) din Constituţia promulgată de Carol I, prevedea că „se
va putea înfi inţa o comisiune permanentă care nu va avea alte atribuţiuni
decât studierea şi elaborarea proiectelor de legi şi regulamentelor de
administram tne publică". Iniţiativele legislative pentru înfiinţarea uni
organism cu atribuţiuni tehnico-legislative („Comisie permanentă de
legislaţiune"), deşi au fost votate de Senat, nu şi-au mai urmat procedura
în faţa Adunării Deputaţilor. (A se vedea Paul Negulescu, op. cit., p. 191).
Art. 76 din Constituţia din 1923 a prevăzut că „se înfiinţează un Consiliu
legislativ , a cărei menire este să ajute în mod consultativ la facerea şi
coordonarea legilor, emanând fie de la puterea executivă, fie din iniţiativă
parlamentară, cât şi la întocmirea regulamentelor generale de aplicare a
legilor". Solicitarea avizului Consiliului Legislativ reprezenta o obligaţie
constituţională, a cărei neîndeplinire atrăgea neconstituţionalitatea
extrinsecă a legii în cauză.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 248/258
Din eroare, prevederile constituţionale referitoare la Consiliul Legislativ
au fost cuprinse în Capitolul I al Titlului III din Constituţie, de unde s-atras concluzia eronată şi respinsă în doctrina de specialitate, că acest
organism ar fi făcut parte din puterea legiuitoare. Chiar Consiliul
Legislativ a dat naştere acestui punct de vedere, susţinând într-unui
dintre avizele sale (pe marginea proiectului de lege din 1927 privind
armonizarea salariilor funcţionarilor publici) că aceasta ar face parte din
puterea legislativă. (A se vedea pe larg asupra acestor discuţii doctrinare,
George Alexianu, Curs de drept constituţional, voi. II, fascicula 2,Editura Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1932, p. 148-149).
Consiliul Legislativ a fost înfiinţat prin lege, la 26 Februarie 1925.
Atribuţia sa principală era „de a ajuta în mod consultativ la facerea şi
coordonarea legilor şi la întocmirea regulamentelor generale pentru
aplicarea acestor legi." Consultarea Consiliului Legislativ era obligatorie
pentru toate proiectele de legi constituţionale şi ordinare cu excepţia celor
pentru credite bugetare.Constituţia din 1938 a extins prin art. 72 competenţa Consiliului
Legislativ la examinarea amendamentelor făcute de deputaţi şi senatori la
proiectele de legi examinate în comisiile parlamentare. In concordanţă cu
această nouă competenţă şi pentru a se reglementa şi alte aspecte de
ordin organizatoric, şi funcţional, la 12 Decembrie 1938 a fost adoptată o
nouă lege pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ. (A se
vedea Constantin Hamangiu, Codul general al României. Legi uzuale,
voi. XXVI, Partea a IlI-a, 1938, p. 2578 şi urm.).
In Referatul către Consiliul de Miniştri, care a însoţit proiectul noii legi,
s-a subliniat că după înfiinţarea Consiliului Legislativ în 1926 „s-a creat o
tehnică legislativă serioasă şi s-a observat o precisă concordanţă între
principiile constituţionale şi l egile ce s-au efectuat, punându-se, astfel,
capăt multor anomalii care stăpâneau condiţiile în care se legifera la noi".
(A se vedea Constantin Hamangiu, op. cit., p. 2602).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 249/258
Consiliul Legislativ interbelic şi-a încetat activitatea în 1948, fiind
reînfiinţat în 1971 sub conducerea eminentului profesor universitar dr.loan Ceterchi, organism care a încetat să funcţioneze în decembrie 1989,
ca urmare a dizolvării Marii Adunări Naţionale.
§ 2. Rolul Consiliului Legislativ
Opera legislativă a unui Parlament trebuie să aibă un conţinut clar, un
limbaj corect din punct de vedere gramatical şi chiar lexical, să respecte
anumite cerinţe de tehnică a exprimării juridice. In plus, preocuparea
legiuitorilor pentru o operă legislativă coerentă s-a îndreptat, cu deosebire
din epoca modernă, spre construcţia unui sistem de dtept unitar, armonios
articulat şi sistematizat în cele mai mici detalii, care să dea satisfacţie
deplină cerinţei unei legiferări complete şi unitare a unui anumit domeniual vieţii sociale şi, în acelaşi timp, asigurării unei sistematizări normative şi
exprimării elegante, clare şi corecte lingvistic a textului legislativ.
Acestor preocupări le-a răspuns Adunarea Constituantă, când a
prevăzut înfiinţarea Consiliului Legislativ ca organ de specialitate al
Parlamentului. Rolul constituţional al Consiliului Legislativ constă în
avizarea proiectelor de acte normative în vederea sistematizării, unificării
şi coordonării întregii legislaţii, precum şi în ţinerea evidenţei oficiale alegislaţiei statului român.
Consiliul Legislativ este o autoritate publică de rang constituţional, aşa
cum sunt, de pildă, Curtea Constituţională şi Curtea de Conturi, iar
înfiinţarea sa se face printr-o lege specială. Aceasta a fost voinţa suverană
a Adunării Constituante exprimată în art. 79 alin. (2) din Constituţie. Cât
priveşte caracterul legii la care face referire textul menţionat, acesta este
propriu legii organice.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 250/258
In temeiul textului constituţional, Parlamentul a adoptat Legea nr.
73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ConsiliuluiLegislativ. în concepţia legiuitorului ordinar acest organism consultativ şi
de specialitate al Parlamentului are următoarele atribuţii: analizează şi
avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de
ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea
supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz; analizează şi
avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond,
amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi saupropunerile legislative primite de comisie, după adoptarea lor de către una
dintre Camerele Parlamentului; realizează nemijlocit sau coordonează, din
dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului, elaborarea unor proiecte
de coduri sau de alte legi de complexitate deosebită; elaborează, din
dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie iniţiativă,
studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face,
pe aceasta bază, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului;examinează conformitatea legislaţiei cu prevederile şi principiile
Constituţiei şi sesizează birourile permanente ale Camerelor Parlamentului
şi, după caz, Guvernul asupra cazurilor de neconstituţionalitate
constatate; ţine evidenţa oficială a legislaţiei României şi furnizează
informaţia necesară pentru desfăşurarea procesului legislativ; organizează
informatizarea sistemului de evidenţă a acesteia şi realizează produse
informatice pentru evidenţa legislaţiei asistată de calculator; urmăreşte, în
vederea funcţionării sistemului legislativ în mod unitar şi coordonat,
emiterea de către autorităţile publice competente a actelor normative în
executare, dispuse prin legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, şi
semnalează organelor în drept întârzierile în emiterea acestora;
elaborează Repertoriul legislaţiei României - evidenţa oficială - şi
furnizează varianta on-line a acestuia; întocmeşte versiunile oficiale ale
unor culegeri de acte normative; păstrează originalele legilor şi ale
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 251/258
decretelor de promulgare a acestora creează şi actualizează, în sistem
informatizat, baza de date necesară activităţii de studii şi documentarelegislativă.
înainte de a supune unei analize de text aceste atribuţii, facem
precizarea că avizele Consiliului Legislativ sunt consultative, deşi este
obligatoriu să fie solicitate, potrivit legii.
După cum se poate constata din textele legale cate stabilesc atribuţiile
Consiliului Legislativ, rezultă că prin Constituţie au fost fixate doar rolul şi
misiunea acestui organism, precum şi liniile fundamentale ale activităţiisale. Prerogativele concrete, de detaliu au făcut obiectul legii speciale a
Consiliului Legislativ.
§ 3. Prerogativele constituţionale ale Consiliului Legislativ
Vom încerca, în cele ce urmează, să analizăm compatibilitateaatribuţiilor Consiliului Legislativ cu rolul său constituţional. In prealabil
însă vom schiţa doar unele dintre cerinţele pe care trebuie să le înde-
plinească un asemenea organism într-un stat de drept. De la început,
tăcem precizarea că atribuţiile Consiliului Legislativ trebuie să rezulte din
funcţia legislativă a Parlamentului. Cu alte cuvinte, activitatea Consiliului
ar urma să se raporteze exclusiv la actele normative având un caracter
legislativ. Consiliul Legislativ nu este competent să avizeze, de pildă,
proiecte de hotărâri normative ale Camerelor, deşi şi acestea trebuie să
respecte normele de tehnică legislativă.
Facem aici menţiunea că activitatea normativă se desfăşoară şi în
cadrul Guvernului, motiv pentru care şi proiectele de acte normative
aprobate de Guvern trebuie să aibă printre alte avize de specialitate şi
avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al altor organisme, cum este de
pildă, Consiliul Economic şi Social sau Consiliul Concurenţei. Dacă celelalte
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 252/258
avize sunt necesare pentru probleme de strictă specialitate, avizul
Consiliului Legislativ priveşte în special aspectele de sistematizare şicorelare a textelor şi îndeosebi cele de tehnică legislativă.
Din analiza art. 79 alin. (1) din Constituţie rezultă că acest organism
consultativ de specialitate al Parlamentului are două principale prerogative
constituţionale, şi anume: avizarea proiectelor de acte normative supuse
dezbaterii parlamentare şi ţinerea evidenţei oficiale a legislaţiei. Se
observă cu claritate din textul constituţional că funcţia sau atribuţia de
avizare a Consiliului Legislativ este circumscrisă expres şi limitativ la treiaspecte: sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii.
Atragem atenţia asupra termenului de „unificare", care ni se pare
impropriu, întrucât poate induce ideea existenţei caracterului neunitar al
sistemului juridic naţional. Dimpotrivă, legislaţia României a avut un
caracter unitar în 1991. Niciun moment nu s-a pus problema unificării
legislaţiei în momentul elaborării Constituţiei. Chiar în condiţiile Marii Uniri
din 1918, când unificarea legislaţiei reprezenta un deziderat naţional,Consiliul Legislativ, înfiinţat prin lege specială în 1925, nu a avut sarcina
expresă de a contribui la unificarea legislativă.
In concepţia Legiuitorului Constituant, dezvoltată în Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, „unificarea legislativă" este o cerinţă de tehnică a
reglementării normative, potrivit căreia dispoziţiile legale având aceeaşi
forţă juridică şi acelaşi obiect de reglementare se cuprind, de regulă, într-
un singur act normativ. Prin realizarea acestei cerinţe, se asigură
„unicitatea reglementării în materie", în sensul art. 12 alin. (1) din Legea
nr. 24/2000.
Deşi este implicat în lucrările pregătitoare ale examinării iniţiativelor
legislative în comisiile permanente, Consiliul Legislativ trebuie să nu
împiedice prerogativele Camerelor sau ale Guvernului în materie de
legiferare, precum şi nici pe cele ale deputaţilor şi senatorilor. Avizul
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 253/258
Consiliului Legislativ trebuie să se limiteze la semnalarea deficienţelor de
tehnică legislativă, a lipsei sistematizării legislative, fiind excluseoportunitatea şi partizanatul politic sau propunerile vizând modificări ale
concepţiei iniţiatorului ori ale conţinutului anumitor texte ale proiectului
sau ale propunerii legislative.
Consiliul Legislativ este prin excelenţă un organism consultativ de
tehnică legislativă. Observaţiile şi propunerile cuprinse în avizul de
specialitate al Consiliului Legislativ nu pot să se refere la fondul regle -
mentării, ci la forma acesteia. Privite din această perspectivă, unele dintre atribuţiile conferite
Consiliului Legislativ prin legea sa specială se îndepărtează de substanţa
prevederilor constituţionale cuprinse în articolul pe care îl comentăm.
Ridică serioase semne de întrebare atribuţia Consiliului Legislativ de a
realiza nemijlocit sau de a coordona din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau
a Senatului elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de
complexitate deosebită. Este inadmisibil să se atragă Consiliul Legislativ înopera efectivă de legiferare. Textul respectiv din legea organică a
Consiliului Legislativ care îi stabileşte o atare atribuţie contravine, după
părerea noastră, art. 74 alin. (1) din Constituţie, care conferă dreptul de
iniţiativă legislativă exclusiv Guvernului, deputaţilor, senatorilor şi cetă-
ţenilor. Prin acest text legal, Camera Deputaţilor şi Senatul şi-ar depăşi
puterile legislative ce li s-au delegat de către popor. Camerelor legislative
le este interzis să delege exerciţiul unor atribuţii ce le-au fost delegate
printr-un mandat special.
Atribuţia Consiliului Legislativ prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. c) din
legea sa de organizare şi funcţionare (Legea nr. 73/1993) nu îşi are
suportul în art. 79 din Constituţie, ci în voinţa Parlamentului, care a
preluat din Legea din 26 Februarie 1925 aceeaşi eroare, îndrituind
Consiliul Legislativ să facă judecăţi de valoare politică, economică sau
socială asupra proiectelor de lege examinate în vederea avizării. Nici art.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 254/258
76 din Constituţia din 1923, nici art. 79 din Constituţia din 1991 nu
conferă Consiliului Legislativ competenţa de a alcătui proiecte de legi, cidoar de a „a ajuta în mod consultativ la facerea şi coordonarea legilor". (A
se vedea art. 76 alin. 1 din Constituţia din 1923). Şi Legea din 26
Februarie 1925 şi Legea din nr. 73 din 1993 au prevăzut în afara voinţei
Adunărilor Constituante atribuţia Consiliului Legislativ de a întocmi la
cererea puterii legiuitoare (în cazul Legii din 26 Februarie 1925 şi a puterii
executive), a anteproiectelor de lege sau proiectelor de lege. In expunerea
de motive a proiectului Legii din 26 Februarie 1925 se menţionează rolulConsiliului Legislativ, de a propune iniţiatorilor proiectelor de lege, modi-
ficările de formă sau de fond pe care le-ar reclama, între altele, principiile
şi concepţiunile economice, sociale şi politice ale Constituţiei, dispoziţiile
legilor şi regulamentelor în fiinţă şi trebuinţele sociale şi progresele
ştiinţifice. (A se vedea George Alexianu, Curs de drept constituţional, voi.
II, fascicula a Il-a, Editura Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1993, p. 133).
In literatura de specialitate s-a spus că aceste atribuţii ale Consiliuluisunt în contradicţie cu rolul său de organ de tehnică legislativă, aşa cum
tepetă de mai multe ori expunerea de motive şi cum rezultă din textul art.
76 din Constituţie. (Ase vedea George Alexianu, op. cit., p. 134).
Profesorul George Alexianu s-a pronunţat împotriva extinderii rolului
Consiliului Legislativ, de la un organ tehnic legislativ, la un organ chemat
să facă politică socială şi politică generală, să discute concepţiile care stau
la baza proiectelor, să le găsească, poate, în contradicţie cu concepţiile
sociale, economice şi politice ale Constituţiei, să se pronunţe astfel, chiar,
asupra oportunităţii unui proiect. (A se vedea George Alexianu, op. cit., p.
136-137).
Şi unii membri ai Adunării Deputaţilor s-au pronunţat pentru
neextinderea rolului Consiliului Legislativ, dincolo de prevederile Con-
stituţiei. (A se vedea George Alexianu, op. cit., p. 138).
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 255/258
Dispoziţia legală potrivit căreia proiectul de lege a cărui elaborare a
fost solicitată de Camere Consiliului Legislativ se prezintă spre aprobareGuvernului înainte de a fi supus dezbaterii parlamentare nu este un
argument serios împotriva opiniei că legiuitorul ordinar echivalează un
organism de specialitate al Parlamentului cu un minister, ca iniţiator de
anteproiecte de lege. Orice proiect de lege reprezintă transpunerea în
litera legii a unui obiectiv politic cuprins în programul de guvernate.
Recunoaşterea calităţii Consiliului Legislativ de iniţiator de anteproiecte îi
afectează poziţia echidistantă din punct de vedere politic. Oricum, într-oasemenea ipoteză, Consiliul Legislativ s-ar situa de partea majorităţii
parlamentare, cate evident sprijină Guvernul.
Vocaţia legală a Consiliului Legislativ de a elabora, chiar şi la cerere,
proiecte de lege, ni se pare o reflexie întârziată şi ilegitimă a Consiliului
Legislativ înfiinţat în 1971, care a funcţionat în alte condiţii social-politice
şi în care au excelat, este adevărat, unii dintre cei mai străluciţi jurişti
români din perioada postbelică. Nici dispoziţia legală care conferă preşedintelui Consiliului Legislativ
dreptul de a supune spre dezbatere secţiilor reunite unele proiecte de acte
normative complexe, care ridică probleme deosebite, nu este compatibilă
cu poziţia şi toiul neutru, cu imparţialitatea politică de care trebuie să dea
dovadă Consiliul Legislativ. In realitate, „problemele deosebite" pe care le
poate ridica proiectul unui act notmativ complex, reflectă concepţia
politică şi interesele de partid ale Guvernului, or, a permite acestui
organism să se interfereze — chiar şi la nivelul unei dezbateri de
specialitate — în politica legislativă a puterii executive înseamnă a-1
atrage în sfera politică, demers care nu are niciun temei constituţional.
De asemenea, atribuţia Consiliului Legislativ de a examina în prezent
conformitatea legislaţiei în vigoare cu prevederile şi principiile Constituţiei
şi de a sesiza birourile permanente ale Camerelor Parlamentului şi, după
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 256/258
caz, Guvernul asupra cazurilor de neconstituţionalitate constatate nu are
un temei constituţional. Textul cuprins în art. 154 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia
Consiliul Legislativ a căpătat atribuţia constituţională de a examina
conformitatea legislaţiei cu dispoziţiile constituţionale şi de a face
propuneri corespunzătoare Parlamentului sau, după caz, Guvernului, nu
leprezintă temeiul pentru atribuţia acestuia prevăzută în art. 2 alin. (1) lit.
e) din legea sa organică. Vom prezenta în cele ce urmează argumentele
pe care se bazează opinia noastră. In primul rând, este vorba de art. 154 alin. (2) care atribuie Consiliului
Legislativ competenţa de a aprecia compatibilitatea ordinii juridice
socialiste, aflată în vigoare la data aprobării Constituţiei democratice, cu
principiile şi dispoziţiile acesteia, în lipsa unei alte autorităţi competente.
In al doilea rând, atribuţia Consiliului Legislativ de a verifica
constituţionalitatea actelor normative emise înainte de 1990 şi chiar în
perioada ulterioară era limitată chiar prin art. 154 alin. (1) din Constituţie
la 12 luni, timp în care ar fi fost posibil ca Parlamentul să adopte legea
organică a Curţii Constituţionale, pentru ca această autoritate publică
prevăzută de Constituţie să înceapă să funcţioneze. în al treilea rând,
constatarea cazurilor de neconstituţionalitate de către Consiliul Legislativ,
în temeiul art. 2 alin. 2 lit. e) din Legea nr. 73/1993, ar presupune
stabilirea unei proceduri şi a anumitor norme, aspecte tehnice pe care
legea le ignoră. Ni se pare nefirească această atribuţie a Consiliului
Legislativ dacă o raportăm la natura consultativă a avizelor sale.
Dacă Consiliul Legislativ ar constata neconstituţionalitatea unor acte
normative adoptate de Parlament sau Guvern şi ar sesiza aceste autorităţi
publice, semnalându-le neconcordanţa propriilor acte cu dispoziţiile
constituţionale, pe cale de consecinţă autorităţile publice astfel sesizate ar
verifica constituţionalitatea propriilor acte normative.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 257/258
Aceasta ar însemna, însă, că Parlamentul şi Guvernul ar efectua un
autocontrol de constituţionalitate asupra propriilor acte normative, fără caprin Constituţie să li se recunoască această competenţă. într-un astfel de
caz ipotetic Parlamentul ar fi „judecător în propria cauză", concepţie care a
fost înlăturată prin legea de revizuire a Constituţiei din 2003.
In plus, trebuie menţionat că nici regulamentele parlamentare nu
conţin o procedură corespunzătoare pentru reexaminarea în Parlament a
dispoziţiilor legale constatate ca fiind neconstituţionale de către Consiliul
Legislativ. Reexaminându-şi propriile acte în urma sesizării ConsiliuluiLegislativ, Parlamentul ar putea să decidă că sesizarea a fost corectă şi în
consecinţă să întreprindă măsurile pentru realizarea conformităţii
dispoziţiilor în cauză cu prevederile constituţionale. Decizia Parlamentului
ar putea fi luată printr-o procedură particulară în şedinţă comună a
Camerei Deputaţilor şi Senatului printr-o hotărâre. Altfel, s-ar putea
produce un blocaj dacă una dintre Camere şi-ar însuşi, de pildă, sesizarea
Consiliului Legislativ, iar alta ar respinge-o, situaţie care ar reclama întrunirea celor două Camere în şedinţă comună pentru a decide printr-un
singur vot. O procedură alternativă ar putea fi, prin analogie, cea
prevăzută în art. 135 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi, respectiv,
în art. 146 din Regulamentul Senatului.
Este adevărat că excesul de prerogative ale Consiliului Legislativ care
exced rolului său constituţional este vizibil şi în cazul Consiliului Legislativ
înfiinţat în 1925, care avea, între altele, atribuţia de a semnala puterii
executive şi puterii legiuitoare, pentru abrogare sau modificare, actele
normative în vigoare „nepotrivite cu principiile constituţionale".
Consiliul Legislativ nu este singurul organism cu rol consultativ în
avizarea proiectelor de lege şi a propunerilor din iniţiativa parlamentară.
Astfel de organisme sunt Consiliul Economic şi Social, Consiliul
Concurenţei , Consiliul Suprem de Apărare a Ţării ş.a., ale căror avize se
referă exclusiv la aspecte particulare ale fondului reglementării.
8/2/2019 tar - Cristian Ionescu
http://slidepdf.com/reader/full/tar-cristian-ionescu 258/258
Top Related