PREDICTIBILITATEA NORMELOR I STABILITATEA RAPORTURILOR JURIDICE COMPONENTE ALE LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Alin A. TRILESCU*

ABSTRACT: Autorul examineaz principiul legalitii n activitatea administraiei publice i modul n care respectarea sau nclcarea acestui principiu afecteaz eficiena activitii autoritilor publice, sigurana raporturilor juridice de drept administrativ, ct i ncrederea cetenilor, n calitatea lor de destinatari ai actelor administrative. Cu referire la asigurarea legalitii actelor administrative, autorul arat c autoritile publice, n procesul de elaborare a actelor administrative, sunt obligate s respecte nu numai dispoziiile de drept intern cu for juridic superioar, dar i actele comunitare principale sau derivate, precum i principiile generale de drept, unele codificate n acte juridice interne i europene, iar altele impuse prin practica statornicit a Curii de la Luxemburg i a Curii de la Strasbourg. n acest context, autorul accentueaz asupra necesitii predictibilitii actelor administrative normative i stabilitii raporturilor juridice n cadrul procedurii de emitere a actelor administrative individuale, n scopul asigurrii ncrederii legitime a cetenilor n activitatea autoritilor publice. KEYWORDS: Stat de drept, administraie public, legalitate, previzibilitate, stabilitate, ncredere legitim. JEL CLASSIFICATION: K 23

1. INTRODUCERE Pentru a caracteriza un stat ca fiind puternic, ne raportm inevitabil la gradul su de dezvoltare economic, la capacitatea sa militar, precum i la relaiilor sale cu alte state.

*

Asistent univ. drd., Universitatea de Vest din Timioara, Facultatea de Drept i tiine Administrative, ROMNIA.

CURENTUL JURIDIC

107

Nu putem considera ns c un stat este puternic (n condiiile epocii moderne, n care predomin garantarea drepturilor omului) dac cetenii si nu sunt protejai n faa puterii sale excesive, fiind nevoii s lupte mereu cu obscuritatea i/sau inconsecvena normelor juridice, precum i cu incompatibilitile de natur constituional dintre acestea. Deci, o semnificaie aparte n cristalizarea viziunii despre un stat ori altul este determinat de relaia existent ntre acesta i resortisanii si. Un stat puternic (de drept1) este acela care, pe de o parte, i protejeaz cetenii n faa posibilelor abuzuri ale autoritilor sale i, care, pe de alt parte, este reprezentat de o administraie public eficace2, care s respecte, n activitatea sa, principiile generale ale dreptului administrativ3, precum previzibilitatea normelor juridice, stabilitatea juridic i ncrederea legitim. Respectarea acestor principii de ctre stat este fundamental pentru instaurarea unui climat de legalitate n raporturile acestuia cu resortisanii si. n continuare vom proceda la o analiz a principiului legalitii, care coordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice i cruia i se circumscriu i principiile menionate mai sus, pe care le vom detalia. 2. PRINCIPIUL LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE Noiunea de principiu, are nelesul comun de norm de conduit, idee fundamental ori lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie tiinific, un sistem politic sau juridic. n sens strict juridic, din punctul de vedere al dreptului administrativ, principiile acestei ramuri a dreptului reprezint acele idei fundamentale, cluzitoare ale organizrii i activitii administraei publice4. Unul dintre principiile fundamentale ale dreptului administrativ l reprezint principiul legalitii activitii desfurate de organele administraiei publice, consacrat n art. 1 alin. (5) din Constituia Romniei revizuit5. n virtutea acestui principiu, autoritile publice sunt obligate, n cadrul activitii pe care o desfoar, s respecte coninutul legii, n sensul de a emite sau adopta acte administrative n vederea organizrii i executrii legii, fr ns a o modifica sau completa. Semnificaia de baz a acestui principiu al dreptului administrativ st, n fapt, n subordonarea administraiei Constituiei i legii, subordonare ce reprezint garania1

Statul de drept nu nseamn pur i simplu o legalitate formal ce asigur regularitatea i coerena n instaurarea i punerea n aplicare a ordinii democratice, ci i o deplin acceptare a valorii supreme a persoanei umane. (Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 10). 2 Eficacitatea are n vedere faptul c performanele administraiei se ndreapt ctre scopurile propuse, prin soluionarea problemelor pe cale legal. (I. Alexandru, M. Cruan, I. Gorjan, I.V. Ivanoff, C.C. Manda, A.-L. Nicu, C. Rdulescu, C.S.Sraru, Dreptul administrativ n Uniunea European, editura Lumina Lex, Bucureti,. 2007, p. 341). 3 Despre sistematizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Uniunii Europene, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, editura Hamangiu, 2009, p. 42. 4 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia 4, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010, p. 8-9. 5 Acest text constituional are urmtorul coninut: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.

108

Alin A. TRILESCU

cetenilor mpotriva arbitrariului, incoerenei i ineficacitii aciunii autoritilor publice6. Acest tip de garanie funcionez nu doar n dreptul intern, ci i la nivelul dreptului european, diferitele organisme ale Uniunii Europene fiind nsrcinate s acioneze numai n sfere clar delimitate, stabilite prin intermediul diferitelor prevederi formale7. Se creeaz astfel o punte ntre dreptul naional i cel european, care va asigura, aa cum vom observa pe parcurs, preluarea n dreptul intern i a altor principii ale dreptului european, care se circumscriu principiului legalitii. De altfel, unul din beneficiile majore ale aderrii Romniei la Uniunea European l constituie rentoarcerea sistemului de drept romnesc la principii, a cror respectare este esenial ntr-o societate democratic, ntrun stat de drept (Rechtstaat8) ntruct, considerm noi, principiile sunt cele care dau certitudine i autoritate unui sistem de drept, ele izvornd chiar din realitile sociale. Potrivit principiului n discuie, actele administrative normative 9 ale organelor administraiei publice centrale i locale trebuie s fie conforme legii, iar actele administrative individuale10 trebuie s fie emise n conformitate i cu actele administrative normative, respectndu-se ierarhia acestor acte. Respectarea principiului legalitii nu nseamn ns numai conformitatea actelor administrative cu legile interne, dar i cu normele de drept european. n acest sens, art. 148 alin. (3) din Constituia Romniei revizuit prevede c, urmare a aderrii rii noastre la Uniunea European, prevederile tratatelor constitutive, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. n plus, legalitatea actelor administrative presupune conformitatea lor i cu principiile generale ale dreptului administrativ (cum ar fi predictibilitatea normelor juridice, ncrederea legitim a cetenilor n organele administrative, sigurana juridic, egalitatea, proporionalitatea11, nediscriminarea etc.) create i promovate de jurisprudena constant a Curii Europene de Justiie i de cea a Curii Europene a Drepturilor Omului, unele dintre ele fiind codificate de Tratatul de la Lisabona 12 i de Convenia European a Drepturilor Omului.6 7

Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 52 n acest sens, la data de 23 aprilie 1986, Curtea European de Justiie, n cauza 294/83 Partidul Ecologist Les Verts mpotriva Parlamentului European, a statuat c instituiile comunitare nu pot s se sustrag controlului conformitii actelor adoptate de acestea n raport cu tratatul. 8 Spre sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea s-a formulat i teoretizat ideea potrivit creia scopul fundamental al statului este de a asigura realizarea dreptului i c oamenii care dein puterea (guvernanii) sunt supui dreptului i limitai prin drept. Aceast concepie a fost exprimat de ctre doctrina german sub numele de rechtstaat. (Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ediia 13, vol. II, editura C.H. Beck, 2009, p. 77). 9 Sunt actele autoritilor publice care conin dispoziii generale i impersonale i care se adreseaz unui numr nedeterminat de persoane. 10 Sunt actele autoritilor publice care conin dispoziii concrete i care produc drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina unor persoane dinainte determinate. 11 Acest principiu desemneaz c legalitatea regulilor interne/comunitare este supus condiiei ca mijloacele folosite s fie corespunztoare obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv. n acest sens, a se vedea Marius Andreescu, Proporionalitatea principiu constituional, n revista Dreptul, nr. 2/2010, p. 76. 12 Tratatul de la Lisabona (de modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de instituire a Comunitii Europene) a fost semnat la 13 decembrie 2007, a fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 13/2008 i a intrat n vigoare la data de 1 decembrie 2009.

CURENTUL JURIDIC

109

Edificatoare, n acest sens, este Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ13, care, n art. 21 alin. (2)14, impune judectorului naional obligaia de a verifica legalitatea actelor administrative prin raportarea acestora la dreptul european, deci implicit i la principiile de drept european, care au prioritate. Articolul de lege susmenionat prevede, de asemenea, c soluionarea unei aciuni n anularea unui act administrativ cu nclcarea principiului prioritii dreptului european, i, implicit, precizm noi, a principiilor de drept european, constituie motiv de revizuire a hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. Sintetiznd cele expuse anterior, principiul legalitii presupune ca prevederile dreptului intern s fie suficient de accesibile, precise i previzibile, trebuind s fie interpretate i aplicate n conformitate cu standardele Conveniei Europene a Drepturilor Omului15. n cele ce urmeaz, vom detalia acele principii generale ale dreptului administrativ a cror nerespectare de ctre autoritile publice atrage sanciunea nulitii actelor administrative. 3. PRINCIPIUL PREVIZIBILITII NORMELOR JURIDICE Principiul previzibilitii impune ca autoritile publice s normeze relaiile sociale prin adoptarea de acte normative care s intre n vigoare dup trecerea unei anumite perioade de timp, astfel nct s permit oricrei persoane s poat recurge la consultan de specialitate i s i corecteze conduita16. Lipsa acestei exigene a normelor juridice determin o nesiguran a raporturilor juridice administrative, care are ca efect vtmarea cetenilor n drepturile i interesele lor legitime. Acest principiu s-a cristalizat n statele europene cu o tradiie constituional solid (cum ar fi Germania), o dat cu recunoaterea tot mai larg a drepturilor fundamentale, el fiind o component a principiului legalitii actelor administrative. Prelundu-l din dreptul naional al statelor membre ale Uniunii Europene, Curtea European de Justiie, prin jurisprudena sa, a ridicat predictibilitatea normelor juridice la rang de principiu de drept administrativ european. Spre pild, Curtea de la Luxemburg a impus instituiilor europene obligaia, din motive de securitate juridic, de a avertiza operatorii economici, de o manier clar i precis, atunci cnd intenioneaz s se ndeprteze de o anumit practic n anumite domenii de13

Aceast lege a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, dup care a fost modificat i completat succesiv, ultima oar prin Legea nr. 100/2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 375 din 16 mai 2008. 14 Acest articol de lege prevede: Constituie motiv de revizuire, care se adaug la cele prevzute de Codul de procedur civil, pronunarea hotrrilor rmase definitive i irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat. Cererea de revizuire se introduce n termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivat a prii interesate, n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea de revizuire se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen maxim de 60 de zile de la nregistrare. 15 Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Buzescu mpotriva Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 210 din 8 martie 2006. 16 n acest sens este hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului, n cauza Rotaru mpotriva Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 19 din 11 ianuarie 2001.

110

Alin A. TRILESCU

activitate, cu scopul ca destinatarii normelor s nu resimt ocul unor schimbri imprevizibile, care i-ar putea vtma17. De altfel, n mod constant, aceast instan european a sancionat nerespectarea principiului previzibilitii, declarnd nule actele emise/adoptate cu nerespectarea acestuia cu motivaia c sunt abuzive, lipsind destinatarii acestora de posibilitatea de a lua cunotin de ele ntr-un termen rezonabil i de a-i adapta conduita n funcie de schimbrile aduse de acestea18. Dei n sistemul de drept romnesc nu este reglementat n mod expres, principiul previzibilitii i gsete totui aplicarea, amintind c, n materia contraveniilor, dispoziiile prin care acestea se stabilesc i se sancioneaz produc efecte juridice numai dup trecerea unui termen de 30 de zile sau, n cazuri urgente, de 10 zile de la data publicrii lor19. De asemenea, prin art. 62 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ20, s-a urmrit s se asigure o oarecare stabilitate normativ, statundu-se c se interzice autoritilor publice s repun n vigoare un act normativ prin abrogarea actului de abrogare al acestuia, fcnd excepie ns prevederile din ordonanele Guvernului care au prevzut norme de abrogare i au fost respinse prin lege de ctre Parlament. Astfel, autoritile publice trebuie s ia n considerare o a anumit marj de toleran cu ocazia adoptrii actelor normative pentru ca destinatarii acestora s nu fie luai prin surprindere de anumite reglementri, care, n caz de nerespectare, i-ar putea vtma. Cu toate acestea, Curtea European a Drepturilor Omului s-a pronunat asupra nclcrii principiului previzibilitii normelor juridice, condamnnd Statul Romn (de nenumrate ori) la plata de despgubiri ctre persoanele care au fost lezate de activitatea abuziv a autoritilor publice prin edictarea de norme care nu au fost suficient de accesibile, precise i previzibile21. Asemenea condamnri ale Statului Romn trebuie s constituie semnale suficiente n sensul necesitii unei mai bune adaptri a procesului normativ la exigenele principiului previzibilitii nomelor juridice consacrat att n dreptul european, ct i n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului i a Curii Europene de Justiie, n deplin concordan cu exigenele impuse de acestea. Astfel, n jurisprudena lor, instanele europene au statuat c normele juridice trebuie s fie de calitate, adic s permit destinatarilor s i adapteze comportamentul la rigorile acestora, cu alte cuvinte s fie previzibile22. De asemenea, acestea au considerat c nu se poate numi lege dect acea norm juridic enunat cu destul precizie pentru a permite ceteanului s i ghideze conduita,17 18

Ordonana Preedintelui Curii, cauza C-152/88 R, Sofrimport c. Comisia, Culegere 1988, p. 2931. Hotrrea Curii Europene de Justiie n cauza C-368/89, Crispoltoni c. Fattoria Tabacchi di Citta di Castello, Culegere 1991, p. I-3695. 19 n acest sens sunt dispoziiile art. 4 alin. (1) i (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 410 din 25 iulie 2001.