ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

12

Modernizarea administratiei publice din Romania∗∗∗∗

Conf. univ. dr. Marius PROFIROIU,

Seful Catedrei de Administratie si Management Public

Facultatea de Management

ASE Bucuresti

1. Cadrul general privind reforma administratiei publice

Romania a incheiat negocierile de aderare la Uniunea Europeana in decembrie 2004, dar

multe lucruri au ramas de facut pana la data aderarii,1 ianuarie 2007. Integrarea in structurile

europene implica crearea unei administratii publice care sa tina seama de valorile spatiului

administrativ european, dar si de capacitatea Romaniei de a-si asuma statutul de tara membra a

Uniunii Europene.

Reforma administratiei publice implica modificari de substanta ale componentelor sale

majore, atat la nivelul administratiei publice centrale, cat si al administratiei publice locale, a serviciile

publice in general. Pe de alta parte, dezvoltarea democratiei reclama instituirea unei noi relatii intre

cetateni si administratie, cresterea si intarirea rolului autoritatilor si reconsiderarea parteneriatului cu

societatea civila si alesii locali.

1.1 Capacitatea administrativa si reforma administratiei publice

Adesea, discutiile despre reforma administratiei publice din Romania dau nastere unor

confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma inseamna mai mult decat imbunatatirea

capacitatii administrative. Pe scurt, raspunsul este ca acestea sunt doua concepte diferite despre organizarea sectorului

public. Totusi, ele sunt corelate functional.

Reforma administratiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizarii

sectorului public, printre care se remarca: „arhitectura” generala a ministerelor si agentiilor,

organizatiile si institutiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivatiile, precum si

modul de supraveghere a acestora si de adaptare periodica a sistemului.

Pe de o parte, administratia se refera la modul in care este autorizata formal, ordonata si

organizata coordonarea activitatilor din sectorul public, iar pe de alta parte, capacitatea administrativa

care este o evaluare a functionarii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci

doar unul dintre elementele reformei administratiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativa este esentiala pentru reforma si pentru

functionarea statului, dar, asa cum am aratat, este doar o parte a acestei viziuni complexe si, in sine, nu

poate asigura rezultatele asteptate de la o administratie moderna. De fapt, simpla crestere a capacitatii

administrative poate fi un impediment in obtinerea rezultatelor, pentru ca depinde partial de modul in

care este organizata si realizata, dar si de modul de incadrare cu personal si de atitudinea acestora

referitoare la realizarea atributiilor lor.

Pentru sustinerea procesului de transformare a administratiei publice, in acord cu cerintele

procesului de reforma din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de masuri ce trebuie

intreprinse intr-o perioada bine delimitata, in domeniul functiei publice, care urmareste crearea unui

∗ Realizat pe baza studiului Profiroiu M. Andrei T., Reforma administratiei publice in contextual integrarii

europene, finantat de Institutul European din Romania, Bucuresti, 2005

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

13

corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, in domeniul

administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a

serviciilor publice si cel al administratiei publice centrale prin imbunatatirea procesului de formulare

a politicilor publice.

Pentru sustinerea unui proces consistent si coerent de reforma, la nivelul sistemului politico-

administrativ, consideram ca este necesara existenta unei retele stabile de promovare a schimbarii

alcatuita din principalii actori ai procesului.

In practica, reteaua de reforma isi poate demara activitatea prin a incerca sa dezvolte

capacitatile de management, si sa gaseasca solutia pentru inserarea acestor capacitati in ierarhiile

existente ale statului. Intelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat si pe care le-au rezolvat

celelalte tari in acest proces va scurta ciclul de invatare pentru Romania. In anul 2002, cu sprijinul

expertilor din Uniunea Europeana, la nivelul administratiei centrale si locale a fost operationalizata

Reteaua nationala de modernizatori. Aceasta este constituita din peste 380 de functionari publici din

ministere, prefecturi si colectivitati locale.

1.2 Utilizarea sondajului statistic in analiza caracteristicilor procesului de implementare a reformei in administratia publica

1.2.1 Caracteristici generale

Pentru evaluarea progreselor inregistrate in implementarea masurilor de reforma a

administratiei publice si a capacitatii Retelei de modernizatori, in anul 2005 Institutul European din

Romania a sprijinit organizarea unei cercetari in acest domeniu. Studiul realizat s-a bazat si pe date

obtinute la nivelul a doua esantioane reprezentative la nivelul primarilor localitatilor si al Retelei

nationale de modernizatori (grupuri de monitorizare a reformei constituite la nivelul ministerelor si

judetelor).

Pentru constituirea primelor doua esantioane s-a recurs la o tehnica de esantionare in doua

faze, volumul acestora reprezentand 9% din populatia totala cercetata. Eroarea estimarii parametrilor

la nivelul populatiilor de referinta este de 1.2%, in cazul primului esantion, si de 1.8% pentru al doilea

esantion.

In realizarea chestionarelor au fost luate in considerare urmatoarele doua aspecte:

• Masurarea opiniei unor actori importanti ai procesului, vizand probleme de actualitate ale reformei administratiei publice: managementul functiei publice,

formarea continua a functionarilor publici, reforma administratiei publice locale prin

continuarea procesului de descentralizare, asigurarea pregatirii alesilor locali pe probleme

specifice ale administratiei publice locale, coruptia, schimbarile la nivelul aparatului

tehnic din administratie sub presiunea factorului politic, calitatea comunicarii in derularea

procesului de reforma etc.

• Masurarea convergentelor de opinie pe probleme de reforma intre aparatul tehnic

reprezentat de functionarii publici, membri ai retelei nationale de modernizatori si nivelul politic reprezentat de primarii localitatilor.

1.2.2 Perceptia procesului de reforma a administratiei publice

Procesul de reforma a administratiei publice, atat la nivelul aparatului tehnic, cat si la nivelul

alesilor locali este perceput ca un proces care nu a adus inca transformarile asteptate. Astfel, jumatate

dintre primari au o opinie nefavorabila cu privire la schimbarile din administratia publica, in timp ce

36.4% dintre modernizatori considera ca administratia publica este supusa unui proces de reformare

intr-o mica masura. Mai mult, intre cei doi actori importanti ai procesului de reforma, modernizatorii

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

14

din prefecturi si consilii judetene si primarii localitatilor, exista diferente semnificative in perceperea

acestuia.

Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de reforma?

Tabelul 1

Variante de raspuns

Primari modernizatori balans

frecvente

relative

(%)

frecvente

relative

cumulate (%)

frecvente

relative

(%)

frecvente

relative

cumulate (%)

(%)

1 2 3 4 5 6=4-2

nu 3.6 3.6 0.0 0.0 3.6

intr-o mica masura 46.6 50.2 36.4 36.4 10.2

intr-o mare masura 41.9 92.1 54.5 90.9 -12.6

unor schimbari radicale 7.1 99.2 9.1 100.0 -2.0

non raspuns 0.8 100.0 0.0 100.0 0.8

Total 100.0 - 100.0 - -

0

10

20

30

40

50

60

nu într-o mică

măsură

într-o

mare

măsură

unor

schimbări

radicale

non

răspuns

Primari

Modernizatori

Figura1. Considerati ca administratia publica este supusa unui amplu proces de reforma?

Posibilele explicatii ale acestei situatii pot fi:

• lipsa de comunicare intre grupurile de modernizatori din judete si primarii localitatilor pe

probleme concrete de reforma;

• o serie de masuri de reforma in curs de implementare nu au inca efecte semnificative la

nivelul localitatilor, procesul de reforma fiind unul de durata ;

• mesajul politic de la nivelul guvernului nu este insotit de o campanie de informare si

cursuri de formare pentru alesii locali pe componentele concrete ale reformei etc.

Dealtfel, lipsa unei campanii de promovare a masurilor de reforma ce vor fi intreprinse in

perioada imediat urmatoare la nivelul administratiei publice locale explica o concordanta redusa intre

aspiratiile si schimbarile percepute de primari.

In ce masura actualele schimbari coincid cu aspiratiile dumneavoastra?

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

15

Tabelul 2

Variante de raspuns frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

nu coincid deloc 5.5 5.5

intr-o mica masura 48.6 54.2

intr-o mare masura 39.1 93.3

coincid in totalitate 6.3 99.6

non raspuns 0.4 100.0

Total 100.0 -

1.2.3 Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administratiei publice

Pentru sprijinirea procesului de reforma din administratia publica, Unitatea Centrala pentru

Reforma Administratiei Publice a initiat procesul de introducere la nivelul administratiei centrale,

precum si la nivelul prefecturilor si consiliilor judetene a doua instrumente inovatoare specifice

administratiilor din tarile dezvoltate: Programele Multianuale de Modernizare (PMM) si Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common

Assessment Framework – CAF).

A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de trei ani) sunt definite prin intermediul a trei documente:

• Strategia proprie de modernizare a fiecarei institutii care descrie contextul intern,

prioritatile sectoriale identificate, actiunile de modernizare si procedurile de implementare,

monitorizare si evaluare;

• Planul de actiune care cuprinde masurile preconizate, rezultatele asteptate, indicatorii de

progres, termene de realizare, responsabili si surse de finantare;

• Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifica realizarea obiectivelor propuse,

reprogramarea actiunilor restante si introducerea de noi prioritati in planul de actiune

pentru anul urmator.

Implementarea PMM-urilor la nivelul ministerelor, prefecturilor si consiliilor judetene a

demarat in luna iulie 2003, o data cu formularea cerintei adresate autoritatilor publice centrale si locale

pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei administratiei in domeniul de activitate

pe care il administreaza.

In cadrul chestionarului aplicat reprezentantilor Retelei nationale de modernizatori au fost

inserate doua intrbari ce au vizat masurarea opiniei cu privire la aplicarea si rezultatele generate de

aplicarea acestui instrument. Principalele concluzi sunt formulate, dupa cum urmeaza:

• Opinia generala este favorabila aplicarii PMM-urilor la nivelul institutiilor. Trebuie

remarcat faptul ca nici un subiect intervievat nu a considerat implementarea PMM-urilor

ca o simpla activitate birocratica;

• Peste jumatate dintre modernizatori considera implementarea acestui instrument un factor

eficient in procesul de modernizare a administratiei publice;

• Cealalta jumatate este si ea favorabila aplicarii, dar semnaleaza dificultari majore in

procesul de aplicare in actualul stadiu al reformei. Dificultarile majore sunt legate de lipsa

unui fond apecial constituit pentru sprijinirea masurilor de modernizare cuprinse in cadrul

Planurilor de actiune din cadrul PMM-urilor elaborate la nivelul institutiilor;

• Implementarea PMM-urilor au determinat rezultate pozitive in domeniul comunicarii si

tehnologiei informatiei;

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

16

• Rezultate mai putin notabile au fost atinse in domeniul actiunilor ce au vizat

managementul resurselor umane. Astfel, mai mult de jumatate dintre subiectii intervievati

au semnalt rezultate nesemnificative in acest domeniu in urma aplicarii PMM-urilor.

0,0

54,5

45,5

o activitate birocratica

un instr de modernizaregreu de aplicat in actualeleconditiiun instrument eficient inprocul de modernizare aadministratiei publice

Figura 2. Cum apreciati aplicarea PMM la nivelul institutiei dvs?

Precizati in ce masura PMM au contribuit la imbunatatirea urmatoarelor elemente:

Tabelul 3

Organizarea

interna

(%)

Managementul

resurselor umane

(%)

Instrumente de

gestiune

publica

(%)

Comunicare

si tehnologia

informatiei

(%)

Deloc 0.0 4.5 0.0 4.5

Intr-o masura

nesemnificativa 9.1 13.6 13.6 0.0

Moderat 27.3 36.4 36.4 36.4

Destul de mult 27.3 22.7 36.4 22.7

In mare masura 27.3 13.6 4.5 31.8

Non raspuns 9.1 9.1 9.1 4.5

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Functionare a institutiilor administratiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un instrument de masurare a performantelor

unei organizatii, prin stabilirea unei analize diagnostic. Acest instrument, conceput in anul 2000 de

Grupul Inovativ pentru Servicii Publice (IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru

obiective principale: identifica trasaturile specifice ale organizatiilor din sectorul public; imbunatatirea

performantei organizatiei; asigurarea unei « punti de legatura » intre diferitele modele utilizate in

managementul prin calitate; studierea comparativa a performantelor (sistemul de benchmarking)

intre organizatiile din sectorul public. CAF-ul la a doua generatie este aplicat la nivelul

administratiilor publice centrale si locale, dar si al firmelor private in toate tarile Uniunii europene.

Acest instrument a fost aplicat in faza pilot in cursul anului 2004, la nivelul a noua directii din

cadrul Ministerului Administratiei si Internelor si ANFP. Cu sprijinul Retelei nationale de

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

17

modernizatori s-a dorit extinderea aplicarii acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor

judetene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.

1.2.4 Procesul de integrare europeana din perspectiva administratiei publice

Reprezentantii primariilor considera procesul de integare in structurile Uniunii Europene

deosebit de benefic pentru dezvoltarea locala intr-o perspectiva imediata. Mai mult de 80% dintre

primari considera ca in perspectiva urmatorilor cinci ani, procesul de integrare va avea influente

pozitive la nivelul localitatilor pe care le reprezinta, in timp ce proportia scepticilor este de numai

17.8%.

Cum considerati ca va influenta integrarea Romaniei in UE

dezvoltarea localitatii dvs in urmatorii 5 ani?

Tabelul 4

Varianta de raspuns frecvente

relative (%)

frecvente

relative cumulate (%)

negativ 2.4 2.4 nu va avea o influenta semnificativa 15.4 17.8 pozitiv 81.8 99.6

non raspuns 0.4 100.0

Total 100.0 -

Din pacate optimismul manifestat de primari asupra efectelor pozitive ale acestui proces nu

este dublat si de o pregatire pe masura a autoritatilor locale si a agentilor economici pentru utilizarea

fondurilor structurale. Mai mult, la nivelul administratiilor locale nu exista preocupari pentru

determinarea necesarului de pregatire a alesilor si a agentilor locali in accesarea si utilizarea acestor

fonduri (15% dintre primarii intervievati nu au putut sa-si formuleze o opinie asupra acestui subiect).

da, 36.40

nu, 47.4

nu cunosc, 15.4

non raspuns,

0.8

Figura 4. Pregatirea agentilor economici in utilizarea fondurilor structurale

Exista un numar foarte mare de administratii publice locale care nu au accesat pana in prezent

fonduri externe pentru dezvoltarea institutiei sau a localitatii pe care o reprezinta.

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 5/2005

18

Astfel, se gasesc in aceasta situatie mai mult de jumatate dintre localitatile din Romania.

Acestea sunt semnale certe a capacitatii administrative reduse a Romaniei in utilizarea fondurilor

structurale in perioada imediat urmatoare datei de integrare in structurile europene.

BIBLIOGRAFIE

• Alesina, A., Perotti, R., The Politics of Economic Growth, Harvard University, Cambridge,

Working Paper, no 4341, Cambridge, 1993

• Bardhan, P., Corruption and development: a review of issues, Journal of Economic

Literature, Vol. 35, no 3, 1997

• Profiroiu, M., Andrei, T., Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene,

Working Paper, European Institut from Romania, Bucharest, 2005

• *** Regular Report on Romania’s progress towards EU accesion, Brussel, 2004