Metode de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

1[1] Mutascu, M.I. Finante publice, Editura ART PRESS, Timisoara, 2005, pag. 122. 2[2] Legea privind finantele publice nr. 500/2002, M.Of. nr. 597/13.08.2002. 3[3] Legea privind finantele publice nr. 500/2002, M.Of. nr. 597/13.08.2002. 4[4]Tatiana Mosteanu (coordonator), Finante publice. Note de curs si seminar, Editura Tribuna Economica, Bucuresti, 2002, pag. 190.

Respectarea principiului realitatii in practica bugetara presupune dimensionarea veniturilor si a cheltuielilor inscrise in bugetul de stat astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului, in conditii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Pentru dimensionarea corecta a veniturilor si a cheltuielilor publice, in practica financiara se folosesc atat metode clasice, cat si metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje sau cost-eficienta.

Metode clasice a) metoda automata sau a penultimei, consta in evaluarea forfetara a veniturilor si a cheltuielilor bugetare pentru anul (t+1) pe baza rezultatelor obtinute in penultimul an (t-1). Nu se ia in calcul nivelul veniturilor si cheltuielilor ultimului an (t) deoarece in momentul intocmirii bugetului pe anul urmator, inca nu se cunosc rezultatele executiei bugetului pe anul in curs. Cifrele din anul de baza (t-1) se corecteaza in functie de eventualele modificari determinate de schimbarea legislatiei sau de alte masuri luate pana la acea data si se transpun, in mod automat, in proiectul de buget pentru anul urmator.

b) metoda majorarii sau diminuarii, porneste de la rezultatele executarii bugetului pe mai multi ani consecutivi expirati. Pe baza acestora se stabileste rata medie anuala de crestere (descrestere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Aplicand aceasta rata la cifrele bugetului anului in curs, se obtin indicatorii bugetari pentru anul urmator. Cele doua metode prezentate, caracterizate prin automatism, presupun existenta unei economii stabile sau in usoara crestere. Insa, in perioada interbelica, ciclicitatea economiei a devenit evidenta, iar fenomenul de depreciere monetara a facut ca ecarturile dintre nivelul previzionat si cel realizat al indicatorilor bugetari sa devina semnificative.

Din aceste considerente, cele doua metode nu au mai corespuns practicii bugetare moderne si o serie de tari au trecut la evaluarea directa a veniturilor si cheltuielilor bugetare. c) metoda evaluarii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit si pentru fiecare categorie de cheltuieli in parte. Se porneste de la realizarile certe din lunile scurse si preliminarile pe lunile urmatoare ale anului in curs, dar se au in vedere si influentele diversilor factori ce urmeaza sa-si puna amprenta asupra evolutiei finantelor publice in anul urmator: modificari de ordin legislativ, mutatiile in evolutia produsului intern brut, a ratei inflatiei, a ratei somajului, a cursului de schimb si a altor indicatori

sintetici. Din practica diferitelor tari, s-a constatat ca, desi conduce la rezultate mult mai apropiate de realitate decat precedentele, aceasta metoda ramane totusi una empirica si nu asigura, intotdeauna, rezultate satisfacatoare. Metode moderne Avand in vedere limitele metodelor clasice de determinare a cheltuielilor bugetare, care se bazeaza pe un volum redus de informatii, nu pun in evidenta eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloacele bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, unele state au renuntat la asa-zisele metode clasice, concomitent cu utilizarea unor metode moderne. In practica internationala, s-au conturat doua categorii principale de metode: - metode de tip american : metoda Planificare, programare, bugetizare (P.P.B.S.); metoda Managementului prin obiective (M.B.O.) si metoda Baza bugetara zero (Z.B.B.); - metode de inspiratie franceza : Rationalizarea optiunilor bugetare (R.C.B.)

Analiza costuri-avantaje sau costuri eficacitate este utilizata in situatia in care exista doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, dar cu costuri diferite.

Figura nr. 3.4.

Aplicarea corecta a acestei metode impune dimensionarea costurilor totale a fiecarei variante de realizarea a obiectivului propus, inclusiv a cheltuielilor suplimentare in ramuri conexe, a pierderilor de venituri si altele. Totodata, metoda analizei costuri-avantaje evalueaza si efectele preconizate a fi obtinute prin aplicarea solutiilor luate in calcul. a) Metoda planificare, programare si bugetizare utilizata in S.U.A. are la baza parcurgerea mai multor etape: - identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmeaza a se finanta, pe termen lung, de la buget; - estimarea costurilor si avantajelor solutiilor propuse pentru realizarea obiectivului; - determinarea marimii creditelor bugetare ce trebuie inscrise anual in buget; - alegerea solutiei optime ce are la baza judecati de valoare care presupun maximizarea rezultatelor sau minimizarea costurilor. Asa cum se poate deduce din insasi denumirea metodei, aceasta comporta trei faze: planificarea, programarea si bugetizarea.

Figura nr.3.5.

Planificarea consta in definirea strategiei administrative si se realizeaza prin studii prospective stabilindu-se obiectivele pe termen lung (10-20 de ani) si caile de realizare a acestora Programarea presupune definirea tacticii administrative si se realizeaza prin elaborarea de studii alternative si programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivelor. Dupa identificarea costurilor directe si indirecte antrenare de fiecare program, se alege acela care raspunde cel mai bine obiectivelor de perspectiva si asigura maximizarea rezultatelor la acelasi efort bugetar. Orizontul de timp al acestei faze este mai apropiat (in jur de 5 ani). Bugetizarea consta in exprimarea in termeni bugetari a cheltuielilor aferente programului. In bugetul fiecarui an se va reflecta transa de cheltuiala corespunzatoare realizarii obiectivelor din program prevazute pentru anul respectiv. Aceasta faza se refera, deci, la o perioada si mai restransa de timp, respectiv, anul bugetar. In procesul aplicarii metodei s-au intampinat unele greutati determinate de imposibilitatea elaborarii de programe pentru obiective care nu sunt precis definite, de insuficienta informatiilor necesare si a unor sisteme de evidenta centralizate, precum si de pozitia conservatoare a unor parlamentari care doresc sa-si pastreze dreptul de decizie in materie de buget. Aplicata initial in domeniul militar (1961), aceasta metoda a fost extinsa, ulterior si la departamentele civile ale administratiei federale americane. b) Metoda managementului prin obiective este o metoda ce reprezinta rezultatul incercarilor de perfectionare si adaptare a metodei PPBS la cerintele momentului (perioada 1970-1975). Metoda a fost conceputa in contextul unei planificari globale pe termen de cinci ani, astfel incat sa permita o coordonare a obiectivelor intre ministere.

Spre deosebire de PPBS, ea permite identificarea optiunilor orizontale de realizare a creditelor bugetare intre ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul fiind diferit de acesta Desi, oficial, s-a renuntat la aceasta metoda, principiile sale esentiale se mentin in contextul elaborarii bugetelor program si aplicarii metodei ZBB. c) Dupa anul 1980, in S.U.A. a inceput sa se foloseasca o alta metoda bazata tot pe analiza costuri-avantaje, denumita baza bugetara zero. Prin aplicarea acestei metode s-a urmarit prevenirea cresterii excesive a cheltuielilor publice de la un an la altul. Practic, se examineaza critic toate cheltuielile finantate de la un buget, inclusiv cele anterior aprobate si inscrise in bugetele anilor precedenti, prin discutarea utilitatii si oportunitatii lor. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate in asa numitele decizii pachet . Optiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele ce pot fi obtinute la un nivel dat al cheltuielilor. Si in cazul acestei metode, principalul inconvenient il constituie incompleta evaluare a rezultatelor obtenabile la un anumit nivel al cheltuielilor publice. d) Metoda rationalizarii optiunilor bugetare (RCB) este rezultatul eforturilor specialistilor francezi de adaptare si perfectionare a metodei PPBS si se bazeaza pe analiza de sistem si metode moderne de evaluare prin calcule economice specifice care permit fundamentarea alegerilor bugetare pe baza unor criterii rationale. Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea a patru faze fundamentale: a) studiul care debuteaza cu 'formularea problemei' de catre puterea politica, adica definirea finalitatilor (misiunilor) ce revin fiecarui minister. Ministerele precizeaza apoi obiectivele pe care trebuie sa le atinga, recenzeaza mijloacele (resursele) si actiunile necesare atingerii obiectivelor. Confruntand obiectivele cu resursele fiecare minister identifica mai multe programe alternative de actiune; b) decizia presupune ca pe baza analizei de sistem sa se faca alegerea programelor care maximizeaza efectele, urmata de traducerea financiara a acestora sub forma bugetelorprogram si includerea, in bugetul fiecarui an, a creditelor necesare infaptuirii programului ales (bugetizarea);Caseta 3.8. Bugetele program ofera informatii necesare asupra rezultatelor ce pot fi obtinute la un anumit nivel al cheltuielilor. Ele reflecta, pentru fiecare minister, relatiile intre surse si utilizarea lor, precum si fiecare activitate ce urmeaza a se desfasura cu ansamblul mijloacelor necesare realizarii acesteia. In bugetele-program cheltuielile sunt detaliate pe feluri de cheltuieli, intr-o perspectiva plurianuala astfel: cheltuieli de personal, cheltuieli de investitii si cheltuieli de functionare. Bugetele program nu constituie instrumente de decizie, ci au numai rolul de a informa asupra solutiilor posibile de luat in considerare.

c) executia constand in realizarea efectiva a programelor prin efectuarea cheltuielilor, dar si identificarea efectelor obtinute si compararea acestora cu 'indicatorii de impact' stabiliti pentru fiecare program. Fiecare unitate administrativa (minister) capata autonomie de gestiune

a fondurilor alocate, autorizarea de cheltuieli fiind inlocuita cu obligatia de realizare a obiectivelor; d) controlul rezultatelor, are drept scop aprecierea masurii in care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. Comparand rezultatele efective cu cele previzionate (prin intermediul indicatorilor de impact) decidentul isi poate reevalua optiunile si poate reajusta programele daca constata deficiente in gestionarea fondurilor, daca apreciaza ca fondurile au fost insuficiente sau obiectivele sunt nerealiste.

Metodele moderne de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, cu toate limitele si neajunsurile pe care le intampina, reprezinta un pas inainte fata de metodele clasice. Dar, si aici, uneori, in alegerea solutiilor motivatiile politice au un rol insemnat, ceea ce influenteaza stabilirea cheltuielilor in exclusivitate pe criterii stiintifice. De aceea, metodele moderne nu sunt menite sa inlocuiasca procedura bugetara traditionala, fiind condamnate sa coexiste cu aceasta, aducandu-i importante ameliorari.

In ceea ce priveste incasarea

veniturilor, ea presupune parcurgerea urmatoarelor etape: a) In prima etapa, asezarea, se procedeaza la stabilirea obiectului impozabil (se constata existenta si se evalueaza materia impozabila);

b) In a doua etapa, lichidarea, se stabileste cuantumul impozitului datorat de persoana fizica sau juridica in functie de materia impozabila si cotele legale de impunere. c) In cea de-a treia etapa are loc emiterea titlului de percepere, adica a dispozitiei in baza careia este autorizata perceperea impozitului sau taxei in contul bugetului de stat. Pentru persoanele fizice emiterea titlului de percepere mai poarta denumirea si de deschidere de rol. Aceasta presupune, de fapt, inscrierea intr-un registru, la o partida separata, a datoriei pe care o are persoana fizica pentru perioada data. Dispozitia respectiva constituie temeiul legal pentru urmarirea pe cai obisnuite sau pe cai exceptionale (urmarirea silita) a veniturilor bugetare.

d)

d)

In cea de-a patra etapa, perceperea propriu-zisa a venitului bugetar, are loc incasarea impozitului sau taxei in cuantumul si la termenul stabilit. In aceasta etapa este inclusa si urmarirea silita care intervine atunci cand contribuabilii nu-si achita obligatiile banesti pe care le au fata de bugetul statului.

In cadrul procesului de executie al cheltuielilor se parcurg urmatoarele etape: a) in prima etapa, angajarea, are loc asumarea obligatiei unui organism public de a plati o suma de bani determinata care izvoraste dintr-un contract, hotarare judecatoreasca, decizie administrativa etc., ca urmare a unor livrari de marfuri, prestari de servicii, executari de lucrari etc. Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite; b) in a doua etapa, lichidarea, are loc operatiunea prin care se verifica realizarea serviciului sau furnizarea de marfuri in favoarea statului si se stabileste marimea datoriei (platii). Aceasta operatiune se face pe baza de acte legal intocmite. Este, prin urmare, operatiunea care are loc dupa ce au fost efectuate serviciile si livrarile de marfuri in favoarea statului;

c) cea de-a treia etapa, ordonantarea, cuprinde operatiunile de emitere a dispozitiei prin care se admite lichidarea si deci se dispune plata. Dispozitiile (actele) de ordonantare trebuie sa poarte viza de control financiar, astfel ele nu sunt onorate la plata.

d) in cea de-a patra etapa are loc plata propriu-zisa, si deci, stingerea obligatiilor statului fata de persoanele fizice sau juridice care au prestat servicii statului sau organelor sale.

Din cele prezentate rezulta, asadar, ca: executia bugetara se face, de regula, de catre ministere si institutii coordonate de Ministerul Finantelor Publice, Banca de emisiune si Trezoreria statului. Acestea se sprijina pe aparatul financiar-bancar, a carui organizare difera de la o tara la alta.; executia bugetara presupune incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea cheltuielilor, activitate ce implica si mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar. Derularea acestor operatiuni banesti are loc atat in numerar cat si fara numerar (prin virament).

-

Activitatea in care intervin operatiile banesti in numerar si prin viramente in conturi este cunoscuta sub denumirea de executia de casa a bugetelor. Executia de casa a bugetelor mai presupune si alte operatii cum sunt: supervizarea platilor si incasarilor bugetare, gestiunea disponibilitatilor bugetare, asigurarea informatiilor pentru inregistrarea in contabilitate a fluxurilor bugetare si intocmirea rapoartelor periodice asupra indeplinirii prevederilor bugetare. Executia de casa se poate realiza prin doua sisteme: sistemul bancar si sistemul de trezorerie. Executia de casa prin sistemul bancar este practicata in S.U.A, Marea Britanie etc. Aceasta presupune existenta unei banci, de regula banca centrala, care sa efectueze operatiunile bugetare de incasari, plati si finantare a deficitului bugetar. Institutiile publice isi deschid conturile la aceasta banca, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt desfasurate prin intermediul bancii imputernicite cu executia de casa a acestuia. Folosirea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului nu exclude posibilitatea ca organele financiare ale administratiei publice sa aiba casierii proprii, prin care sa alimenteze conturile bugetului deschise la banca cu incasarile in numerar de la populatie.

Executia de casa prin sistemul de trezorerie presupune existenta unei institutii denumita Trezoreria statului. Trezoreria reprezinta activitatea prin care se asigura concentrarea tuturor fluxurilor finantelor publice intr-un anumit sistem de organizare aflat in structura Ministerului Finantelor. In esenta, trezoreria este conceputa ca o banca, prin care sectorul public isi efectueaza operatiunile financiare de incasari si plati si prin intermediul careia statul exercita controlul asupra veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat. Trezoreria indeplineste doua functii de baza: de casier public si de bancher.Caseta 3.11 Prin functia de casier public, trezoreria efectueaza: a) toate operatiunile propriu-zise de incasare a veniturilor bugetare si de plati de la buget, in numerar sau prin virament; b) controlul asupra operatiunilor de eliberare a fondurilor de la buget si asigurarea informatiei necesare privind executia de casa a bugetului pentru intocmirea contului de executie bugetara si a elaborarii rapoartelor periodice asupra acesteia; c) gestioneaza mijloacele bugetare si asigura lichiditatile necesare prin cunoasterea fluxului de incasari si plati, elaboreaza prognoze cu privire la cerintele de plati, sincronizarea platilor si incasarilor, inclusiv a celor care privesc finantarea deficitului si serviciul datoriei publice. In calitate de bancher, trezoreria asigura urmatoarele servicii: a) este banca la care isi au deschise conturile institutiile publice, gestionand, astfel, disponibilitatile banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului; b) gestioneaza datoria publica, urmarind mentinerea imprumuturilor in limitele autorizatiei parlamentare si minimizarea costului datoriei publice;

c) efectueaza operatiuni in care statul apare in calitate de garant sau coparticipant la acordarea de imprumuturi unor agentii guvernamentale sau pentru realizarea unor infrastructuri industriale care apoi vor fi inchiriate firmelor particulare.