UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI · PDF filePolitica regională este...

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI CENTRUL DE STUDII EUROPENE

SUPORT CURS

POLITICI EUROPENE

Prof.univ.dr. Gabriela Carmen PASCARIU

POLITICI EUROPENE

Modul I. Politica regională a UE – elemente definitorii

1. Fişe de sinteză privind politica regională 2. Fişa I. Etape în evoluţia politicii regionale 3. Fişa II. Obiectivele politicii regionale 2000-2006 raportat la perioada de programare

1994/1999 4. FISA III. Evoluţia politicii regionale, impactul si noua politica 2007-2013 5. Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor

Modul II. Politica Agricolă Comună

1. Unitatea de curs 1 -. Lansarea PAC. Obiective şi principii 2. Unitatea de curs 2 - Sistemul de intervenţie în cadrul PAC 3. Unitatea de curs 3 - Evoluţia şi reformele PAC 4. Unitatea de studiu 4 - PAC si dezvoltarea rurala in România. Rolul administraţiei

publice locale Modulul III. Politica de mediu a Uniunii europene

1. Politica de mediu – componentă a modelului european al dezvoltării durabile 2. Dezvoltări instituţionale şi actorii comunitari ai Politicii Europene de Mediu 3. Obiectivele, principiile şi instrumentele politicii de mediu 4. Programele europene de acţiune, realizări şi perspective 5. Politica europeană de mediu şi România

Modulul IV Politici Sociale

Module curs

Piata interna

Coeziunea

Dezvoltarea durabila

1

Modul I

Politica regională a UE – elemente definitorii

Politica regională a Uniunii Europene cuprinde ansamblul instrumentelor şi procedeelor aplicate în scopul creşterii gradului de coeziune economico-socială a ansamblului comunitar. Coeziunea desemnează acel nivel de convergenţă reală între economiile şi regiunile unui sistem aflat în proces de integrare care asigură funcţionarea optimă, echilibrarea şi promovarea unei dezvoltări armonioase în condiţii de cost economic şi social minim.

Instrumentul principal al politicii de coeziune al UE îl constituie sistemul fondurilor

structurale. Pana in 2006, sistemul a fost format din: Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER), Fondul Social European (FSE), Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă - secţiunea Orientare (FEOGA-O) şi Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP). Perspectivele financiare 2007-2013 au antrenat si o reforma la nivelul politicii regionale, sistemul central de intervenţie fiind format in prezent din: FEDER, FSE si Fondul de Coeziune.

Unificarea fondurilor s-a realizat în 1988 în cadrul primei reforme a politicii structurale comunitare, numită "Pachetul Delors I". Sistemul are la bază ideea concentării asupra unui număr redus de obiective prioritare şi coordonarea ansamblului instrumentelor financiare utilizate, în scopul creşterii eficienţei în realizarea coeziunii. În acest scop, au fost definite patru concepte de bază în utilizarea fondurilor: concentrarea, programarea, parteneriatul şi adiţionalitatea.

Primul concept se aplică prin concentrarea pe obiective şi pe regiuni eligibile stabilite de Comisie. Prin reforma din 2000, fondurile structurale sunt utilizate pentru realizarea a trei obiective: dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate (obiectiv 1), reconversia economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală (obiectiv 2) şi adaptarea şi modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare şi ocupare (obiectiv 3). Obiectivele 1 şi 2 sunt regionalizate şi reprezintă 81,2% din totalul finanţărilor (195 miliarde euro pentru perioada 2000-2006). Zonele de eligibilitate se stabilesc în baza unor criterii stricte: PIB pe locuitor, rata şomajului, nivel de educaţie şi formare,etc. Ansamblul finanţărilor structurale se concentrează pe aceste zone, pentru a asigura o eficienţă sporită măsurilor de diminuare a disparităţilor regionale.

Începând cu 2007, conform reformei din 2004, obiectivele devin: Obiectivul 1: Convergenţă (regiuni cu PIB/loc < 75% media EU, efectul statistic, ţări cu

PIB/loc < 90% pentru FC) Obiectivul 2: Competitivitate regională şi ocupare (programe regionale pentru FEADR

şi naţionale pentru FSE) Obiectivul 3: Cooperare teritorială europeană (regiuni frontaliere şi regiuni ) Programarea se asigură prin fixarea unor programe de acţiune plurianuale, pentru o mai

bună gestionare a proiectelor , o mai bună coordonare şi facilitarea continuităţii în finanţare. Parteneriatul urmăreşte coordonarea eforturilor de coeziune între diversele niveluri de

decizie şi acţiune: comunitar, naţional, regional, local. In acest sens, statele membre supun aprobării Comisiei planuri de dezvoltare elaborate în parteneriat cu colectivităţile regionale, în care se includ axele de dezvoltare, acţiunile şi fondurile de intervenţie. Ulterior, prin negocieri la nivel comunitar, Comisia adoptă un Cadru Comunitar de Sprijin stabilind orientările strategice în vederea coordonării ansamblului intervenţiilor structurale. Cadrele comunitare se aplică prin programe operaţionale aprobate de Comisie.

Adoptarea principiului adiţionalităţii are drept scop evitarea substituirii de către ajutorul comunitar a subvenţiei naţionale. Fondurile structurale nu acoperă decât o parte din finanţarea acţiunilor, asigurându-se astfel o mai bună responsabilizare a diverşilor actori implicaţi.

Deşi sistemul fondurilor structurale este cel mai important instrument al politicii regionale, în procesul coeziunii acţionează şi alte instrumente. După 1993 a fost introdus Fondul de Coeziune pentru ţările întâmpinând dificultăţi în îndeplinirea criteriilor de convergenţă monetară. De asemenea, Banca Europeană de Investiţii poate fi considerată ca având un rol în politica structurală regională, în măsura în care 2/3 din împrumuturi au fost acordate pentru proiecte de infrastructură şi

2

de comunicaţii în regiunile eligibile cel puţin unuia dintre obiectivele prioritare. Nu în ultimul rând, politicile comunitare contribuie contribuie pe palierele specifice la diminuarea disparităţilor . Este îndeosebi cazul politicii monetare, a politicilor de unificare a pieţei interne, politicii concurenţei, a politicii sociale şi a politicii agricole.

Politica regională este considerată ca având efecte stimulative asupra procesului de convergenţă, în pofida menţinerii unor disparităţi importante. Spre exemplu, PIB-ul pe locuitor în cele mai puţin dezvoltate ţări membre (Grecia, Spania, Portugalia), a trecut de la 68% din media comunitară în 1988 la 79% în 1999. Perspectiva extinderii UE spre ţările Europei Centrale şi de Est, ridică însă o serie de întrebări asupra politicilor de coeziune legate mai ales de eficienţa politicii actuale în evitarea Europei cu geometrie variabilă şi de capacitatea de susţinere financiară a acţiunilor de dezvoltare în zonele cu potenţial economic redus. În procesul de pre-aderare au fost adoptate fonduri speciale de asistenţă pentru ţările asociate, având drept rol esenţial pregătirea acestora pentru participarea la piaţa internă şi aplicarea politicii structurale. Se urmăreşte evident, diminuarea riscurilor potenţiale de dezintegrare implicate de extinderea Uniunii spre ţări cu nivel scăzut de dezvoltare şi instituţii ineficiente. (pentru detalii privind extinderea, a se citi modulul „Extinderea Uniunii Europene”)

Fişe de sinteză privind politica regională Fişa I. ETAPE ÎN EVOLUŢIA POLITICII REGIONALE

I. concepţii şi practici pe plan naţional (etapa politicilor preponderent naţionale) Franţa: - parte integrantă din politica naţională prin planificare;

- prin al V-lea plan acţiunea regională devine o politică unitară de amenajare a teritoriului; - are drept scop realizarea unui echilibru între Paris şi provincie, dezvoltarea regiunilor în dificultate, reconversia şi amenajarea regiunilor dense, susţinerea zonelor rurale.

Italia: - independentă de planificarea naţională; - concentrată pe dezvoltarea infrastructurii de transport şi lucrări de irigaţii, prin crearea în 1950 a "Cassa per il Mezzogiorno"; - axată pe industrializarea sudului, din 1957.

Regatul-Unit: - rezultă din acţiunile concertate ale Ministerelor Mediului,Finanţelor, Industriei, Ocupării, Scottish Office, Welsh Office; - I-le măsuri, în timpul crizei din 1934 şi reconstrucţia de după război.

Germania: -program de acţiuni regionale comune la nivelul guvernului federal şi cel al landurilor şi crearea planurilor cadru de restructurare.

Belgia: - lansată în 1950, dependentă de executivele regionale. Olanda: asociată politicii de industrializare a nordului şi a regiunilor caracterizate de

exodul populaţiei; Danemarca:- legată de controlul utilizării solului şi resurselor naturale; Luxemburg: cu scopul diversificării activităţilor.

3

Concluzii:

- măsuri de politică regională în cele mai multe dintre ţările membre; - dincolo de diferenţele de conceptie, există o viziune unitară dar aplicată prin practici diferite: subvenţii pentru industrie, măsuri restrictive pentru decongestionarea zonelor aglomerate, subvenţii pentru dezviltarea infrastructurii, ocupare a forţei de muncă, reconversie, strategii de implantare sau delocalizare în sectorul public. - lipsite de eficacitate şi generând accentuarea disparităţilor.

II. insuficienta reglementare prin Tratatul de la Roma conştientizarea necesităţii

acţiunii comunitare Baza juridică: Art. 2. Dezvoltarea armonioasă a activitaţilor în ansamblul Comunităţii; Art.39. În elaborarea politicii agricole comune se va ţine cont de disparităţile între regiuni şi se vor opera gradual ajustările necesare; Art. 123. Crearea Fondului Social European, administrat de Comisie pentru promovarea ocupării şi mobilităţii teritoriale şi profesionale a forţei de muncă; Art. 92. Sunt compatibile cu piaţa comună ajutoarele naţionale necesare dezvoltării unor activităti sau regiuni în care nivlul de viaţă este scăzut şi şomajul ridicat (fără a ltera curentele de schimb într-o măsură contrară interesului comun). Acţiuni:- intervenţia vice preşedintelui Comisiei în faţa Parlamentului, în 1959, pentru elaborarea

unei doctrine a politicii regionale comune în scopul dezvoltării armonioase şi reducerea ecartului între diversele regiuni; - 1961: Conferinţa asupra Economiilor regionale şi crearea unui grup de lucru pentru realizarea unui raport; - 1965: I - Comunicare asupra Politicii regionale în Comunitate;(fără rezultat- presupunea o intervenţie prea mare a Comunităţii în planul politicilor naţionale); - Crearea Direcţiei XVI pentru politica regională, după fuziunea Comunităţilor(1967); - 1969: Comisia prezintă un prim ansamblu de propuneri pentru dezvoltarea unei poltici regionale: coordonarea politicilor naţionale şi a politicilor comunitare care au incidenţe în plan regional, crearea Fondului European de Dezvoltare Regională(primite cu rezervă, cu excepţia Italiei şi ramase fără consecinţe imediate); - oct. 1972, şefii de state sau guverne, reuniţi la Paris, decid că diminuarea dezechilibrelor structurale şi regionale în Comunitate este prioritară; (accentuarea disparităţilor, criza petrolieră, perspectiva extinderii, diferenţele în acordarea ajutoarelor naţionale cu efecte negative în planul concurenţei).

III. măsuri structurale punctuale, dispersate şi specifice, prin fonduri gestionate independent (1975-1988)

Axele politicii regionale comunitare:

- coordonarea măsurilor comunitare cu incidenţă regională, fără a viza direct dezvoltarea regională;

- coordonarea politicilor naţionale în materie de edzvoltare regională, prin Comitetul Politicii Regionale (1975);

- acţiuni directe, prin diverse instrumente, locul central revenind FEDER(1975).

Instrumentele bugetare: - Fondul european de dezvoltare regională - FEDER - Fondul european de orientare şi garantare agricolă - secţiunea Orientare

(FEOGA-O) - Fondul social european – FSE

4

IV. politică regională comunitară, după reforma din 1988:

ELEMENTE DEFINITORII

Obiectiv: asigurarea unui nivel de convergenţă reală între economiile şi regiunile UE care să permită, în contextul integrării, o dezvoltare echilibrată a ansamblului comunitar în condiţii de cost economic şi social minim Argumentare: riscurile de dezintegrare - prin disfuncţionalitate şi lipsa susţinerii democratice- antrenate de disparităţile economice, sociale şi spaţiale ce caracterizează economia UE Fundamentare juridică: - Tratatul UE art.2 - "să promoveze o dezvoltare armonioasă şi echilibrată a activităţilor

economice în întreaga Comunitate, (...) un nivel înalt al ocupării forţei de muncă şi al protecţiei sociale, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, coeziunea economică şi socială şi solidaritatea între statele membre."

- Tratatul UE art. 130a - "pentru a promova dezvoltarea armonioasă a ansamblului Comunităţii, aceasta dezvoltă şi urmăreşte acţiuni care conduc la întărirea coeziunii ei economice şi sociale. Comunitatea urmăreşte, în special, reducerea diferenţelor între nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni şi ridicarea nivelului regiunilor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale."

Instrumente: - Fonduri structurale

- Fondul european de dezvoltare regională - FEDER - Fondul european de orientare şi garantare agricolă - secţiunea Orientare

(FEOGA-O) - Fondul social european - FSE - Instrumentul financiar de orientare a pescuitului - IFOP - Fondul de coeziune - FC - Instrumentul structural de pre-aderare ISPA

- Sistemul de credite al Băncii Europene de Investiţii - Politicile comunitare - de unificare a pieţei interne, monetară, a concurenţei, agricolă, socială şi

de mediu Principii: - concentrarea - programarea - parteneriatul - adiţionalitatea

5

Fişa II. OBIECTIVELE POLITICII REGIONALE 2000-2006 raportat la perioada de programare 1994/1999

Obiective prioritare 1994/1999 2000/2006

ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate; ob. 2: reconversia regiunilor şi zonelor industriale aflate în declin; ob. 3: şomaj de lungă durată şi inserţie profesională; ob. 4: adaptarea la mutaţiile industriale; obiectiv 5a: adptarea structurilor agricole şi a pescuitului; ob. 5b: dezvoltarea zonelor rurale fragile; obiectiv 6 (creat prin actul de adeziune al Austrei, Finlandei şi Suediei): dezvoltarea regiunilor cu densitate scăzută a populaţiei.

Ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate; Ob. 2: reconversia economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală; Ob. 3: adptarea şi modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare profesională şi ocupare.

O intervenţie specifică este rezervată structurilor pescuitului. Acţiunile de dezvoltare rurală se

derulează în toată UE fiind finanţate prin findurile structurale sau prin PAC.

OBIECTIV 1 Dezvoltare şi ajustare structurală a regiunilor mai slab dezvoltate

1994 - 1999 2000-2006 ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate: ELIGIBILITATE: regiuni de nivel NUTS II al căror PIB pe locuitor este mai mic de 75% din media comunitară, dar cu anume derogări. METODĂ: Lista regiunilor eligibile este publicată în anexa Regulamentului cadru şi revizuita de Consiliu. REZULTAT: 26,6% din populaţia UE. FONDURI: FSE, FEOGA-O, IFOP. Ob. 6: dezvoltarea regiunilor cu densitate scăzută a populaţiei: ELIGIBILITATE: regiuni finlandeze şi suedeze, de nivel NUTS II- în principal, cu densitate redusa (mai puţin de 8 loc./km) METODĂ: listă publicată în anexa Actului de adeziune, pentru 1995-1999, revizuibilă de Consiliu. REZULTAT: 0,4% din pop. UE FONDURI: FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP

ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate: ELIGIBILITATE: - regiuni de nivel NUTS II, al căror PIB pe locuitor este mai mic de 75% din media comunitară; - regiuni acoperite de ob. 6; - regiuni ultra-periferice. METODĂ: listă nerevizuibilă a regiunilor eligibile fixată la 1 iulie 1999; - 2 programe speciale: PEACE, în sprijinul procesului de pace în Irlanda de Nord şi al regiunilor frontaliere (2000-2006) şi programul special de asistenţă în favoare unor regiuni suedeze de nivel II, supuse anterior acţiunii ob. 6. REZULTAT: 22,2 din pop. UE. FONDURI: FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP Susţinere tranzitorie: pentru regiunile eligibile obiectivelor regionalizate în perioada 94-99, dar neeligibile prin programul 2000-2006, pentru a evita dezechilibrele posibile prin întreruperea bruscă a sprijinului comunitar.

6

OBIECTIV 2 - Reconversia economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală

1994 - 1999 2000 – 2006 obiectiv 2. Reconversia economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală ELIGIBILITATE: - rata şomajului superioară mediei comunitare; - procent de ocupare industrială superioară mediei comunitare; - declin al ocupării industriale. METODĂ: listă fixată de Comisie la propunerea statelor membre, fixată pentru 6 ani şi revizuibilă după 3 ani. REZULTAT: 16,3% din pop. UE. FONDURI: FEDER, FSE. obiectiv 5b. Dezvoltarea zonelor rurale fragile ELIGIBILITATE: nivel scăzut de dezvoltare economică; cel puţin două criterii din: rată ridicată de ocupare agricolă, nivel scăzut al venitului agricol, densitate scăzută a populaţiei- cu tendinţă de depopulare. METODĂ: listă fixată de Comisie la propunerea statelor membre, fixată pentru 6 ani. REZULTAT: 8,8% din pop. UE. FONDURI: FEOGA-O, FSE, FEDER.

obiectiv 2. Reconversia economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală ELIGIBILITATE:- zone industriale (criterii nemodificate); - zone rurale (slabă densitate a populaţiei sau procent ridicat de ocupaţii agricole, combinat cu şomaj ridicat sau cu diminuarea pop.); - zone urbane, răspunzând cel puţin unuia dintre criteriile: rată ridicată a şomajului de lungă durată, nivel ridicat de sărăcie, mediu degradat, criminalitate şio delicvenţă, nivel scăzut de educaţie; - zone de pescuit (parte imp. a pop. ocupată în sectorul agricol şi scăderea gradului de ocupare ). METODĂ: plafon al pop. comunitare eligibile - 18% - repartizat pe ţări în funcţie de pop. din zonele industriale şi rurale, nivelul şomajului şi a şomajului de lungă durată şi de plafonul de maxim 25% reducere a susţinerii comunitare prin ob. 2 şi 5b faţă de perioada 94-99. (ţările membre propun o listă a zonelor pentru care 50% din pop. este acoperită de criteriile definind zonele industriale şi rurale, iar Comisia stabileşte lista definitivă în colaborare cu ţările respective). Lista este valabilă 7 ani, cu posibilitatea revizuirii în limita plafonului aprobat FONDURI: Feder, Fse Se adaugă o susţinere tranzitorie degresivă prin Feder până la 31 dec. 2005. Alta ajutoare pot fi acordate prin Fse în cadrul ob.3, prin Feoga-G în cadrul măsurilor de dezvoltare rurală (inclusiv măsurile complementare PAC) şi prin Ifop în cadrul măsurilor complementare Politicii pescuitului.

7

Obiectiv 3. Adaptarea şi modernizarea politicilor şi sist. de educaţie, formare şi ocupare

1994 - 1999 2000 – 2006 Ob. 3: Lupta contra şomajului de lungă durată şi inserţie profesională - combaterea şomajului de lungă durată şi facilitarea inserţiei profesionale a tinerilor şi a persoanelor în pericol de excludere de pe piaţa muncii; - promovarea egalităţii şanselor. Metodă: - înafara regiunilor eligibile obiectivului 1. Ob. 4: Adaptarea la mutaţiile industriale - facilitarea adaptării lucrătorilor la mutaţiile industriale şi evoluţia sistemelor de producţie. Metodă: - înafara regiunilor eligibile obiectivului 1.

Obiectiv 3. Adaptarea şi modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare şi ocupare - promovarea politicilor active pe piaţa muncii pentru combaterea şomajului; - promovarea accesibilităţii pe piaţa muncii; - creşterea şanselor de ocupare prin sistemul de educaţie şi formare continuă; - promovarea măsurilor pentru facilitarea adaptării la transformările economice şi sociale; - promovarea egalităţii şanselor; - acţiuni orientare spre resursele unmane luate la nivel naţional, fără a prejudicia principiul coeziunii. Metodă: - înafara regiunilor eligibile obiectivului 1.

INIŢIATIVE COMUNITARE

1994 - 1999 2000 - 2006 13 IC Interreg II: cooperare transfrontalieră, reţele energetice, cooperare în domeniul amenajării teritoriului; Ocupare: promovarea egalităţii şanselor pentru femei şi a accesului acestora la profesii de perspectivă şi funcţii de responsabilitate; ameliorarea ocupării persoanelor cu handicap; integrarea pe piaţa muncii a tinerilor de mai puţin 20 de ani fără calificare sau formere de bază; integrarea persoanelor ameninţate de excludere socială şi acţiuni rasiale şi xenofobe. Leader II: dezvoltare rurală. Adapt:adaptarea forţei de muncă la schimbările industriale şi ale societăţii informaţionale. PME: creşterea competitivităţii IMM. Urban: revitalizarea cartierelor urbane aflate în criză. Konver: diversificare economică a regiunilor dependente de sectorul apărării. Regis II: integrarea regiunilor ultraperiferice. Retex: diversificarea economică a regiunilor dependente de industria textile- îmbrăcăminte. Resider II: reconversia zonelor siderurgice. RecharII: reconversia zonelor miniere. Peace: susţinerea procesului de pace şi a reconcilierii în Irlanda de Nord. Pesca: diversificarea economică a zonelor dependente de pescuit.

4 IC Interreg III: cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională pentru stimularea dezvoltării şi amenajării armonioase şi echilibrate a teritoriului european. Leader+: dezvoltare rurală prin programe de dezvoltare integrată şi cooperarea grupurilor de acţiune locală. Equal: cooperare transnaţională pentru promovarea de noi practici în lupta contra discriminării şi inegalităţii de orice natură în accesul pe piaţa muncii. Urban: reabilitarea economică şi socială a oraşelor şi cartierelor aflate în criză pentru promovarea dezvoltării urbane durabile IC anterioare, care nu se regăsesc în aceste 4 iniţiative, pot fi incluse în programele

obiectivelor 1, 2 şi 3.

8

RESURSE FINANCIARE

1994 - 1999 2000 - 2006 Resurse disponibile - 141.471 milioane ECUS, 68% pentru ob.1. - 9% din totalul creditelor pentru IC; - Indexarea creditelor la nivelul fiecărui CCA. Repartizarea creditelor statelor membre Obiectivele 1, 2, 3, 4 şi 5b: În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă, prosperitate naţională, prosperitate regională, gravitatea relativă a problemelor dtructurale - inclusiv şomajul şi nevoia de dezvoltare a zonelor rurale. Obiectiv 6: Conform actului de adeziune al Finlandei şi Suediei . Obiectiv 5a: În continuitate cu perioada precedentă şi ţinând cont de nevoile structurale specifice ale agriculturii şi pescuitului.

Resurse disponibile - 195 miliarde euro: 69,7% pentru ob.1, 11,5% pentru ob.2, 12,3% pentru ob.3 şi 0,5% pentru acţiuni structurale în sectorul pescuit, înafara ob.1; - 5,35% din totalul creditelor sunt rezervate IC; - indexarea creditelor, la nivelul bugetului comunitar, de 2% pe an. Repartizarea creditelor statelor membre Obiectivele 1 şi 2: În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă, prosperitate naţională, prosperitate regională, gravitatea relativă a problemelor dtructurale - inclusiv şomajul. Obiectiv 3: În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă, prosperitate naţională, situaţia ocupării, gravitatea excluderii sociale, nivelul de educaţie şi de formare, participarea femeilor pe piaţa muncii. Pescuit: Repartiţie de către Comisie Rezervă de performanţă: 4% din creditele alocate la nivel naţional sunt puse la dispoziţie la începutul perioadei; restul sunt alocate la jumătatea perioadei, celor mai performante programe.

9

Instrumentul structural de preaderare – fond adaptat tarilor aflate in proces de aderare

Scop: extinderea UE spre ţările Europei Centrale şi de Est în condiţiile unor riscuri minime de

dezintegrare prin disfuncţionalitate

Strategia de pre-aderare pentru 2000 - 2006:

- punerea în aplicare a unei strategii globale de pre-aderare pentru pregătirea ţărilor în

vederea aderării la UE;

- gruparea într-un cadru unic (Parteneriatele de aderare) a sprijinului UE;

- familiarizarea ţărilor candidate cu procedurile şi politicile UE în scopul participării

eficiente la programele comunitare şi aplicarea acqui-ului comunitar.

Instrumente:

- Phare: consolidarea instituţiilor, participarea la programele comunitare, dezvoltare

regională şi socială, restructurare industrială, dezvoltarea IMM;

- Sapard: modernizarea agriculturii şi favorizarea dezvoltării rurale;

- Ispa: dezvoltarea infrastructurii de transport şi protecţia mediului.

Asistenţa financiară:

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total

Phare 1560 1560 1560 1560 1560 1560 1560 10920

Sapard 520 520 520 520 520 520 520 3640

Ispa 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 7280

Total 3120 3120 3120 3120 3120 3120 3120 21840

Milioane euros, preţuri 1999

Repartiţia resurselor Ispa:

- fixată de Comisie în funcţie de populaţie, PIB pe loc. (PPC), suprafaţă:

- Bulgaria 8-12%, Cehia 5,5-8%, Estonia 2-3,5%, Ungaria 7-10%, Lituania 4-6%, Letonia 3,5-

5,5%, Polonia 30-37%, România 20-26%, Slovenia 1-2%, Slovacia 3,5-5,5%.

10

Fisa 3

11

Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor - care sînt principalele momente în adoptarea politicii regionale comunitare; - ce instrumente financiare şi ce principii sînt folosite în politica regională; - care sînt obiectivele prioritare actuale şi care sînt principalele evoluţii, raportat la

perioada 2000-2006; - care sînt modalităţile de intervenţie, responsabilităţile, gestiunea şi condiţiile de

finanţare prin politica regională; TEMĂ: 1. Analizati Programele Operationale Sectoriale si elaborati un sistem de proiecte

integrate pentru dezvoltarea durabila a unei entitati teritoriale la alegere. Se poate opta si pentru o arie tematica (turism, inovatie, educatie si formare profesioanla, etc).

2. În ianuarie 2003, Comisarul Michel Barnier a prezentat Parlamentului european al doilea Raport asupra coeziunii economice şi sociale intitulat „Unitatea Europei, solidaritatea popoarelor, diversitatea teritoriilor”. Raportul include un bilanţ al politicii de coeziune aplicate după 1989 şi ridică principalele întrebări legate de viitorul acestei politici în perspectiva unei Europe extinse. El a fost actualizat prin alte două rapoarte (2004 şi 2006) asupra progreselor in coeziunea economica si sociala. Rapoartele se găsesc la adresa http://inforegio.cec.eu.int sau pot fi pus la dispoziţie, la cerere, de către tutore (e-mail: [email protected] ).

În baza acestor rapoarte, elaboraţi o lucrare de sinteză asupra principalelor rezultate ale politicii regionale şi a perspectivelor acestei în contextul extinderii UE spre Europa Centrală şi de Est.

12

Modul II

Politica Agricolă Comună

Modulul prezintă şi analizează aspectele teoretice ale intervenţiei pe pieţele agricole

europene; explică argumentele adoptării unei politici comune în domeniul agriculturii; analizează mecanismele de intervenţie şi evoluţiile în aplicarea Politicii Agricole Comune (PAC) ; analizează efectele PAC şi cauzele reformei; prezintă principalele etape în reformarea PAC şi perspectivele în contextul extinderii. Studenţii vor dobândi cunoştinţele necesare înţelegerii rolului PAC în procesul de integrare şi în cel de extindere a UE.

Modulul este împărţit în 3 unităţi de studiu, în total 7 ore de lucru individual.

Agricultura a fost domeniul pentru care s-a prevăzut aplicarea unei politici comune încă din

primele etape ale construcţiei europene. Agricultorii reprezentau în momentul semnării Tratatului

de la Roma 25% din populaţia activă. Dincolo de apartenenţa la aceeaşi arie de civilizaţie, în care

agricultura şi ţăranii au constituit baza edificării culturii europene, caracteristica principală a

Europei agricole era diversitatea sistemelor şi structurilor de exploatare, a metodelor de gestiune şi

a politicilor.

Din altă perspectivă, Europa de Vest nu reuşise încă să depăşească, în pofida sprijinului

american acordat prin Planul Marshall şi a eforturilor de coordonare a politicilor de dezvoltare în

cadrul OCDE, întârzierea economică şi dezechilibrele provocate de anii de război. Agriculturile

europene, chiar cele mai moderne (M. Britanie, Olanda, Danemarca), erau încă puţin mecanizate,

foloseau cantităţi reduse de îngrăşăminte, iar rolul produselor fitosanitare era ignorat. Exploataţii

familiale de mici dimensiuni, nespecializate, nu puteau să asigure decât venituri de subzistenţă într-

o agricultură de autoconsum, departe de a oferi necesarul de produse alimentare şi de a face faţă

concurenţei externe, venită îndeosebi din partea SUA.

Politica Agricolă Comună (PAC) s-a dorit a fi, într-un astfel de context, soluţia pentru

atingerea a trei categorii de obiective: economice – promovarea progresului tehnic, alocarea optimă

a resurselor, creşterea producţiei; sociale – nivel de viaţă echitabil pentru agricultori, preţuri

rezonabile pentru consumatori, şi politice – garantarea securităţii alimentare.

13

Unitatea de curs 1 -. Lansarea PAC. Obiective şi principii Unitatea solicită 2 ore de lucru

1.1. Obiectivele PAC Prin Politica Agricolă Comună, ţările membre şi-au dorit atingerea următoarelor obiective:

1. creşterea productivităţii în agricultură, promovarea progresului tehnic, asigurând dezvoltarea raţională a producţiei agricole şi utilizarea optimă a factorilor de producţie, îndeosebi a muncii; 2. asigurarea unui nivel de viaţă echitabil populaţiei agricole, în special prin ridicarea venitului individual al celor ce lucrează în agricultură; 3. stabilizarea pieţelor; 4. garantarea securităţii în aprovizionare;

5. asigurarea de preţuri rezonabile pentru consumatori. Tratatul de la Roma propunea în fapt elaborarea unui program comun de dezvoltare a

agriculturii ţărilor membre care să ţină cont de: a) caracterul particular al activităţii agricole decurgând din structura socială a agriculturii şi

disparităţile structurale şi naturale între diversele regiuni agricole; b) necesitatea de a opera gradual ajustările oportune; c) faptul că, în statele membre, agricultura constituie un sector intim legat de ansamblul

economiei. Condiţionarea obiectivelor de luarea în considerare a acestor aspecte particulare urmărea

să impună mecanisme de integrare tolerabile pentru producători (un interes particular prin protecţia unei categorii sociale dispunând de forţă politică puternică) şi care să nu compromită ajustarea structurală a agriculturii prin eventuale dezechilibre în măsură să frâneze dezvoltarea economică (un interes general).

Pentru a înţelege opţiunile ţărilor membre CEE în materie de politică agricolă comună se impune şi prezentarea precizărilor făcute la Conferinţa de la Stressa (1958) în legătură cu obiectivele acesteia. Compararea politicilor naţionale existente la acea dată şi punerea de acord a resurselor şi nevoilor au permis trasarea primelor linii directoare ale viitoarei politici comune. Restructurarea agriculturii comunitare era o necesitate, dar trebuia realizată fără a se aduce atingere sistemului de exploataţie familială. Dat fiind că toate costurile de producţie erau mai ridicate în Comunitate decât în celelalte mari ţări producătoare, preţurile urmau să fie aduse la un nivel uniform şi mai ridicat decât preţurile mondiale, fără a incita însă la supraproducţie. În acelaşi timp, politica agricolă trebuia să permită participarea echilibrată la comerţul mondial prin protejarea pieţei interne.

1.2. Principiile PAC Pentru realizarea obiectivelor politicii agricole comune au fost aplicate trei principii

esenţiale: unicitatea pieţei, preferinţa comunitară şi solidaritatea financiară. Unicitatea pieţei

Unicitatea pieţei presupune libera circulaţie a produselor agricole între ţările UE prin eliminarea taxelor vamale, a restricţiilor cantitative sau a altor măsuri de politică comercială cu efect similar.

Din aplicarea acestui principiu rezultă unicitatea preţurilor pentru produsele agricole în toată Comunitatea ca urmare a mecanismelor pieţei. Iniţiatorii politicii agricole au decis însă că realizarea obiectivelor propuse obligă la o gestiune centralizată şi stabilirea unor preţuri unice comunitare prin decizii politice. Fixate anual în ECU, începând cu anul agricol 1967-1968, acestea sunt rezultatul dezbaterilor din cadrul Consiliului de Miniştri şi reprezintă punctul central al sistemului de preţuri folosit în politica agricolă comună.

Deşi de o mare simplitate, principiul unicităţii nu a funcţionat întotdeauna. Statele membre au adoptat diverse măsuri de protecţie netarifară, de tipul măsurilor fito-sanitare şi veterinare, al reglementărilor administrative, al sumelor monetare compensatorii.

14

Armonizarea legislaţiilor naţionale, realizată în mare parte abia după 1993 prin formarea pieţei unice, a contribuit esenţial la funcţionalitatea principiului unicităţii pieţei. Preferinţa comunitară

Preferinţa comunitară a fost consecinţa logică a constituirii pieţei agricole unice şi a dorinţei Comunităţii de a elimina dependenţa consumului de piaţa externă. Aplicarea ei s-a realizat printr-un sistem de prelevări variabile şi de restituiri. Funcţiile principale au fost de garantare a veniturilor agricultorilor şi de menţinere a stabilităţii pieţei interne.

Prelevarea este o taxă vamală variabilă. Ea ridică preţul de import la nivelul preţului intern şi acţionează ca restituire la import în cazul când raportul de preţuri este invers. Sistemul reuşeşte astfel să asigure o izolare completă a pieţei interne prin protecţie absolută.

În practică, principiul preferinţei comunitare a suportat frecvente derogări. UE a renunţat în numeroase situaţii la aplicarea prelevărilor sau a fixat prelevări scăzute, fie din proprie iniţiativă, fie sub presiuni externe din partea principalilor săi parteneri.

Realitatea a demonstrat că Europa nu a devenit prin prelevările variabile o „fortăreaţă". Aproximativ 85% din importurile sale au căzut sub incidenţa taxelor vamale şi s-au realizat printr-o protecţie scăzută, sub poziţiile consolidate prin negocierile OMC. Prelevările agricole s-au aplicat unui număr redus de produse. Este adevărat însă că au fost produse strategice, ocupând o pondere foarte ridicată în fluxurile comerciale agricole, puternic concurate de marii producători mondiali.

Ca urmare a negocierilor rundei Uruguay (1986 - 1993), prelevările variabile au fost înlocuite cu taxele vamale. Acestea la rândul lor au fost diminuate cu 36% până în 2000.

Se poate spune că măsurile de protecţie externă adoptate de UE sunt rezultatul unui echilibru între interesele agricole şi cele ale politicii comerciale adeseori contradictorii. Un echilibru fragil care a condus la ajustări repetate ale OCP în aşa fel încât să se asigure eficacitatea mecanismelor de intervenţie pe piaţa internă dar în contextul respectării angajamentelor comerciale şi dezvoltării comerţului exterior.

Solidaritatea financiară Considerată o condiţie esenţială de realizare şi menţinere a unui spaţiu integrat, solidaritatea

financiară1 a constat în sfera politicii agricole în gestionarea şi suportarea în comun a cheltuielilor aferente.

Ca instrument de realizare, Consiliul a decis în 1962 constituirea unui fond unic - Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă - FEOGA. Conceput ca un simplu capitol în bugetul comunitar, fondul este lipsit de o structură administrativă proprie şi acţionează la nivelul statelor membre indirect, prin intermediul unor organisme naţionale. Gestiunea comună este asigurată prin intermediul Comisiei care, însă, pentru acţiunile structurale are nevoie de avizul Comitetului pentru structurile agricole şi dezvoltare rurală, iar pentru problemele financiare de avizul Comitetului FEOGA, format din reprezentanţii statelor membre.

Fondul este structurat pe două secţiuni: Garantare – destinată acoperirii cheltuielilor privind pieţele agricole şi politica preţurilor şi Orientare – pentru susţinerea reformelor structurale, realizarea obiectivelor de politică socială şi sprijinul dezvoltării zonelor rurale. Ponderea în bugetul comunitar a scăzut în mod constant (de la 80% în anii ’70 la 40-45% în prezent), ca urmare a eforturilor de reformare a politicii agricole.Cea mai mare parte a resurselor FEOGA a fost utilizată pentru acţiunile de garantare (peste 90%).

Modul de constituire a bugetului comunitar şi utilizarea acestuia în cea mai mare parte pentru agricultură au generat şi generează în continuare contradicţii de interese între statele membre, contradicţii agravate de extinderile succesive ale Uniunii. Tensiunile provin din faptul că unele ţări sunt beneficiare nete, în timp ce altele, mai puţine la număr, sunt contribuitoare nete.

1 I. Ignat, “Uniunea Economică şi Monetară Europeană”, Ed. Synposion, Iaşi, 1994, p.39.

15

Unitatea de curs 2 - Sistemul de intervenţie în cadrul PAC Unitatea solicită 2 ore de studiu

Organizarea comună a pieţelor

Mecanismul de integrare agricolă ales de Comunitate a fost organizarea pieţelor la nivel comunitar. Sistemul OCP a cuprins treptat 91% din producţia agricolă, mecanismele de intervenţie diferind de la o piaţă la alta. Dincolo însă de eterogenitatea rezultată, analiza OCP relevă trei elemente definitorii :

- unicitatea pieţei prin determinarea preţurilor comune; - garantarea preţurilor prin intervenţii pe piaţa internă; - un sistem de protecţie la frontieră a pieţei europene pentru asigurarea preferinţei

comunitare. În funcţie de modul în care se regăsesc şi interacţionează cele trei elemente pe diferitele

pieţe, OCP cunosc următoarele forme, delimitate după principalul instrument de intervenţie: - organizaţii comune prin preţ garantat; -organizaţii comune prin subvenţii directe; -organizaţii comune prin protecţie externă. Principala formă de organizare a pieţelor la nivel comunitar, acoperind aproximativ 70% din

produsele agricole o reprezintă OCP prin preţ garantat (fig.3.1); este organizarea care oferă maximum de garantare.

16

Dar adaptarea OCP la specificul pieţelor agricole şi condiţionarea externă au condus la

diminuarea intervenţiei şi dezvoltarea unor formule mai suple de tipul intervenţiilor condiţionale

sau a subvenţiilor complementare preţului garantat (tabelul 3.1.). De asemenea, pentru aproximativ

30% din producţia agricolă se asigură o garantare minimă, fie doar prin protecţie externă (25%), fie

prin subvenţii directe(5%). Principala caracteristică a OCP cu garantare minimă o constituie lipsa

preţurilor comune.

PIEŢE AGRICOLE

LIBERE 9%

PRIN PREŢ GARANTAT 70%

INTERVENŢIE AUTOMATĂ

(cu introducerea ulterioară a para-metrilor de inter-venţie) - orez - lapte - zahăr

INTERVENŢII CONDIŢIONALE

- viti-vinicultura - legume şi fructe - carne porcine

SUBVENŢII COMPLEMENTARE - cereale - carne bovine - carne ovine - ulei de măsline

FĂRĂ PREŢ GARANTAT 30%

PRIN SUBVENŢII - fructe şi legume proaspete - bumbac - furaje uscate - tutun - plante textile - viermi de mătase - oleaginoase - proleaginoase - unele legume

PRIN PROTECŢIE EXTERNĂ - produse avicole - produse situate în afara anexei II

ORGANIZAŢII COMUNE DE PIAŢĂ 91%

17

Schema clasică de intervenţie pe pieţele agricole europene o reprezintă însă OCP prin preţ

garantat, cuprinzând reglementarea pieţelor interne prin preţuri comune şi un sistem de protecţie

externă.

EVOLUŢIE:

- criza agro-bugetară; - presiunile externe.

PIEŢELE COMUNE ORGANIZATE

Garantare maximă: (intervenţie automată)

- unicitatea pieţei;

- garantarea

preţurilor pentru

cantităţi nelimitate;

- protecţie externă

prin sistemul

prelevărilor-

restituirilor.

Garantare medie: (intervenţie condiţionată)

- diminuarea preţurilor de

intervenţie;

- reducerea perioadei de

achiziţie;

- stocarea la producător;

- organisme profesionale

Garantare minimă:

1. SUBVENŢII DIRECTE 2.PROTECŢIE EXTERNĂ - prelevări – restituiri; - taxe vamale.

Parametri de intervenţie :

- nivelul preţului;

- situaţia pieţei;

- tipul produsului;

- calitatea produsului;

- spaţiul şi timpul.

Tipuri de intervenţie:

1.asupra veniturilor:

- scăderea preţurilor; - taxe de coresponsabilitate; - diminuarea subvenţiilor.

2.asupra volumului producţiei:

- cote; - cantităţi maxim garantate.

3.asupra factorilor:

- “îngheţarea” terenurilor; - extensificare.

18

Evoluţia sistemului OCP În timp, luând notă de evoluţia agriculturii europene în anii ‚80, politica agricolă comună a

adaptat intervenţia prin preţ garantat în funcţie de situaţia pieţelor. Rezultatul a constat în trecerea OCP de la o intervenţie automată cu garantare necondiţionată a producţiei realizate spre forme cu intervenţie condiţionată care limitează garanţia acordată.

Modularea intervenţiilor s-a realizat pe baza a 6 parametri: nivelul preţului; situaţia pieţei; tipul produsului; calitatea produsului; spaţiul; timpul.2

Până la reforma Mac Sharry (1992), evoluţia PAC s-a caracterizat în principal prin încercări diverse de reducere a garanţiilor agricole. Instituţiile comunitare au adoptat după a doua jumătate a deceniului opt măsuri de diminuare a veniturilor agricultorilor în speranţa că vor avea drept rezultat reducerea excedentelor şi restructurarea producţiei. Ele au constat în: scăderea preţurilor agricole, introducerea taxelor de coresponsabilitate şi reducerea subvenţiilor directe acordate în unele sectoare.

Dar, acţiunile luate pentru diminuarea veniturilor agricultorilor nu au avut efectele dorite în planul stabilizării pieţelor. Unul din factorii esenţiali care au limitat eficienţa acestora l-a reprezentat posibilitatea compensării reducerilor de venit prin creşterea producţiei. Era deci logic să se intervină prin limitarea cantităţilor garantate. Mecanismele prin care Comunitatea a încercat – şi a reuşit – să limiteze volumul producţiei, şi implicit al excedentelor, sunt sistemul cotelor şi sistemul stabilizatorilor bugetari.

După 1988 eforturile europenilor de gestionare a pieţelor agricole s-au orientat şi asupra reducerii capacităţii productive a agriculturii prin măsuri de “îngheţare” a terenurilor şi de extensificare.

Ca rezultat al măsurilor de reformare a PAC organizaţiile de piaţă au evoluat de la OCP prin preţ garantat spre OCP prin subvenţii directe şi de la OCP prin subvenţii directe spre OCP prin simplă protecţie externă (tabel 3.1.).

Tabel 3.1. Evoluţia Organizaţiilor Comune de Piaţă

OCP prin preţ garantat OCP fără preţ garantat

Intervenţie automată

Introducerea parametrilor de

intervenţie

Intervenţie condiţională

Subvenţii complementare

Subvenţii directe

Protecţie externă

Cereale ————→ ⎯——————————→x

Lapte ————–→ x

Zahăr ————–→ x

Orez x

Produse vitivinicole

x

Legume – fructe x

Carne porcine x

Grâu dur x

Carne bovine ————–→ x

Carne ovine/caprine

————–→ x

Ulei de măsline x

Tutun ————–→ x

2 P. Baudin, L’Europe face à ses marchés agricoles, Economica, Paris, 1993, p.100.

19

Oleaginoase ————–→ x

Proteaginoase x

Alte fructe şi legume

x

Plante textile x

Ouă x

Păsări x

Total (% în total OCP)

45% 25% 5% 25%

Dinamica OCP, caracterizată de tendinţele menţionate, este considerată a fi rezultatul unei legi proprii de evoluţieEa nu reflectă însă altceva decât că o opţiune eficientă în anumite condiţii nu reprezintă o soluţie absolută; că, acolo unde intervenţiile sfidează legile pieţei şi nu sunt modulate în funcţie de modificarea datelor iniţiale, dezechilibrele nu întârzie să apară. Reforma MacSharry a confirmat de altfel că în politica agricolă comună, garantarea preţurilor nu mai reprezintă principalul mijloc de intervenţie. Reforma continuă tendinţa de liberalizare a pieţelor care s-a manifestat în deceniul nouă, iar preocupările instituţiilor comunitare sunt tot mai mult îndreptate spre componenta structurală a PAC. Politica structurală a fost prevăzută în art. 39 al Tratatului de la Roma cu scopul de a susţine şi stimula modernizarea agriculturii şi ameliorarea structurilor de producţie. Dar, numai anii ’80 cunosc o dezvoltare a măsurilor structurale care au reuşit să dea conţinut unei politici structurale agricole; reforma fondurilor socio-structurale din 1989 şi reforma agricolă din ’92 i-au conferit apoi un loc esenţial în asigurarea coeziunii în Uniunea Europeană.

Politica structurală agricolă

Spre deosebire de politica preţurilor, care obligă la o uniformizare a reglementărilor naţionale şi la o gestiune centralizată, acţiunile structurale au putut fi lăsate la dispoziţia statelor membre. Până în 1972, rolul PAC a fost de coordonare a politicilor structurale naţionale şi de susţinere financiară parţială – 25%, excepţional 45% – a anumitor proiecte. Erau vizate îndeosebi măsurile privind: adaptarea şi ameliorarea condiţiilor de producţie (comasarea, asanarea şi amenajarea terenurilor); reorientarea producţiei; adaptarea şi îmbunătăţirea comercializării; dezvoltarea debuşeelor pentru produsele agricole.

Primii paşi . Programul Mansholt

Memorandumul „Mansholt”3 reprezintă, indiscutabil, primul moment de referinţă în politica structurală comunitară, prin baza teoretică şi argumentarea pe care le oferă. Pornind de la constatarea limitelor PAC –axată pe garantarea preţurilor– în modernizarea şi ameliorarea structurilor de producţie şi ridicarea nivelului de viaţă a agricultorilor, Mansholt recomanda dezvoltarea politicilor structurale. Programul „Agricultura 1980” –partea operaţională a memorandumului- oferă un plan de reformă pentru a sprijini agricultura „să iasă din poziţia inferioară în care se găseşte atât din punct de vedere economic cât şi social”. Soluţia principală era văzută de Mansholt în restructurarea producţiei şi comercializării printr-un ansamblu de măsuri constând în: reducerea preţurilor, acţiuni la nivelul structurilor de producţie, acţiuni în favoarea echilibrării pieţelor şi ameliorarea funcţionării lor.

Memorandumul atrăgea atenţia asupra faptului că problema principală a agriculturii europene este de natură structurală şi poate fi soluţionată prin reducerea numărului agricultorilor şi creşterea dimensiunilor exploataţiilor, în condiţiile unei politici prudente de preţuri. Se impunea cu necesitate ca agricultura să fie orientată spre o structură a exploataţiilor care să utilizeze muncă mai

3 Prezentat Consiliului de către Sicco Mansholt - Comisar european al Agriculturii, la 10 decembrie 1968.

20

puţină şi mai calificată, în întreprinderi agricole moderne, capabile să asigure agricultorilor venituri şi un mod de viaţă comparabile cu cele ale populaţiei din mediul urban. Planul Mansholt s-a dovedit prea radical şi prea ambiţios în contextul deceniului şapte. Euforia primilor ani de evoluţie favorabilă a agriculturii, stimulată de dinamizarea creşterii economice şi de măsurile PAC, nu lăsa loc scepticismului. În plus, prea puţini erau cei dispuşi să renunţe la avantajele oferite de mecanismele de intervenţie prin preţ garantat: venituri ridicate pentru agricultori, lipsa de transparenţă în legătură cu dimensiunea contribuţiei publice, susţinerea politică din partea beneficiarilor, exemplul de solidaritate şi de reuşită necesar procesului general de integrare. Singurul rezultat al memorandumului se consideră a fi adoptarea în 1972 a trei directive socio-culturale, pachet legislativ care marchează lansarea politicii agricole structurale. A fost, incontestabil, momentul în care s-a creat o breşă pentru reformele care au dat ulterior un nou conţinut politicii agricole comune. Totuşi, nu putem limita semnificaţia memorandumului la atât. Prin măsurile propuse, memorandumul Mansholt reprezintă un veritabil plan de reformă, conceput într-o viziune globală, integratoare. Remarcabil este faptul că cea mai mare parte a măsurilor preconizate au fost, în timp, adoptate. De asemenea, principiile generale propuse pentru aplicarea programului „Agricultura 1980” se regăsesc în modul de funcţionare actuală a fondurilor structurale: concepţia regională, descentralizarea şi responsabilitatea naţională, coparticiparea şi susţinerea comunitară pe baza iniţiativelor locale concretizate într-un plan. Se poate aprecia astfel că memorandumul Mansholt oferă baza teoretică a politicii structurale comunitare.

Evoluţia măsurilor structurale

Acţiunile structurale prevăzute de cele trei directive au reprezentat un pas făcut într-o direcţie bună. Ele au fost completate în 1975 cu introducerea compensaţiilor pentru regiunile defavorizate natural, în 1977 cu ajutorul pentru transformarea şi comercializarea produselor agricole, iar în 1978 cu ajutoarele pentru grupurile de producători; diverse măsuri regionale au fost, de asemenea, introduse pentru a diminua handicapul structural şi de infrastructură a zonelor defavorizate, cu efecte indirecte şi asupra agriculturii. Politica structurală a evoluat însă lent până în 1985, când criza de ansamblu a PAC a declanşat o revizuire de profunzime a măsurilor structurale pentru a favoriza ameliorarea competitivităţii agriculturii europene. În politica agricolă structurală accentul a căzut pe căutarea echilibrului între obiectivele propuse, creşterea competitivităţii agriculturii europene, echilibrarea pieţelor, protecţia mediului şi dezvoltarea regiunilor defavorizate. Reforma fondurilor structurale din 1989 a conferit Comunităţii un rol sporit în gestionarea acţiunilor structurale, inclusiv a celor agricole, pentru a permite concentrarea acţiunilor spre regiunile defavorizate. Obiectivul general al integrării, stabilit prin Actul Unic în 1987, devenise „coeziunea economică şi socială” prin reducerea disparităţilor între diferitele regiuni. În planul agriculturii, intervenţiile structurale au vizat: - concentrarea ajutoarelor în zonele defavorizate, pe exploataţiile mici şi mijlocii; - creşterea cofinanţării comunitare în cazul măsurilor acoperite de obiectivul 1 al reformei fondurilor structurale („promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor rămase în urmă din punct de vedere economic şi social”); - stabilizarea populaţiei rurale şi întinerirea acesteia prin sprijinul în instalarea tinerilor agricultori; - protecţia mediului; - diversificarea activităţilor în exploataţiile agricole; - simplificarea gestiunii subvenţiilor pentru transformarea şi comercializarea produselor agricole şi pentru silvicultură4. Este evident că după apariţia şi manifestarea crizei agriculturii europene priorităţile în materie de politică agricolă comună s-au modificat. Susţinerea pieţelor prin preţuri garantate în 4 Pierre Godin, "Agriculture: les aides structurélles applicables dans l'ensemble de la Communauté"; în Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, 1992, p.220.

21

cadrul organizaţiilor comune pentru creşterea producţiei şi asigurarea unor venituri minime agricultorilor a cedat treptat locul măsurilor structurale. Politica privind zonele defavorizate reprezintă în termeni financiari principala acţiune structurală, vizând peste jumătate din suprafaţa agricolă a UE. Un loc important revine măsurilor de ameliorare a structurilor agricole prin: - înlocuirea sistemului planurilor de modernizare şi dezvoltare cu sistemul planurilor de ameliorare, având drept obiectiv ameliorarea durabilă a veniturilor agricole (accentul cade pe reducerea costurilor, îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi viaţă, creşterea calităţii produselor agricole, orientarea spre produse deficitare, protecţia mediului); - interdicţia sau limitarea subvenţiilor pentru investiţii în cazul producţiilor excedentare; - creşterea sprijinului în formarea profesională; - subvenţii în favoarea tinerilor agricultori; - încurajarea pensionărilor; - compensaţii pentru zonele de munte şi cele defavorizate (pe animal sau pe hectar); - sprijin pentru dezvoltarea serviciilor de ajutor mutual, gestiune etc. O serie de alte obiective de natură complementară au fost introduse în sfera politicii structurale comune pentru a susţine dezvoltarea zonelor rurale, creşterea contribuţiei agriculturii la stabilizarea vieţii rurale şi protecţia mediului, o mai bună integrare a agriculturii cu celelalte sectoare ale economiei, şi reducerea diferenţelor regionale. Pot fi menţionate în acest sens: - ameliorarea structurilor de transformare şi comercializare a produselor agricole şi silvice prin ajutoare în favoarea grupurilor de producători şi susţinerea investiţiilor pentru întreprinderi agro-alimentare, de comercializare şi transformare primară a lemnului; - ameliorarea situaţiei pieţelor agricole prin sprijin în extensificarea şi reconversia terenurilor (scoaterea din folosinţă agricolă prin îngheţare, împădurire, utilizări neagricole); - restructurarea economiei rurale din sudul Franţei, Italia şi Grecia pentru a face faţă concurenţei pieţei iberice (programele de dezvoltare integrată – PIM); - programele de iniţiativă comunitară (PIC) pentru dezvoltarea regională; - susţinerea integrării Suediei, Finlandei şi Austriei (Obiectivul 6). Politica structurală agricolă, deşi componentă a PAC, este concepută în cadrul mai larg al politicii de dezvoltare regională. După reforma fondurilor structurale din 1989 ea a devenit un instrument esenţial în realizarea convergenţei reale în Uniune prin susţinerea regiunilor defavorizate. Totuşi, cel puţin în domeniul agriculturii, componenta structurală a politicii agricole comune este departe de a-şi fi atins obiectivele. Principalii factori care au influenţat aplicarea măsurilor structurale şi au limitat efectele potenţiale sunt: caracterul facultativ al unei mari părţi din reglementările comunitare, condiţiile riguroase impuse pentru acordarea ajutoarelor, lipsa de atractivitate a unor ajutoare propuse, informare şi publicitate ineficientă, birocraţie şi lipsă de profesionalism în administraţiile naţionale şi capacitatea redusă a unor ţări membre de cofinanţare a proiectelor.

Actualele orientări în politica regională şi politica agricolă ne permit să apreciem de asemenea că intervenţiile comunitare structurale vor deveni un instrument privilegiat în realizarea convergenţei regiunilor şi economiilor membre, în ameliorarea competitivităţii agriculturii europene. Este de aşteptat o concentrare a acţiunilor spre regiunile defavorizate, rămase în urmă, spre zonele rurale şi o standardizare mai accentuată a tipologiei intervenţiilor publice. Cu siguranţă, principiile regionalizării, parteneriatului, subsidiarităţii, complementarităţii şi adiţionalităţii vor rămâne coordonate majore ale politicii structurale.

Este însă posibilă o creştere a rolului iniţiativelor comunitare şi o „relaxare” a condiţiilor de aplicare a diverselor sisteme de măsuri structurale în contextul unor programe de formare profesională, de dezvoltare a centrelor de informare şi de adaptare administrativă care să faciliteze aplicarea politicii structurale comune. O apropiere progresivă a politicii regionale şi a celei structurale agricole se poate de asemenea anticipa. Este o consecinţă logică ce decurge din faptul că disparităţile regionale sunt în principal de natură structurală, iar regiunile rămase în urmă sunt caracterizate, de regulă, de o pondere ridicată a agriculturii în realizarea PIB şi ocuparea forţei de muncă.

22

Reforma PAC din 2003 (a se vedea schema de mai jos), confirmă , de altfel, aceste tendinţe iniţiate prin reforma din 1992.

Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor 1. Ce este sistemul pieţelor comune organizate 2. Care este sistemul de interventie în cadrul OCP 3. Care au fost parametrii de intervenţie OCP şi care sînt argumentele diminuării nivelului

de garantare 4. Ce măsuri de reformă a propus programul Mansholt şi care este semnificaţia programului 5. Cum a influenţat Reforma structurală de la sfârşitul deceniului 9 politica agricolă comună 6. Care sînt principalele evoluţii în creşterea rolului componentei structurale a PAC

Unitatea de curs 3 Evoluţia şi reformele PAC. Scheme de curs

Începând cu anii ´60, agriculturile europene sunt antrenate în schimbări profunde care

afectează atât sistemele de cultură cât şi structurile de exploatare. Alături de creşterea industrială şi ridicarea generală a nivelului de viaţă, un rol esenţial în formidabila reuşită economică a agriculturii vest-europene a avut-o Politica Agricolă Comună. Ea a reprezentat un model de intervenţie eficientă, un instrument de modernizare şi dezvoltare rapidă a agriculturii, cel puţin în condiţiile economico-sociale ale anilor ´60. Europa a trecut de la penurie la autosatisfacere şi surplus agricol, de la situaţia de importatoare netă la cea de exportatoare pentru majoritatea produselor agricole temperate; este în prezent cel mai mare importator şi al doilea exportator mondial, având una din agriculturile de mare randament. Dar, anii ´80 au adus „reversul medaliei”: creşterea excedentelor agricole şi a cheltuielilor de finanţare fără ameliorarea veniturilor agricultorilor şi fără reducerea inegalităţilor de venituri, exod rural ridicat, concentrarea exploataţiilor etc. Europa agricolă începe o perioadă de instabilitate pe fondul lipsei unei politici structurale eficace şi într-un context extern nefavorabil, dat de presiunile de liberalizare exercitate în cadrul fostului GATT.

Reforma PAC, solicitată încă din 1968 prin planul Sicco Mansholt, este acceptată într-o manieră globală şi devine realitate abia în mai 1992. Prin proiectul de reformă „Mac Sharry”, PAC renunţă la mecanismele tradiţionale de susţinere, apropiindu-se treptat de modelul nord-american al politicii agricole axat pe plăţile compensatorii. Deşi novatoare, PAC păstrează atât principiile esenţiale, cât şi Organizaţiile Comune de Piaţă. De asemenea, reforma a atins în mod fundamental doar un număr restrâns de produse de mare cultură: cereale, oleaginoase, produse din lapte şi carne de vită.

Mai târziu, Reforma 2003 a pregătit PAC pentru extinderea UE către Europa Centrală şi de Est, principalele evoluţii fiind: orientarea către piaţă; întărirea disciplinei bugetare; creşterea rolului măsurilor structurale, în detrimentul politicii prin garantarea preţurilor; o mai bun corelare a sistemului de intervenţie cu obiectivele dezvoltării durabile (condiţionalitatea de mediu, bunăstarea plantelor şi a animalelor, extensificarea agriculturii, promovarea agriculturii biologice); creşterea rolului măsurilor de susţinere a dezvoltării rurale, de asemenea, în contextul aplicării strategiei de dezvoltare durabilă.

În acest sens, a avut loc şi o simplificare a sistemului de finanţare prin introducerea a două fonduri distincte: Fondul European de Garantare Agricolă, pentru finanţarea organismelor de piaţă , şi Fondul European Agricol de Dezvoltare Rurală, pentru finanţarea măsurilor complementare

care vizează dezvoltarea spaţiului rural. În 2006, PAC este vizată pentru o nouă reformă a procedurilor tehnice şi administrative.

30

Scheme de curs

33

Unitatea de studiu 4. PAC si dezvoltarea rurala in România

Rolul administraţiei publice locale I. Contextul general

Evolutiile recente in sistemul de finantare europeana prin Politica Agricola Comuna (PAC) confirma doua tendinte majore, care au putut fi observate chiar din primii ani ai deceniului trecut: - orientarea predominanta catre finantarea programelor de dezvoltare a spatiului rural (pana acum aproximativ un deceniu, prioritatea era acordata finantarii agriculturii prin plati directe pentru fermieri si subventii) si - cresterea complementaritatii finantarii agriculturii si a spatiului rural cu finantarea prin alte politici (in special cea regionala), cu scopul esential de a promovarea un proces general de coeziune economica, sociala si teritoriala.

Semnificatia majora a acestui nou context de finantare este ca, prin bugetul comunitar, comunitatile rurale pot primi in prezent bani pentru a-si sustine strategii de dezvoltare, scop in care finantarile prin programe specifice mediului rural pot fi corelate cu programe de finantare prin politica regionala, politica de mediu, politica de intreprindere, politica in domeniul educatiei, etc.

Pentru a beneficia eficace de sistemul interventiilor comunitare, problema majora pentru comunitatile rurale romanesti este legata de:

- identificarea diferitelor oportunitati de finantare; - elaborarea unui portofoliu de proiecte adecvat propriilor optiuni de dezvoltare; - gasirea surselor de co-finantare.

Aparent nu foarte complicat, un astfel de demers este conditionat esential de elaborarea unei strategii de dezvoltare durabila, dezvoltarea resursei umane si promovarea de parteneriate public – privat pe arii tematice prioritare de interes comun, de preferat in asociere cu administratii teritoriale invecinate.

Avand in vedere complexitatea unei astfel de abordari si tinand cont de situatia particulara a ruralului romanesc (infrastructura economica si sociala deficitara, proprietate fragmentata, cu predominanta fermelor de semi-subzistenta; fragilitate structurala, in multe cazuri chiar monoproductie; calitate slaba a antreprenoriatului si lipsa surselor de investitii, calitate slaba a serviciilor si nivelul redus de educatie si formare profesionala a fortei de munca; rigiditate la schimbare si elasticitate redusa a ofertei), rezulta ca rolul motor in dezvoltarea rurala si in valorificarea oportunitatilor oferite de contextul european trebuie sa revina administratiei publice.

In cadrul Perspectivelor financiare 2007-2013 ale Uniunii Europene, comunitatile rurale vor putea fi co-finantate atat prin fonduri specifice Politicii Agricole Comune, cat si prin instrumente financiare ale altor politici comunitare, in special fondurile structurale din cadrul politicii regionale. II. Finantari prin Politica Agricola Comuna Politica Agricola Comuna, finanteaza comunitatile rurale prin doua fonduri: Fondul European Agricol de Garantare – FEAGA, adresat pietelor agricole reglementate (asa numitelor piete comune organizate) si Fondul European Agricol de Dezvoltare Rurala – FEADR, adresat

35

masurilor de dezvoltare rurala durabila devenita al doilea pilon al aplicarii PAC dupa reforma din 2003 si cu o pondere tot mai importanta in finanţarea prin bugetul comunitar.

Atenţia principala a administratiilor publice locale din mediul rural trebuie orientata catre oportunitatile de finantare prin FEADR, instrumentul cel mai bine adaptat nevoilor de dezvoltare a comunitatilor rurale si care asigura un context unitar si coerent de sustinere europeana a strategiilor locale de dezvoltare. Conform Reglementarii Consiliului EC 1698/2005, transpusa in legislatia romaneasca prin Ordinul 243/aprilie 2006, Fondul European Agricol de Dezvoltare Rurala este structurat pe 4 axe de finanţare. Fiecare axa include mai multe masuri cu rolul de a promova proiecte specifice care sa contribuie la realizarea obiectivelor generale ale Politicii Agricole Comune, in concordanta cu programul national de dezvoltare rurala si cu strategiile locale. Schematic, finantarile FEADR vor urmari: A. prin Axa I - Imbunătăţirea competitivităţii sectorului agricol şi silvic: - promovarea cunoasterii si ameliorarea capitalului uman prin actiuni de pregătire profesională şi informare, difuzarea de cunoştinţe ştiinţifice şi practici inovatoare, promovarea pensionarilor timpurii si a stabilirii tinerilor fermieri în mediul rural, utilizarea serviciilor de consultanţă si crearea de servicii in sprijinul agentilor economici agricoli si silvici); - restructurarea si dezvoltarea capitalului fizic, prin modernizarea exploataţiilor agricole, creşterea valorii economice a pădurilor, creşterea valorii adăugate a produselor agricole şi silvice, dezvoltarea de noi produse si tehnologii, imbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii legate de dezvoltarea şi adaptarea agriculturii şi silviculturii, actiuni de preventie si revigorare a potentialului productiv distrus de dezastre naturale; - masuri pentru imbunatatirea calitatii produselor; - masuri de tranzitie, specifice noilor state membre (sprijinirea exploataţiilor agricole de semi-subzistenţă, sprijinirea înfiinţării grupurilor de producători; B. prin Axa II - "Îmbunătăţirea mediului şi a peisajului", masuri pentru utilizarea durabila a terenurilor agricole si silvice, prin plati compensatorii pentru handicap natural, actiuni de agromediu, prime de împădurire, plati "Natura 2000"; C. prin Axa III "Calitatea vieţii în spaţiul rural şi diversificarea economiei rurale": - masuri pentru diversificarea economiei rurale, prin diversificarea activităţilor non-agricole, sprijin pentru crearea şi dezvoltarea microîntreprinderilor, incurajarea activităţilor turistice; - masuri de imbunatatire a calitatii vietii, prin dezvoltarea serviciilor de bază pentru economia şi populaţia rurală (cu rolul de a creste atractivitatea satelor), renovarea şi dezvoltarea satelor, conservarea şi îmbunătăţirea moştenirii rurale (spre exemplu, planuri de protectie si administrare asociate cu siturile Natura 2000, masuri pentru revigorarea si intretinerea siturilor de mare valoare naturala, precum si a mostenirii culturale); - masuri de perfectionare si informare pentru elaborarea si implementarea strategiilor de dezvoltare locala (studii ale zonei, difuzarea de informatii, pregatirea personalului, implementarea de parteneriate public-privat); D. prin Axa IV LEADER, actiuni privind elaborarea de strategii de dezvoltare locala, dezvoltarea de parteneriate public-privat, proiectarea si implementarea strategiilor, finantarea programelor de cooperare.

Administratia publica are responsabilitatea sa se implice la nivelul tuturor axelor, fie ca solicitant, fie ca partener, fie ca institutie de sprijin si coordonare prin actiuni complementare de informare, consultanta, diseminare, etc. Responsabilitatea ca promotor revine insa pe un numar redus de masuri, in principal vizand:

36

1. pe axa I, investitii pentru modernizarea infrastructurii agricole si silvice; 2. pe axa III, investitii pentru renovarea satelor, conservarea şi îmbunătăţirea moştenirii

rurale si in promovarea de actiuni pentru organizarea si dezvoltarea parteneriatelor public – privat;

3. pe axa IV, functionarea Grupurilor de Actiune Locala (parteneriatele public privat din cadrul programului LEADER) si implementarea proiectelor incluse in strategia de dezvoltare locala.

In mod concret, ca portofoliu posibil de proiecte, pot fi avute in vedere:

1. pe axa I: constructii sau modernizari de drumuri agricole, inclusiv sisteme de marcare, semnalizare; moderenizarea sistemelor de irigatii si desecare; asigurarea surselor de apa si energie electrica; retele de alimentare cu energie electrica a exploatatiilor agricole; lucrari de protectie a terenurilor impotriva inundatiilor; amenajari de drumuri forestiere de utilitate privata; constructia si consolidarea digurilor si paraielor din zone cu risc; lucrari hidrotehnice; (toate lucrarile trebuie incadrate in planul de urbanism general si in planul de urbanism zonal);

2. pe axa III: retele de aprovizionare cu apa potabila, cu gaz; sisteme de canalizare si epurare a apei; retele de drumuri comunale, strazi, drumuri de acces la obiective turistice; alei pietonale, amenajari de piete comerciale, parcuri; constructii si amenajari de locuri de recreere (spatii de joaca, terenuri de sport); renovari de constructii cu valoare arhitecturala, culturala sau istorica; investii in servicii culturale si ale bibliotecilor (echipamente, dotari); amenajarea centrelor de informare turistica; promovare si informare turistica, alte investitii cu caracter public avand rolul de conservare si valorificare a mostenirii culturale si traditionale sau investii socio-culturale cu rol de ameliorare a conditiilor de viata;

3. pe axa IV: constituirea si functionarea Grupurilor de Actiune Locala, elaborarea si implementarea strategiilor de dezvoltare locala, implementarea proiectelor de cooperare (intre teritorii ale aceluiasi stat, intre teritorii apartinand unor state diferite). Proiectele propuse vor avea la baza parteneriate public privat (public maxim 50%) care sa asigure un nivel ridicat de valorizare a patrimoniului natural si cultural endogen, intarirea competitivitatii si crearea de locuri de munca, precum si ameliorarea capacitatii organizationale a comunitatilor locale in cadrul unor strategii de dezvoltare rurala integrata si durabila.

III. Complementaritati cu fondurile structurale aferente Politicii Regionale

Politica Regionala a Uniunii Europene este constituita dintr-un ansamblu de instrumente si proceduri vizand diminuarea decalajelor de dezvoltare intre tarile si regiunile tarilor membre. In principal, este o politica de redistribuire a unei parti din bugetul Uniunii (in prezent, aproximativ 35%) catre regiunile cele mai putin prospere ale UE (maxim 75% din PIB-ul mediu), prin ceea ce Regulamentele UE numesc Obiectivul 1 de finantat. Pe noile perspective financiare europene se adauga alte doua obiective – competitivitate/ocupare si cooperare teritoriala (aproximativ 20% din fonduri), pentru a raspunde unor prioritati strategice ale Uniunii.

Avand in vedere ca toate regiunile de dezvoltare ale Romaniei vor intra in obiectivul 1 de finantat, exista un imens potential de a corela cele aproximativ 11 miliarde euro finantare primita prin Politica Agricola Comuna cu cele 19,6 miliarde primite prin Politica Regionala (sistemul fondurilor structurale si de coeziune) pentru a promova si sustine strategii de dezvoltare rurala integrata. Dincolo de efectele de dinamica si integrare ce vor rezulta din proiectele realizate la nivel national si trans-national sau din proiectele operatorilor regionali si locali, administratia publica rurala poate aplica direct pe Programele Operationale (PO). Acestea reprezinta instrumentele de implementare a Politicii Regionale si definesc managementul

37

finantarilor prin fondurile structurale si de coeziune: FEDER – Fondul European de Dezvoltare Regionala, FSE – Fondul Social european si FC – Fondul de Coeziune.

Sistemul Programelor Operationale cuprinde: Programul Operational Dezvoltarea Resurselor Umane, Programul Operational Cresterea Competitivitatii Economice, Programul Operational Transport, Programul Operational Mediu, Programul Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative, Programul Operational Regional si Programul Operational Asistenta Tehnica.

Fara a intra in detalii privind axele si masurile specifice fiecarui program (acestea pot fi, de altfel, consultate pe site-urile autoritatilor de management sau pe www.fonduri-structurale.ro), ne propunem totusi sa atragem atentia asupra celor mai importante dintre masurile pentru care administratia publica rurala este eligibila si care pot fi astfel accesate pentru a obtine finantari complementare in implementarea unor strategii integrate de dezvoltare: A. prin Programul Operational Regional: - Axa 2 Imbunatatirea infrastructurii sociale (infrastructura de sanatate, infrastructura serviciilor sociale, infrastructura educationala); - Axa 3 Sprijinirea dezvoltarii mediului de afaceri regional si local (dezvoltarea structurilor de sprijinire a afacerilor pentru a promova transferul de tehnologie, produse si procese de productie nepoluante, cooperarea tehnologica prin crearea de retele integrate); - Axa 4 Dezvoltarea turismului regional si local (pe masura 4.2. Crearea/dezvoltarea/modernizarea infrastructurilor specifice pentru valorificarea durabila a resurselor naturale cu potential turistic); B. prin Programul Operational Cresterea Competitivitatii Economice: - Axa 1 Un sistem inovativ de productie (sprijin in dezvoltarea antreprenoriatului pentru alte domenii decat cele finantabile prin FEADR); - Axa 3 Tehnologia informatiei si comunicarii pentru sectoarele public si privat (sustinerea utilizarii noilor tehnologii in informare si comunicare, dezvoltarea si eficientizarea serviciilor publice electronice); - Axa 4 Imbunatatirea eficientei energetice si dezvoltarea durabila a sectorului energetic; C. Programul Operational Mediu - Axa 1 Extinderea si modernizarea sistemelor de apa/apa uzata; Axa 2 Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deseurilor si reabilitatrea siturilor contaminate; Axa 4 Implementarea sistemelor adecvate de management pentru protectia naturii; Axa 5 Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale in zonele cele mai expuse la risc; D. prin Programul Operational Dezvoltarea Resurselor Umane: - Axa 5 masura 5.2. Promovarea sustenabilitatii pe termen lung in zonele rurale in termenii dezvoltarii resurselor umane si a ocuparii; - Axa 6, masura 6.1. Promovarea incluziunii sociale E. Programul Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative; - pe toate cele 3 axe, fie ca beneficiari, fie ca grup tinta, pe masuri specifice care vizeaza implementarea reformei functiei publice, dezvoltarea capacitatii de imbunatatire a performantei serviciilor in administratia locala, intarirea capacitatii de management strategic si de planificare a actiunilor, rationalizarea furnizarii serviciilor locale si intarirea managementului resurselor umane.

38

Fiecare program complement cuprinde detalii pe masuri privind obiectivele, tipurile de operatiuni, durata, clasificarea interventiilor, valoarea grantului si nivelul co-finantarii, criteriile de eligibilitate, criteriile de selectie/evaluare, solicitantii si grupurile tinta, principiile aplicate. In corelarea diferitelor masuri retinem principiul evitarii dublei finantari, conform caruia un proiect poate fi finantat dintr-o singura sursa a fondurilor europene.

Mentionam, de asemenea, faptul ca, fara a-si putea asuma rolul de promotor sau beneficiar direct, administratia publica poate promova si sustine initierea de proiecte pe alte masuri cu rol important de antrenare a dezvoltarii locale. Nu ne referim aici doar la fondurile Politici Agricole si ale Politicii Regionale, ci si la programele specifice politicii comune de pescuit, ale politicii de mediu, ale politicii pentru educatie, cultura si formare profesionala sau a politicii de întreprindere. O buna informare si diseminare a informatiei la nivelul comunitatii, eventual cu exemple de bune practici din alte tari ale Uniunii, poate avea un rol esential in atragerea de fonduri si proiecte care sa potenteze eficacitatea strategiilor de dezvoltare.

Insistam in final asupra exigentei majore de a pleca de la o strategie. Este important sa stabilim resursele, nevoile, oportunitatile, amenitarile, avantajele competitive. Fara o strategie va lipsi coerenta in utilizarea fondurilor, se vor risipi resurse, dar mai ales timp, timp care va curge in devafoarea polulatiei care traieste in mediul rural.

Modulul III

POLITICA DE MEDIU A UNIUNII EUROPENE

Introducere

Au trecut peste trei decenii de când Uniunea Europeană a adoptat primul program de acţiune pentru protecţia mediului. De la o abordare sectorială, europenii au trecut la elaborarea de strategii de dezvoltare durabilă, integrând mediul în toate componentele politicilor comunitare; Uniunea a adoptat peste 200 de acte legislative, a dezvoltat un sistem tot mai complex de instrumente, a promovat cercetarea şi inovarea tehnologică pentru a găsi tehnologii nepoluante, a dezvoltat eco-pieţe, a încercat să acţioneze la nivelul comportamentelor de consum şi de producţie (apreciate astăzi ca factor cheie determinant al degradării sistematice a mediului şi a eco-sistemelor), s-a implicat activ în acţiunea la nivel global în direcţia reorientării politicilor economice către o dezvoltare durabilă în toate ţările lumii.

Prezentul capitol analizează pentru început problematica mediului ca pe o componentă a strategiei europene de dezvoltare durabilă şi apoi prezintă elementele de bază ale Politicii Europene de Mediu (PEM), din perspectiva evoluţiei mai sus menţionate: dezvoltarea instituţională şi actorii comunitari ai politicii de mediu, obiectivele, principiile şi sistemul instrumentelor PEM, programele europene de acţiune pentru mediu. În ultima parte a capitolului, ne vom opri asupra aspectelor relevante privind adoptarea acquis-ului de mediu în România.

1. Politica de mediu – componentă a modelului european al dezvoltării durabile

Strategia europeană de dezvoltare durabilă îşi are fundamentarea juridică în articolul 2 al Tratatului de la Maastricht (1992), conform căruia ţările membre îşi propun ca obiective comune „promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi non-inflaţionistă respectând mediul, un grad ridicat de convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de ocupare şi de protecţie socială, creşterea nivelului şi a calităţii vieţii, coeziunea economico-socială şi solidaritatea între statele membre”. Definirea în acest mod a scopului constituirii şi funcţionării Comunităţii a presupus renunţarea la modelul liberal neo-clasic aşezat la baza metodei comunitare în construcţia europeană, prin adăugarea de obiective specifice modelului dezvoltării durabile: protecţie socială, convergenţa performanţelor economice, protecţia mediului, coeziunea economică şi socială, solidaritatea.

Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribuţia Comisiei Mondiale asupra Mediului şi Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 şi înseamnă, în esenţă: „a răspunde nevoilor actuale fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile lor nevoi”. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însuşit de ecologişti, economişti, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a principiilor şi obiectivelor. Inclusiv la nivel instituţional, aspectele dezvoltării durabile au fost, cel mai adesea, reduse la aspectele de mediu, într-o abordare unilaterală. Cinci ani mai târziu, în 1992, Conferinţa Naţiunilor Unite asupra Mediului şi Dezvoltării (CNUED) de la Rio De Janeiro, împreună cu modificările în Tratatul Comunităţilor Europene aduse la Maastricht, au marcat nu doar un angajament politic al Uniunii pentru orientarea către o dezvoltare durabilă la nivel global ci, mai ales, au promovat o abordare integrată a protecţiei mediului prin corelarea obiectivelor de mediu cu cele sociale şi economice în toate politicile europene.

1.1. Argumentele doctrinare ale teoriei dezvoltării durabile

Din punct de vedere doctrinar, rădăcinile teoriei dezvoltării durabile se găsesc în economia bunăstării şi în economia socială de piaţă.

40

Economia bunăstării are la bază distincţia între costurile private şi costurile sociale sau între productivitatea marginală privată şi productivitatea marginală socială (Arthur Cecil Pigou). Diferenţa ţine de impactul pe care o activitate economică îl produce asupra mediului (în sens larg), respectiv efectul unui act de consum sau de producţie asupra unui agent din afara tranzacţiei, exterior pieţei respective. Efectul este numit externalitate (efect extern) şi poate fi pozitiv sau negativ, după cum produce utilitate sau dezutilitate. Externalităţile depind de natura activităţilor şi de mediul (economic, social, cultural, ecologic) în care acestea se desfăşoară. Teoria distinge între externalităţi individualizabile (neoclasice), atunci când se poate stabili asupra căror terţi se transmit efectele externe, şi externalităţi colective, atunci când efectele sunt transmise asupra mediului. Conform teoriei, ori de câte ori se produc asemenea efecte, ele trebuiesc internalizate, pentru a apropia costul privat de costul social1.

Un alt concept cheie, folosit atât în economia bunăstării, cât şi în economia socială de piaţă, este cel de optim paretian. El este definit ca acea stare de echilibru în care bunăstarea unuia nu poate fi crescută decât prin diminuarea bunăstării altuia. Intervine aici o anume doctrină politică şi o anume paradigmă despre organizarea societăţilor umane, sintetizată prin definirea ca obiectiv al organizării sociale a maximizării bunăstării tuturor consumatorilor. Cum bunăstarea socială totală (determinată de societate pe criterii politice) nu este o simplă sumă de bunăstări individuale (determinate şi optimizate prin pieţele libere), problema este de a afla în ce măsură alocarea factorilor de producţie prin mecanismele concurenţei asigură sau nu atingerea optimului paretian. Dacă luăm în calcul externalităţile, imperfecţiunile pieţei, efectele non-economice ale pieţelor libere, rezultă că nu este suficient să creezi o structură maxim eficientă a producţiei pentru a optimiza bunăstarea socială. Politica economică are rolul, prin urmare, de a îmbina eficienţa sistemului economiei de piaţă cu obiective non-economice (solidaritate, coeziune, echitate) – ca valori specifice progresului social.

Modelul de producţie şi de consum ce caracterizează societatea contemporană este apreciat ca non-durabil, pornind tocmai de la considerentele de mai sus. Determinat de principiul eficienţei şi axat pe valori materiale, cantitativiste, modelul a promovat un comportament pe termen scurt, având drept rezultate primare utilizarea excesivă a resurselor naturale, accentuarea disparităţilor sociale şi creşterea decalajelor de dezvoltare între naţiuni. Externalităţile negative (epuizarea resurselor, reducerea biodiversităţii, poluarea, sărăcia, alienarea socială, inechitatea, decalajele de dezvoltare) au mărit în permanenţă costurile sociale, atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. În plus, impactul asupra bunăstării sociale nu trebuie privit doar la timpul prezent ci şi în raport cu bunăstarea socială a generaţiilor de mâine, menţinerea tendinţelor actuale în producţie şi consum riscând să compromită şansele generaţiilor viitoare de a-şi satisface nevoile.

Conştientizarea acestor riscuri a determinat, începând cu a doua jumătate a deceniului nouă, o amplă mişcare de cooperare la nivel internaţional, dar în special la nivel european, pentru integrarea principiului durabilităţii în politicile economice. Asta ar însemna adoptarea la nivel de principiu, în politicile economice, a „triunghiului magic” – creştere economică, coeziune socială, protecţia mediului.

Politicile economice tradiţionale pun accentul pe stabilitatea macroeconomică şi pe funcţionarea pieţelor. Externalităţile sociale şi cele ecologice, cu impact negativ asupra produsului marginal social dar şi a eficacităţii economice, îşi găsesc explicaţia tocmai în slaba integrare a dimensiunilor socială şi ecologică în obiectivele politicilor macroeconomice. Este adevărat că au fost înregistrate o serie de progrese în domeniul politicilor sociale, mai ales în economiile sociale de piaţă, în adoptarea şi chiar în aplicarea unor politici de mediu. Dar, cele trei aspecte au fost mai curând abordate, până nu demult, într-o concepţie sectorială.

Adoptarea principiului durabilităţii cere ca toate politicile să fie elaborate şi aplicate în funcţie de impactul economic, social şi de mediu. În plus, internaţionalizarea economiilor ridică o serie de exigenţe în aplicarea acestui principiu nu doar în politicile interne, ci şi în relaţiile de cooperare externă. Prin urmare, din perspectiva acestei abordări integrate, este de dorit ca durabilitatea să devină un catalizator al deciziilor politice interne şi externe, al acţiunilor

1 Pohoaţă, I, (2000), p. 208.

41

economice şi al opiniei publice pentru a promova atât noi reforme structurale, instituţionale, cât şi modificarea comportamentelor de producţie şi de consum.

Pentru realizarea acestui obiectiv ar trebui, mai întâi, asigurată coerenţa între cele trei coordonate – creştere economică, coeziune socială şi protecţia mediului – apreciate clasic drept opţiuni contradictorii: urmărirea coeziunii sociale presupune o politică de redistribuire a veniturilor, care limitează sursele creşterii; protecţia mediului presupune adoptarea unor măsuri restrictive cu privire la utilizarea resurselor naturale şi a tehnologiilor, producând distorsiuni în alocarea factorilor pe criterii de eficienţă economică. A concilia între cele trei coordonate ale dezvoltării durabile ar însemna: o creştere economică asigurând premisele progresului social şi protecţiei mediului; o politică socială stimulativă pentru creşterea economică; o politică de mediu axată pe instrumentele specifice economiei de piaţă, concomitent eficace şi economică.

În al doilea rând, aplicarea principiului dezvoltării durabile ar presupune adoptarea unor reforme structurale şi instituţionale care să permită coerenţa internă şi externă a politicilor şi asigurarea convergenţei obiectivelor economice, sociale şi politice din cadrul unui proiect. Cele mai importante măsuri ce ar trebui luate în această direcţie sunt: reglementarea unui sistem de instrumente economice care să asigure integrarea obiectivelor sociale şi de protecţie a mediului în politicile economice (preţuri, drepturi de proprietate, taxe, drepturi de emisie negociabile, subvenţii, acorduri negociabile); reconsiderarea procesului decizional, pentru a permite o largă participare a societăţii civile şi a factorilor de decizie la diverse niveluri; crearea şi dezvoltarea unui sistem de informare asupra consecinţelor unor politici şi acţiuni pentru a facilita inversarea tendinţelor actuale, non-durabile; dezvoltarea pieţelor bunurilor publice şi a bunurilor şi serviciilor ecologice; dezvoltarea cercetării în direcţia tehnologiilor, folosind mai puţine resurse naturale, mai puţin poluante, cu riscuri reduse pentru mediu şi pentru individ; dezvoltarea unui sistem de educaţie şi de formare/comunicare care să creeze premisele unui dialog social, a unui proces decizional transparent în condiţiile unei responsabilităţi individuale şi colective şi a unei evoluţii spre durabilitate în comportamentele de consum şi de producţie; aplicarea orizontală a criteriilor durabilităţii, asupra tuturor politicilor economice; dezvoltarea unui sistem de indicatori care să permită o evaluare periodică, eficace a durabilităţii politicilor şi acţiunilor.

În politicile europene, corelarea mediului cu dinamica economică şi coeziunea socială într-o astfel de viziune pe termen lung şi-a făcut loc treptat, momentul decisiv fiind Tratatul de la Amsterdam (a se vedea mai jos). Din acel moment, în elaborarea strategiilor de mediu, a diverselor programe specifice sau complementare şi în aplicarea acestora, principiul cheie a devenit cel al integrării. Aplicarea principiului nu a fost însă consecventă până la programul al şaselea de acţiune pentru mediu şi adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a „Strategiei de dezvoltare durabilă a UE” care a confirmat, probabil pentru următoarele decenii, schema centrală a acţiunii comunitare: mediul, ca al treilea pilon alături de cel economic şi social. De altfel, Tratatul Constituţional a întărit această orientare prin articolul II-97, conform căruia „Un nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului trebuiesc integrate în politicile Uniunii şi realizate conform principiului dezvoltării durabile”2. 1.2. Drumul european către Strategia de dezvoltare durabilă. Aplicarea principiului integrării

Principiul integrării ecologice are la bază ideea că o politică sectorială în domeniul protecţiei mediului nu este suficientă pentru a asigura condiţiile unei dezvoltări durabile3 şi este în mare parte un produs al experienţei ţărilor membre în aplicarea primelor 3 programe de acţiune pentru mediu4. Programul 4, lansat în 1987, enunţă principiul, dar abordarea a rămas predominat sectorială şi lipsită de o viziune strategică pe termen lung. Momentul de ruptură clară cu o astfel de abordare a venit abia după Tratatul de la Amsterdam. În baza tratatului, Consiliul European de la Luxemburg din 1997 recunoştea necesitatea integrării considerentelor de mediu în celelalte politici europene şi a cerut Comisiei elaborarea unei strategii în acest sens. 2 Traité établissant une Constitution pour l’Europe (2004), p. 49. 3 COM (2004) 394 final, p. 2. 4 Axate pe o abordare verticală, sectorială a problemelor de mediu, programele de până în 1992 s-au dovedit a fi mult prea puţin eficiente în rezolvarea problemelor de mediu în Uniune.

42

Propunerea Comisiei a venit în 1998, prin Comunicarea „Parteneriat pentru integrare” [COM(98) 333]. În esenţă, documentul stabilea angajamentul Comisiei pentru integrarea obiectivelor de mediu (prin adoptarea unui mecanism de evaluare de mediu), elaborarea de strategii de acţiune în sectoarele cu impact important asupra mediului, identificarea unor indicatori de performanţă şi aplicarea unor proceduri de evaluare a strategiilor în direcţia dezvoltării durabile. Documentul includea, de asemenea, solicitarea făcută Consiliului European de a examina periodic integrarea mediului în politicile sectoriale cheie.

Cele mai importante momente care au urmat în direcţia aplicării obiectivelor de mediu conform principiilor fixate prin Tratatul de la Amsterdam şi parteneriatului pentru integrare au fost:

- lansarea procesului de la Cardiff în 1998, care a însemnat, în principal, solicitarea făcută anumitor formaţiuni ale Consiliului de Miniştri, de către Consiliul European, de a elabora strategii şi programe de integrare a mediului în politicile lor sectoriale. Au fost vizate nouă sectoare cheie, apreciate ca având un nivel ridicat de complementaritate cu politicile de protecţie a mediului: energie, transport, agricultură, industrie, piaţă internă, dezvoltare, pescuit, afaceri generale, afaceri economice şi financiare;

- adoptarea în iunie 1998 a Convenţiei de la Aarhus (Danemarca), privind accesul la informaţie şi participarea publicului la procesul decizional şi la justiţie în materie de mediu. În principiu, Convenţia a avut rolul de a crea un context favorabil pentru o mai bună transparenţă a politicilor de mediu şi ameliorarea accesului la informaţia de mediu, precum şi de a întări poziţia cetăţeanului european în raport cu instituţiile comunitare prin exprimarea poziţiei şi prin posibilitatea de apărare în faţa încălcărilor legislaţiei;

- Consiliul european de la Helsinki (1999), care a solicitat Comisiei şi diverselor formaţiuni ale Consiliului să asigure aplicarea imediată a strategiilor de integrare adoptate, odată ce au fost definite; Consiliul a analizat, de asemenea, raportul de mediu al Comisiei şi evaluarea acesteia cu privire la aplicarea celui de-al cincilea program de acţiune şi a invitat Comisia să elaboreze o strategie pe termen lung privind dezvoltarea durabilă;

- Adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a Strategiei UE pentru dezvoltare durabilă5 şi adăugarea mediului la obiectivele Strategiei de la Lisabona. În esenţă, Strategia pune accent pe necesitatea corelării între obiectivele economice, sociale şi de mediu şi pe necesitatea unor acţiuni mai ferme şi mai eficiente de integrare a mediului în politicile sectoriale;

- instituirea în 2002 a unui sistem unificat pentru analiza de impact ex-ante a principalelor propuneri operaţionale la nivelul Comisiei din perspectiva impactului potenţial economic, social şi de mediu [COM(2002) 276 final];

- adoptarea la Consiliul European de la Laeken (2002) a principalilor indicatori de mediu [COM(2002) 524];

- adoptarea la Consiliul European de la Barcelona (2002) a planului de acţiune pentru promovarea tehnologiilor de mediu şi adăugarea dimensiunii externe la strategia europeană de dezvoltare durabilă6;

- intrarea în vigoare, în 2002, a celui de-al şaselea program de acţiune pentru mediu7, (a se vedea mai jos);

- includerea de noi sectoare complementare în strategia de integrare a considerentelor de mediu, prin Consiliul european de la Bruxelles (2002): educaţie şi sănătate, politica privind protecţia consumatorilor, turism, cercetare, politica de ocupare şi politica socială;

- adoptarea în 2003 a Strategiei europene de mediu şi sănătate (SCALE), care stabileşte legătura cauzală între mediu şi sănătate, cu centrarea politicilor pe grupurile sociale vulnerabile, în special copiii;

5 „A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for a Sustainable Development”. 6 Comunicarea COM(2002)82 din 13.2.2002 « Vers un partenariat mondial pour un développement durable». 7 Decizia 1600/2002/CE a Parlamentului european şi a Consiliului privind stabilirea celui de-al şaselea program de acţiune comunitară pentru mediu, JO L 242/10.09.02

43

- elaborarea în 2003 a unor strategii de dezvoltare integrând principiile dezvoltării durabile în cele mai multe dintre ţările membre;

- adoptarea în 2004 a Planului de Acţiune pentru Eco-Tehnologii [COM(2004) 38 final];

- revizuirea strategiei de dezvoltare durabilă şi adoptarea în 2005 unei declaraţii privind principiile dezvoltării durabile [COM(2005) 218 final];

- publicarea de către Comisie, în 2005, a listei indicatorilor de evaluare a dezvoltării durabile (155 de indicatori grupaţi pe 3 niveluri, în funcţie de obiective şi măsurile necesare aplicării), structuraţi pe 10 teme prioritare: dezvoltare economică, sărăcie şi excludere socială, îmbătrânirea populaţiei, sănătate publică, schimbare climatică şi energie, modele de producţie şi de consum, gestiunea resurselor naturale, transport, bună guvernare, parteneriat global8.

În toate documentele mai sus menţionate se poate constata că principiul integrării este considerat cel mai important principiu operaţional în instituţionalizarea şi aplicarea politicii europene de mediu şi a strategiei de dezvoltare durabilă. Documentele pun accent pe necesitatea aplicării principiului în toate politicile şi la toate nivelurile, urmărindu-se consecvent, atât pe verticală (între nivelurile de decizie), cât şi pe orizontală (între politici) a unei corelări cât mai eficiente a celor trei categorii de obiective: economice, sociale şi de mediu. Aplicarea lui în practică a urmat două axe strategice. Pe de o parte, a presupus integrarea considerentelor de mediu în alte politici sectoriale şi, pe de altă parte, a urmărit asigurarea coerenţei între obiectivele de mediu, economice şi sociale în cadrul strategiei de dezvoltare durabilă, prin următoarele principii şi acţiuni:

- concilierea între condiţiile creşterii economice şi exigenţele sociale şi de mediu, prin: disocierea creşterii de utilizarea resurselor, crearea pieţelor competitive pentru bunuri şi servicii ecologice, optimizarea între instrumentele de intervenţie bazate pe reglementare şi cele pe piaţă; creşterea eficienţei şi echităţii în aplicarea sistemelor de intervenţie; consolidarea componentei ecologice a politicii fiscale în condiţiile menţinerii unui echilibru între eficacitate şi echitate; dezvoltarea unui sistem eficient de informare;

- integrarea graduală a considerentelor sociale şi de mediu în deciziile şi comportamentele de producţie şi de consum. Exigenţele dezvoltării durabile nu pot pune în pericol competitivitatea economiilor europene. Internaţionalizarea costurilor externe trebuie să se producă gradual şi în baza principiului egalităţii de tratament, pentru a nu produce distorsiuni în mecanismele pieţei şi pentru a permite adaptarea strategiilor de întreprindere la noile constrângeri;

- asigurarea coerenţei ansamblului politicilor economice prin definirea strategiilor şi coordonarea acţiunilor la nivel comunitar. Toate politicile trebuie să-şi stabilească drept prioritate dezvoltarea durabilă. Complexitatea structurilor comunitare de decizie şi numărul mare de politici comunitare cu implicaţii concomitent economice, politice şi de mediu obligă însă la o abordare intersectorială globală, în aşa fel încât să se asigure maxim de eficienţă în introducerea principiului durabilităţii, iar progresele într-un domeniu să nu altereze durabilitatea într-un alt domeniu. În acest scop, Uniunea şi-a fixat următoarele coordonate ale politicilor sectoriale: limitarea schimbării climatice şi utilizarea unor energii şi tehnologii mai curate; limitarea riscurilor pentru sănătatea publică; gestionarea resurselor de o manieră mai responsabilă; ameliorarea sistemelor de transport şi de amenajare a teritoriului; lupta împotriva sărăciei şi a excluderii sociale; încetinirea tendinţei de îmbătrânire a populaţiei;

- dezvoltarea unor structuri de cooperare la nivel internaţional care să faciliteze şi să promoveze ajutorul pentru dezvoltare în favoarea ţărilor sărace ale lumii, să asigure cadrul pentru aplicarea eficientă a principiul durabilităţii şi pentru un mediu loial în competiţia internaţională;

- aplicarea principiului eficacităţii asupra procedurilor de integrare a dimensiunii mediu în politicile economice şi sociale. Principiul cere ca efectele benefice ale aplicării durabilităţii să fie mai importante decât costurile antrenate;

- instituirea unui sistem de indicatori de evaluare a utilizării şi eficacităţii instrumentelor de integrare a politicilor economice, sociale şi de mediu, din perspectiva dezvoltării durabile. 8 Comunicarea SEC(2005) 161 final, din 9.2.2005, « Indicateurs de développement durable pour suivre la mise en oeuvre de la stratégie de développement durable de l'UE ».

44

Sistemul va servi în evaluarea costurilor şi beneficiilor economice, sociale şi ecologice ale unei acţiuni, atât în interiorul, cât şi în exteriorul Comunităţii.

- instituirea unui sistem de supraveghere multilaterală a reformelor structurale în domeniul dezvoltării durabile la nivelul tuturor instituţiilor europene şi prin antrenarea unor largi dezbateri la nivelul opiniei publice.

Din cele prezentate, rezultă că anul 2001, prin strategia de dezvoltare durabilă, marchează debutul unei noi metode în elaborarea politicilor comunitare, constând în primul rând într-un plus de coerenţă prin aplicarea orizontală a unor principii, cel al integrării considerentelor de mediu fiind unul prioritar.

2. Dezvoltări instituţionale şi actorii comunitari ai Politicii Europene de Mediu

Debutul procesului de integrare europeană a avut loc într-o perioadă în care mediul nu constituia o preocupare la nivel de politici publice, iar priorităţile Comunităţilor erau centrate pe obiective economice legate de reconstrucţia Europei după al doilea război mondial, creştere economică, stabilitate şi dezvoltare, ocuparea forţei de muncă; ele se încadrau, de altfel, în modelul doctrinar unidimensional neoclasic subordonat careului magic9 apreciat, în principiu, ca fiind potenţial incompatibil cu intervenţiile publice pentru asigurarea protecţiei mediului.

2.1. Politica de mediu în tratatele comunitare

Elaborate într-o concepţie liberală, tratatele instituind Comunităţile Europene (Paris 1951, Roma 1957) nu au inclus competenţe comunitare în domeniul mediului. În pofida semnalelor tot mai evidente de poluare a mediului din anii ’60, intervenţiile comunitare în acei ani au fost punctuale, legate în special de aspecte funcţionale ale pieţei comune, conform metodei funcţionaliste de integrare (coordonarea/armonizarea politicilor naţionale în măsura necesară stabilirii şi funcţionării pieţei comune).

Protecţia mediului a intrat pe agenda de lucru a Comunităţilor în 1971, prin prima Comunicare a Comisiei către Consiliu cu privire la necesitatea unei politici europene de mediu (PEM). În 1972, la întâlnirea la vârf în cadrul Consiliului European de la Paris, şefii de state şi de guverne ai ţărilor membre, cu siguranţă sub impulsul dat şi de Conferinţa ONU pe probleme de mediu din acelaşi an, au cerut Comisiei să elaboreze un program de mediu şi să adopte măsurile necesare implementării lui. Rezultatul a constat în crearea unui serviciu specializat pentru protecţia mediului şi adoptarea în 1973 a Primului Program de Acţiune pentru Mediu (PAM) pentru perioada 1973-1977. Au urmat alte trei programe (1978-1982, 1983-1986, respectiv 1987/1992) cu o abordare predominant sectorială, verticală, a problemelor de mediu, meritul principal al acestei prime etape fiind acela de a fi structurat componentele majore ale politicii comunitare de mediu: principiile, obiectivele, instrumentele şi structurile instituţionale.

Acţiunea Comunităţii în domeniul mediului a rămas, însă, în continuare, limitată. Pe de o parte, prevederile Tratatului Pieţei Comune nu stabileau asumarea de către Comisie a unor responsabilităţi în domeniul mediului, iar, pe de altă parte, fundamentarea teoretică a primelor programe era de orientare liberală. Argumentele implicării nivelului supranaţional de decizie, conform principiului subsidiarităţii, nu ţineau de o abordare ecologică (riscurile de mediu, spre exemplu). Trimiterile principale erau făcute la distorsiunile pe care diferitele politici naţionale de mediu ale statelor membre le generau asupra pieţei comune (impactul asupra concurenţei şi a comerţului). Această subordonare a implicării Comunităţii în domeniul mediului, obiectivelor de natură economică, erau încadrate în filozofia liberală a tratatelor, dar au condus la o slabă eficienţă a măsurilor adoptate de către Comisie şi la dificultăţi de conciliere între obiectivele economice şi cele de mediu, cu întârzieri în adoptarea unei politici comunitare sectoriale.

Principalii factori care au împiedicat mult timp dezvoltarea unei politicii efective de mediu la nivel european au fost:

9 Creştere, stabilitatea preţurilor, ocupare deplină, echilibru extern.

45

- diferenţele semnificative între standardele de mediu ale ţărilor membre; spre exemplu, Austria, Danemarca, Finlanda sau Olanda au avut din totdeauna standarde de mediu mult mai ridicate decât Grecia, Portugalia sau Spania, folosite, ce-i drept, într-o primă etapă, mai curând ca instrumente de protecţie comercială netarifară, decât strict ca mijloace pentru protecţia mediului. Din acest punct de vedere, a patra extindere a Uniunii (1995) a contribuit esenţial la creşterea rolului Comunităţii în domeniul mediului prin presiunile exercitate de către noii intraţi în direcţia fixării unor norme mai stricte de protecţie10;

- limitele tratatelor şi aplicarea principiului subsidiarităţii care nu au permis implicarea Comunităţii, gestionarea problemelor de mediu în ţările membre, decât în limita necesară funcţionării pieţei interne;

- posibilităţile reduse de impact asupra legislaţiilor naţionale a Directivelor, ca instrument legislativ comunitar predominant în acquis-ul de mediu, corelat cu utilizarea votului unanim11 în adoptarea legislaţiei de mediu;

- lipsa unor studii privind problemele de mediu şi impactul pe termen lung al degradării mediului, al utilizării intensive a resurselor şi al reducerii biodiversităţii;

- opoziţia clasică între obiectivele economice şi cele de mediu (criterii stricte în materie de protecţia mediului limitează accesul la resurse, determină creşterea costurilor şi afectează competitivitatea); destul de târziu, s-a argumentat faptul că standardele ridicate de mediu pot genera valoare adăugată ridicată şi pot ameliora astfel competitivitatea firmelor, existând mai curând o relaţie de complementaritate, decât de „conflict” între cele două categorii de obiective;

- costurile ridicate ale aplicării unei politici de mediu; eco-tehnologiile, agricultura extensivă de tip durabil presupun costuri ridicate pe care unele dintre ţările membre nu-şi puteau permite să le suporte;

- nivelul scăzut al rezultatelor în domeniul cercetării de mediu şi al dezvoltării eco-tehnologiilor; nu întâmplător, una dintre măsurile adoptate de Comisie mai târziu în direcţia durabilităţii creşterii o constituie cercetarea şi dezvoltarea tehnologică.

Pasul decisiv către evoluţia spre conturarea unei politici de mediu la nivel european a fost

făcut abia în a doua jumătate a deceniului nouă, prin Actul Unic European (AUE). Acesta a adăugat la Tratatul de la Roma, prin Titlul VII, politica de mediu, cu aplicarea principiului subsidiarităţii, având drept obiective conservarea, protecţia şi ameliorarea calităţii mediului, protecţia sănătăţii şi utilizarea raţională a resurselor naturale. AUE stabileşte, de asemenea, că protecţia mediului presupune integrarea acesteia în alte politici comunitare şi că statele membre trebuie să adopte măsuri mai clare pentru mediu (art. 130 R – art. 130 T).

Cu siguranţă, însă, cel mai important moment în dezvoltarea instituţională a politicii de mediu a venit în contextul Summit-ului de la Rio din 1992. Uniunea Europeană s-a angajat rapid într-un proces de adoptare a noii abordări strategice în materie de dezvoltare economică, iar Tratatul de la Maastricht, adoptat în acelaşi an, a conferit pentru prima dată acţiunilor de mediu ale Uniunii, statutul de politică într-o concepţie unitară, prin articolele 2, 3 şi 174. Conform articolului 2 al tratatului, Comunitatea îşi propune ca „printr-o piaţă comună, o Uniune economică şi monetară şi adoptarea de politici sau de acţiuni comune, să promoveze [...] un nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului”, scop în care acţiunea Comunităţii presupune printre altele şi cu titlu de noutate „o politică în domeniul mediului” (art. 3). Deşi apreciat ca având importante limite în crearea unui cadru favorabil acţiunii comunitare (în special ca urmare a lipsei de claritate în utilizarea conceptului de dezvoltare durabilă şi a complexităţii procedurilor decizionale), Tratatul Uniunii Europene are totuşi meritul de a fi adăugat la priorităţile europene obiectivul protecţiei mediului, de a fi instituţionalizat mediul ca politică europeană comunitară şi de a fi ameliorat procedurile decizionale (înlocuirea votului unanim cu majoritatea calificată, ca regulă generală).

Confirmarea decisivă a importanţei acordată de către Comunitate protecţiei mediului a venit câţiva ani mai târziu, prin Tratatul de la Amsterdam (1997). În primul rând, noul tratat 10 Jones, R.A. (1998), p. 216. 11 Până la Tratatul de la Maastricht.

46

introduce prin art. 2 conceptul de dezvoltare durabilă, chiar dacă prin asocierea de cuvinte „dezvoltare echilibrată şi durabilă”. Progresul esenţial însă, adus de tratat, vine prin art. 6 care transformă relativ noua politică europeană de mediu în politică orizontală. Articolul 6 al tratatului consolidat stipulează că „exigenţele de mediu trebuiesc integrate în definirea şi aplicarea politicilor şi acţiunilor Comunităţii în scopul promovării dezvoltării durabile”. Dezvoltarea durabilă devine astfel un obiectiv cheie al Uniunii, iar principiul integrării, mecanism central al realizării ei. Tratatul simplifică, de asemenea, procedurile decizionale şi introduce dimensiunea externă a integrării de mediu, prin art. 177, conform căruia „prin politica în domeniul cooperării, complementară celei a statelor membre, Comunitatea urmăreşte dezvoltarea economică şi socială durabilă a ţărilor în dezvoltare, în mod special, a celor mai defavorizate dintre ele”.

Ulterior tratatului de la Amsterdam, nu s-au mai făcut completări relevante în materie de politică europeană de mediu. Nici Tratatul de la Nisa şi nici Tratatul Constituţional nu vin cu elemente noi legate de obiective, principii sau proceduri decizionale. Tratatul Constituţional întăreşte poate doar forţa de acţiune a principiului integrării, prin art. 3, unde se precizează pentru prima dată, în mod clar, faptul că modelul european este un model al dezvoltării durabile: „Uniunea acţionează pentru dezvoltarea durabilă a Europei fondată pe creştere economică echilibrată şi stabilitatea preţurilor, o economie socială de piaţă garantând ocuparea deplină şi progresul social, precum şi un nivel ridicat de ameliorare a calităţii mediului”.

Politica de mediu a Uniunii Europene este rezultatul procedurilor de decizie stabilite prin

tratatele CE. Instituţiile comunitare acţionează în baza principiului de subsidiaritate şi se sprijină în acţiunea lor pe o largă consultare a guvernelor statelor membre, a organizaţiilor non-guvernamentale, a grupurilor de interese, a experţilor, a diverselor organizaţii specializate şi, evident, pe studiile şi rapoartele Agenţiei Europene pentru Mediu (AEM).

2.2. Actorii instituţionali ai politicii de mediu şi procedurile de decizie

Rolul central în elaborarea şi aplicarea politicilor comunitare revine Comisiei Europene. Pentru politica de mediu, a fost creată în 1981 o Direcţie Generală pentru Mediu (DGM), componentă a celor 36 de direcţii generale şi servicii specializate ale Comisiei. Rolul central al DGM îl constiuie iniţierea de noi acte legislative în domeniu şi supravegherea aplicării legislaţiei adoptate la nivel comunitar în statele membre. În acest scop, misiunea asumată de către DGM constă în:

- menţinerea şi ameliorarea calităţii vieţii printr-un înalt nivel de protecţie a resurselor naturale, o evaluare şi o gestiune eficace a riscurilor, precum şi aplicarea în timp util a legislaţiei comunitare;

- favorizarea utilizării eficace a resurselor în producţia, consumul şi eliminarea deşeurilor;

- integrarea obiectivelor de mediu în alte domenii ale politicilor comunitare; - promovarea în UE a creşterii care să ia în considerare nevoile economice, sociale şi

de mediu atât ale cetăţenilor de astăzi, cât şi ale generaţiilor viitoare; - contribuţia la găsirea de soluţii la problemele globale de mediu, în special legate de

schimbările climatice şi de conservarea biodiversităţii la nivel internaţional; - promovarea unei abordări multisectoriale a problemelor de mediu, cu participarea

tuturor părţilor implicate la o informare mai eficace şi la o mai bună protecţie a mediului.

După ce este adoptată, legislaţia de mediu devine obligatorie în toate statele membre, cu posibilitatea unor clauze de salvgardare, a unor derogări temporare şi a unor perioade de tranziţie (în cazul noilor state membre), iar Comisia supraveghează aplicarea legislaţiei, beneficiind de sprijinul Curţii Europene de Justiţie care poate fi sesizată dacă statele membre sau agenţii economici nu respectă acquis-ul comunitar.

Direcţia Generală pentru Mediu are, de asemenea, responsabilitatea reprezentării Uniunii la nivel internaţional şi urmăreşte integrarea considerentelor de mediu în politicile externe.

47

În adoptarea legislaţiei de mediu, rolul aparţine celor două instituţii de decizie politică în Uniune, Consiliul şi Parlamentul, conform procedurilor stabilite prin articolul 175 al Tratatului consolidat CE. Pentru cazul general, se aplică procedura de co-decizie, la nivelul Consiliului aplicându-se votul cu majoritate calificată. Pentru dispoziţii de natură fiscală, măsuri privind amenajarea teritoriului, gestiunea cantitativă a resurselor hidraulice, afectarea solurilor (cu excepţia gestiunii deşeurilor) şi pentru cele afectând sensibil accesul la resursele energetice ale ţărilor membre, Consiliul votează în condiţii de unanimitate, la propunerea Comisiei în cadrul procedurii de cooperare (prin consultarea Parlamentului, a Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor). La nivelul Consiliului deciziile se iau în Consiliul Miniştrilor Mediului, iar la nivelul Parlamentului European a fost înfiinţat în 1973 Comitetul pentru Mediu (în prezent, Comitetul pentru Mediu, Sănătate Publică şi Siguranţă Alimentară), responsabil pentru iniţiativele legislative privind protecţia mediului şi protecţia consumatorului.

În elaborarea propunerilor legislative şi în adoptarea acestora, Comisia, Consiliul şi Parlamentul se sprijină pe avizele şi recomandările celor două instituţii complementare, cu rol consultativ, Comitetul economic şi social şi Comitetul Regiunilor care asigură implicarea autorităţilor regionale şi locale în procesul de decizie la nivel comunitar. Un rol cheie în acest proces de consultare revine şi Agenţiei Europene pentru Mediu.

Agenţia Europeană de Mediu a fost creată în 1990, are sediul la Copenhaga (Danemarca) şi a devenit operaţională începând cu 1994. AEM este principalul organism european care asigură colectarea, prelucrarea şi furnizarea de informaţii privind mediul ambiant diferiţilor actori publici şi privaţi în scopul promovării dezvoltării durabile. Acţiunea AEM constă, în principal, din:

- coordonarea reţelei Eionet –Reţeaua Europeană de Informare şi Observare în Domeniul Mediului, formată din peste 600 de organizaţii;

- colectarea şi analiza informaţiilor de mediu provenind de la serviciile Comisiei, ale ţărilor Spaţiului Economic European, ale organizaţiilor, convenţiilor şi acordurilor internaţionale;

- elaborarea şi furnizarea de rapoarte şi studii necesare fundamentării politicilor europene;

- promovarea celor mai bune practici în domeniul tehnologiilor şi al protecţiei mediului; - acordarea de informaţii şi consilierea agenţilor economici şi a publicului larg. Strategia AEM se încadrează în liniile strategice ale PAM6 şi şi-a stabilit patru arii

tematice: schimbările climatice, reducerea biodiversităţii/limitarea schimbărilor spaţiale, protecţia sănătăţii umane şi calitatea vieţii, utilizarea şi gestiunea resurselor naturale şi a deşeurilor. Sectoarele prioritare sunt: agricultura, produsele chimice, energia, transporturile, dezvoltarea şi planificarea teritorială, aspectele internaţionale.

Deşi nu este direct implicată în procesul de decizie, comunicările şi rapoartele sale asupra situaţiei mediului joacă un rol esenţial în adoptarea noilor strategii şi măsuri de protecţie a mediului la nivel comunitar şi fundamentează majoritatea deciziilor Comisiei în această direcţie.

Priorităţile AEM pentru următorii 5 ani sunt: - evaluarea realizărilor în aplicarea PAM6, a atingerii obiectivelor procesului de la

Cardiff, a Strategiei de la Lisabona şi a Strategiei de Dezvoltare Durabilă; - susţinerea procesului de extindere şi a supravegherii impactului acestuia în domeniul

mediului; - elaborarea de rapoarte de progres în domeniul protecţiei mediului; - evaluări sectoriale în transport, agricultură şi energie, cu difuzarea exemplelor de bune

practici şi elaborarea unei metodologii şi a unor recomandări pentru armonizarea datelor statistice de mediu;

- analiza eficacităţii politicilor europene din perspectiva impactului asupra mediului; - identificarea şi promovarea de studii în probleme emergente de mediu: eco-tehnologiile,

OMG; - elaborarea de scenarii şi studii prospective privind evoluţia mediului în Europa12.

12 AEM (2004), p. 8-16.

48

Fără să fie direct implicată în procesul de decizie, comunicările şi rapoartele AEM asupra situaţiei mediului joacă un rol esenţial în adoptarea noilor strategii şi în fundamentarea propunerilor legislative ale Comisiei.

Acţiunea comunitară a fost definită şi s-a concretizat prin mai multe planuri de acţiune pentru mediu (PAM) care s-au derulat succesiv începând cu 1973 şi care reflectă evoluţia concepţiei (a „filozofiei”) şi a strategiei europene în domeniul protecţiei mediului.

49

3. Obiectivele, principiile şi instrumentele politicii de mediu

În procesul dezvoltării instituţionale a politicii de mediu, Uniunea a parcurs un drum foarte lung, nu tocmai linear şi caracterizat deseori de indecizie. Rezultatul s-a constituit însă nu atât într-o politică unde Comunitatea îşi asumă foarte multe responsabilităţi, ci mai curând, într-o politică având impact major asupra definirii şi aplicării strategiilor europene şi a politicilor comunitare şi naţionale. Evoluţia tratatelor a dus, de asemenea, la fixarea obiectivelor şi principiilor PEM care s-au transpus în diferitele planuri de acţiune pentru mediu.

3.1. Obiective şi principii

Obiectivele care stau la baza politicii de mediu a Uniunii Europene au fost stabilite prin contribuţia Actului Unic European şi a Tratatului de la Maastricht. Conform articolului 174, sub rezerva implicării Comunităţii cu respectarea strictă a principiului subsidiarităţii, obiectivele comunitare în domeniul mediului sunt:

- conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului; - protecţia sănătăţii umane; - utilizarea prudentă şi raţională a resurselor naturale; - promovarea de măsuri la nivel internaţional în vederea tratării problemelor regionale

şi globale de mediu. Stabilirea acestor obiective comune nu prejudiciază însă rolul statelor membre. Mediul

ţine de domeniul competenţelor împărţite, iar statele membre îşi păstrează competenţele în materie de elaborare, aplicare şi finanţare a politicilor de mediu; acţiunile comunitare sunt complementare, cu rol, pe de o parte de asigurare a cadrului european de armonizare-coordonare a politicilor naţionale şi, pe de altă parte, de susţinere a politicilor statelor membre şi de potenţare a impactului acestora.

Principiile folosite în elaborarea şi aplicarea politicii europene de mediu s-au conturat treptat, în procesul dezvoltării instituţionale a PEM şi a aplicării diferitelor programe comunitare de acţiune (a se vedea mai jos). Conform Cartei Albe privind responsabilitatea la nivelul mediului (2000), principiile actuale în aplicarea PEM sunt:

- principiul responsabilităţii (numit şi „poluatorul plăteşte”) are în vedere suportarea de către poluator a cheltuielilor legate de măsurile de combatere a poluării stabilite de autorităţile publice; principiul asigură internalizarea costurilor de mediu (de poluare) la nivelul agenţilor economici şi îşi are originea în teoria externalităţilor;

- principiul acţiunii preventive: se bazează pe regula generală că „este mai bine să previi decât să combaţi”; aplicarea principiului presupune ca orice decizie de producţie sau legată de noi proiecte de investiţii să se raporteze la impactul de mediu anticipat;

- principiul precauţiei: presupune că, în absenţa unei certitudini cu privire la relaţia cauză-efect între o acţiune şi impactul asupra mediului, dacă o evaluare ştiinţifică oferă suficiente argumente privind un posibil impact negativ pentru mediu sau sănătate, trebuiesc luate măsuri de siguranţă; în aplicarea acestui principiu şi a celui anterior, un rol esenţial revine asumării responsabilităţii sociale de către agenţii economici publici şi privaţi.

- principiul corecţiei, cu prioritate la sursă, constând în obligaţia poluatorilor de a lua măsurile necesare pentru înlăturarea efectelor poluării;

- principiul proximităţii: are drept scop încurajarea comunităţilor locale în asumarea responsabilităţilor pentru deşeurile şi poluarea produsă; principiul are la bază ideea că în protecţia mediului responsabilitatea primară revine nivelelor inferioare de decizie;

- principiul protecţiei ridicate a mediului: prevede ca politica de mediu a UE să urmărească atingerea unui nivel înalt de protecţie (acţiunea Comunităţii trebuie să asigure eficienţa politicilor de mediu în spaţiul european şi nu numai);

50

- principiul integrării: presupune ca obiectivele de mediu să fie luate în considerare în elaborarea şi aplicarea tuturor politicilor europene care au un impact asupra mediului13.

Complementar principiilor specifice politicii de mediu, pot fi menţionate şi o serie de

principii generale cu rol important în elaborarea şi aplicarea PEM: - principiul eficienţei, conform căruia şi adoptarea unei legi de mediu trebuie

subordonată raportului cost – beneficiu, cu luarea în considerare a costului de oportunitate; - principiul subsidiarităţii, aşezat la baza funcţionării sistemului instituţional comunitar.

În politica de mediu, responsabilitatea principală revine statelor membre, Comunitatea intervenind doar în măsura în care acţiunea la nivel comunitar este mai eficientă;

- principiul transparenţei presupune dezvoltarea unui sistem eficace de analiză şi informare asupra consecinţelor acţiunii diverşilor actori economici şi asupra politicilor adoptate la nivel comunitar şi în statele membre;

- principiul informării, conform căruia cetăţenii au dreptul să obţină în orice moment informaţii privind calitatea mediului şi să participe la procesul decizional;

- principiul coerenţei presupune dezvoltarea unor mecanisme de coordonare/armonizare între politicile europene, pe orizontală, între diversele politici sectorile şi pe verticală, între deciziile luate la nivel comunitar, naţional, regional, local, în aşa fel încât să se asigure complementaritatea instrumentelor şi generarea de sinergii în realizarea obiectivelor de mediu;

- principiul cooperării. În aplicarea competenţelor de mediu, Comunitatea şi statele membre cooperează cu ţările terţe şi cu organizaţiile internaţionale. Principiul are la bază ideea că protecţia mediului nu poate fi realizată doar în context intern (având în vedere externalităţile de mediu care depăşesc graniţele Uniunii) şi că trebuiesc luate în considerare interesele specifice ale ţărilor în curs de dezvoltare. Uniunea joacă un rol important în negocierea şi acţiunea în domeniul protecţiei mediului la nivel internaţional, luând parte la toate dosarele majore. Conform Concluziilor Consiliului European de la Barcelona din 2002, parteneriatul global în materie de protecţie a mediului, cu un rol special acordat politicii de cooperare cu ţările în dezvoltare, trebuie să urmărească următoarele obiective strategice: limitarea schimbărilor climaterice, în special prin respectarea angajamentelor Protocolului de la Kyoto şi prin reducerea emisiilor de gaze; limitarea impactului negativ de mediu asupra sănătăţii; gestionarea responsabilă a resurselor, conservarea şi ameliorarea biodiversităţii, limitarea impactului negativ al transporturilor asupra mediului; diminuarea decalajelor de dezvoltare, combaterea sărăciei. Se poate observa şi în strategia externă aceeaşi abordare integrată a problemelor de mediu, prin corelare cu obiectivele economice şi sociale;

- principiul coeziunii. Coeziunea reprezintă în Uniunea Europeană, ca şi mediul, un element de condiţionalitate în adoptarea şi aplicarea politicilor la toate nivelurile, fiind o componentă obligatorie a strategiei europene de dezvoltare durabilă. Prin urmare, PEM este şi ea subordonată obiectivului de coeziune. Articolul 174/3 al CE (versiunea consolidată) stabileşte că în elaborarea politicii sale de mediu, Comunitatea ţine cont de condiţiile specifice din diversele regiuni ale ţărilor membre, de avantajele şi costurile ce rezultă din aplicarea sau din absenţa acţiunilor de mediu şi de necesitatea dezvoltării economice şi sociale echilibrate a regiunilor şi a ansamblului Comunităţii. În acest sens, Tratatul prevede posibilitatea unor derogări temporare pentru statele aflate în dificultate de aplicare a legislaţiei comunitare, precum şi sprijin financiar prin Fondul de coeziune.

Principale evoluţii la nivelul principiilor în aplicarea politicii de mediu la nivel

comunitar sunt: - trecerea de la abordarea ex-post la abordarea ex-ante; - orientarea către acordarea de prioritate principiilor de prevenţie şi precauţie,

principiului „poluator – plătitor” (la modă în primii ani de aplicare a PEM,) revenindu-i mai curând rolul de responsabilizare decât cel de asigurare a protecţiei mediului;

13 Institutul European din România, (2000), p. 10.

51

- trecerea de la o abordare sectorială la o abordare orizontală (protecţia mediului ca principiu de integrare, cu subordonarea elaborării tuturor politicilor europene, indiferent de nivelul şi domeniul adoptării, considerentelor de mediu);

- includerea protecţiei mediului în categoria obiectivelor strategice (art. 2 al Tratatului Uniunii Europene);

- creşterea rolului indivizilor, atât în calitate de producători, cât şi în calitate de consumatori, prin implicarea în actele decizionale, orientarea către modificarea atitudinilor, educaţie, responsabilizare socială;

- creşterea dimensiunii externe, ca urmare a conştientizării necesităţii acţiunii la nivel global în rezolvarea problemelor de mediu.

3.2. Sistemul instrumentelor PEM

Una dintre funcţiile principale ale programelor de acţiune pentru mediu a constituit-o elaborarea şi sistematizarea unui sistem eficace de instrumente pentru realizarea obiectivelor de mediu. Subordonate principiilor adoptate în cadrul PEM, instrumentele s-au structurat treptat, printr-un efort de sistematizare al Comisiei Europene, pe următoarele categorii: instrumente de reglementare, instrumente axate pe piaţă (economice şi financiare şi mecanisme de suport financiar, instrumente orizontale de sprijin14.

A. Instrumente de reglementare Rolul instrumentelor de reglementare este de a stabili cadrul legal al politicii comunitare şi

este format din cele peste 200 de componente ale acquis-ului comunitar (regulamente, directive, decizii) care transpun în cadru legislativ strategiile, programele şi planurile de acţiune ale Uniunii. Fiind o politică de tip comunitar şi nu comun, în care rolul predominant de decizie şi responsabilitatea principală aparţin statelor membre, instrumentul legislativ cel mai frecvent utilizat este directiva.

B. Instrumente axate pe piaţă În categoria instrumentelor axate pe piaţă poate fi inclus orice instrument economic, tehnic

sau de natură financiară care are un impact asupra costurilor şi profiturilor rezultate din acţiunile alternative aflate la dispoziţia agenţilor economici, în scopul modificării comportamentelor de producţie şi de consum în conformitate cu obiectivele de mediu; mai simplu spus, au rolul de a integra considerentele ecologice în strategiile de întreprindere şi în alegerea consumatorului. Instrumentele axate pe piaţă au la bază doctrina economiei sociale de piaţă, conform căreia pieţele sunt imperfecte şi intervenţia publică are rolul de a corecta aceste imperfecţiuni (în cazul de faţă, externalităţile de mediu), pentru maximizarea bunăstării sociale. Avantajul principal al acestor instrumente, comparativ, spre exemplu, cu instrumentele administrative şi de control, ţine de adaptarea politicii de mediu la exigenţele economiei de piaţă, respectiv subordonarea principiilor liberei concurenţe şi a eficienţei. Forţa de acţiune a acestor instrumente ţine de măsura în care se stabileşte o relaţie clară de antrenare între comportamentele durabile şi creşterea surplusului de consum şi de producţie.

În utilizarea instrumentelor axate pe piaţă, Comunitatea urmăreşte prioritar următoarele aspecte specifice15:

- asigurarea compatibilităţii ecologice; - identificarea obstacolelor în introducerea instrumentelor economice şi propunerea de

soluţii; - recurgerea la taxele de mediu; - identificarea ajutoarelor publice care susţin sau promovează comportamente non-

durabile de producţie şi de consum, pentru a fi eliminate; 14 Conform PAM5. 15 Decizie Conform Deciziei 2179 din 1998 a Parlamentului european şi a Consiliului, p. 6.

52

- promovarea adoptării în statele membre a conceptului de responsabilitate de mediu; - utilizarea acordurilor voluntare de mediu, cu respectarea principiilor economiei de

piaţă; - încurajarea utilizării instrumentelor fiscale pentru a atinge obiectivele de protecţie a

mediului în corelaţie cu obiectivele economice generale ale Comunităţii (creştere, ocupare, competitivitate).

Prin programul al cincilea pentru mediu, au fost stabilite următoarele categorii de instrumente bazate pe piaţă:

a) taxe şi impozite, grupate în două categorii: de emisie (deversare de poluanţi, zgomot) şi pe produs; au rolul de a folosi fiscalitatea în modificarea comportamentelor agenţilor economici, responsabilitatea aplicării lor revine statelor membre şi constituie venituri la bugetele naţionale. Comunitatea are rolul de a stabili cadrul juridic pentru utilizarea taxelor şi impozitelor16, de a evalua eficacitatea sistemelor de eco-fiscalitate aplicate în ţările membre, de a analiza impactul acestora asupra pieţei interne şi asupra competitivităţii economiei europene, de a crea baze de date la nivelul Uniunii.

b) facilităţile şi deducerile fiscale, cu rolul de a încuraja sistemele durabile de producţie şi eco-produsele;

c) subvenţiile publice, directe şi indirecte. Comisia a adoptat un cadru pentru utilizarea acestor instrumente în scopul garantării compatibilităţii lor cu principiul „poluatorul plăteşte” şi cu funcţionarea pieţei interne; o categorie specială de ajutoare publice cu rol în creştere o constituie facilităţile fiscale, folosite pentru a promova investiţiile „curate”;

d) auditul de mediu, pentru a promova introducerea unui management intern asupra performanţelor în domeniul protecţiei mediului şi al utilizării resurselor naturale. Sistemul este bazat pe voluntariat şi are rolul de a oferi vizibilitate atitudinilor pro-active ale firmelor în direcţia asumării responsabilităţii ecologice.

În acest scop, Uniunea a lansat în 1993 pentru sectorul industrial Sistemul Financiar de Management şi Audit al Mediului17 (EMAS), cu rolul de a stimula firmele să adopte un „management ecologic” prin integrarea considerentelor de mediu în strategiile de întreprindere, evaluarea periodică a performanţelor lor în domeniul protecţiei mediului şi informarea publică asupra acestor performanţe printr-o declaraţie de mediu. Aderarea la sistem este confirmată prin atribuirea unui logo ce poate fi folosit în declaraţiile publice, în antet şi în reclamele publicitare ale produselor, serviciilor sau activităţilor, fără însă să poată fi aplicat pe produse sau pe ambalaje. Din 2001, sistemul EMAS a fost extins la toate sectoarele economice, inclusiv în administraţiile publice şi la nivelul Comisiei Europene.

Un rol esenţial în aplicarea instrumentelor de piaţă îl are stabilirea preţului corect. Evaluarea preţului real al resurselor şi al impactului de mediu al comportamentelor

agenţilor economici presupune o perspectivă pe termen lung ce scapă jocului pieţei libere. Or, preţul de piaţă trebuie să reflecte costul real pentru societate, incluzând costurile de mediu. În concepţie europeană, autoritatea publică are responsabilitatea de a se implica în evaluarea acestui cost, în aşa fel încât impactul de mediu să poată fi luat în considerare în adoptarea deciziilor agenţilor economici. Pentru a veni în sprijinul stabilirii „preţului corect”, implicarea Comunităţii vizează:

- evaluarea stocului de resurse naturale şi de mediu în termeni economici; - dezvoltarea unor indicatori ai resurselor regenerabile care să stabilească rata de

refacere a stocului de resurse; - adaptarea sistemului de indicatori macroeconomici pentru a integra impactul acţiunii

umane asupra mediului şi resurselor naturale (în acest sens Comunitatea a adoptat deja indicatorii dezvoltării durabile şi a integrat indicatorii de mediu în sistemul indicatorilor structurali); 16 Cadrul juridic european al utilizării eco-fiscalităţii este stabilit prin Comunicarea Comisiei „Communication sur les impôts, taxes et redevances environnementaux dans le marché unique”, COM(97) 9 final din 26.03.1997. 17 În engleză, Eco-Management and Audit Scheme – EMAS.

53

- elaborarea de metodologii şi recomandări pentru dezvoltarea şi aplicarea analizelor cost-beneficiu incluzând considerente de mediu;

- redefinirea conceptelor şi procedurilor în sistemele de contabilitate pentru a putea permite evaluarea şi înregistrarea consumului resurselor de mediu ca parte a preţului de piaţă.

De asemenea, pentru a asigura integrarea considerentelor de mediu în comportamentele agenţilor economici, o serie de instrumente adoptate de către Comisie au rolul de a ameliora informaţia şi transparenţa pieţei şi de a promova dezvoltarea eco-pieţelor, considerate instrumente tehnice:

a) Etichetele ecologice18 (sau denominarea „eco”) Sistemul este bazat pe voluntariat, face parte din categoria instrumentelor de promovare a

responsabilităţii sociale a întreprinderilor şi a fost lansat în 1992. Rolul eco-etichetelor este acela de a asigura vizibilitatea produselor care îndeplinesc o serie de criterii de mediu fixate de către Comitetul Uniunii Europene pentru Denominare Eco. Produsele integrate în sistem primesc, de regulă pentru o perioadă de 3 ani, un logo specific reprezentând o margaretă; analiza se face pe toată durata ciclului de viaţă al produselor, în baza unui caiet de sarcini.

b) Acordurile Voluntare de Mediu Acordurile Voluntare de Mediu (AVM) funcţionează ca instrument al politicilor de mediu

în UE din 1996, anul 2002 adăugând un cadru de reglementare pentru acorduri la nivel comunitar19.

Acordurile voluntare pot fi iniţiate de către părţile interesate (atât în domenii unde Comunitatea legiferează, cât şi în domenii de interes specific) sau de către Comisie. Ele reprezintă, în sinteză, practici de auto-reglementare (sunt voluntare), o formă de co-reglementare în domenii de interes legate de protecţia mediului.

Avantajele AVM ţin de: promovarea unei atitudini anticipative, găsirea de soluţii adaptate problemelor specifice, realizarea mai rapidă a obiectivelor de mediu. Comunitatea acordă prioritate utilizării acordurilor voluntare în aplicarea PIP, gestiunea deşeurilor şi schimbările climatice.

c)Prevenirea şi Reducerea Integrată a Poluării (sistemul IPPC) Programul a fost lansat în 1996 şi are drept scop să susţină promovarea şi reducerea

poluării generată de activităţi, în principal, din domeniul energetic, al producţiei şi transformării metalelor, al industriei chimice, al industriei mineralelor şi al gestionării deşeurilor. Măsurile vizate urmăresc reducerea emisiilor în aer, apă, sol şi gestionarea deşeurilor, pentru a asigura un nivel ridicat de protecţie al mediului.

d) Politica Integrată a Produselor (sistemul PIP)20 Prin Politica Integrată a Produselor, lansată în 2003, Comunitatea urmăreşte să promoveze

dezvoltarea eco-pieţelor. Politica are la bază ideea că orice produs sau serviciu are un impact asupra mediului, fie prin modul de producţie, fie prin consum sau eliminare, provocarea majoră ţinând de combinarea între obiectivul ameliorării stilului de viaţă şi a bunăstării (condiţionate de consum), cu obiectivul protecţiei mediului. Comunicarea Comisiei din iunie 2003 asupra PIP precizează că în aplicarea politicii vor fi privilegiate două direcţii de acţiune: stabilirea de condiţii generale pentru ameliorarea integrării ecologice în ciclul de viaţă al produselor şi concentrarea pe produsele cu cel mai ridicat potenţial din punct de vedere ecologic.

Sistemul este axat pe trei etape ale procesului de decizie care condiţionează impactul de mediu al ciclului de viaţă al produselor, respectiv: aplicarea principiului „poluator–plătitor” în fixarea preţului produselor, alegerea consumatorului şi concepţia ecologică a produselor.

Ca instrumente în aplicarea strategiei, sunt avute în vedere: - crearea cadrului economic şi juridic necesar (utilizarea taxelor şi a subvenţiilor, a

sistemului de eco-etichetare, a acordurilor voluntare, reglementarea pieţelor publice);

18 În engleză, European Union Eco-Labelling Board. 19 A se vedea [COM (2002)] 412 final. 20 A se vedea „Green Paper of 7 February 2001 on integrated product policy” [COM(2001)68 final] şi „Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – Integrated Product Policy – Building on Environmental Life-Cycle Thinking” [COM(2003)302 final ], din iunie 2003.

54

- promovarea unei reflecţii asupra ciclului de viaţă al produselor (informare, integrarea produselor în sisteme de eco-management);

- transmiterea de informaţii către consumatori; - susţinerea de proiecte pilot, studii asupra pieţelor publice ecologice, rapoarte de

analiză. Programul se va baza, de asemenea, pe voluntariat, urmărind să acţioneze la nivelul

comportamentelor de consum şi de producţie şi va reprezenta un instrument cheie pentru o mai bună adaptare a politicii europene de mediu la exigenţele pieţei libere.

e) Criteriile aplicabile inspecţiilor de mediu în statele membre au fost create pentru a asigura conformitatea cu legislaţia de mediu a UE şi aplicarea uniformă a acesteia. Criteriile presupun condiţii minime privind organizarea, desfăşurarea, evaluarea şi publicarea rezultatelor inspecţiilor de mediu.

f) Sistemul de evaluare a efectelor proiectelor publice şi private asupra mediului a fost adoptat prin Directiva 85/337 EEC din 1985 şi are ca scop aplicarea principiului integrării în elaborarea şi aplicarea proiectelor şi programelor dintr-un număr foarte larg de domenii: planificare teritorială şi utilizarea terenurilor, industrie, transport şi telecomunicaţii, energie, agricultură, silvicultură, pescuit şi turism, managementul apei, gestionarea deşeurilor. Evaluările recente ale Comisiei apreciază că sistemul are un impact limitat, rezultatele lui fiind condiţionate de asumarea responsabilităţii ecologice la toate nivelurile şi de către toţi actorii implicaţi, publici şi privaţi.

C. Mecanisme de suport financiar Principalele instrumente de sprijin financiar comunitar în aplicarea PEM în statele membre

sunt: a) Programul LIFE21 – Instrumentul Financiar Comunitar pentru Mediu Programul LIFE a fost creat în 1992, este folosit exclusiv în aplicarea PEM şi include trei

arii tematice: mediu, natură şi ţări terţe. Obiectivele generale ale programului sunt: - definirea şi promovarea unor modele de producţie şi de consum în conformitate cu

principiile dezvoltării durabile; - promovarea exemplelor de bună practică; - susţinerea proiectelor pilot, a informării orizontale, a educaţiei şi formării profesionale; - dezvoltarea şi ameliorarea competenţelor structurilor administrative; - susţinerea integrării mediului în alte politici şi asigurarea coordonării diverselor

instrumente şi proceduri cu impact asupra protecţiei mediului. Componenta Mediu finanţează în proporţie de 30-50% proiecte ce promovează metode şi

tehnici inovatoare şi care pot contribui la reducerea impactului negativ asupra mediului; componenta Natură contribuie cu 50-70% la finanţarea proiectelor de conservare şi ameliorare a biodiversităţii, inclusiv prin sprijinirea reţelei Natura 2000, iar componenta Ţări Terţe finanţează cu maxim 70% programe pentru crearea structurilor administrative şi aplicarea de politici de mediu în ţări din Zona Mediteraneană şi zona Mării Baltice.

Perspectivele financiare 2007/2013 [COM(2004)101], întăresc dimensiunea de mediu a finanţării comunitare specifice; obiectivele de mediu vor fi integrate în domeniile prioritare şi vor fi finanţate, în principal, prin ariile tematice „Creştere durabilă”, „Management durabil şi protecţia resurselor naturale” şi „Uniunea Europeană ca partener global”. În acest scop, Comisia a propus un nou program LIFE+ „Instrumentul financiar pentru mediu: promovarea unei Uniuni Europene durabile”, cu rolul de a contribui la dezvoltarea, aplicarea, monitorizarea, evaluarea şi comunicarea în politica şi în dreptul comunitar de mediu. Programul va susţine în special aplicarea PAM6 prin finanţarea activităţilor care vor confirma valoare adăugată comunitară şi vor

21 În engleză, Community Financial Instrument for the Environment.

55

genera efecte de multiplicare, urmărind două axe prioritare: „Implementare şi guvernanţă ecologică” şi „Informare şi comunicare”22.

b) Sistemul Fondurilor Structurale Sistemul fondurilor structurale (Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social

European, Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă- secţiunea Orientare) reprezintă în prezent aproximativ 35% din bugetul comunitar, cu tendinţă de creştere). După 1992, fondurile sunt tot mai mult corelate cu obiectivele politicii de mediu, atât prin finanţarea unor programe specifice, cât şi prin integrarea considerentelor de mediu în implementarea diferitelor proiecte. Sistemul finanţează acţiuni extrem de diverse, de la proiecte de anvergură (spre exemplu, de ameliorare a calităţii mediului, dezvoltarea infrastructurii), până la proiecte de finanţare a Organizaţiilor Non – Guvernamentale sau a IMM. În prezent, 16,5% din FEDER şi 50% din Fondul de Coeziune finanţează direct programe de mediu. În plus, contribuţia fondurilor structurale la protecţia mediului trebuie evaluată şi prin impactul indirect pe care îl produce, prin ameliorarea condiţiilor economice şi sociale în regiunile relativ slab dezvoltate. Pe viitor se anticipează o întărire a condiţionalităţii de mediu în utilizarea fondurilor structurale, prin aplicarea principiului integrării.

c) Fondul de Coeziune (FC) Prin FC, Comunitatea acordă sprijin financiar statelor membre cu PIB/locuitor mai mic de

90% din media comunitară pentru proiecte în domeniul mediului şi al reţelelor de transport. d) Sistemul de credite al Băncii Europene de Investiţii (BEI) Protecţia mediului constituie un important criteriu de selecţie a proiectelor finanţate de

către BEI, începând cu 198323. În anii ’90, BEI a acordat credite de milioane de Euros pentru proiecte în domeniul tratării apelor, gestiunii deşeurilor, conservării urbane şi reducerii poluării. Pentru proiecte de mediu, împrumuturile pe termen lung pot să acopere până la 50% din costul investiţiei. Priorităţile în finanţarea BEI sunt: ameliorarea calităţii apei şi aerului, mediul urban (în special, reţelele de transport), protecţia sănătăţii, economisirea energiei şi surse alternative de energie, gestionarea deşeurilor.

e) Programul „NATURA 2000” Fără a dispune în prezent de un fond propriu, Reţeaua NATURA 2000 are totuşi un rol

catalizator în finanţarea biodiversităţii în spaţiul intra-comunitar. Reţeaua include în prezent peste 18.000 de zone protejate, cu valoare ecologică ridicată, acoperind aproximativ 17% din suprafaţa EU15. Finanţarea este asigurată prin LIFE Natură, prin fondurile structurale şi prin Fondul de coeziune, dar se estimează crearea unui instrument financiar propriu.

f) Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul mediului Programul reprezintă un instrument financiar de promovare a iniţiativelor societăţii civile

în aplicarea politicii europene de mediu. Comunitatea finanţează în proporţie de 70% (80% pentru statele candidate) proiecte axate în principal pe priorităţile PAM6.

D. Instrumente orizontale de sprijin Instrumentele orizontale de sprijin sunt complementare celorlalte instrumente şi au rolul

de a promova o mai bună cunoaştere în domeniul mediului şi de a crea un context favorabil dezvoltării durabile. Principalele instrumente orizontale folosite la nivel comunitar sunt: dezvoltarea şi ameliorarea permanentă a datelor statistice privind mediul şi biodiversitatea; dezvoltarea tehnologică şi cercetarea ştiinţifică; planificarea sectorială şi spaţială; informarea publică şi educaţia; educaţia şi formarea profesională.

Analiza în dinamică a sistemului instrumentelor politicilor de mediu reflectă preocuparea

Uniunii de adaptare a politicii de mediu la principiile economiei de piaţă, cu mutarea accentului dinspre instrumentele de comandă şi control către cele axate pe piaţă, prin acţiuni de integrare a considerentelor ecologice în comportamentele de producţie şi de consum.

22 Pentru detalii, a se vedea CEE (2004), “Proposal for a Regulation of the european parliament and of the council Concerning the financial instrument for the environment (life +), Com(2004) 621 final. 23 În 1983, a fost adoptată declaraţia privind Politicile de Mediu şi Procedurile de Corelare cu Dezvoltarea Economică.

56

4. Programele europene de acţiune, realizări şi perspective

Politica de mediu a Uniunii Europene s-a dezvoltat prin 6 Programe de Acţiune pentru Mediu, care reprezintă o combinaţie de abordare strategică şi planuri de acţiune, într-o concepţie care a evoluat de la tratarea sectorială a problemelor de mediu către o abordare integrată în cadrul modelului dezvoltării durabile.

4.1. Programele de Acţiune pentru Mediu, între abordarea sectorială şi strategia dezvoltării durabile

Primul program a fost adoptat de Consiliul European în 1972 şi acoperă perioada 1973-1976. El reflectă o abordare sectorială şi a definit principiile politicii comunitare de mediu care s-au regăsit şi în programelor ulterioare, inclusiv principiul prevenirii poluării aflat la baza celui de-al patrulea program, elaborat cu 15 ani mai târziu. De asemenea, programul a inclus o serie de alte elemente cheie care au stabilit în anii ‘90 cadrul strategiei europene de dezvoltare durabilă:

- condiţionalitatea de mediu în deciziile privind noile proiecte, în mod preventiv, încă din faza de proiectare;

- aplicarea principiului „poluator-plătitor”; - reducerea exploatării resurselor naturale acolo unde provoacă dezechilibre

majore; - principiul responsabilităţii de mediu (de aici, necesitatea educaţiei şi a

dezvoltării „conştiinţei ecologice”); - aplicarea subsidiarităţii, cu asigurarea coerenţei între politicile naţionale şi

programele comunitare într-o abordare strategică pe termen lung; - principiul informării; - dezvoltarea cercetării; - principiul izolării naţionale a efectelor de poluare; - principiul cooperării pentru a asigura contextul favorabil externalizării

acţiunilor comunitare în domeniul protecţiei mediului; - luarea în calcul şi a intereselor ţărilor în curs de dezvoltare.

Al doilea program de acţiune, elaborat pentru perioada 1977-1981 a continuat pe aceeaşi

linie a abordării sectoriale introdusă de primul program, fără să aducă elemente de progres în dezvoltarea unei politici eficace de mediu la nivel comunitar, cu aplicaţie orizontală.

Primele evoluţii calitative din această perspectivă au venit prin PAM3, definit pentru perioada 1982-1986 şi au constat, în principal, în definirea unei strategii generale de protejare a mediului şi a resurselor naturale, cu accent pe prevenire în loc de control şi în încercarea de a integra obiectivele de mediu în celelalte politici comunitare. Opţiunea pentru asumarea unor responsabilităţi clare la nivel comunitar şi pentru o abordare orizontală a problemelor de mediu a devenit, însă, mult mai clară prin PAM4 (1987-1992) care a venit în direcţia aplicării prevederilor Actului Unic European. Dar, contribuţia majoră al celui de-al patrulea program la evoluţia politicilor comunitare, în particular, dar şi la evoluţia modelului european de integrare, în general, o constituie mutaţia ideologică pe care o introduce şi care avea să ducă spre includerea în Tratatul de la Amsterdam a conceptului de dezvoltare durabilă. Filozofia centrală a PAM4 este ideea că protecţia mediului nu intră în conflict cu obiectivele economice, ci, dimpotrivă, poate constitui un instrument de ameliorare a performanţei şi competitivităţii economice, o precondiţie esenţială pentru creştere şi dezvoltare24. Adoptarea acestei noi concepţii la nivelul Comisiei a determinat ca în dezvoltările ulterioare în materie de strategie a UE să se încerce corelarea şi inter-condiţionalitatea între obiectivele economice, cele sociale şi cele de mediu.

Prin al 5-lea Program de Actiune pentru Mediu (1993-2000), numit „Către o dezvoltare durabilă’’, politica de mediu a fost integrată în strategia integratoare a dezvoltării durabile.

24 Baker, S., (1997), p. 94.

57

Programul a fost pregătit în paralel cu lucrările Confernţei de la Rio (1992) şi a lansării Agendei 21, ca prim angajament al Comunităţii în direcţia asumării modelului dezvoltării durabile.

Programul a fost, probabil, consecinţa directă a publicării în 1992 de către Comisie a primului raport cu privire la starea mediului în Uniune. Conform evaluărilor Comisiei, starea mediului în ţările europene înregistra o degradare constantă, iar programele comunitare de până atunci nu fuseseră în măsură să ofere soluţii şi să sprijine ţările membre în dezvoltarea politicilor de mediu. Conţinutul PAM5 a fost stabilit, prin urmare, pornind de la principalele probleme de mediu constatate în spaţiul comunitar (schimbările climatice, acidificarea şi calitatea aerului, mediul urban, zonele de coastă, gestionarea deşeurilor, gestionarea resurselor de apă, protecţia naturii şi biodiversitatea) şi de la limitele programelor anterioare.

Prioritatea în programul al cincilea de acţiune a fost acordată aplicării a două principii majore:

- trecerea de la acţiunea tradiţională ex-post (cu accent pe instrumente de comandă şi de control) la acţiunea ex-ante bazată pe prevenire şi precauţie, cu responsabilizarea tuturor actorilor ale căror acţiuni pot avea impact asupra mediului;

- integrarea considerentelor de mediu în politicile sectoriale, într-o abordare strategică pe termen lung promovând intercondiţionalitatea între protecţia mediului, obiectivele economice şi cele sociale.

Acţiunea Comunităţii în direcţia promovării noului model al dezvoltării durabil, cu respectarea principiului subsidiarităţii, s-a orientat către:

- menţinerea calităţii vieţii; - conservarea accesului permanent la resursele naturale; - încetinirea şi stoparea procesului de degradare a mediului [COM(92)23 final].

În realizarea acestor obiective, dincolo de acţiunea orizontală, au fost identificate 5 sectoare cheie pentru aplicarea principiilor de dezvoltare durabilă: industrie, energie, transport, agricultură şi transport. Prin PAM5, Directoratele Generale corespondente au avut obligaţia de a lua în considerare aspectele de mediu în toate propunerile lor legislative şi să elaboreze anual rapoarte cu privire la dimensiunea de mediu a activităţilor specifice25.

O contribuţie importantă a programului la nivel metodologic a constat şi în asigurarea coerenţei sistemului de instrumente folosite în politica de mediu: legislative (impunerea unor standarde de mediu, integrarea politicilor de mediu în politicile sectoriale şi de planificare teritorială), economice (încurajarea producţiei şi utilizării produselor şi tehnologiilor ce nu afectează mediul, internalizarea costurilor de mediu), orizontale (informaţie, educare, cercetare), financiare (programe de sprijin comunitar, taxe, redevenţe)26.

Nu în ultimul rând, PAM5 a creat un cadru favorabil pentru ameliorarea accesului publicului la informarea de mediu, o mai bună coerenţă între politicile naţionale şi cadrul comunitar, precum şi pentru asumarea de către UE a unui rol activ la nivel internaţional, în direcţia dezvoltării durabile globale.

Aplicarea programului a fost evaluată pentru prima dată de către Agenţia Europeană de Mediu în 1995, evaluare în baza căreia au fost identificate direcţiile principale de revizuire, iar apoi, în 1999, ca evaluare globală care a constituit suportul documentar pentru elaborarea celui de-al şaselea program de acţiune, alături de rapoartele Agenţiei cu privire la starea mediului în Europa.

În sinteză, concluziile Agenţiei cu privire la impactul celui de-al cincilea program de acţiune arătau că, deşi au fost înregistrate progrese punctuale în diminuarea degradării mediului, pe ansamblu calitatea mediului în Uniune nu se ameliorase şi că presiunile viitoare asupra mediului urmau să se accentueze, impunându-se acţiuni mai eficiente pe următoarele direcţii strategice:

- aplicarea legislaţiei de mediu în ţările membre; - ameliorarea şi intensificarea integrării aspectelor de mediu în politicile sectoriale cu

impact asupra mediului înconjurător; 25 Jones, A. R., (1998), p. 220. 26 Relicovschi, A., (2000), 7.

58

- o mai bună implicare a actorilor economici şi a cetăţenilor în protecţia mediului; - relansarea măsurilor privind soluţionarea unor probleme ecologice grave şi găsirea de

răspunsuri la subiecte relativ mai noi de preocupare cu privire la mediu27. Analiza celor 5 programe de acţiune reflectă nu doar evoluţia concepţiei europene cu

privire la mediu, ci este, de asemenea, reflectarea evoluţiei unui mod de gândire, a unui sistem care a determinat reconsiderări ale strategiei de integrare în ansamblul ei. De la concepţia liberală, inclusă în tratatele fondatoare, fără preocupare faţă de mediu, modelul european a evoluat către dezvoltarea durabilă, obiectivele de mediu subordonând, alături de cele sociale şi de coeziune, obiectivele economice predominate la începutul procesului de integrare. Deşi se poate aprecia că există limite în abordarea europeană şi că, cel puţin parţial, decalajele de competitivitate ale economiei europene faţă de principalii concurenţi pot fi puse pe seama sistemului redistributiv comunitar şi al reglementărilor stricte sociale şi de mediu, câştigul major îl constituie orientarea Europei către un sistem de organizare a societăţii integrând valori non-materialiste, axat pe un anume refuz al cantitativismului care a dominat evoluţia socială în perioada postbelică.

4.2. Cadrul strategic european actual al politicii de mediu – PAM6

Programul al şaselea de acţiune pentru mediu (PAM6), numit „Alegerea noastră, viitorul nostru”, a fost lansat în 2001 şi acoperă perioada 2001-2010. Cadrul acţiunii comunitare prin PAM6 este dat de următoarele cinci coordonate strategice:

- îmbunătăţirea aplicării legislaţiei de mediu în ţările membre; - mai buna integrare a politicilor de mediu în alte politici comunitare; - cooperarea cu piaţa, în baza principiilor: consumatorii au nevoie de informaţie

(Schema europeană de eco-etichetare) pentru a putea avea un rol activ în orientarea producătorilor; producătorii nu trebuie doar penalizaţi, ci şi premiaţi; interzicerea subvenţiilor publice periculoase pentru mediu;

- implicarea cetăţenilor (prin ameliorarea accesului la informaţie, cetăţenii să poată înţelege mai bine impactul de mediu al diferitelor acţiuni publice şi private şi să-şi poată manifesta opţiunile;

- o mai bună planificare a teritoriului. Programul identifică 4 domenii prioritare de acţiune în politicile europene de mediu28: A. Atenuarea schimbărilor climatice Stratul de ozon s-a redus cu 10% de la sfârşitul anilor ’60, nivelul mării a crescut cu 10-20

cm în ultimii 50 de ani, concentraţiile de gaz cu efect de seră au crescut de o manieră îngrijorătoare. Printre cele mai importante consecinţe pot fi enumerate: inundaţiile, taifunurile, incendiile, dispariţia unor specii, răspândirea maladiilor. Protocolul de la Kyoto (1997) a reprezentat primul acord mondial în direcţia unei acţiuni globale, Uniunea devenind cel mai important susţinător al protocolului, îndeosebi după retragerea Statelor Unite din 2001.

Prin PAM6, UE şi-a propus „stabilizarea concentraţiilor europene de gaz cu efect de seră la un nivel care să nu afecteze clima”. Pe termen scurt, Uniunea are ca obiectiv diminuarea emisiei de gaze cu 8% în 2008-2012, faţă de 1990, urmând ca între 2012 şi 2020 să obţină diminuarea cu câte un punct procentual suplimentar anual. O contribuţie esenţială la realizarea acestui obiectiv se speră că va aduce Programul European asupra Schimbării Climatice lansat în 2000.

B. Protecţia naturii şi a biodiversităţii Calitatea şi echilibrul eco-sistemelor sunt esenţiale pentru ameliorarea calităţii vieţii şi

durabilitatea socială. În Uniunea Europeană, 30% dintre speciile de păsări şi 45% dintre cele de fluturi sunt ameninţate, animalele marine sunt în pericol ca urmare a exploatării excesive, două treimi dintre arbori sunt afectaţi de poluare, agricultura intensivă şi exploatarea neraţională a

27 Comisia Comunităţilor Europene, (2000a), p. 9. 28 Comisia Comunităţilor Europene (2002a), pp. 6-30.

59

pădurilor au dus la degradarea solurilor în toate ţările membre, 60% din zonele umede ale Europei septentrionale şi occidentale au dispărut.

Politica europeană de mediu dispune de două directive cu impact important asupra biodiversităţii şi conservării naturii: Directiva din 1979 cu privire la conservarea păsărilor şi Directiva 1992 asupra habitatelor, care a dus la identificarea a peste 15000 de zone de interes comunitar (15% din UE15), incluse în prezent în reţeaua Natura2000. Se adaugă programul Life-Natura, prin care Comunitatea a finanţat peste 300 de proiecte de conservare a habitatului natural, a faunei şi a florei sălbatice.

Obiectivul politicii europene în domeniul protejării naturii şi biodiversităţii prin PAM6 îl constituie protejarea şi refacerea bunei funcţionări a ecosistemelor, stoparea (ca perspectivă) a dispariţiei speciilor, protejarea solurilor contra eroziunii şi poluării. În acest scop, programul propune următoarele acţiuni:

- luarea măsurilor pentru aplicarea integrală a legislaţiei de mediu în ţările membre; - protecţia habitatelor sensibile şi de valoare prin extinderea programului comunitar

Natura2000; - adoptarea de măsuri protecţia şi restaurarea peisajelor; - adoptarea de planuri de acţiune pentru protejarea biodiversităţii; - definirea unei strategii pentru protecţia mediului marin; - definirea unei strategii pentru protecţia solurilor; - extinderea programelor pentru promovarea gestiunii durabile a pădurilor; - coordonarea şi susţinerea eforturilor statelor membre privind prevenirea accidentelor şi a

catastrofelor naturale; - integrarea mai eficace a mediului şi a biodiversităţii în politicile sectoriale. C. Mediul şi sănătatea Politicile comunitare abordează mediul şi sănătatea ca sistem integrat, luând în considerare

faptul că poluarea, în diversele ei forme, afectează sănătatea, pe un spectru foarte larg de afecţiuni, de la cele mai simple, până la cele mai grave, de tipul cancer, moarte infantilă, decese premature. În prezent, sunt folosite peste 30.000 de substanţe chimice (fără a se cunoaşte foarte bine riscurile asupra sănătăţii), poluarea urbană şi utilizarea pesticidelor în agricultură duc la contaminarea apelor subterane (sursa a peste 60% din consumul alimentar), peste 25% dintre europeni sunt afectaţi de poluarea sonoră.

Uniunea Europeană îşi asumă rolul de a identifica diferitele riscuri ecologice pentru sănătate, de a defini norme comunitare pentru a proteja în mod special grupurile vulnerabile şi de a crea un sistem eficient de informare a publicului asupra riscurilor. O atenţie particulară a fost acordată utilizării Organismelor Modificate Genetic (OMG). Eforturile Comunităţii au fost îndreptate către controlul utilizării OMG, evaluarea impactului asupra mediului şi informarea consumatorilor asupra trasabilităţii produselor folosind OMG. În domeniul poluării sonore, Uniunea fixează valori limită şi norme de protecţie, realizează studii de cercetare şi susţine dezvoltarea unor reţele de transport durabil. În centrul politicii sale, UE aşează principiile precauţiei şi ale prevenţiei. Pe plan internaţional, UE cooperează îndeaproape cu Organizaţia Mondială a Sănătăţii, în principal în domeniul cercetării şi al elaborării de norme, şi se implică în găsirea de soluţii la problemele specifice ale ţărilor în dezvoltare.

Obiectivul urmărit prin PAM6 este „obţinerea unei calităţi a mediului în care nivelurile de poluare să nu antreneze incidente sau riscuri importante pentru sănătatea persoanelor”. În acest scop, acţiunile Comunităţii se vor orienta către:

- dezvoltarea cercetării pentru o mai bună cunoaştere a impactului de mediu asupra sănătăţii;

- reevaluarea normelor şi adaptarea lor la grupurile vulnerabile (copiii, bătrâni, femei însărcinate);

- reducerea riscurilor legate de utilizarea pesticidelor; - adoptarea unei noi strategii privind poluarea atmosferică;

60

- reforma sistemului de management al riscurilor provenind din utilizarea substanţelor chimice.

D. Utilizarea durabilă a resurselor şi gestiunea deşeurilor Presiunea tot mai puternică asupra resurselor ce rezultă din creşterea demografică şi

dezvoltarea economică şi impactul negativ al deşeurilor industriale şi menajere asupra calităţii apei, aerului, solului obligă, pe de o parte, la găsirea de soluţii care să conserve accesul generaţiilor viitoare la resursele de care vor avea nevoie şi, pe de altă parte, la dezvoltarea unor sisteme eficiente de colectare şi reciclare a deşeurilor.

Obiectivul PAM6 pe această linie strategică îl constituie disocierea creşterii economice de utilizarea resurselor, ameliorând eficacitatea utilizării acestora, orientând evoluţia socială către o lume mai responsabilă, mai puţin cantitativistă. Diminuarea volumului deşeurilor prin prevenire, ca element cheie al politicii integrate de produs corelat cu măsuri de colectare şi reciclare a deşeurilor, vor constitui în noul program o prioritate. Până în 2010, Uniunea intenţionează să reducă volumul deşeurilor cu 20% faţă de anul 2000, iar până în 2050, cu 50%.

Ca acţiuni specifice la nivelul Uniunii, programul prevede: - inventarierea substanţelor cu risc ridicat şi sensibilizarea producătorilor în direcţia

colectării, tratării şi reciclării deşeurilor rezultate; - stimularea consumatorilor să aleagă produse folosind materiale recuperabile, mai puţin

generatoare de deşeuri; - favorizarea dezvoltării pieţelor pentru materiale reciclabile; - definirea şi promovarea unei strategii comunitare de reciclare; - definirea şi aplicarea de măsuri specifice în cadrul unei politici integrate de produs, în

direcţia promovării eco-produselor şi eco-tehnologiilor. Ca arii tematice cheie pe domeniile prioritare prezentate mai sus, PAM6 a identificat:

poluarea aerului, reciclarea deşeurilor, gestionarea şi utilizarea resurselor în perspectiva dezvoltării durabile, protecţia solului, marin, ameliorarea calităţii mediului urban, utilizarea durabilă a pesticidelor, protecţia şi conservarea mediului marin (a zonelor de coastă ameninţate de urbanizarea excesivă, poluare şi pescuit intensiv).

Un element important de specificitate al acestui ultim program a fost luarea în

considerare a intereselor ţărilor aflate în proces de aderare, noi, respectiv viitoare, ţări membre. Aderarea celor 12 ţări candidate la UE a fost condiţionată de adoptarea reformelor şi a modificărilor legislative şi instituţionale necesare pentru asumarea exigenţelor de mediu şi adaptarea economico-socială la modelul dezvoltării durabile. În sprijinul ţărilor candidate, Uniunea a finanţat programe de mediu prin intermediul fondurilor de pre-aderare, în special prin Instrumentul Structural de Pre-Aderare. Totuşi, efortul financiar principal va reveni ţărilor membre, Comisia estimând ca acestea vor trebui să aloce în următorii 20 de ani aproximativ 2-3% din PIB pentru a respecta cerinţele de mediu ale legislaţiei comunitare. Din acest motiv, cel mai adesea în declaraţiile oficiale, cheltuielile de aplicare a PEM sunt incluse la categoria „costuri ale aderării”, iar la nivelul agenţilor economici producători şi consumatori, PEM este privită ca ansamblu de noi constrângeri. Se pierde din vedere faptul că, spre exemplu, poluarea aerului reduce speranţa de viaţă cu 9 până la 24 de luni în ţările europene sau că ameliorarea calităţii aerului în ţările candidate ar putea preveni între 15.000 şi 34.000 de decese premature şi peste 180.000 de îmbolnăviri de bronşită acută. Aplicarea legislaţiei comunitare de mediu va reprezenta pentru noile ţări membre o oportunitate în evitarea unor erori grave şi costisitoare rezultate din orientarea către un model de dezvoltare clasic, centrat pe obiective economice şi conducând către un mediu de viaţă non-durabil.

De asemenea, în realizarea obiectivelor programului, Uniunea Europeană acordă o importanţă specială cooperării internaţionale. Programul întăreşte dimensiunea externă a PEM, propunând integrarea mediului în toate componentele relaţiilor externe ale Uniunii. Uniunea susţine la nivel internaţional aplicarea convenţiilor internaţionale, în special în domeniile

61

schimbării climatice, al biodiversităţii, al controlului produselor chimice şi al reducerii deşertificării, cu luarea în considerare a intereselor specifice ale ţărilor în dezvoltare. UE este cel mai important contributor la Ajutoarele pentru Dezvoltare, parte importantă a finanţării fiind orientată către promovarea în aceste ţări a unui model de creştere integrând dimensiunea ecologică. Uniunea Europeană a ratificat cele mai importante convenţii internaţionale, susţine respectarea protocolului de la Kyoto, sprijină întărirea rolului Programului Naţiunilor Unite pentru Mediu în guvernarea globală a problemelor ecologice, optează şi „luptă” pentru integrarea mediului în cadrul negocierilor multilaterale OMC, a avut o contribuţie esenţială în încheierea Convenţiei asupra diversităţii biologice (2000) şi includerea în protocol a principiul precauţiei în utilizarea organismelor modificate genetic, cooperează cu organizaţii şi instituţii internaţionale pentru elaborarea de studii, rapoarte şi furnizarea de informaţii.

Aplicarea PAM6 este considerată, pe ansamblu, o reuşită, chiar dacă rezultatele europene privind reducerea poluării, prevenirea schimbărilor climatice sau ameliorarea biodiversităţii sunt în continuare modeste. Cele mai importante rezultate au fost obţinute în domeniul protecţiei aerului şi în cel al protecţiei naturii, Raportul Comisiei pe 2005 apreciind că principala barieră în obţinerea de progrese nu o mai constituie lipsa unui cadru strategic adecvat, a unei legislaţii şi a unor instrumente eficace, ci modele de consum şi de producţie ce nu au integrat încă dimensiunea de mediu29.

Actualul program de acţiune, dincolo de limitele în planul impactului asupra protecţiei mediului în spaţiul european, are meritul de a fi constituit un cadru stimulativ adoptării unor strategii cu rol foarte important în asigurarea corelării între obiectivele economice, cele sociale şi de mediu, precum şi pentru înregistrarea de progrese în domenii sensibile pentru ţările europene: apă, aer, sol, deşeuri, mediu urban, mediu marin. Mai mult decât atât, un mare câştig adus de noul program îl reprezintă adaptarea instrumentelor de mediu la principiile şi mecanismele pieţei. Acordurile Voluntare de Mediu, Eco-etichetarea, Politica Integrată de Produs, Sistemul Financiar de Management şi Audit al Mediului reprezintă câteva exemple de reuşită din această perspectivă, urmărind participarea activă şi responsabilă a actorilor implicaţi în acţiuni cu impact asupra mediului.

Cele mai importante strategii adoptate până în prezent la nivel european în baza PAM6 sunt: Programul „Aer curat pentru Europa” (CAFE), în domeniul calităţii aerului; adoptarea în 2002 a strategiei pentru protecţia solului, a unei strategii pentru utilizarea pesticidelor şi a unei strategii pentru protecţia şi dezvoltarea mediului; lansarea în 2003 a unei strategii pentru reciclarea şi prevenirea deşeurilor, a unei strategii pentru utilizarea durabilă şi managementul resurselor naturale şi a unei strategii pentru mediul urban;

Anul 2005 a fost cu totul excepţional în dinamica realizărilor privind obiectivele PAM6, prin: adoptarea programului REACH, a celor „24 de linii directoare integrate” pentru promovarea eco-inovaţiilor şi a celor mai bune reglementări de mediu, aplicarea Planului de Acţiune pentru Tehnologii Ecologice, publicarea a 4 strategii tematice (aer, managementul şi utilizarea durabilă a resurselor, conservarea şi protecţia mediului marin, gestionarea deşeurilor), intrarea în vigoare a Protocolului de la Kyoto30.

5. Politica europeană de mediu şi România

Politica de mediu în România a debutat în anii ’90, prin înfiinţarea Ministerului Mediului31. În 1992 a fost adoptată „Strategia Naţională de Protecţia Mediului”, reactualizată în 1996 şi în 2002. Conform strategiei, obiectivele prioritare de mediu în România sunt: conservarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de sănătate a oamenilor; dezvoltarea durabilă; prevenirea poluării; conservarea biodiversităţii; conservarea moştenirii culturale şi istorice; aplicarea principiului „poluatorul plăteşte”; stimularea activităţii de redresare a mediului (prin acordarea de subvenţii, credite cu dobândă mică etc.). Strategia a fost completată în 1999 cu 29 COM (2006) 70 final, p. 6. 30 Ibidem: 3-14. 31 Institutul European din România, (2000).

62

„Raportul privind starea mediului în România” şi Programul Naţional de Aderare la UE, la care se adaugă mai târziu „Strategia Naţională de Gestionare a Deşeurilor” (2002).

Cele mai importante progrese în domeniul legislativ favorizate de strategia naţională şi de programul de aderare s-au înregistrat în32: legislaţia privind evaluarea impactului, cea privind deşeurile periculoase, gropile de gunoi pentru deşeuri, deşeurile rezultate din ambalaje şi transportul deşeurilor, legislaţia privind apa menajeră, apa potabilă, poluarea cauzată de substanţele periculoase, identificarea spaţiilor ce necesită protecţie specială, controlul poluării industriale, măsuri pentru siguranţa câmpurilor nucleare.

Ca viitoare ţară membră a Uniunii Europene, România este obligată să adopte în totalitate şi acquis-ul comunitar de mediu. Aplicarea strategiei geometriei variabile în modelul european de integrare face însă posibilă adoptarea şi aplicarea treptată a legislaţiei comunitare, prin utilizarea perioadelor de tranziţie şi a derogărilor temporare. Aceste instrumente ale strategiei de extindere au venit în mod esenţial în sprijinul ţării noastre, dacă luăm în considerare exigenţele ridicate de mediu în spaţiul european raportat la posibilităţile României de a aplica legislaţia şi la costurile reformelor necesare pentru a integra principiul responsabilităţii ecologice.

Capitolul de negociere „Protecţia mediului înconjurător” (capitolul 22) a fost deschis în mai 2002 şi încheiat în 2004; în urma negocierilor, România a obţinut următoarele perioade de tranziţie33:

- 3 perioade de tranziţie, cu durate de 1, 2 şi 3 ani, pentru conformarea cu prevederile directivei referitoare la controlul emisiilor de compuşi organici volatili (COV) rezultaţi din depozitarea benzinei şi distribuţia sa de la terminale la staţiile de distribuţie a benzinei;

- 3 perioade de tranziţie, cu durate de 3, 5 şi 5 ani, pentru atingerea obiectivelor de recuperare/reciclare pentru plastic, sticlă şi lemn, prevăzute de conformarea cu prevederile directivei privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje;

- 2 perioade de tranziţie cu durate cuprinse între 1 şi 2 ani, pentru conformarea cu prevederile directivei privind incinerarea deşeurilor;

- 3 perioade de tranziţie cu durate de de 3, 7 şi 9 ani pentru conformarea a 130 depozite cu prevederile directivei privind depozitarea deşeurilor;

- 2 perioade de tranziţie cu durata de 2 ani pentru atingerea ţintelor de colectare, reciclare, valorificare prevăzute de directiva privind deşeurile de echipamente electrice şi electronice;

- 2 perioade de tranziţie de 5 şi 9 ani pentru aplicarea integrală a prevederilor regulamentului privind transportul deşeurilor şi o derogare de la aplicarea art. 7(4) pe perioada în care se aplică derogarea temporară instalaţiei de destinaţie;

- 2 perioade de tranziţie de 9 şi 12 ani pentru aplicarea prevederilor directivei referitoare la epurarea apelor uzate urbane;

- 2 perioade de tranziţie de 4 şi 9 ani pentru respectarea a 9 parametri de calitate prevăzuţi de directiva privind calitatea apei potabile;

- 1 perioadă de tranziţie de 3 ani pentru 51 unităţi industriale pentru 8 substanţe periculoase;

- 1 perioadă de tranziţie cu durata de 8,2 ani pentru 195 de instalaţii ce se află sub incidenţa directivei privind prevenirea şi controlul integrat al poluării;

- 3 perioade de tranziţie cu durata de 6 ani pentru valorile limită de SO2 pentru 34 instalaţii mari de ardere, pentru respectarea valorilor limită de NOx pentru 69 instalaţii, pentru valorile limită de pulberi pentru 26 instalaţii şi 1 perioadă de tranziţie de 1 an pentru respectarea valorilor limită pentru NOx pentru 6 instalaţii.

Comisia apreciază că aplicarea legislaţiei comunitare de mediu în România presupune un cost de aproximativ 22 de miliarde de Euros. Implementarea acquis-ului european de mediu ne va permite, însă, să evităm erori pe care cele mai „vechi” ţări membre le-au făcut în procesul dezvoltării lor economice şi să obţinem o ameliorare rapidă a mediului şi a condiţiilor de viaţă. Nu în ultimul rând, protecţia mediului potenţează factorii creşterii economice, creează locuri de muncă şi generează dezvoltarea de noi pieţe cu rol esenţial în creşterea bunăstării sociale. 32 Delegaţia Comisiei Europene în România, (2005), pp. 2-5. 33 Ministerul Integrării Europene, (2004), pp. 70-75.

63

România a reuşit deja să transpună în legislaţia internă cea mai mare parte a acquis-ului de mediu, dar rapoartele Comisiei au atras în mod constant atenţia asupra limitelor capacităţii administrative de aplicare a PEM şi asupra posibilităţilor reduse de finanţare, cu lipsa unor instrumente financiare adecvate. Comunitatea a venit în sprijinul României prin instrumentele financiare de pre-aderare Phare şi ISPA, precum şi prin oferta de participare la proiecte de jumelaj, finanţare prin BEI, participare la programul LIFE şi la Iniţiativele Comunitare.

Prioritatea actuală în aplicarea PEM în România o constituie adoptarea de strategii sectoriale care să integreze considerentele de mediu (în conformitate cu obiectivele dezvoltării durabile) şi ameliorarea capacităţii structurilor administrative de implementare. Până la momentul aderării, Guvernul apreciază că acquis-ul de mediu va fi adoptat în totalitate, iar planurile de implementare vor fi puse în aplicare. Ca direcţii strategice, accentul în politica de mediu va cădea pe o serie de axe prioritare ce au rolul de a întări componenta preventivă: dezvoltarea sistemului de monitoring integrat al mediului, eco-producţia şi consumul durabil, descentralizarea sistemului instituţional şi aplicarea principiului responsabilităţii la toate nivelurile şi în toate domeniile, dezvoltarea instrumentelor axate pe piaţă, cooperarea internaţională. Se observă, de altfel, că axele prioritare în politica de mediu a României se încadrează în direcţiile strategice ale politicii europene de mediu.

Concluzii

Protecţia mediului reprezintă astăzi în Uniunea Europeană o politică orizontală, cu rol de principiu în elaborarea şi aplicarea tuturor politicilor Comunităţii şi statelor membre. Abordarea integrată ţine de evoluţiile la nivelul strategiilor generale de integrare din ultimul deceniu al secolului trecut care s-au adaptat treptat modelului dezvoltării durabile. Tratatul de la Maastricht ridică protecţia mediului la „rangul” de politică comunitară, iar Tratatul de la Amsterdam include principiul dezvoltării durabile ca unul dintre obiectivele comunitare şi stabileşte aplicarea principiului integrării mediului în politicile sectoriale.

Prin cele şase programe de acţiune pentru mediu, Uniunea a elaborat un sistem complex de legi comunitare orizontale şi pe domenii (calitatea aerului, gestiunea deşeurilor, calitatea apei, protecţia naturii, poluare industrială şi managementul riscului, substanţe chimice periculoase şi organisme modificate genetic, zgomot, protecţie civilă, siguranţa nucleară şi radioprotecţie), a trecut de la abordarea sectorială la cea integrată, a dezvoltat principii şi instrumente de acţiune, şi-a dezvoltat dimensiunea externă prin cooperarea la nivel internaţional. În prezent, Uniunea parcurge etapele celui de-al şaselea program de acţiune „Mediu 2010: Viitorul nostru, Alegerea noastră”, care se concentrează pe patru mari domenii de acţiune: schimbări climatice, sănătate şi mediu, natură şi biodiversitate şi gestionarea resurselor naturale.

În cei peste 30 de ani de acţiune comunitară în domeniul protecţiei mediului, Comisia apreciază că principalele rezultate obţinute sunt: diminuarea reziduurilor industriale, limitarea sau interzicerea utilizării unor substanţe toxice, cu riscuri ridicate pentru mediu şi sănătate, diminuarea acidificării apelor, ameliorarea gestionării deşeurilor, ameliorarea calităţii apelor, aerului şi solului. Pentru ameliorarea impactului PEM, anii următori vor acorda prioritate acelor strategii şi instrumente care vor promova o mai bună corelare între obiectivele de mediu şi cele ale pieţei libere (în special prin modificarea comportamentelor de producţie şi de consum) şi se va urmări o integrare mai eficace şi mai coerentă a mediului în politicile sectoriale. În plus, una dintre marile provocări o va constitui şi aplicarea politicii de mediu în noile ţări membre.

Referinţe

Baker, S., Kousis, M., Richardson, D. şi Young, S (editori), (1997), The Politics of Sustainable Development. Theory, Policy and Practice Within he European Union, Routledge, Londra, New York

Jones, R.A., The politics and economics of the European Union, (1998), Edward Elgar Publishing, Inc., University Press, Cambridge

64

Pohoaţă, I., (2000), O istorie a doctrinelor economice, Editura Institutul European, Iaşi Relicovschi, A., (2000), Seria Micromonografii – Politici Europene. Politici în managementul

mediului, Institutul European din România, Bucurşti Agenţia Europeană de Mediu (2004), Stratégie de l’AEE 2004-2008, URL (consultat mai 2006),

http://org.eea.eu.int/documents/startegy-docs/startegy_web-fr.pdf Comisia Comunităţilor Europene (2000a), Global Assesment. Europe’s environment: what

directions for the future?, Direction générale de la presse et de la communication Publications B-1049, Bruxelles

Comisia Comunităţilor Europene (2000), Directorate General for the Environment, White Paper on environmental liability, [COM (2000) 66 final]

Comisia Comunităţilor Europene (2001), Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur le sixième programme communautaire d'action pour l’environnement „Environnement 2010: notre avenir, notre choix” – Sixième programme d'action pour l'environnement/, [COM/2001/0031 final], URL (consultat mai 2006), http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l28027.htm

Comisia Comunităţilor Europene (2002a), Opter pour un avenir plus vert. L’Union européenne et l’environnement, Direction générale de la presse et de la communication Publications B-1049, Bruxelles

Comisia Comunităţilor Europene, (2004), Document de travail de la Commission « Intégration des considérations environnementales dans les autres politiques – bilan du Processus de Cardiff. Towards sustainability. A european community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development, [Com(2004) 394 final], URL (consultat mai 2006), http://europa.eu.int/comm/environment/env-act5/5eap.pdf

Comisia Comunităţilor Europene, (2006), Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen »Examen de la politique environnementale 2005 » {SEC(2006) 218}[ COM(2006) 70 final], URL (consultat mai 2006), http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l28172.htm

Consiliul european, (1998), Decizia nr. 2179/98/ce du Parlement Européen et du Conseil, concernant le réexamen du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable «Vers un développement soustenable», URL (consultat în aprilie 2006), http://europa.eu.int/comm/environment/env-act5/dec_fr.pdf

Delegaţia Comisiei Europene în România, (2005), Sector Fiche. Agriculture, URL (consultat în aprilie 2006), http://www.infoeuropa.ro/docs/Sector_fiche-Agriculture.pdf

Institutul European din România, (2000), Seria Micromonografii – Politici Europene. Politica de mediu, URL (consultat în aprilie 2006), http://www.ier.ro/

Ministerul Integrării Europene, (2004), Capitole de negocieri, URL (consultat în aprilie 2006), http://www.mie.ro/Negocieri/Romana/Fise_capitole_%20inchise_%202004.pdf

Traité instituant la Communauté européenne (version consolidée, (1992),Eur-Lex, Journal officiel n° C 224 du 31 août 92, URL(consultat martie 2006), http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/treaties_founding.htm

Traité instituant la Communauté européenne, (1997, version consolidée), Journal officiel n° C 340 du 10 novembre 1997, URL (consultat martie 2006), http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/treaties_founding.htm

Traité établissant une Constitution pour l'Europe, Journal officiel n° C 310 du 16 décembre 2004, URL (consultat în aprilie 2006), http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/index.htm

POLITICI SOCIALE Liniile directoare pentru ocuparea fortei de munca A. Ocupare deplina

- rata generala de ocupare de 67% in 2005 si 70% in 2010 - rata de ocupare a femeilor de 57% in 2005 si 60% in 2010 - rata de ocupare a lucratorilor in varsta (55-64 ani) de 50% in 2010

B. Ameliorarea calitatii si productivitatii muncii - calitatea intrinseca a muncii - calificarea - educatia si formarea continua - cariera - egalitatea intre femei si barbate - sanatatea si securitatea muncii - organizarea muncii si echilibrul intre viata profesionala si viata private - dialogul social si participarea lucratorilor - diversitatea si non-discriminarea - performantele economice ale ocuparii

C. Intarirea coeziunii sociale si ameliorarea insertiei pe piata muncii - promovarea accesului la ocupatii de calitate - egalitatea muncii - lupta contra discriminarii - prevenirea excluderii - diminuarea disparitatilor regionale in materie de ocupare

LINII DIRECTOARE SPECIFICE

1. masuri active si preventive in favoarea somerilor si inactivilor 2. crearea de locuri de munca si stimularea spiritului de intreprindere 3. crearea capacitatii de a face fata schimbarilor si de adaptare la dinamica pietei muncii 4. dezvoltarea capitalului uman; educatia si formarea continua 5. cresterea ofertei de munca si promovarea participarii varstnicilor la piata muncii 6. egalitatea intre femei si barbate 7. integrarea persoanelor defavorizate pe piata muncii si lupta contra discriminarilor 8. cresterea atractivitatii financiare a muncii 9. diminuarea muncii la negru 10. diminuarea disparitatilor regionale in domeniul ocuparii

EFECTELE MOBILITATII MUNCII – modelul de analiza

- convergenţa remunerării factorilor (implicit, a performanţelor economice şi a nivelurilor de dezvoltare) - ameliorarea veniturilor în ansamblul sistemului aflat în proces de integrare, - potenţarea creşterii economice. LIMITELE MODELULUI - mobilitatea relativ redusă a forţei de muncă, în special a celei calificate (chiar între ţări apropiate ca nivel de dezvoltare şi sisteme socioculturale); - conflictul potenţial de interese determinat de fluxurile de muncă migratorii (salariaţii din B pierd prin diminuarea salariilor, angajatorii din A pierd prin plata unor salarii mai mari); - rezistenţa la scădere a salariilor în B, în măsură să inducă mai curând creşterea şomajului decât reducerea remunerării; - diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate; - gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile comerciale şi cele ale factorilor, precum şi între capital şi forţa de muncă; dezechilibrele potenţiale determinate de procesul concentrării spaţiale a activităţilor economice (capitalul şi forţa de muncă înalt calificată se deplasează spre regiunile dezvoltate, amplificând decalajele).

Mobilitatea regionala – realitati europene - diminuare a migraţiei după crearea pieţei comune 1959, 75% din lucrătorii imigranţi din Comunitate proveneau din ţările membre, 1973 ponderea acestora scăzuse la 28%. Fluxurile migratorii intra-europene au crescut mai curând până în 500.000 în 1960, 800.000 in 1968, 650.000 în anii ’80 din aproximativ 2 milioane de imigranţi, doar 40% provin din ţările membre - slaba mobilitate comparativ cu alte zone 0,3%, faţă de 0,5% în SUA - slaba mobilitate transfrontaliera in ultimii 10 ani, din 38% din cetăţenii UE care şi-au schimbat reşedinţa, doar 4,4% s-au stabilit într-un alt stat membru (mai putin decat in anii ’60)

Factori generali - diferenţele culturale, - barierele lingvistice, - obstacole socio-psihologice (ataşamentul europenilor de sistemul propriu de valori şi modul obişnuit de viaţă, ataşamentul de familie), - diferenţele relativ mici între salariile reale pe pieţele profesiunilor necalificate şi slab calificate, - dificultăţi legate de compatibilitatea calificărilor şi recunoaşterea diplomelor.

Factori specifici - interesul relativ scăzut al tratatelor de bază (comparativ, cel puţin, cu cel pentru piaţa bunurilor) pentru dezvoltarea unei euro-pieţe a muncii. - decizia Tratatului de a exclude o serie de segmente de piaţă de la aplicarea principiului liberei circulaţii (ocupaţiile din sectorul public, cele ce ţin de ordinea, securitatea şi sănătatea publică); - menţinerea tratamentului naţional (prin controlul ţării gazdă) pe piaţa muncii pentru lucrătorii imigranţi - lipsa armonizării/coordonării reglementărilor naţionale. - lipsa unui sistem de securitate socială minimă, cumulat cu slaba transparenţă a pieţei muncii şi dificultăţile generale de acces la ocupaţii transfrontaliere (non-transferabilitatea pensiilor, slaba armonizare a calificărilor, bariere lingvistice, culturale, problema locuinţelor, etc); - întârzierile şi limitele în recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi a calificărilor; - diferenţele între structurile productive; - substituţia între mobilitatea muncii şi fluxurile comerciale, de servicii şi de capital; - creşterea economică înregistrată de ţările comunitare mai puţin dezvoltate; - prioritatea acordată de europeni coeziunii economico-sociale şi teritoriale (începând cu 1988), având ca efect o diminuare a disparităţilor şi implicit o creştere a atractivităţii zonelor relativ slab dezvoltate, mai ales prin programele structurale; - crizele integrării (neo-protecţionismul, criza bugetară, criza instituţională) din deceniul opt, cumulat cu crizele mondiale (recesiune, criză energetică, financiară).

STRATEGIA EUROPEANĂ PENTRU COMPETENŢE ŞI MOBILITATEA MUNCII SCOP: atingerea obiectivului strategic stabilit prin Strategia de la Lisabona: „dezvoltarea unei economii a cunoaşterii, cea mai competitivă şi mai dinamică a lumii, capabilă să asigure o creştere economică durabilă, însoţită de o ameliorare cantitativă şi calitativă a ocupării şi un grad ridicat de coeziune socială” MASURI conform Planului de acţiune al Comisiei în domeniul competenţelor profesionale şi al mobilităţii , 2002 - adaptarea sistemelor de educaţie şi de formare la nevoile pieţei muncii; - introducerea şi consolidarea unor strategii eficace de dezvoltare a competenţelor profesionale; - înlăturarea obstacolelor în legătură cu recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi asigurarea transferabilităţii calificărilor; - dezvoltarea regiunilor mai puţin avansate;

- înlăturarea obstacolelor administrative şi juridice; - dezvoltarea competenţelor lingvistice şi trans-culturale; - favorizarea recunoaşterii calificărilor prin ameliorarea transparenţei sistemelor de educaţie şi de formare; - dezvoltarea unei politici comunitare de imigrare; - ameliorarea informării şi transparenţei privind piaţa muncii. MOBILITATEA PROFESIONALA IN UE – obiective - Adaptarea sistemelor de educatie la evolutiile pietei muncii 80% din ocupatiile actuale vor fi depasite in 10 ani; 60% din adulti au finalizat invatamantul secundar superior (rate intre 19% si 78%); 18% dintre tinerii de 18-24 ani nu intra in invatamantul secundar superior; 20,5% au studii superioare (rate intre 31% si 10%); doar 8 state au cursuri TIC in invatamantul primar si 12 in cel secundar - Adoptarea de strategii eficace de educatie si formare continua 8% din persoanele de 25-64 ani urmeaza pe an cursuri de formare continua - Suprimarea obstacolelelor intre educatia formala si cea nonformala si instituirea unui sistem european de validare a competentelor Dificultati de recunoastere a experientei profesioanale si a cursurilor de întreprindere - Ameliorarea calificarilor in statele si in regiunile mai putin avansate 9,6% ocupatii de mai putin de un an in statele mai putin avansate, fata de de 23,3% in cele avansate

Particularitatile pietei europene a muncii - doar 4,9 milioane noi locuri de munca intre 1976-1996, fata de un plus de 21 milioane persoane active - scaderea constanta a ratei de ocupare : 65% in 1976, 60% in 1996 (75% in SUA) - cresterea soamajului de lunga durata - disparitati privind salariul minim, acordarea indemnizatiei de somaj, reglementarile nationale in materie de somaj - disparitati regioanle intre regiuni (1/8 – 3% fata de 24%) - rateale soamjului mai ridicate in randul femeilor si tinerilor - predominanta somajului structural

Aplicarea libertăţii de circulaţie pentru noile ţări membre • Perioade de tranziţie pentru libertatea lucrătorilor • Drepturile lucrătorilor • Recunoaşterea mutuală a calificărilor • Drepturile cetăţenilor • Coordonarea sistemelor de securitate socială

POLITICA SOCIALA Structura prezentării

• Modelul teoretic al efectelor mobilităţii muncii – necesitatea libertăţii de circulaţie şi limitele modelului

• Realităţi europene • Factorii generali şi specifici ai mobilităţii relativ reduse în spaţiul intra-european • Coordonatele strategiei europene pentru competenţe şi mobilitate

Perioadele de tranziţie Austria şi Germania – permise de muncă, politici sectoriale Cipru – fără Malta – restricţii pentru maxim 7 ani Olanda – fără, dacă imigrarea nu va depăşi 22000 imigranţi anual Finlanda – restricţii pentru minim 2 ani Danemarca – restricţii pentru minim 2 ani; permise de muncă Franţa – – restricţii pentru minim 2 ani (în general, 5); flexibilizare sectorială şi regională Spania – restricţii pentru minim 2 ani Portugalia – cotă de imigrare; 6500 pers pe an Italia – cotă de imigrare; 20000 pers pe an Suedia – fără Republica Cehă şi Slovacia – fără Polonia – restricţii reciproce; permise de muncă Belgia, Grecia, Luxemburg – restricţii pentru minim 2 ani Regatul Unit – fără; obligaţia de înregistrare şi obţinere a certificatului de muncă (excepţie pentru Malta şi Cipru) Irlanda – fără Ungaria – restricţii pentru 7 ani pe bază de reciprocitate doar pentru lucrători

Drepturile lucrătorilor - dreptul de muncă, în funcţie de aranjamentele tranzitorii; - egalitatea de tratament; - integrarea în schemele de securitate socială; - de integrare-reunire familială; - de coordonare a sistemelor de securitate socială (transferul pensiilor şi a altor beneficii, agregarea contribuţiilor la asigurările sociale, egalitatea de tratament); - legi comunitare privind recunoaşterea mutuală a calificărilor

83

MODULUL 3 Teme majore privind funcţionarea Piaţei Interne : regimul concurenţei

şi libertatea de circulaţie a persoanelor

Modulul prezintă două sisteme (componente) ale Pieţei Interne, ca pilon central al procesului de integrare al Uniunii Europene: regimul concurenţei şi libertatea de circulaţie a persoanelor. Scopul modulului este de a explica în primul rând modul în care funcţionează concurenţa pe un spaţiu economic de mari dimensiuni supus unui proces de liberalizare a schimburilor reciproce. Ulterior, este analizată, atât din perspectivă pozitivă (a teoriilor), cât şi din perspectivă normativă (a reglementărilor) una dintre componentele pieţei interne – libertatea de circulaţie a persoanelor, cu accent pe analiza evoluţiei libertăţii de circulaţie a lucrătorilor, sintetizând cele mai importante obstacole în generarea unor fluxuri migratorii intra-europene semnificative şi măsurile promovate de Comunitatea în scopul conturării unei veritabile euro-pieţe a muncii.

Modulul este structurat pe două unităţi de studiu şi o fişă bibliografică. Timpul necesar de studiu este de 12 ore.

Unitatea de curs 1: Regimul concurenţei pe piaţa internă Unitatea explică procesul concurenţei pe un spaţiu de mari dimensiuni, în cadrul unui proces de integrare, distorsiunile care pot apare şi impactul acestora asupra procesului integrării. Prezentarea este completată cu o fişă de documentare privind politica de concurenţă. Unitatea necesită 3 ore de studiu individual. Se adaugă 3 ore pentru studiul fişei de documentare. 1. Distorsiunile concurenţei în procesele de integrare economică Procesele de integrare economică, declanşate prin desfiinţarea barierelor tarifare şi netarifare, lărgesc sfera de acţiune a mecanismelor concurenţei. Se urmăreşte , astfel, crearea unei structuri optime a aparatului productiv la nivelul ansamblului integrat, dinamizarea creşterii şi ameliorarea bunăstării. Conform opticii liberale, a ortodoxiei economice, obiectivele menţionate sunt atinse prin “amenajarea ” spontană a economiilor ca urmare a capacităţilor autoreglatoare ale pieţei. Procesul este definit integrare negativă, prin piaţă, şi constă în adaptarea de la sine a sistemelor economice prin intermediul concurenţei. Concurenţa este înţeleasă aici ca un instrument cu funcţie de orientare a restructurării economiilor în cadrul unui proces de integrare. Cu cât concurenţa este mai puternică cu atât resursele sunt alocate mai eficient în interesul consumatorului. Rezultatul final se constituie într-o ordine economică care asigură maxim de libertate şi de bunăstare. Funcţionarea concurenţei pe un spaţiu economic de mari dimensiuni este de natură să conducă la utilizarea optimă a factorilor de producţie printr-o combinare eficientă, creştere continuă şi echilibrată dacă sunt cumulate câteva condiţii: accesul liber pentru toate firmele pe orice piaţă şi în orice activitate; suficientă transparenţă şi informaţie despre situaţia şi perspectivele de evoluţie ale industriilor şi firmelor; libera circulaţie a factorilor de producţie; inexistenţa unor practici discriminatorii cu privire la difuzarea şi utilizarea rezultatelor cercetării ştiinţifice şi progresului tehnic; practică loială a firmelor dintr-o anumită ramură faţă de noii veniţi; posibilitatea consumatorilor de a cunoaşte în orice moment preţurile diferitelor bunuri şi accesul liber la ele, etc.

84

Existenţa unor condiţii identice de concurenţă reprezintă aşadar un principiu esenţial al funcţionării optime a sistemelor integrate. Nu este o concurenţă absolută, clasică ci una practicabilă şi deci efectivă, presupunând acea organizare de piaţă care, în pofida unui număr de intervenţii exterioare, conduce la un rezultat apropiat celui al concurenţei totale. Deformările sistematice ale concurenţei, antrenând discriminări la nivel naţional, de ramură sau de firmă privind circulaţia normală a produselor şi factorilor de producţie sunt numite distorsiuni. Ele provin din intervenţiile exterioare mecanismelor pieţei, intervenţii care modifică echilibrul realizabil automat. Nu orice intervenţii exterioare provoacă, însă, distorsiuni care limitează sau deformează concurenţa. Intervine un aspect de proporţii, de dimensiune a efectelor produse asupra liberei circulaţii a mărfurilor, serviciilor şi factorilor de producţie. 1.1. Clarificări conceptuale

A distorsiona un corp înseamnă a-i modifica prin acţiuni externe starea normală dincolo de limita elasticităţii. În cazul “corpului economic”, distorsiunea este definită ca o situaţie generată de acţiuni private sau publice care modifică starea de echilibru iniţială. Cu privire la situaţiile în cauză, opţiunile specialiştilor diferă. Unii consideră distorsiunea ca o modificare de origine fiscală net diferită de regimul fiscal al ţărilor partenere, caz în care s-ar impune precizarea dacă situaţia partenerilor este un criteriu sau reflectă condiţia de echilibru (L. Rebond). Alţii înţeleg prin distorsiune o alterare provocată de dispoziţii fiscale contrare obiectivelor politicii economice şi sociale (F. Neumark) sau diferenţa existentă între un stat fără fiscalitate şi un stat cu fiscalitate în care eliminarea impozitului nu ar modifica condiţiile concurenţei (M. Laure). În acest ultim exemplu se pune problema calităţii fiscalităţii, o fiscalitate optimă (fără distorsiuni) fiind considerată cea în care fiecare agent este impozitat proporţional cu contribuţia sa la bunăstarea generală. De fapt, preocuparea vine din necesitatea de a defini, în cazul corpului economic, mai întâi starea normală şi apoi, prin analiza tipologiei intervenţiilor externe să se stabilească care dintre acestea sunt distorsiuni grave şi trebuiesc eliminate. Din acest punct de vedere există trei criterii aplicabile noţiunii de distorsiune a concurenţei: raportarea la o situaţie considerată normală, respectiv cea a concurenţei operabile, raportarea la o situaţie anterioară de echilibru şi raportarea la o normă fixată ca obiectiv. În cadrul Uniunii Europene principiul esenţial de integrare a devenit cel al coeziunii economico – sociale, starea de convergenţă reală fiind considerată condiţie “sine qua non” a evoluţiei spre integrare politică federativă. În consecinţă, pentru UE distorsiunea se defineşte ca fiind acea stare provocată de firme sau de guverne care riscă să întârzie sau să împiedice convergenţa reală a regiunilor ţărilor membre. Prin urmare politicile comunitare au rolul să elimine sursele distorsiunilor şi să înlăture distorsiunile apărute ca urmare fie a existenţei disparităţilor iniţiale, fie a accentuării acestora prin mecanismele antrenate de procesul integrării, fie a măsurilor de politică economică a guvernelor ţărilor partenere. 1.2. Intervenţii exterioare generatoare de distorsiuni

85

În analiza distorsiunilor concurenţei, sunt considerate intervenţii exterioare acele măsuri, decizii cu privire la procesul economic, luate în baza unor principii ce nu sunt specifice economiei de piaţă.

Cunoaşterea intervenţiilor exterioare se impune pentru a putea identifica sursele distorsiunilor, ştiut fiind că nu orice intervenţie este generatoare de distorsiuni. Teoreticienii integrării sunt de părere că se impune să ne concentrăm atenţia asupra următoarelor categorii de intervenţii:

- dispoziţii care influenţează competitivitatea în relaţiile de comerţ exterior: taxe vamale şi prelevări; taxe asupra cifrei de afaceri din operaţiuni de import şi facilităţi fiscale pentru export care fac obiectul unei aplicări diferenţiate; reglementări vamale şi administrative privind valoarea în vamă, regulile de origine, regimul de tranzit, scutirea de taxe vamale, regulile anti-dumping, restricţiile cantitative, etc; obstacole în calea liberei circulaţii a forţei de muncă şi restricţiile privind libertatea de stabilire; obstacolele în calea liberei circulaţii a capitalurilor;

- disparităţile între legislaţiile naţionale privind normele tehnice şi de calitate;

- dispoziţii şi măsuri cu impact asupra producţiei şi repartiţiei în cadrul economiilor naţionale membre: intervenţii în mecanismul preţurilor, măsuri de politică fiscală, subvenţii, etc.;

- dispoziţii legislative sau de reglementare cu impact neidentificabil asupra structurii economiei, dezvoltării şi concurenţei: contribuţii la asigurări sociale, securitatea muncii, transparenţa şi fluiditatea pieţei, regimul publicităţii, al licitaţiilor publice, etc.

Identificarea intervenţiilor exterioare care generează distorsiuni are la bază două criterii: caracterul măsurării şi dimensiunea efectului transmis economiei. Practic, se impune să delimităm intervenţiile deliberate cu acţiune asupra condiţiilor concurenţei de rezultatele inevitabile ale sistemului existent. Intervenţiile deliberate sunt cele care constau într-o sarcină suplimentară sau într-un avantaj specific acordat în scopul modificării condiţiilor concurenţei. De asemenea, pentru a exista o distorsiune, efectul trebuie să fie cifrabil şi superior anumitor valori limită. Totuşi, utilizarea doar a criteriului disparităţii nu este funcţională deoarece unele efecte semnificative asupra concurenţei nu sunt măsurabile. În aceste cazuri, criteriul operabil este cel al volumului fluxurilor comerciale afectate de intervenţiile asupra liberei circulaţii a mărfurilor, serviciilor şi factorilor de producţie. Maurice Byé propune o altă schemă de analiză a disparităţilor. El consideră că punctul de plecare trebuie să fie delimitarea disparităţilor neutre – definite ca diferenţe între dispoziţiile administrative şi legislative care nu antrenează distorsiuni grave în repartiţia factorilor de producţie şi nu împiedică realizarea obiectivelor sistemului integrat. Byé include aici: disparităţi ce nu afectează condiţiile de producţie, disparităţi auto-compensatorii, disparităţi cu efect proporţional, distorsiuni specifice decurgând din existenţa sau corectarea unor disparităţi şi distorsiuni admisibile (fără incidenţă pe plan internaţional, admise în interiorul ţărilor membre şi compatibile cu obiectivele comunitare). Odată identificate distorsiunile deliberate şi grave prin raportare la criteriile aplicabile, se pune problema eliminării surselor generatoare pentru a permite adaptarea progresivă a sistemului la starea apreciată ca normală şi favorabilă obiectivelor propuse.

86

La acest nivel este operabilă distincţia între distorsiunile globale şi distorsiunile specifice. Dacă prin intervenţiile externe are loc alterarea condiţiilor de concurenţă între economiile naţionale în ansamblul lor, distorsiunile produse sunt globale ; acestea sunt compensate în principal prin măsuri monetare, respectiv prin armonizarea politicilor sau adoptarea unei politici comune. Afectarea concurenţei între ramurile de activitate determină distorsiuni specifice. Ele apar atunci când dispoziţiile legislative sau administrative generează disparităţi între costurile reale şi nominale ale diverselor sectoare de producţie, iar aceste diferenţe nu-şi găsesc echivalentul între ţările partenere. Eliminarea distorsiunilor specifice poate fi realizată prin armonizarea legislaţiilor ţărilor membre şi adoptarea unei politici a concurenţei. 1.3. Sursele distorsiunilor Sursele distorsiunilor sunt considerate a fi: practici ale firmelor, susceptibile de a restrânge sau elimina concurenţa; ajutoarele acordate de statele membre anumitor firme sau producţii şi care nu-şi găsesc corespondenţa în celelalte ţări; disparităţile existente între dispoziţiile legislative, administrative şi de reglementare ale economiilor care se integrează; modificarea cursurilor de schimb.

a) practici ale firmelor Într-un spaţiu în integrare, asocierea firmelor în diverse forme poate avea

consecinţe negative asupra funcţionării sistemului prin limitarea sferei de acţiune a concurenţei şi prin modificarea fluxurilor comerciale intra-comunitare. Asocierea poate fi supusă dreptului comunitar care să stabilească situaţiile de incompatibilitate între asocieri şi piaţa comună.

Nu este exclusă însă posibilitatea ca unele înţelegeri sau fuziuni să vină în sprijinul integrării prin contribuţia la ameliorarea producţiei sau distribuţiei produselor, promovarea progresului tehnic, degajarea economiilor de dimensiune.

Politica comunitară a concurenţei adoptată în cadrul Uniunii Europene conjugă, ca instrument al integrării pozitive, două principii fundamentale: libera concurenţă şi neutralitatea econimică. Se are în vedere tocmai acceptarea dublei naturi a unor fenomene economice precum fuziunile care în anumite circumstanţe pot determina rezultate mult mai favorabile integrării decât jocul liber al forţelor pieţei. Practic, amendarea unei înţelegeri trebuie să plece de la analiza comparativă a inconvenientelor generate de limitarea concurenţei pe piaţa în cauză şi a contribuţiei pe care o aduce la realizarea obiectivelor comunitare.

b) subvenţii şi ajutoare publice Procesul de integrare economică modifică vechile echilibre realizate la nivel

naţional urmărind înlocuirea lor cu un echilibru general la nivel comunitar. Are loc un amplu effort de adaptare, complex şi de lungă durată, la noile condiţii de concurenţă. Din motive de securitate socială sau decurgând din inadaptarea politică la exigenţele participării la constituirea unei noi entităţi economice, statele membre acordă acordă ajutoare şi subvenţii care deformează concurenţa. Rezultă avantaje artificiale favorizând reuşita economică a firmelor sau ramurilor în cauză în detrimentul concurenţilor.

87

Sprijinul statului permite realizarea unor reduceri de costuri dacă este vorba de preţuri de cumpărare anormal de scăzute sau condiţii de creditare mai favorabile decât cele de pe piaţă şi creşterea încasărilor. Concurenţa este distorsionată mai ales pe pieţele unde presiunea concurenţială este puternică prin existenţa unei supra-oferte semnificative. Orice ajutor acordat unei firme acţionând pe o piaţă caracterizată de producţie excedentară sau unde se exercită o concurenţă efectivă din partea producătorilor diferitelor state membre afectează schimburile între ţările membre şi regimul concurenţial în măsura în care menţinerea respectivei firme pe piaţă obstrucţionează extinderea concurenţilor. Însă, ca şi în cazul înţelegerilor între firme, ajutoarele publice pot fi acceptate dacă sunt compatibile cu obiectivele comunitare.

Spre exemplu, în cazul integrării vest europene incompatibilitatea ajutoarelor publice cu principiile ce stau la baza funcţionării comunităţii este stabilită prin Tratatul de la Roma (art.92). Cu toate acestea, sunt acceptate trei derogări pentru situaţii considerate a contribui la asigurarea echilibrului şi coeziunii economico-sociale a ansamblului integrat. Prima dintre ele legitimează sprijinul acordat pentru dezvoltarea regiunilor defavorizate, cu un nivel de viaţă scăzut şi rată ridicată a şomajului; efectul ar urma să fie reducerea disparităţilor regionale şi asigurarea coeziunii sistemului comunitar. A doua derogare ia în considerare proiectele de interes european şi cazurile în care ajutoarele publice ar facilita remedierea unei perturbări grave a economiei respective. Sunt considerate proiecte de interes comun programele transnaţionale susţinute concomitent de mai multe state membre. Perturbările grave sunt apreciate de asemenea în context comunitar prin raportare la situaţia economică existentă într-un alt stat membru. Ultima derogare comportă tot două aspecte distincte: dezvoltarea unor regiuni şi dezvoltarea anumitor activităţi. Delimitarea lor are la bază rolul ajutoarelor respective în diminuarea disparităţilor regionale în interiorul unui stat membru şi, respectiv, în sprijinirea unor activităţi de interes strategic.

Compatibilitatea cu piaţa comună este aşadar stabilită prin contribuţia efectivă la realizarea interesului comunitar şi raportarea acesteia la efectele de distorsionare a schimburilor intra-comunitare.

c) disparităţi legislative şi administrative

Disparităţile existente între dispoziţiile legislative, administrative sau de reglementare ale economiilor care se integrează deformează sau limitează condiţiile de concurenţă şi provoacă distorsiuni ce trebuiesc eliminate. Cele mai importante disparităţi provin din suveranitatea financiară şi monetară a ţărilor membre care intră în contradicţie cu exigenţele liberei circulaţii, în special din diferenţele între sistemele fiscale. Politicile fiscale au un dublu efect de distorsionare în condiţiile diferenţierii lor pe ţări sau pe activităţi: în interiorul ţării şi în exterior, asupra schimburilor internaţionale. Armonizarea sistemelor fiscale este din acest motiv o necesitate şi presupune un compromis, variabil în timp, între nevoia de armonizare şi cea de păstrare a unei marje de acţiune (joc fiscal) pentru fiecare partener. Procesul de armonizare ridică două probleme esenţiale: alegerea celei mai bune formule de impozitare şi trecerea de la situaţia iniţială la formula dorită. În cazul circulaţiei mărfurilor se pot rezuma următoarele variante de impozitare pentru a limita distorsiunile asupra concurenţei: la locul de origine cu taxă unică pe tot

88

teritoriul, pentru toate produsele; la locul de origine cu impozite unice pe tot teritoriul dar diferite pe produse; la locul de origine cu impozit unic pe produse şi diferit între ţări (egalitatea condiţiilor de concurenţă şi echilibrul schimburilor sunt asigurate prin cursul de schimb); la locul de origine, cu diferenţe moderate între ţări şi produse (distorsiunile sunt moderate şi echilibrul este asigurat prin cursul de schimb); la locul de destinaţie cu impozite ce pot diferi între ţări şi pe produse, prin stabilirea unor frontiere fiscale. Caracterul transparent al taxei pe valoarea adăugată face ca, indiferent de modul de impozitare, distorsiunile concurenţei să se manifeste limitat doar în cazul vânzărilor directe către consumatorul final. Folosirea TVA înlătură în acelaşi timp şi dificultăţile de trecere de la un sistem de impozitare la altul, mai ales dacă diferenţele între ţări nu sunt prea mari.

d) modificarea cursurilor de schimb Modificarea cursurilor de schimb afectează competitivitatea reală şi generează distorsiuni generale asupra specializării internaţionale. Devalorizarea monedei naţionale ieftineşte exporturile şi scumpeşte importurile iar revalorizarea acţionează în sens invers influenţând capacitatea competitivă a firmelor concurente. În cazul Uniunii Europene, pentru ţările ce vor participa la moneda unică, se vor elimina distorsiunile provocate de folosirea cursului de schimb ca instrument al politicii comerciale. Pentru ţările ce nu vor participa, în perspectiva unei integrări în formula geometriei variabile sau cea a cercurilor concentrice, distorsiunile generale vor fi limitate printr-o disciplină monetară riguroasă. 1.4. Concluzii Distorsiunile concurenţei provoacă apariţia unor dezechilibre fundamentale caracterizate prin discordanţa între obiectivele generale şi ordinea de fapt. Apariţia lor este inerentă în condiţiile unei integrări între ţări cu nivele de dezvoltare şi reglementări legislative diferite, dacă nu se intervine prin integrare instituţională. Funcţionarea optimă a unui spaţiu integrat prin participarea mai multor economii este condiţionată astfel de: stabilirea unei politici a concurenţei care să asigure buna funcţionare a mecanismelor pieţei; coordonarea şi armonizarea politicilor şi obiectivelor; armonizarea legislaţiilor, reglementărilor, etc; adoptarea de politici comune care să faciliteze realizarea coeziunii economico-sociale. Chiar dacă se presupune că în momentul declanşării unui proces de integrare economiile participante îndeplinesc condiţiile recomndate de teorie pentru o integrare net avantajoasă, integrarea negativă se impune obligatoriu a fi corectată prin măsuri care să evite procesele de concentrare în măsură să accentueze inegalităţile şi disparităţile iniţiale. Adoptarea unei politici active de integrare care să completeze pe cea negativă, automată, urmăreşte tocmai evitarea apariţiei şi amplificării dezechilibrelor precum şi asigurarea coeziunii noului spaţiu comunitar ca principiu esenţial de funcţionare optimă.

Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor 1. Care este rolul concurenţei în restructurarea economică în cadrul unui proces de

integrare? 2. În ce condiţii concurenţa duce la maximizarea bunăstării?

89

3. Cum se definesc distorsiunile şi ce intervenţii exterioare produc distorsiuni într-un proces de integrare?

4. Care sînt sursele distorsiunilor şi cum acţionează asupra condiţiilor concurenţei? 5. Care sînt condiţiile funcţionării optime a unui spaţiu integrat? 6. Studiaţi fişa de documentare 1, cu privire la politica concurenţei în UE.

Răspundeţi următoarelor întrebări: - care sînt argumentele teoretice ale politicii concurenţei; - care sînt prevederile Tratelor privind acţiunile incompatibile cu funcţionarea

corectă a pieţei şi poziţiile dominante ale firmelor; - de ce acţiunile de cartelizare a producţiei şi distribuţiei provoacă distorsiuni; - cum se explică derogările Comisiei de la regulile privind concurenţa în domeniul

cercetării – dezvoltării; - cum poate fi determinată poziţia dominantă a unei companii; - care este atitudinea Comisiei cu privire la ajutoarele acordate firmelor publice; - care este procedura de control a ajutoarelor ce afecteaza concurenţa; - ce rol are Comisia în implementarea politicii concurenţei; - care este mecanismul achiziţiilor şi fuziunilor în UE? 7. Studiaţi fişa 2, privind politica industrială. Răspundeţi următoarelor întrebări: - care sînt determinanţii conflictelor între politicile sectoriale comunitare; - ce relaţii există între politica concurenţei, politica industrială şi politica

comercială; - ce se înţelege prin politică industrială şi care sînt în sinteză prevederile tratatelor

privind politica industrială; - care sînt obiectivele politicii industriale; - cum coordonează Comisia politica industială; - care sînt corelaţiile politicii industriale cu alte sectoare?

Unitatea de studiu 2 : LIMITE ŞI STRATEGII ÎN REALIZAREA LIBERTĂŢII DE CIRCULAŢIE A LUCRĂTORILOR

INTRODUCERE Pilonul central al procesului de integrare economică este piaţa internă, definită

prin instituirea aşa numitelor libertăţi fundamentele de circulaţie: a bunurilor, a serviciilor, a muncii şi a capitalului. Înţeleasă astfel, ea este rezultatul unui ansamblu de mecanisme de integrare negativă (de desfiinţare a barierelor din calea liberei circulaţii) în care concurenţa asigură un proces de specializare ce optimizează alocarea factorilor de producţie şi generează, în timp, dezvoltarea convergentă a economiilor participante.

2.1.MOBILITATEA MUNCII ŞI CONVERGENŢA ECONOMICĂ-

MODELUL DE ANALZĂ Mobilitatea factorilor de producţie într-un proces de integrare a pieţelor generează

efecte similare liberei circulaţii a bunurilor: o mai bună alocare a resurselor productive

90

prin specializare, dinamizarea creşterii prin concurenţă şi economii de scară, convergenţa performanţelor economice, a remunerărilor factorilor şi a nivelurilor de dezvoltare. În sinteză, ele pot fi puse în evidenţă cu ajutorul unui model care presupune două ţări cu dotare diferită în factor muncă şi, ca urmare, conform analizei neoclasice, cu remunerări diferite. În figura de mai jos, A reprezintă ţara cu nivel scăzut de dezvoltare (abundentă în factor muncă - OALAB), B ţara cu nivel ridicat de dezvoltare (cu dotare mai redusă în factor muncă - OBLAB), iar OAOB cantitatea totală de muncă în cele două ţări în condiţii de restricţii privind circulaţia muncii. AD şi BF reprezintă echilibrul celor două pieţe, respectiv egalitatea între nivelul salariilor şi productivitatea marginală a muncii, pentru diverse niveluri ale ofertei de muncă. În B, la cantitatea de muncă OBLAB, nivelul salariului real este SB, mai ridicat decât în A, unde nivelul salariului este SA, corespunzător cantităţii de muncă OALAB. În ipoteza elasticităţii perfecte a muncii funcţie de salariul real, liberalizarea circulaţiei muncii determină, ca urmare a diferenţei de remunerare, deplasarea ofertei de muncă dinspre A spre B, până la egalizarea remunerărilor la nivelul SAB al salariului. Dacă presupunem că lucrătorii emigranţi se vor stabili în B, venitul naţional al ţării B va creşte cu suprafaţa LALEEC, în timp ce venitul naţional al ţării A va scădea cu suprafaţa LALEED. Pe ansamblul celor două economii, din echilibrarea pieţei muncii la nivelul SAB al salariului real, rezultă un câştig net în termeni de venit naţional cu suprafaţa EDCi.

Echilibrul pieţei muncii trebuie corelat şi cu echilibrul pieţei capitalurilor. Concomitent deplasării forţei de muncă dinspre A spre B, capitalul se deplasează invers, rezultând practic un proces de substituire între cei doi factori. Remunerarea capitalurilor în cele două economii se egalizează, scade venitul în B şi creşte în A, corespunzător productivităţii marginale şi a nivelului capitalului ce migrează.

Deşi restrictiv (analiză statică, elasticitate perfectă, mobilitate perfectă, termen lung de analiză) şi extrem de simplist, modelul prezentat (diagrama MacDougall)ii ne permite să punem în evidenţă efectele integrării pieţelor factorilor de producţie, obţinute prin liberalizarea circulaţiei (integrare negativă): convergenţa remunerării factorilor (implicit, a performanţelor economice şi a nivelurilor de dezvoltare), ameliorarea veniturilor în ansamblul sistemului aflat în proces de integrare şi potenţarea creşterii economice.

LE LAB OA OB

F

G SA

SAB

D

C

E

SAB

SB

B

A

91

Analiza nu ia însă în considerare factori precum: mobilitatea relativ redusă a forţei de muncă, în special a celei calificate (chiar între ţări apropiate ca nivel de dezvoltare şi sisteme socio-culturale); conflictul potenţial de interese determinat de fluxurile de muncă migratorii (salariaţii din B pierd prin diminuarea salariilor, angajatorii din A pierd prin plata unor salarii mai mari); rezistenţa la scădere a salariilor în B, în măsură să inducă mai curând creşterea şomajului decât reducerea remunerării; diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile comerciale şi cele ale factorilor, precum şi între capital şi forţa de muncă; dezechilibrele potenţiale determinate de procesul concentrării spaţiale a activităţilor economice (capitalul şi forţa de muncă înalt calificată se deplasează spre regiunile dezvoltate, amplificând decalajele).

În concluzie, conform teoriei economice, liberalizarea circulaţiei muncii într-un proces de integrare a pieţelor bunurilor, serviciilor şi factorilor este în măsură să inducă, în anumite condiţii, procese cumulative de creştere şi de convergenţă a performanţelor economice. Garantarea libertăţii de circulaţie este însă doar o condiţie necesară, nu şi suficientă. Realitatea procesului de integrare europeană confirmă mai curând aşa-numita teorie a divergenţei, conform căreia libera circulaţie într-un proces de integrare la care participă ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementaritate a specializărilor productive (cazul UE) determină o accentuare a decalajelor în lipsa unor politici redistributive (de integrare pozitivă). În plus, chiar dacă acceptăm că pe termen lung rezultatul posibil ar putea fi convergenţa, piaţa europeană a muncii este caracterizată printr-un nivel scăzut al mobilităţii profesionale şi regionale. Din acest motiv, europenii au adoptat, în baza tratatelor, o serie largă de măsuri de integrare negativă pentru stimularea mobilităţii intra-europene a muncii. Ea este considerată nu doar o condiţie esenţială a funcţionării eficace a pieţei interne, ci şi un factor esenţial în realizarea spaţiului social european ca premisă pentru dezvoltarea conceptului de cetăţean european, stimularea solidarităţii şi a conturării sentimentului de identitate europeană.

2.2.REGLEMENTĂRI ALE TRATATELOR ŞI REALITĂŢI PRIVIND

MOBILITATEA MUNCII ÎN SPAŢIUL INTRA-EUROPEAN Libertatea de circulaţie a muncii în spaţiul comunitar a fost stipulată în Tratatul de

la Roma, ca o componentă a pieţei interne. Conform articolului 48, libera circulaţie a lucrătorilor urma să fie asigurată în perioada de tranziţie prin „înlăturarea oricăror discriminări, bazate pe naţionalitate, între lucrătorii ţărilor membre, cu privire la ocupare, remunerare şi alte condiţii de muncă”.iii În baza acestui articol, statele membre îşi asumau obligaţia să asigure lucrătorilor dreptul de a accede la orice loc de muncă (cu excepţia administraţiei publice), de a se deplasa liber şi de a-şi stabili domiciliul, în acest scop, pe teritoriul oricărui stat membru, sub rezerva limitărilor justificate de raţiuni de ordine, securitate şi sănătate publică. În plus, pentru asigurarea condiţiilor necesare liberei circulaţii, tratatul prevede măsuri privind dreptul de stabilire (libertatea de acces şi de prestare a unor activităţi non-salariale, precum şi de creare de agenţii, sucursale sau filiale) şi măsuri privind libertatea de circulaţie a serviciilor (cu caracter industrial, comercial, artizanal şi profesiuni liberale).

92

Pe plan instituţional (al reglementărilor), libera circulaţie a lucrătorilor a reprezentat un succes. Până în 1968, toate ţările introduseseră în legislaţia muncii egalitatea în drepturi la ocuparea unui loc de muncă şi prioritatea în faţa lucrătorilor proveniţi din ţările terţe.iv.

Analiza fluxurilor migratorii intra-europene relevă, însă, o diminuare a migraţiei după crearea pieţei comune. Dacă în 1959, 75% din lucrătorii imigranţi din Comunitate proveneau din ţările membre, în 1973 ponderea acestora scăzuse la 28%. Fluxurile migratorii intra-europene au crescut mai curând până în 1968 (la 800.000 faţă de 500.000 în 1960), scăzând apoi la 650.000 în anii ’80v. În prezent, din aproximativ 2 milioane de imigranţi, doar 40% provin din ţările membre.

Factorii care au determinat o slabă mobilitate geografică intra-europeană a muncii pot fi grupaţi în două mari categorii: factori generali şi factori specifici. Din categoria factorilor generali o influenţă semnificativă au avut-o: diferenţele culturale, barierele lingvistice, obstacole socio-psihologice (ataşamentul europenilor de sistemul propriu de valori şi modul obişnuit de viaţă, ataşamentul de familie), diferenţele relativ mici între salariile reale pe pieţele profesiunilor necalificate şi slab calificate, dificultăţi legate de compatibilitatea calificărilor şi recunoaşterea diplomelor. Cât priveşte factorii specifici procesului de integrare, cei mai importanţi sunt:

- interesul relativ scăzut al tratatelor de bază (comparativ, cel puţin, cu cel pentru piaţa bunurilor) pentru dezvoltarea unei euro-pieţe a muncii. Tratatul de la Roma nu cuprinde prevederi care să stimuleze sau să determine modalităţi prin care să fie promovată libera circulaţie a muncii. Mai apoi, nici Actul Unic, nici Tratatul de la Maastricht nu introduc reglementări complementare, articolele privind circulaţia lucrătorilor rămânând practic nemodificate;

- decizia Tratatului de a exclude o serie de segmente de piaţă de la aplicarea principiului liberei circulaţii (ocupaţiile din sectorul public, cele ce ţin de ordinea, securitatea şi sănătatea publică);

- menţinerea tratamentului naţional (prin controlul ţării gazdă) pe piaţa muncii pentru lucrătorii imigranţi. Aceştia nu pot concura pe piaţa muncii prin salarii mai scăzute, similar situaţiei de pe piaţa bunurilor, iar pe pieţele necalificate sau slab calificate tratamentul naţional este un factor puternic inhibant pentru mobilitatea transfrontalierăvi;

- lipsa armonizării/coordonării reglementărilor naţionale. Diferenţele între politicile naţionale pe o piaţă internă regională supusă unui proces de integrare prin liberalizarea circulaţiei bunurilor, serviciilor şi factorilor sunt sursă de distorsiuni, dezechilibre şi blocaje;

- lipsa unui sistem de securitate socială minimă, cumulat cu slaba transparenţă a pieţei muncii şi dificultăţile generale de acces la ocupaţii transfrontaliere (non-transferabilitatea pensiilor, slaba armonizare a calificărilor, bariere lingvistice, culturale, problema locuinţelor, etc);

- întârzierile şi limitele în recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi a calificărilor;

- diferenţele între structurile productive naţionale (ponderea semnificativă a specializărilor inter-ramură pentru ţările slab dezvoltate din Comunitate, ţări emitente de fluxuri migratorii);

93

- substituţia între mobilitatea muncii şi fluxurile comerciale, de servicii şi de capital. Progresele în domeniul circulaţiei bunurilor au fost rapide, diminuând interesul pentru circulaţia factorilor prin tendinţa de apropiere a remunerărilor factorilor;

- creşterea economică înregistrată de ţările comunitare mai puţin dezvoltate, ducând la o ameliorare a economiilor locale şi a calităţii vieţii, în condiţiile unui şomaj ridicat şi în ţările dezvoltate;

- prioritatea acordată de europeni coeziunii economico-sociale şi teritoriale (începând cu 1988), având ca efect o diminuare a disparităţilor şi implicit o creştere a atractivităţii zonelor relativ slab dezvoltate, mai ales prin programele structurale;

- crizele integrării (neo-protecţionismul, criza bugetară, criza instituţională) din deceniul opt, cumulat cu crizele mondiale (recesiune, criză energetică, financiară). Perioadele de criză amplifică dificultăţile de acces pe pieţele externe ale muncii, chiar şi în ţările dezvoltate (ţări de destinaţie).

Drept consecinţă, piaţa europeană a muncii este caracterizată de slabă mobilitate geografică transfrontalieră. În ultimii 10 ani, 38% din cetăţenii UE şi-au schimbat reşedinţa, dar numai 4,4% s-au stabilit într-un alt stat membru, mobilitatea transfrontalieră fiind mai redusă decât cea din anii ’60. Din totalul populaţiei ea reprezintă doar 0,3%, faţă de 0,5% în SUA. În concluzie, nu se poate vorbi despre o euro-piaţă a muncii, similară celei pentru bunuri sau capitaluri, fluxurile migratorii trans-frontaliere fiind reduse. În acest context, începând cu anii ’90, Comunitatea a iniţiat şi promovat un ansamblu de acţiuni de stimulare a mobilităţii profesionale şi teritoriale, în cadrul politicilor de ocupare şi a măsurilor de creare a Spaţiului Social European. Un rol esenţial revine Planului de acţiune al Comisiei în domeniul competenţelor profesionale şi al mobilităţii , adoptat în 2002.

2.3. STRATEGIA EUROPEANĂ PENTRU COMPETENŢE ŞI

MOBILITATEA MUNCII Obiectivele comunitare în domeniul ocupării forţei de muncă fac parte integrantă

din Strategia de la Lisabona. În vederea atingerii lor, în planul promovării mobilităţii trans-frontaliere, Comunitatea şi-a propus , pe de o parte, ameliorarea competenţelor şi, pe de altă parte, stimularea mobilităţii regionale. Măsurile propuse vizeazăvii:

- adaptarea sistemelor de educaţie şi de formare la nevoile pieţei muncii; - introducerea şi consolidarea unor strategii eficace de dezvoltare a

competenţelor profesionale; - înlăturarea obstacolelor în legătură cu recunoaşterea reciprocă a

diplomelor şi asigurarea transferabilităţii calificărilor; - dezvoltarea regiunilor mai puţin avansate; - înlăturarea obstacolelor administrative şi juridice; - dezvoltarea competenţelor lingvistice şi trans-culturale; - favorizarea recunoaşterii calificărilor prin ameliorarea transparenţei

sistemelor de educaţie şi de formare; - dezvoltarea unei politici comunitare de imigrare; - ameliorarea informării şi transparenţei privind piaţa muncii.

94

Până în prezent, au fost înregistrate progrese semnificative în introducerea cărţii europene a asigurărilor de sănătate, coordonarea sistemelor de securitate socială, garantarea dreptului de circulaţie şi sejur, informarea şi transparenţa asupra cererii de muncă, cooperarea în domeniul politicilor de imigrare. Domeniile în care au fost înregistrate progrese lente şi asupra cărora se vor concentra eforturile în perioada următoare sunt: recunoaşterea calificărilor profesionale; reglementarea condiţiilor de intrare şi sejur în spaţiul comunitar a lucrătorilor din ţările terţe; definirea comună a competenţelor în domeniul TIC; dezvoltarea capitalului uman; ameliorarea transferabilităţii drepturilor de securitate socială. Urmărind direcţiile stabilite prin planul de acţiune, Comunitatea speră în conturarea unei euro-pieţe a muncii capabilă să contribuie la atingerea obiectivului strategic stabilit prin Strategia de la Lisabona: „dezvoltarea unei economii a cunoaşterii, cea mai competitivă şi mai dinamică a lumii, capabilă să asigure o creştere economică durabilă, însoţită de o ameliorare cantitativă şi calitativă a ocupării şi un grad ridicat de coeziune socială”.

Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor

1. Explicaţi care sunt efectele teoretice ale mobilităţii forţei de muncă 2. Cum a evoluat piaţa forţei de muncă în procesul formării pieţei inetrne

comunitare şi analizaţi factorii care limitează mobilitatea muncii în spaţiul intra-european

3. Care sunt principalele orientări strategice în promovarea mobilităţii teritoriale şi profesionale a muncii în Uniunea Europeană

Lucrare pentru studiu individual: Analizaţi procesul negocierilor UE – România în procesul aplicării acquis-ului pieţei interne (rapoarte de ţară, tratat de aderare)

3. Politica privind concurenţa în Uniunea Europeană –fişă bibliografică

Fişa de documentare 1 Dumitru Miron, Comerţ, concurenţă şi politică industrială, în Integrarea economică europeană, Ed. Economica, Bucureşti, 1999

Intreaga constructie integrativa s-a fondat pe increderea in fortele regulatorii ale

pietei, postulat pus partial in aplicare in majoritatea segmentelor integrarii. Orientarea spre piata a Comunitatilor Europene este cel mai bine reflectata de analiza politicii concurentiale comunitare. Dezvoltarea şi adancirea procesului de integrare a capatat noi dimensiuni şi a dat roade numai in masura in care economiile se dezvoltau şi erau eficiente. Politica in domeniul concurentei şi-a sporit importanta pe masura ce climatul de afaceri depaşea cadrul ingust national şi opera pe baze ample europene. Actiunile de

95

colaborare intre companii, achizitiile şi fuziunile de firme au regresat sau au sporit in importanta, paralel cu evolutiile ciclului economic, tendinta pe termen lung fiind cea de concentrare a capitalurilor la un nivel care sa maximizeze avantajele derivand din piata comuna şi apoi din piata unica. Pe masura ce se proceda la fuziuni intre companii apareau tot mai evident avantajele economiei de scara paralel cu caştigurile derivate din utilizarea in comun a retelelor de distributie şi a canalelor de comercializare a produselor. Chiar daca aceste actiuni sunt benefice pentru actorii economici, in anumite circumstante ele pot deveni nefavorabile pentru Comunitate in ansamblul sau.

Politica in domeniul concurenţei a fost o componenta importanta a Tratatului de la Roma. Articolul 3 (f) prevede crearea unui sistem care sa ofere garanţia ca procesele concurenţei loiale pe piaţa nu vor fi distorsionate. Regulile actuale in domeniul concurenţei fac obiectul Art. 85-94 ale Tratatului. Aceste reglementari sunt indreptate in egala masura înspre activitatea companiilor, dar şi a autoritaţilor guvernamentale naţionale. Evoluţia in timp a procesului de integrare a creat premise pentru un tot mai pronunţat mediu concurenţial in spaţiul european. O data cu lansarea Pieţei Unice Interne multe din avantajele dinamice pot fi pierdute prin menţinerea artificiala a unor obstacole legislative şi instituţionale in calea activitaţii companiilor sau in cazul in care se permite abuzul de poziţiile dominante pe un segment de piaţa care afecteaza mecanismul liber al pieţei. Daca se doreşte identificarea regulilor jocului pentru Comunitaţile Europene, indeosebi in faza de uniune economica şi monetara, atunci raspunsul trebuie cautat in aceasta parte a tratatelor şi a practicii commune.

l. Ratiunile unei politici in domeniul concurentei Economiştii, in general, asociaza piaţa cu mecanismul cel mai eficace pentru

alocarea eficienta a resurselor. Intr-o piaţa perfecta, firmele vor concura una cu alta pentru a satisface, in cele mai bune condiţii, cererea. O astfel de piaţa concurenţiala va fi caracterizata prin presiuni "a la baisse" asupra preţurilor, pana la un nivel care sa acopere costurile şi marjele de profit rezonabile pentru producatori şi ofertanţi. Firmele vor falimenta sau vor fi eliminate de pe piaţa de alţi concurenţi mai adaptaţi la realitaţile economice; unele vor incerca sa practice preţuri foarte ridicate dar vor fi nevoite sa revina la preţuri rezonabile daca exista concurenţa. In conformitate cu acest raţionament, piaţa este un sistem care se autoechilibreaza favorabil, atat pentru cumparatori, cat şi pentru ofertanţi, grabind diversificarea obiceiurilor de consum şi a inclinaţiei spre inovare şi menţinand economia la un nivel rezonabil de eficienţa. Un astfel de unghi de vedere este, evident, unul ideal, realitaţile economice fiind de multe ori foarte diferite. Independent de imperfecţiunile pieţei şi in pofida semnalelor acesteia, totuşi, exista motive pentru ca firmele din anumite sectoare sa coopereze sau sa se asocieze sau ca o firma sa aiba o poziţie dominanta pe un segment de piaţa. Stabilirea preţurilor, partajarea pieţelor sau alte forme de comportament anticoncureţial pot aparea din dorinţa conservarii unor profituri ridicate sau a unei stabilitaţi productive liniştitoare. Pentru marea majoritate a economiştilor, metoda de cuantificare a acestui pericol, in termeni atat de prevenire, cat şi de sancţionare a acestui comportament a fost practicarea unor controale administrative care sa implice o tinere sub control a abaterilor concurentiale -cu alte cuvinte se credea ca pot fi corectate imperfectiunile pietei prin reglementari legale. Alti economişti au preferat modalitati alternative de control, prin mentinerea unui anumit nivel al proprietatii publice, indeosebi in sectoarele in care factorii tehnici pareau sa necesite o structura

96

relative monopolistica iar controlul autoritatilor publice era privit ca un rau necesar, alternativa mai buna decat o pozitie de monopol necontrolabila.

Prin urmare, politica in domeniul concurentei este importanta ca mecanism de corectare a imperfectiunilor pietei. Procedand prin punerea in practica a unei astfel de politici se spera in plus ca se va mentine un nivel general rezonabil de eficienta economica. Prin prelungirea rationamentului, se poate afirma ca lipsa unei astfel de politici articulate, sau, mai rau, existenta uneia nefunctionale vor crea premise ca firmele sa opereze neconcurential sau sa concureze neloial, generand efecte de ineficienta in productie şi in alocarea factorilor de productie.

Problema cu privire la ce se intelege prin şi cum opereaza in practica mecanismele anticoncurentiale, precum şi cea referitoare la ce fel de control se poate exercita asupra acestora este foarte complexa in plan international şi chiar regional. Multe fenomene pe care legislatiile şi practicile nationale nu le-au surprins opereaza numai transfrontalier, cum ar fi foarte frecventa practica a cartelurilor internationale in multe sectoare indusiale. In plus, o sursa suplimentara de practice neconcurentiale o reprezinta guvernele insele, care, prin ajutoare financiare directe, alte forme de sprijin intern sau reguli şi proceduri restrictive, pot favoriza agentii economici interni sau discrimina firmele din tarile partenere.

Aceste din urma practici sunt frecvent considerate a fi şi bariere netarifare, analizate pe larg de specialiştii in domeniul politicilor comerciale. In acest mod, separatia intre politica in domeniul concurentei şi politicile comerciale devine greu de facut. In contextul unei grupari intergrationiste regionale de tipul Comunitatii Europene, aceste masuri se inscriu mai clar in cadrul politicii concurentiale. Acolo unde un guvern incearca sa sprijine propriile firme in interiorul unei uniuni vamale, el va proceda fie la subventionare directa sau indirecta, fie la relaxarea procedurilor de achizitii şi fuziuni. Ca atare, o politica in domeniul concurentei la nivelul unei regiuni cuprinzand mai multe state va fi o ecuatie cu mai multi parametri şi se va referi in egala masura la firme dar şi la guverne. Devenind posibile surse de concurenta neloiala, statele componente ale unei grupari regionale, pe langa analiza modului cum elaboreaza reguli de control al practicilor neloiale, devine esentiala analiza manierei in care le pun in practica pentru toti agentii economici care opereaza pe teritoriul lor. In literatura de profil, autoritatilor publice li se acorda un rol aparte şi s-au elaborat modele complexe de cuantificare a capacitatilor şi resurselor de care dispun statele pentru a pune in aplicare strategii sanatoase şi a transmite catre companii semnale ferme in acest sens. Eficacitatea controlului este o dimensiune importanta a oricarui gen de politica in domeniul concurentei, atat la nivel national, cat şi comunitar.

Pentru a da substanta unei politici in domeniul concurentei este essential mecanismul legislativ şi institutional in vigoare, factorii definitorii cum ar fi resursele, responsabilitatile şi forta de a transpune in practica, precum şi credibilitatea mesajului transmis şi informarea agentilor economici despre continutul politicii. Trebuie subliniat, din nou, ca in timp ce aceşti factori pot actiona foarte eficient la nivel national, ei devin foarte complecşi ca reactie in context regional, integrationist. Trebuie distins intre ceea ce poate fi plauzibil intr- o lume ideala, care sta, de regula, la baza modelelor teoretice şi ceea ce este posibil in lumea economica reala.

Responsabilitatile in domeniul politicii concurentiale la nivelul Uniunii Europene sunt partajate intre organele comunitare şi autoritatile din tarile membre, dar

97

aceasta diviziune nu este foarte clar conturata. Politica in domeniul concurentei la nivelul UE implica o monitorizare a masurilor şi o interventie in ecuatia pietei pentru asigurarea unui nivel adecvat de competitie. In termeni economici, telul acestei interventii este asigurarea unei eficiente alocari a resurselor. Dupa cum subliniam, ideea ca mecanismul pietei este foarte bun in rolul de alocare a resurselor trebuie insotita de conditia existentei unui numar mare de ofertanti şi utilizatori, pe fondul unei prompte şi corecte receptari de catre aceştia a mesajelor pietei.

In economia moderna exista numeroase situatii cand firme de dimensiuni foarte mari domina piata sau o anumita piata. Acest lucru nu este disfunctional daca pozitia dominanta se bazeaza pe posibilitatea şi competitivitatea superioara in raport cu concurentii sai. Pornind de la aceasta situatie, celelalte firme, prin intensivizare tehnologica, minimizarea costurilor de productie, strategii ofensive e internationalizare, retele moderne de distributie şi management performant, pot caştiga ele pozitii dominante. Asistam, in acest caz, la o functionare corecta a regulilor pietei. Concurenta nu este intotdeauna de origine interna, in sectoare cum ar fi industria aviatica, productia de computere, concurenta este prioritar internationala. In acest caz penetrarea pe piata impune cooperarea, asocierea sau alte forme conlucrative. Spre exemplu, Airbus a fost creat prin actiunea comuna a mai multor companii europene, cu un substantial sprijin guvernamental, pentru a rezista sfidarii lansate de Boeing .

2. Reguli şi proceduri comunitare privind concurenţa [...] O caracteristică distincttivă a sistemului comunitar este corelatia puternică

între legislaţia privitoare la concurenţă şi politica în domeniul concurenţei. Esenţa politicii este cuprinsă în Art.85, care se referă la aranjamentele între firme şi alte practici consorţiale care pot afecta comerţul sau distorsiona concurenţa, Art 86 referitor la abuzuri derivate din poziţia dominantă şi Art.92, cu privire la ajutorul guvernamental acordat firmelor.

Art.85 interzice acele activităţi care sunt incompatibile cu funcţionarea corectă a pieţei, împietează asupra comerţului dintre ţările membre şi au ca efect îngrădire, eliminarea sau distorsionarea concurenţei.

În art.86 sunt cuprinse prevederi referitoare la activitatea firmelor care abuzează de poziţia lor dominantă pe o anumita piaţă. Este dificilă însa dovedirea şi exprimarea pozitiei dominante şi, mai ales, semnalarea abuzarii de aceasta pozitie. Ceea ce s-a reuşit in practica a fost stabilirea acelor practici la care o firma cu o pozitie importanta pe piata nu trebuie sa apeleze. Aceste practici se refera la impunerea unor preturi nerezonabile sau a unor conditii comerciale nejustificate in raport cu partenerii lor. Daca ele vor folosi pozitia dominanta pe piata pentru a valorifica neloial aceasta stare de fapt, sau pentru a o mentine şi accentua, se vor intreprinde impotriva lor masuri corective din partea Comisiei, care se poate autosesiza sau din cauza unor plangeri formulate de firmele sau grupurile de interese afectate.

Exista la nivel european o impresionanta cazuistica in ceea ce priveşte atat practicile neloiale ale companiilor, cat şi raspunsurile organelor comunitare.

Un astfel de caz s-a referit la fabrica de bere din Belgia -"Interbrew". Comisia Europeana a fost anuntata in aprilie l994 ca producatorul respectiv de bere trebuie sa renunte la dreptul exclusiv de a distribui berea daneza de tip Carlsberg şi Tuborg pe piata belgiana. Comisia a apreciat ca aranjamentul era unul de partajare a pietei care impiedica mutatii in structura pietei. S-a sperat ca va fi conferit un real impuls concurentei in

98

diversificata piata a berii. Anuntul permitea Interbrew sa-şi mentina pozitia dominanta pe piata nationala concomitent cu creşterea importantei producatorilor mici şi autonomi.

Ca urmare a interventiei Comisiei Executive, producatorii danezi de bere au procedat la crearea unei noi companii de distributie sub forma unei societati mixte cu o alta companie belgiana N.V. Haclterman S.A. ceea ce a polarizat competitia pe piata belgiana.

De asemenea, cele mai spectaculoase cazuri de cartelizare a productiei şi distributiei, descoperite de Comisie in urma unor actiuni de profunzime, au fost aranjamentele din anumite sectoare ale industriei chimice europene.

Totuşi, atributiile Comisiei de a descoperi cazuri şi a le lua in analiza şi eficacitatea masurilor luate de aceasta au dus de cele mai multe ori la efecte benefice pentru companii care şi-au definit mai bine strategiile şi au inregistrat efecte benefice in plan financiar. Totuşi, Comisia nu a avut acelaşi succes şi in combaterea abuzurilor derivate din pozitia dominanta pe piata, in principal datorita sensibilitatii problemei şi a dificultatii dovedirii prejudiciilor.

Un caz care a detinut mai multa vreme capul de afiş la finele anilor '70 a fost actiunea declanşata impotriva multinationalei elvetiene Hoffman-LaRoche. Compania era un producator major de vitamine. In cazul vitaminelor B2 si H detinea chiar 80% din piata. Firma utiliza platile de fidelitate ca masura de a mentine loialitatea consumatorilor. Aceasta insemna ca, daca utilizatorii cumparau exclusiv de la companie, ei se puteau aştepta la preturi mult mai avantajoase. Aceste preturi de fidelitate nu erau proportionale cu cantitatile achizitionate, ci cu mentul fata de ofertant. Aceasta practica avea ca efect inlaturarea unor curenti care ar fi fost capabili sa ofere aceleaşi produse mult mai ieftin. Era menita sa permita companiei sa-şi conserve poziţia dominanta pe piata.

Au mai fost şi alte, dar putine, situatii analizate de Comisie, cum ar fi cazul in l99l, notabil pentru ca a interzis practicarea unor preţuri foarte mari şi Tetra Pak, tot din l99l, de retinut prin amploarea operatiunii.

Comisia actioneaza mai ales la plangerile inaintate de diverse firme sau grupuri de interese. Deşi regulile comune privind concurenta prevaleaza asupra celor nationale, apar diferente inevitabile de interpretare, intrucat multe tari membre au legislatii elaborate in acest segment at politicii comunitare. Sunt umeroase cazuri in care Comisia a acordat dreptul la derogari pentru o serie de actiuni cum ar fi: aranjamente privind distributia produselor; brevetele de inventie, actiunile de cercetare-dezvoltare şi acordurile in domeniul transporturilor maritime sau al industriei aeronautice.

Domeniul cercetarii-dezvoltarii este unul important in care Comisia a acordat derogari de la regulile privind concurenta. Problematica inovativa este extrem de dificil de incadrat in regulile concurenţei reale. In pofida parerii lui Schumpeter ca monopolurile sunt leaganul inventicii, preocupari mai recente, conform carora concurenta uneori cultiva un comportament ingust al firmelor şi investitorilor sau ca cooperarea este necesara pentru impulsionarea progresului tehnologic, concurenta şi competitivitatea pot aparea ca obiective opuse.

De curand, au fost dezbateri ample asupra manierei in care cooperarea in domeniul cercetarii poate fi mult mai avantajoasa decat stradania firmelor de a-şi atinge singure obiectivele ştiintifice şi creative.

In contrast cu alte tipuri de aranjamente, cele in domeniul cercetarii sunt percepute de Comisie ca promovand şi nu afectand concurenta, contribuind la lansarea

99

unor noi produse pe piata şi sporind bunastarea consumatorilor. Totodata, Comisia ia masuri impotriva riscurilor ce pot aparea din aceste tipuri de colaborare, pastrandu-se un echilibru intre avantajele aranjamentelor şi potentialele lor prejudicii in plan concurential.

Aceasta s-a realizat decizandu-se care forme de aranjamente intra şi care nu sub incidenta Art. 85 şi daca unele dintre ele sunt calificate a fi derogari.

Cand s-a pus problema unor firme cu pozitie dominanta pe piaţa, s-a dovedit dificila definirea conceptului de piata, intrucat o firma poate avea o cota de piata importanta in interiorul Comunitaţii pentru a beneficia de avantajele economiei de scara ca o reconditie a competitivitatii internationale. De asemenea, a suscitat largi discutii la nivel comunitar indeosebi in cadrul Comisiei, problema dimensiunii firmelor comunitare, a optimului care sa permita distorsionante la scara comunitara dar competitive la scara globala.

Determinarea pozitiei dominante a unei companii nu trebuie facuta doar dupa ponderea de piata a acesteia, ci şi dupa gradul de integrare verticala sau structura pietei. In plus, detinerea unei pozitii dominante pe piata nu este imputabila in orice circumstante, trebuind sa se faca dovada ca se abuzeaza de aceasta şi apar efecte prejudiciante.

Art. 90 din Tratatul de la Roma se refera la tratamentul acordat proprietalii publice şi industriilor esentiale. Un domeniu in care Comisia a fost foarte activa este cel al ajutorului acordat firmelor aflate in proprietatea publica. Tratatul nu abordeaza expres problema proprietatii publice, aceasta fiind atinsa doar tangential in sensul ca "nu se vor prejudicia in nici un fel reglementarile din tarile membre care guverneaza sistemul proprietatii". In principiu, aşa cum s-a consacrat şi in diferite decizii ale Curtii de Justitie, Comunitatile Europene nu urmaresc in nici un fel daca o firma este privata sau nationalizata. Cu toate acestea, anumite prevederi din tratat se refera totuşi la firmele proprietate de stat indeosebi la monopolul statului, punand intreprinderile şi autoritatile publice sub incidenta regulilor comunitare privind concurenta. Totodata, in acest domeniu, Comisia este imputernicita sa emita directive fara a solicita aprobarea Consiliului.

Deşi cu privire la sprijinul acordat firmelor de stat s-au adoptat nişte reglementari, in plan practic s-a facut foarte putin, ca urmare a pozitiei ferme a autoritatilor din tarile membre.

In l990, Comisia a adoptat o directiva prin care se cerea transparenta cu privire la raporturile financiare intre intreprinderile publice şi autoritatile guvernamentale, utilizand abilitatea sa de a impune legislatia comunitara chiar daca un stat membru se opune. Aceasta obliga tarile membre sa furnizeze informatii Comisiei, la cererea acesteia, cu privire la natura, marimea şi efectele raporturilor financiare, indeosebi in sectorul industrial. O serie de guverne au adus problema in fata Curtii Europene de Justitie care a confirmat dreptul Comisiei de a interveni. Autoritatile guvernamentale au continuat sa fie reticente in pozitia lor, furnizand doar informatii partiale sau raspunzand doar la anumite solicitari. Sfera de cuprindere a acestei directive a fost largita in l985 pentru a cuprinde şi industriile esentiale, iar in l99l Comisia a propus inasprirea reglementarilor.

Activitatea Comisiei in acest sector s-a intensificat in ultimii ani, pe masura ce informatiile cu privire la sprijinul acordat de guverne unor sectoare economice s-a amplificat, paralel cu acutizarea tensiunilor intre firmele private şi cele publice. In principiu, Comisia şi-a propus sa defineasca mai strict un modul in care autoritatile pot

100

sprijini diverse sectoare economice. Un element-cheie al acestei atitudini a fost principiul investitorului rational, potrivit caruia orice fel de sprijin va trebui acordat pe criterii comparabile cu cele aplicate de un investitor privat cand plaseaza capital.

Comisia şi-a intensificat preocuparile in domeniul sectorului public indeosebi in ce priveşte activitatea firmelor de utilitate publica. Acestea sunt sectoare in mod natural monopolizate, intrucat constituie infrastructura economiilor nationale acoperind activitati cum ar fi furnizarea de gaze şi electricitate, servicii poştale şi de telecomunicatii, anumite categorii de transporturi de calatori. Aceste sectoare au evoluat de la retele locale la cele nationale deseori in proprietate exclusiv publica, avand o pronuntata dimensiune monopolistica. O astfel de structura a fost justificata cu multe argumente şi pana de curand acceptata indiscutabil ca normala.

Ca monopoluri "legitime", operand prioritar sau exclusiv intre granitele nationale, aceste sectoare nu au fost o tinta preferata a politicii comunitare. Totuşi, in ultimii ani, s-au pus bazele unei politici comunitare şi cu privire la aceste sectoare. Prin interferenta cu alte activitati, prin inexistenta concurentei reale, aceste sectoare pot sa duca la cultivarea non loialitatii in concurenta şi pot duce la distorsionarea pietei. De aceea, Comisia şi-a intarit reglementarile pentru a urmari daca activitatea din aceste sectoare este compatibila cu noile evolutii ale procesului integrationist şi cu noua etapa in care a intrat acesta.

Preocuparile autoritatilor comunitare sunt indreptate in directia stimularii unui mai mare grad de liberalizare in aceste sectoare şi indeosebi in cel al telecomunicatiilor. La nivel comunitar sunt tot mai numeroae vocile care cer integrarea completa a acestor servicii şi utilitati publice in conduita prevazuta de politica comunitara in domeniul concurentei.

Articolul 92 statueaza modalitatile de control al ajutoarelor de orice fel care perturba sau ameninta sa afecteze concurenta. Totuşi, aceasta categorica prohibire , din tratate a fost nuantata printr-o serie de prevederi care permit acordarea ajutoarelor publice, dar forta derogatorie apartine Comisiei şi nu statelor membre. Realizarea practica urmeaza o procedura şi anume: o solicitare din partea statului membru adresata Comisiei, anterior notificarii intentiei de a oferi o forma de sprijin unui anumit sector economic pe care Comisia il considera eligibil; Comisia are functional un sistem de revizuire şi o procedura prin care modifica marimea şi forma acestui ajutor sau il poate suspenda. In practica, Comisia nu examineaza cazuri individuale, ci cadrul general pentru diferite scheme de sprijin, lasand la latitudinea tarilor membre, subventionarea conform cu aceste scheme cadru. In decursul timpului, Comisia a aprobat cu uşurinta scheme de sprijin nationale, reflectand utilizarea relativ limitata a acestor mecanisme de catre tarile membre.

Cadrul lejer cu privire la aceste probleme, pe fondul maturizarii Pietei Unice Interne şi mai ales al indeplinirii criteriilor de convergenta, se va transforma initial in potentiale razboaie ale subventiilor şi se va stinge de la sine ulterior sub loviturile austeritatii bugetare.

Comisia are un rol important in implementarea politicii comunitare in domeniul concurentei. Astfel, ea va putea solicita toate informatiile necesare din partea tarilor membre sau a companiilor şi poate proceda la derularea unor investigatii. Se pot studia documente, formulare sau se pot cere explicatii directe din partea managerilor firmelor.

101

Oficiali ai Comisiei, paralel cu cei din tarile membre, investigheaza activitatea unei anumite companii presupuse a viola regulile privind concurenta. Daca se dovedeşte ca practica neloiala a avut loc, Comisia poate explica o amenda de pana la l0% din cifra de afaceri din anul anterior realizata de firma; adopta masuri interimare pentru a stopa comportamentul prejudiciant.

Un exemplu de companie care a refuzat sa se supuna cerintelor Comisiei este cel al concernului german producator de inghetata Schoeller. In mai l994, compania a fost amenintata cu o amenda de l000 ECU pe zi daca va continua sa aplice acordul de exclusivitate incheiat cu magazinele germane. Acest acord ingreuna accesul altor producatori in aceleaşi magazine, fiind o bariera atat pentru producatorii germani, cat şi pentru cei din celelalte tari membre. Practica companiei a inceput in l982 şi i s-a cerut sa renunte la ea abia in l992. In pofida recomandarii Comisiei, Schoeller a semnat peste l4 000 de aranjamente de exclusivitate şi in l993, Compania argumenta ca a ignorat recomandarea Comisiei bazandu-se pe faptul ca aranjamentele erau pe o perioada limitata de nu mai mult de cinci ani.

In primii ani de functionare a Comunitatilor, eşecurile Comisiei au fost foarte numeroase indicand lipsa mijloacelor de aplicare a legislatiei. Panoplia de instrumente punitive s-a diversificat, numarul cazurilor nesolutionate scazand simtitor. Spre exemplu, in l993, din 723 de cazuri examinate de Comisie, 60% au fost notificate de partile implicate, 25% au reprezentat plangeri ale unor grupuri de interese, iar l5% cazuri initiate direct de catre Comisie. Comisia Europeana a fost frecvent criticata pentru faptul ca indeplineşte concomitent rolurile de investigator, judecator şi juriu in cazurile referitoare la concurenta. Acest lucru este doar partial just, deoarece exista şi Curtea Europeana de Justitie, care poate revizui deciziile adoptate de Comisie, putand confirma, reduce sau anula penalitatile aplicate sau modifica orice decizie formala. Apelul se va face numai cu privire la decizia adoptata de Comisie şi nu cu privire la investigatiile declanşate in urma unor sesizari. Procesul de revizuire a deciziilor a fost mult perfectionat prin constituirea in l988 a Curtii de Prima Instanta. Pozitia a fost formalizata conform Art. l68(a) din Tratatul de la Maastricht care o pune alaturi de Curtea de Justitie, insarcinand-o, in principal, cu cazurile derivate din implicarea politicii in domeniul concurentei. Rolul sau a sporit, intrucat ea supune unei amanuntite analize deciziile Comisiei şi permite mentinerea corectitudinii in procesul de reglementare a concurentei.

In pofida imbunatatirilor in maniera de aplicare a rigurozitatii in functionarea pietei integrate sunt o serie de aspecte ce vor trebui revizuite. Astfel, se recomanda o explicare mai amanuntita a actiunilor Comisiei şi va trebui implificata procedura de apel la deciziile luate.

3. Mecanismul achizitiilor şi fuziunilor in UE Infaptuirea Pietei Unice a modificat substantial natura concurentei

intracomunitare. Firmele se confrunta cu tot mai multe provocari pe pietele care le erau rezervate pana acum, intrucat granitele devin tot mai deschise, aproape imperceptibile economic şi comercial, iar barierele netarifare au fost in majoritatea lor inlaturate.

O reactie naturala de ajustare la o piata incomparabil mai ampla a fost creşterea dimensiunii medii a companiilor in vederea maximizarii avantajelor economiei de scara in materie de productie şi cercetare-dezvoltare. Aceasta tendinta a fost amplificata de dorinta de a proteja totuşi piata interna de presiunile concurentiale provenind din celelalte

102

tari ale Uniunii Europene. In alte cazuri, sporirea dimensiunilor firmelor a fost o strategie ofensiva pentru a obtine avantajele oferite de o piata mult mai mare. In timp ce unele firme au putut sa-şi sporeasca dimensiunile prin propriile resurse, altele au ales calea achizitiei altor companii cu activitati complementare sau chiar concurente.

Consolidandu-şi pozitiile pe piata interna, o serie de mari companii şi-au lansat procesul de achizitii transfrontaliere. Pentru a-şi crea resursele necesare achizitionarii altor firme, multe companii s-au dispensat de o serie de activitati periferice concentrandu-se pe activitatile principale, ceea ce le-a permis sa se extinda in plan geografic.

O alta metoda de a deveni companii cu adevarat comunitare a fost fuziunea cu alte firme din state membre.

Valoarea actiunilor de fuziuni şi achizitii a sporit substantial dupa lansarea procesului de fundamentare a Pietei Unice. Astfel, in l989, valoarea a atins un nivel record de 44 miliarde ECU, adica de 3,5 ori mai mult decat in l986. Dupa acea data cifra acestor activitati a regresat putin şi ca urmare a proceselor de recesiune cu care s-a confruntat gruparea regionala. Valul de fuziuni s-a extins continuu şi a cuprins treptat noi tari mernbre. Daca in l986, jumatate din fuziuni erau esentialmente defensive, fiind justificate de considerente sinergice sau de rationalitate economica şi tehnologica, in l99l numai l6% au avut aceste motivatii, ratiunea principala devenind intarirea pozitiilor de piata şi expansiunea.

Conditiile oferite de climatul macroeuropean au fost stimulative pentru achizitii şi fuziuni de firme. Cei mai importanti factori au fost: imbunatatirea profitabilitatii afacerilor; stabilitatea cursurilor de schimb şi oportunitatile oferite de Piata Unica.

Trebuie remarcat ca o tendinta similara s-a inregistrat şi in cazul SUA, ceea ce sugereaza ca o parte din dinamica achizitiilor şi fuziunilor se inscrie intr-o tendinta globala a impulsionarii activitatii transfrontaliere.

Unele tari s-au inscris mai dinamic in tendintele din achizitiilor, chiar mai mult decat le permitea marimea economiilor lor. Aceasta a reflectat experienta propriilor companii in aceste actiuni şi deschiderea pietei de capitaluri prin cotarea titlurilor financiare emise de companii. Este relevant in acest sens exemplul Marii Britanii. Pe de alta parte, implicarea germana in actiunile de achizitii şi fuziuni de firme a fost relativ mai modesta. S-a inregistrat o creştere a volumului achizitiilor germane in prima parte a anilor '90, dar indeosebi pe seama proceselor de privatizare din landurile estice. Traditiile nationale in ce priveşte inclinatiile spre investitii arata ca alte tari membre ale C.E. sunt putin antrenate in acest proces.

De asemenea, conditiile pentru preluari ostile au variat semnificativ de la o tara la alta. Barierele tehnice şi structurale pentru a preintampina preluarile neloiale, cum ar fi fost destul de bine reprezentata proprietatea publica, existenta şi functionarea unor comitete de supervizare, precum şi posibilitatea identificarii dobanditorilor de actiuni peste un anumit nivel, sunt premise pentru scaderea numarului de preluari ostile in anumite state.

Toate aceste realitati şi evolutii au impus uniformizarea procedurilor la nivel comunitar, prin introducerea in l989 a unei legislatii comunitare cu privire la fuziuni, ca o recunoaştere a faptului ca un control al fuziunilor a devenit esential. Aceasta noua directie a fost necesitata şi de evolutiile spre Piata Unica Interna şi liberalizarea pietelor financiare şi de capitaluri. S-a acceptat ca procesul de reorganizare a companiilor va

103

continua, dar s-a transmis mesajul ca acesta nu va trebui sa se deruleze prin incalcarea regulilor unei concurente loiale.

S-a constatat ca, pe de o parte, legislatiile nationale nu vor mai putea reglementa activitatea unor firme şi monopoluri paneuropene, iar Art. 85 si 86 din Tratatul de la Roma nu erau adecvate pentru a reglementa acest proces.

Au fost necesari peste l7 ani de negocieri pentru a se elabora un Regulament comunitar cu privire la fuziuni şi a se decide ce abilitati in domeniu vor fi acordate Comisiei Executive. O problema delicata s-a dovedit cea cu privire la tipul de fuziuni ce puteau fi plasate sub control comunitar, paralel cu partajarea responsabilitatilor intre autoritatile nationale şi cele comunitare.

Unele reglementari trebuiau sa arbitreze intre tranzactiile care, dupa unele reglementari nationale, erau permise, dar dupa cele comunitare, nu sau invers. Problema se rezolva in sensul ca legislatia comunitara se va limita prioritar la noile operatiuni de fuziune. Aceasta solutie a fost o victorie a Germaniei şi a Marii Britanii, doua tari cu legislatii nationale in domeniu foarte elaborate.

Regulamentul comunitar cu privire la fuziuni a intrat in vigoare in ( septembrie l990 şi se aplica asupra tranzactiilor care ar putea afecta competitia loiala.

Se stabileşte ca o fuziune va trebui notificata Comisiei Europene in urmatoarele situatii: " cifra de afaceri rezultata din combinarea firmelor depaşeşte 5 miliarde ECU cifra de afaceri realizata pe piata europeana de fiecare din parteneri a fost de peste 250 milioane ECU; cifra de 250 milioane ECU ca cifra de afaceri pentru fiecare din semnatarii unui aranjament de fuziune are menirea de a exclude de la analiza tranzactiile marunte in care o mare companie se asociaza cu unele foarte mici.

Fuziunile care se incadreaza in criteriile comunitare vor trebui notificate Comisiei şi vor fi examinate exclusiv de aceasta. Fiecare caz in parte este examinat individual din punctul de vedere al probabilitatii distorsionarii concurentei. Procedura are o dimensiune temporala destul de riguroasa. Astfel, dupa notificare, Comisia trebuie sa adopte o decizie in maximum o luna. Inainte de intrarea in vigoare a Regulamentului, Comisia avea de examinat cam 50-60 de fuziuni pe an. Din 58 de cazuri aflate pe rol in l993, 50 au fost considerate f'ara probleme, 4 s-au aflat in afara criteriilor prevazute de Regulament, iar 4 au fost permise sa se desfaşoare, dar la 3 dintre ele s-au operat o serie de modificari. Ratiunile unor praguri foarte inalte de la care fuziunile fac obiectul validarii de catre organele comunitare s-au cantonat in ideea ca nu ar fi rezonabil ca Uniunea Europeana sa se implice in monitorizarea unui mare numar de operatiuni de fuziune de dimensiuni reduse. In aceste cazuri, cand apar probleme ce impieteaza asupra concurentei loiale, ele vor putea face obiectul examinarii de catre Comisie in conformitate cu Art. 85 şi 86 din Tratat.

Esenta concentrarii a fost sa se ia in considerare: nevoia de a mentine şi dezvolta o concurenta reala, cu luarea in considerare a structurii pietelor implicate şi existenta concurentei prezente şi viitoare; conditiile de piata ale celor avuti in vedere, paralel cu forta lor economica şi financiara, perspectivele de evolutie ca mari ofertanti şi cele de acces la piete. Cerinta este ca organele comunitare sa fie informate nu mai tarziu de o saptamana de la inaintarea intentiei de incheiere a unui acord, de la anuntarea unei oferte sau de la achizitionarea pachetului de control la o companie. O data ce decizia de fuziune este luata, afacerea este suspendata temporar şi se urmeaza procedura:

104

O fuziune poate fi interzisa daca ea creeaza sau acutizeaza o pozitie dominanta pe piata, lucru care va impieta asupra concurentei la nivel comunitar sau intr-o zona importanta a acesteia.

In cazul Nestle/ Perrier, analizat in iulie l992 şi finalizat cu decizia de neaprobare a fuziunii, interpretarea pozitiei dominante conform prevederilor regulamentului a fost extinsa pentru a cuprinde structuri in care nu numai o singura firma domina piata, ci un grup de firme care impreuna au o pozitie dominanta şi acel oligopol este probabil sa actioneze intr-o maniera concertata.

Un alt caz analizat a fost cel al preconizatei fuziuni in Marea Britanie - Turmae/Steetley. In acest caz s-a apreciat ca fuziunea produce efecte numai in aceasta tara, pentru ca, costul de transport al materialelor de constructii face ca aceasta sa fie o piata distincta.

Doar aproximativ l0% din cazuri ajung in pozitia in care sunt investigate de Comisie in detaliu. Orice decizie adoptata in conformitate cu criteriile comunitare are o mare doza de subiectivism, iar punerea ei in aplicare depinde de ceea ce a avut in vedere Comisia in acel moment.

Un caz notabil prin amploarea şi implicatiile sale a fost cel al ofertei facute de Aerospatiale din Franta şi Alenia din ltalia producatorului canadian de aeronave De Havilland. Decizia Comisiei a fost negativa, dar a cauzat numeroase controverse chiar in interiorul Comisiei, intrucat s-a considerat ca doctrina pietei libere a repurtat o victorie nefireasca impotriva realitatilor comerciale. Numarul mic de cazuri face relativ uşor de gestionat procesul.

Regulamentul comunitar cu privire la fuziuni este destul de bine primit de lumea de afaceri europeana.

105

Centrul pentru Cercetari de Politica Economica, examinand impactul acestuia pe coordonatele firmelor implicate in actiuni de fuziune şi a legislatiei la indemana companiilor in astfel de cazuri, a stabilit ca firmele erau impresionate de rapiditatea şi flexibilitatea cu care s-a aplicat Regulamentul; nu s-au semnalat cazuri in care fuziunile au fost stop ate doar din ratiuni procedurale; au existat unele semnale ca firmele au luat in considerare apriori criteriile legislative pentru a se adapta la cerintele comunitare; Comisia Europeana a actionat doar in directia imbunatatirii climatului de afaceri.

Se aud tot mai multe voci care cer coborarea pragului exigentelor criteriale comunitare pentru a intra sub incidenta lor mai multe cazuri, criteriile fiind evizuite periodic. Se estimeaza insa ca, spre exemplu, doar coborarea limitei valorice a cifrei de afaceri realizate in Comunitate de la 250 milioane ECU la lOO milioane ECU va duce la dublarea cazurilor analizate de Comisie şi va transfera spre analiza comunitara multe fuziuni care au inca doar un interes national.

Si la nivelul Comisiei apar divergente de pareri şi se ajunge greu la un compromis intrucat optica cu privire la fuziuni este foarte diferita de la o tara la alta reflectand filozofii diferite cu privire la rolul concurentei şi la politicile industriale. Spre exemplu, politica franceza in domeniul concurentei permite fuziunile şi daca unele efecte anticoncurentiale generate sunt compensate de efecte favorabile, cum ar fi economii la costuri, amplificarea inovarii tehnologice. Pe de alta parte, guvernele britanic şi german apreciaza ca Comisia poate sa fie tentata sa utilizeze o strategie eficace de aparare ca modalitate de a crea "campioni europeni", apti sa concureze cu marile companii japoneze şi americane.

Cursa spre punerea in aplicare a unei politici comunitare functionale in domeniul concurentei a avut mai multe etape şi tot atatea obstacole. Pe masura ce a fost mai bine structurata legislativ şi institutional, a fost intensivizata in aplicare şi mai clara in deziderate, aceasta politica a creat tot mai multe controverse. Doua dintre aspectele aflate in dezbatere care circumscriu functionarea sa au devenit prevalente in ultima vreme.

Primul priveşte obiectivele acestei politici, indeosebi rolul pe care promovarea concurentei poate juca in asigurarea unei competitivitati externe. Al doilea aspect priveşte optima partajare a responsabilităţilor în domeniul politicii concurentiale intre tarile membre şi Uniunea Europeană

Este în general acceptat că politica concurenţială comunitară este necesară pentru asigurarea maximizarii caştigurilor rezultate din integrarea europeana, dar este destul de neclar inca daca stimularea concurentei intracomunitare este cel mai bun mijloc de a provoca sporirea fortei competite a Europei la scara economiei globale.

Pe masura ce politica in domeniul concurentei a capatat un tot mai pronuntat ; caracter declarativ, relatiile intre organele comunitare şi tarile membre au devenit tot mai tensionate. Politicile ferme din ultima vreme de combatere a ajutorului public şi a achizitiilor publice au intampinat o serioasa opozitie din partea statelor membre. Sunt tot mai numeroase luarile de pozitie cu privire la cea mai adecvata diviziune a jurisdictiei in materie de politica concurentiala.

Pe masura ce lumea afacerilor se globalizeaza şi pietele devin retele ce se extind dincolo de granitele Uniunii Europene, comportamentul firmelor şi al autoritatilor terte poate afecta directiile de evolutie a afacerilor la nivel comunitar devenind o problema de luat in considerare.

106

i Este posibilă şi situaţia în care liberalizarea circulaţiei determină o migraţie de frontieră, lucrătorii din A cheltuindu-şi veniturile obţinute nu în B ci în A. În acest caz, venitul naţional al ţării B ar creşte doar cu suprafaţa CEG, dar ar creşte şi venitul ţării A cu suprafaţa DEG. ii Rollet Ph., Du grand marché à l’Union Economique et Monétaire, Ed. Cujas, Paris, 1995, pg.37. iii xxx, L’Union Européenne. Les traits de Rome et de Maastricht, La Documentation Francaise, Paris, 1992, pg.36. iv În practică, însă, s-au menţinut importante discriminări, mai ales acolo unde dreptul comunitar nu era foarte clar şi a permis generarea unei jurisprudenţe care exclude din libera circulaţie unele segmente de piaţă (a se vedea afacerea Walrave sau Dona C. Montero). v Janovic N. Miroslav, European economic integration, London and New York, 1997, pg.337. vi Pelkmans J., Integrare europeană. Metode şi Analiză economică, Institutul European din România, Bucureşti, 2003, pg. 166. vii xxx, Commission des Communautés Européennes, Communication sur le Plan d’action en matiére de competences et de mobilité, Bruxelles, 2002.

107

Modul 4

Coeziunea economico-socială, principiu de integrare în Uniunea Europeană

Am văzut în modulul 1 că, prin Tratatul de la Roma privind crearea Comunităţii Economice Europene, ţările semnatare îşi propuneau ca, prin stabilirea unei pieţe comune şi prin apropierea progresivă a politicilor lor economice, „să promoveze dezvoltarea armonioasă a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o expansiune continuă şi echilibrată, o creştere stabilă, o ridicare accelerată a nivelului de viaţă şi relaţii mai strânse între statele membre” (art.2)1. Analiza tratatului relevă faptul că iniţiatorii acestuia sperau ca libertatea de circulaţie a bunurilor şi a factorilor să asigure automat, prin concurenţă, specializare, investiţii directe şi prin diminuarea distorsiunilor, convergenţa reală necesară funcţionării eficiente a pieţei interne. Este de înţeles, dacă avem în vedere că disparităţile existente între ţările semnatare, la acea dată, erau suficient de reduse pentru ca mecanismele declanşate prin liberalizarea pieţelor să nu genereze riscuri de dezintegrare prin disfuncţionalitate.

Procesul de integrare europeană nu a confirmat, însă, teoria convergenţei. Pe perioade destul de lungi, decalajele de dezvoltare s-au accentuat, cu riscuri pentru evoluţia procesului de integrare în ansamblul său. Drept consecinţă, în contextul pregătirii pentru trecerea la moneda unică şi a crizelor integrării ce au caracterizat deceniul nouă, europenii au adaptat strategia de integrare la o nouă concepţie – cea a divergenţei. Concret, o astfel de orientare a însemnat acceptarea ideii că, fie convergenţa nu se asigură prin mecanismele pieţei libere (aşa numitul eşec al pieţei), fie procesul este prea lent şi riscă să pună în discuţie avantajele şi obiectivele proiectului european. În planul integrării pozitive, opţiunea pentru intervenţie s-a concretizat în principal în adoptarea politicii de coeziune.

Coeziunea economico – socială urma să devină însă un obiectiv al tuturor politicilor, fie naţionale, fie comunitare, în măsura în care, prin tratatul de la Maastricht (art. 2), iar mai recent în baza art. 3 al proiectului de Constituţie, Uniunea promovează coeziunea economică, socială şi teritorială între ţările membre ca obiectiv fundamental. Prin urmare, se poate aprecia că, în prezent, coeziunea constituie un principiu de integrare. El devine cu atât mai important cu cât, prin extinderea UE spre Europa Centrală şi de Est, disparităţile se vor dubla, antrenând importante riscuri de dezintegrare.

Prezentul modul cuprinde o singură unitate de curs; în prima parte este

prezentată evoluţia proceselor de convergenţă şi de divergenţă în procesul integrării europene, iar în partea a doua modul în care politicile comunitare, altele decât politica regională (structurală sau de coeziune) participă la susţinerea procesului de convergenţă reală. Sunt reţinute, cu titlu de exemplu: politica privind concurenţa, politica socială şi politica agricolă. Politica regională va fi prezentată în capitol distinct. (semestrul II la programul de Master in Studii Europene

1 xxx, L’Union Européenne. Les traits de Rome et de Maastricht, La Documentation Francaise, Paris, p.9.

108

Unitatea de curs necesită 4 ore de studiu individual 1. Convergenţă şi divergenţă - realităţi europene

Fundamentarea construcţiei europene pe pilonul central al pieţei interne îşi găseşte justificarea în avantajele liberului schimb pe o piaţă de mari dimensiuni. Libertatea de circulaţie a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor de producţie determină o mai bună alocare a resurselor productive prin specializare, dinamizarea creşterii prin concurenţă şi economii de scară, convergenţa performanţelor economice, a remunerării factorilor şi, drept consecinţă, a nivelurilor de dezvoltare. Astfel, chiar dacă la procesul de integrare participă ţări diferite din punct de vedere al eficienţei şi al capacităţii de a participa la jocul concurenţei, liberalizarea pieţelor poate să conducă în timp spre un nivel al disparităţilor intra-comunitare tolerabile economic, social şi politic. Este teoria convergenţei, conformă concepţiei liberale care a stat la baza elaborării Tratatului Pieţei Comune şi a aplicării metodei neo-funcţionaliste de integrare pozitivă2.

În sinteză, impactul pieţei interne asupra decalajelor de dezvoltare într-un proces

de integrare regională poate fi pus în evidenţă cu ajutorul unui model care presupune două ţări cu dotare diferită în factori de producţie şi, ca urmare, conform analizei neoclasice, cu remunerări diferite, model prezentat în modulul 3. (a se revedea)

Deşi restrictiv (analiză statică, elasticitate perfectă, mobilitate perfectă, termen lung de analiză) şi extrem de simplist, modelul prezentat (diagrama MacDougall)3 ne permite să punem în evidenţă efectele integrării pieţelor, obţinute prin liberalizarea circulaţiei (integrare negativă): convergenţa remunerării factorilor (implicit, a performanţelor economice şi a nivelurilor de dezvoltare), ameliorarea veniturilor în ansamblul sistemului aflat în proces de integrare şi potenţarea creşterii economice. Realitatea europeană confirmă un proces de convergenţă reală, dar foarte lent. Ecartul tip de venit pe cap de locuitor între regiuni s-a redus până în 1980 cu 2% anual (pentru diminuarea doar cu 50% a decalajelor ar fi fost nevoie, în acest ritm, de 35 de ani), după care ritmul convergenţei a încetinit. Între 1980-88, rata anuală de convergenţă a fost de 0,5%, încetinirea fiind pusă în principal pe seama creşterii economice reduse şi a instabilităţii macroeconomice. După reforma structurală din 1989, confirmând preocuparea europenilor pentru coeziune economico-socială în spaţiul intra-comunitar, s-a înregistrat o ameliorare a convergenţei, într-un ritm anual de 0,7% între 1988-94 şi de 0,9% între 1994-2001. În cele trei ţări membre relativ sărace ale UE (Grecia, Portugalia, Spania), PIB/loc a crescut de la 68% faţă de media comunitară în 1988 la 79% în 1999, iar între 1994-2001, creşterea anuală PIB/loc a depăşit cu 1% media comunitară. De asemenea, a avut loc un proces de convergenţă regională, în special pentru regiunile de Obiectiv 1 (cu un PIB/loc < 75% din media comunitară). Între 1994-2001, PIB/loc în aceste regiuni a crescut cu 3% în termeni reali, faţă de o medie de aproximativ 2%. Dacă luăm în calcul cele mai sărace 10 regiuni ale Uniunii, PIB/loc în a crescut de la 41% din media UE la 50% între 1986-1996. În acelaşi timp însă, disparităţile regionale intra-naţionale s-au

2 Integrarea negativă defineşte ansamblul acţiunilor de desfiinţare a tuturor obstacolelor din calea liberei circulaţii a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor între statele membre (optim de rang II). Ameliorarea prin intervenţii publice a funcţionării pieţei în scopul asigurării macrostabilităţii şi a realizării obiectivelor comune este denumită integrare pozitivă. 3 Rollet Ph., Du grand marché à l’Union Economique et Monétaire, Ed. Cujas, Paris, 1995, pg.37

109

accentuat, ecartul tip de venit pe locuitor al disparităţilor regionale pe ansamblul Uniunii crescând de la 26,7% în 1988 la 28,3% în 1998. Spre exemplu, în aceeaşi perioadă, ecartul a trecut de la 24,5% la 25,7% în Belgia, de la 21,2% la 28,3% Regatul Unit, de la 6,1% la 10,2% în Grecia, de la 10,7% la 17,1% în Spania.

Într-un astfel de context, specialiştii au început să vorbească tot mai mult despre un model al sincronizării proceselor de convergenţă şi de divergenţă în procesul integrării. În timp ce disparităţile între ţările membre se diminuează, cele inter-regionale au tendinţa de a se accentua, mai ales prin creşterea decalajelor regionale în interiorul ţărilor membre. Fenomenele de divergenţă sunt explicate, în general, prin: participarea la procesul de integrare a unor ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementarităţi inter-ramură, generând costuri ridicate de ajustare structurală pentru regiunile sărace; randamentele crescătoare, prin concentrarea capitalurilor în regiunile competitive, unde costurile de tranzacţie sunt relativ reduse, costul accesului la tehnologie scăzut iar nivelul capitalului uman ridicat (externalităţile pozitive ce rezultă în aglomerări); diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile comerciale şi cele ale factorilor, ca urmare a liberei circulaţii şi a costurilor de tranzacţie inter-regionale scăzute; mobilitatea relativ redusă a forţei de muncă, în special a celei calificate (chiar între ţări apropiate ca nivel de dezvoltare şi sisteme socio-culturale). După Jacques Pelkmans, două motive sunt esenţiale în simultaneitatea fenomenelor de convergenţă şi de divergenţă: fenomenele aglomerărilor de tip Myrdal (externalităţile pozitive tehnologice, informaţionale sau tehnologice de care pot beneficia firmele în aglomerări) şi migraţia factorilor complementari (care determină extinderea aglomerărilor şi declinul periferiilor)4. După cum acestea sunt mai mult de natură regională, în orice caz, intra-naţională, convergenţa între economiile naţionale este posibilă conform teoriilor clasice, dar în interiorul ţărilor disparităţile pot creşte.

În pofida unui proces general de convergenţă înregistrat mai ales în a doua

jumătate a anilor ’90, Uniunea Europeană este caracterizată de importante disparităţi economice, sociale şi teritoriale:

în Grecia şi Portugalia, PIB/loc reprezintă doar 70% din media comunitară, iar în Grecia şi Spania, rata de ocupare este cu 6-8% mai mică decât media în Uniune;

raportul PIB/loc între cele mai prospere regiuni (dacă se ia în calcul 10%din populaţia UE) şi cele mai puţin prospere este de 2,6;

rata şomajului este de 8 ori mai mare pentru 10% din populaţia din zonele cele mai afectate faţă de 10% din populaţia din zonele cele mai prospere (23% faţă de 3%);

doar 1,7% din suprafaţa UE produce 47% din PIB-ul comunitar, iar productivitatea urbană din zonele centrale este 2,4 ori mai mare faţă de cea din zonele periferice.

În modulul 2 au fost explicate pe larg efectele disparităţilor asupra unui proces de integrare: afectarea creşterii, costuri sociale şi economice ridicate în regiunile relativ sărace, risc de inflaţie, dumping social, delocalizări ale producţiei, concurenţa fiscală, 4 Jacques Pelkmans, Integrare europeană. Metode şi Analiză Economică, Institutul European din România, Bucureşti, 2003. pp.300-303;

110

etc. În condiţiile în care procesele de convergenţă nu au rezultat din simpla deschidere a pieţelor în măsura necesară funcţionării echilibrate a pieţei interne şi a atingerii obiectivelor fixate prin tratate, Comunitatea a adoptat un ansamblu de măsuri de integrare pozitivă (prin politici, reglementări) care au dus treptat la o subordonare a politicilor europene obiectivului de coeziune ca principiu cheie al integrării ţărilor membre.

2. Coeziune prin integrare pozitivă

Liberalizarea circulaţiei într-un proces de integrare a pieţelor bunurilor, serviciilor şi factorilor poate să inducă procese cumulative de creştere şi de convergenţă a performanţelor economice, dar crearea cadrului pentru garantarea libertăţii de circulaţie este doar o condiţie necesară, nu şi suficientă. Am văzut că realitatea procesului de integrare europeană confirmă mai curând aşa-numita teorie a divergenţei la nivel regional. Conform acesteia, libera circulaţie într-un proces de integrare la care participă ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementaritate inter-ramură a specializărilor productive determină o accentuare a decalajelor în lipsa unor politici redistributive. În plus, chiar dacă acceptăm că pe termen lung rezultatul posibil ar putea fi convergenţa (a se vedea mai sus), ritmul accelerat al integrării şi cumularea proceselor de adâncire cu cele de extindere pe fondul manifestării disparităţilor ce caracterizează spaţiul european, generează pe termen scurt importante riscuri de dezintegrare care pot întârzia realizarea obiectivelor generale ale integrării sau chiar pot pune în pericol însuşi procesul de integrare. Din acest motiv, europenii au adoptat, în baza tratatelor, o serie largă de măsuri de integrare pozitivă pentru stimularea mobilităţii factorilor şi redistribuirea avantajelor integrării în favoarea regiunilor slab dezvoltate. Politica prin care Uniunea urmăreşte diminuarea decalajelor de dezvoltare, numită politică de coeziune, a prins contur clar la sfârşitul deceniului 9, iar coeziunea devenit un obiectiv fundamental al integrării prin Tratatul de la Maastricht.

Conform art.2 al tratatului, Comunitatea îşi propune „să promoveze o dezvoltare armonioasă şi echilibrată a activităţilor economice în întreaga Comunitate, […] un grad înalt de convergenţă a performanţelor economice, […] coeziunea economică şi socială şi solidaritatea între statele membre”. Ea urmăreşte, în special, „reducerea diferenţelor dintre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni şi ridicarea nivelului regiunilor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale” (art. 130 A). Instituţionalizarea coeziunii ca principiu de integrare s-a realizat însă prin art. 130 B. Tratatul prevede că „statele membre îşi conduc politica economică şi o coordonează astfel încât să atingă şi obiectivele prevăzute în articolul 130 A. Formularea şi implementarea politicilor şi acţiunilor Comunităţii, precum şi realizarea pieţei interne ţin cont de obiectivele prevăzute în articolul 130 A şi contribuie la îndeplinirea lor ”. Se poate constata cu uşurinţă că, teoretic, strategia de integrare se subordonează obiectivului coeziunii. Forţa acestuia se explică prin riscurile pe care disparităţile regionale le prezintă pentru realizarea uniunii monetare şi, în perspectivă, a uniunii politice.

Pentru a răspunde obiectivelor tratatului privind coeziunea, Comunitatea a dezvoltat şi aplicat un ansamblu larg, extrem de elaborat (sofisticat), de măsuri de integrare, rolul central revenind fondurilor structurale. Dar, eficienţa relativ scăzută a politicii structurale, a orientat strategia Comisiei către compatibilizarea politicilor comunitare cu obiectivul coeziunii. În prezent, în elaborarea şi aplicarea politicilor comunitare, integrarea dimensiunii regionale reprezintă o condiţie „sine qua non”, alături

111

de cea a dezvoltării durabile. O astfel de abordare a strategiei de integrare pozitivă ne permite să apreciem că diminuarea disparităţilor a devenit un obiectiv orizontal, un principiu de integrare a Uniunii Europene.

3. Contribuţia politicilor comunitare la realizarea coeziunii economico-sociale

Creşterea preocupărilor pentru „subordonarea” politicilor comunitare şi naţionale obiectivului de convergenţă reală a ţărilor şi regiunilor ţărilor membre îşi găseşte argumentarea nu doar în nivelul scăzut de eficienţă a politicii structurale ci şi în lipsa de complementaritate între aceasta şi alte politici atât la nivel comunitar, cât şi la nivel naţional. Spre exemplu, politica agricolă comună (PAC), prin sistemul preţurilor de intervenţie, accentuează dezechilibrele structurale şi regionale. Studiile asupra economiilor europene demonstrează că beneficiile PAC s-au distribuit mai curând la nivelul exploataţiilor înalt productive, din regiuni prospere. Politica de mediu impune o serie de constrângeri care sunt greu suportate de către ţările slab dezvoltate, limitând posibilitatea acestora de acces la o serie de finanţări şi antrenând cheltuieli importante pentru respectarea exigenţelor de mediu. În termeni de competitivitate şi creştere rezultă pierderi pe termen scurt şi mediu care accentuează decalajele. Regulile pieţei interne impun eliminarea discriminărilor pe pieţele publice. Firmele mai slab competitive din ţările/regiunile slab dezvoltate nu pot face faţă concurenţei pe o piaţă extinsă şi regula acţionează, evident, în ”favoarea” marilor întreprinderi din zonele dezvoltate. Dacă, din perspectiva integrării conform principiului ”unei economii de piaţă deschise, în care concurenţa este liberă” o astfel de situaţie este conformă pieţei unice, din perspectiva principiului convergenţei, ea contribuie la accentuarea disparităţilor, atât prin efecte directe (asupra cererii, a veniturilor, a ocupării), cât şi prin efecte induse (demultiplicarea veniturilor, a cheltuielilor potenţiale).

De asemenea, impactul politicii regionale comunitare asupra convergenţei este influenţat în mare măsură şi de efectele politicilor regionale ale statelor membre. Statele membre pot să susţină prin subvenţii activităţi diverse la nivel regional, cu respectarea art. 92 şi 93 ale Tratatului. În practică, precizările de tratat au dus la dezvoltarea unor ample politici regionale în toate ţările. Dar, eficacitatea lor este mai mare în ţările bogate, accentuând astfel disparităţile între economiile ţărilor membre şi diminuând impactul politicii regionale comunitare asupra convergenţei. Ţările sărace nu dispun de sursele de finanţare necesare aplicării unei politici regionale naţionale de anvergură. Gravitatea vine din faptul că slaba competitivitate a economiilor lor generează costuri economice şi sociale ridicate prin participarea la piaţa internă, iar efectele benefice sunt reduse, mai ales în regiunile periferice. Disparităţile se accentuează şi antrenează dezechilibre cu impact negativ asupra nivelului de viaţă şi asupra procesului de integrare în ansamblul său.

Rezultă din cele de mai sus, că politica de coeziune trebuie elaborată şi aplicată în aşa fel încât să asigure coerenţa acţiunilor la nivelul tuturor politicilor comunitare şi naţionale şi să permită compensarea efectelor negative asupra convergenţei determinate de constrângerile participării la piaţa unică şi la uniunea monetară.

Cele mai importante politici comunitare cu posibil impact asupra coeziunii sunt: politica socială, politica privind concurenţa, politica agricolă, politica transporturilor, politica energiei, politica de întreprindere, politica de mediu, piaţa internă şi uniunea monetară. Pentru exemplificare, ne oprim atenţia în continuare asupra

112

a două politici orizontale (a concurenţei şi socială) şi asupra unei politici sectoriale (cea agricolă), prezentate ca studii de caz.

3.1. Politica privind concurenţa

Unul dintre cele mai importante instrumente de orientare structurală şi geografică activităţilor economice îl constituie ajutoarele publice. Dar, pentru a elimina distorsiunile privind concurenţa, art. 92 al Tratatului Uniunii Economice (TUE) prevede că „sunt incompatibile cu piaţa comună ajutoarele acordate de state sau cele acordate sub orice formă prin intermediul resurselor statului care distorsionează sau ameninţă cu distorsionarea concurenţei prin favorizarea anumitor întreprinderi sau producţii, în măsura în care afectează schimburile comerciale între statele membre”. Tratatul integrează însă obiectivul coeziunii prin excepţiile de la art. 92. Conform acestuia, sunt compatibile cu piaţa comună:

„ajutoarele destinate dezvoltării economice ajutoarelor cu un nivel de trai anormal de scăzut sau caracterizate de un nivel grav al şomajului” (paragraf 3, pct. a) şi

„ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activităţi sau a anumitor regiuni economice, dacă nu alterează condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun” (paragraf 3, pct. c).

Comparând cu zonarea politicii structurale regionale, se constată că regiunile de tip „a” sunt regiunile NUTS II (cu un PIB/loc mai mic de 75% din media comunitară), respectiv regiunile de obiectiv 1, iar regiunile de tip „c” sunt în general regiuni NUTS III, (regiuni de obiectiv 2) şi acoperă maxim 50% din populaţia neacoperită de regiunile tip a. Rezultă, prin urmare, că politica privind concurenţa are dimensiune regională şi compatibilitatea celor două politici se asigură prin coerenţa sistemelor zonale.

Pentru a ameliora contribuţia acestei politici la realizarea coeziunii în condiţiile limitării distorsiunilor pe care le produc întotdeauna ajutoarele publice, procedura comunitară presupune:

concentrarea regională, cu tendinţă de reducere (57,6% din ajutoarele publice se acordă pentru regiunile de tip „a” şi „c”, faţă de aproximativ 50% în anii ’90-’92); regiunile eligibile sunt aprobate de către Comisie, la propunerea statelor, urmărindu-se asigurarea echilibrului între importanţa distorsiunilor şi avantajele în planul dezvoltării regionale;

plafonarea comunitară a ajutoarelor, cu tendinţă de reducere (46,7% din populaţia comunitară în 1999, faţă de 42,7% în 2001); nivelul global al ajutoarelor publice este mai ridicat decât în 1996-1998, dar în scădere (226€/loc în 99/01, 251€/loc în 97/99, 147€/loc în 96/97);

plafonarea naţională (ca procent din populaţie), în funcţie de situaţia socio-economică relativă a regiunilor (Portugalia, Grecia şi Irlanda sunt acoperite în totalitate, Spania în proporţie de 76%, Danemarca, Suedia şi Olanda în proporţie de 20%; majoritatea ţărilor membre au rate de acoperire cuprinse între 35% şi 49%);

plafonarea intensităţii ajutoarelor pe întreprindere. De asemenea, nivelul ajutoarelor este diferenţiat pe tipuri de regiuni, în funcţie de

dificultăţile de restructurare pe care le întâmpină acestea şi de gravitatea şomajului. Dar, impactul politicii concurenţei asupra coeziunii rămâne limitat. Dincolo

de tendinţa generală de diminuare a ajutoarelor publice (din dorinţa diminuării distorsiunilor în funcţionarea pieţei interne), nivelul ajutoarelor este mai scăzut în ţările

113

mai sărace ale Uniunii. Acestea au o capacitate relativ redusă de a utiliza plafoanele comunitare (40% în Spania, Irlanda, faţă de 60-70% în Belgia, Germania). Între statele membre se menţin disparităţi importante în ce priveşte ajutoarele publice (3:1), în defavoarea obiectivului coeziunii: ţările de coeziune (11% din PIB) reprezintă 10% din ajutoarele pentru industrie (2001), în timp ce Germania, Franţa, Regatul Unit şi Italia (72% din PIB) reprezintă 76% din totalul ajutoarelor publice; ajutorul pe locuitor în regiunile din ţările de coeziune este de 6-30% din cel acordat în Italia.

Din cele de mai sus, rezultă că politica privind concurenţa este elaborată şi aplicată pentru a veni în sprijinul politicii de coeziune. Realitatea relevă însă o serie de limite ce pot fi depăşite prin:

accentuarea dimensiunii regionale, pentru limitarea teritorială a distorsiunilor şi susţinerea efortului de dezvoltare a regiunilor sărace şi de adaptare a acestora la evoluţiile comunitare;

ameliorarea coerenţei între criteriile de stabilire a zonelor eligibile celor două politici şi între instrumentele şi măsurile adoptate;

controlul strict al ajutoarelor publice – ca un complement obligatoriu al politicii regionale (aplicarea riguroasă a criteriilor de eligibilitate regională);

o concentrare tematică mai eficace (spre domenii şi factori de competitivitate ce permit atingerea obiectivelor de la Lisabona);

reconsiderarea echilibrului între intervenţie şi piaţă, stimulând orientarea spre alte surse de finanţare (creşterea rolului pieţei, stimularea eficienţei economice, responsabilizarea firmelor şi actorilor locali, întărirea disciplinei financiare, creşterea gradului de implicare a BEI);

ameliorarea condiţiilor de integrare negativă (de aplicare a libertăţilor de circulaţie în aşa fel încât să crească rolul pieţei interne în realizarea coeziunii). 3.2. Politica socială

Politicii sociale îi revine un rol esenţial în diminuarea disparităţilor sociale regionale, mult mai ridicate în UE decât cele economice şi teritoriale, şi cu importante riscuri privind crearea Spaţiului Social European: rata şomajului variază între 3% şi 24%; proporţia tinerilor de 19-22 ani care urmează o formă de învăţământ este de 60% în Austria faţă de 41% în Irlanda, iar rata celor cu studii superioare variază între 31% şi 10%; în statele mai puţin avansate doar 9,6% din ocupaţii sunt de mai puţin de un an, faţă de 23,3% în cele avansate (ca indicator al dinamicii pieţei muncii).

Analiza programelor comunitare privind ocuparea şi mobilitatea muncii relevă că politica socială are o dimensiune regională implicită (prin: măsuri active şi preventive în favoarea şomerilor şi inactivilor; măsuri privind crearea de locuri de muncă şi stimularea spiritului de întreprindere; dezvoltarea capitalului uman; educaţia şi formarea continuă; crearea capacităţii de a face faţă schimbărilor şi de adaptare la dinamica pieţei muncii) şi o dimensiune regională explicită (prin acţiuni vizând diminuarea disparităţilor regionale în materie de ocupare, dezvoltarea regiunilor mai slab dezvoltate, stimularea mobilităţii intra-comunitare).

Fondul Social European (FSE), principalul instrument financiar al politicii sociale, face parte din categoria fondurilor structurale şi intervine la nivelul ambelor obiective regionale ale politicii structurale: obiectivul 1 - dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate şi obiectivul 2 - reconversia economică şi

114

socială a zonelor aflate în dificultate structurală. Prin obiectivul 3 (adaptarea şi modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare şi ocupare), obiectiv ce nu are dimensiune regională, FSE susţine acţiuni privind: promovarea politicilor active pe piaţa muncii pentru combaterea şomajului; promovarea accesibilităţii pe piaţa muncii; creşterea şanselor de ocupare prin sistemul de educaţie şi formare continuă; promovarea măsurilor pentru facilitarea adaptării la transformările economice şi sociale; promovarea egalităţii şanselor. Având în vedere că cele mai mari dificultăţi de ocupare, formare profesională şi reconversie se regăsesc în regiunile slab dezvoltate, aceste categorii de măsuri vin în mod natural în sprijinul politicii regionale. În plus, pentru a garanta integrarea dimensiunii regionale, acquis - ul comunitar prevede că orice program prin obiectivul 3 poate fi aplicat doar dacă nu prejudiciază principiul coeziunii.

În baza celor de mai sus, putem spune că politica socială oferă un exemplu de compatibilitate cu politica de coeziune. Prin modul în care este concepută şi aplicată, politica socială este chemată să contribuie la realizarea coeziunii sociale, conform obiectivului strategic stabilit la Lisabona: „dezvoltarea unei economii a cunoaşterii, cea mai competitivă şi mai dinamică a lumii, capabilă să asigure o creştere economică durabilă, însoţită de o ameliorare cantitativă şi calitativă a ocupării şi un grad ridicat de coeziune socială”.

3.3. Politica agricolă

Prin Tratatul Pieţei Comune, politica agricolă avea drept scop să asigure creşterea productivităţii, stabilizarea pieţelor, un nivel de viaţă echitabil pentru populaţia agricolă, securitatea aprovizionării şi preţuri rezonabile pentru cumpărători.

Textul tratatului nu face referire clară la aspectele regionale, dar art. 39(2) prevede că ”în elaborarea politicii agricole comune şi a metodelor specifice […] se iau în considerare: caracterul particular al activităţilor agricole ce rezultă din structura socială a agriculturii şi din dezacordurile structurale între regiuni; necesitatea de a adopta gradual ajustările necesare şi faptul că agricultura constituie un sector strâns legat de ansamblul economiei”. În plus, Conferinţa de la Stressa (1958)5 stabilea că politica agricolă comună trebuia să asigure dezvoltarea economică echilibrată şi menţinerea sistemului de exploataţie familială. Condiţionarea obiectivelor de luarea în calcul a fragilităţii structurale şi regionale a regiunilor rurale şi a dificultăţilor de adaptare la condiţiile pieţei interne relevă preocuparea europenilor pentru dezvoltarea echilibrată a spaţiului comunitar.

Cu toate acestea, instrumentele PAC şi aplicarea acestora nu au venit în sprijinul strategiei de dezvoltare echilibrată a Uniunii; mai mult chiar, ele au stimulat accentuarea decalajelor de dezvoltare. Sistemul de intervenţie este dominat de pieţele comune organizate (90% din bugetul pentru agricultură), respectiv de reglementarea pieţelor prin Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă, secţiunea Garantare (FEOGA-G). Principalul instrument de intervenţie este preţul garantat (70% din pieţe), la început, şi pentru mare parte dintre pieţe, acordat necondiţionat (pentru cantităţi nelimitate). Treptat, pe măsura amplificării crizelor agro-bugetare, pieţele cu garantare maximă au cedat locul celor cu intervenţii condiţionale, prin introducerea unor criterii de garantare: limitarea în timp şi spaţiu, standarde de calitate, cantităţi maxim garantate. Complementar pieţelor organizate, sistem promovat sub denumirea de „pilon 1”, PAC presupune şi un ansamblu 5 Conferinţă la care s-au stabilit liniile directoare şi instrumentele politicii agricole comune (PAC).

115

de intervenţii structurale - pilonul 2 (măsuri de dezvoltare rurală – 10% din buget), finanţate prin Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă, secţiunea Orientare (FEOGA-O). Reformele din 1992, 1999 şi 2003, au consolidat pilonul 2, pe fondul reducerii gradului general de intervenţie în agricultură (de la 0,57 din PIB în 90/92 la 0,47% din PIB în 00/02), al diminuării preţului garantat (aproximativ 75% medie comunitară faţă de 1990) şi al extinderii plăţilor directe pe venit sau pe activ agricol. Dar, rolul predominant în politica agricolă revine încă intervenţiilor ce leagă nivelul finanţării de productivitate sau de dimensiunea economică a exploataţiei.

Deşi prezentarea de mai sus este extrem de sintetică, ea permite înţelegerea observaţiilor ce rezultă prin analiza politicii agricole din perspectiva corelării ei cu obiectivul coeziunii:

preţul garantat a contribuit la susţinerea dualismului structural agricol, dezavantajos obiectivului coeziunii, dar avantajos din punct de vedere al rentabilităţii agricole;

atât finanţarea prin preţ, cât şi cea prin subvenţii directe pe activ agricol (suprafaţă, lucrător, cap animal) au favorizat fermele de mari dimensiuni; în 2001, 5% din exploataţii, toate de mari dimensiuni (din sectoarele cereale şi creşterea animalelor), au absorbit peste 50% din plăţile directe; prin avantajarea exploataţiilor medii şi mari, productive, sistemul a accentuat decalajele regionale, având în vedere că dimensiunea medie a exploataţiilor este mai ridicată în ţările şi în regiunile dezvoltate ale Uniunii;

diminuarea generală a gradului de intervenţie a determinat o repartizare mai echitabilă a finanţării PAC între regiuni, cu impact favorabil asupra reducerii decalajelor (pierderea relativă de venit este mai mare pentru exploataţiile productive şi regiunile dezvoltate);

extinderea utilizării plăţilor directe schimbă fluxurile transferurilor de venit în favoarea consumatorilor cu venituri reduse (avantaje în planul coeziunii sociale), dar nu vine în mod real în sprijinul coeziunii; repartizarea beneficiilor PAC, apreciate ca nivel al subvenţiilor pentru producţie pe Unitate de Muncă Anuală nu s-a modificat esenţial după 1992 (decalajele de finanţare prin subvenţii s-au accentuat în favoarea exploataţiilor de peste 100 UDE şi a celor de 40-100 UDE); efectul se datorează alocării plăţilor directe în funcţie de dimensiunea economică a exploataţiei, limitându-se astfel impactul benefic al diminuării preţurilor;

reformele PAC au condus la intervenţia FEOGA-G în acţiunile Obiectivului 1 (împreună cu FEOGA-O asigură peste 50% din acţiunile comunitare în regiunile de tip 1) contribuind la apropierea celor două politici.

Reforma din 2003 a acţionat cu mai multă fermitate în direcţia complementarităţii politicilor agricolă şi regională: se reduce rolul preţului garantat; scad ajutoarele directe pentru marile exploataţii (reducere progresivă, pe măsura creşterii dimensiunii exploataţiei); se decuplează plăţile directe de producţie, prin introducerea plăţii unice pe exploataţie, condiţionată de respectarea unor standarde de mediu şi de securitate alimentară; este consolidat pilonul 2, prin transferul financiar dinspre pilonul 1, sumele adiţionale alocându-se în baza criteriilor politicii structurale. Astfel, ea asigură o ameliorare a integrării obiectivelor coeziunii, dar impactul riscă să fie limitat deoarece reducerile plăţilor directe sunt moderate, iar decuplarea este parţială (plata unică se stabileşte în funcţie de performanţele anterioare ale fermelor).

116

Pe ansamblu, putem aprecia că politica agricolă comună este departe de a răspunde obiectivului coeziunii. Chiar dacă PAC a avut un rol pozitiv în ameliorarea veniturilor agricole şi în dezvoltarea zonelor rurale, modul concret de aplicare a stimulat accentuarea decalajelor agricole regionale, pe fondul diminuării celor între statele membre. Începând cu reforma din 1992, s-a încercat adaptarea PAC la obiectivul coeziunii şi creşterea coerenţei celor două politici, dar complementaritatea acestora este încă redusă. În consecinţă, se impun măsuri mai ferme de adaptare a sistemului de intervenţie prin politica agricolă la obiectivul coeziunii şi al dezvoltării rurale prin măsuri vizând diversificarea activităţilor, a serviciilor pentru agricultură, constituirea de reţele, promovarea parteneriatelor şi a proceselor de integrare orizontală şi verticală a producţiei, formarea profesională, dezvoltarea tehnologică, protecţia mediului, ameliorarea competitivităţii, măsuri care reprezintă în prezent, din totalul finanţărilor, doar 10%. Treptat, politica agricolă ar putea fi integrată celei structurale prin corelarea sistemelor de intervenţie, în contextul creşterii rolului mecanismelor pieţei. Concluzie

Noua etapă a extinderii Uniunii Europene va accentua disparităţile economice, sociale şi teritoriale, cu importante riscuri privind stabilitatea şi perspectivele procesului de integrare. Având în vedere limitele bugetare comunitare şi efectele potenţiale relativ modeste ale politicii structurale, obţinerea unui impact favorabil asupra convergenţei este condiţionată de generarea unor sinergii în direcţia coeziunii. În prezent, politicile comunitare, deşi au inclusă dimensiunea regională, nu reflectă o adaptare eficace la obiectivul convergenţei şi limitează, în general, efectele politicii de coeziune. Strategia de integrare va trebui să asigure o coerenţă a politicilor naţionale şi comunitare în scopul dezvoltării echilibrate a spaţiului comunitar. O astfel de exigenţă se încadrează, de altfel, în prioritatea acordată de Uniune integrării durabilităţii în politicile economice. Asta ar însemna adoptarea la nivel de principiu, în politicile economice, a ”triunghiului magic” – creştere economică, coeziune socială, protecţia mediului, posibil de obţinut într-un spaţiu de integrare ca cel european doar în condiţii de convergenţă structurală regională.


1. Cum au evoluat disparităţile intra-comunitare în procesul de integrare europeană? 2. De ce putem considera coeziunea ca principiu de integrare; reglementări ale tratatelor 3. În ce măsură politicile agricolă, socială, de concurenţă sunt complementare obiectivului coeziunii; ce măsuri de reformare ar putea fi adoptate

Temă pentru studiu individual Analizaţi evoluţia diparităţilor în cadrul Uniunii Europene în contextul aderării noilor ţări din Europa Centrală şi de Est.

117

Modulul 5 Dezvoltare durabilă în UE

Au trecut peste trei decenii de când Uniunea Europeană a adoptat primul program de acţiune pentru protecţia mediului. De la o abordare sectorială, europenii au trecut la elaborarea de strategii de dezvoltare durabilă, integrând mediul în toate componentele politicilor comunitare; Uniunea a adoptat peste 200 de acte legislative, a dezvoltat un sistem tot mai complex de instrumente, a promovat cercetarea şi inovarea tehnologică pentru a găsi tehnologii nepoluante, a dezvoltat eco-pieţe, a încercat să acţioneze la nivelul comportamentelor de consum şi de producţie (apreciate astăzi ca factor cheie determinant al degradării sistematice a mediului şi a eco-sistemelor), s-a implicat activ în acţiunea la nivel global în direcţia reorientării politicilor economice către o dezvoltare durabilă în toate ţările lumii.

Modulul 6 analizează argumentele teoretice ale modelului dezvoltării durabile şi explică modul în care „durabilitatea” a fost integrată în politicile comunitare, devenind principiu orizontal de integrare. La final sunt prezentate o serie de scheme privind politica de mediu şi politica socială, cele două dimensiuni ale dezvoltării durabile, complementare dimensiunii economice şi dezvoltării convergente, echilibrate a spaţiului intra-comunitar. Modulul presupune 4 ore de studiu. Introducere

Strategia europeană de dezvoltare durabilă îşi are fundamentarea juridică în articolul 2 al Tratatului de la Maastricht (1992), conform căruia ţările membre îşi propun ca obiective comune ”promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi non-inflaţionistă respectând mediul, un grad ridicat de convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de ocupare şi de protecţie socială, creşterea nivelului şi a calităţii vieţii, coeziunea economico-socială şi solidaritatea între statele membre”. Definirea în acest mod a scopului constituirii şi funcţionării Comunităţii a presupus renunţarea la modelul liberal neo-clasic aşezat la baza metodei comunitare în construcţia europeană, prin adăugarea de obiective specifice modelului dezvoltării durabile: protecţie socială, convergenţa performanţelor economice, protecţia mediului, coeziunea economică şi socială, solidaritatea. Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribuţia Comisiei Mondiale asupra Mediului şi Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 şi înseamnă, în esenţă: „a răspunde nevoilor actuale fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile lor nevoi”. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însuşit de ecologişti, economişti, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a principiilor şi obiectivelor. Inclusiv la nivel instituţional, aspectele dezvoltării durabile au fost, cel mai adesea, reduse la aspectele de mediu, într-o abordare unilaterală. Cinci ani mai târziu, în 1992, Conferinţa Naţiunilor Unite asupra Mediului şi Dezvoltării (CNUED) de la Rio De Janeiro, împreună cu modificările în Tratatul Comunităţilor Europene aduse la Maastricht, au marcat nu doar un angajament politic al Uniunii pentru orientarea către o dezvoltare durabilă la nivel global ci, mai ales, au promovat o abordare integrată a

118

protecţiei mediului prin corelarea obiectivelor de mediu cu cele sociale şi economice în toate politicile europene.

5.1.Argumentele doctrinare ale teoriei dezvoltării durabile Din punct de vedere doctrinar, rădăcinile teoriei dezvoltării durabile se găsesc în

economia bunăstării şi în economia socială de piaţă. Economia bunăstării are la bază distincţia între costurile private şi costurile

sociale sau între productivitatea marginală privată şi productivitatea marginală socială (Arthur Cecil Pigou). Diferenţa ţine de impactul pe care o activitate economică îl produce asupra mediului (în sens larg), respectiv efectul unui act de consum sau de producţie asupra unui agent din afara tranzacţiei, exterior pieţei respective. Efectul este numit externalitate (efect extern) şi poate fi pozitiv sau negativ, după cum produce utilitate sau dezutilitate. Externalităţile depind de natura activităţilor şi de mediul (economic, social, cultural, ecologic) în care acestea se desfăşoară. Teoria distinge între externalităţi individualizabile (neoclasice), atunci când se poate stabili asupra căror terţi se transmit efectele externe, şi externalităţi colective, atunci când efectele sunt transmise asupra mediului. Conform teoriei, ori de câte ori se produc asemenea efecte, ele trebuiesc internalizate, pentru a apropia costul privat de costul social1.

Un alt concept cheie, folosit atât în economia bunăstării, cât şi în economia socială de piaţă, este cel de optim paretian. El este definit ca acea stare de echilibru în care bunăstarea unuia nu poate fi crescută decât prin diminuarea bunăstării altuia. Intervine aici o anume doctrină politică şi o anume paradigmă despre organizarea societăţilor umane, sintetizată prin definirea ca obiectiv al organizării sociale a maximizării bunăstării tuturor consumatorilor. Cum bunăstarea socială totală (determinată de societate pe criterii politice) nu este o simplă sumă de bunăstări individuale (determinate şi optimizate prin pieţele libere), problema este de a afla în ce măsură alocarea factorilor de producţie prin mecanismele concurenţei asigură sau nu atingerea optimului paretian. Dacă luăm în calcul externalităţile, imperfecţiunile pieţei, efectele non-economice ale pieţelor libere, rezultă că nu este suficient să creezi o structură maxim eficientă a producţiei pentru a optimiza bunăstarea socială. Politica economică are rolul, prin urmare, de a îmbina eficienţa sistemului economiei de piaţă cu obiective non-economice (solidaritate, coeziune, echitate) – ca valori specifice progresului social.

Modelul de producţie şi de consum ce caracterizează societatea contemporană este apreciat ca non-durabil, pornind tocmai de la considerentele de mai sus. Determinat de principiul eficienţei şi axat pe valori materiale, cantitativiste, modelul a promovat un comportament pe termen scurt, având drept rezultate primare utilizarea excesivă a resurselor naturale, accentuarea disparităţilor sociale şi creşterea decalajelor de dezvoltare între naţiuni. Externalităţile negative (epuizarea resurselor, reducerea biodiversităţii, poluarea, sărăcia, alienarea socială, inechitatea, decalajele de dezvoltare) au mărit în permanenţă costurile sociale, atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. În plus, impactul asupra bunăstării sociale nu trebuie privit doar la timpul prezent ci şi în raport cu bunăstarea socială a generaţiilor de mâine, menţinerea

1 Pohoaţă, I, (2000), p.208

119

tendinţelor actuale în producţie şi consum riscând să compromită şansele generaţiilor viitoare de a-şi satisface nevoile.

Conştientizarea acestor riscuri a determinat, începând cu a doua jumătate a deceniului nouă, o amplă mişcare de cooperare la nivel internaţional, dar în special la nivel european, pentru integrarea principiului durabilităţii în politicile economice. Asta ar însemna adoptarea la nivel de principiu, în politicile economice, a ”triunghiului magic” – creştere economică, coeziune socială, protecţia mediului.

Politicile economice tradiţionale pun accentul pe stabilitatea macroeconomică şi pe funcţionarea pieţelor. Externalităţile sociale şi cele ecologice, cu impact negativ asupra produsului marginal social dar şi a eficacităţii economice, îşi găsesc explicaţia tocmai în slaba integrare a dimensiunilor socială şi ecologică în obiectivele politicilor macroeconomice. Este adevărat că au fost înregistrate o serie de progrese în domeniul politicilor sociale, mai ales în economiile sociale de piaţă, în adoptarea şi chiar în aplicarea unor politici de mediu. Dar, cele trei aspecte au fost mai curând abordate, până nu demult, într-o concepţie sectorială.

Adoptarea principiului durabilităţii cere ca toate politicile să fie elaborate şi aplicate în funcţie de impactul economic, social şi de mediu. În plus, internaţionalizarea economiilor ridică o serie de exigenţe în aplicarea acestui principiu nu doar în politicile interne, ci şi în relaţiile de cooperare externă. Prin urmare, din perspectiva acestei abordări integrate, este de dorit ca durabilitatea să devină un catalizator al deciziilor politice interne şi externe, al acţiunilor economice şi al opiniei publice pentru a promova atât noi reforme structurale, instituţionale, cât şi modificarea comportamentelor de producţie şi de consum.

Pentru realizarea acestui obiectiv ar trebui, mai întâi, asigurată coerenţa între cele trei coordonate - creştere economică, coeziune socială şi protecţia mediului - apreciate clasic drept opţiuni contradictorii: urmărirea coeziunii sociale presupune o politică de redistribuire a veniturilor, care limitează sursele creşterii; protecţia mediului presupune adoptarea unor măsuri restrictive cu privire la utilizarea resurselor naturale şi a tehnologiilor, producând distorsiuni în alocarea factorilor pe criterii de eficienţă economică. A concilia între cele trei coordonate ale dezvoltării durabile ar însemna: o creştere economică asigurând premisele progresului social şi protecţiei mediului; o politică socială stimulativă pentru creşterea economică; o politică de mediu axată pe instrumentele specifice economiei de piaţă, concomitent eficace şi economică.

În al doilea rând, aplicarea principiului dezvoltării durabile ar presupune adoptarea unor reforme structurale şi instituţionale care să permită coerenţa internă şi externă a politicilor şi asigurarea convergenţei obiectivelor economice, sociale şi politice din cadrul unui proiect. Cele mai importante măsuri ce ar trebui luate în această direcţie sunt: reglementarea unui sistem de instrumente economice care să asigure integrarea obiectivelor sociale şi de protecţie a mediului în politicile economice (preţuri, drepturi de proprietate, taxe, drepturi de emisie negociabile, subvenţii, acorduri negociabile); reconsiderarea procesului decizional, pentru a permite o largă participare a societăţii civile şi a factorilor de decizie la diverse niveluri; crearea şi dezvoltarea unui sistem de informare asupra consecinţelor unor politici şi acţiuni pentru a facilita inversarea tendinţelor actuale, non-durabile; dezvoltarea pieţelor bunurilor publice şi a bunurilor şi serviciilor ecologice; dezvoltarea cercetării în direcţia tehnologiilor, folosind mai puţine resurse naturale, mai puţin poluante, cu riscuri reduse pentru mediu şi pentru

120

individ; dezvoltarea unui sistem de educaţie şi de formare/comunicare care să creeze premisele unui dialog social, a unui proces decizional transparent în condiţiile unei responsabilităţi individuale şi colective şi a unei evoluţii spre durabilitate în comportamentele de consum şi de producţie; aplicarea orizontală a criteriilor durabilităţii, asupra tuturor politicilor economice; dezvoltarea unui sistem de indicatori care să permită o evaluare periodică, eficace a durabilităţii politicilor şi acţiunilor.

În politicile europene, corelarea mediului cu dinamica economică şi coeziunea socială într-o astfel de viziune pe termen lung şi-a făcut loc treptat, momentul decisiv fiind Tratatul de la Amsterdam (a se vedea mai jos). Din acel moment, în elaborarea strategiilor de mediu, a diverselor programe specifice sau complementare şi în aplicarea acestora, principiul cheie a devenit cel al integrării. Aplicarea principiului nu a fost însă consecventă până la programul al şaselea de acţiune pentru mediu şi adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a „Strategiei de dezvoltare durabilă a UE” care a confirmat, probabil pentru următoarele decenii, schema centrală a acţiunii comunitare: mediul, ca al treilea pilon alături de cel economic şi social. De altfel, Tratatul Constituţional a întărit această orientare prin articolul II-97, conform căruia „Un nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului trebuiesc integrate în politicile Uniunii şi realizate conform principiului dezvoltării durabile”2.

5.2. Drumul european către Strategia de dezvoltare durabilă. Aplicarea

principiului integrării Principiul integrării ecologice are la bază ideea că o politică sectorială în

domeniul protecţiei mediului nu este suficientă pentru a asigura condiţiile unei dezvoltări durabile3 şi este în mare parte un produs al experienţei ţărilor membre în aplicarea primelor 3 programe de acţiune pentru mediu4. Programul 4, lansat în 1987, enunţă principiul, dar abordarea a rămas predominat sectorială şi lipsită de o viziune strategică pe termen lung. Momentul de ruptură clară cu o astfel de abordare a venit abia după Tratatul de la Amsterdam. În baza tratatului, Consiliul European de la Luxemburg din 1997 recunoştea necesitatea integrării considerentelor de mediu în celelalte politici europene şi a cerut Comisiei elaborarea unei strategii în acest sens.

Propunerea Comisiei a venit în 1998, prin Comunicarea „Parteneriat pentru integrare” [COM(98) 333]. În esenţă, documentul stabilea angajamentul Comisiei pentru integrarea obiectivelor de mediu (prin adoptarea unui mecanism de evaluare de mediu), elaborarea de strategii de acţiune în sectoarele cu impact important asupra mediului, identificarea unor indicatori de performanţă şi aplicarea unor proceduri de evaluare a strategiilor în direcţia dezvoltării durabile. Documentul includea, de asemenea, solicitarea făcută Consiliului European de a examina periodic integrarea mediului în politicile sectoriale cheie.

Cele mai importante momente care au urmat în direcţia aplicării obiectivelor de mediu conform principiilor fixate prin Tratatul de la Amsterdam şi parteneriatului pentru integrare au fost:

2 Traité établissant une Constitution pour l'Europe (2004), p.49 3 COM(2004) 394 final, p.2 4 Axate pe o abordare verticală, sectorială a problemelor de mediu, programele de până în 1992 s-au dovedit a fi mult prea puţin eficiente în rezolvarea problemelor de mediu în Uniune

121

- lansarea procesului de la Cardiff în 1998, care a însemnat, în principal, solicitarea făcută anumitor formaţiuni ale Consiliului de Miniştri, de către Consiliul European, de a elabora strategii şi programe de integrare a mediului în politicile lor sectoriale. Au fost vizate nouă sectoare cheie, apreciate ca având un nivel ridicat de complementaritate cu politicile de protecţie a mediului: energie, transport, agricultură, industrie, piaţă internă, dezvoltare, pescuit, afaceri generale, afaceri economice şi financiare;

- adoptarea în iunie 1998 a Convenţiei de la Aarhus (Danemarca), privind accesul la informaţie şi participarea publicului la procesul decizional şi la justiţie în materie de mediu. În principiu, Convenţia a avut rolul de a crea un context favorabil pentru o mai bună transparenţă a politicilor de mediu şi ameliorarea accesului la informaţia de mediu, precum şi de a întări poziţia cetăţeanului european în raport cu instituţiile comunitare prin exprimarea poziţiei şi prin posibilitatea de apărare în faţa încălcărilor legislaţiei;

- Consiliul european de la Helsinki (1999), care a solicitat Comisiei şi diverselor formaţiuni ale Consiliului să asigure aplicarea imediată a strategiilor de integrare adoptate, odată ce au fost definite; Consiliul a analizat, de asemenea, raportul de mediu al Comisiei şi evaluarea acesteia cu privire la aplicarea celui de-al cincilea program de acţiune şi a invitat Comisia să elaboreze o strategie pe termen lung privind dezvoltarea durabilă;

- Adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a Strategiei UE pentru dezvoltare durabilă5 şi adăugarea mediului la obiectivele Strategiei de la Lisabona. În esenţă, Strategia pune accent pe necesitatea corelării între obiectivele economice, sociale şi de mediu şi pe necesitatea unor acţiuni mai ferme şi mai eficiente de integrare a mediului în politicile sectoriale;

- instituirea în 2002 a unui sistem unificat pentru analiza de impact ex-ante a principalelor propuneri operaţionale la nivelul Comisiei din perspectiva impactului potenţial economic, social şi de mediu [COM(2002) 276 final];

- adoptarea la Consiliul European de la Laeken (2002) a principalilor indicatori de mediu [COM(2002) 524];

- adoptarea la Consiliul European de la Barcelona (2002) a planului de acţiune pentru promovarea tehnologiilor de mediu şi adăugarea dimensiunii externe la strategia europeană de dezvoltare durabilă6;

- intrarea în vigoare, în 2002, a celui de-al şaselea program de acţiune pentru mediu7, (a se vedea mai jos);

- includerea de noi sectoare complementare în strategia de integrare a considerentelor de mediu, prin Consiliul european de la Bruxelles (2002): educaţie şi sănătate, politica privind protecţia consumatorilor, turism, cercetare, politica de ocupare şi politica socială;

- adoptarea în 2003 a Strategiei europene de mediu şi sănătate (SCALE), care stabileşte legătura cauzală între mediu şi sănătate, cu centrarea politicilor pe grupurile sociale vulnerabile, în special copiii;

5 „A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for a Sustainable Development” 6 Comunicarea COM(2002)82 din 13.2.2002 « Vers un partenariat mondial pour un développement durable» 7 Decizia 1600/2002/CE a Parlamentului european şi a Consiliului privind stabilirea celui de-al şaselea program de acţiune comunitară pentru mediu, JO L 242/10.09.02

122

- elaborarea în 2003 a unor strategii de dezvoltare integrând principiile dezvoltării durabile în cele mai multe dintre ţările membre;

- adoptarea în 2004 a Planului de Acţiune pentru Eco-Tehnologii [COM(2004) 38 final];

- revizuirea strategiei de dezvoltare durabilă şi adoptarea în 2005 unei declaraţii privind principiile dezvoltării durabile [COM(2005) 218 final];

- publicarea de către Comisie, în 2005, a listei indicatorilor de evaluare a dezvoltării durabile (155 de indicatori grupaţi pe 3 niveluri, în funcţie de obiective şi măsurile necesare aplicării), structuraţi pe 10 teme prioritare: dezvoltare economică, sărăcie şi excludere socială, îmbătrânirea populaţiei, sănătate publică, schimbare climatică şi energie, modele de producţie şi de consum, gestiunea resurselor naturale, transport, bună guvernare, parteneriat global8.

În toate documentele mai sus menţionate se poate constata că principiul integrării este considerat cel mai important principiu operaţional în instituţionalizarea şi aplicarea politicii europene de mediu şi a strategiei de dezvoltare durabilă. Documentele pun accent pe necesitatea aplicării principiului în toate politicile şi la toate nivelurile, urmărindu-se consecvent, atât pe verticală (între nivelurile de decizie), cât şi pe orizontală (între politici) a unei corelări cât mai eficiente a celor trei categorii de obiective: economice, sociale şi de mediu. Aplicarea lui în practică a urmat două axe strategice. Pe de o parte, a presupus integrarea considerentelor de mediu în alte politici sectoriale şi, pe de altă parte, a urmărit asigurarea coerenţei între obiectivele de mediu, economice şi sociale în cadrul strategiei de dezvoltare durabilă, prin următoarele principii şi acţiuni:

- concilierea între condiţiile creşterii economice şi exigenţele sociale şi de mediu, prin: disocierea creşterii de utilizarea resurselor, crearea pieţelor competitive pentru bunuri şi servicii ecologice, optimizarea între instrumentele de intervenţie bazate pe reglementare şi cele pe piaţă; creşterea eficienţei şi echităţii în aplicarea sistemelor de intervenţie; consolidarea componentei ecologice a politicii fiscale în condiţiile menţinerii unui echilibru între eficacitate şi echitate; dezvoltarea unui sistem eficient de informare;

- integrarea graduală a considerentelor sociale şi de mediu în deciziile şi comportamentele de producţie şi de consum. Exigenţele dezvoltării durabile nu pot pune în pericol competitivitatea economiilor europene. Internaţionalizarea costurilor externe trebuie să se producă gradual şi în baza principiului egalităţii de tratament, pentru a nu produce distorsiuni în mecanismele pieţei şi pentru a permite adaptarea strategiilor de întreprindere la noile constrângeri;

- asigurarea coerenţei ansamblului politicilor economice prin definirea strategiilor şi coordonarea acţiunilor la nivel comunitar. Toate politicile trebuie să-şi stabilească drept prioritate dezvoltarea durabilă. Complexitatea structurilor comunitare de decizie şi numărul mare de politici comunitare cu implicaţii concomitent economice, politice şi de mediu obligă însă la o abordare intersectorială globală, în aşa fel încât să se asigure maxim de eficienţă în introducerea principiului durabilităţii, iar progresele într-un domeniu să nu altereze durabilitatea într-un alt domeniu. În acest scop, Uniunea şi-a fixat următoarele coordonate ale politicilor sectoriale: limitarea schimbării climatice şi utilizarea unor energii şi tehnologii mai curate; limitarea riscurilor pentru sănătatea

8 Comunicarea SEC(2005) 161 final, din 9.2.2005, « Indicateurs de développement durable pour suivre la mise en oeuvre de la stratégie de développement durable de l'UE »

123

publică; gestionarea resurselor de o manieră mai responsabilă; ameliorarea sistemelor de transport şi de amenajare a teritoriului; lupta împotriva sărăciei şi a excluderii sociale; încetinirea tendinţei de îmbătrânire a populaţiei;

- dezvoltarea unor structuri de cooperare la nivel internaţional care să faciliteze şi să promoveze ajutorul pentru dezvoltare în favoarea ţărilor sărace ale lumii, să asigure cadrul pentru aplicarea eficientă a principiul durabilităţii şi pentru un mediu loial în competiţia internaţională;

- aplicarea principiului eficacităţii asupra procedurilor de integrare a dimensiunii mediu în politicile economice şi sociale. Principiul cere ca efectele benefice ale aplicării durabilităţii să fie mai importante decât costurile antrenate;

- instituirea unui sistem de indicatori de evaluare a utilizării şi eficacităţii instrumentelor de integrare a politicilor economice, sociale şi de mediu, din perspectiva dezvoltării durabile. Sistemul va servi în evaluarea costurilor şi beneficiilor economice, sociale şi ecologice ale unei acţiuni, atât în interiorul, cât şi în exteriorul Comunităţii.

- instituirea unui sistem de supraveghere multilaterală a reformelor structurale în domeniul dezvoltării durabile la nivelul tuturor instituţiilor europene şi prin antrenarea unor largi dezbateri la nivelul opiniei publice.

Din cele prezentate, rezultă că anul 2001, prin strategia de dezvoltare durabilă, marchează debutul unei noi metode în elaborarea politicilor comunitare, constând în primul rând într-un plus de coerenţă prin aplicarea orizontală a unor principii, cel al integrării considerentelor de mediu fiind unul prioritar.

Nu trebuie omis însă faptul că dezvoltarea durabilă trebuie raportată şi la considerentele sociale, deşi abordarea la nivel european este mai curând una sectorială. Procesul de integrare europeană este caracterizat de o rămânere în urmă a dimensiunii sociale faţă de cea economică. Politica socială este un domeniu al cooperarii interguvernamentale, fiind corelată, după reforma structurală din 1998, cu politica regională. Fiecare stat îşi păstrează propriul sistem de protecţie socială şi nu există o armonizare a sistemelor de securitate socială.

5. 3. Fişe de sinteză privind politicile socială şi de mediu9

Politica socială În prezent, politica socială comunitară are 6 orientări strategice, stabilite la

Consiliul european de la Nisa: - crearea de locuri de munca; - dinamizarea pieţei muncii; - integrarea socială a persoanelor defavorizate; - modernizarea sistemelor de protecţie socială; - egalitatea între femei şi bărbaţi; - consolidarea cadrului social al extinderii.

A. Obiectivele generale ale politicii sociale

9 Ambele politici fac obiectul unor abordări separate, în detaliu, în capitole distincte. (semestrul II pentru programul de Master în Studii Europene)

124

Creşterea gradului de ocupare

Concilierea între criteriile performanţelor economice şi cele ale bunăstării sociale

Adaptarea la progresul tehnic

Gestionarea dezechilibrelor legate de îmbătrânirea populaţiei

Tratamentul echitabil între bărbaţi şi femei

Construirea unei Europe pentru cetăţeni (respectarea drepturilor fundamentale)

Succesul extinderii UE

Reconcilierea UEM cu principiul coeziunii economice şi sociale

B. Actorii principali ai politicii sociale

Instituţiile comunitare

Agenţiile europene: Fundaţia europeană pentru îmbunătăţirea condiţiilor de

muncă şi de viaţă, Agenţia europeană pentru sănătate şi securitate la locul de

muncă, Observatorul european pentru rasism şi xenofobie

Comitetele consultative: pentru securitatea socială a muncitorilor imigranţi,

pentru ocuparea forţei de muncă şi piaţa muncii

Partenerii sociali: Confederaţia europeană a sindicatelor, Uniunea

angajatorilor din industrie şi comerţ, Centrul european pentru întreprinderi

publice

Organizaţii non-guvernamentale

C. Fondul social european – instrument principal al politicii sociale

comunitare

Domeniile de intervenţie

Dezvoltarea şi promovarea unor politici active pe piaţa muncii

Promovarea unor oportunităţi egale pentru toţi la accesul pe piaţa muncii,

în special pentru cei expuşi excluderii sociale

Promovarea şi îmbunătăţirea instruirii, educaţiei şi consilierii, ca parte a

politicii de formare continuă

125

Promovarea unei forţe de muncă înalt calificată, instruită şi adaptabilă, a

inovaţiei şi adaptabilităţii la munca în organizaţie, dezvoltarea

antreprenoriatului şi facilitarea unor condiţii pentru crearea de locuri de

muncă, îmbunătăţirea calificării şi folosirea potenţialului uman în

cercetare, ştiinţă şi tehnologie

Promovarea unor măsuri de îmbunătăţire a accesului şi participării femeii

le piaţa muncii

Principiu de intervenţie: co-finanţarea

Încadrarea financiară: prin politica structurală, 10% din bugetul comunitar

Politica de mediu

Moment de referinţă: 1972, Conferinţa Naţiunilor Unite pentru Mediu

Etapa I.

2 programe de acţiune (73-74 şi 78-82) – 11 principii:

prevenirea poluării

luarea în calcul a impactului asupra mediului în orice proiect

reducerea exploatării resurselor naturale acolo unde provoacă dezechilibre majore

dezvoltarea cercetării

principiul „poluator-plătitor”

izolarea naţională a efectelor de poluare

luarea în calcul şi a intereselor ţărilor în curs de dezvoltare

externalizarea acţiunilor de protecţie a mediului dezvoltarea educaţiei ecologice

aplicarea subsidiarităţii

armonizarea politicilor naţionale cu programul Comisiei

Etapa a II a

82-87: al 3-lea program:

126

strategie generală de protejare a mediului şi resurselor naturale, cu accent pe

prevenire în loc de control;

integrarea politicilor de mediu în celelalte politici comunitare

Etapa a III a:

87-92: al 4-lea program, centrat pe integarea politicilor de mediu în politicile

sectoriale:

implementarea efectivă a politicilor existente

reglementarea impactului asupra mediului, produs de sursele de poluare

îmbunătăţirea accesului public la informaţia privind mediul

crearea de noi locuri de muncă

Etapa a IV a:

1992-2000: al 5-lea program- „Spre dezvoltare durabilă”

Elemente cheie:

menţinerea calităţii vieţii;

menţinerea accesului permanent la resursele naturale;

împiedicarea degradării mediului;

conservarea capacităţii generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile nevoi

Principii:

integrarea politicii de mediu în politicile sectoriale

înlocuirea sistemelor de comandă şi control cu instrumente care împart

responsabilitatea între diverşi actori

Instrumente:

legislative – impunerea unor standarde de mediu, integrarea politicilor de mediu

în politicile sectoriale şi de planificare teritorială

economice – încurajarea producţiei şi a utilizării produselor şi tehnologiilor ca nu

afectează mediul, includerea costurilor de mediu

orizontale - informaţie, educare, cercetare

financiare

Sectoare ţintă: industria, energia, transportul, agricultura, turismul

127

Probleme de mediu:

schimbările cliamtice

acidificarea şi calitatea aerului;

mediul urban;

zonele de coastă;

gestionarea deşeurilor;

gestionarea resurselor de apă;

protecţia naturii şi biodiversitatea

Etapa a V a:

2001-2010, al 6-lea program „Viitorul nostru, alegerea noastră”

îmbunătăţirea legislaţiei de mediu existente;

mai buna integrare a politicilor de mediu în alte politici comunitare;

cooperarea cu piaţa, în baza principiilor:

- consumatorii au nevoie de informaţie (Schema europeană de eco-

etichetare);

- producătorii nu trebuie doar penalizaţi ci şi premiaţi;

- oprirea subvenţiilor publice periculoase pentru mediu;

- implicarea cetăţenilor

mai bună planificare a teritoriului;

schimbările climatice- stabilizarea concentraţiilor de gaze;

protecţia naturii şi a vieţii sălbatice;

acţiuni pentru mediu în raport cu sănătatea;

protecţia resurselor naturale;

gestionarea deşeurilor;

implicarea internaţională;

integrarea ţărilor candidate

Bibliografie: 1. R. Lipsey şi K. Chrystal, Economia pozitivă, Editura Economică, Bucureşti, 1999;

128

2. Pohoaţă, Doctrine economice universale, Fundaţia Academică ”Gh. Zane”, 1993; 3. ***, D'eveloppement durable en Europe pour un monde meilleur:strategié de l'Union

européenne en faveur de développement durable, Commission des Communautés Européennes, Bruxelles, 2001.


1. Explicaţi argumentele teoretice ale dezvoltării durabile

2. Cum anume urmăreşte Uniunea Europeană să aplice durabilitatea ca

principiu de integrare?

3. Care sunt obiectivele politicii sociale comunitare şi de ce credeţi că

este considerată o politică necesară asigurării dezvoltării durabile în

UE?

4. Care sunt obiectivele politicii comunitare de mediu; apreciaţi că

programele dezvoltate până în prezent, pot susţine strategia europeană

a dezvoltării durabile?

TEME:

1. Analizaţi evoluţia şi perspectivele politicii sociale comunitare

2. Alegeţi una din politicile comunitare sectoriale (agricultură, transporturi,

turism, energie, alte) şi analizaţi modul în care Uniunea asigură aplicarea

principiului durabilităţii în elaborarea şi aplicarea acesteia la nivel comunitar

şi la nivelul ţărilor membre.

Bibliografie recomandată: tratatele comunitare, legislaţia comunitară în domeniu,

studii şi rapoarte ale Comisiei (adrese de internet: www.europa.eu.int ,

www.euractiv.com )

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI · PDF filePolitica regională este...

Documents

Transcript of UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI · PDF filePolitica regională este...