Rap.jur.Dintre Aut.publ.Si Serv.deconcentrate

Lect. univ. dr. Adrian Stoica Note de curs

RAPORTURILE DINTRE AUTORITĂȚILE PUBLICE ȘI SERVICIILE DECONCENTRATE

Captitolul I. Aspecte generale privind administrația publică Secțiunea 1. Organizarea administrativă 1. 1 Noțiuni generale privind administrația publică în România Noţiunea de administraţie publică evocă o activitate prin care se aduc la îndeplinire legile şi se prestează serviciile publice, în limitele legii, îndeplinită de autorităţi publice speciale, denumite generic autorităţi ale administraţiei publice. Ea reprezintă o dimensiune a executivului, alături de activitatea de guvernare, iar în condiţiile actualului sistem, vorbim de două categorii de organe, care au misiunea de a înfăptui administraţie publică: 1) organe ale administraţiei de stat, care realizează o administraţie de natură statală; 2) organe ale administraţiei publice locale, care desfăşoară administraţie publică în unităţile administrativ-teritoriale, în baza principiilor constituţionale ale autonomiei, descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice şi care este reprezentată de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. În actualul sistem, putem identifica următoarele autorităţi ale administraţiei publice: I. La nivel central: 1) cei doi şefi ai executivului, Preşedintele şi Guvernul; 2)ministerele şi alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; 3) autorităţi centrale nesubordonate Guvernului(autonome); 4) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome; II. La nivel judeţean: Organe de natură statală, la nivelul judeţului: 1) Prefectul, reprezentantul Guvernului în teritoriu; 2) servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate în teritoriu. Organe de natură autonomă: 1) Consiliul judeţean. III. La nivel local: 1) Consiliul local, ca autoritate deliberativă; 2) Primarul, ca autoritate executivă. Conceptul de autoritate publică, este consacrat în Titlul III al Constituţiei, care semnifică totalitatea formelor structurale chemate să exercite prerogative de putere publică atât la nivelul statului cât şi al comunităţilor locale. Un alt aspect deosebit de important de evidențiat, este faptul că totalitatea autorităților administrației publice mai sus prezentate, reprezintă domeniul puterii executive. În literatura de specialitate, nu există o orientare comună în ceea ce priveşte domeniul puterii executive. Există autori, care exclud din sfera executivului autorităţile administraţiei publice locale1, iar alţii2 care elimină Preşedintele. Faţă de aceste aspecte, noi trebuie să reținem faptul că, actualul sistem consituţional stabileşte sfera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia publică, iar aceste autorităţi sunt: 1.Autorităţi de natură statală: a)cei doi şefi ai executivului nostru bicefal: Preşedintele şi Guvernul(în sens instituţional); b)ministerele şi alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

1 A.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed.Atlas Lex, Bucureşti, p.7.2 V.Bara, Drept administrativ şi insituţii politico-administrative, Ed.Transilvanica, 1998, p.45-46.

1


c)organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului(autorităţi ale administraţiei centrale autonome); d)instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale subordonate organic, sau după caz, funcţional, ministerelor şi autorităţilor centrale autonome; e)prefectul; f)serviciile publice deconcetrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate conduse de prefect(Direcţia de sănătate, Comisariatul judeţean pentru Protecţia Consumatorului, I.T.M., C.J.P.). 2. Autorităţile autonome locale:-potrivit art.121 alin.(1) din Constituţie dar şi ale art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicată, identificăm trei autorităţi sau organisme ce compun autoritatea autonomă locală, anume: a)autorităţi deliberative:consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; b)autorităţi executive: primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedintele consiliului judeţean. 3.Organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean: - instituţii publice şi servicii publice înfiinţate şi organizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, pe care art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicată, le denumeşte instituţii şi servicii de interes public local sau judeţean; - societăţi comerciale şi regiile autonome înfiinţate sau reorganizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite generic societăţi comerciale şi regii autonome de interes local sau judeţean; - asociaţii de dezvoltare intercomunitară, ce reprezintă potrivit art.1 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicată, structuri de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale, pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare în comun a unor servicii publice; - furnizări de servicii sociale, de drept public ori privat, care acordă servicii sociale în condiţiile prevăzute de lege; - asociaţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică, în condiţiile legii; - operatori de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene.

1. 2 Noţiunea de organ al administraţiei publice Organul administraţiei publice reprezintă aceea categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizează activităţi din sfera administraţiei publice, prin executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii. Putem include în cadrul organelor administraţiei publice atât structuri de natură publică, supuse regimului de putere publică, dar şi structuri de natură privată, cărora nu le este străin regimul de putere publică, pentru care au fost autorizate de un organ public şi pentru că îşi desfăşoară activitatea sub paza unui asemenea organ. 1. 3 Noţiunea de sarcini ale organelor administraţiei publice Noţiunea de sarcină a organelor administraţiei publice evocă ansamblul necesităţilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, care reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe.

2


Prin sarcină, evocăm toate acele nevoi sociale a căror realizare constituie menirea organului administrativ respectiv. Sarcina administraţiei publice, trebuie să întrunească trei condiţii: - să fie determinată în mod obiectiv, printr-o selecţie care să satisfacă nevoile reale ale unei sociatăţi determinate; - să fie valorizată politic, deci să-i fie recunoscut statutul de clasa politică aflată la putere; - să fie consacrată juridiceşte, adică să se regăsească într-o normă de drept.

1. 4 Noţiunile de competenţă şi de capacitate a organelor administraţiei publice Competenţa reprezintă totalitatea drepturilor şi obligaţiilor cu care sunt învestite organele administrative şi prin intermediul cărora desfăşoară o activitate de natură administrativă. Caracterele specifice competenţei organelor administraţiei publice, sunt : a) legalitatea competenţei, care este fundamentată pe principiul legalităţii întregii administraţii publice; b) obligativitatea competenţei, ceea ce înseamnă că, exercitarea ei, nu este o facultate, ci o obligaţie a cărei neîndeplinire constituie temeiul tragerii la răspundere a organului respectiv de către organul său ierarhic superior; c) exercitarea competenţei prin intermediul organelor de conducere: Acestei trăsături, doctrina recunoaşte trei categorii de competenţă: 1) Competenţa materială(rationae materiae), desemnează ansamblul prerogativelor unei autorităţi publice, din punctul de vedere al cuprinsului şi al specificului lor. Putem identifica două tipuri de competenţă materială : - competenţa materială generală, care semnifică faptul că prerogativele unei autorităţi sunt nemărginite din punctul de vedere al întinderii şi specificului lor(ex.:Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, etc.); - competenţa materială specială, care vizează anumite segmente ale activităţii administrative(ex.:ministerele, serviciile publice descentralizate, etc). 2) Competenţa teritorială(rationae loci) semnifică întinderea în spaţiu a prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competenţei sale materiale. Există două tipuri de competenţă teritorială: - competenţa teritorială generală, exercitată la nivel naţional(ex. : Preşedintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat, etc.) ; - competenţa teritoarială locală, exercitată în anumite limite geografice delimitate, de regulă la nivel de unitate administrativ-teritorială. 3) Competenţa temporală (rationae temporis) este acel tip de competenţă care evocă întinderea ăn timp a prerogativelor unui organ administrativ.

1. 5 Ordinea publică şi serviciul public Acţiunea administraţiei de menţinere a ordinii publice a mai fost denumită poliţie administrativă, şi ea reprezintă de regulă o activitate de edictare de reguli, o activitate cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea publică a fost concepută a reprezenta un minim de condiţii necesare pentru o viaţă socială convenabilă. Însă, doctrina franceză atrage atenţia în a face distincţie între sensul dat noţiunii de ordine publică şi sensul acesteia de poliţie administrativă. Ordinea publică pe care poliţia tinde să o asigure se defineşte prin următoarele: a) caracterul său pregnant material, în sensul de acţiune menită să evite dezordinele vizibile; b) caracterul său public, în sensul că poliţia respectă nu numai aspectul intern, dar şi domeniul privat;

3


c) caracterul său limitat, în sensul că se raportează la trei aspecte: liniştea(menţinerea ordinii pe stradă, în locuri publice, etc.); securitatea, în sens de siguranţă în caz de accidente umane sau naturale, incendii, etc.; salubritatea prin care se apără igiena publică. Serviciul public, are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar modul de acţiune este constituit din prestaţii furnizate utilizatorilor. Ideea democratismului şi descentralizării a impus în practică sistemul preluarii gestiunii serviciilor publice din mâna statului şi predării lor către persoane private. În jurisprudenţă s-a răspandit astfel sintagma ,,servicii private de interes general. Astăzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a 3 elemente : a ) Elementul material: serviciul public este o activitate de interes general. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public ci ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Orice activitate de interes general reprezinta si un serviciu public . b ) Elementul voluntarist (intentia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public decat daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si-au manifestat intentia de a-si asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general . Nu exista deci, servicii publice ,,prin natura lor”.Orice serviciu public depinde in mod direct sau indirect de vointa unei personae publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. c) Elementul formal. Regulile aplicabile in mod normal activitatilor de servicii publice provin din acel regim juridic caruia ii este supusa activitatea de interes general in cauza. Existenta unui regim juridic specific (regim de drept administrativ) apare atunci cand serviciul public este asigurat in mod direct de catre o persoana publica. Caracteristicile serviciilor publice sunt :- Satisfac o nevoie sociala;- Se realizeaza o activitate de utilitate publica;- Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;- Se realizeaza prin stabilimente publice;- Au caracter permanent si se afla continuu intr-un raport juridic;- Serviciul public trebuie executat indiferent de costuri.Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz, telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, în ansamblu. Sunt situaţii în care activităţile de interes nu aparţin serviciului public. Sunt considerate servicii publice numai activităţile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politică, ca fiind de interes public (furnizate ca servicii în reţea). La final am putea defini serviciul public ca acea activitate desfăşurată sau autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.

4


Secțiunea 2. Principiile dreptului administrativ si ale administratiei publice

2. 1 Considerații generale

Principiile, reprezintă acele reguli de conduita de maxima generalitate care stau la baza organizarii si activitatii tuturor organelor si persoanelor care exercita atributii ale functiei executive în interesul general si la care se subordoneaza în exercitarea drepturilor si asumarea de obligatii, toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice administrative.

Literatura de specialitate, a exprimat existența unor principii generale incidente dreptului administrativ și administrației publice, dar și a unor principii fundamentale specifice aplicabile organizării și funcționării autorităților administrației publice locale.

Aceste principii, caracterizeaza cadrul constitțional și legal de actiune al administratiei și se regasesc în Constitutie sau în legile care privesc domeniul administrativ (cum ar fi Legea nr. 215/2001). Astfel, din interpretarea doctrinei, principiile generale existente în sistemul dreptului administrativ și administrației publice sunt: principiul continuitatii serviciului public , principiul conducerii colective și principiul legalitatii .

Pe de altă parte, principiile fundamentale specifice aplicabile organizării și funcționării autorităților administrației publice locale sunt: deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, autonomia locală, posibilitatea folosirii limbii minorităţilor naţionale în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcetrate.

2. 2 Principiile generale ale dreptului administrativ și administrației publice

1. Principiul continuitatii serviciului public

Dupa cum am mai aratat serviciile publice pot sa corespunda unor interese generale (nationale), situatie în care ele sunt organizate la nivel national (companii nationale, regii autonome, etc.) sau unor interese locale, caz în care ele sunt organizate la nivel local (starea civila, autoritatea tutelara, gospodarirea locativa, transportul local în comun de calatori, alimentarea cu apa si energie termica s.a.m.d.).

Prin acest principiu se întelege o activitate organizata de stat sau de colectivitatile locale, destinata sa satisfaca în mod continuu, deci cu caracter de permanenta, interesul general.

În unele legislatii europene, aplicarea principiului continuitatii serviciului public, justifica, în cazuri exceptionale, interventia guvernului pentru a asigura functionarea continua a anumitor servicii.

În acest context, este de observat ca printr-un efort doctrinal si jurisprudential a existat tentatia, înca de la începutul secolului XX, de a aseza la unitatea tuturor regulilor administrative notiunea de serviciu public.

Acest efort, se gaseste astazi, asa cum se arata în literatura juridica franceza, supus mai multor semne de întrebare. Astfel, se spune ca dreptul administrativ nu s-a nascut pentru a gira serviciile publice si ca de altfel dreptul administrativ are un obiect mult mai larg decât cel pe care îl au serviciile publice. Pe de alta parte, nici serviciile publice nu fac apel

5


întotdeauna la procedeele de drept administrativ, ci mai degraba utilizeaza procedee specifice dreptului privat, mai ales în domeniul contractelor.

În aceste conditii, este posibil ca în notiunea de serviciu public sa nu se regaseasca domeniul de aplicare al dreptului administrativ si nici principiul sau general de aplicare - interesul general, cu atât mai mult cu cât serviciul public pare si poate sa-si gaseasca satisfactie mai mult în dreptul privat decât în dreptul public.

Declinul notiunii de serviciu public, în prezent, face ca unii autori sa caute un alt principiu care sa stea la baza organizarii ansamblului dreptului administrativ, cum ar fi cel de interes general, de putere publica, s.a.m.d.

2. Principiul conducerii colective

Se caracterizeaza prin faptul ca la adoptarea unei decizii în cadrul unui organ colegial, ce este organizat si functioneaza în conditiile legii, participa mai multe persoane, ce împreuna si în mod egal, exercita atributiile acelui organ. În sistemul administratiei publice, în momentul de fata, predomina conducerea colectiva (consilii locale, guvern, etc.). Desigur, exista si o expresie a unei conduceri unipersonale (cum ar fi primarul, prefectul) caracterizata prin faptul ca decizia se ia de o singura persoana, dar în limitele atributiilor functiei ce o detine.

3. Principiul legalitatii

Principiul în sine constituie o regula fundamentala a dreptului nostru în virtutea caruia toate organele statului, institutiile, functionarii, cetatenii si ceilalti locuitori ai tarii (apatrizii) sunt obligati sa respecte strict legile si celelalte acte normative ale organelor puterii si administratiei de stat, ce reglementeaza raporturile sociale la care participa. Respectarea legii, a celorlalte acte normative este o cerinta esentiala a Constitutiei conform postulatului exprimat în art. 16 al. 2, potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege.

Aplicarea principiului legalitatii în dreptul administrativ si administratia publica implica discutia a cel putin patru probleme:

A) O prima problema o reprezinta caracterul ierarhic al normelor de drept

În diversitatea lor normele de drept nu au aceeasi forta juridica. Este adevarat ca toate concura la definirea si împlinirea legalitatii, dar nu toate au acelasi loc si rol. Pornind de la actul fundamental, baza piramidei legalitatii, toate celelalte acte, obligatoriu trebuie sa tina cont de acesta, fie ca este lege organica sau ordinara, ordonanta de Guvern, hotarâre de Guvern, ordin, instructiune sau act administrativ normativ al autoritatilor locale, astfel ca trebuie sa fie conform si sa respecte reglementarea superioara. Potrivit art. 1 al. 5 din Constitutia din 1991 revizuita, în România, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legii este obligatorie.

În acest sens se vorbeste de principiul suprematiei legii, ceea ce înseamna ca orice autoritate, persoana juridica sau fizica este obligata sa se supuna legii. Orice încercare de a iesi din acest mecanism al legalitatii îsi gaseste replica în asertiunea orwelliana potrivit careia toate animalele sunt egale, numai unele sunt mai egale decât altele.

6


B) Cea dea doua problema priveste activitatea organelor administrative este o activitate de organizare a executarii si de executare în concret a legii (art. 108 al. 2 Constitutie).

În procesul de organizare a executarii legii organele administratiei publice sunt competente sa emita acte continând reguli generale de conduita, respectiv norme juridice. Principiul legalitatii pretinde ca în întreaga activitate aceste norme sa fie emise pe baza si în executarea legii, legea fiind actul cu forta juridica suprema.

În activitatea lor organele administratiei publice emit atât acte administrative individuale cât si acte administrative normative.

Actele administrative normative emise de organele administratiei publice se caracterizeaza prin faptul ca sunt acte juridice continând reguli de conduita generala, formulate în abstract, ce exprima o manifestare unilaterala de vointa a unei autoritati publice, facute în limitele competentei ei, în înfaptuirea puterii executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrângere a statului.

Actele administrative normative pot cuprinde norme cu continut diferit, respectiv norme onerative (care obliga la o anumita prestatie sau actiune), norme prohibitive (care interzic o anumita actiune) si norme permisive (care nici nu prescriu si nici nu interzic o actiune, ci lasa la latitudinea celor interesati de a face sau nu anumite actiuni). Este posibil ca acelasi act sa cuprinda norme din toate cele trei categorii indicate.

Trasaturile specifice actelor administrative normative

a. Caracterul general si impersonal. Caracterul general al normei juridice se manifesta prin aceea ca regulile de conduita sunt tipice, se aplica la un numar nelimitat de cazuri. Ele sunt impersonale, indicând un comportament principial, iar nu conduita unei singure persoane.

b. Ceea ce caracterizeaza si este specific normelor juridice este faptul ca prescriptiile lor sunt formulate în abstract, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce întrunesc conditiile dinainte stabilite de aceste norme, si sunt de aplicare repetata, întocmai ca si legile. Din moment ce un act administrativ cuprinde prescriptii de conduita umana formulate în abstract, el are caracter normativ, chiar daca toate persoanele carora urmeaza sa li se aplice sunt cunoscute la data publicarii lui. Ori de câte ori conditiile de fapt prevazute în ipoteza normei juridice se vor produce, aceasta va deveni aplicabila si altor subiecti de drept decât cei cunoscuti în momentul emiterii ei.

Fiind formulate în abstract, regulile de conduita pot fi de aplicatie repetata, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce vor întruni conditii dinainte stabilite de actul administrativ normativ pentru prezent si viitor, pâna la scoaterea din vigoare a actului ce le contine. Simplul fapt ca se adreseaza unui numar mare de persoane nu este suficient pentru a caracteriza actul ca act normativ, atâta timp cât aceste persoane sunt determinate nominal în textul sau (înscrierea în listele de alegatori a mai multor cetateni).

c. Una din caracteristicile ce particularizeaza actul normativ consta în faptul ca el poate fi supus controlului de legalitate al instantelor judecatoresti numai pe calea exceptiei de

7


ilegalitate. Pâna la sfârsitul anului 1989, regimul juridic aplicabil actului administrativ normativ era cel prevazut de Legea nr. 1/1967, prin care doar actele administrative individuale puteau forma obiectul unei actiuni în justitie. Actele administrative normative în nici un caz nu puteau fi anulate de instantele judecatoresti. Atunci când instanta judecatoreasca constata ilegalitatea unui act administrativ normativ, îl înlatura din solutionarea cauzei, instantele fiind obligate prin prevederile art. 9 al. 3 din Legea nr. 1/1967, sa comunice o copie dupa hotarârea judecatoreasca organului emitent, pentru ca autoritatea administrativa sa dispuna în consecinta. În acest moment, acest control poate fi exercitat prin intermediul procedurii reglementate de dispozițiile Legii nr.554/2004, privind contenciosul administrativ.

d. O alta trasatura specifica actului administrativ normativ este caracterul sau obligatoriu, ceea ce înseamna ca, la nevoie, actul poate fi aplicat cu ajutorul fortei de constrângere a statului. Când spunem ca actul normativ este obligatoriu, întelegem ca violarea sa atrage sanctiuni împotriva celor care îl încalca.

Actele administrative normative sunt obligatorii de la intrarea lor în vigoare, care corespunde fie cu data publicarii, fie cu data prevazuta în act pentru intrarea sa în vigoare si pâna la scoaterea sa din vigoare. Actele administrative normative sunt întotdeauna acte administrative de autoritate fiind toate obligatorii în temeiul manifestarii de vointa unilaterale a organului emitent, pe când actele administrative individuale pot fi acte de autoritate, fie de gestiune.

Actele administrative normative sunt obligatorii atât pentru organul emitent (câta vreme nu au fost anulate, revocate sau modificate), cât si pentru toate celelalte autoritati publice, inclusiv pentru autoritati publice ierarhic superioare, pentru toti cetatenii care intra sub incidenta normelor juridice ce le contine actul. Actele administrative normative sunt obligatorii atât pentru organele aflate direct în subordinea organului emitent, cât si pentru organele din alte domenii (de exemplu, normele metodologice de calculare a salariilor). Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca si administratia care a facut regulamentul este obligata sa se conformeze propriului ei act atâta timp cât nu-l abroga sau modifica. Un act administrativ individual facut de o autoritate administrativa, care contravine unui regulament, edictat de aceeasi autoritate, este ilegal si instantele noastre de contencios îl pot anula.

Un act administrativ normativ vadit ilegal, caracterizat ca inexistent, nu este obligatoriu, iar persoana care nu îl respecta nu este susceptibila de a fi sanctionata.

Recapitulând, putem spune ca trasaturile distinctive ale actelor administrative normative sunt: a) caracterul general, b) caracterul abstract, c) controlul legalitatii pe calea exceptiei de ilegalitate, si d) caracterul obligatoriu.

Pe de alta parte, actelor administrative normative, cu unele particularitati, le sunt proprii si trasaturile generale ale actelor administrative.

a. Actele administrative normative sunt manifestari de vointa unilaterala facute de autoritatea administrativa în temeiul puterii publice cu care a fost învestita, în scopul de a produce anumite efecte juridice.

8


Actele administrative normative pot fi si acte la elaborarea carora participa mai multe autoritati publice, sau un organ administrativ si un organ nestatal.

Elaborarea si emiterea actului administrativ normativ se poate face cu participarea mai multor persoane fizice, care îsi exercita functia în colectiv în cadrul unor organe colegiale sau pluripersonale cum ar fi Guvernul, consiliile locale, consiliile judetene. Majoritatea actelor administrative normative reprezinta decizia unor organe colegiale (hotarârile Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale etc.), dar ele pot fi emise si de un organ unipersonal (ordinul prefectului, ministrului, etc.).

Membrii organului colegial sunt solidar raspunzatori pentru activitatea, hotarârile si masurile luate de acesta, dar fiecare membru este raspunzator si pentru propria sa activitate.

b. Actele administrative normative pot fi emise numai de autoritatile publice îndrituite prin lege sau prin alt act normativ.

Competenta emiterii unui act administrativ este stabilita prin lege sau prin alt act normativ, constituind un drept, dar si o obligatie a organului emitent.

Sfera autoritatilor publice abilitate sa emita acte administrative normative nu este limitata prin Constitutie sau legi, astfel ca si organe sau institutii, altele decât Guvernul, cum sunt: ministri, prefectul, consiliile judetene sau locale pot emite astfel de acte.

Ceea ce este caracteristic tuturor organelor statului, consta în faptul ca în temeiul legii, ele pot, fie emite pe cale unilaterala si în limitele competentei lor acte obligatorii, inclusiv pentru subiecte de drept din sfera structurii lor, fie sa participe într-un fel sau altul la procedura de elaborare a unor asemenea acte. La dispozitia expresa a legii, si unele organizatii nestatale pot fi investite cu aceasta competenta (A.G.V.P.S, etc.). Distinctia dintre organele de stat si organele nestatale sta în faptul ca primele pot apela la nevoie pentru respectarea actelor lor la forta de constrângere exercitata de organe care fac parte din acelasi sistem de organe. Orice încalcare de competente, chiar în cadrul aceluiasi sistem de organe, atrage nulitatea absoluta a actului.

Se impun doua observatii:

În primul rând, competenta de a emite pe cale unilaterala acte normative generatoare de efecte juridice trebuie sa fie expres prevazuta într-o dispozitie legala, indiferent ca este vorba de organe de stat sau de organe nestatale. Pentru ca actele administrative normative sa poata fi atribuite statului sau ca sa se poata bucura de ocrotirea puterii statului, ele trebuie sa fie emise în limitele competentei conferite prin lege organului emitent.

În al doilea rând, organele de stat si organele nestatale care, desi emit acte obligatorii pe cale unilaterala, nu au în cadrul propriei lor structuri mijloacele de constrângere necesare pentru punerea în executare a propriilor acte, în caz de nevoie, trebuie sa recurga la forta de constrângere organizata în cadrul unui alt organ al statului (de exemplu, Parlamentul, Sindicatele, s. a.).

Daca organele emitente ale actelor administrative normative fac parte din categoria larga a autoritatilor publice, în schimb pentru a putea fi vorba de un asemenea act, nu este necesar ca organul emitent sa aiba calitatea de persoana juridica. Astfel, un consiliu judetean

9


sau local nu are personalitate juridica, ci numai unitatea administrativ-teritoriala, respectiv judetul, municipiul, orasul, comuna -art. 19 din Legea nr. 215/2001. Desi lipsite de personalitate juridica, si alte organe pot emite, în temeiul legii, acte administrative normative. În legatura cu aceste organe administrative lipsite de personalitate juridica, în literatura noastra juridica s-a pus problema daca pot sau nu figura ca pârâte, când persoana vatamata se plânge de ilegalitatea unui act administrativ emis de ele. Profesorul Tudor Draganu considera ca solutia fireasca este ca aceste litigii, în care este pusa în discutie legalitatea unui act administrativ emis de un organ lipsit de personalitate juridica, pârât în proces sa fie chiar organul emitent. În întelesul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cum functionarul vinovat de emiterea unui act ilegal poate sa raspunda pentru vatamarile produse, inclusiv prin despagubirea persoanelor vatamate, prin analogie si pentru buna administrare a justitiei, consideram ca organul emitent si în cazul în care este lipsit de personalitate juridica, are capacitate procesuala pasiva si activa.

Aceasta teza si-a gasit confirmarea în timp în conținutul Legii nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 care recunosc ca, în sensul acestei legi, Comisia judeteana -definita ca fiind autoritatea publica cu activitate administrativa-jurisdictionala si Comisia locala - considerata ca autoritate publica cu activitate administrativa - au în limitele competentei lor si prin derogare de la dispozitiile Codului de procedura civila calitate procesuala pasiva si când este cazul, activa fiind reprezentata legal prin prefect, respectiv primar sau pe baza unui mandat conventional, de catre unul dintre membrii, nefiind obligatorie asistarea prin avocat.

c. Actul administrativ normativ este emis pe baza legii si pentru organizarea aplicarii si punerea în executare în concret a legilor si a celorlalte acte normative.

Aceasta caracteristica a actelor administrative normative deriva din structura piramidala în cadrul careia regulile juridice actioneaza. Având o forta de aplicare diferentiata, în fruntea lor se plaseaza legea constitutionala, dupa care urmeaza legea organica si legea ordinara, etc. Actele administrative normative se încadreaza în aceasta ierarhie generala, având la rândul lor, propria ierarhie - ordonantele Guvernului, hotarârile acestuia, ordinele si instructiunile ministrilor, etc. La rândul lor, actele normative ale organelor locale (inclusiv cele judetene) se supun acestei ierarhii, pe verticala. De retinut ca, pe orizontala, între hotarârile consiliilor locale comunale, orasenesti sau municipale, exista o egalitate din punctul de vedere al aprecierii fortei lor juridice.

Ori de câte ori un raport social nu a fost reglementat în prealabil printr-o lege si nici reglementarea lui nu a fost rezervata legii, el va putea fi reglementat printr-un act normativ de organul administrativ, dar cu respectarea competentei sale. Aceasta problema a reglementarii primare sau secundare a raporturilor sociale, precum si cea a organului îndrituit sa o faca, a suscitat controversate discutii în literatura juridica de specialitate.

Constitutia din 1991 rezerva competentei exclusive a puterii legislative reglementarea unui numar de raporturi sociale (de exemplu, art. 72 din Constitutie). Constitutia a impus ca reglementarile prin lege sa cuprinda acele raporturi sociale care reprezinta un interes bine conturat pentru stat si societate. Puterea legislativa - ca unica autoritate legiuitoare - este îndreptatita sa reglementeze prin lege si alte raporturi sociale decât cele cu privire la care însasi Constitutia, face o trimitere expresa. Aceasta pentru ca ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

10


Ori de câte ori un raport social nu este rezervat competentei exclusive de reglementare a legii, va trebui sa se ajunga la concluzia ca si organele administrative sunt competente sa intervina cu propria lor reglementare, nu numai secundum legem ci si praeter legem. Nu este mai putin adevarat ca si în cazul unor acte administrative normative, cum ar fi decretele normative ale Presedintelui (mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, instituirea starii de asediu, sau a starii de urgenta) sau ordonantele Guvernului, însasi Constitutia delimiteaza domeniul de raportul sociale în care ele pot interveni.

Constitutia din 1991 nu exclude posibilitatea pentru organele administratiei publice de a desfasura o activitate normativa primara si secundara. Prevederea articolului 107 din Constitutie, în sensul careia hotarârile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor, nu trebuie interpretata restrictiv, o data ce îndeplinirea activitatii de guvernare, care-i revine, ar fi fost facuta imposibila daca competenta sa ar fi fost redusa la o activitate secundara de aplicare a legilor.

Ori de câte ori un domeniu al raporturilor sociale nu a fost reglementat de lege, el poate fi reglementat primar prin norme juridice cu forta juridica inferioara, în limitele competentei recunoscute de lege organelor administratiei publice si cu respectarea scopului urmarit de lege.

d. Actele administrative normative sunt executorii.

Actele administrative normative sunt executorii prin ele însele, si din oficiu, fara a mai fi necesara învestirea lor cu formula executorie de catre instanta judecatoreasca.

În general, realizarea actelor juridice se poate face pe doua cai: prima, conditioneaza punerea în executare a actului prin forta de constrângere a statului, de învestirea lui cu titlu executoriu (este proprie actelor de drept privat), a doua, face posibila executarea directa a actului, fara a mai fi nevoie sa se recurga la învestirea lui cu formula executorie (este tipic pentru actele de putere).

Actul administrativ normativ este prin ele însusi purtatorul titlului executoriu, prin faptul ca este emis de o autoritate publica, învestita cu putere publica, ce intervine în cadrul competentei sale pentru a da nastere, a modifica si a stinge drepturi si obligatii.

Actul administrativ normativ este executoriu din momentul intrarii lui în vigoare, ceea ce se întâmpla în momentul publicarii sau la data aratata expres în textul actului normativ.

Primarul si presedintele consiliului judetean asigura executarea (aducerea la îndeplinire) hotarârilor consiliilor locale, respectiv ale consiliului judetean (art. 68 lit. b si art. 116 lit. a din Legea nr. 215/2001). Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica (prin afisare sau publicare), atunci când contine dispozitii normative (art. 138 din Legea nr. 215/2001).

Scoaterea din vigoare prin anulare sau abrogare face sa înceteze caracterul executoriu al actului. Acest caracter executoriu dureaza pe întreaga perioada cât actul administrativ normativ este în vigoare, si opereaza de fiecare data când situatiile reglementate juridic în ipoteza reglementarilor lui se produc în fapt. Caracterul executoriu devine operant ori de câte ori prescriptiile cuprinse în actul administrativ normativ se pot aplica unui caz dat.

11


Dimpotriva, ori de câte ori efectele actului administrativ normativ înceteaza sau sunt suspendate definitiv sau temporar, înceteaza si obligatia de executare a acestuia.

În cazul actelor administrative prin delegatie, caracterul executoriu al actului normativ opereaza tot din oficiu, deoarece aceste organe emitente, nestatale, în cazurile expres prevazute de lege se comporta de fapt si de drept ca autoritati administrative si, în consecinta, actele lor nu numai ca sunt obligatorii, dar sunt si executorii, fiind considerate acte administrative de autoritate.

Actele inexistente nu au caracter executoriu, iar nerespectarea lor nu atrage interventia fortei de constrângere a statului.

Unii autori iau în considerare ca o trasatura generala a actului administrativ si oportunitatea sau actualitatea acestuia. În prezenta lucrare, oportunitatea a fost considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ normativ.

De asemenea într-o opinie, se considera tot ca o trasatura generala a actului administrativ, deci inclusiv si a celui normativ, regimul juridic specific, reflectat în reguli proprii privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative. La baza acestei trasaturi sta Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Aceasta trasatura însa cuprinde de fapt, suma tuturor conditiilor de valabilitate, la care se adauga controlul de legalitate al actului administrativ.

Elaborarea actelor administrative normative cu procedura prevazuta pentru pregatirea, avizarea si adoptarea acestora a fost prevazuta în Legea nr. 24/2000 si Regulamentul aprobat prin Hotarârea Guvernului nr. 555/2001.

O a treia problema pe care o ridica aplicarea principiului legalitatii în administratia publica este aceea a dreptului de apreciere al organelor administrative în adoptarea masurilor administrative. În activitatea lor organele administrative au posibilitatea sa aprecieze ce masura sa ia, când sa ia o anumita masura, cu ce mijloace sa o duca la îndeplinire.

Recunoasterea dreptului de apreciere pentru organele administrative are drept scop valorificarea atributiilor acestora si în acelasi timp, aplicarea legii în raport de conditiile concrete. Însa, niciodata, organele administrative nu vor putea decide împotriva prevederilor legii.

Nu orice act emis în limitele legii este si oportun. Este posibil ca un act al organului administrativ sa fie legal, dar inoportun, dar nu se poate spune ca un act juridic desi ilegal, este oportun, pentru ca în conformitate cu principiul legalitatii, ilegalitatea nu poate fi niciodata oportuna.

Dreptul de apreciere al administratiei îsi gaseste expresia în puterea discretionara a acesteia.

Cea de-a patra problema reiese din faptul ca autoritatile administratiei publice, functionarii ce le reprezinta, în exercitarea atributiilor lor, au obligatia sa respecte drepturile si libertatile cetatenilor (dreptul de petitionare, dreptul de asociere, libertatea constiintei, libertatea circulatiei, dreptul la aparare, tratament egal) si demnitatile lor. În Constitutie

12


cetatenii sunt egali în fata autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari. Art. 247 Cod penal pedepseste abuzul în serviciu prin încalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti.

a) Modalitati ale ilegalitatii

Un act administrativ poate înfrânge legalitatea din mai multe puncte de vedere: necompetenta, vicii de forma, ilegalitatea relativa a obiectului actului, scopul sau sau a motivelor sale. În literatura juridica franceza, se discuta daca abuzul de drept poate fi alaturat celorlalte motive de ilegalitate. În acest caz literatura juridica se pare ca a dat un raspuns afirmativ.

b) Sanctiunile încalcarii principiului legalitatii:

1. nulitatea absoluta a actului administrativ;

2. nulitatea relativa a actului administrativ;

3. inexistenta actului administrativ.

c) Mijloace de prevenire si de întarire a respectarii principiului legalitatii:

1. controlul administrativ;

2. controlul jurisdictional;

3. controlul parlamentar indirect.

Limitele realizarii depline a principiului legalitatii

Realitatea existentei statului de drept este data si de mecanismele juridice necesare pentru garantarea cât mai eficienta a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Functionarea acestor mecanisme poate întâmpina unele dificultati.

În primul rând organelor administratiei publice trebuie sa li se recunoasca, în anumite limite, puterea de a hotarî între mai multe solutii posibile, în functie de criterii de oportunitate, pe care le vor aprecia ele însele, legea nefiind în masura, fata de situatiile de fapt imprevizibile ce se pot produce în viitor, sa le determine cu precizie.

În al doilea rând, tocmai pentru ca realitatile economice, culturale si politice sunt atât de complexe, legiuitorul este obligat sa recurga la formulari elastice, capabile sa confere administratorului o libertate de apreciere în alegerea solutiei de aplicat.

În sfârsit, în viata societatii intervin, în unele momente, fenomene de criza menite sa justifice luarea de catre puterea executiva a unor masuri exceptionale, uneori chiar situate în afara legii, confirmând o data mai mult împlinind principiul salus rei publicae, suprema lex.

1. Puterea discretionara a administratiei

13


Prin "puterea discretionara" a administratorului se întelege facultatea pe care i-o da acestuia legea, de a alege, dupa aprecierea lui, în limitele legii, între mai multe solutii posibile, aplicabile în cazul concret.

Activitatea administratorului este discretionara tocmai pentru ca nu mai este un simplu organ de aplicare a legii iar hotarârile lui, nu sunt impuse de aceasta, ci sunt rezultatul activitatii lui proprii.

Uneori acordarea unei puteri discretionare organelor executive, rezulta în mod explicit din însusi textul legii, ca urmare a faptului ca ipoteza uneia din normele ei lipseste sau este incomplet formulata.

Puterea discretionara a administratorului nu este, neaparat urmarea lipsei ipotezei legii sau a caracterului ei incomplet, ci ea poate fi consecinta faptului ca legea întrebuinteaza fie în ipoteza, fie în dispozitia ei notiuni cu un înteles elastic, notiuni care, tocmai din acest motiv, înlesnesc organelor de aplicare posibilitatea de a da, în împrejurari identice sau asemanatoare, solutii opuse.

Montesquieu cerea în lucrarea sa "De l'esprit des lois", ca legea sa nu fie formulata în termeni vagi, neclari sau elastici, tocmai pentru "a nu da liber" arbitrariului administratorului sau judecatorului.

Justus Wilhelm Hedemann autor german sesiza tendinta normelor juridice contemporane de a fi create cu un "continut foarte elastic si cu un înteles putin precizat". Autorul a ajuns la concluzia ca multe din normele dreptului german (dreptul civil) au dobândit prin generalitate, elasticitate si vagul formularii o aplicare tot mai frecventa si în domenii tot mai variate.

Aceasta tendinta a dreptului de a folosi clauze generale, nedeterminate, cu un înteles "elastic" s-a impus si în dreptul public, situatie ce este foarte bine reflectata în constitutiile unor tari ca Italia, Germania, Franta (1958), România (1991). Notiuni frecvent întâlnite ca: ordine publica, bune moravuri, urgenta, siguranta publica, maniera grava si imediata, în mod exceptional, amenintare, buna conduita, utilitate publica, interes national, etc., permit, în interiorul limitelor impuse libertatii de actiune si decizie a administratorului, posibilitatea de a alege între mai multe solutii, una singura, ce poate corespunde scopului urmarit.

Constitutia României din 1991 contine un "set" de clauze generale cum ar fi: manifestari obscene, situatii exceptionale, interes national, buna credinta, etc. Astfel de clauze generale, respectiv concepte nedeterminate întâlnim si în legi organice sau legi ordinare, ceea ce mareste în mod considerabil dreptul administratorului de a alege solutia.

Prin introducerea în legi a unui numar din ce în ce mai mare de concepte cu un continut si o sfera de înteles elastic, se ajunge - arata Hedemann- la înlocuirea normelor de drept riguroase cu simtamântul subiectiv al organului de aplicare a legii. Prin topirea limitelor precise - pe care le ofera numai o legiuire lipsita de concepte elastice si clauze generale - criteriile obiective de aplicare fac loc aprecierii personale a administratorului si judecatorului.

14


Montesquieu punea accent pe deosebirea între termenii clari si obscuri. Arbitrariul administratorilor ar putea fi eliminat numai cu compatibilitatea dintre drept si termenii clari, întelesi la fel de toata lumea.

Pentru Rudolf von Ihering, profesor la Viena si Gottingen - o formulare prea abstracta, prin care s-ar defini o dispozitie legala, desi în principiu ar fi corecta, este insuficienta juridic, deoarece este greu de stabilit într-un caz concret, îndeplinirea unor conditii, ceea ce ar da libertate arbitrariului administratorului si judecatorului. În acest context, Rudolf von Ihering facea vorbire de aplicarea metodei subrogarii aproximative, prin care legiuitorul sa fixeze si anumite conditii, mult mai usor de a fi apreciate în practica.

Francois Geny (1861-1954) spunea ca "trebuie sa renuntam, chiar si în regimul nostru actual de codificare sa vedem în legea scrisa o sursa completa si suficienta de solutii juridice" (Metode de interpretare si izvoare în dreptul privat pozitiv). Pentru ca legea scrisa nu are, din punct de vedere logic, plenitudinea necesara, judecatorul sau administratorul are dreptul si datoria de a proceda la un examen stiintific liber, analizând "datul" pentru a realiza "construitul".

Procedeul lui Francois Geny consta în transformarea calitatii în cantitati, motiv care l-a definit drept substitutia cantitativului în calitativ sau cuantificarea elementelor originare ale regulilor.

Conceptele determinate sunt concepte al caror obiect este precis stabilit, ca întindere si continut. Conceptele nedeterminate nu sunt precizate de lege, sfera si continutul ramânând la aprecierea administratorului, care în momentul aplicarii va avea puterea discretionara în alegerea solutiei ce se va da într-un caz concret.

H. Drost înlocuieste aceasta distinctie cu alte categorii de concepte: concepte de existenta caracterizate prin faptul ca au ca obiect lucruri concrete, perceptibile prin simturi sau genuri si concepte de valoare, care au ca obiect o valoare, cu o sfera si un continut ce variaza în functie de conceptiile si sentimentele oamenilor, de cultura acestora, deci de la om la om, de la functionar la functionar. Multi autori (Marc Aurel, H. Drost, Karl Petres) spun ca puterea discretionara a administratorului se manifesta în legislatie atât prin conceptele de existenta nedeterminate cât si prin cele de valoare, care sunt întotdeauna nedeterminate.

În doctrina germana s-a mai facut distinctie si între notiunile de putere discretionara libera când chiar legea da organelor executive posibilitatea de a alege dintre mai multe solutii aplicabile cazului concret, fara interventia legii, si putere discretionara limitata atunci când organele administrative nu mai au libertatea de a alege, când chiar legea indica modul de solutionare, este drept cu ajutorul unor concepte elastice.

Daca exigentele principiului legalitatii s-ar aplica întocmai asupra administratiei s-ar putea întâmpla ca aceasta sa ramâna imobila, pasiva la orice transformare ce ar interveni în raport de interesul general. Pe de alta parte, nu poate fi acceptata nici varianta în care administratia ar alege o solutie sau alta dupa bunul plac al functionarului care o reprezinta. "Organele administratiei nu vor fi vreodata îndrituite sa actioneze dupa bunul lor plac, ci doar calauzindu-se dupa interesele generale si având în vedere nevoile ordinii publice."

Tocmai din convingerea necesitatii existentei unui stat de drept decurge si cerinta ca puterea discretionara sa fie cât mai putin exercitata în activitatea organelor executive sau sa

15


fie cât mai limitata. Limitele puterii discretionare nu sunt marcate întotdeauna de norme prohibitive, ci "deriva din nesocotirea unor principii fundamentale ale dreptului public, ale unor dispozitii constitutionale sau atribuind o interpretare izvorâta din comandamente politice, unor concepte nedeterminate".

Cu toate acestea o activitate executiva adaptata necesitatilor societatii, aflate într-o permanenta evolutie, nu este posibila fara a se recunoaste organelor administrative o anumita putere discretionara. În realitate depasirea limitelor legalitatii ar însemna un exces de putere al administratiei.

Legat de puterea discretionara se naste întrebarea, în ce consta libertatea de actiune pe care o are administratia atunci când emite un act administrativ? Multi autori sunt de acord ca aceasta libertate de actiune a administratiei consta în facultatea organului administrativ de a aprecia oportunitatea actului administrativ.

În cazul interpretarii legilor însa nu se poate spune ca nu exista o aplicare a puterii discretionare.

Legiuitorul poate micsora puterea discretionara a administratiei în trei situatii:

1° stabilind anumite împrejurari în care administratia este obligata sa faca actul sau când administratia poate sa faca actul;

2° fixând anumite termene la care administratia poate sau trebuie sa actioneze;

3° prescriind chiar continutul actului.

În toate aceste cazuri vorbim de o competenta legata sau competenta determinata. Puterea sau competenta legata se opune competentei sau puterii discretionare, dar se poate completa.

Atunci când legea nu lasa nici o libertate de miscare agentului în aplicarea ei, ne aflam în prezenta unei competente legate. Când, în alte cazuri, legea lasa agentului libertatea de apreciere, în functie de circumstante, ne aflam în fata unei puteri discretionare a administratiei.

În legatura cu puterea discretionara se mai naste o întrebare si anume, în ce masura legalitatea actelor administrative emise de organele executive poate fi supusa controlului jurisdictional?

În toate sistemele legislative, care consacra controlul jurisdictional al actelor administrative, instantele judecatoresti sau tribunalele administrative, sunt competente sa verifice legalitatea acestor acte, nu si oportunitatea lor.

Atunci când legea, prin puterea discretionara conferita, lasa organului administrativ posibilitatea de a alege solutia oportuna, actul administrativ, emis în temeiul acestei puteri, este sustras controlului jurisdictional. Când legea lasa libertatea de actiune organului administrativ, fara sa-l autorizeze sa actioneze pe baza unor considerente de oportunitate, punându-i la îndemâna alte criterii, actul administrativ va fi supus controlului jurisdictional. De exemplu, legea autorizeaza organul administrativ sa opreasca rularea filmelor contrare

16


bunelor moravuri, iar actul administrativ emis în acest sens poate fi supus controlului instantei de contencios administrativ, pentru ca, în acest caz, nu se pune problema oportunitatii actului, ci a interpretarii sintagmei de "bune moravuri".

În monografia Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice autoarea retine ca în doctrina germana s-a constatat, adeseori, în cauzele supuse jurisdictiilor administrative, ca puterea discretionara si simpla aplicare a legii se combina, iar judecatorul trebuie sa decida unde se opreste puterea lui de a controla legalitatea, si unde începe puterea discretionara, necontrolabila.

2. Starea de necesitate si consecintele ei pentru statul de drept

În viata oricarui stat pot interveni împrejurari exceptionale care presupun, direct proportional, masuri de aceeasi natura care sa faca fata unei situatii de pericol. Nu întâmplator înca romanii au formulat principiul potrivit caruia salvarea statului este suprema lege - salus rei publicae, suprema lex. Cu alte cuvinte, deoarece salvarea statului este legea suprema, toate celelalte legi trebuie sa cedeze în fata ei.

Deoarece în circumstante exceptionale se cer masuri urgente si extraordinare si, cum procedura parlamentara poate fi de durata, se impune ca în astfel de situatii unele atributii ale organului legislativ sa fie preluate de catre guvern.

În teoria circumstantelor extraordinare se admite ca autoritatile administrative sa înfrânga legile la care de obicei se supun si sa adopte o legislatie speciala, distincta de cea la care apeleaza în momente obisnuite.

Prin circumstante exceptionale se înteleg acele situatii de fapt care produc un dublu efect, suspenda autoritatea regulilor de drept obisnuite ce privesc administratia si declanseaza aplicarea unor acte cu o legalitate particulara.

În cazul constitutiilor suple ( de exemplu, Anglia) problema acestui transfer de atributii nu ridica nici o problema, deoarece puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioara legilor ordinare, astfel încât acesta poate sa delege guvernului oricând orice atributie.

În cazul tarilor cu constitutii rigide, un astfel de transfer de atributii, se poate face, dar, numai în limitele prevazute de actele fundamentale.

Multe dintre constitutiile bazate pe ideea statului de drept si-au prevazut în cuprinsul lor norme juridice care organizeaza transferul unor atributii ale parlamentului catre executiv (Italia - 1947, Germania - 1949, Franta - 1958, România - 1991).

Pâna si Constitutia S.U.A. din 1787 în art. I al. II prevede ca: "privilegiul dreptului la habeas corpus nu va putea fi niciodata suspendat decât atunci când salvarea publica ar cere-o în caz de necesitati sau de invazie".

Constitutia Italiei din 1947 arata care sunt cazurile în care starea de necesitate duce la restrângerea unor libertati cetatenesti (art.13 al. 3) precum si conditiile ce se cer pentru transferul de atributii de la Parlament la Guvern.

17


Constitutia Germaniei din 1949 admite ca parlamentul sa transfere guvernului federal, unui ministru federal sau guvernului landurilor anumite atributii cu conditia ca prin lege, sa se stabileasca continutul, scopul si întinderea acestei împuterniciri. În art. 81 se reglementeaza cu totul aparte si asa numita stare de necesitate legislativa.

În Constitutia Frantei din 1958 în art. 16 s-a prevazut: "atunci când institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului ei sau executarea angajamentelor ei internationale sunt amenintate de o maniera grava si imediata si functionarea regulata a puterilor publice constitutionale este întrerupta, presedintele republicii ia masurile cerute de aceste împrejurari, dupa consultarea oficiala a primului ministru, a presedintilor adunarilor, precum si a Consiliului Constitutional. El informeaza natiunea printr-un mesaj."

Conditiile circumstantelor exceptionale au fost considerate de judecator ca îndeplinite în caz de razboi (hotarârea din 28 iunie 1918, Heyries), jurisprudenta din 1914- 1918 fiind confirmata în cel de-al doilea razboi mondial, amenintarea cu greva generala, catastrofe naturale, eruptia unui vulcan, etc.

Se poate spune ca aceste circumstante exceptionale, fie reflecta o stare de razboi, fie o stare de pericol interna.

Nu toate constitutiile caracterizate ca rigide, au consacrat dispozitii referitoare la delegarea de puteri în caz de stare de necesitate (în trecut, de exemplu, Constitutia Frantei din 1875, Constitutia României din 1923, în prezent Constitutia Belgiei), unele cel mult reglementând posibilitatea instituirii starii de asediu în caz de razboi, inundatie catastrofala, etc.

În cazul constitutiilor care nu autorizeaza parlamentul sa-si delege în momente de criza unele atributii executivului, s-a pus problema constitutionalitatii masurilor legislative, luate în astfel de situatii, cu atât mai mult cu cât una din regulile dreptului public este delegata potestas non delegatur.

Desigur, practica legislativa din fiecare tara poate da un raspuns sub aspectul învestirii guvernului. Însa, în cazul constitutiilor rigide, respectându-se ideea statului de drept, singura solutie este ca practica delegarii unor atributii ale parlamentului executivului, sa se faca pe baza unor texte înscrise în actele fundamentale. O astfel de reglementare constitutionala poate sa cuprinda garantii suplimentare împotriva unui exces al guvernului (de exemplu, obligatia de consultare a presedintilor camerelor legislative înainte de emiterea actelor, convocarea de îndata a parlamentului daca acesta nu se afla în sesiune, etc.).

În toate cazurile însa, vom regasi aceleasi elemente, ce au la baza o situatie anormala, ce impune administratiei obligatia sa intervina tocmai pentru a nu compromite interesul general.

Constitutiile României din 1866 si 1923 nu cuprindeau prevederi, prin care parlamentul sa delege unele atributii organului executiv, în stare de necesitate.

Cu toate acestea, doctrina si practica judiciara constitutionala, au recunoscut guvernului, dreptul de a lua masuri pe calea decretelor legi, pentru conservarea statului, cu conditia ca ele sa fie impuse de un caz de absoluta necesitate iar, ulterior sa fie ratificate de parlament.

18


Curtea de Casatie, printr-o decizie din 15 februarie 1920, stabilea conditiile stricte în care putea fi emis un decret - lege de catre puterea executiva: a) sa existe razboi sau alta împrejurare extraordinara; b) sa fie cu neputinta ca puterea legiuitoare sa se exercite; c) masurile luate sa raspunda unor trebuinte urgente, care intereseaza conservarea sau chiar existenta tarii; d) masurile sa fie necesare pentru salvarea existentei statului. Decretul - lege, emis în astfel de cazuri, nu avea decât un caracter provizoriu, sub rezerva aprobarii ulterioare de catre corpurile legiuitoare.

Constitutia României din 1991, a formulat principiile fundamentale care stau la baza luarii unor masuri în circumstante exceptionale, stabilind atributii în domeniul apararii (art. 92 din Constitutie) si continutul masurilor exceptionale (art. 93 din Constitutie).

Prin art. 53, legiuitorul constituant, a definit situatiile în care este posibila restrângerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Aceasta restrângere se poate face numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii, ori a moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

Potrivit art. 92 alin. 2 si alin .3, respectiv art. 93 din Constitutie, Presedintele României este singura autoritate care poate lua masuri exceptionale în cazuri exceptionale.

Într-o prima situatie, care nu este explicata în Constitutie (art. 92 alin. 1), Presedintele, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, poate declara mobilizarea partiala sau totala a fortelor armate. Numai în cazuri exceptionale, sintagma de asemenea neexplicata de Constitutie (eventual pentru continut cu trimitere la dispozitiile art. 53 din Constitutie), nu se mai cere aceasta aprobare prealabila, cu conditia ca ulterior, în cel mult 5 zile de la adoptare Presedintele sa o supuna aprobarii Parlamentului.

Pus în fata unei agresiuni armate, firesc, Presedintele va lua masuri de îndata, fara nici o aprobare prealabila, pentru respingerea acesteia, dar le va aduce neîntârziat la cunostinta Parlamentului printr-un mesaj. În opinia noastra, în acest caz, mesajul nu echivaleaza cu solicitarea unei aprobari ulterioare, ci constituie doar o simpla înstiintare. Cu toate acestea, data fiind gravitatea situatiei, Parlamentul, daca nu se afla în sesiune, se convoaca de drept în 24 de ore de la declansarea agresiunii.

Cazurile în care pot fi luate astfel de masuri, mijloacele folosite, procedura de aplicat nu sunt detaliate în art. 92 din Constitutie si cu atât mai putin în Legea nr. 47/1994 privind organizarea si functionarea Presedintiei României. De observat, de altfel, ca în acest prim caz, ce priveste starea de necesitate, legiuitorul constituant, nu pretinde, asa cum o face expres în textul art. 93, ca luarea masurilor sa se faca "potrivit legii", deci dupa o procedura detaliata, ca în cazul declararii starii de asediu sau a starii de urgenta.

Într-o a doua situatie, potrivit art. 93 din Constitutie, Presedintele României poate institui masuri exceptionale, potrivit legii. Presedintele poate institui fie starea de asediu, fie starea de urgenta, în întreaga tara ori, în unele unitati administrativ-teritoriale, solicitând Parlamentului încuviintarea masurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. De aici concluzia ca aceste masuri pot fi luate fara sa fie necesara aprobarea prealabila a Parlamentului.

19


Parlamentul, în cazul în care nu se afla în sesiune, se considera convocat de drept, în cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si, va functiona pe toata durata acestora.

Starea de asediu si starea de urgenta sunt masuri exceptionale care se instituie în cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale sau a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea si înlaturarea urmaririlor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Sediul materiei este în Ordonanta Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta.

Starea de asediu este definita prin actul normativ subsecvent Constitutiei ca reprezentând un ansamblu de masuri cu caracter politic, militar, economic si social, care se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al tarii, în situatia iminentei unei actiuni sau inactiuni îndreptate împotriva suveranitatii sau integritatii teritoriale.

Starea de urgenta constituie ansamblul de masuri cu caracter politic, economic, social si de ordine publica, instituit în întreaga tara, în anumite zone, ori în unele unitati administrativ-teritoriale, în urmatoarele doua cazuri:

a). existenta unor amenintari la adresa sigurantei nationale sau democratiei constitutionale;

b). iminenta producerii ori producerea unui dezastru.

Potrivit legii speciale în materie, proportional cu gravitatea situatiei ce a determinat instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, numai daca este necesar si, cu acordul ministrului justitiei, poate fi restrâns, exercitiul unor drepturi sau libertati fundamentale înscrise în Constitutie.

La instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, doar unele dintre atributiile administratiei publice centrale si locale, deci nu ale parlamentului, trec în competenta autoritatilor civile si militare, cu conditia ca aceasta operare sa fie în directa legatura cu atributiile si raspunderile stabilite în sarcina acestor autoritati. Atributiile netransferate autoritatilor militare vor fi exercitate în continuare de autoritatile administratiei publice (centrale si locale). Coordonarea masurilor dispuse în cazul starii de asediu revine în principal Ministerului Apararii Nationale, iar în cazul starii de urgenta, în principal Ministerului Administratiei si Internelor sau Comisiei Guvernamentale de Aparare Împotriva Dezastrelor.

Perioada pe care se poate institui starea de asediu este de cel mult 30 de zile, durata ce poate fi prelungita de Presedintele României, cu încuviintarea Parlamentului ceea ce înseamna tot o aprobare ulterioara. Încetarea starii de asediu sau de urgenta are loc la împlinirea datei stabilite în decretul de instituire, de prelungire sau înainte de expirarea termenului stabilit în cazul înlaturarii situatiilor de pericol dar, în acest ultim caz, numai prin decret prezidential.

Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta autoritatile militare, în exercitarea atributiilor ce le revin, emit ordonante militare care au putere de lege. Aceste ordonante militare pot fi emise în functie de raza teritoriala pentru care a fost instituita starea de asediu

20


sau starea de urgenta de ministrul apararii nationale, seful Statului Major General, de comandantii de mari unitati, de ministrul de interne sau de secretarul de stat, primul loctiitor al ministrului de interne, sefii inspectoratelor de politie judetene sau de seful Directiei Generale al Politiei Municipiului Bucuresti, alti ofiteri împuterniciti de secretarul de stat. În textul ordonantei de urgenta nr. 1/1999 nu se mai arata însa cine anume este competent sa emita ordonante militare, în cazul în care coordonarea masurilor revine Comisiei Guvernamentale de Aparare Împotriva Dezastrelor, dar, probabil, având în vedere definirea folosita în privinta actului administrativ normativ amintit, tot unei autoritati militare îi va reveni aceasta putere.

Ca o norma de control a Parlamentului asupra activitatii autoritatilor civile sau militare s-a prevazut obligatia, în textul art. 34 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, ca în termen de 60 de zile de la încetarea starii de asediu sau a starii de urgenta, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii sa prezinte organului legislativ un raport asupra evenimentelor care au determinat instituirea acestora, actiunile întreprinse si masurile necesare prevenirii repetarii unor astfel de situatii. De aici, combinat cu procedura cuprinsa în art. 31 al. 2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, care stabileste raspunderea comandantului suprem al fortelor armate si a membrilor Consiliului Suprem de Aparare a Ţarii pentru ordinele date si pentru efectele executarii acestora, întelegem ca, desi masurile sunt instituite de presedintele României, raspunderea pentru modul de executare, revine organului administrativ colegial.

Fara sa fie desemnat ca atare în textul ordonantei, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii este în realitate coordonatorul aplicarii masurilor dispuse prin decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 119).

De observat, ca, delegarea unor atributii legislative de catre parlament guvernului, în caz de stare de necesitate, nu este reglementata nici în Constitutie si nici în actul normativ amintit si aceasta, probabil, pentru ca legiuitorul constituant a considerat ca nu mai era necesar, o data ce, în art. 115 din actul fundamental s-a prevazut ca, în situatii extraordinare, guvernul poate adopta ordonante de urgenta care, dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament, si publicare, intra în vigoare.

Actele emise în stare de necesitate sunt exceptate, de regula, de la controlul instantelor de contencios administrativ, dar excesul de putere al autoritatii administrative, fie ea delegata, trebuie sanctionat de judecator, altfel restrângerea exercitiului unor drepturi sau libertati fundamentale înscrise în Constitutie ar transforma statul de drept într-un stat în care forta dreptului s-ar pierde în fata dreptului fortei.

3. Actele de guvernamânt

În general, este de acceptat ca buna functionare a mecanismului statului de drept presupune în mod necesar organizarea unui control jurisdictional a legalitatii actelor administrative.

Cu toate acestea, în literatura juridica, se admite ca, nu toate actele administrative sunt supuse controlului jurisdictional si sunt si acte care necesar sunt sustrase unui asemenea control. Printre acestea se numara asa-numitele acte de guvernamânt, dar continutul acestei categorii de acte difera de la o legislatie la alta.

21


Actele de guvernamânt au aparut mai întâi în Franta, fiind preluata ulterior ca teorie si practica si în dreptul altor state europene, printre care si în România prin Legea româna a contenciosului administrativ din 1925. Unele state europene, printre care si Germania, nu au îmbratisat aceasta teorie si si-au adaptat legislatia la teoria puterii discretionare.

Prin acreditarea teoriei actelor de guvernamânt s-a urmarit, în mod expres, ca anumite acte ale administratiei sa fie sustrase controlului jurisdictional de legalitate si prin urmare, sa nu se poata naste o actiune de despagubiri contra administratiei, pentru prejudiciile cauzate particularilor. În acest sistem, se admite, cel mult, ca actele de guvernamânt sa poata declansa raspunderea politica în fata Parlamentului, a Guvernului sau ministrului autor al actului.

În realitate, sustinatorii teoriei actelor de guvernamânt, erau interesati de a gasi o modalitate juridica pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdictional al legalitatii în cazul celor mai importante acte politice ale guvernului.

Asa s-a nascut teoria mobilului politic, potrivit careia, orice masura inspirata de un mobil politic este un "act de guvernamânt", si ca atare, sustras oricarui control jurisdictional. Aceasta teorie a constituit o încercare de a diminua aplicarea principiului legalitatii în activitatea administratiei publice, caci potrivit ei, orice act administrativ, putea fi declarat, într-un eventual litigiu, act de guvernamânt, sub pretextul ca el urmareste un scop politic. Ţinând seama de aceasta, pentru a atenua într-o oarecare masura riscurile teoriei actelor de guvernamânt, unii juristi francezi sau ai altor tari, care si-au însusit-o, s-au straduit sa dea o definitie "obiectiva" acestei categorii de acte juridice plecând de la opozitia care exista, dupa parerea lor, între activitatea de guvernare si cea de administrare.

Teoria actelor de guvernamânt este în declin, chiar si în Franta, care i-a dat nastere. Astazi, aceasta teorie apare în buna parte si fara o motivatie practica, aceasta pentru ca, cel putin în Franta, ca urmare a tendintelor recente ale jurisprudentei, lista actelor considerate de guvernamânt, s-a redus în asa masura, încât sustragerea lor, de la controlul jurisdictional, poate fi explicata la fel de bine cu ajutorul conceptului de putere discretionara, asa cum se face în Germania, repudiindu-se astfel teoria actelor de guvernamânt. De exemplu, sustragerea de la controlul jurisdictional de legalitate a actelor privitoare la relatiile dintre guvern si parlament (cum ar fi: dizolvarea adunarilor legiuitoare de seful statului; supunerea de catre guvern votului parlamentului a chestiunii de încredere, etc.) poate fi justificata foarte usor prin puterea discretionara de care dispun organele competente în temeiul Constitutiei sau al legii în aceste materii. Altfel spus, teoria actelor de guvernamânt, redusa la proportiile date ei astazi de jurisprudenta Consiliului de Stat în Franta, a devenit aproape inutila, si de aceea, este preferabil, în cazurile vizate de ea, sa se recurga la exemplul Germaniei, unde exceptarea de la controlul jurisdictional a unor acte administrative s-a facut plecându-se de la ideea ca uneori organele administratiei se bucura, în virtutea legii însasi, de o putere discretionara, în limitele careia sunt în drept sa aleaga solutia cea mai oportuna. Ca atare, sistemul german apare preferabil celui francez, în masura în care el nu recunoaste existenta unei puteri discretionare a administratiei de stat prin extensie si alte cazuri decât cele pe care legea le cuprinde într-o prevedere anume.

În legatura cu actele de guvernamânt se pune si problema actelor administrative de autoritate facute sub imperiul unei stari de necesitate, cum ar fi: masurile urgente luate în vederea combaterii pericolului producerii si a înlaturarii efectelor unor calamitati naturale: inundatii, epidemii, epizootii, etc. În asemenea cazuri se spune ca exista un interes explicabil

22


de a nu li se permite instantelor de contencios administrativ dreptul de a anula sau suspenda masurile dispuse, chiar daca ele lezeaza drepturi individuale ocrotite de lege.

Este evident ca exceptarea acestor masuri de la un control în contencios administrativ putea sa aduca daune unuia sau mai multor indivizi. Însa, cei vatamati pot actiona împotriva societatii reprezentata de organele care o personifica, pentru ca sa raspunda material în fata instantelor de drept comun pentru prejudiciile cauzate.

Așa cum am amintit și la începutul prezentării noastre, la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale se află anumite principii. Noţiunea de principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice în unităţile administrativ teritoriale evocă acele prescripţii generale, cu caracter obligatoriu, înscrise în Constituţie şi în legi, care stabilesc direcţiile fundamentale în baza cărora se constituie, se organizează şi funcţionează autorităţile publice locale, raporturile care se stabilesc între ele şi formele de control cărora ele se supun. O primă categorie de principii sunt cele consacrate de Constituţie, fapt care ne permite să ne referim la principii de rang constituţional, iar cea de a doua categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

2. 3 Principiile fundamentale specifice aplicabile organizării și funcționării autorităților administrației publice locale Așa cum am amintit mai sus, aceste principii sunt : descentralizarea, deconcentrarea serviciilor publice, autonomia locală, posibilitatea folosirii limbii minorităţilor naţionale în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcetrate. a) Descentralizarea Descentralizarea este sistemul care are la baza recunoaşterea interesului local, distinct de cel naţional, localităţile dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi un aparat propriu , afectat interesului local. Actuala lege a descentralizării nr. 195/2006 defineşte acest principiu, în art. 2 litera l ca fiind transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Principiile în baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare sunt următoarele : 1. principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă necesară ; 2. principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate ; 3. principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin; 4. principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil , bazat pe criterii şi reguli obiective ; 5. principiul echităţii ; 6. principiul constrângerii bugetare (interzice utilizarea de către autorităţile publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale). b)Deconcentrarea Deconcentrarea este o formă specifică de exprimare a centralizării. Aceasta poate fi definită ca fiind redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministereşi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

23


Un asemenea exemplu îl reprezintă tutela administrativă care poate fi defintă ca totalitatea mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea legalităţii de către organele din teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza în 2 forme:pe verticală atunci când se sporeşte competenţa serviciilor publice ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate şi pe orizontală, prin sporirea competenţei conducătorului acestor servicii (ex. Întărirea rolului prefectului). c) Autonomia locală Autonomia locală este un principiu care-şi are temeiul în art. 120 din Constituţie. Terminologia folosită pentru evocarea acestui principiu cunoaşte diferite formulări, cum ar fi : auto-guvernare, puteri locale, independenţă locală, autorităţi subnaţionale, autorităţi locale/municipalităţi, etc. Autonomia locală poate fi definită ca reprezentând aptitudinea locală a autorităţilor autonome de a decide, în mod independent şi sub propria răspundere, în limitele legii , asupra problemelor colectivităţilor teritoriale în care funcţionează. La nivel european, regimul autonomiei locale este reglementat de Carta Europeană a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrată în vigoare la 1 septembrie 1988, ratificată de România la 4 octombrie 1994 , prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997. d) Dreptul minorităţilor de a-şi folosi limba naţională în relaţiile cu administraţia publică Constatăm că, deşi Constituţia nu l-a prevăzut, dreptul minorităţilor naţionale de a-şi folosi limba maternă în raporturile cu administraţia publică locală a funcţionat şi până în anul 2003, când el a fost consfinţit la rang constituţional, prin introducerea unui nou alineat, devenind alin. 2 al art. 120. Acest drept nu este recunoscut tuturor cetăţenilor aparţinând unei minorităţi, ci doar acelor cetăţeni care au o pondere semnificativă în unitatea administrativ teritorială în care locuiesc. Legea 215/2001 a administraţiei publice locală, republicată, face referire la ponderea de peste 20% . Exerciţiul acestui drept priveşte numai administraţia publică locală, nu şi cea centrală.

24


Capitolul II. Instituția PrefectuluiA) Statutul constituţional şi legal actual Instituţia prefectului îşi are reglementarea în prezent în Legea nr.340/2004, modificată şi completată. În Constituţie, ea este reglementată în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, consacrată Administraţiei publice locale, aer.123, intitulat Prefectul. Raţiunea pentru care legiuitorul constituant a găsit de cuviinţă să-l plaseze în această parte a legii fundamentale, rezidă din rolul pe care acesta îl îndeplineşte, acela de autoritate care veghează asupra legalităţii activităţii desfăşurată de organele autonome locale, rol pe care doctrina îl evocă prin sintagma consacrată de tutelă administrativă. Prefectul este agentul statului şi un organ unipersonal care reprezintă Guvernul şi administraţia centrală la nivelul judeţului. Activitatea prefectului, ca autoritate a administraţiei de stat în teritoriu, se derulează pe două componente esenţiale, care rezultă din această calitate a sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu : 1) asigură conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale ; 2) supraveghează la respectarea legii de către autorităţile administraţiei publice locale.

B)Raporturile dintre prefect şi autorităţile autonome locale Raporturile dintre aceste instituţii sunt de colaborare, aşa încât prefectul, pe de o parte şi autorităţile administraţiei publice locale, pe de altă parte, să-şi desfăşoare activitatea fără presiuni şi imixtiuni. Statutul prefectului de reprezentant al Guvernului în teritoriu îi conferă acestuia aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să de desfăşoare în conformitate cu prevederile legale( realizand raporturi de control al legalității activității acestor instituții, control exercitat prin intermediul tutelei administrative).

C)Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului şi a subprefectului Numirea şi eliberarea din funcţie a prefectului se face prin hotărâre de Guvern. Propunerea în vederea numirii aparţine Ministerului Administratiei si Internelor, potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.340/2004. Legea impune pentru prefect condiţia de a avea studii superioare de lungă durată. Deoarece prefectul are statut juridic de înalt funcţionar public, rezultă că el se supune prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, numirea lui în funcţie se face în urma promovării unui concurs sau examan, organizat în condiţiile acestei legi şi ale H.G. nr.611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici. D)Depolitizarea şi profesionalizarea funcţiei de prefect Prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici. Această calitatea le-a fost conferită în anul 2003, prin Legea 161/2003, care a modificat printer altele şi Legea 188/1999 privind satutul funcţionarilor publici. Prin această calitatea face ca legea să le interzică acestora să facă parte din partied politice sau din organizaţii cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca al partidelor politice, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. Transformarea prefecţilor şi a subprefecţilor din oameni politici în înalţi funcţionari publici a însemnat un proces de profesionalizare a funcţiei de prefect şi subprefect. Prefecţii pot fi numiţi în funcţii publice în urma promovării unui examen de atestare pe post . Semnificaţia acestui examen , de esenţa lui este faptul că, prin intermediul unei atestări se urmăreşte să se confirme sau infirme o situaţie juridică preexistentă, pentru cei care au

25


făcut parte din partide politice, dar şi dobândirea unui nou statut pe care persoana respectivă nu l-a avut niciodată. Prin modificările care s-au adus Legii 340/2004 prin OUG nr. 179/2005 a fost desfiinţată funcţia de secretar general al prefecturii şi a mai fost înfiinţată o nouă funcţie de sbprefect, iar secretarii generali care dobândiseră acest statut în baza unui concurs organizat în condiţiile legii, au fost numiţi direct, prin efectul legii, ca subprefecţi. Prefectul este ajutat în activitatea sa de 2 subprefecţi, care sunt numiţi în funcţie prin decizie a primului ministru, la propunerea prefectului şi a Ministerului Administratiei si Internelor. Legea impune pentru subprefect condiţia de a avea studii superioare, fără a mai preciza tipul acestora, rezultând că poate fi vorba atât despre studii superioare de lungă durată, cât şi de scurtă durată. E) Regimul incompatibilităţilor funcţiei de prefect şi subprefect Incompatibilităţile pentru funcţia de prefect sunt stabilite în secţiunea a III-a, cap. III, Titlul IV, Cartea I din Legea nr. 161/2003. Art. 85 din lege, prevede că funcţia de prefect este incompatibilă cu : calitatea de deputat sau senator; funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar general al municipiului Bucureşti; funcţia de consilier local sau judeţean; o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru în consiliul de administraţie sau censor la societăţile comerciale, inclusive băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice;etc. Prefecţii şi subprefecţii pot deţine funcţii sau exercita activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar artistice.

F) Atribuţiile prefectului Activitatea prefectului este guvernată de mai multe principii, pe care le regăsim reglementate în art. 5 al Legii 340/2004, respectiv : legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea ; transparenţa şi liberul acces la informaţiile de interes public ; eficienţa ; responsabilitatea ; profesionalizarea şi orientarea către cetăţean. Atribuţiile prefectului sunt, din punctul de vedere al izvorului lor, de mai multe categorii : atribuţii prevăzute de Constituţie ; atribuţii prevăzute de Legea 340/2004,privind instituţia prefectului cu modificările ulterioare ; atribuţii prevăzute de alte acte normative ; însărcinările date de Guvern. Sfera atribuţiilor care revin prefectului o regăsim consacrată de Legea 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, după cum urmează : asigură la nivelul judeţului şi al minicipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor , a ordonanţelor şi a hotârilor Guvernului şi a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice ; acţionează pentru realizarea obictivelor cuprinse în programul de guvernare ; acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unei comunicări permanente la toate nivelurile ; stabileşte împreună cu autorităţile administraţiei publice locale , priorităţile de dezvoltare teritorială ; verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului ; etc. G) Actele prefectului În exercitatrea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine, care sunt acte administrative, care pot avea atât caracter normative, cât şi caracter individual. Pentru cele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, prefectul are obligaţia să consulte în prealabil conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din judeţe. Ordinele cu caracter normative devin executorii după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, iar ordinele cu caracter individual devin executorii

26


de la data comunicării către persoanele interesate. Ordinele cu caracter normativ se comunică de îndată, Ministerului Administratiei si Internelor.

H) Statutul juridic al Prefectului.Regimul dreptului de asociere politică şi sindicală şi al dreptului la grevă Prefectul şi subprefectul, aşa cum am aminiti, sunt înalţi funcţionari publici, cărora legea le interzice să facă parte din partide politice sau din organizaţii cu un regim juridic ca al partidelor politice, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. Prin O.U. nr. 179/2005 s-a consacrat interdicţia prefecţilor şi a subprefecţilor de a face grevă sau de a înfiinţa organizaţii sindicale proprii, precum şi obligaţia de a informa conducerea Ministerului Administratiei si Internelor, ori de câte ori călătoresc în afara judeţului I) Oficiile prefecturale Art. 31 din Legea 340/2004 prevede că, prefectul poate organiza prin ordin , în cadrul numărului de posturi şi a fondurilor aprobate annual, oficii prefecturale. În municipiul Bucureşti se poate organiza câte un oficiu prefectural în fiecare sector. Legea impune, pentru înfiinţarea unui asemenea oficiu, avizul Ministerului Administratiei si Internelor.Oficiile prefecturale sunt părţi componente ale instituţiei prefectului, fiind conduse de un şef a cărui funcţie este echivalentă cu cea de director executiv.

J) Subprefectul Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ca îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefecţi, iar la nivelul municipiului Bucureşti sunt 3 subprefecţi. Prefectul şi subprefecţii fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici şi răspund disciplinar, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin în condiţiile legii.

27


Capitolul III. Organizarea și funcționarea serviciilor publice deconcentrate în România

Secțiunea 1. Considerații generale privind organizarea și funcționarea serviciilor publice în România

Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie.

Justificarea deconcentrării o regăsim de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: “Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării… În faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune… Această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor”.

Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţarea unui reprezentant unic al statului (prefectul) a responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de-a doua aşază aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.

Deconcentrarea orizontală

Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.

În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fară a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii.

În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister.

Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa, sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.

28


Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.

Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Or, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de colectivitate.

Deconcentrarea este destinată echilibrării pe de o parte a tendinţelor centralizatoare care vor să concentreze deciziile etatice la nivelul administraţiei centrale şi pe de altă parte celor de teritorializare a puterilor prin care se doreşte apropierea de nevoile reale ale unei ţări.

Aşadar, deconcentrarea reprezintă o formă diminuată a centralizării ce presupune deplasarea în teritoriu a unor competenţe etatice, menţinându-se relaţia de subordonare faţă de nivelul central. În cazul serviciilor descentralizate, nu există o subordonare faţă de nivelul central, ci doar forme de control.

29


Secțiunea 2. Serviciile publice deconcentrate în România. Clasificare

Doctrina juridică şi legea, actele normative în general, operează cu noţiuni şi concepte cărora le conferă un conţinut şi înţeles unitar pentru a asigura aplicarea corectă a lor, o percepere corespunzătoare din partea celor cărora li se adresează. Creatorul dreptului, legiuitorul, este întotdeauna preocupat de a stabili cât mai riguros conţinutul şi înţelesul noţiunilor cu care operează, astfel încât să elimine alte interpretări din partea celor abilitaţi să le pună în executare sau să le respecte. Precizarea noţiunilor şi conceptelor este şi mai necesară atunci când legiuitorul doreşte să confere un conţinut nou, mai restrâns sau mai larg, noţiunilor cu care operează, altul decât înţelesul lor "clasic", obişnuit. Este şi motivul pentru care în numeroase acte normative se precizează, în norme distincte sau într-o anexă a actului, înţelesul pe care, în materia dată, emitentul lui doreşte să-l confere noţiunilor şi conceptelor pe care le utilizează. Din păcate, trebuie să relevăm şi faptul că în prezent, în teoria şi practica din România, se întâlnesc noţiuni şi concepte care fie că sunt definite în mod diferit, atât în formă, cât şi în conţinut, fie că acestea nu sunt deloc definite, lăsându-se această sarcină, eventual, pe seama doctrinei, a ştiinţelor juridice de profil. Existenţa şi persistenţa unei asemenea situaţii în legislaţia română de după Revoluţia din decembrie 1989 are o explicaţie obiectivă, care rezidă în complexitatea procesului de tranziţie de la un sistem de drept totalitar - emanaţie a statului comunist, dictatorial - la un sistem de drept nou, democratic - emanaţie a statului de drept - , care nu numai că a schimbat fundamental conţinutul şi semnificaţia multor noţiuni şi concepte, dar a şi creat noţiuni şi concepte noi, pe care vechiul sistem de drept nu le-a cunoscut. Mai mult decât atât, s-ar cuveni subliniat faptul că dinamica transformărilor economicosociale din România din perioada care a trecut de la Revoluţia din decembrie 1989 a determinat mutaţii profunde chiar şi în conţinutul şi semnificaţia unor noţiuni şi concepte înscrise în Constituţie şi preluate de întreaga legislaţie bazată pe aceasta. Între acestea se numără şi conceptele de "descentralizare" (în administraţia publică) şi cel de"deconcentrare" (a serviciilor publice). În acest sens, se cuvine să amintim, mai întâi, prevederile în materie cuprinse în Constituţia adoptată în anul 1991. Dispoziţiile fostului articol 119 din legea fundamentală a statului statuau că "Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice". După 9 ani, în urma revizuirii şi republicării Constituţiei, această normă a căpătat un nou conţinut şi o nouă formă. Astfel, în dispoziţiile art.120 alin. (1) din Constituţia revizuită se prevede că "Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Pentru a înţelege mai bine semnificaţiile noii reglementări, este necesar să facem o analiză comparată a celor două texte, atât în formă, cât şi în conţinut. Din punct de vedere al formei în care sunt exprimate cele două norme constituţionale, se poate lesne observa, pe de o parte, că noul text se referă, mai întâi, la principiul descentralizării şi apoi la cel al autonomiei locale, iar, pe de altă parte, alături de aceste principii este prevăzut şi un alt principiu – acela al deconcentrării serviciilor publice. Vechiul text constituţional se referea mai întâi la principiul autonomiei locale şi apoi la cel al descentralizării, iar descentralizarea avea în vedere "serviciile publice". Mai mult decât atât, textul anterior nu reglementa şi principiul deconcentrării, aşa cum o face noul text, legându-l, de această dată, de serviciile publice. Faptul că noua reglementare constituţională prevede mai întâi principiul descentralizării şi apoi pe cel al autonomiei locale este firesc şi logic, deoarece numai promovarea, cu prioritate, a unui regim de descentralizare în administraţia publică poate să asigure şi autonomia locală, aceasta din urmă fiind efectul descentralizării.

30


Totodată, este de relevat faptul că prin noua reglementare conceptul de "descentralizare" a căpătat un nou conţinut, deoarece el nu se mai referă la descentralizarea "serviciilor publice" (ca în reglementarea anterioară). Aceasta înseamnă că s-a redat acestui concept conţinutul şi semnificaţia lui clasică, afirmată constant de doctrină şi de legislaţia română interbelică, precum şi, în prezent, de legislaţia ţărilor cu administraţie publică democrată, eficientă. În esenţă, regimul descentralizării în administraţia publică este specific statului de drept şi presupune rezolvarea problemelor locale de către autorităţi alese de colectivităţile locale (nu numite de la centru), care nu se subordonează ierarhic autorităţilor centrale, funcţionând autonom, în condiţiile legii, iar actele lor (chiar şi cele ilegale) nu pot fi anulate decât de autorităţi din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanţele judecătoreşti. În sistemul constituţional român, descentralizarea priveşte deci, pe plan organizatoric şi instituţional, autorităţile administraţiei publice locale alese – consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene, inclusiv instituţiile publice care le sunt subordonate – iar pe plan funcţional, competenţele şi atribuţiile care le sunt conferite de lege. Faptul că descentralizarea este de natură să asigure şi realizarea principiului autonomiei locale (motiv pentru care noua reglementare constituţională a prevăzut-o cu prioritate), rezultă, în principal, din efectele sale democratice, între care amintim:- alegerea pe un termen limitat a autorităţilor administraţiei publice locale (consilieri, primari) este de natură să înlăture în mare măsură fenomenele rutiniere şi birocratice, aducând cu fiecare scrutin un suflu nou în întreaga activitate;- participarea colectivităţii locale (prin alegeri) la desemnarea conducătorilor accentuează spiritul de iniţiativă şi responsabilitate şi le determină să găsească ele însele soluţii la problemele cu care se confruntă;- într-un regim de descentralizare administrativă problemele locale se pot rezolva mai operativ, deoarece autorităţile locale nu mai au nevoie de avize şi aprobări de la centru;- într-un astfel de regim, resursele materiale şi financiare pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le cunosc şi "le simt" mai bine decât ar face-o autorităţile de la centru;- pe planul competenţelor şi al atribuţiilor, descentralizarea în administraţia publică presupune, pe de o parte, transferul unor atribuţii din competenţa autorităţilor centrale ale statului în cea a autorităţilor administraţiei publice locale alese în unităţile administrativ-teritoriale, dar şi transferul unor atribuţii de la nivelul judeţelor (chiar dacă acestea sunt în competenţa consiliilor judeţene) în competenţa consiliilor locale din comune şi oraşe. S-ar putea avea în vedere chiar şi sporirea acelor atribuţii pe care autorităţile administraţiei publice locale alese le exercită în numele statului şi pentru care răspund, în condiţiile legii, de modul în care le exercită, autorităţile statului având un drept de control cu privire la aceste atribuţii. Chiar şi numai aceste efecte ale descentralizării sunt de natură să consolideze autonomia locală spre care au tins dintotdeauna colectivităţile locale şi să fundamenteze raţiunea pentru care legiuitorul constituant român a reglementat cu prioritate principiul descentralizării în administraţia publică. De altfel, sub acest aspect, norma constituţională anterioară conţinea şi o inadvertenţă, deoarece, pe de o parte, descentralizarea privea "serviciile publice", iar, pe de altă parte, o altă normă constituţională (fostul art.122 alin. (2)) punea aceste servicii publice sub conducerea prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, astfel încât principiul "descentralizării serviciilor publice" rămânea cu un conţinut destul de ambiguu. Cu privire la principiul deconcentrării serviciilor publice sunt necesare câteva precizări. În primul rând, acesta este un concept nou, întrucât el nu a fost prevăzut nici de Constituţia adoptată în anul 1991 şi nici de vreo altă normă juridică adoptată ulterior.

31


Chiar şi literatura de specialitate mai nouă face sporadic referire la acest concept. În schimb, el este frecvent întâlnit în doctrina şi legislaţia română interbelică, iar în prezent în legislaţia multor ţări europene. În al doilea rând, din textul constituţional amintit rezultă că "deconcentrarea" are un alt conţinut decât "descentralizarea", întrucât se referă la "serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale". În al treilea rând, aceste servicii publice sunt conduse, aşa cum prevăd normele constituţionale (fostul art.122 alin. (2) din Constituţia nerevizuită şi actualul art.123 alin. (2) după revizuire şi republicare) de către prefect. Dar ce sunt de fapt aceste servicii publice deconcentrate? Ele sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate în unităţile administrativ-teritoriale, prin care acestea îşi exercită atribuţiile în judeţe, municipii, oraşe şi comune. De subliniat este faptul că, nu toate ministerele îşi organizează în teritoriu astfel de servicii publice, întrucât atribuţiile unora se realizează, în concret, doar la nivelul întregii ţări, nu şi al unităţilor administrativ-teritoriale (cum este, de pildă, cazul Ministerului Afacerilor Externe ş.a.). În schimb, unele ministere îşi organizează astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeţelor, ci şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor (cazul Ministerului Finanţelor Publice, al Ministerului Administraţiei şi Internelor ş.a.). De relevat este faptul că organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totuşi, pe planul afirmării autonomiei locale, un efect şi o semnificaţie mai redusă decât descentralizarea. Acest lucru rezultă, în principal din următoarele:- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi, totuşi, activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-teritorială, deci "deconcentrat";- mijloacele lor financiare şi baza materială se asigură prin ministerul de resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), iar numărul de personal face parte din totalul personalului aprobat ministerului. De altfel, şi structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de resort;- conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către miniştri, cu avizul prefectului, aviz care are doar caracter consultativ, iar actele emise de aceştia pot fi anulate tot de către miniştrii cărora li se subordonează ierarhic. Este de evidențiat şi faptul că principiul deconcentrării serviciilor publice este prevăzut de norma constituţională după principiul descentralizării şi cel al autonomiei locale. Acest lucru are o semnificaţie proprie, care decurge din faptul că serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale sunt legate structural şi organic de administraţia statului, nu de autorităţile administraţiei publice locale, între ele şi aceste autorităţi publice neexistând, din păcate, nici o legătură, deşi serviciile publice deconcentrate îşi exercită atribuţiile în domenii care interesează direct colectivităţile locale şi, deci, autorităţile administraţiei publice locale. Este adevărat că potrivit Legii administraţiei publice locale în judeţe este organizată şi funcţionează Comisia judeţeană consultativă din care fac parte, alături de conducătorii serviciilor publice deconcentrate, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean, primarul municipiul reşedinţă de judeţ, precum şi primarii oraşelor şi comunelor din judeţ, iar din Comitetul operativ-consultativ fac parte preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean, dar aceste structuri organizatorice nu au şi abilitarea legală de a adopta acte juridice obligatorii în soluţionarea unor probleme de interes local (judeţean). Pe de altă parte, chiar dacă serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aşa cum prevăd normele constituţionale, de către prefect, considerăm că, de lege ferenda şi pentru a

32


accentua legătura acestora cu autorităţile administraţiei publice alese în unităţile administrativ-teritoriale, s-ar putea avea în vedere ca numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate să se facă de către ministrul de resort la propunerea consiliului judeţean, nu a prefectului ca în prezent. O asemenea măsură ar fi de natură să amplifice conlucrarea dintre autorităţile administraţiei publice alese – consiliile locale, primari şi consiliile judeţene – pe de o parte, şi serviciile publice deconcentrate în judeţ, pe de altă parte, să sporească operativitatea şi eficienţa în rezolvarea problemelor care interesează colectivităţile locale în toate domeniile de activitate, să asigure o funcţionare mai bună a administraţiei publice centrale şi locale, în ansamblul ei, spre folosul locuitorilor din comune şi oraşe, a celor administraţi, precum şi a statului, direct interesat în rezolvarea atât a problemelor care ţin de administraţia centrală, cât şi a celor ce ţin de administraţia publică locală. Așa cum am mai amintit, serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întreg teritoriul ţării şi îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite delege. Atribuţiile şi structura organizatorică a acestora se aprobă prin ordin alministrului sau al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşoară activitatea, după caz. Ministerele pot avea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor, oraşelor şi respectiv, sectoarelor,şi chiar al comunelor. Exemple: -inspectoratele judeţene de poliţie;-inspectoratele județene de protecţie civilă;-inspectoratele şcolare judeţene;-direcţiile generale de finanţe publice;-direcțiile sanitar-veterinare;-direcţiile judeţene de statistică;-direcţiile judeţene pentru sport;-direcţiile pentru dialog, familie şi solidaritate socială;-comisariatele judeţene ale Gărzii de mediu;-agenţiile judeţene pentru ocuparea forţei de muncă;-casele judeţene de pensii;-oficiile judeţene pentru protecţia consumatorului;-oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară.

33

Rap.jur.Dintre Aut.publ.Si Serv.deconcentrate

Documents

Transcript of Rap.jur.Dintre Aut.publ.Si Serv.deconcentrate