Politici Publice Si Comune

POLITICI PUBLICE ŞI POLITICI COMUNE

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Politicile comune susţin atât integrarea economică, cât şi pe cea politică, adâncirea procesului de integrare, care vizează în principal economiile statelor membre, depinzând însă în cele din urmă de deciziile politice ale acestora. În mod progresiv, trecând prin uniunea vamală, piaţa unică, uniunea economică şi monetară, adâncirea procesului de integrare deschide economiile statelor participante către schimburile comerciale şi concurenţa internaţională.

Pe măsură ce economiile naţionale se deschid către exterior, parametrii lor interni suferă modificări care necesită introducerea unor noi reglementări privind investiţiile străine, regimul fuziunilor şi achiziţiilor etc. Toate aceste mutaţii interne ating de o manieră decisivă comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaţionale, private sau de stat, actorii instituţionali constituindu-se în grupuri de interes puternice ce vor interveni în procesul decizional pentru a-şi apăra şi promova propriile interese. Apare astfel cu evidenţă relaţia puternică care se creează între elita politică şi cea economică, cea dintâi fiind important să manifeste deschidere şi spirit vizionar, astfel încât să nu se transforme într-o frână pentru procesul de integrare.


Opţiunile privind modalităţile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susţin întărirea cooperării interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaţională (care implică existenţa unui număr important de politici comune şi, deci, gestionarea în comun a suveranităţii).

În 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei „politici comune”, care însoţeau unul din cele mai importante transferuri de competenţe în profitul Comunităţii: politica agricolă, politica în domeniul transporturilor şi politica comercială. Treizeci de ani mai târziu, Actul Unic adaugă cinci noi domenii: politica monetară, socială, a mediului, de coeziune economică şi socială şi de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (în special art. 3 A, actualul art. 4) adaugă noi competenţe UE, mărind numărul domeniilor de intervenţie la 25 (ca, de exemplu, politica de întărire a competitivităţii în industrie, reţele transeuropene, educaţie, formare şi cultură). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiarităţii, Tratatul de la Maastricht face trimitere în termeni destul de ambigui la „măsuri”, „contribuţii”, prin „întărire”, „promovare”, „încurajare” fără a menţiona însă şi calificativul de „politici comune”. Ambiguitatea noţiunii se reflectă în practica comunitară prin diversitatea expresiilor utilizate, de la „politici comunitare”, „politici” ale Comunităţii, la „acţiuni” sau „intervenţii” ale Comunităţii.


Definiţie - politicile comune reprezintă un ansamblu de reguli, măsuri, linii de conduită propuse şi/sau adoptate de instituţiile comunitare.

Condiţiile apariţiei şi dezvoltării – politicile comune apar şi se dezvoltă în măsura în care guvernele – părţi contractante într-un tratat – consideră că interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate decât prin politicile naţionale.

Politici comune sau comunitare? Deşi distincţia nu este foarte uşor de făcut, majoritatea autorilor sunt de acord că politicile comune sunt cele care înlocuiesc un număr de elemente esenţiale ale politicilor naţionale, în vreme ce politicile comunitare sunt cele care susţin şi completează politicile naţionale.


Caracteristici – politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate între diferitele părţi implicate în procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de interes, instituţii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunţării la anumite atribute ale suveranităţii, sunt luate de guvernele participante şi înscrise în tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naţionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare şi actele juridice bazate pe tratate, sunt de regulă luate de instituţiile comune stabilite prin tratate, respectându-se procedurile prevăzute de acestea. Formularea politicilor comune de către instituţiile comune trebuie să răspundă în mod clar unor nevoi comune, să urmărească atingerea unor obiective comune şi să servească, în acelaşi timp, unor interese comune.


Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori şi politici „generale”) – care afectează în mod egal condiţiile generale ale economiei şi societăţii statelor membre, ca de exemplu, politica socială, în domeniul concurenţei, mediului etc.

politici comune sectoriale – care vizează numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, în special industria, agricultura, transporturile, energia etc.

politici comune externe – care vizează relaţiile UE / statelor membre cu terţe ţări, precum politica comercială sau politica de ajutor în sprijinul dezvoltării.


O altă modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are în vedere gradul de avans atins în domeniul integrării, situaţie în care, în capul listei se plasează politica comercială, politică care reflectă competenţele exclusive ale Comunităţii (cu posibilitatea încheierii de acorduri mixte). Politica agricolă comună este şi ea considerată a fi una extrem de integrată, cel puţin în ceea ce priveşte politica pieţelor (organizarea comună de piaţă). Pe o poziţie similară se plasează şi politica monetară care, oricum ar fi prezentată realitatea, prezintă caracteristicile unei politici comune. Pe de altă parte pot fi avute în vedere şi aşa numitele politici „coordonate” care se caracterizează prin partajarea competenţelor şi prin complementaritate în definirea acţiunilor.

Modalitatea de clasificare propusă de Tratatul Constituţional - generată tocmai de nevoia de simplificare şi clarificare inclusiv în acest domeniu, separă competenţele Uniunii în trei categorii mari: competenţe exclusive, partajate şi de sprijin (complementare), la care adaugă, pe de o parte, politica de coordonare în domeniul economic şi al ocupării forţei de muncă şi, pe de altă parte, politica externă şi de securitate comună şi politica de apărare.

MECANISME DECIZIONALE

Din perspectiva mecanismelor decizionale, trăsătura specifică politicilor comune o reprezintă diversitatea. Aşa de pildă, Tratatele prevăd posibilitatea luării deciziilor prin vot cu majoritate simplă, calificată sau cu unanimitate, în cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe măsură ce procesul de integrare a avansat (în special în ceea ce priveşte gradul de participare al Parlamentului European).

Cea mai importantă parte a jocului instituţional se poartă între trei actori principali, Consiliul, Comisia şi Parlamentul, asistaţi de Curtea de Justiţie, ca de un arbitru.

MECANISME DECIZIONALE

Între cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor având propria sa partitură. În funcţie de domeniul în discuţie, tratatele definesc modalităţi şi proceduri decizionale diferite: pentru luarea deciziei – variaţia esenţială rezidă în modalitatea de vot; în ceea ce priveşte procedurile, în ciuda variaţiilor destul de

numeroase (pot fi identificate peste 20 de modalităţi diferite), două elemente esenţiale trebuie avute în vedere: o în anumite situaţii, Comisia este delegată să decidă singură; o deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, două sau trei

consultări cu PE (procedura de codecizie, de pildă, caută să asigure echilibrul între cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE).

CICLUL POLITIC LA NIVELUL UE

Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metodă extrem de populară presupune divizarea acestui proces în etape succesive şi analizarea ulterioară a fiecărei componente. Aceasta este în fapt şi cea mai frecvent uzitată modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub forma unui ciclu, în care se succed, de regulă, următoarele etape: • stabilirea priorităţilor sau a agendei; • formularea politicilor; • legitimarea politicilor; • implementarea politicilor; • evaluarea politicilor.

CICLUL POLITIC LA NIVELUL UE

De reţinut însă că această divizare este artificială şi, în acelaşi timp, înşelătoare, de vreme ce ea ar putea sugera că procesul de elaborare a unei politici se desfăşoară raţional şi coerent, ca atunci când „scrii o lucrare oarecare, cu început, cuprins şi sfârşit, cu părţi componente legate între ele în mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfăşoară în acest mod. […] Pasul numit implementare, ca şi cel numit întocmirea agendei se întrepătrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agendă într-o succesiune fără sfârşit.” (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24).

FORMULAREA POLITICILOR

Odată ce o nevoie sau o problemă au fost identificate, apare necesar a fi formulat un răspuns şi găsită o soluţie. Acest lucru implică un plan, un program care să-şi propună acest lucru, ceea ce implică existenţa unor legi noi şi a unor resurse financiare corespunzătoare (a unor alocări bugetare distincte).

Abordarea logică şi cuprinzătoare implică, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice şi raţionale prin care să fie studiate cauzele şi dimensiunile problemei respective, precum şi costurile şi beneficiile implicate. În realitate însă, acest lucru se întâmplă arareori, iar cele mai multe politici se aplică intuitiv, fie ca rezultat al conjuncturilor politice, fie ca răspuns la diferitele semnale transmise de către opinia publică.

FORMULAREA POLITICILORObstacole:

1. Obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstanţa ei. Nu este foarte uşor să identifici factorii care fac ca la un anumit moment, un anumit grup să acţioneze într-un anumit mod, şi de ce. Ceea ce poate părea logic, moral, rezonabil pentru o anumită persoană, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu atât mai mult, într-o entitate atât de complexă precum UE, vom descoperi puţine trăsături comune între un funcţionar valon, un fermier irlandez sau un şomer francez.

2. Obstacolele generate de lipsa informaţiilor sau cantitatea insuficientă a acestora. Acest lucru face ca decidenţii să fie adesea incapabili să înţeleagă problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci când asemenea informaţii există, se atinge foarte greu un punct comun în privinţa interpretării acestora.

FORMULAREA POLITICILOR Obstacole:

3. Obstacole legate de dificultatea alegerii răspunsurilor, a soluţiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenţată de existenţa concepţiilor personale, dar şi de valorile sociale şi ideologice pe care le împărtăşeşte respectivul decident. Aşa de pildă, un preşedinte francez conservator va avea o altă abordare decât un social-democrat suedez sau un socialist danez, şi asta nu numai datorită valorilor ideologice diferite dar şi datorită nevoilor diferite ale alegătorilor din ţările lor.

4. Obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar şi apelând la cele mai sofisticate analize şi cercetări, chiar pornind de la premisa că decidenţii sunt cuprinşi de cele mai bune intenţii, este imposibil să ai certitudini totale în privinţa rezultatelor aşteptate, politicile având adesea rezultate neanticipate.

FORMULAREA POLITICILOR Obstacole:

5. Obstacole legate de calitatea actorilor implicaţi. Distribuţia puterii în orice sistem de guvernare este adesea ambiguă, pe de o parte pentru că şi Constituţiile pot fi subiect de interpretări diferite dar şi pentru că, pe de altă parte, calitatea procesului de guvernare este în mod decisiv influenţată de calitatea actorilor implicaţi, de valorile lor personale, de concepţiile acestora, de modul în care funcţionarii administraţiei centrale îşi folosesc puterea în cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pildă, rolul Comisiei Europene va depinde mai puţin de „fişa postului” preşedintelui şi mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategică ca şi de capacitatea acestuia de a-şi impune punctul de vedere în diferite situaţii.

PROCESUL DE DECIZIE LA NIVELUL UE

Procesul decizional în UE, generator al „metodei comunitare”, nu a încetat să evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a două trăsături distincte, prima privind procedurile de vot în cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European, ambele evoluţii influenţând, direct şi indirect, şi rolul jucat de Comisie.

Toate procedurile care vor fi prezentate în continuare au un element comun, faptul că întreg procesul este declanşat de propunerea venită din partea Comisiei, dar şi un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. În legătură cu originea propunerilor făcute de Comisie, conform datelor colectate şi prelucrate chiar de către Comisie, 35% reprezintă obligaţii internaţionale, între 25-30% sunt amendamente la legislaţia existentă, 20% reprezintă răspunsul la solicitări venite din partea altor instituţii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse în tratate şi numai 5-10% reprezintă iniţiative pure, „spontane” ale Comisiei.


N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE în două mari categorii: Decizii constituţionale majore şi decizii privind direcţia

procesului de integrare – acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii şi etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puţin aprobate, de Consiliul European. Deoarece ei se întâlnesc numai câteva zile pe an, desfăşurarea acestor întâlniri este pregătită de Consiliul de Miniştri în strânsă colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepţii, cu unanimitate şi sunt decizii politice care implică acţiuni corespunzătoare din partea Comisiei şi Consiliului pentru a produce efecte legale;


Decizii legislative – există patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia şi avizul conform. Cele patru categorii au o trăsătură comună care rezidă în faptul că, în cazul fiecăreia, Consiliul şi PE solicită Comisiei să facă o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniţiativă. Pe de altă parte, diferenţele sunt majore, şi ţin, în principal, de rolul care revine PE în fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, în cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, în cadrul procedurii de codecizie sau aviz).

PUNEREA ÎN APLICARE A POLITICILOR COMUNE

Structura Comisiei, concentrată pe existenţa unei „administraţii centrale” grupată pe direcţii generale, este lipsită de aşa-numitele „servicii externe”. În schimb, deşi există o Curte de Conturi, formalizată prin Tratatul de la Maastricht, ea nu dispune decât de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), ca veritabil corp de inspecţie.

PUNEREA ÎN APLICARE A POLITICILOR COMUNE

Desigur, au fost create anumite agenţii comunitare care preiau o parte din atribuţiile Comunităţii în domeniu, precum cele stabilite în cadrul Consiliului European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenţia europeană de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaţia europeană pentru formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecţie veterinară, în Irlanda, Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenţia europeană de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaţa internă şi Agenţia pentru protecţia muncii, cu sediul în Spania. La rândul său, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenţii, respectiv Autoritatea alimentară europeană, precum şi a unor noi agenţii orientate către domeniul securităţii maritime sau al căilor aeriene. Rolul de „servicii externe ale Comunităţii” revine însă administraţiilor publice din statele membre, care au sarcina să implementeze politicile comune.

Politici Publice Si Comune

Documents

Transcript of Politici Publice Si Comune