ŢIA GENERAL - European Parliament · - De asemenea, tratatul întăreşte cetăţenia Uniunii (7)...

DIRECŢIA GENERALĂ POLITICI INTERNE ALE UNIUNII

SERVICIUL DE POLITICI B: POLITICI STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE

Politicile structurale şi de coeziune după Tratatul de la Lisabona

Manual privind

- politica agricolă comună - politica comună în domeniul pescuitului - politica regională - politicile în domeniul transportului şi

turismului - politicile în domeniul culturii şi educaţiei

STUDIU

Acest document a fost solicitat de directorul Direcţiei politici structurale şi de coeziune. AUTOR Albert MASSOT Colaboratori: Nils DANKLEFSEN Esther KRAMER Gonçalo MACEDO Ana Maria NOGUEIRA ASISTENŢĂ EDITORIALĂ Catherine MORVAN VERSIUNI LINGVISTICE Original: FR. Traduceri: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. DESPRE EDITOR Pentru a contacta Departamentul Politic sau pentru a vă abona la buletinul lunar al acestuia, vă rugăm să scrieţi la următoarea adresă: [email protected] Manuscris completat în februarie 2010. Bruxelles, © Parlamentul European, 2010 Acest document este disponibil pe Internet, la următoarea adresă: http://www.europarl.europa.eu/studies NOTĂ PRIVIND RESPONSABILITATEA Opiniile exprimate în acest document sunt responsabilitatea autorului şi nu reprezintă neapărat poziţia oficială a Parlamentului European. Reproducerea şi traducerea documentului pentru scopuri necomerciale sunt permise, cu condiţia ca sursa să fie menţionată şi editorul să fie anunţat în prealabil şi să primească o copie a materialului.

DIRECŢIA GENERALĂ POLITICI INTERNE ALE UNIUNII

SERVICIUL DE POLITICI B: POLITICI STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE

Politicile structurale şi de coeziune după Tratatul de la Lisabona

Manual privind

- politica agricolă comună - politica comună în domeniul pescuitului - politica regională - politicile în domeniul transportului şi

turismului - politicile în domeniul culturii şi educaţiei

STUDIU

IP/B/COMM/NT/2010_01 15/2/2010 PE 431.591 RO

Cuprins: Tratatul de la Lisabona scoate la lumină consecinţe importante pentru politicile structurale şi de coeziune. Acest studiu analizează schimbările survenite la nivelul politicilor de care este responsabilă Direcţia B a Direcţiei Generale Politici Interne din cadrul Parlamentului European (de ordin instituţional, procedural, financiar, precum şi de fond - temeiuri juridice).

Politicile structurale şi de coeziune după Tratatul de la Lisabona ____________________________________________________________________________________________

PE 431.591 3

CUPRINS

LISTA ABREVIERILOR 5

1. INTRODUCERE 7

1.1. Tratatul de la Lisabona şi Parlamentul European 7

1.2. Punerea în aplicare a Tratatului de la Lisabona: perioada de tranziţie 9

2. TRATATUL DE LA LISABONA ŞI POLITICILE STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE 11

2.1. Domeniul la care se referă nota: politicile structurale şi de coeziune 11

2.2. Repartizarea competenţelor în cadrul Uniunii: aportul Tratatului de la Lisabona 12

2.3. Consecinţele juridice care decurg din repartizarea competenţelor referitoare la politicile structurale şi de coeziune 17

3. SCHIMBĂRILE LEGISLATIVE ÎN POLITICILE STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE 23

3.1. Schimbările privind temeiurile juridice şi procedurile decizionale 23

3.2. Schimbările legislative aduse politicii agricole comune (articolele 38-44 din TFUE) 24

3.3. Schimbările legislative aduse politicii comune în domeniul pescuitului (articolele 38-44 din TFUE) 28

3.4. Schimbările legislative aduse politicii regionale (articolul 3 alineatele (3) şi (5) din TUE; articolele 174-177 din TFUE) 30

3.5. Schimbările legislative aduse politicii comune în domeniul transporturilor (articolele 90-100 din TFUE) şi reţelelor transeuropene (articolele 170-172 din TFUE) 32

3.6. Schimbările legislative aduse politicilor în domeniul culturii, al educaţiei, al tineretului şi sportului (articolele 165 şi 167 din TFUE) 34

3.7. Schimbările legislative aduse politicii în domeniul turismului (articolul 195 din TFUE) 36

3.8. Schimbările legislative aduse acordurilor internaţionale cu implicaţii pentru politicile structurale şi de coeziune (articolele 207 şi 218 din TFUE) 37

3.9. Noua tipologie a actelor juridice ale Uniunii: examinarea specifică a actelor delegate şi a actelor de punere în aplicare (articolele 290 şi 291 din TFUE) 41

3.10. Alte schimbări legislative cu aplicabilitate orizontală: procedurile de revizuire a tratatelor (articolul 48 din TUE) şi dreptul de iniţiativă cetăţenească [articolul 11 alineatul (4) din TUE şi articolul 24 din TFUE] 44

Serviciul de politici b: politici structurale şi de coeziune ____________________________________________________________________________________________

PE 431.591 4

4. SCHIMBĂRILE LA NIVEL BUGETAR 47

4.1. Efecte majore asupra politicilor structurale şi de coeziune 47

4.2. Suprimarea distincţiei între CO şi CNO 48

4.3. Noua procedură specială pentru adoptarea bugetului anual 49

4.4. Consolidarea cadrului financiar multianual şi a disciplinei financiare în TFUE 52

5. EPILOG: DESPRE PUNEREA PROGRESIVĂ ÎN APLICARE A TRATATULUI DE LA LISABONA 55


PE 431.591 5

LISTA ABREVIERILOR

CE Comunitatea Europeană CFM Cadru financiar multianual CIG Conferinţă interguvernamentală CJCE Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene CO Cheltuieli obligatorii CNO Cheltuieli neobligatorii MERCOSUR Brazilia, Paraguay, Uruguay şi Argentina MDC Metodă deschisă de coordonare OCP Organizarea comună a pieţelor OMC Organizaţia Mondială a Comerţului ORP Organizaţii regionale de pescuit PAC Politica agricolă comună Ţări ACP Ţări semnatare ale Convenţiei de la Lomé (Africa, zona Caraibelor şi

Pacific) PCP Politica comună în domeniul pescuitului PESC Politica externă şi de securitate comună SPG Sistem de preferinţe generalizate TAC-uri Capturi totale admisibile TCE Tratatul de instituire a Comunităţii Europene TFUE Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene TUE Tratatul privind Uniunea Europeană UE Uniunea Europeană


PE 431.591 6


PE 431.591 7

1. INTRODUCERE

1.1. Tratatul de la Lisabona şi Parlamentul European Tratatul de la Lisabona s-a semnat la 13 decembrie 2007 de către reprezentanţii celor douăzeci şi şapte de state membre ale Uniunii. Tratatul realizează o revizuire globală a Tratatului privind Uniunea Europeană (TUE) şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene (redenumit „Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene”- TFUE) (1). În conformitate cu articolul 6 (2), noul tratat a fost ratificat de statele membre şi a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, prima zi a lunii care urmează depunerii ultimului instrument de ratificare. Modificările introduse de Tratatul de la Lisabona preiau majoritatea inovaţiilor precedentului proiect de tratat de stabilire a unei Constituţii pentru Europa (3). Tratatul de la Lisabona introduce modificări substanţiale pentru întregul cadru instituţional (consacrarea Consiliului European, extinderea competenţelor de iniţiativă şi de execuţie ale Comisiei, consolidarea funcţiilor Înaltului Reprezentant pentru politica externă şi de securitate comună), dar Parlamentul European este instituţia cel mai mult consolidată în urma acestui tratat. Fiind singura instituţie a Uniunii Europene aleasă prin vot universal direct, Parlamentul beneficiază de noi competenţe şi de noi instrumente pentru a face auzită vocea cetăţenilor. 1.1.1. Noi prerogative legislative privind politicile comune Tratatul de la Lisabona consolidează rolul Parlamentului European în calitatea sa de legiuitor. Pe viitor, procedura de codecizie, care plasează PE, cu câteva excepţii, pe picior de egalitate cu Consiliul, devine „procedură legislativă ordinară”. Aceasta este extinsă la domenii noi, trecându-se de la 44 la 85 de domenii. Cele mai importante sunt cele referitoare la agricultură, pescuit, punerea în aplicare a fondurilor structurale, politica comercială comună, securitate energetică, mecanisme ale procedurii de supraveghere multilaterală în vederea unei coordonări economice consolidate, imigraţie, justiţie şi afaceri interne, sănătate publică, proprietate intelectuală, crearea spaţiului european de cercetare, sport, turism şi statutul funcţionarilor Uniunii. 1.1.2. Noi competenţe pentru acordurile internaţionale De asemenea, Tratatul de la Lisabona conferă noi prerogative legislative Parlamentului European în ceea ce priveşte acordurile internaţionale. Pe viitor, deputaţii vor trebui să aprobe acordurile negociate de UE la nivel multilateral sau bilateral (privind aspectele comerciale, transportul, pescuitul, mediul şi schimbările climatice etc.).

1 Tratatul de la Lisabona: JO C 306, 17.12.2007. Versiune consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană

(TUE) şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE): JO C 115, 9.5.2008 (http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=fr). Referitor la evoluţia tratatelor, a se vedea, de asemenea: http://europa.eu/abc/treaties/index_fr.htm.

2 P. 135, JO C 306, 17.12.2007. 3 Totuşi, Tratatul de la Lisabona renunţă la denumirea de „Constituţie” şi abandonează orice terminologie sau

simboluri de inspiraţie constituţională (lege europeană, ministrul afacerilor externe al Uniunii, imn, drapel, deviză, ziua Europei). În loc să abroge Tratatele CE şi UE şi să se substituie acestora, le modifică. De altfel, Tratatul de la Lisabona se abţine de la codificarea principiului supremaţiei dreptului Uniunii (ceea ce a justificat prezentarea unui aviz al Serviciului juridic al Consiliului la Actul final al tratatului - Declaraţia nr. 17). Tratatul de la Lisabona nu include în cuprinsul său nici textul Cartei drepturilor fundamentale, limitându-se la a face o trimitere la articolul 6 alineatul (1) din TUE.


PE 431.591 8

1.1.3. Noi competenţe bugetare De asemenea, Parlamentului European i se acordă competenţe bugetare sporite. Dat fiind că vechea distincţie între „cheltuieli obligatorii” şi „cheltuieli neobligatorii” dispare, pe viitor, cele două componente ale autorităţii bugetare (Parlamentul European şi Consiliul) decid împreună asupra întregului buget al Uniunii. De asemenea, Tratatul de la Lisabona oficializează o nouă procedură bugetară anuală şi consolidează cadrul financiar multianual în cadrul TFUE. 1.1.4. Un nou cadru instituţional De asemenea, noul tratat include dispoziţii referitoare la o mare varietate de subiecte cu incidenţă, directă sau indirectă, asupra activităţii Parlamentului:

- Comunitatea Europeană şi Uniunea Europeană sunt înlocuite cu o nouă Uniune (4)

având personalitate juridică (5) pe plan intern şi internaţional (6);

- Structura bazată pe piloni dispare, deşi se menţin procedurile specifice în domeniul politicii externe şi de securitate comune (PESC), inclusiv politica de apărare;

- Noul tratat consolidează valorile Uniunii care devin cadrul de referinţă pentru viitoarele aderări la Uniune, precum şi pentru eventualele sancţiuni aplicate statelor membre care încalcă aceste valori în mod grav şi repetat;

- De asemenea, tratatul întăreşte cetăţenia Uniunii (7) şi drepturile celor guvernaţi (8), incluzând dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European (9) şi dreptul la iniţiativă cetăţenească (10), devenit un instrument de participare directă la afacerile publice ale Uniunii (a se vedea punctul 3.10.2 de mai jos).

- Controlul democratic este consolidat prin extinderea componenţei Parlamentului European (cu 18 deputaţi suplimentari) şi prin recunoaşterea rolului parlamentelor naţionale în buna funcţionare a Uniunii (11); în acest sens, tratatul recunoaşte posibilitatea parlamentelor naţionale de a se opune propunerilor legislative ale Comisiei în cazul în care acestea consideră că respectivele chestiuni ar fi mai bine gestionate la nivel naţional, pentru a respecta principiul subsidiarităţii („mecanismul de avertizare rapidă”) (a se vedea punctul 2.3.3 de mai jos);

- Tratatul încurajează participarea societăţii civile în domeniile socio-economic, civic, profesional şi cultural (12); confirmă principiul dialogului cu partenerii sociali (13) prin includerea bisericilor şi a organizaţiilor filosofice şi neconfesionale (14);

4 Articolul 1 al treilea paragraf din TUE. 5 Articolul 47 din TUE şi Declaraţia nr. 24 anexată la Actul final al Conferinţei interguvernamentale care a adoptat

Tratatul de la Lisabona. 6 Această personalitate se va desfăşura pe plan intern din moment ce Uniunea va putea să-şi angajeze

răspunderea contractuală (articolul 340 din TFUE) şi va avea cea mai largă capacitate juridică în statele membre (articolul 335 din TFUE). Cât despre personalitatea internaţională a Uniunii, aceasta se va manifesta prin capacitatea sa de a încheia acorduri internaţionale în domeniile competenţei sale, prin dreptul său de legaţie în ţările terţe sau pe lângă organizaţiile internaţionale (articolul 35 din TUE; articolul 221 din TFUE) şi prin acţiunea sa externă (articolele 21-46 din TUE) (concretizată prin politica comercială, cooperarea cu ţările terţe, ajutorul umanitar şi PESC).

7 Articolul 20 din TFUE. 8 Articolele 18-24 din TUE. 9 Articolul 20 alineatul (2) litera (d) şi articolul 24 din TFUE. 10 Articolul 11 alineatul (4) din TUE şi articolul 24 din TFUE. 11 Articolul 12 din TUE şi Protocolul nr. 1. 12 Articolul 300 alineatul (2) din TFUE. 13 Articolul 152 din TFUE. 14 Articolul 17 din TFUE.


PE 431.591 9

- În ceea ce priveşte tipologia actelor juridice, se stabileşte o distincţie clară între actele legislative (regulamente, directive şi decizii), adoptate în conformitate cu procedura legislativă ordinară sau specială, şi actele fără caracter legislativ; mai mult, Tratatul de la Lisabona cuprinde inovaţii cu privire la actele delegate şi actele de punere în aplicare („comitologia”) (a se vedea punctul 3.9.2 de mai jos);

- În sfârşit, Tratatul de la Lisabona acordă Parlamentului un nou drept de a propune

revizuiri ale tratatelor (15) şi confirmă dreptul de retragere voluntară a unui stat membru (16).

1.2. Punerea în aplicare a Tratatului de la Lisabona: perioada de tranziţie

Din momentul intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona şi chiar înainte, instituţiile europene au întreprins demersurile necesare în vederea definirii noilor proceduri legislative, a eventualelor mecanisme de cooperare interinstituţională şi a revizuirii textelor în vigoare implicate. Comisia a prezentat o Comunicare „omnibus” privind consecinţele intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona asupra procedurilor decizionale interinstituţionale în curs de desfăşurare. Această comunicare enumeră propunerile legislative aflate în aşteptare modificându-le temeiurile juridice (17). Comisia a prezentat şi o comunicare referitoare la noile acte delegate (articolul 290 din TFUE) (18). Pe această bază, Conferinţa preşedinţilor de comisii din cadrul PE şi şedinţa plenară vor trebui să se pronunţe asupra cadrului care va fi aplicat delegărilor legislative pe viitor (a se vedea punctul 3.9.1 de mai jos). De asemenea, în decembrie 2009, a fost semnată o primă declaraţie interinstituţională privind punerea în aplicare a articolului 291 din TFUE. În aşteptarea unui nou cadru de reglementare privind exercitarea competenţelor de execuţie de către Comisie, care trebuie adoptat în principiu înaintea lunii iunie 2010, Parlamentul European, Consiliul şi Comisia au hotărât să menţină în mod provizoriu normele actuale ale „comitologiei” (19). În ceea ce priveşte Parlamentul European, în vederea intrării în vigoare a noului tratat, acesta a adoptat mai multe rezoluţii: - privind perspectiva dezvoltării dialogului civil (T6-0007/2009, 13.1.2009). Raportul

GRABOWSKA, INI/2008/2067 (20).

- privind revizuirea generală a Regulamentului de procedură al Parlamentului European (T6-0359/2009, 6.5.2009). Raportul CORBETT, REG/2007/2124 (21).

- privind noul rol şi noile responsabilităţi ale Parlamentului (T6-0373/2009, 7.5.2009). Raportul LEINEN, INI/2008/2063 (22).

15 Articolul 48 din TUE. 16 Articolul 50 din TUE. 17 COM (2009) 665, 2.12.2009. 18 COM (2009) 673, 9.12.2009. 19 Declaraţia Parlamentului European, a Consiliului şi a Comisiei privind punerea în aplicare a articolului 291 din

Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. 20 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608922&noticeType=null&language=fr 21 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432. 22 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr


PE 431.591 10

- privind impactul Tratatului de la Lisabona asupra dezvoltării echilibrului instituţional al Uniunii Europene (T6-0387/2009, 7.5.2009). Raportul DEHAENE, INI/2008/2073 (23).

- privind aspectele financiare ale Tratatului de la Lisabona (T6-0374/2009, 7.5.2009). Raportul GUY-QUINT, INI/2008/2054 (24).

- privind dezvoltarea relaţiilor dintre Parlamentul European şi parlamentele naţionale (T6-0388/2009, 7.5.2009). Raportul BROK, INI/2008/2120 (25).

- privind iniţiativa cetăţenească europeană (T6-0389/2009, 7.5.2009). Raportul KAUFMANN, INI/2008/2169 (26).

- privind orientările procedurale tranzitorii în domeniul bugetar în perspectiva intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona (T7-0067/2009, 12.11.2009). Raportul LAMASSOURE, INI/2009/2168 (27).

- privind adaptarea Regulamentului de procedură al Parlamentului European la Tratatul de la Lisabona (T7-0088/2009, 25.11.2009). Raportul MARTIN, REG/2009/2062 (28).

- privind îmbunătăţirile necesare pentru cadrul juridic al accesului la documente (T7-0116/2009). Rezoluţie comună depusă ca urmare a întrebărilor cu solicitare de răspuns oral O-0122/2009 adresată Consiliului şi O-0123/2009 adresată Comisiei (29).

- privind revizuirea acordului-cadru între Parlament şi Comisie pentru următoarea legislatură parlamentară. Rezoluţia din 9.2.2010. RSP/2010/2519 (30).

În acest context, este, de asemenea, prevăzut ca în cursul sesiunii din luna aprilie 2010, şedinţa plenară să adopte o rezoluţie privind puterea mandatului legislativ. Raportul SZAJER, INI/2010/2021 (31).

23 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr 24 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr 25 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5636922&noticeType=null&language=fr 26 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr 27 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr 28 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr 29 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5822882. 30 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. 31 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472.


PE 431.591 11

2. TRATATUL DE LA LISABONA ŞI POLITICILE STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE

2.1. Domeniul la care se referă nota: politicile structurale şi de coeziune

Noile tratate consolidate presupun schimbări semnificative pentru toate politicile comune. Cu toate acestea, această notă se va limita la analizarea politicilor structurale şi de coeziune. Pentru a atinge acest obiectiv, definiţia pentru „politici structurale şi de coeziune” este cea folosită de Parlamentul European la nivel organizaţional (în prezent, în responsabilitatea Direcţiei B din cadrul DG Politici Interne a Parlamentului European şi, mai precis, în sarcina secretariatelor comisiilor parlamentare implicate şi a Departamentului tematic B, şi anume:

- politica agricolă comună, - politica comună în domeniul pescuitului, - politica regională, - politica în domeniul transportului, - politicile în domeniul culturii, educaţiei, tineretului şi sportului, - şi, în cele din urmă, politica în domeniul turismului.

Articolul 3 din TUE redefineşte obiectivele Uniunii. Articolul menţionat confirmă instituirea unei pieţe interne [articolul 3 alineatul (3) din TUE] şi a unei Uniuni economice şi monetare care să permită o creştere economică echilibrată şi stabilitatea preţurilor. Dar articolul confirmă în egală măsură faptul că activitatea Uniunii vizează o economie socială de piaţă cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forţei de muncă şi spre progres social, precum şi spre un nivel înalt de protecţie şi de îmbunătăţire a calităţii mediului. Acest model european de economie socială de piaţă trebuie, aşadar, să se întemeieze pe dezvoltare durabilă, pe promovarea progresului ştiinţific şi tehnic, pe coeziune economică, socială şi teritorială, precum şi pe solidaritate între statele membre. Pe această bază, politicile structurale şi de coeziune devin instrumente-cheie pentru viitorul Uniunii, în mod deosebit în conjunctura actuală în vederea redresării economice. Mai mult, Convenţia responsabilă cu redactarea proiectului de Constituţie pentru Europa şi-a limitat activitatea la aspecte instituţionale şi procedurale, dat fiind că actualizarea normelor materiale ale politicilor nu au făcut parte din mandatul său. Cu toate acestea, statele membre nu erau astfel limitate în timpul CIG şi şi-au exercitat competenţele în mai multe domenii, în special în cadrul anumitor politici structurale şi de coeziune: politica regională (a se vedea punctul 3.4 de mai jos), transporturile (a se vedea punctul 3.5 de mai jos), sportul (a se vedea punctul 3.6.1 de mai jos) sau turismul (a se vedea punctul 3.7). Aceste schimbări privind conţinutul politicilor comune au fost până la urmă preluate de TFUE. În acest context, activitatea comisiilor parlamentare responsabile cu politicile structurale şi de coeziune (agricultura şi dezvoltarea rurală, pescuitul, dezvoltarea regională, cultura şi


PE 431.591 12

educaţia, precum şi transporturile şi turismul) va suferi modificări de profunzime, în special pe plan legislativ, executiv, financiar şi al acordurilor internaţionale (32). Cu toate acestea, schimbările vor fi foarte diferite în cadrul fiecărei politici, în funcţie, în primul rând, de natura competenţelor atribuite Uniunii de către statele membre în fiecare domeniu.

2.2. Repartizarea competenţelor în cadrul Uniunii: aportul Tratatului de la Lisabona

Delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii (33). În temeiul acestui principiu, Uniunea acţionează numai în limitele competenţelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate (34). În consecinţă, orice competenţă care nu este atribuită Uniunii aparţine statelor membre (35). În acest context, titlul I din TFUE introduce o tipologie generală a competenţelor Uniunii în cadrul legislaţiei derivate de gradul întâi (acte legislative şi acte convenţionale). Această tipologie se bazează pe trei categorii, stabilind de fiecare dată lista domeniilor sau a politicilor implicate, în funcţie de nivelul de integrare. Este vorba de competenţe exclusive, de competenţe partajate şi de competenţe de coordonare, sprijinire sau completare a acţiunilor statelor membre (36). 2.2.1. Competenţele exclusive ale Uniunii În domeniile de competenţă exclusivă, numai Uniunea poate legifera şi adopta acte cu forţă juridică obligatorie (37). În aceste cazuri, statele membre pot să facă acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor comunitare. De altfel, un titlu de competenţă exclusivă nu ar deveni caduc sau reversibil, chiar dacă Uniunea s-ar abţine de la a-l folosi, spre deosebire de competenţele partajate (a se vedea punctul 2.2.2 de mai jos) (38).

32 O notă precedentă a Departamentului tematic B a analizat impactul fostului Tratat constituţional în ceea ce

priveşte aceste domenii: „Tratatul constituţional şi politicile structurale şi de coeziune”, IP/B/COMM/NT/2006_02, PE 369.037, 29/5/2006. Publicată în toate limbile: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=59&language=FR. În plus, Departamentul tematic B mulţumeşte secretariatelor comisiilor parlamentare implicate pentru contribuţia adusă la redactarea prezentului studiu.

33 Articolul 5 alineatul (1) din TUE şi articolul 7 din TFUE. 34 Articolul 5 alineatul (2) din TUE. 35 Articolul 5 alineatul (2) din TFUE şi Declaraţia nr. 18 anexată Actului final al Conferinţei interguvernamentale

care a adoptat Tratatul de la Lisabona. 36 De altfel, mai multe protocoale şi/sau declaraţii au fost introduse în Tratatul de la Lisabona pentru clarificarea

repartizării şi exercitării competenţelor: a se vedea Protocolul nr. 26 privind serviciile de interes general; Declaraţiile nr. 13 şi 14 privind PESC; Declaraţia nr. 18 privind delimitarea de competenţe sau Declaraţia nr. 24 privind personalitatea Uniunii. Dar trebuie reamintit faptul că declaraţiile nu au în sine valoare juridică obligatorie.

37 Articolul 2 alineatul (1) din TFUE. În acest sens, a se vedea avizul CJCE nr. 1/75 din 11 noiembrie 1975, Rec. p. 1355.

38 CJCE, 14 decembrie 1971, Cauza 7/71, Comisia/Franţa, Rec. p. 1003.


PE 431.591 13

Articolul 3 din TFUE prezintă domeniile de competenţă exclusivă:

- instituirea unei uniuni vamale (39);

- definirea şi desfăşurarea politicii comerciale comune (40);

- definirea şi punerea în aplicare a normelor privind concurenţa necesare funcţionării pieţei interne (41);

- politica monetară odată cu adoptarea monedei euro (42);

- conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind pescuitul (PCP) (43);

- în ultimul rând, Uniunea dispune de o competenţă exclusivă în ceea ce priveşte încheierea unui acord internaţional (44) în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii ori este necesară pentru a permite Uniunii să îşi exercite competenţa internă sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora (45).

2.2.2. Competenţele partajate ale Uniunii În cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competenţă partajată sau concurentă cu statele membre, Uniunea şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în domeniul respectiv (46). Competenţele partajate se caracterizează prin dispariţia progresivă a competenţelor statului pe măsură ce se exercită competenţa Uniunii. Pe această bază, statele membre îşi pot exercita competenţa în măsura în care Uniunea nu şi-a exercitat propria competenţă (47), precum şi în cazul în care Uniunea a decis să nu îşi mai exercite competenţa. Acest ultim caz poate surveni în situaţia în care instituţiile competente ale Uniunii decid abrogarea unui act legislativ, în special în vederea unei mai

39 Articolul 3 alineatul (1) litera (a) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolele 28-37 din TFUE. 40 Articolul 3 alineatul (1) litera (e) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolul 207 din TFUE. Trebuie semnalat faptul că politica comercială comună (PCC) este o completare necesară a uniunii vamale citate anterior - articolul 3 alineatul (1) litera (a) (CJCE, Avizul nr. 1/75 din 11 noiembrie 1975, deja citat).

41 Articolul 3 alineatul (1) litera (b) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 101-109 din TFUE.

42 Articolul 3 alineatul (1) litera (c) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 105 şi următoarele din TFUE.

43 Articolul 3 alineatul (1) litera (d) din TFUE. Competenţă exclusivă bazată, de altfel, pe o lungă jurisprudenţă: CJCE, 5.5.1981, Cauza 804/79, Rec. 1045, punctul 17; CJCE, 16.1.2003, Annie Pansard şi alţii, Cauza C-265/01, Rec. 2003, p. I-683. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolul 43 alineatul (3) din TFUE.

44 Acordurile internaţionale sunt parte integrantă din ordinea comunitară conform jurisprudenţei (CJCE, 30 aprilie 1974, Cauza 181/73, Haegeman, Rec. p. 459), ceea ce este, de asemenea, valabil pentru actele adoptate cu privire la instituţiile pe care le instituie (CJCE, 5 februarie 1976, Cauza 87/75, Bresciani; CJCE 20 septembrie 1990, Cauza C-192/89, Sevince).

45 Articolul 3 alineatul (2) din TFUE. Textul acestui articol recunoaşte competenţele externe explicite (care rezultă dintr-o atribuţie explicită a tratatului) şi competenţele externe implicite (care rezultă în mod implicit din existenţa unei competenţe interne), o distincţie dezvoltată de o lungă jurisprudenţă. Limitele şi modalitatea de exercitare a competenţelor privind acordurile internaţionale sunt determinate de articolul 207 alineatele (3), (4) şi (5), precum şi de articolele 216 şi următoarele din TFUE. Acordurile internaţionale din primul pilon sunt negociate şi încheiate conform procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (6) din TFUE.

46 Articolul 2 alineatul (2) din TFUE. De altfel, în cazul în care Uniunea desfăşoară o acţiune într-un anumit domeniu de competenţă partajată, domeniul de aplicare a exercitării competenţelor sale include doar elementele care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii şi, prin urmare, nu include tot domeniul (Protocolul nr. 25).

47 Principiu deja stabilit de CJCE (CJCE, 16 februarie 1978, Cauza 61/77, Comisia/Irlanda, Rec. p. 417).


PE 431.591 14

bune garantări a respectării constante a principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii (48). Prin urmare, competenţele partajate sunt reversibile, spre deosebire de competenţele exclusive, al căror caracter comunitar rezultă chiar din TFUE şi, prin urmare, nu ar putea fi contestate decât prin revizuirea acestuia (a se vedea punctul 2.2.1 de mai sus). De altfel, după Tratatul de la Lisabona, legiuitorul comunitar va trebui, în conformitate cu Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, să dovedească faptul că criteriile prevăzute la articolul 5 alineatul (3) din TUE (şi anume, obiectivul nu poate fi realizat în mod satisfăcător de statele membre, dar poate fi realizat mai bine la nivel comunitar) sunt în favoarea Uniunii. Prin urmare, Uniunea (şi în special Comisia) vor trebui să demonstreze acest lucru. Sub acest regim concurenţial se regăsesc toate domeniile care nu sunt vizate de articolele 3 şi 6 din TFUE (competenţe exclusive şi complementare). Articolul 4 alineatul (2) din TFUE citează în special: - piaţa internă (49) (cu excepţia definirii normelor privind concurenţa din cadrul său,

care sunt încadrate la competenţa exclusivă) (50);

- definirea normelor minime privind politica socială (51); în rest, Uniunea nu are decât o competenţă de coordonare, sprijinire şi completare (52);

- coeziunea economică, socială şi teritorială (53);

- agricultura şi pescuitul (54), cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării, care sunt încadrate la competenţa exclusivă (a se vedea punctul 2.2.1 de mai sus);

- mediul (55);

- protecţia consumatorului (56);

- transporturile (57);

- reţelele transeuropene (58);

- energia (59), domeniu care, până în prezent, făcea parte din categoria simplelor competenţe de sprijinire, coordonare şi completare;

- spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (60); 48 Declaraţia 18 anexată la Actul final al Conferinţei interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona.

Dar, trebuie reamintit iarăşi că declaraţiile nu au în sine valoare juridică obligatorie. 49 Articolul 4 alineatul (2) litera (a) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolele 26 şi 27 din TFUE. 50 Articolul 3 alineatul (1) litera (b) din TFUE (a se vedea punctul 2.2.1 de mai sus) şi Protocolul nr. 27. 51 Articolul 4 alineatul (2) litera (b) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolele 151 şi următoarele din TFUE. 52 Articolul 153 din TFUE. 53 Articolul 4 alineatul (2) litera (c) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolele 174-178 din TFUE, precum şi de Protocolul nr. 28. 54 Articolul 4 alineatul (2) litera (d) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt

determinate de articolele 38 şi următoarele din TFUE. Totuşi, câteva comentarii în legătură cu PAC şi politica comună în domeniul pescuitului sunt incluse la punctul 2.3 (a se vedea mai jos).

55 Articolul 4 alineatul (2) litera (e) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 191 şi următoarele din TFUE.

56 Articolul 4 alineatul (2) litera (f) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolul 169 din TFUE.

57 Articolul 4 alineatul (2) litera (g) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 90 şi următoarele din TFUE.

58 Articolul 4 alineatul (2) litera (h) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 170-172 din TFUE.

59 Articolul 4 alineatul (2) litera (i) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolul 194 din TFUE.

60 Articolul 4 alineatul (2) litera (j) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de articolele 67 şi următoarele din TFUE. În felul în care stau lucrurile în prezent, trebuie făcută o distincţie în acest domeniu: pe de o parte, aspectele incluse în pilonul comunitar (politica privind imigrarea, vizele, azilul sau acquis-ul Schengen în general) se încadrează la competenţele partajate; pe de altă parte,


PE 431.591 15

- definirea normelor de securitate în materie de sănătate publică (61), întrucât, pentru restul, acţiunea Uniunii în acest domeniu vizează în principal completarea politicii statelor membre şi încurajarea cooperării între acestea (62);

- în ultimul rând, TFUE recunoaşte competenţa Uniunii pentru a desfăşura acţiuni în domeniile cercetării, dezvoltării tehnologice şi spaţiului (63), precum şi al ajutorului umanitar (64), dar reamintind faptul că exercitarea acestei competenţe nu poate avea ca efect privarea statelor membre de posibilitatea de a-şi exercita propria competenţă: aşadar, este vorba mai degrabă de acţiuni complementare decât de competenţe partajate stricto sensu (65).

2.2.3. Competenţele de sprijinire, coordonare şi completare ale Uniunii În anumite domenii, Uniunea este competentă să întreprindă acţiuni de sprijinire, coordonare sau completare a acţiunii statelor membre, fără a înlocui însă competenţa lor în aceste domenii (66). Actele obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii referitoare la aceste domenii nu pot include măsuri de armonizare a dispoziţiilor legislative şi reglementare ale statelor membre, în măsura în care astfel de iniţiative de armonizare fac parte din categoria precedentă a competenţelor partajate (a se vedea punctul 2.2.2 de mai sus). Mai multe aspecte ale competenţelor atribuite Uniunii prin TFUE intră în această categorie (articolul 6 din TFUE):

- protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane (67);

- industria (68);

- cultura (69);

- turismul (70);

- educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul (71);

- protecţia civilă (72);

- şi, în cele din urmă, cooperarea administrativă (73).

cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală (articolele 82 şi următoarele din TFUE) trebuie, mai degrabă, să fie inclusă la competenţele complementare.

61 Articolul 4 alineatul (2) litera (k) din TFUE. 62 Articolul 168 alineatele (1) şi (2) din TFUE. 63 Articolul 4 alineatul (3) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate

de articolele 179 şi următoarele din TFUE. 64 Articolul 4 alineatul (4) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate

de articolul 214 din TFUE. 65 Articolul 180 şi articolul 214 alineatul (1) din TFUE. 66 Articolul 2 alineatul (5) din TFUE. 67 Articolul 6 litera (a) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 168 alineatele (1) şi (2) din TFUE. 68 Articolul 6 litera (b) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 173 din TFUE. 69 Articolul 6 litera (c) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 167 din TFUE. 70 Articolul 6 litera (d) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 195 din TFUE. 71 Articolul 6 litera (e) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolele 165 şi 166 din TFUE. 72 Articolul 6 litera (f) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 196 din TFUE. 73 Articolul 6 litera (g) din TFUE. Limitele şi modalitatea de exercitare a acestei competenţe sunt determinate de

articolul 197 din TFUE.


PE 431.591 16

2.2.4. Alte competenţe ale Uniunii Trebuie semnalat faptul că TFUE distinge în plus o a patra categorie de competenţe ale Uniunii, cea de coordonare a politicilor economice, sociale şi de ocupare a forţei de muncă ale statelor membre, stabilind principalele orientări sau linii directoare în aceste domenii (74). În opinia noastră, este vorba mai degrabă de competenţe de coordonare, care trebuie incluse în competenţele complementare, decât de o categorie specifică. Trebuie remarcat faptul că această coordonare a politicilor economice, sociale şi de ocupare a forţei de muncă va deveni un element-cheie în vederea ieşirii din criză şi a instituirii unei noi guvernări economice în cadrul Uniunii (Strategia 2020) (75).

- În ceea ce priveşte politica economică (76), Consiliul poate adopta recomandări care stabilesc orientările generale ale politicilor naţionale (77) şi în cazul foarte precis în care acestea riscă să compromită buna funcţionare a UEM (78). Mai mult, Comisia şi Consiliul au competenţa de a supraveghea evoluţia economică la nivelul fiecărui stat membru şi la nivelul Uniunii, precum şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale stabilite iniţial. În acest context, instituţiile Uniunii pot fi în situaţia de a declanşa procedura prevăzută în caz de deficit excesiv (79), dar pot, în egală măsură, să acorde asistenţă financiară unui stat membru care se confruntă cu dificultăţi grave (80).

- Acest lucru este de asemenea valabil în materie de ocupare a forţei de muncă, din moment ce Uniunea poate contribui la realizarea unui nivel ridicat al ocupării forţei de muncă, prin încurajarea cooperării între statele membre, precum şi prin susţinerea şi, în cazul în care este necesar, prin completarea acţiunii lor (81).

- În ceea ce priveşte politica socială în sens larg, Uniunea are competenţa de susţinere şi completare a acţiunii statelor membre (82). În acest scop, Parlamentul şi Consiliul pot adopta măsuri menite să încurajeze cooperarea între statele membre şi, de asemenea, pot adopta, prin intermediul directivelor, recomandări minime aplicabile treptat (83).

În ultimul rând, trebuie remarcat faptul că nicio categorie din TFUE nu include competenţele în materie de PESC şi de apărare.

74 Articolul 2 alineatul (3) şi articolul 5 din TFUE. 75 COM (2009) 647, 24.11.2009. În cadrul definirii Strategiei 2020 (care va înlocui Agenda de la Lisabona în

2010), politicile structurale şi de coeziune vor trebui să joace un rol esenţial în favoarea unui nou model de creştere mai durabil şi care să se bazeze mai mult pe economia cunoaşterii.

76 Articolul 5 din TUE şi articolele 120 şi următoarele din TFUE. 77 Articolul 121 alineatul (2) din TFUE. Consiliul trebuie să informeze Parlamentul în legătură cu recomandarea sa. 78 Articolul 121 alineatul (4) din TFUE („În cazul în care se constată (...) că politicile economice ale unui stat

membru (...) riscă să compromită buna funcţionare a Uniunii economice şi monetare, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul, la recomandarea Comisiei, poate adresa recomandările necesare statului membru în cauză”.

79 Articolul 126 din TFUE şi Protocolul nr. 12. 80 Articolul 122 alineatul (2) din TFUE. Trebuie semnalat faptul că intervenţia Uniunii în legătură cu criza din

Grecia (februarie 2010) s-a bazat pe noile articole 121 alineatul (4) şi 122 alineatul (2) din TFUE. În special această ultimă dispoziţie a permis punerea în funcţiune a unui plan de salvare specific în favoarea economiei greceşti.

81 Articolul 147 alineatul (1) din TFUE. 82 Articolul 153 alineatul (1) din TFUE. 83 Articolul 153 alineatul (2) din TFUE. Articolul 156 din TFUE include, de asemenea, metoda deschisă de

coordonare (MDC).


PE 431.591 17

2.3. Consecinţele juridice care decurg din repartizarea competenţelor referitoare la politicile structurale şi de coeziune

În funcţie de nivelul de integrare supranaţională recunoscut în fiecare domeniu, tipologia competenţelor elaborată de Tratatul de la Lisabona implică efecte foarte variabile asupra politicilor structurale şi de coeziune, precum şi asupra activităţii comisiilor parlamentare corespunzătoare (84). Majoritatea politicilor structurale şi de coeziune fac parte din categoria competenţelor partajate:

- politica regională (pentru domeniul coeziunii economice, sociale şi teritoriale, atribuită Comisiei pentru dezvoltare regională - REGI);

- politica agricolă comună - PAC (domeniu pentru care este responsabilă Comisia pentru agricultură şi dezvoltare rurală - AGRI);

- politica comună în domeniul pescuitului - PCP, cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării, care sunt o competenţă exclusivă (domeniu atribuit Comisiei pentru pescuit - PECH);

- şi politica în domeniul transporturilor, precum şi stabilirea şi dezvoltarea reţelelor transeuropene (domenii atribuite Comisiei pentru transport şi turism - TRAN).

Un al doilea set de politici fac parte din competenţele de sprijinire, coordonare şi completare:

- cultura, educaţia, tineretul şi sportul (domenii atribuite Comisiei pentru cultură şi educaţie - CULT (85);

- turismul (responsabilitate a Comisiei pentru transport şi turism - TRAN). În cele din urmă, competenţele exclusive ale Uniunii au implicaţii pentru politicile structurale şi de coeziune pe două planuri:

- conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului (PCP); în realitate, recunoaşterea acestei competenţe exclusive de către TFUE nu face decât să oficializeze jurisprudenţa CJCE (86).

- acordurile internaţionale cu una sau mai multe ţări terţe sau organizaţii internaţionale; acestea au consecinţe directe asupra unor politici structurale şi de coeziune şi asupra comisiilor parlamentare aferente, şi anume: transporturile (87), cultura şi educaţia (88), agricultura (89) şi pescuitul (90).

84 Pentru atribuţiile comisiilor parlamentare permanente, a se vedea anexa VII la Regulamentul de procedură al

Parlamentului European, p. 135 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-

EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). 85 Formarea profesională este de competenţa Comisiei pentru ocuparea forţei de muncă şi afaceri sociale (a se

vedea anexa VII punctul VII din Regulamentul de procedură al Parlamentului European). 86 CJCE, 5 mai 1981, Cauza 804/79, Comisia/RU, Rec. p. 1045. 87 Articolul 207 alineatul (5) din TFUE care face trimitere la articolele 90-100 şi articolul 218 din TFUE. Anexa VII

la Regulamentul de procedură al Parlamentului European (punctul XI, p. 140) atribuie „relaţiile cu organizaţiile internaţionale din domeniul transporturilor” Comisiei pentru transporturi şi turism.

88 Articolul 207 alineatul (4) literele (a) şi (b) din TFUE. Anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European (punctul XV, p. 141) atribuie „cooperarea cu ţările terţe în domeniile culturii şi educaţiei şi al relaţiilor cu organizaţiile internaţionale şi instituţiile internaţionale corespunzătoare” Comisiei pentru cultură şi educaţie.

89 Acordurile din ciclul Uruguay ale OMC şi, în special, acordul privind agricultura reglementează astăzi schimburile agricole. Aceste acorduri multilaterale sunt de competenţa politicii comerciale comune şi, în plus, ale Comisiei


PE 431.591 18

2.3.1. Competenţe partajate versus competenţe exclusive: zonele gri Domeniul de aplicare a competenţelor exclusive merită să fie nuanţat în mai multe privinţe. Mai întâi, trebuie remarcată existenţa unor zone gri în cadrul unor politici structurale şi de coeziune: a) În ceea ce priveşte agricultura, Tratatul de la Lisabona schimbă în întregime

categoria pentru PAC contrar părerii generale a doctrinei, a serviciilor juridice ale Comisiei (91) şi a jurisprudenţei (92), care considerau până acum politica pieţelor (primul pilon al PAC) ca o competenţă exclusivă a Uniunii. Fără îndoială, această schimbare de natură a fost posibilă ca urmare a conversiei progresive de la o PAC axată pe preţuri la una bazată pe ajutoare începând cu 1992. Totuşi, pare îndoielnic ca fixarea preţurilor agricole, cel puţin în stadiul producţiei, să fie considerată ca o competenţă partajată. În materie de măsuri de intervenţie publică, stabilite de organizarea comună a pieţei (OCP) unice (93), statele membre nu au nicio marjă de manevră, spre deosebire de ceea ce se întâmplă în mod curent în cazul celorlalte mecanisme din primul pilon al PAC (ajutoare, cote, stocuri private, norme de comercializare etc.), în care cadrul este departe de a fi uniform şi în care administraţiile naţionale dispun de competenţe vaste privind punerea în aplicare (principiul flexibilităţii în gestionare). Acelaşi lucru este valabil şi pentru preţurile de orientare şi de producţie pentru anumite produse din domeniul pescuitului (94). Totuşi, când este vorba de preţuri, ne aflăm în faţa unei competenţe exclusive, nu prin natură, ci prin exercitare (95). Această distincţie, confirmată de repartizarea competenţelor stabilită de TFUE, are o mare importanţă pentru viitorul PAC şi al PCP: având în vedere faptul că competenţa exclusivă prin activare de către legiuitorul european a competenţelor sale este mai puţin intensivă decât cea care rezultă direct din tratat, există în materie de preţ o reversibilitate posibilă în cazul în care instituţiile europene doresc acest lucru şi nu fac uz de competenţele sale normative (reversibilitate care ar putea chiar să fie încadrată într-un proces de renaţionalizare a PAC sau a PCP). Din punctul de vedere al reversibilităţii, nu există, aşadar, diferenţe semnificative între competenţele partajate şi competenţele exclusive prin exercitare.

parlamentare pentru comerţ internaţional - INTA (anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European, punctul III, p. 136). Comisia pentru agricultură şi dezvoltare rurală - AGRI - nu are atribuţii specifice în acest domeniu (anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European, punctul XIII, p. 140). Cu toate acestea, dată fiind ponderea negocierilor agricole în cadrul OMC, Comisia AGRI a fost dintotdeauna strâns asociată lucrărilor Comisiei INTA.

90 Acordurile în domeniul pescuitului sunt incluse în procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) din TFUE, cu aprobarea Parlamentului European (a se vedea punctul 3.8 de mai jos). Anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European (punctul XIV, p. 141) recunoaşte Comisiei pentru pescuit (PECH) domeniul „acordurile internaţionale în domeniul pescuitului”.

91 Comunicare privind subsidiaritatea [SEC (1992) 1990 din 27.10.1992]. 92 CJCE, 23 ianuarie 1975, Galli, Cauza 31/74, Rec. 47; 14 iulie 1994, Rustica Semences, Cauza C-438/92, Rec. I-

3528. 93 Regulamentul (CE) nr. 1234/2007, JO L 299, 16.11.2007 (Partea II. Titlul I. Măsuri de intervenţie). A se vedea,

în special, articolul 2 litera (c) (definirea preţurilor), articolul 6 (domeniul de aplicare), articolul 8 (preţuri de referinţă) şi articolele 18 şi următoarele (preţul de intervenţie).

94 Regulamentul (CE) nr. 104/2000, JO L 17, 21.1.2000 (Titlul IV - Capitolul I). Preţurile pentru campania 2010 au fost stabilite prin Regulamentul (CE) nr. 1212/2009 (JO L 327, 12.12.2009).

95 „Datorită activării foarte puternice de către Comunitate a competenţei sale normative, marja de manevră reziduală de care dispuneau statele membre s-a redus la nimic şi de aici, acestea nu mai puteau legifera în sectorul respectiv” (Blumann, C. „PAC şi Tratatul de la Lisabona”, Parlamentul European - Departament tematic B, Studiu IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, punctul 1.1, p. 3, Bruxelles

(http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410).


PE 431.591 19

(b) Mai mult, sectoarele externe ale PAC şi ale politicii comune în domeniul pescuitului sunt supuse atracţiei politicii comerciale comune (PCC), care face parte din competenţele exclusive. Repartizarea domeniilor între PAC şi politica comercială a fost stabilită de Curte în Avizul nr. 1/94 privind Organizaţia Mondială a Comerţului (OMC) (96). Participarea la un sistem multilateral de reglementare a schimburilor este prevăzută la articolul 207 din TFUE (PCC), dar măsurile interne de gestionare a acestui sistem trebuie să fie adoptate în temeiul articolului 43 din TFUE (agricultură şi pescuit). În acest cadru, mai multe mecanisme ale PAC au fost dezvoltate în cadrul OCP unice (97): licenţe de import şi de export, taxe vamale şi reţineri, restituiri la export, gestionarea contingentelor, măsuri de protecţie etc. Organizarea comună a pieţelor în sectorul produselor din domeniul pescuitului şi al acvaculturii (98) cuprinde aceleaşi dispoziţii pentru schimburile cu ţările terţe, prin dezvoltarea regimului vamal, a preţurilor de referinţă sau a măsurilor de protecţie.

(c) În ultimul rând, PAC şi politica comună în domeniul pescuitului beneficiază de un

regim specific în domeniul politicii concurenţei (99). Prin extinderea dispoziţiilor articolului 3 alineatul (1) litera (b) din TFUE, aceste norme privind concurenţa, aplicabile produselor agricole şi produselor din domeniul pescuitului, ar face parte din competenţele exclusive.

În concluzie, competenţa comunitară după Tratatul de la Lisabona în materie de agricultură şi pescuit nu poate face obiectul unei abordări de tip monist. Răspunsul trebuie să ia în considerare diversitatea sectoarelor din cadrul PAC şi al PCP (100). Astfel, al doilea pilon al PAC (dezvoltarea rurală), ajutoarele structurale pentru pescuit sau ajutoarele pentru primul pilon al PAC (101) fac parte cu siguranţă din competenţa partajată. Dar preţurile de intervenţie, aspectele externe sau regimul privind concurenţa în cadrul PAC, precum şi conservarea resurselor halieutice, preţurile sau acordurile internaţionale în domeniul pescuitului ar face parte din competenţa exclusivă. 2.3.2. Limite neclare în ceea ce priveşte obiectivele şi domeniile De asemenea, trebuie remarcat faptul că limitele între domenii nu sunt mereu foarte clare, ceea ce goleşte de sens, într-o oarecare măsură, repartizarea competenţelor stabilite de TFUE:

a) Tratatul însuşi, dincolo de lista de competenţe pe domenii, stabileşte uneori obiective sau principii orizontale. Aceste obiective trebuie incluse în definiţia şi aplicarea ansamblului politicilor şi acţiunilor Uniunii, şi mai exact în cadrul politicilor ce fac parte din competenţa partajată. Este vorba de promovarea ocupării forţei de muncă (102), de protecţia mediului în vederea promovării dezvoltării durabile (103), de protecţia consumatorului (104), de cerinţele în materie de bunăstare a animalelor ca

96 CJCE, Avizul nr. 1/94 din 15 noiembrie 1994, Rec. I-5267. 97 Regulamentul (CE) nr. 1234/2007, citat anterior (Partea III. Schimburile comerciale cu ţările terţe). 98 Regulamentul (CE) nr. 104/2000, citat anterior (Titlul V). 99 Articolul 42 din TFUE. A se vedea punctul 3.2.2 de mai jos. 100 Blumann, C. op.cit.: „PAC şi Tratatul de la Lisabona”, Studiu IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, 1.1, p. 4

(http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). 101 Regulamentul (CE) nr. 72/2009, JO L 30, 31.1.2009. 102 Articolul 9 din TFUE. 103 Articolul 11 din TFUE. 104 Articolul 12 din TFUE.


PE 431.591 20

fiinţe sensibile (105), de protecţia sănătăţii umane la nivel ridicat (106) sau, în sfârşit, de coeziunea economică, socială şi teritorială (107).

Pe această bază, aceste obiective pot fi dezvoltate încrucişat prin mai multe politici

sau chiar şi în afara politicii de bază. De exemplu, în lipsa unei regrupări de fonduri în scop structural, în prezent, principiul de coeziune economică, socială şi teritorială pentru zonele rurale face parte în principal din responsabilitatea celui de-al doilea pilon al PAC (108). În paralel, programul Natura 2000, unul din principalele instrumente pentru protejarea biodiversităţii (şi parte integrantă a politicii privind mediul) (109) este finanţat în mod prioritar de FEADER, în cadrul politicii de dezvoltare rurală (110). În ultimul rând, se poate menţiona, de asemenea, Fondul de coeziune, legat de politica regională, care finanţează proiecte în domeniul mediului şi al infrastructurii transporturilor (reţele transeuropene) (111).

(b) În al doilea rând, TFUE prevede utilizarea unei clauze de flexibilitate analoage

fostului articol 308 din TCE, care necesită totuşi aprobarea Parlamentului European: în cazul în care o acţiune se dovedeşte necesară pentru a atinge unul dintre obiectivele menţionate în tratate, fără ca acestea să fi prevăzut atribuţiile necesare în acest sens, Consiliul, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei şi după aprobarea Parlamentului, poate adopta măsurile corespunzătoare (112).

2.3.3. Consecinţe orizontale ale repartizării competenţelor din TFUE la nivel procedural

În definitiv, putem semnala faptul că, dincolo de consecinţele repartizării competenţelor din TFUE asupra domeniului de aplicare materială a politicilor structurale şi de coeziune, alte consecinţe decurg de aici în ceea ce priveşte procedurile legislative.

a) În primul rând, principiul subsidiarităţii nu se aplică domeniilor care fac parte din competenţa exclusivă a Uniunii (113). Pe această bază, în cadrul politicilor structurale şi de coeziune care nu fac parte din competenţa exclusivă a Uniunii, parlamentele naţionale veghează la respectarea principiului subsidiarităţii. Prin urmare, acestea pot adresa preşedinţilor Parlamentului European, al Consiliului şi al Comisiei un aviz motivat privind conformitatea unui proiect de act legislativ cu principiul subsidiarităţii în conformitate cu procedurile prevăzute de protocoalele anexate la tratat (114).

105 Articolul 13 din TFUE. Acest articol menţionează, printre domeniile referitoare la respectarea bunăstării

animalelor: agricultura, pescuitul, transporturile, piaţa internă, precum şi cercetarea şi dezvoltarea tehnologică şi a spaţiului.

106 Articolul168 alineatul (1) din TFUE. 107 Articolul 175 din TFUE şi Protocolul nr. 28. 108 Articolul 174 al treilea paragraf din TFUE prevede acordare unei atenţii deosebite zonelor rurale în cadrul

politicii de coeziune. Dar articolele 175 primul paragraf şi articolul 178 permit atribuirea dezvoltării zonelor rurale Fondului european de orientare şi garantare agricolă, în prezent devenit FEADER, în cadrul PAC.

109 A se vedea Comunicarea „Opţiuni pentru o perspectivă şi un obiectiv post-2010 în materie de biodiversitate la nivelul Uniunii Europene” [COM (2010) 4 din 19.1.2010] privind viitorul acţiunii comunitare în acest domeniu (http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/policy/index_en.htm).

110 Privind măsurile de finanţare a programului Natura 2000, a se consulta manualul publicat în acest sens în 2007 (http://circa.europa.eu/Public/irc/env/financing_natura/library?l=/contract_management/handbook_update/financement_2007pdf/_FR_1.0_&a=d).

111 Articolul 177 al doilea paragraf din TFUE. 112 Articolul 352 din TFUE. 113 Articolul 5 alineatul (3) primul paragraf din TUE. 114 Articolul 5 alineatul (3) al doilea paragraf din TUE şi Protocoalele nr. 1 şi nr. 2.


PE 431.591 21

(b) În al doilea rând, sistemul de cooperare consolidată se aplică doar în cadrul competenţelor neexclusive ale Uniunii (115). În această privinţă, în mai multe domenii ale politicilor structurale şi de coeziune, anumite state membre (în speţă, cel puţin nouă) pot alege să stabilească între ele angajamente suplimentare şi să îi depăşească pe ceilalţi membri ai Uniunii în direcţia cooperării sau a integrării. Totuşi, formele de cooperare consolidată nu pot aduce atingere nici pieţei interne, nici coeziunii economice, sociale şi teritoriale şi nici nu pot provoca denaturări ale concurenţei. Decizia care autorizează o formă de cooperare consolidată se adoptă de către Consiliu în ultimă instanţă, atunci când acesta stabileşte că obiectivele urmărite prin această cooperare nu pot fi atinse într-un termen rezonabil de Uniune, în ansamblul său (116), la propunerea Comisiei şi după aprobarea Parlamentului European. De exemplu, formele de cooperare consolidată, la iniţiativa a cel puţin nouă state membre, ar putea viza pe viitor gestionarea riscurilor agricole (a se vedea punctul 3.2.3 de mai jos) sau ar putea fi stabilite în vederea unui regim de control consolidat al eforturilor în domeniul pescuitului în unele zone maritime.

115 Articolul 20 alineatul (1) din TUE. Normele privind cooperările consolidate sunt dezvoltate la articolele

326-334 din TFUE. 116 Articolul 20 alineatul (2) din TUE.


PE 431.591 22


PE 431.591 23

3. SCHIMBĂRILE LEGISLATIVE ÎN POLITICILE STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE

3.1. Schimbările privind temeiurile juridice şi procedurile decizionale Schimbările legislative aduse de Tratatul de la Lisabona asupra politicilor structurale şi de coeziune sunt, în esenţă, de ordin instituţional (repartizarea competenţelor, a se vedea punctul 2 de mai sus) şi procedural (introducerea procedurii legislative ordinare în mai multe politici şi a avizului conform pentru acordurile internaţionale). Schimbările de fond se referă mai ales la câteva temeiuri juridice, care sunt extinse. Din punct de vedere formal, „Comunitatea” este înlocuită de „Uniune” în toate articolele noului tratat. Având în vedere faptul că Uniunea are personalitate juridică, ea este singura abilitată să încheie un acord internaţional în domeniile sale de competenţă, însă, pentru cea mai mare parte dintre ele, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului European (punctul 3.8). Mai mult, fosta procedură de codecizie din articolul 251 din TCE este înlocuită de procedura legislativă ordinară (articolul 294 din TFUE) (117) în politica comună în domeniul transportului (punctul 3.5.1), politica regională (punctul 3.4), acţiunile de dezvoltare a reţelelor transeuropene (punctul 3.5.2), precum şi în acţiunile din domeniul educaţiei şi tineretului (punctul 3.6.2). Politica culturală, în care Consiliul hotăra anterior în unanimitate, în cadrul procedurii de codecizie, beneficiază de aici înainte de procedura legislativă ordinară (punctul 3.6.3). Sunt create noi temeiuri juridice pentru turism (punctul 3.7) şi sport (punctul 3.6.1), supuse, de asemenea, procedurii legislative ordinare. În domeniile agriculturii şi pescuitului (punctul 3.2 şi punctul 3.3), simpla consultare a Parlamentului dispare pentru a face loc procedurii legislative ordinare. Dar Consiliul îşi păstrează încă, în mod excepţional, competenţele în câteva domenii, fără participare parlamentară. Chiar dacă o lungă jurisprudenţă confirmă o interpretare restrictivă a excepţiilor, nu este mai puţin adevărat că repartizarea competenţelor realizată de TFUE în aceste două domenii ridică probleme importante (politice şi juridice), ceea ce ar putea alimenta numeroase cazuri de contencios interinstituţional pe viitor. Tratatul de la Lisabona aduce, de asemenea, schimbări la nivelul tipologiei actelor juridice, care include de aici înainte noi acte delegate şi o revizuire a actelor de punere în aplicare aflate în vigoare anterior (regimul comitologiei) (punctul 3.9). În încheiere, tratatul introduce modificări legislative cu aplicare orizontală în cadrul tuturor politicilor structurale şi de coeziune (punctul 3.10). Aceste modificări pot duce la schimbări importante în câteva domenii. Este vorba, în special, de dreptul de iniţiativă al Parlamentului în materie de revizuire a tratatelor (în special în cadrul procedurilor de revizuire simplificate) şi de dreptul de iniţiativă cetăţenească.

117 Acest studiu nu analizează procedura legislativă ordinară, dezvoltată, de altfel, în mai multe documente

parlamentare. A se vedea ghidul „Codecizie şi conciliere. Modul în care Parlamentul colegiferează în cadrul Tratatului de la Lisabona” (DV/795985FR.doc). De asemenea, a fost adoptat un cod de conduită în acest sens pentru Grupul de lucru privind reforma Parlamentului European cu ocazia reuniunii din 23 aprilie 2008. Pentru referinţe, a se vedea: http://www.europarl.europa.eu/code/about/background_en.htm.


PE 431.591 24

3.2. Schimbările legislative aduse politicii agricole comune (articolele 38-44 din TFUE)

Tratatul de la Lisabona nu aduce schimbări de fond în ceea ce priveşte politica agricolă comună (PAC). Evident, este vorba pur şi simplu de o preluare a dispoziţiilor existente din TCE (ex-articolele 32-38). Astfel, normele privind specificitatea PAC faţă de dreptul comun al pieţei interne sunt menţinute (118). Acelaşi lucru este valabil şi pentru regimul excepţional referitor la normele privind concurenţa (articolul 42 primul paragraf din TFUE), care preia, fără vreo modificare, conţinutul ex-articolului 36 din TCE (119). De asemenea, obiectivele PAC sunt preluate ca atare (articolul 39 din TFUE - ex-articolul 33 din TCE). În ultimul rând, structurarea posibilă a pieţelor agricole sub forma unor organizări comune a pieţelor (OCP) este menţinută ca atare (articolul 40 din TFUE – ex-articolul 34 din TCE). Schimbările aduse de Tratatul de la Lisabona politicii agricole comune sunt, aşadar, de ordin instituţional (în domeniul repartizării competenţelor) (a se vedea punctul 2.3.1 de mai sus) şi de ordin procedural (articolele 42 şi 43 din TFUE faţă de ex-articolele 36 şi 37 din TCE) (120). 3.2.1. Procedura legislativă ordinară în domeniul agriculturii TFUE introduce procedura legislativă ordinară înlocuind procedura de consultare existentă pe două planuri:

- normele specifice privind concurenţa care se aplică producţiei şi comercializării produselor agricole (articolul 42 primul paragraf din TFUE) (121);

- şi stabilirea organizării comune a pieţelor agricole(OCP), precum şi celelalte dispoziţii necesare îndeplinirii obiectivelor PAC [articolul 43 alineatul (2) din TFUE].

Procedura legislativă ordinară devine astfel procedura de drept comun în domeniul agriculturii, dar rămân totuşi două excepţii importante:

- în cadrul regimului special privind concurenţa, numai Consiliul poate autoriza acordarea de ajutoare în vederea protejării exploataţiilor defavorizate de condiţii structurale şi naturale şi în cadrul programelor de dezvoltare economică (articolul 42 al doilea paragraf din TFUE) (122);

118 Cu excepţia înlocuirii referinţelor la „piaţa comună” cu „piaţa internă”, articolul 38 alineatul (2) din TFUE nu

modifică fostul articol 32 alineatul(2) din TCE: „Cu excepţia unor dispoziţii contrare prevăzute la articolele 39-44, normele prevăzute în vederea instituirii sau funcţionării pieţei interne se aplică produselor agricole”. Realizarea pieţei interne agroalimentare cuprinde, în consecinţă, o derogare de la articolele 26 şi 114 din TFUE în măsura în care legiuitorul european exercită competenţele atribuite de tratat în favoarea PAC.

119 Articolul 42 primul paragraf din TFUE: „Dispoziţiile capitolului referitor la normele privind concurenţa se aplică producţiei şi comercializării produselor agricole numai în măsura stabilită de Parlamentul European şi de Consiliu” în cadrul noii proceduri legislative ordinare (care înlocuieşte procedura de consultare, a se vedea punctul 3.1 de mai jos), „având în vedere obiectivele” specifice PAC.

120 În acest capitol reluăm analiza efectuată de Claude Blumann în studiul solicitat de Comisia pentru agricultură şi dezvoltare rurală a PE: „PAC şi Tratatul de la Lisabona”, Parlamentul European - Departamentul tematic B, Studiu IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, punctul 1.1, p. 3, Bruxelles (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410).

121 Se remarcă în trecere că atribuţiile Parlamentului vor deveni mai importante în materie de concurenţă „agricolă” decât în materie de concurenţă generală, din moment ce Parlamentul va fi doar consultat în legătură cu actele legislative în materie de înţelegeri, poziţii dominante sau ajutoare de stat în conformitate cu articolele 103 şi 109 din TFUE (care reiau fără vreo schimbare dispoziţiile procedurale prevăzute la ex-articolele 84 şi 87 din TCE).

122 TFUE nu precizează dacă este vorba de ajutoare comunitare sau de ajutoare de stat. Regimurile comunitare privind ajutoarele prevăzute la articolul 42 din TFUE se desfăşoară în prezent în cadrul politicii de dezvoltare


PE 431.591 25

- numai Consiliul poate adopta măsurile privind stabilirea preţurilor, a taxelor, a ajutoarelor şi a contingentelor [articolul 43 alineatul (3) din TFUE].

3.2.2. Excepţiile de la procedura legislativă ordinară în domeniul agriculturii CJCE a considerat întotdeauna că excepţiile de la o normă sau de la un principiu general ar trebui să rezulte doar dintr-o interpretare strictă (123). Acesta este cazul în situaţia de faţă, procedura legislativă ordinară devenind procedura de drept comun în domeniul agriculturii. Această interpretare este consolidată de referirile generale la „obiectivele PAC” (124), CJCE încurajând dintotdeauna o concepţie largă asupra obiectivelor articolului 39 (ex-articolul 33 din TCE) (125). De altfel, excepţiile prevăzute la articolele 42 şi 43 din TFUE nu fac nicio referire la o procedură legislativă specială. Trebuie să deducem de aici că actele elaborate pe aceste baze nu mai au un caracter legislativ, ci de punere în aplicare. Prin urmare, este vorba despre crearea unei competenţe de punere în aplicare directe în favoarea Consiliului, ceea ce, de altfel, contrabalansează principiul ierarhiei normelor (126). Pe această bază, Parlamentul pledează pentru o interpretare strictă a articolului 42 al doilea paragraf şi a articolului 43 alineatul (3) şi subliniază deci că aceste dispoziţii nu se pot aplica decât în cazurile explicit desemnate ca excepţii:

- Articolul 43 alineatul (3) din TFUE limitează excepţia la „stabilirea preţurilor, a taxelor, a ajutoarelor şi a contingentelor”. Termenul de „stabilire” trebuie luat în sensul său natural sau etimologic: stabilirea sumelor sau a nivelurilor (cuantificare). Nu înseamnă nicidecum o pronunţare a Consiliului asupra regimurilor de preţuri, de ajutoare sau de taxe în ansamblu. Orice altă interpretare ar însemna extinderea procedurii legislative ordinare la agricultură ca o reformă disimulată. Acest lucru ar determina, în practică, o interpretare largă a articolului 43 alineatul (3) din TFUE care ar exclude Parlamentul de la revizuirea a aproape întregului ansamblu de domenii referitoare la OCP unică. De fapt, principiile de bază ale regimurilor preţurilor, ale ajutoarelor, ale taxelor sau ale contingentelor (cote), precum şi normele generale aplicabile acestora referitoare la punerea lor în aplicare se vor supune procedurii legislative ordinare. Dimpotrivă, stabilirea concretă a nivelului preţurilor, a valorii taxelor sau ajutoarelor ori determinarea şi repartizarea cotelor vor fi în competenţa Consiliului.

- Articolul 42 din TFUE schimbă felul în care se articulează aceste două paragrafe. În

TCE (ex-articolul 36), procedura legislativă era identică pentru cele două paragrafe (simplă consultare). Al doilea paragraf era conceput doar ca o ilustrare a primului, dezvoltând cadrul specific al normelor privind concurenţa în domeniul agriculturii pentru ajutoare (127). Situaţia s-a schimbat în articolul 42 al doilea paragraf din TFUE prin eliminarea adverbului „în special”. Altfel spus, autorizarea acordării ajutoarelor

rurală (al doilea pilon al PAC). Regulile concurenţei se încadrează în OCP unică [articolele 175-181 din Regulamentul (CE) nr. 1234/2007, JO L 299, 16.11.2007].

123 Între altele: CJCE, 5 mai 1998, Regatul Unit/Consiliu, Cauza C-180/96, Rec. I-2265. 124 Articolul 42 primul paragraf din TCE, final: „...având în vedere obiectivele enunţate la articolul 39”. Articolul

43 alineatul (2) din TCE: „...precum şi celelalte dispoziţii necesare pentru îndeplinirea obiectivelor politicii comune în domeniul agriculturii şi pescuitului”.

125 În numele unei jurisprudenţe teleologice şi sistemice pe care CJCE o desfăşoară, la urma urmei, în toate domeniile de drept comunitar.

126 A se vedea articolul 291 alineatul (2) din TFUE (punctul 3.9.2). Referitor la acest punct, C. Blumann a scris: „Se pare că există odată cu articolul 43 alineatul (3) în materie de PAC o anomalie, din moment ce, în general, actele adoptate ca primă aplicare a tratatelor sunt considerate legislative (drept derivat de primul grad) şi actele de punere în aplicare nu vin decât după aceea pentru a pune în practică actele legislative preexistente (drept derivat de gradul doi)”, Blumann, op.cit. p. 8.

127 Articolul 36 al doilea paragraf din TCE: „Consiliul poate «în special» să autorizeze ajutoare:....”.


PE 431.591 26

devine o competenţă exclusivă a Consiliului şi nu se mai supune procedurii legislative ordinare: există şi o excepţie de competenţă proprie în favoarea Consiliului ca în cazul articolului 43. Pentru Parlamentul European, articolul 42 al doilea paragraf din TFUE constituie o derogare de la regimul general al ajutoarelor de stat prevăzut la articolul 109 din TFUE (în care acesta dispune de cel puţin o competenţă de consultare) şi, ca orice derogare, ea trebuie să reprezinte o interpretare strictă şi nu poate, aşadar, să se aplice decât în cele două cazuri pe care le menţionează în mod expres: pe de o parte, în vederea protejării exploataţiilor defavorizate de condiţii structurale sau naturale, pe de altă parte, în cadrul programelor de dezvoltare economică. În conformitate cu interpretarea Parlamentului European, excepţia în favoarea Consiliului nu poate include ajutoarele comunitare din al doilea pilon al PAC în aceste domenii. O interpretare mai largă ar fi incoerentă faţă de întreaga politică de dezvoltare rurală, care se supune procedurii legislative ordinare şi care ar risca să creeze distorsiuni grave.

Parlamentul a ridicat explicit problema domeniului de aplicare a excepţiilor de la articolul 43 alineatul (3) din TFUE (128). Punctul 30 din rezoluţia sa din 7 mai 2009 subliniază că procedura legislativă ordinară „se va aplica întregii legislaţii din domeniul agriculturii în conformitate cu articolul 43 alineatul (2) din TFUE şi că aceasta priveşte, în special, cele patru texte orizontale principale din domeniul agriculturii (organizarea comună a pieţei unice, regulamentul privind plăţile directe, regulamentul privind dezvoltarea rurală, precum şi finanţarea PAC)”. Referirea la cele patru texte de bază ale PAC echivalează cu respingerea competenţei Consiliului asupra regimurilor privind preţurile, ajutoarele, taxele sau contingentele pentru producţie. În plus, la punctul 31 al aceleiaşi rezoluţii din 5 mai 2009 se consideră că „articolul 43 alineatul (3) din TFUE nu prevede un temei juridic sau o competenţă autonomă care ar permite adoptarea sau modificarea oricărui act al Consiliului din domeniul PAC, aflat în vigoare”. În consecinţă, Parlamentul solicită Consiliului să „nu adopte niciuna dintre măsurile menţionate la articolul 43 alineatul (3), fără consultarea prealabilă a Parlamentului”. Comisia, în comentariile sale la rezoluţia Parlamentului, a semnalat că textul tratatului nu corespunde interpretării Parlamentului privind felul în care se articulează cele două alineate ale articolului 43 din TFUE (129). Abordarea serviciilor juridice ale Comisiei se bazează pe existenţa celor două proceduri autonome care sunt alese în funcţie de domenii. Totuşi, noul comisar pentru agricultură, dl Dacian Cioloş, în răspunsurile la chestionarul Comisiei pentru agricultură şi dezvoltare rurală înainte de audiere, a indicat în mod explicit că articolul 43 alineatul (3) din TFUE constituie o excepţie şi că, prin urmare, trebuie să fie interpretat în mod restrictiv. Comisarul consideră necesară realizarea unei analize pentru fiecare caz în parte pentru a nu goli de sens principiul general al codeciziei care trebuie să prevaleze în domeniul agriculturii. În ceea ce îl priveşte, Consiliul nu s-a pronunţat încă în mod oficial asupra acestor chestiuni. Ne putem uşor imagina că excepţiile de la articolele 42 şi 43 alineatul (3) din TFUE vor fi cu greu puse în practică date fiind problemele interinstituţionale pe care le-ar ridica (Parlamentul în raport cu Consiliul, în ceea ce priveşte domeniul de aplicare a procedurii legislative ordinare, dar şi Consiliul în raport cu Comisia, în ceea ce priveşte competenţele de punere în aplicare, care ar rămâne în mâinile Comisiei). Dar, din punct de vedere strict

128 Rezoluţia T6-0373/2009 referitoare la noul rolul şi noile responsabilităţi ale Parlamentului care decurg din

Tratatul de la Lisabona (a se vedea http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr). 129 Răspunsul Comisiei la Rezoluţia Parlamentului European privind noul rol şi noile responsabilităţi ale

Parlamentului care decurg din Tratatul de la Lisabona: XI. Politica agricolă.


PE 431.591 27

juridic, este de dorit să se stabilească în prealabil o linie de demarcaţie între procedura legislativă ordinară şi excepţiile în favoarea Consiliului. În opinia noastră, în lipsa unei delimitări clare a competenţelor legislative în domeniul PAC, conflictele politice şi juridice ar putea apărea adesea, în special în cadrul reformei fundamentale a PAC prevăzută pentru anii 2011-2012. O analiză a fiecărui caz în parte rămâne prea nesigură. Aşadar, un acord interinstituţional de cooperare legislativă se dovedeşte necesar în vederea acoperirii acelui vacuum juris privind structura şi nivelurile de decizie ale actelor agricole. De altfel, repartizarea competenţelor realizată de TFUE duce chiar la o diminuare a competenţei parlamentare din moment ce Parlamentul nu va mai fi consultat în domeniile în care se aplică excepţiile. Acordul interinstituţional ar trebui deci să rezolve şi problema consultării Parlamentului în cazurile de folosire eventuală a excepţiilor de la articolul 42 şi articolul 43 alineatul (3) din TFUE. 3.2.3. Consecinţe materiale ale Tratatului de la Lisabona asupra PAC Trebuie notat că amendamentele Parlamentului la propunerile legislative din domeniul agriculturii au adesea un impact direct asupra bugetului comunitar. Acest lucru explică în parte întârzierea în aplicarea codeciziei în ceea ce priveşte PAC. Chiar dacă anumite puncte rămân încă de clarificat (a se vedea punctul 3.2.2 de mai sus), TFUE a definit procedura legislativă ordinară ca procedură de drept comun care trebuie aplicată în cazul PAC. De altfel, TFUE a eliminat distincţia între „cheltuieli obligatorii” (primul pilon al PAC) şi „cheltuieli neobligatorii” (al doilea pilon al PAC) (a se vedea punctul 4.2 de mai jos). Pe viitor, cele două componente ale autorităţii bugetare (Parlamentul şi Consiliul) vor hotărî în comun asupra tuturor creditelor aferente primului element de cheltuieli al Uniunii (a se vedea punctul 4.1 de mai jos - Tabelul 1). În acest context, putem spune deja că PAC va suferi o remaniere profundă odată cu noul cadru financiar multianual 2014-2020, care va fi condiţionat foarte mult de evoluţia crizei economice. Deja ne putem aştepta la o reformă radicală a PAC pentru perioada ulterioară anului 2013, un exerciţiu pe care instituţiile europene nu au îndrăznit să îl demareze în 2008, în momentul adoptării ultimei reforme a acestei politici, calificată drept „bilanţ de sănătate”. Pentru perioada ulterioară anului 2013, se vorbeşte chiar despre o reformare a PAC în ceea ce priveşte obiectivele acestei politici, principiile şi mecanismele sale principale. Se înţelege de la sine că Parlamentul European va trebui să joace un rol determinant în vederea definirii acestei noi PAC şi a cadrului său financiar, pe baza unor noi puteri legislative şi bugetare atribuite de TFUE. Dar în prealabil, Parlamentul va trebui să îşi consolideze noile sale prerogative. Dincolo de acordurile interinstituţionale care vor trebui să interpreteze domeniul de aplicare a excepţiilor prevăzute la articolele 42 şi 43 din TFUE, Parlamentul va trebui să fie atent la adaptările regulamentelor de bază (în special regulamentul privind OCP unică şi regulamentul privind plăţile directe) (130) ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona. În acest context, Parlamentul va trebui să analizeze îndeaproape noile norme care trebuie elaborate pentru actele delegate şi actele de punere în aplicare (comitologie),

130 Regulamentul (CE) nr. 1234/2007 (JO L 299, 16.11.2007) şi Regulamentul (CE) nr. 73/2009 (JO L 30,

31.1.2009).


PE 431.591 28

care sunt de o importanţă majoră pentru domeniul agriculturii (a se vedea punctul 3.9 de mai jos). Pe termen mai lung, odată ce noua PAC pentru perioada ulterioară anului 2013 va fi definită şi consolidată, Parlamentul European va putea eventual să ia iniţiativa de a actualiza capitolul privind agricultura din TFUE prin intermediul procedurii de revizuire simplificată prevăzută la articolul 48 alineatul (6) din TUE (a se vedea punctul 3.10.1 de mai jos). Trebuie constatat faptul că textul capitolului privind agricultura a rămas neschimbat de la Tratatul de la Roma. Inspirându-se din principiile de producţie, astăzi depăşite, obiectivele PAC stabilite în 1957 nu au fost niciodată modificate. Nu au fost incluse noţiuni-cheie din PAC actuală ca multifuncţionalitatea agricolă, dezvoltarea rurală, dezvoltarea durabilă, calitatea şi siguranţa alimentară (food safety), sănătatea publică şi combaterea obezităţii, bunăstarea animală, amenajarea teritoriului, protecţia resurselor naturale şi a biodiversităţii, lupta împotriva schimbărilor climatice, dezvoltarea energiilor regenerabile de origine agricolă sau, în cele din urmă, disciplina financiară. Acelaşi lucru este valabil şi în cazul mecanismelor în vigoare: plăţile decuplate alocate exploataţilor, modularea ajutoarelor, instrumentele financiare (FEAGA, FEADER), trasabilitatea, condiţionarea ajutoarelor (cross-compliance) etc. În ultimul rând, dispoziţiile privind formele de cooperare consolidată (articolul 20 alineatul (1) din TUE - articolele 326 şi următoarele din TFUE) (a se vedea punctul 2.3.3.b de mai sus) deschid o cale de explorat pe termen mediu, în vederea dezvoltării viitoare a PAC reformate (de exemplu, dispoziţiile privind gestionarea riscurilor sau dezvoltarea organizaţiilor interprofesionale pe plan european).

3.3. Schimbările legislative aduse politicii comune în domeniul pescuitului (articolele 38-44 din TFUE)

Denumirea titlului III din a treia parte din TFUE adaugă termenului „Agricultura” cuvintele „şi pescuitul”. Mai mult, articolul 38 alineatul (1) din TFUE prevede că Uniunea defineşte şi pune în aplicare o politică comună în domeniul agriculturii „şi pescuitului”. În principiu, s-ar putea considera că schimbarea aceasta este relativ minoră, în măsura în care de la începuturile Comunităţii produsele din domeniul pescuitului sunt asimilate produselor agricole (131). Totuşi, această referire clară la o politică în domeniul pescuitului, reluată la articolul 43 alineatul (2) din TFUE, permite ca aceasta să devină autonomă faţă de PAC, chiar dacă, din motive de economie legislativă, TFUE introduce un nou alineat la articolul 38 alineatul (1) din TFUE amintind că „referirile la politica agricolă comună sau la agricultură şi utilizarea termenului «agricol» se înţeleg ca făcând referire şi la pescuit, având în vedere caracteristicile speciale ale acestui sector”. Cu alte cuvinte, TFUE renunţă la dezvoltarea unui regim propriu în domeniul pescuitului prin aplicarea regimului specific „agricol” pentru toată Europa verde şi pentru Europa albastră. În acest context, comentariile deja exprimate privind PAC (a se vedea punctul 3.2.2 de mai sus) pot fi reluate pentru PCP în ansamblul său. Cu toate acestea, se impun câteva

131 „Prin produse agricole se înţeleg produsele solului, cele animaliere şi pescăreşti, precum şi produsele care au

suferit o primă transformare şi se află în raport direct cu aceste produse” [articolul 38 alineatul(1) din TFUE – ex-articolul 32 alineatul(1) din TCE]. Anexa I la tratat cuprinde lista produselor agricole şi pescăreşti care se încadrează în regimul propriu al PAC şi al PCP.


PE 431.591 29

comentarii în legătură cu referirea specifică la „stabilirea şi repartizarea posibilităţilor de pescuit” (TAC-uri şi cote), inserată în regimul excepţional de la articolul 43 alineatul (3) din TFUE, care rămân în competenţa Consiliului. În trecut, Parlamentul European dispunea de un drept de consultare pentru ansamblul PCP, cu excepţia stabilirii TAC-urilor („capturi totale admisibile”) şi a cotelor. O bază juridică de drept derivat, articolul 20 din Regulamentul de bază al Consiliului privind conservarea şi exploatarea durabilă a resurselor piscicole în cadrul PCP (132), era folosită de Consiliu pentru evitarea consultării parlamentare în vederea atribuirii posibilităţilor de pescuit(133). De fapt, Consiliul a folosit această dispoziţie în mod repetat, nu numai pentru a hotărî cu privire la atribuirile posibilităţilor de pescuit, ci şi pentru a adapta alte dispoziţii ale PCP, fără a consulta totuşi Parlamentul. Această situaţie anormală ia sfârşit odată cu intrarea în vigoare a TFUE. Din acest moment, procedura legislativă ordinară devine regula de drept comun pentru întreaga PCP, cu excepţia cazului de „stabilire şi repartizare a posibilităţilor de pescuit” (TAC-urile şi cotele), unde excepţia de la articolul 43 alineatul (3) din TFUE va trebui aplicată, dar conform unei interpretări restrictive (a se vedea punctul 3.2.2 de mai sus) (134). Termenii „stabilirea” şi „repartizarea” posibilităţilor de pescuit trebuie, aşadar, să fie înţeleşi în sensul lor etimologic pur şi să se refere doar la cantităţile sau nivelurile TAC-urilor şi cotelor. De altfel, acordurile internaţionale în domeniul pescuitului, unul din capitolele principale ale PCP, vor fi încheiate după aprobarea Parlamentului în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE. Vom analiza regimul acestora după TFUE în capitolul dedicat acordurilor internaţionale (a se vedea punctul 3.8 de mai jos). Trebuie amintit deja faptul că Uniunea dispune de o gamă largă de acorduri încheiate cu statele costiere din Africa, Pacific şi ţările nordice (Norvegia, Islanda, Insulele Feroe şi Groenlanda). La aceste acorduri se adaugă cele încheiate cu mai multe organizaţii regionale de pescuit (ORP). În cele din urmă, trebuie remarcat faptul că, din păcate, aşa cum s-a întâmplat deja în cazul PAC, TFUE a ratat ocazia de a actualiza cadrul general al PCP. Un cadru devenit învechit în lumina evoluţiei înregistrate din momentul apariţiei sale. Noţiuni şi instrumente cheie ale PCP (precum „eforturile de pescuit”, „mecanismele de conservare a resurselor piscicole” - TAC-urile -, „acordurile internaţionale în domeniul pescuitului”, „Fondul european pentru pescuit” etc.) nu sunt întotdeauna menţionate în capitolul privind pescuitul din tratat. O revizuire aprofundată a dreptului primar privind acest sector este de dorit pe viitor. Procedurile de revizuire simplificate prevăzute la articolul 48 alineatele (6) şi (7) din TUE ar putea, fără îndoială, să fie utilizate în acest sens stabilind eventual un regim autonom al Europei albastre faţă de PAC (a se vedea punctul 3.10.1 de mai jos).

132 Regulamentul (CE) 2371/2002, JO L 358, 31.12.2002. 133 Domeniu care include limitele de captură şi/sau ale efortului de pescuit, repartizarea posibilităţilor de pescuit

între statele membre, precum şi măsurile asociate acestor limite [articolul 20 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 2371/2002].

134 Punctul 32 din Rezoluţia PE T6-0373/2009 din 7 mai 2009 confirmă această interpretare restrictivă (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 30

3.4. Schimbările legislative aduse politicii regionale (articolul 3 alineatele (3) şi (5) din TUE; articolele 174-177 din TFUE)

3.4.1. Schimbările de fond şi de ordin procedural în TUE şi în TFUE TUE extinde domeniul de acţiune al Uniunii în materie de coeziune economică şi socială adăugând „coeziunea teritorială” (135). Noua coeziune economică, socială şi teritorială devine în acest fel unul din principiile fundamentale ale Uniunii în vederea unei dezvoltări armonioase şi durabile a întregii Uniunii, pe lângă instituirea pieţei interne [articolul 3 alineatul (3) din TUE] (136). De altfel, TUE extinde principiul subsidiarităţii asupra autorităţilor regionale şi locale [articolul 5 alineatul (3) din TUE]. În ceea ce priveşte TFUE, articolele 174-177 înlocuiesc articolele 158-162 din TCE referitoare la acţiunea comunitară în favoarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale. Mai mult, un protocol a fost anexat noilor tratate TUE şi TFUE (137). În vederea atingerii acestui obiectiv, Uniunea vizează reducerea decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate [articolul 174 alineatul (2) din TFUE]. Pe această bază, TFUE introduce un nou alineat la articolul 174 care oferă prioritate regiunilor în care acţiunea Uniunii trebuie să intervină în favoarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale: se acordă o atenţie deosebită zonelor rurale, zonelor afectate de tranziţia industrială, precum şi regiunilor afectate de un handicap natural şi demografic grav şi permanent, cum ar fi regiunile cele mai nordice cu densitate foarte scăzută a populaţiei (regiunile arctice) şi regiunile insulare, transfrontaliere şi muntoase [articolul 174 alineatul (3) din TFUE]. În afara articolelor 174-177 din TFUE, Tratatul de la Lisabona aduce alte modificări semnificative:

- coeziunea economică, socială „şi teritorială” este inclusă în rândul competenţelor partajate ale Uniunii [articolul 4 alineatul (2) litera (c) din TFUE] (a se vedea punctele 2.2.2 şi 2.3.1 de mai sus);

- articolul 14 din TFUE pune în evidenţă rolul serviciilor de interes economic general în promovarea coeziunii sociale şi teritoriale a Uniunii; în acest context, Protocolul nr. 26 recunoaşte competenţele discreţionare ample ale autorităţilor naţionale, regionale şi locale în ceea ce priveşte furnizarea, punerea în funcţiune şi organizarea serviciilor de interes general (articolul 1);

- protocolul aduce o modificare cadrului ajutoarelor naţionale în favoarea regiunilor dezavantajate din punct de vedere economic, în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forţei de muncă extrem de scăzut: TFUE introduce o clauză de caducitate (de cinci ani) pentru ajutoarele acordate unor regiuni din RFG afectate de divizarea Germaniei [articolul 107 alineatul (2) litera (c) din TFUE] şi include şi ajutoarele destinate regiunilor ultraperiferice [articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE];

135 Referitor la acest punct, a se vedea nota Departamentului tematic B „Impactul Tratatului de la Lisabona

asupra politicii regionale”, PE 431.586, ianuarie 2010. 136 Pe această bază, eventualele forme de cooperare consolidată nu pot aduce atingere coeziunii (articolul 326

din TFUE]. 137 Protocolul nr. 28 (JO C 115, 9.5.2008, p. 310).


PE 431.591 31

- TFUE introduce şi o dispoziţie privind acţiunile înaintate CJCE pe motiv de încălcare a principiului subsidiarităţii: acţiunile de control al legalităţii actelor legislative (articolul 263 din TFUE) pot fi formulate de Comitetul Regiunilor împotriva actelor pentru a căror adoptare TFUE prevede consultarea acestuia (138);

- în ultimul rând, TFUE recunoaşte organizarea puterilor publice la nivel naţional, regional şi local în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene;

De fapt, tratatul nu prevede o politică regională, ci doar mecanisme destinate să consolideze coeziunea economică, socială şi teritorială. Chiar dacă se prevede o eventuală regrupare a fondurilor (articolul 177 din TFUE; Protocolul nr. 28), acţiunea comunitară în favoarea coeziunii este până acum pusă în aplicare prin intermediul mai multor instrumente financiare:

- Trei fonduri structurale (articolul 175 din TFUE): a) Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) (articolul 176 din TFUE); b) Fondul social european (FSE), detaliat în articolele 162-164 din TFUE în cadrul politicii sociale şi de ocupare a forţei de muncă şi c) Fondul european de orientare şi garantare agricolă - secţiunea Orientare (FEOGA-O), detaliat în articolul 40 alineatul (3) din TFUE, în cadrul PAC. Începând cu 2005, acest din urmă fond a devenit Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADER) (139).

- Fondul de coeziune (articolul 177 al doilea paragraf din TFUE).

- Banca Europeană de Investiţii (BEI) (articolele 308 şi 309 din TFUE şi Protocolul nr. 5 anexat la tratate).

- Alte instrumente financiare, care nu sunt citate în mod explicit la articolul 175 din TFUE, cum ar fi Fondul de solidaritate (pentru a răspunde catastrofelor naturale) (140) sau Fondul european pentru pescuit (FEP).

În acest sens, autorii Tratatului de la Lisabona au ratat ocazia de a actualiza terminologia referitoare la FEOGA (FEADER) şi de a include Fondul de solidaritate şi Fondul pentru pescuit în dreptul primar. Tratatul nu a modificat nici regimul procedural al măsurilor specifice în favoarea regiunilor ultraperiferice, pentru care este menţinută o procedură legislativă specială (141). În schimb, toate celelalte acţiuni în favoarea coerenţei economice, sociale şi teritoriale sunt din acest moment decise prin intermediul procedurii legislative ordinare (142). Trebuie notat faptul că definirea misiunilor, a obiectivelor prioritare şi a organizării fondurilor structurale era înainte supusă deciziei Consiliului în unanimitate (ex-articolul 161 din TCE - noul articol 177 din TFUE). 3.4.2. Impactul viitor al introducerii coeziunii teritoriale Nici noţiunea însăşi de coeziune teritorială, nici implicaţiile sale pentru punerea în aplicare a politicilor comune nu au fost clar definite de Tratatul de la Lisabona. Parlamentul European

138 Articolul 8 din Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii. 139 Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, JO L 277, 21.10.2005. 140 Regulamentul (CE) nr. 2012/2002 (JO L 3111, 14.11.2002). 141 Regimul regiunilor ultraperiferice (departamentele şi teritoriile franceze de peste mări, insulele Azore, Madeira

şi Canare) se bazează pe articolele 349 şi 355 din TFUE. 142 Articolele 175 şi 177 din TFUE în general; articolul 178 din TFUE în ceea ce priveşte FEDER; articolul 43

alineatul (2) din TFUE pentru agricultură şi pescuit; articolul 164 din TFUE pentru FSE.


PE 431.591 32

a solicitat Comisiei să publice o carte albă în vederea consolidării coeziunii teritoriale (143), fără un răspuns până în prezent. Cu toate acestea, se poate prevedea deja că introducerea dimensiunii teritoriale în politica de coeziune va avea urmări asupra viitorului politicii regionale stricto sensu şi, într-o oarecare măsură, asupra tuturor instrumentelor financiare structurale. Acest lucru s-ar putea traduce prin consolidarea coordonării tuturor politicilor sectoriale cu efecte teritoriale (144). În acest caz, ar trebui concepută o nouă abordare (integrată) în luarea deciziei şi în gestionarea politicilor comune, cu consolidarea sinergiilor intersectoriale la toate nivelurile (local, regional, naţional şi comunitar). De altfel, s-ar putea introduce evaluarea efectelor teritoriale în cadrul fiecărei politici şi, eventual, s-ar putea aplica evaluări integrate ale tipurilor de impact asupra tuturor politicilor comune dintr-un teritoriu specific. În acest context, dezbaterea privind viitorul politicii regionale şi de coeziune va fi influenţată de rezultatele experimentului care se desfăşoară în prezent cu macroregiunile şi, în special, Strategia pentru Marea Baltică. Este vorba în acest caz de o tentativă de punere în aplicare a unei abordări noi, mai deschise şi participative. Dacă acest model de cooperare consolidată la nivelul macroregiunilor se dezvoltă, ar trebui în mod negreşit să includă acţiunile politicilor structurale şi de coeziune (145). O revizuire intermediară a politicii regionale este prevăzută pentru anul 2010. Având în vedere ponderea politicii regionale în bugetul comunitar (Tabelul 1, a se vedea punctul 4.1 de mai jos), această dezbatere va fi condiţionată puternic de negocierile privind noul cadru financiar 2014-2020 (în cazul în care instituţiile europene nu decid prelungirea perspectivelor financiare actuale până în 2016) (a se vedea punctul 4.4 de mai jos).

3.5. Schimbările legislative aduse politicii comune în domeniul transporturilor (articolele 90-100 din TFUE) şi reţelelor transeuropene (articolele 170-172 din TFUE)

În cadrul politicii în domeniul transporturilor, articolele 90-100 din TFUE înlocuiesc articolele 70-80 din TCE. În paralel, articolele 170-172 din TFUE înlocuiesc temeiurile juridice precedente privind reţelele transeuropene (articolele 154-156 din TCE). Politica comună în domeniul transporturilor şi acţiunile în favoarea reţelelor transeuropene sunt supuse

143 Punctul 24 din Rezoluţia T6-0163/2009 din 24 martie 2009 referitoare la Cartea verde privind coeziunea

teritorială (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5666042). De altfel, mai multe rezoluţii ale PE au vizat rapoartele referitoare la coeziunea teritorială şi politicile comune cu efecte teritoriale: Rezoluţia T6-0157/2009 din 26 martie 2009 referitoare la caracterul complementar şi la coordonarea politicii de coeziune şi a măsurilor de dezvoltare rurală (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5625302); Rezoluţia T6-0164/2009 din 24 martie 2009 referitoare la dimensiunea urbană a politicii de coeziune în noua perioadă de programare (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637232); Rezoluţia T6-0156/2009 din 24 martie 2009 privind cele mai bune practici din domeniul politicii regionale şi obstacolele din calea utilizării fondurilor structurale (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608562); şi Rezoluţia T6-0432/2008 din 21 octombrie 2008 referitoare la raportul privind guvernanţa şi parteneriatul la nivel naţional şi regional (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608632).

144 Punctul 10 din Rezoluţia din 26 martie 2009 referitoare la Cartea verde privind coeziunea teritorială, citată anterior (T6-0163/2209). De altfel, punctul 8 al Rezoluţiei T6-0373/2009 din 7 mai 2009 stabileşte că includerea coeziunii teritoriale va spori competenţa Parlamentului pentru evaluarea impactului teritorial al marilor politici ale Uniunii. A se vedea

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr. 145 Primele rezultate concrete ale Strategiei pentru Marea Baltică sunt aşteptate pentru 2011 şi vor determina,

probabil, o revizuire a abordării utilizate şi o analiză privind posibilitatea şi oportunitatea de a aplica acest model de cooperare asupra altor regiuni.


PE 431.591 33

regimului competenţelor partajate [articolul 4 alineatul (2) literele (g) şi (h) din TFUE] (a se vedea punctul 2.2.2 de mai sus). 3.5.1. Politica comună în domeniul transporturilor În ceea ce priveşte politica în domeniul transporturilor, schimbările aduse de Tratatul de la Lisabona sunt minore. Vechea procedură de codecizie citată la articolele 71, 75 şi 80 din TCE, introdusă de Tratatul de la Amsterdam, este înlocuită de procedura legislativă ordinară (articolele 91, 95 şi 100 din TFUE). Mai mult, Tratatul de la Lisabona introduce caducitatea pentru măsurile excepţionale adoptate de RFG în vederea compensării dezavantajelor economice ale regiunilor afectate de divizarea Germaniei (articolul 98 din TFUE): la cinci ani de la intrarea în vigoare a tratatului (la 1 decembrie 2014), Consiliul, la propunerea Comisiei, poate adopta o decizie de abrogare a articolului 98 (146). Până la stabilirea normelor comune în domeniul transporturilor (prevăzute la articolul 91 din TFUE), Consiliul păstrează competenţa de a acorda măsuri de derogare (articolul 92 din TFUE). Aceste derogări vor fi hotărâte în unanimitate, fără participarea Parlamentului. În afara schimbărilor cu privire la temeiurile juridice specifice ale politicii comune în domeniul transporturilor, trebuie remarcat faptul că Tratatul de la Lisabona a modificat alte domenii care vor avea efecte indirecte asupra activităţilor Comisiei TRAN. Mai întâi, articolul 191 alineatul (1) din TFUE a introdus lupta împotriva schimbărilor climatice în cerinţele de protecţie a mediului care trebuie incluse în definirea şi punerea în aplicare a politicilor Uniunii în ansamblu (articolul 11 din TFUE). Pe această bază, după semnarea Protocolului de la Kyoto şi în vederea măsurilor care vor urma Conferinţei de la Copenhaga din decembrie 2009, politica în domeniul transporturilor, în special rutiere şi aeriene, va fi afectată în mod direct de strategia comunitară de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră. În plus, titlul „Cercetarea şi dezvoltarea tehnologică” din TFUE adaugă referirea la „spaţiu” şi introduce un nou articol 189 privind o politică europeană a spaţiului. În acest domeniu, Uniunea dispune de competenţă pentru a desfăşura acţiuni şi, în special, pentru definirea şi punerea în aplicare a programelor, fără ca exercitarea acestei competenţe să poată avea ca efect împiedicarea statelor membre de a-şi exercita propria competenţă [articolul 4 alineatul (3) din TFUE]. Programul-cadru multianual în domeniul cercetării, al dezvoltării tehnologice şi al spaţiului va fi elaborat în conformitate cu procedura legislativă ordinară [articolul 182 alineatul (1) din TFUE], însă programele specifice care vor fi instituite vor fi decise în conformitate cu procedura legislativă specială în care Parlamentul va avea doar dreptul la consultare [articolul 182 alineatul (4) din TFUE]. În sfârşit, noile dispoziţii privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (articolele 67-89 din TFUE) pot avea efecte asupra politicii în domeniul transporturilor, în special în cadrul cooperării judiciare în materie civilă şi penală (articolele 81 şi 82 din TFUE) şi al controalelor care vor putea fi efectuate asupra pasagerilor. Acest domeniu a devenit o competenţă partajată ca urmare a dispariţiei celui de-al treilea pilon din tratate [articolul 4 alineatul (2) litera (j) din TFUE] (a se vedea punctul 2.2.2 de mai sus).

146 Această dispoziţie a fost inserată în articolul 107 alineatul (2) litera (c) din TFUE în cadrul ajutoarelor acordate

de către statele membre (reguli de concurenţă). A se vedea punctul 3.4.1.


PE 431.591 34

3.5.2. Reţelele transeuropene Orientările şi acţiunile prevăzute în domeniul reţelelor transeuropene sunt, de asemenea, adoptate de Parlamentul European şi de Consiliu în conformitate cu procedura legislativă ordinară (articolul 172 din TFUE), care înlocuieşte procedura de codecizie. Reţelele transeuropene includ infrastructurile de transporturi, telecomunicaţii şi energie (articolul 170 din TFUE) (147). Acestea contribuie la realizarea pieţei interne (articolul 26 din TFUE) şi la consolidarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale (articolul 174 din TFUE), ţinând cont de necesitatea conectării regiunilor insulare, a celor fără ieşire la mare şi a celor periferice cu regiunile centrale ale Uniunii [articolul 170 alineatul (2) din TFUE].

3.6. Schimbările legislative aduse politicilor în domeniul culturii, al educaţiei, al tineretului şi sportului (articolele 165 şi 167 din TFUE)

Temeiul juridic al acţiunilor întreprinse de UE în domeniul culturii este inserat în articolul 167 din TFUE, care înlocuieşte articolul 151 din TCE. Obiectivele acţiunilor Uniunii în domeniile educaţiei, tineretului şi sportului ţin de articolul 165 din TFUE (ex-articolul 149 din TCE) (148). 3.6.1. Sportul Deşi niciun articol din Tratatul CE nu amintea în mod explicit sportul, Uniunea Europeană a avut un rol decisiv în acest domeniu, în special prin intermediul jurisprudenţei CJCE. Cauza Bosman (149), în special, a avut un impact major asupra sportului profesionist stabilind că indemnizaţiile de transfer ar constitui un obstacol în calea liberei circulaţii a lucrătorilor (fotbaliştii), fiind, prin urmare, ilegale în temeiul tratatului. Tratatul de la Amsterdam şi Tratatul de la Nisa au inclus declaraţii referitoare la sport. Lipsea totuşi o bază juridică specifică în dreptul primar. Tratatul de la Lisabona introduce sportul pe lista competenţelor exercitate în acţiuni de sprijinire, de coordonare şi completare ale Uniunii [articolul 6 litera (e) din TFUE] (a se vedea punctul 2.2.3 de mai sus). Mai mult, Tratatul de la Lisabona creează o bază juridică proprie în articolul 165 din TFUE, alături de educaţie şi tineret. În viitor, Uniunea va contribui la promovarea intereselor europene în domeniul sportului, ţinând cont în acelaşi timp de caracterul său specific, de structurile bazate pe voluntariat, precum şi de funcţia sa socială şi educativă [articolul 165 alineatul (1) al doilea paragraf din TFUE]. Acţiunea comunitară în acest domeniu va urmări să dezvolte dimensiunea europeană a sportului, prin promovarea spiritului de echitate şi de deschidere în competiţiile sportive şi a cooperării între organizaţiile cu responsabilităţi în acest domeniu.

147 Totuşi, din motive organizaţionale, Parlamentul a atribuit reţelele transeuropene Comisiei TRAN în

exclusivitate. A se vedea anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European, XI, p. 140 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

148 Formarea profesională, inclusă, de asemenea, în titlul XII din TFUE (articolul 166), nu va fi analizată în acest studiu, dat fiind că ea nu se integrează în politicile structurale şi de coeziune şi este de competenţa Comisiei pentru ocuparea forţei de muncă şi afaceri sociale (a se vedea anexa VII punctul VII din Regulamentul de procedură al Parlamentului European).

149 CJCE Cauza C-145/93, 15.12.1995, Rec. p. 4921.


PE 431.591 35

Va fi protejată integritatea fizică şi morală a sportivilor, îndeosebi a celor mai tineri [articolul 165 alineatul (2) din TFUE] (150). Prima consecinţă practică a introducerii acestei noi baze juridice în tratat va fi punerea în aplicare a unui nou program privind sportul la nivel european. Această decizie, precum şi cele care vor urma în acest domeniu, va fi luată prin intermediul procedurii legislative ordinare [articolul 165 alineatul (4) din TFUE]. 3.6.2. Educaţia şi tineretul Principalele schimbări în domeniile educaţiei şi tineretului sunt de ordin procedural. Procedura legislativă ordinară înlocuieşte procedura de codecizie [articolul 165 alineatul (4) din TFUE]. De altfel, Tratatul de la Lisabona aduce în plus încurajarea participării tinerilor la viaţa democratică a Europei [articolul 165 alineatul (2) al cincilea paragraf din TFUE]. Totuşi, Uniunea este deja activă în acest domeniu: în special, promovarea participării civice este unul din obiectivele majore ale programului „Tineretul în acţiune”. Se poate conta pe faptul că introducerea acestui nou obiectiv va consolida acţiunea comunitară în acest domeniu. În cadrul acţiunilor de ajutor umanitar, tratatul citează, de asemenea, crearea unui „Corp voluntar european” cu obiectivul de a încuraja participarea tinerilor europeni în acest domeniu [articolul 214 alineatul (5) din TFUE]. Acest corp voluntar va fi dezvoltat prin intermediul procedurii legislative ordinare. În plus, comerţul cu servicii de educaţie este în mod explicit citat la articolul 207 alineatul (4) litera (b) din TFUE. Pentru negocierea şi încheierea acordurilor internaţionale în acest domeniu Consiliul hotărăşte în unanimitate în cazul în care aceste acorduri riscă să perturbe organizarea serviciilor educative la nivel naţional şi să aducă atingere răspunderii statelor membre pentru prestarea acestor servicii. Este vorba, aşadar, de un regim derogatoriu faţă de acordurile internaţionale în general, în care regula este mereu cea a majorităţii calificate [articolul 207 alineatul (4) primul paragraful şi articolul 218 alineatul (8) din TFUE]. Cu toate acestea, Parlamentul European are competenţe de aprobare în toate acordurile comerciale, în măsura în care în politica comercială comună se aplică procedura legislativă ordinară [articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) din TFUE] (a se vedea punctul 3.8 de mai jos). În ultimul rând, trebuie semnalat faptul că articolul 14 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene dispune că orice persoană are dreptul la educaţie, precum şi la accesul la formare profesională şi formare continuă (151). Această Cartă, chiar dacă nu creează nicio competenţă şi nicio atribuţie nouă pentru Uniune, are aceeaşi valoare juridică precum tratatele şi este deci obligatorie din punct de vedere juridic începând cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (152).

150 Punctul 27 din Rezoluţia T6-0373/2009 din 7 mai 2009 subliniază faptul că Uniunea poate în sfârşit să adopte

măsuri pentru dezvoltarea sportului şi a dimensiunii europene a acestuia şi că poate să ţină seama în mod corespunzător de natura specifică a sportului la implementarea altor domenii de politici comunitare. A se vedea http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.

151 A se vedea http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf 152 A se vedea articolul 6 alineatul (1) din TUE şi prima declaraţie anexată la tratat (JO C 115, 9.5.2008, pp. 19 şi

337).


PE 431.591 36

3.6.3. Cultura Preambulul TUE recunoaşte moştenirile culturale, religioase şi umaniste ca sursă de inspiraţie pentru valorile Uniunii Europene. În plus, noul articol 3 din TUE recunoaşte, printre obiectivele Uniunii, respectarea bogăţiei diversităţii culturale şi lingvistice, precum şi protejarea şi dezvoltarea patrimoniului cultural european. Dar schimbarea majoră adusă de Tratatul de la Lisabona în ceea ce priveşte politica culturală se referă la introducerea procedurii legislative ordinare [articolul 167 alineatul (5) din TFUE]. Până acum, Consiliul hotăra în unanimitate pe toată durata fostei proceduri de codecizie. Totuşi, această modificare nu va avea un efect semnificativ pe viitor într-un domeniu în care statele membre erau obişnuite să adopte decizii prin consens. În plus, Consiliul îşi vede menţinută competenţa de adoptare a recomandărilor din acest domeniu, la propunerea Comisiei. De altfel, comerţul cu servicii culturale şi audiovizuale este citat la articolul 207 alineatul (4) din TFUE (politica comercială comună). Consiliul hotărăşte în unanimitate în ceea ce priveşte negocierea şi încheierea de acorduri internaţionale în acest domeniu, în cazul în care aceste acorduri riscă să aducă atingere diversităţii culturale şi lingvistice din cadrul Uniunii. În mod similar cu acordurile privind comerţul cu servicii educative (a se vedea punctul 3.6.2 de mai sus), este vorba de o derogare de la acordurile internaţionale pentru care regula este mereu cea a majorităţii calificate [articolul 207 alineatul (4) şi articolul 218 alineatul (8) din TFUE] (a se vedea punctul 3.8 de mai jos). Consiliul garantează astfel respectarea „excepţiei culturale”, invocată mereu de Uniune pe parcursul negocierilor cu OMC (153). Cu toate acestea, Parlamentul european are competenţe de aprobare în acordurile care se referă la aceste domenii în măsura în care li se aplică procedura legislativă ordinară [articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) din TFUE] (a se vedea punctul 3.8 de mai jos).

3.7. Schimbările legislative aduse politicii în domeniul turismului (articolul 195 din TFUE)

Tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Amsterdam au inclus turismul printre obiectivele UE [articolul 3 alineatul (1) litera (u) din TCE], fără a prevedea instrumentele pentru punerea sa în aplicare. Tratatul de la Lisabona citează turismul printre competenţele de sprijinire, de coordonare şi completare ale Uniunii (a se vedea punctul 2.2.3 de mai sus). Tratatul introduce, de asemenea, un temei juridic specific domeniului (articolul 195 din TFUE). Pe viitor, Uniunea va completa acţiunea statelor membre, în special prin promovarea competitivităţii întreprinderilor în acest sector din ce în ce mai importat pentru economia europeană şi ocuparea forţei de muncă. Parlamentul European şi Consiliul vor adopta măsurile în favoarea sectorului turistic prin intermediul procedurii legislative ordinare. Dar, orice armonizare a dispoziţiilor legislative şi de reglementare ale statelor membre este exclusă în măsura în care astfel de iniţiative de

153 „Excepţia culturală” se bazează pe natura specifică a industriilor culturale şi audiovizuale şi pe protecţia

diversităţii culturale şi a pluralismului mijloacelor de comunicare. În plus, Protocolul nr. 29 din TFUE abordează sistemul radiodifuziunii publice în statele membre, un subiect strâns legat de domeniul audiovizualului.


PE 431.591 37

armonizare intră în categoria competenţelor partajate (a se vedea punctul 2.2.2 de mai sus). Turismul induce o cerere considerabilă de servicii de transport. Din acest motiv, Parlamentul a atribuit acest domeniu Comisiei permanente TRAN (154).

3.8. Schimbările legislative aduse acordurilor internaţionale cu implicaţii pentru politicile structurale şi de coeziune (articolele 207 şi 218 din TFUE)

La origine, competenţele atribuite de tratat Comunităţii Europene pentru a încheia acorduri internaţionale în cadrul primului pilon comunitar se desfăşurau pe baza unei proceduri generale (ex-articolul 300 din TCE), cu câteva adaptări pentru acorduri specifice. Competenţele de negociere şi de încheiere a acordurilor legate de politicile structurale şi de coeziune erau reglementate de aceste acorduri specifice şi se limitau la două cazuri:

- în domeniul vamal şi al politicii comerciale comune pentru acorduri tarifare şi comerciale (ex-articolul 133 din TCE);

- în domeniul acordurilor de asociere (ex-articolul 310 din TCE). De altfel, Tratatul de la Nisa a extins domeniul de aplicare a acordurilor internaţionale (iniţial limitat la comerţul cu bunuri) la servicii [ex-articolul 133 alineatul (4) din TCE] (155). Conform TCE, Parlamentul European nu era în niciun fel asociat fazei de negociere a acordurilor internaţionale. Acesta dispunea doar de un drept de informare cu privire la acordurile de asociere deja încheiate [ex-articolul 300 alineatul (2) din TCE]. Parlamentul nu era consultat decât în cazul acordurilor privind serviciile şi drepturile de proprietate intelectuală [ex-articolul 133 alineatul (5) din TCE]. De la intrarea în vigoare a TFUE, toate domeniile care fac parte din PCC vor fi în competenţa exclusivă a Uniunii (punctul 2.2.1). Nu vor mai exista, aşadar, acorduri comerciale mixte încheiate în acelaşi timp de Uniune şi de statele membre. În paralel, TFUE efectuează o revizuire fundamentală a acestui cadru în articolele 207 şi 218 prin extinderea competenţelor parlamentare. 3.8.1. Schimbările procedurale: rolul Parlamentului European în acordurile

internaţionale TFUE introduce procedura legislativă ordinară pentru punerea în aplicare a politicii comerciale comune [articolul 207 alineatul (2) din TFUE]. Această nouă procedură se va

154 A se vedea anexa VII la Regulamentul de procedură al Parlamentului European, XI, p. 140

(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

155 Revizuirile succesive ale tratatelor au permis extinderea listei acordurilor internaţionale din primul pilon comunitar la alte domenii: cercetarea şi dezvoltarea tehnologică (ex-articolul 170 din TCE - noul articol 186 din TFUE); mediul [ex-articolul 174 alineatul (4) din TCE - noul articol 191 alineatul (4) din TFUE]; ratele de schimb şi sistemul monetar (ex-articolul 111 din TCE - noile articole 138 şi 219 din TFUE), cooperarea economică, financiară şi tehnică cu ţări terţe (ex-articolul 181 A din TCE - noile articole 212-214 din TFUE) şi proprietatea intelectuală [ex-articolul 133 alineatul (5) din TCE - noul articol 207 articolul (4) din TFUE]. Dat fiind că aceste domenii nu se referă la politicile structurale şi de coeziune, nu le vom analiza.


PE 431.591 38

aplica pe viitor tuturor instrumentelor autonome ale politicii comerciale: regulamentelor de bază referitoare la instrumentele de protecţie comercială, sistemului de preferinţe generalizate (SPG), măsurilor antidumping, normelor de origine etc. TFUE [articolul 207 alineatul (3) şi articolul 218 alineatul (1)] a stabilit o procedură specială pentru negocierea şi încheierea acordurilor internaţionale acordând competenţe de consultare sau de aprobare Parlamentului European în funcţie de natura acordului [articolul 218 alineatul (6) din TFUE]. Parlamentul, care nici măcar nu era consultat pentru încheierea acordurilor tarifare şi comerciale conform TCE, are, prin urmare, o poziţie sensibil îmbunătăţită. Pe lângă noi prerogative parlamentare, această nouă procedură prevăzută la articolul 218 din TFUE reia pe fond ansamblul dispoziţiilor Tratatului CE privind semnarea, încheierea şi chiar suspendarea acordurilor internaţionale, inclusiv, aşadar, regulile de vot în cadrul Consiliului [articolul 218 alineatele (5), (6), (8) şi (9) din TFUE]. Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea şi încheie acordurile [articolul 218 alineatul (2) din TFUE]. În cursul procedurii, Consiliul hotărăşte cu majoritate calificată [articolul 218 alineatul (8) primul paragraf din TFUE]. În mod excepţional, Consiliul hotărăşte în unanimitate în cazul în care acordul se referă la un domeniu pentru care este necesară unanimitatea în vederea adoptării unui act al Uniunii. Este cazul acordurilor de asociere şi al acordurilor de cooperare economică, financiară şi tehnică cu statele candidate la aderare [articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf din TFUE]. Consiliul hotărăşte, de asemenea, în unanimitate în cazul negocierii şi încheierii unui acord în domeniile: comerţului cu servicii şi al aspectelor comerciale ale proprietăţii intelectuale, precum şi în cel al investiţiilor străine directe, în cazul în care acest acord cuprinde dispoziţii pentru care unanimitatea este necesară pentru adoptarea de norme interne [articolul 207 alineatul (4) al doilea paragraf din TFUE]; comerţului cu servicii culturale şi audiovizuale, în cazul în care aceste acorduri riscă să aducă atingere diversităţii culturale şi lingvistice a Uniunii [articolul 207 alineatul (4) al treilea paragraf litera (a) din TFUE] (a se vedea punctul 3.6.3 de mai sus) şi al comerţului cu servicii sociale, de educaţie şi de sănătate, în cazul în care aceste acorduri pot să perturbe în mod grav organizarea acestor servicii la nivel naţional şi să aducă atingere răspunderii statelor membre pentru prestarea acestor servicii [articolul 207 alineatul (4) al treilea paragraf litera (b) din TFUE] (a se vedea punctul 3.6.3 de mai sus). Comisia nu are competenţa de a încheia acorduri. Ea nu poate decât să fie abilitată, după caz, de Consiliu în „anumite condiţii specifice”, să aprobe ulterior modificările unui acord încheiat în cazul în care acesta prevede că aceste modificări trebuie să fie adoptate conform unei proceduri simplificate [articolul 218 alineatul (7) din TFUE]. În acest context, Parlamentul European dispune pe viitor de o veritabilă competenţă de aprobare, sub forma unui aviz conform, pentru încheierea unor acorduri diverse [articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE]:

- acorduri de asociere (adesea preludiul unei viitoare aderări), deja citate în TCE (ex-articolul 310 din TCE);

- acorduri de instituire a unui cadru instituţional specific prin organizarea procedurilor de cooperare, de asemenea deja citate în TCE [ex-articolul 300 alineatul (3) din TCE];


PE 431.591 39

- acorduri cu implicaţii bugetare importante pentru Uniune, de asemenea reluate din TCE [ex-articolul 300 alineatul (3) din TCE];

- acorduri de aderare a Uniunii la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; un domeniu nou, introdus de TFUE;

- acorduri care se referă la domenii în care se aplică procedura legislativă ordinară (începând cu TFUE, chiar dacă niciun act intern nu a fost adoptat conform acestei proceduri) (156);

- în ultimul rând, acorduri care se referă la domenii în care se aplică o procedură legislativă specială în cazul în care este necesară aprobarea Parlamentului European; domeniu nou, introdus de TFUE.

În ceea ce priveşte celelalte acorduri, Parlamentul European dispune de o simplă competenţă de consultare [articolul 218 alineatul (6) litera (b) din TFUE] (157), cu excepţia acordurilor care se referă exclusiv la PESC, în care Parlamentul rămâne exclus [articolul 218 alineatul (6) primul paragraf din TFUE]. Pe lângă dispoziţiile articolului 218 alineatul (6) din TFUE, Parlamentul dispune, de asemenea, de competenţa de aprobare pentru acordurile de aderare (articolul 49 din TUE), pe baza unui aviz conform emis de majoritatea deputaţilor care îl compun. De altfel, TFUE nu conţine nicio dispoziţie cu privire la noile acorduri specifice în vederea dezvoltării relaţiilor privilegiate cu ţările vecine ale Uniunii, create de articolul 8 din TUE (158). În principiu, acestea ar trebui asimilate acordurilor de asociere şi deci ar trebui să primească aprobarea Parlamentului European, cu excepţia cazului în care se consideră că ele constituie un fel de politică externă de proximitate. În acest caz, acestea ar fi reglementate de PESC, fără participarea PE. Mai mult, deşi Parlamentul European este mereu exclus de la faza de negociere a acordurilor, TFUE prevede că acesta va fi informat în mod regulat cu privire la progresele negocierilor în cazul acordurilor comerciale [articolul 207 alineatul(3) din TFUE], iar în cazul celorlalte acorduri, pe parcursul tuturor etapelor procedurii [articolul 218 alineatul (10) din TFUE]. 3.8.2. Acordurile internaţionale şi politicile structurale şi de coeziune Pe viitor, majoritatea acordurilor internaţionale privind politicile structurale şi de coeziune vor fi încheiate după aprobarea Parlamentului European în măsura în care se referă la domenii în care se aplică procedura legislativă ordinară [articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) din TFUE] şi/sau dacă au implicaţii bugetare importante pentru Uniune [articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (iv) din TFUE]. Este vorba în special de acordurile internaţionale în domeniul pescuitului, de acordurile în domeniul transporturilor şi de acordurile comerciale, bilaterale sau multilaterale, care se referă la produsele agricole şi cele din domeniul pescuitului, precum şi la serviciile culturale, audiovizuale şi educative. În plus, TFUE citează în mod explicit două acorduri privind politicile structurale şi de coeziune, în cadrul politicii comerciale comune (articolul 207 din TFUE): 156 Înainte, avizul conform nu se impunea decât dacă un act intern fusese adoptat în regim de codecizie şi trebuia

să fie modificat în temeiul acordului [ex-articolul 300 alineatul (3) din TCE]. 157 De exemplu, acordurile de cooperare în materie penală. 158 Această politică de vecinătate a fost anunţată de Consiliul European de la Bruxelles din 13 şi 14 martie 2008

în vederea relansării procesului euro-mediteraneean de la Barcelona, iniţiat în 1995. Organele acestei politici de vecinătate mediteraneeană au fost deja create (Uniunea Mediteraneeană).


PE 431.591 40

- Acordurile în domeniul transporturilor [articolul 207 alineatul (5) din TFUE], făcând referire la articolele 90-100 din TFUE în ceea ce priveşte fondul şi la articolul 218 în ceea ce priveşte procedura de negociere şi de încheiere a acordurilor în acest domeniu (punctul 3.5);

- Acordurile comerciale privind serviciile culturale, audiovizuale şi de educaţie [articolul 207 alineatul (4) literele (a) şi (b) din TFUE], la care se aplică procedura prevăzută la articolul 218; cu toate acestea, aceste acorduri internaţionale sunt adoptate de Consiliu în unanimitate în vederea protecţiei excepţiei culturale şi a garantării bunei funcţionări a serviciilor educative la nivel naţional (a se vedea punctele 3.6.2 şi 3.6.3 de mai sus).

În mod paradoxal, TFUE nu menţionează niciodată acordurile internaţionale în domeniul pescuitului cu toate că sunt cele mai numeroase. S-a arătat deja (a se vedea punctul 3.3 de mai sus) că aceste acorduri specifice trebuie să fie incluse în procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE (cu aviz conform din partea Parlamentului European), în măsura în care pescuitul face parte din domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară [articolul 43 alineatul (2) din TFUE - articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) din TFUE]. În plus, acordurile în domeniul pescuitului în regim de parteneriat cu ţări terţe (în care accesul la resurse are drept urmare o compensaţie financiară din partea Uniunii) ar fi reglementate de procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (iv) din TFUE în măsura în care vor avea implicaţii bugetare importante pentru Uniune (159). De altfel, schimburile de produse în domeniul pescuitului sunt reglementate la modul general de normele multilaterale stabilite în cadrul OMC (160), care fac parte din domeniul politicii comerciale comune – PCC (articolul 207 din TFUE). Totuşi, măsurile interne de gestionare sunt adoptate pe baza articolului 43 din TFUE (PCP) şi, în special, în cadrul organizării comune a pieţelor în sectorul produselor pescăreşti şi de acvacultură (161) (a se vedea punctul 2.3.1 de mai sus). Agricultura nu este nici ea citată de TFUE în ceea ce priveşte acordurile internaţionale, deşi capitolul agricol are o importanţă majoră în cea mai mare parte a acordurilor preferenţiale contractate de Uniune (cu ţările din Bazinul mediteranean, ţările ACP, ţările MERCOSUR etc.). Aceste acorduri preferenţiale (precum şi câteva concesiuni unilaterale stabilite pe baza sistemului de preferinţe generalizate - SPG) fac parte în acelaşi timp din politica comercială comună (articolul 207 din TFUE) şi din politica de cooperare cu ţările terţe (articolele 208-213 din TFUE). Pe baza criteriului scopului şi obiectului principal ale unui acord, Uniunea poate încheia un acord specific de cooperare [în temeiul articolului 209 alineatul (2) sau al articolului 212 alineatul (3) din TFUE] sau un acord comercial [în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE]. În paralel, Parlamentul European şi Consiliul hotărăsc întotdeauna în conformitate cu procedura legislativă ordinară cu privire la măsurile prevăzute pentru punerea în aplicare a politicii de cooperare [articolul 209 alineatul (1) din

159 Există mai multe tipuri de acorduri în domeniul pescuitului: a) acordurile de parteneriat, în virtutea cărora

flota europeană are acces la resurse în schimbul unor compensaţii financiare sau a unui acces la piaţa europeană prin intermediul tarifelor vamale inferioare; b) acorduri de reciprocitate, care implică un schimb de posibilităţi de pescuit între flotele comunitare şi flotele ţărilor terţe (din nordul Europei); c) acordurile multilaterale cu organizaţii regionale de pescuit (ORP) în vederea prevenirii în special a pescuitului ilegal şi d) convenţiile internaţionale, care încurajează utilizarea echitabilă şi eficace a resurselor halieutice şi protejează mediul marin.

160 Decizia 94/800/CE, JO L 336, 23.12.1994. 161 Regulamentul (CE) nr. 104/2000, JO L 17, 21.1.2000 (Titlul V).


PE 431.591 41

TFUE; articolul 212 alineatul (2) din TFUE] şi la cadrul în care este pusă în aplicare politica comercială comună [articolul 207 alineatul (2) din TFUE]. În orice caz, deoarece tratatul nu conţine nicio dispoziţie cu privire la acest domeniu, schimburile agricole sunt reglementate în prezent de acordurile multilaterale ale Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC) şi, în special, de acordul privind agricultura (162). S-a arătat deja (a se vedea punctul 2.3.1 de mai sus) că repartizarea competenţelor între PAC şi PCC a fost stabilită de CJCE în avizul său nr. 1/94 privind OMC (163). Cadrul general al angajamentelor Uniunii faţă de un sistem multilateral de reglementare a schimburilor este prevăzut la articolul 207 alineatul (2) din TFUE (PCC), dar măsurile interne de gestionare sunt adoptate în temeiul articolului 43 din TFUE (PAC) şi, în special, în cadrul OCP unice (164).

3.9. Noua tipologie a actelor juridice ale Uniunii: examinarea specifică a actelor delegate şi a actelor de punere în aplicare (articolele 290 şi 291 din TFUE)

Tratatul de la Lisabona (articolul 288 din TFUE) păstrează instrumentele juridice prevăzute de TCE (ex-articolul 249 din TCE). Totuşi, se stabileşte o distincţie clară între actele legislative (regulamente, directive, decizii), adoptate în conformitate cu o procedură legislativă ordinară sau specială (articolul 289 din TFUE), şi actele fără caracter legislativ (aviz, recomandări, acte delegate, acte de punere în aplicare) (articolele 288 şi 290-292 din TFUE). Dar inovările cele mai importante sunt cele privind actele delegate (articolul 290 din TFUE) şi actele de punere în aplicare (articolul 291 din TFUE). Distincţia între actele legislative şi actele delegate, precum şi recunoaşterea rolului executiv al Comisiei, sub controlul în egal al celor două componente ale autorităţii legislative, va îmbunătăţi calitatea legislaţiei comunitare (165). Dar, mai multe elemente ale actelor delegate, precum şi noul cadru privind actele de punere în aplicare rămân încă a fi definite. 3.9.1. Actele delegate Articolul 290 alineatul (1) din TFUE prevede că un act legislativ poate delega Comisiei competenţa de a adopta acte fără caracter legislativ şi cu domeniu de aplicare general care completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale actului legislativ. Trebuie recunoscut faptul că nu este simplu să se traseze o limită în cadrul unui act de bază între ceea ce face parte din elementele esenţiale şi ceea ce face parte din elementele neesenţiale. Totuşi, există deja o jurisprudenţă destul de fină a CJCE pentru a trasa linia de separare (166). Un act legislativ de bază ar putea, aşadar, să cuprindă trei serii de dispoziţii:

162 Decizia 94/800/CE, JO L 336, 23.12.1994. Regulamentul (CE) nr. 3290/1994 (JO L 349, 31.12.1994) a

dezvoltat acordul agricol al OMC pe plan intern. 163 CJCE, Avizul nr. 1/94 din 15 noiembrie 1994, Rec. I-5267. 164 Regulamentul (CE) nr. 1234/2007, JO L 299, 16.11.2007 (Partea III. Schimburile comerciale cu ţările terţe). 165 Punctul 3 din Rezoluţia Parlamentului European T6-0387/2009 din 7 mai 2009. A se vedea

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr. 166 Jurisprudenţă fondată, în special, pe comitologia agricolă: CJCE, 17 decembrie 1970, Koester, Cauza 25/70,

Rec. 1161; CJCE, 13 decembrie 1997, Eridiana Beghin-Say, Cauza C-103/96, Rec. I-1453. Pentru o listă a principalelor hotărâri ale CJCE privind comitologia, a se vedea pe IPOLNET: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/webdav/site/myjahiasite/shared/code/List%20of%20relevant%20ECJ%20rulings.pdf.


PE 431.591 42

- dispoziţiile referitoare la elementele esenţiale şi care nu pot face obiectul nici al delegării, nici al punerii în aplicare: de exemplu, orientările generale ale unui act, principiile generale care stau la baza acestuia sau, în ultimă instanţă, domeniile de aplicare ale regimurilor (de reglementare sau de sprijinire);

- dispoziţiile referitoare la elementele neesenţiale ale actului care pot face obiectul unei delegări în vederea modificării sau completării acestora;

- şi, în ultimul rând, dispoziţiile referitoare la elementele neesenţiale care ar putea face obiectul unei precizări sau clarificări folosind procedurile de punere în aplicare (articolul 291 din TFUE) (a se vedea punctul 3.9.2 de mai jos).

Practica actelor delegate ar putea, teoretic, să ameninţe funcţia legislativă a Parlamentului. Dar trebuie menţionat faptul că regimul delegării oferă Parlamentului numeroase garanţii:

- mai întâi, deoarece acesta trebuie să îşi dea acordul pentru operaţiune din moment ce delegarea decurge dintr-un act legislativ de bază pe care Parlamentul se presupune că l-a adoptat anterior în colaborare cu Consiliul [articolul 290 alineatul (1) al doilea paragraf din TFUE];

- apoi, deoarece respectivul act legislativ trebuie să stabilească „conţinutul, domeniul de aplicare şi durata delegării” [articolul 290 alineatul (1) al doilea paragraf din TFUE];

- în plus, deoarece alte condiţii pot încă să fie stabilite, printre care se numără o competenţă de revocare a delegării în favoarea Consiliului sau a Parlamentului [articolul 290 alineatul (2) litera (a) din TFUE], precum şi o competenţă de obiectare împotriva actului delegat în favoarea fiecăruia din cei doi colegiuitori, care poate paraliza intrarea în vigoare a actului în cauză [articolul 290 alineatul (2) litera (b) din TFUE]; în aceste două cazuri posibile, Parlamentul trebuie să hotărască cu majoritatea membrilor care îl compun [articolul 290 alineatul (2) al treilea paragraf din TFUE];

- în ultimul rând, deoarece condiţiile prevăzute la articolul 290 din TFUE nu sunt exhaustive, iar Parlamentul European poate propune şi altele, cu ajutorul competenţei sale de amendare în cadrul procedurii legislative ordinare (de exemplu, dând dovadă de mai multă exigenţă în privinţa informării privind măsurile luate de Comisie sau în privinţa controlului).

Se subînţelege că exercitarea efectivă a acestor garanţii va necesita aplicarea unei supravegheri sporite a dispoziţiilor fiecărei propuneri legislative a Comisiei de către fiecare comisie parlamentară. Evident că delegarea nu poate să devină niciodată un instrument de legislaţie ordinară, iar Parlamentul va trebui să păstreze caracterul excepţional al acesteia. O folosire amplă a actelor delegate ar pune sub semnul întrebării echilibrul instituţional, principiul transparenţei şi, în cele din urmă, legitimitatea însăşi a procedurilor legislative ale Uniunii. Controversa juridică privind domeniul de aplicare a actelor delegate este deja deschisă în cadrul uneia dintre propunerile legislative incluse în comunicarea „omnibus” a Comisiei (167) care stabileşte un program de documentare privind capturile de ton roşu (168). În acest context, Comisia a prezentat în decembrie 2009 o Comunicare privind noile acte delegate în baza articolului 290 din TFUE (169). În acest document, Comisia propune modele

167 COM (2009) 665, 2.12.2009. 168 COM (2009) 406, 3.8.2009.


PE 431.591 43

care cuprind formule standard care trebuie folosite în cadrul viitoarelor delegări (în special privind durata delegării, precum şi dreptul de revocare/obiectare). Dar, trebuie notat faptul că TFUE nu impune nicio limitare a competenţelor legislative ale PE în acest domeniu. Acestea fiind spuse, modelele propuse nu sunt obligatorii pentru colegiuitori. Pe această bază, Parlamentul ar susţine mai degrabă o analiză de la caz la caz, asigurându-se că prerogativele de aprobare, de obiectare şi de revocare ale delegărilor sunt întotdeauna respectate. Înainte de votul în plen, Conferinţa preşedinţilor de comisii a PE va trebui să se pronunţe în lunile ce urmează asupra cadrului care trebuie aplicat delegărilor legislative în viitor ca răspuns la Comunicarea Comisiei (170). 3.9.2. Actele de punere în aplicare (fostele proceduri de „comitologie”) Tratatul de la Lisabona introduce o distincţie între actele delegate şi actele de punere în aplicare. Înainte, aceste două tipuri de acte erau reglementate de Decizia 1999/468/CE din 28 iunie 1999, astfel cum a fost modificată (Decizia privind comitologia) (171). Pe viitor, adoptarea actelor delegate va fi reglementată de actul legislativ de bază aferent (a se vedea punctul 3.9.1 de mai sus), în vreme ce pentru adoptarea unui act de punere în aplicare va trebui adoptat, în prealabil, un regulament care să stabilească „normele şi principiile generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competenţelor de executare de către Comisie” [articolul 291 alineatul (3) din TFUE]. Articolul 291 alineatul (2) din TFUE stabileşte regimul actelor de punere în aplicare în favoarea Comisiei sau, în cazuri specifice din cadrul PESC, în favoarea Consiliului. Un act de punere în aplicare nu va putea fi adoptat decât în cazul în care sunt necesare condiţii unitare de punere în aplicare. În caz contrar, statele membre sunt cele care iau măsuri de drept intern necesare pentru a pune în aplicare actele Uniunii [articolul 291 alineatul (1) din TFUE]. Trebuie constatat faptul că TFUE conferă Parlamentului noi competenţe în acest domeniu. În timp ce, în cadrul TCE, adoptarea Deciziei privind comitologia este o competenţă rezervată Consiliului care hotărăşte în unanimitate, Parlamentul fiind doar consultat (ex-articolul 202 a treia liniuţă din TCE), TFUE rezervă pe viitor un rol mai important Parlamentului, dispunând că regulamentul necesar va fi adoptat în conformitate cu procedura legislativă ordinară [articolul 291 alineatul (3) din TFUE]. Pe baza acestei ultime dispoziţii, Comisia va trebui, în consecinţă, să prezinte o propunere de regulament care să stabilească normele şi principiile generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competenţelor de executare. Acest nou cadru de reglementare ar trebui să fie adoptat în principiu înainte de luna iunie 2010 în conformitate cu procedura legislativă ordinară. Între timp, Parlamentul European, Consiliul şi Comisia (172) au decis continuarea aplicării cu titlu provizoriu a normelor Deciziei privind

169 COM (2009) 673, 9.12.2009. A se vedea, de asemenea, „Non Cartea” intitulată: „Punerea în aplicare a

articolului 290 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene”, 12 noiembrie 2009. 170 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472. 171 JO L 184, 17.7.1999, p. 23. Versiune consolidată prin Decizia 2006/512/CE (JO C 255, 21.10.2006, p. 4).

Referitor la comitologie, a se vedea „Comitology Handbook - the European Parliament's work in the field of comitology”, Conference of Committee Chairs, 2009

(http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/lang/fr/pid/2335). 172 Declaraţia Parlamentului European, a Consiliului şi a Comisiei referitoare la punerea în aplicare a articolului

291 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Această declaraţie devine, prin urmare, soluţia intermediară solicitată de PE în rezoluţia sa din 7 mai 2009 (punctul 73 din Rezoluţia T6-0373/2009).


PE 431.591 44

comitologia în măsura în care TFUE nu cuprinde dispoziţii tranzitorii care să permită garantarea continuării exercitării competenţelor de executare (173). În prezent, Parlamentul trebuie să analizeze mecanismele de asociere la noile proceduri (foarte complexe) care vor urma vechiului regim al comitologiei. Va trebui, eventual, să se distingă domeniul de aplicare a cadrului (de introdus în noul regulament în vederea îmbunătăţirii controlului parlamentar) de exercitare cotidiană (cunoscând ce ar necesita această exercitare în termeni de sarcină de lucru în cadrul comisiilor parlamentare). De altfel, ar fi binevenită o simplificare sporită faţă de fostele proceduri de comitologie.

3.10. Alte schimbări legislative cu aplicabilitate orizontală: procedurile de revizuire a tratatelor (articolul 48 din TUE) şi dreptul de iniţiativă cetăţenească [articolul 11 alineatul (4) din TUE şi articolul 24 din TFUE]

Tratatul de la Lisabona introduce modificări legislative cu aplicabilitate orizontală care ar putea determina eventual schimbări importante în domeniile politicilor structurale şi de coeziune. Este vorba, în special, de dreptul de iniţiativă al Parlamentului privind revizuirea tratatelor (în special, în cadrul procedurii de revizuire simplificată) şi de dreptul de iniţiativă cetăţenească. 3.10.1. Procedurile de revizuire simplificată a tratatelor Articolul 48 din TUE stabileşte trei proceduri de revizuire a tratatelor: procedura ordinară, prin intermediul unei convenţii şi a unei CIG, referitoare la ansamblul tratatelor [articolul 48 alineatele (2)-(5) din TUE]; şi două proceduri de revizuire simplificate, prima urmărind modificarea integrală sau parţială a dispoziţiilor părţii a treia din TFUE (politici şi acţiuni interne ale Uniunii) [articolul 48 alineatul (6) din TUE], a doua vizând trecerea de la regula votului în unanimitate în cadrul Consiliului la regula votului cu majoritate calificată sau chiar înlocuirea procedurilor legislative speciale în vederea adoptării actelor legislative prin procedura legislativă ordinară [articolul 48 alineatul (7) din TFUE]. Ne vom limita aici la comentarea primei proceduri simplificate care oferă posibilităţi clare de revizuire a politicilor structurale şi de coeziune la iniţiativa Parlamentului European, fără a permite totuşi creşterea competenţelor Uniunii [articolul 48 alineatul (6) al treilea paragraf din TUE]. Parlamentul European poate, în consecinţă, să înainteze Consiliului European proiecte care urmăresc revizuirea integrală sau parţială a capitolelor din TFUE privind politicile structurale şi de coeziune: agricultura şi pescuitul (articolele 38-44 din TFUE); transporturile (articolele 90-100 din TFUE); educaţia, tineretul şi sportul (articolul 165 din TFUE); cultura (articolul 167 din TFUE); reţelele transeuropene (articolele 170-172 din TFUE); coeziunea economică, socială şi teritorială (articolele 174-178 din TFUE) şi turismul (articolul 195 din TFUE). În schimb, această procedură simplificată nu poate fi utilizată pentru revizuirea capitolului privind acordurile internaţionale (incluse în partea a cincea a TFUE - acţiunea externă a Uniunii) (a se vedea punctul 3.8 de mai jos) sau pentru modificarea dispoziţiilor financiare (incluse în partea a şasea a TFUE) (a se vedea punctul 4 de mai jos).

173 Trebuie semnalat faptul că Tratatul de la Lisabona a eliminat articolul 202 din TCE care punea bazele

competenţelor de executare ale Comisiei, atribuite de Consiliu. Chiar dacă acest articol 202 a fost înlocuit în substanţă de articolul 16 alineatul (1) din TUE şi de articolele 290 şi 291 din TFUE, există o lacună juridică de acoperit la acest punct.


PE 431.591 45

TFUE prevede evitarea convocării unei convenţii sau a unei CIG în cazul procedurilor simplificate. Tratatul rezervă totuşi competenţa de adoptare finală a modificărilor Consiliului care hotărăşte în unanimitate, după consultarea Parlamentului European. TFUE prevede, de asemenea, obligaţia de ratificare de către statele membre în conformitate cu procedurile interne proprii ale acestora [articolul 48 alineatul (6) al doilea paragraf din TUE]. Această primă procedură simplificată se dovedeşte a fi deosebit de promiţătoare pentru actualizarea şi adaptarea capitolului privind agricultura şi pescuitul (titlul III din partea a treia a TFUE), devenit învechit în lumina evoluţiei PAC şi a PCP (a se vedea punctele 3.2 şi 3.3 de mai sus). Prin urmare, Parlamentul European ar putea să înainteze Consiliului European un proiect de actualizare a acestui capitol prin introducerea principiilor care reglementează pe viitor aceste două politici şi mecanismele lor principale. Este, poate, prea devreme să se ia în considerare acum acest demers, cu importante implicaţii politice. Dar, având în vedere că PAC şi PCP vor fi reformate în profunzime înainte de intrarea în vigoare a noilor perspective financiare, Parlamentul ar putea prezenta Consiliului European proiecte de revizuire a dreptului primar pentru perioada ulterioară anului 2014. Aceste proiecte ar consolida noile cadre eventuale de drept derivat adoptate anterior. 3.10.2. Dreptul de iniţiativă cetăţenească

Articolul 11 alineatul (4) din TUE prevede că resortisanţi ai unui număr semnificativ de state membre, în număr de cel puţin un milion, pot lua iniţiativa de a invita Comisia să prezinte, în limitele atribuţiilor sale, o propunere corespunzătoare în materii în care aceşti cetăţeni consideră că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplicării tratatelor. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu procedura ordinară, adoptă dispoziţiile referitoare la condiţiile necesare pentru prezentarea iniţiativelor cetăţeneşti, inclusiv numărul minim de state membre din care trebuie să provină cetăţenii care prezintă o asemenea iniţiativă [articolul 11 alineatul (4) al doilea paragraf din TUE; articolul 24 primul paragraf din TFUE). În acest cadru, Comisia a prezentat de curând o Carte verde privind iniţiativa cetăţenească europeană (174), după publicarea rezoluţiei Parlamentului European, adoptată la 7 mai 2009 (175). Aceasta vizează consultarea tuturor părţilor interesate cu privire la principalele puncte în jurul cărora se va articula viitorul regulament privind procedura şi modul de utilizare a acestui nou instrument instituţional. În principiu, propunerea legislativă este prevăzută pentru lunile următoare în vederea intrării sale în vigoare înaintea lunii decembrie 2010. Consultarea demarată odată cu Cartea verde se referă la punctele următoare: numărul minim de state membre din care trebuie să provină cetăţenii (Comisia sugerează stabilirea pragului la un sfert din statele membre, acelaşi prag propus de PE în rezoluţia sa) (176); numărul minim de semnatari pentru fiecare stat membru (Comisia propune 0,2 % din populaţia fiecărui stat membru interesat, procent echivalent cu pragul susţinut în avizul PE, a 1/500 parte din populaţie) (177); stabilirea vârstei minime a participanţilor (Comisia

174 COM (2009) 622, 11.11.2009. 175 T6-0389/2009, Rezoluţia Parlamentului European din 7 mai 2009 care invită Comisia să prezinte o propunere

de regulament privind punerea în aplicare a iniţiativei cetăţeneşti (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr). 176 Punctul 1 din anexa la rezoluţia din 7 mai 2009, citată anterior. 177 Punctul 2 din anexa la rezoluţia din 7 mai 2009, citată anterior.


PE 431.591 46

sugerează 16 sau 18 ani, iar Parlamentul face trimitere la legislaţia statului membru privind dreptul de vot) (178) şi forma şi denumirea unei iniţiative cetăţeneşti, precum şi cerinţele referitoare la procedură, în special privind colectarea, verificarea şi autentificarea semnăturilor (PE a propus o procedură specifică formată din cinci etape) (179). Dreptul de iniţiativă cetăţenească va conferi o nouă dimensiune democraţiei europene şi va alimenta dezbaterea publică pe marginea politicilor comune, în special politicile structurale şi de coeziune. În mod mai concret, acest drept de iniţiativă va permite cetăţenilor Uniunii să participe direct la punerea în aplicare a politicilor şi a acţiunilor comune în vigoare. În plus, în perspectiva reformelor fundamentale prevăzute pentru câteva politici comune (PAC, politica regională, PCP), dreptul de iniţiativă cetăţenească va confirma rolul societăţii civile în elaborarea şi revizuirea dreptului european şi, implicit, în decizia privind noile perspective financiare. În acest context, dreptul de iniţiativă cetăţenească va contribui la crearea unui veritabil spaţiu public european de dezbatere privind priorităţile şi strategiile comunitare, care trebuie elaborate ca răspuns la provocările majore ale Uniunii (de exemplu, globalizarea comercială şi financiară, definirea şi protecţia modelului social european, lupta împotriva schimbărilor climatice, declinul demografic, combaterea foametei şi a crizelor alimentare, dezvoltarea durabilă etc.). Parlamentul European, în calitate de instituţie unică a UE aleasă prin sufragiu universal direct, nu poate decât să se bucure de introducerea iniţiativei cetăţeneşti în tratate. În paralel, Parlamentul va trebui să urmărească atent finalizarea iniţiativelor concrete şi, eventual, să adapteze planificarea activităţii sale legislative.

178 Punctul 3 din anexa la rezoluţia din 7 mai 2009, citată anterior. 179 Punctul 4 şi următoarele din anexa la rezoluţia din 7 mai 2009, citată anterior.


PE 431.591 47

4. SCHIMBĂRILE LA NIVEL BUGETAR

4.1. Efecte majore asupra politicilor structurale şi de coeziune Tratatul de la Lisabona conţine schimbări semnificative pe plan financiar faţă de tratate şi de legislaţia derivată în vigoare, în special în ceea ce priveşte relaţiile interinstituţionale şi procedurile decizionale. Tratatul introduce un nou titlu II în partea a şasea a TFUE cu 6 capitole şi 15 articole (180). De fapt, noul tratat reia fără modificări de fond dispoziţiile financiare agreate de Conferinţa interguvernamentală (CIG) în 2004. Majoritatea noilor dispoziţii financiare au aplicabilitate generală. Totuşi, acestea au efecte specifice asupra cheltuielilor politicilor structurale şi de coeziune, care, nu trebuie uitat, reprezintă astăzi majoritatea bugetului comunitar (73,7 % în 2010) (Tabelul 1). Acest impact se va referi în mod special la PAC (42 % din buget) şi la politica regională (28 %), cele două politici cele mai importante din punctul de vedre al cheltuielilor din cadrul Uniunii. Tabelul 1: POLITICILE STRUCTURALE ŞI DE COEZIUNE - BUGET 2010

BUGETUL COMISIEI PE 2010

Angajamente

(milioane de euro) % Total

Agricultură şi dezvoltare rurală 58 080,71 41,9 %

Politică regională 38 896,65 28,1 %

Transporturi 2 296,49 1,7 %

Educaţie şi cultură 1 821,86 1,3 %

Pescuit şi afaceri maritime 1 001,19 0,7 %

Turism 4,60 0,0 %

Politici structurale şi de coeziune 102 101,50 73,7 %

Total buget Comisie (181) 138 515,40 100 % Sursă: Bugetul Uniunii Europene pentru exerciţiul 2010. Sinteză cifrată. Ianuarie 2010 (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_fr.pdf).

180 Articolele 310-325 din TFUE. 181 Agricultură: Capitolul 05; Politica regională: Capitolul 13; Transporturi: 06 02, 06 03 şi alte credite ale

Capitolului 06; Educaţie şi cultură: Capitolele 09 (societate informaţională şi mass-media) şi 15 (educaţie şi cultură) şi linia 09 06 (politica în domeniul audiovizualului şi programul MEDIA), Pescuit: Capitolul 11; Turism: 02 02 08.


PE 431.591 48

Principalele elemente ale Tratatului de la Lisabona referitoare la cadrul financiar sunt (182):

- O simplificare a procedurii bugetare anuale prin eliminarea distincţiei între cheltuieli obligatorii (CO) şi neobligatorii (CNO), dispariţia proiectului preliminar de buget (PPB) şi eliminarea celei de a doua lecturi de către PE.

- Oficializarea unei noi proceduri bugetare anuale analoage procedurii legislative ordinare, cu o singură lectură plus conciliere între cele două componente ale autorităţii bugetare.

- Consolidarea cadrului financiar multianual în TFUE.

- Punerea în practică a noii „constituţii financiare” prin intermediul:

a) adoptării unui nou regulament cuprinzând cadrul financiar multianual;

b) adaptării regulamentului financiar existent la noile principii care reglementează adoptarea şi execuţia bugetului şi

c) eventual, aprobării unui nou acord interinstituţional privind regulile referitoare la colaborarea instituţiilor în cursul procedurii bugetare anuale care să nu fie incluse în cele două instrumente juridice precedente (183) (a se vedea punctul 5.a de mai jos).

4.2. Suprimarea distincţiei între CO şi CNO Vechiul TCE stabilea o distincţie, la articolele 272 şi 273 (184), între două categorii de cheltuieli:

a) „Cheltuieli care decurg în mod obligatoriu din tratat sau din acte adoptate în temeiul acestuia” (CO), în special cheltuieli pentru pieţele şi ajutoarele din primul pilon al PAC sau acordurile internaţionale, pentru care Consiliul, prima componentă a autorităţii bugetare, avea ultimul cuvânt la stabilirea bugetului anual.

b) „Cheltuieli diferite decât cele care decurg obligatoriu din tratat sau din actele stabilite în conformitate cu acesta” (CNO), pentru care Parlamentul European (a doua componentă a autorităţii bugetare) îşi păstra competenţa de decizie în interiorul unei rate maxime de creştere faţă de cheltuielile de aceeaşi natură ale exerciţiului în curs, respectând principiul echilibrului între venituri şi cheltuieli.

În vederea simplificării procedurii de adoptare a bugetului anual, TFUE elimină această distincţie în noile sale articole 314 (ex-articolul 272) şi 315 (ex-articolul 273). Pe viitor, cele două componente ale autorităţii bugetare vor hotărî în comun asupra ansamblului cheltuielilor bugetare. Consiliul dobândeşte, în consecinţă, competenţe de decizie referitoare la CNO, iar Parlamentul câştigă competenţe privind CO (185).

182 Pentru o viziune de ansamblu a aplicării cadrului financiar existent în timpul ultimei legislaturi (2004-2009), a

se vedea „The Interinstitutional Agreement of 17 May 2006 and 2005/2009 Budgetary Procedures”, EP, Policy Department D - Budgetary Affairs, PE 411.271, 30.7.2009.

183 În aşteptarea noului cadru financiar, o rezoluţie a PE foarte recentă (T7-0067/2009 din 12.11.2009) a adoptat orientările tranzitorii referitoare la procedurile bugetare în perspectiva intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Rezoluţia abordează în special execuţia bugetară, adoptarea bugetelor rectificative, autorizarea viramentelor şi modalităţile de colaborare interinstituţională (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr).

184 Articolul 272 alineatul (4) al doilea paragraf; articolul 272 alineatul (9) primul şi al patrulea paragraf; articolul 273 al treilea paragraf.

185 Trebuie subliniat faptul că, după Tratatul de la Lisabona, mai rămâne încă o diferenţiere a creditelor bugetare, privind: a) creditele disociate (CD), destinate finanţării de acţiuni multianuale, care cuprind credite de


PE 431.591 49

Totuşi, distincţia între CO şi CNO rămâne încă în Acordul interinstituţional privind disciplina bugetară şi buna gestiune financiară (186), precum şi în reglementarea financiară generală în vigoare (187), care trebuie să fie adoptată pe viitor în conformitate cu procedura legislativă ordinară de către Parlament şi Consiliu, după avizul Curţii de Conturi (articolul 322 din TFUE). În consecinţă, vor trebui introduse modificări în cadrul lucrărilor de actualizare a Acordului interinstituţional şi al dreptului financiar derivat. Pe această bază, Rezoluţia Parlamentului European din 7 mai 2009 referitoare la aspectele financiare ale Tratatului de la Lisabona (188) se pronunţă în favoarea revizuirii Regulamentului financiar prin includerea dispoziţiilor afectate direct de Tratatul de la Lisabona (punctul 50 din rezoluţia din 7 mai 2009). Rezoluţia menţionată reaminteşte, de asemenea, necesitatea de a găsi un acord interinstituţional care să permită o tranziţie optimă către noile acte juridice şi noile proceduri de decizie (considerentul G, punctele 51, 52 şi 53).

4.3. Noua procedură specială pentru adoptarea bugetului anual TFUE inserează un nou capitol „Bugetul anual al Uniunii” în titlul „Dispoziţii financiare” (189) care modifică şi simplifică procedura bugetară existentă. În vechea procedură (articolul 272 din TCE), Comisia prezenta un proiect preliminar de budget (PPB), în jurul lunii mai, care cuprindea o previzionare a veniturilor şi o previzionare a cheltuielilor. Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, stabilea proiectul de buget (PB) cel mai târziu la 1 septembrie din anul care preceda anul execuţiei bugetului şi îl transmitea Parlamentului European cel mai târziu la 5 octombrie. În general, Consiliul stabilea PB în luna iulie, iar PE vota în luna septembrie în cadrul comisiilor şi în octombrie în şedinţă plenară cu majoritate simplă. Noul articol 314 din TFUE a eliminat PPB şi a creat o procedură legislativă specială pentru adoptarea bugetului anual în concertare între PE şi Consiliu (cele două componente ale autorităţii bugetare). Pe viitor, cele două lecturi vor fi înlocuite de o lectură unică: Comisia va prezenta propunerea de PB până la 1 septembrie [articolul 314 alineatul (2) din TFUE]. Consiliul va adopta poziţia sa şi o va transmite PE până la 1 octombrie informând PE în legătură cu motivele care au determinat modificarea propunerii Comisiei [articolul 314 alineatul (3) din TFUE]. Trebuie amintit faptul că, anterior, Consiliul nu oferea niciun motiv pentru reducerile pe care le hotăra. Rezoluţia PE din 7 mai 2009 (punctul 30) (190) atrage atenţia asupra faptului că noua procedură şi lectura sa unică nu mai permit de facto instituţiilor să îşi corecteze poziţia într-o a doua lectură, aşa cum putea fi cazul înainte. În consecinţă, Parlamentul va trebui să îşi adopte priorităţile politice într-un stadiu incipient şi să îşi adapteze abordarea şi

angajament şi credite de plată; b) creditele nedisociate (CND), care permit asigurarea angajamentului şi plata cheltuielilor în cursul fiecărui exerciţiu.

186 Acordul interinstituţional între Parlamentul European, Consiliu şi Comisie privind disciplina bugetară şi buna gestiune financiară (JO C 139, 14.6.2006, p. 1 -

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF). CO/CNO sunt menţionate la punctele 13, 23, 34 şi 36 şi în anexa II punctele B şi C.5. Acest acord a fost modificat ultima dată prin Decizia 2009/407/CE a Parlamentului European şi a Consiliului (JO L 132, 29.5.2009 - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:132:0008:0009:FR:PDF).

187 Regulamentul (CE) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 248, 16.9.2002) (http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2002:248:SOM:FR:HTML) şi Regulamentul (CE) nr. 2342/2002 al Comisiei (JO L 357, 31.12.2002).

188 P6_TA(2009)0374 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr). 189 JO C 115, 9.5.2008, pp. 183-185. 190 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr.


PE 431.591 50

organizarea operaţională în vederea atingerii obiectivelor fixate. Chiar dacă TFUE menţionează termenele generale ale noii proceduri bugetare anuale, nu stabileşte date precise pentru lucrările parlamentare. În consecinţă, va trebui stabilit un calendar pragmatic similar celui actual, care să permită în acelaşi timp afirmarea priorităţilor parlamentare şi o punere în aplicare în timp util a mecanismelor de concertare stabilite în acelaşi tratat (punctele 31 şi 32 din rezoluţia citată anterior) (191). Noua procedură stabileşte trei tipuri de voturi parlamentare:

a) Primul vot, cu majoritate calificată, în termen de patruzeci şi două de zile de la transmiterea poziţiei Consiliului (192), se referă la amendamentele PB [articolul 314 alineatul (4) din TFUE]. TFUE nu prevede dispoziţii privind desfăşurarea acestui vot în şedinţă plenară care ar fixa poziţia PE pentru toate creditele şi ar încheia faza de lectură. Dar nu există motive majore care să împiedice menţinerea procedurii în vigoare, cu un raport şi o rezoluţie în şedinţă plenară privind PB, act legislativ care permite în prezent stabilirea liniilor strategice, precum şi introducerea proiectelor pilot şi a acţiunilor pregătitoare. Aşa cum Parlamentul a semnalat în data de 7 mai 2009 (punctul 34), această rezoluţie care precedă prima reuniune de conciliere va avea o importanţă sporită, întrucât îi va permite PE să îşi prezinte oficial priorităţile bugetare, fără a fi condiţionat de consideraţii de ordin tactic ce derivă din poziţia Consiliului. Pe viitor, comisiile specializate pentru aviz vor trebui să fie implicate îndeaproape (ca şi în prezent) în activităţile Comisiei pentru bugete (COBU) pentru redactarea proiectului de rezoluţie.

b) Al doilea vot, cu majoritate simplă, se referă la rezultatele comitetului de conciliere care reuneşte reprezentanţii Consiliului şi tot atâţia membri reprezentând Parlamentul European în cazul unor divergenţe interinstituţionale în ceea ce priveşte proiectul de buget modificat [articolul 314 alineatul (5) din TFUE]. Acest vot în şedinţă plenară ar putea să aibă loc la jumătatea lunii noiembrie în cazul în care se ajunge la un acord în cadrul comitetului de conciliere [articolul 314 alineatul (6) din TFUE].

c) Mai trebuie adăugată o a treia variantă de vot în cazul specific al respingerii proiectului comun de către Consiliu. În această ultimă ipoteză, votul PE ar decide confirmarea tuturor sau doar a anumitor amendamente adoptate în cadrul lecturii unice [articolul 314 alineatul (7) litera (d) din TFUE]. Acestea fiind spuse, PE, prin intermediul unei majorităţi calificate (majoritatea membrilor + trei cincimi din totalul voturilor exprimate), ar avea ultimul cuvânt cu privire la bugetul anual.

Pe lângă lectura unică, printre principalele noutăţi ale procedurii bugetare anuale din TFUE, trebuie subliniat:

a) Rolul decisiv atribuit Parlamentului European la sfârşitul procedurii [articolul 314 alineatul (7) din TFUE]: 1) textul comitetului de conciliere („proiect comun”) nu va fi considerat adoptat dacă Parlamentul European se opune (cu majoritatea membrilor care îl compun); 2) dacă Consiliul respinge proiectul comun în timp ce PE îl aprobă, fie acesta intră în vigoare ca atare, fie Parlamentul European poate impune amendamentele pe care le adoptase în prima sa lectură a proiectului de

191 În legătură cu calendarul noii proceduri bugetare, a se vedea „Working document of the implications of he

Treaty of Lisbon for the annual budgetary procedure”, Comisia pentru bugete, raportori Sidonia Elzbieta Jedrezejewska şi László Surján, DT/804312EN.doc, PE 439.064, 9.2.2010.

192 Dată fiind obligaţia Consiliului de a transmite poziţia sa până la 1 octombrie [articolul 314 alineatul (3) din TFUE], votul în şedinţă plenară al Parlamentului European ar putea avea loc la mijlocul lunii octombrie (a se vedea Documentul de lucru din 9.2.2010, citat anterior).


PE 431.591 51

buget, cu majoritate calificată (majoritatea membrilor care îl compun plus cele trei cincimi din voturile exprimate). În acest context, dacă PE şi Consiliul nu reuşesc să aprobe un „proiect comun” în termen de 21 de zile, Comisia este obligată să prezinte un nou proiect de buget (PB) [articolul 314 alineatul (7), literele (b) şi (c) şi articolul 314 alineatul (8) din TFUE] (193).

b) Dreptul de iniţiativă pe care îl dobândeşte Comisia, care îi permite modificarea proiectului său de buget până în momentul în care comitetul de conciliere este convocat [articolul 314 alineatul (2) al doilea paragraf] (194).

c) Şi, în ultimul rând, rolul major al comitetului de conciliere, care reprezintă dialogul interinstituţional între cele două componente ale autorităţii bugetare.

Comitetul de conciliere este compus la paritate, din membri reprezentând Consiliul şi tot atâţia membri reprezentând Parlamentul [articolul 314 alineatul (5) din TFUE]. TFUE nu defineşte numărul exact şi nici nivelul de reprezentare politică a Consiliului, două subiecte foarte sensibile fără îndoială, specifice fiecărei instituţii. În plus, un acord între PE şi Consiliu se dovedeşte necesar pentru stabilirea bunei funcţionări a comitetului de conciliere în cel mai scurt timp posibil (punctul 41 din rezoluţia din 7 mai 2009). Experienţa dobândită în urma comitetelor de conciliere legislative precedente (195) ar trebui, în principiu, să faciliteze acordul asupra procedurilor şi organizării interne a comitetului de conciliere din cadrul noii proceduri bugetare (de exemplu, preşedinţiile comitetului, componenţa secretariatului sau a personalului de asistenţă şi rolul său, documentaţia care trebuie pregătită şi tradusă, modalităţile de lucru sau de întrunire - reuniuni tripartite, grupuri tehnice interinstituţionale, calendarul, regulile de negociere, de vot şi/sau de procedură în general etc.). În principiu, noul regulament financiar care îl va înlocui pe cel din 2002 (a se vedea Nota nr. 188) ar trebui să includă normele de funcţionare a comitetului de conciliere (punctul 50 din rezoluţia din 7 mai 2009). De asemenea, se poate preconiza un nou acord interinstituţional care stabileşte regulile de colaborare în timpul procedurii bugetare anuale (a se vedea punctul 4.1 de mai sus şi punctul 5.1 de mai jos). Câteva decizii revin în exclusivitate Parlamentului European. Şedinţa plenară s-a pronunţat deja pentru ca delegaţia parlamentară în comitetul de conciliere să fie prezidată de preşedintele Comisiei pentru bugete şi să includă, în afara membrilor acestei comisii, membri ai comisiilor parlamentare specializate dacă negocierile se referă la o problemă specifică care ţine de competenţa lor (punctul 40 din rezoluţia din 7 mai 2009). De altfel, Regulamentul de procedură al PE a fost deja modificat pentru a include noua procedură bugetară (196): se prevede ca membrii delegaţiei parlamentare să fie desemnaţi de grupurile politice în fiecare an, înainte de votul Parlamentului asupra poziţiei Consiliului, de preferinţă dintre membrii comisiei competente pentru chestiunile bugetare şi ai altor 193 Mai mult, în cazul în care, la începutul unui exerciţiu, bugetul nu a fost încă adoptat definitiv, cheltuielile pot fi

efectuate lunar pe capitole, în limita unei doisprezecimi din creditele deschise în capitolul corespunzător din bugetul din exerciţiul precedent, fără să poată depăşi o doisprezecime din creditele prevăzute în proiectul de buget (articolul 315 din TFUE).

194 În acest context, rezoluţia PE din 7 mai 2009 (punctul 45) a atras atenţia asupra faptului că regula conform căreia Comisia nu îşi mai poate modifica proiectul după convocarea Comitetului de conciliere nu mai permite recursul la tradiţionala scrisoare rectificativă din toamnă pentru a ţine cont de previziunile actualizate privind PAC şi implicaţiile sale bugetare. PE consideră că, într-un astfel de caz, procedura cea mai adecvată ar fi prezentarea de către Comisie a unui proiect de „buget rectificativ specific” (BRS) odată ce au fost stabilite definitiv toate datele agricole.

195 Articolul 68 din Regulamentul de procedură al PE (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). De asemenea, se poate consulta ghidul „Codecizie şi conciliere. Modul în care Parlamentul colegiferează în cadrul Tratatului de la Lisabona” (DV/795985FR.doc).

196 Articolul 75d („Concilierea bugetară”) (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).


PE 431.591 52

comisii implicate; delegaţia va fi coordonată de Preşedintele Parlamentului European, însă acesta va putea delega această sarcină unui vicepreşedinte cu experienţă în aspecte bugetare sau preşedintelui comisiei responsabile cu aceste chestiuni (COBU). Totuşi, mai rămâne de concretizat reprezentarea în comitetul de conciliere a comisiilor pentru politicile structurale şi de coeziune care au o pondere bugetară mai importantă (de exemplu, AGRI sau REGI). În ceea ce priveşte alte chestiuni mai specifice privind organizarea internă (de exemplu, limitele mandatului adunării plenare pentru reprezentanţii parlamentari din comitetul de conciliere şi libertatea de negociere; legăturile dintre secretariatul comitetului de conciliere şi secretariatul Comisiei pentru bugete (COBU); raporturile dintre comitetul de conciliere, COBU, restul comisiilor specializate şi grupurile politice; rolul comisiilor specializate în raport cu al doilea vot de confirmare a amendamentelor etc.), se va putea lua în considerare experienţa dobândită la nivel legislativ (197).

4.4. Consolidarea cadrului financiar multianual şi a disciplinei financiare în TFUE

Articolul 270 din TCE est abrogat şi dispoziţiile referitoare la disciplina bugetară sunt introduse în noul articol 310 alineatul (4) din TFUE (ex-articolul 268) care citează şi „cadrul financiar multianual”. De fapt, tratatul reia şi actualizează majoritatea dispoziţiilor privind perspectivele financiare multianuale în vigoare din cadrul Acordului interinstituţional privind disciplina bugetară şi buna gestiune financiară (198). Acestea fiind spuse, „cadrul financiar multianual” (CFM) şi regulile sale sunt incluse pentru prima dată în dreptul primar prin intermediul articolului 312 din TFUE. Dispoziţiile Tratatului de la Lisabona confirmă durata CFM existent (cinci ani) [articolul 312 alineatul (1) din TFUE], stabilind o procedură legislativă specială pentru adoptarea regulamentului care va stabili valorile plafoanelor anuale ale alocărilor şi va înlocui Acordul interinstituţional în vigoare [articolul 312 alineatul (2) din TFUE] şi, în sfârşit, acestea oficializează conţinutul programării multianuale comunitare pe categorii de cheltuieli, în funcţie de principalele axe de activitate ale Uniunii [articolul 312 alineatul (3) din TFUE] (199). În acest context, după intrarea în vigoare a tratatului, trebuie iniţiate negocierile pentru adoptarea noului regulament în vederea actualizării normelor privind disciplina bugetară şi perspectivele financiare. Acesta va fi aprobat în comun de Parlament şi de Consiliu prin intermediul procedurii speciale deja menţionate. Trebuie remarcat faptul că Consiliul va hotărî în unanimitate în legătură cu acest nou regulament, după aprobarea Parlamentului European, care se va pronunţa cu majoritatea membrilor. PE şi-a exprimat regretul cu privire la faptul că decizia Consiliului este adoptată 197 În plus, articolul 75d din Regulamentul de procedură al PE stabileşte că articolele 68 şi 69 referitoare la

concilierea legislativă se aplică în domeniul bugetar. 198 Deja citat (nota de subsol nr. 187): JO C 139, 14.6.2006, p. 1 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF). 199 Rezoluţia T6-0387/2009 din 7 mai 2009 a Parlamentului (punctul 50) a solicitat ca programarea financiară să

se bazeze pe un „program de legislatură” sau „contract”, care să fie adoptat de către Parlament, Consiliu şi


PE 431.591 53

în unanimitate, ceea ce face ca procedura să fie foarte dificilă şi să favorizeze o negociere bazată pe „cel mai mic numitor comun” (punctul 8 din rezoluţia din 7 mai 2009). În consecinţă, Parlamentul a încurajat Consiliul să utilizeze, de îndată ce este posibil, clauza care îi permite, printr-o decizie luată în unanimitate, să recurgă la majoritatea calificată pentru adoptarea CFM [articolul 312 alineatul (2) al doilea paragraf]. PE şi-a exprimat, în egală măsură, regretul că nu are decât un drept de aprobare şi nu o adevărată putere de codecizie în ceea ce priveşte noul regulament (punctul 9 din rezoluţia din 7 mai 2009). PE a insistat însă asupra faptului că Tratatul de la Lisabona a prevăzut ca instituţiile să depună toate eforturile încă de la începutul procedurii pentru a garanta succesul final al acesteia [articolul 312 alineatul (5) din TFUE]. Prin urmare, acesta a invitat Consiliul să fie disponibil pentru construirea unui dialog politic structurat cu Parlamentul cu scopul de a lua în considerare pe deplin priorităţile acestuia. În ultimul rând, se poate nota faptul că PE, în rezoluţiile sale din 25 martie (200) şi 7 mai 2009 (201), a propus prelungirea şi adaptarea actualelor perspective financiare 2007-2013 până în 2016 pentru ca următorul CFM de cinci ani să intre în vigoare, cel mai târziu, în 2017. În acest fel, CFM ar coincide cu mandatele Parlamentului European şi al Comisiei şi ar putea să se integreze mai bine într-o logică globală a programării strategice interinstituţionale. În acest sens, trebuie, de asemenea, admis faptul că prelungirea actualelor perspective financiare ar fi foarte oportună într-un context de criză economică şi financiară, aşa cum este cazul în prezent. Permiţând întoarcerea progresivă la Pactul de stabilitate însoţit de o redresare viguroasă a economiilor celor 27 de state membre, prelungirea ar facilita fără îndoială dezbaterile privind viitorul financiar al Uniunii.

Comisie la începutul mandatului Comisiei (eventual, sub forma unui acord interinstituţional) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).

200 Rezoluţia T6-0174/2009 din 25 martie 2009 referitoare la revizuirea la jumătatea perioadei a cadrului financiar 2007-21013, considerentul H, punctele 7.b) şi 7.c)

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608352&noticeType=null&language=fr). 201 Rezoluţia citată anterior T6-0374/2009 (punctele 11, 13 şi 16) şi Rezoluţia citată anterior T6-0387/2009

(considerentul J, punctele 50 şi 51) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 54


PE 431.591 55

5. EPILOG: DESPRE PUNEREA PROGRESIVĂ ÎN APLICARE A TRATATULUI DE LA LISABONA

Tratatul de la Lisabona reprezintă un adevărat punct de cotitură în evoluţia instituţională a Uniunii. Chiar dacă noile tratate consolidate nu pot fi asimilate cu o Constituţie în sens formal, ele pot, în schimb, să fie definite ca o Constituţie în sens material, conform unei lungi jurisprudenţe a Curţii de justiţie (CJCE). Tratatul de la Lisabona recunoaşte pe deplin Parlamentul European ca una dintre componentele puterii legislative şi bugetare ale Uniunii [articolul 14 alineatul (1) din TUE]. Cu toate acestea, mai sunt încă lacune de acoperit în ceea ce priveşte exercitarea noilor competenţe şi noile instrumente care trebuie puse în aplicare. Uneori, competenţele şi/sau procedurile sunt determinate de tratate, însă nu foarte clar şi pot da astfel naştere unor interpretări contradictorii. În alte cazuri, nici nu se face referire la acestea în mod explicit în noul drept primar, însă noi competenţe parlamentare pot decurge în mod implicit din rolul de colegiuitor introdus de Tratatul de la Lisabona. Parlamentul European, în calitate de principal beneficiar al noului tratat, va trebui, aşadar, să facă un tur de forţă cu celelalte instituţii în vederea recunoaşterii complete a noilor sale prerogative. În realitate, suntem în plină etapă de tranziţie, care va fi decisivă pentru viitor. a) Mizele de reglementare imediate În lunile următoare, deputaţii din Parlamentul European vor trebui să se pronunţe asupra mai multor propuneri de reglementare din partea Comisiei pentru a completa cadrul juridic derivat din tratat: privind iniţiativa cetăţenească, privind noile reguli ale comitologiei şi, mai ales, privind noua „constituţie financiară” a Uniunii (202). Se aşteaptă până la şase „pachete” legislative în acest domeniu financiar:

a) Primul pachet, care trebuie prezentat în luna februarie 2010, se va referi la: modificările tranzitorii ale Regulamentului financiar pentru adaptarea Tratatului de la Lisabona (eliminarea CO şi a CNO; noile reguli de transfer), care trebuie decise în regim de codecizie; propunerea de regulament privind cadrul financiar multianual, care trebuie adoptat de Consiliu în unanimitate cu aprobarea PE şi propunerile Comisiei în legătură cu noul acord interinstituţional privind disciplina bugetară şi buna gestiune financiară, care trebuie negociate între Parlament, Consiliu şi Comisie.

b) Al doilea pachet, prevăzut, de asemenea, pentru luna februarie 2010, se va referi

la propunerea privind Serviciul extern al Uniunii, în regim de consultare; adaptarea normelor financiare în vigoare, care trebuie decise în codecizie; noile norme ale funcţiei publice, supuse codeciziei şi o propunere privind amendamentele la buget.

c) Al treilea pachet, care trebuie prezentat la sfârşitul lunii aprilie 2010, va include

proiectul de buget pe 2011 şi propunerea privind evaluarea Acordului interinstituţional 2007-2013 (203).

202 Expresie folosită în Rezoluţia PE T7-0067/2009 din 12 noiembrie 2009, punctul C. 203 Pe baza Declaraţiei nr. 1 şi a articolului (7) din acordul interinstituţional din 17 mai 2006.


PE 431.591 56

d) Al patrulea pachet, prevăzut pentru luna mai 2010, va include propunerea pentru revizuirea trienală a normelor financiare.

e) Al cincilea pachet, care trebuie prezentat în luna iulie 2010, se va referi la

revizuirea bugetului (204). f) În ultimul rând, al şaselea pachet, care trebuie prezentat în 2011, va include

propunerea privind noile perspective financiare multianuale. În acest context, va trebui să se ţină cont de faptul că aceste propuneri financiare constituie în realitate un singur „pachet” politic şi că acestea vor trebui să fie examinate în mod coerent de Parlament (205). De asemenea, va trebui verificat dacă noile instrumente propuse vor include normele de colaborare a instituţiilor pe parcursul procedurii bugetare anuale, norme solicitate de Parlamentul European (206) sau dacă, eventual, acestea necesită adăugarea unui acord interinstituţional specific. b) Mizele politice şi interinstituţionale Dincolo de domeniul financiar, alte câteva acorduri interinstituţionale vor însoţi actuala etapă de tranziţie. În timpul sesiunii din luna februarie 2010, şedinţa plenară a adoptat o rezoluţie privind revizuirea acordului-cadru dintre Parlament şi Comisie pentru următoarea legislatură (207). Aceasta pune Parlamentul European pe picior de egalitate cu Consiliul, principiu care include accesul la reuniuni şi la documentaţia pregătitoare a unui act legislativ (208). Rezoluţia clarifică aspectele procedurale ale iniţiativelor legislative ale Parlamentului, prevăzute la articolul 225 din TFUE, şi angajează Comisia în negocieri ale Acordului interinstituţional intitulat „O mai bună legiferare” („Better Law-Making”). Rezoluţia include, de asemenea, mai multe măsuri în vederea consolidării responsabilităţii Comisiei. Şi, în cele din urmă, ea confirmă rolul Parlamentului European în negocierile internaţionale. Obiectivul rezoluţiei este acela de a servi drept de punct de pornire pentru un proces de parteneriat special între Parlament şi Comisie. În afara acestui acord-cadru de cooperare cu Comisia, Parlamentul a subliniat necesitatea unui acord politic cu Consiliul European privind relaţiile dintre cele două instituţii (209), precum şi a unor noi acorduri interinstituţionale privind: a) liniile directoare pentru organizarea Conferinţelor interguvernamentale (CIG), în special în ceea ce priveşte participarea Parlamentului European şi chestiunile de transparenţă (210); b) relaţiile de muncă dintre PE şi Consiliu în materie de PESC, inclusiv de schimb de informaţii confidenţiale sau c) privind participarea instituţională în fiecare etapă a negocierilor unui acord internaţional (211). Ar trebui, poate, adăugat la acestea un acord de cooperare legislativă care să clarifice procedurile decizionale în domeniul agriculturii şi al pescuitului (punctele 3.2 şi 3.3).

204 Pe baza Declaraţiei nr. 3 din acordul interinstituţional din 17 mai 2006. 205 Punctul 15 din Rezoluţia T7-0067/2009, citată anterior. 206 Rezoluţia T7-0067/2009, citată anterior, punctul C. 207 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. 208 Solicitare deja inclusă în Rezoluţia PE T6-0387/2009 din 7 mai 2009, punctul 8

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr). 209 Punctul 16 din Rezoluţia PE T6-0387/2009 din 7 mai 2009, citată anterior. 210 Punctul 10 din Rezoluţia PE T6-0387/2009 din 7 mai 2009, citată anterior. 211 Rezoluţia PE T6-0373/2009 din 7 mai 2009, punctele 77 şi următoarele.


PE 431.591 57

c) Iniţiativă parlamentară versus inerţie instituţională Trebuie notat faptul că inerţiile înrădăcinate în interiorul instituţiilor vor trebui să dispară pe măsură ce se aplică noul tratat. Este mai ales cazul în domeniile politice în care procedura de consultare a fost înlocuită cu procedura legislativă ordinară (PAC şi PCP) şi în care, prin urmare, competenţele legislative ale Parlamentului au fost extinse. În aceste cazuri, Consiliul are o tendinţă clară de a legifera singur. De asemenea, Parlamentul are obiceiul de a prezenta amendamente simbolice la propunerile Comisiei, însă această practică nu va mai avea sens în cadrul noilor proceduri (legislative sau bugetare). Prin urmare, va fi necesar să se schimbe câteva practici parlamentare şi să se amelioreze calitatea activităţii legislative. Dar, în paralel, va trebui să dăm dovadă de imaginaţie şi de iniţiativă pentru a extinde domeniul de acţiune al Parlamentului. Dispunem de un exemplu recent privind forţa iniţiativelor parlamentare faţă de inerţia instituţiilor în domeniul pescuitului. Pe baza dreptului Parlamentului European de a fi imediat şi pe deplin informat în legătură cu toate etapele procedurii de negociere a unui acord internaţional [articolul 218 alineatul (10) din TFUE] (punctul 3.8.1), Consiliul a recunoscut, în februarie 2010, dreptul preşedintelui Comisiei pentru pescuit a PE de a participa la lucrările Comisiei mixte a acordului de parteneriat UE-Maroc (Rabat, 2 şi 3 februarie 2010). Ceea ce reprezintă o adevărată reuşită faţă de situaţia precedentă, când PE nu avea decât dreptul de a fi informat în legătură cu orice decizie adoptată de Consiliu [ex-articolul 310 alineatul (2) al treilea paragraf din TCE]. d) Mizele organizaţionale În încheiere, Parlamentul European a demarat deja procedura de adaptare a structurilor, a procedurilor şi a metodelor sale de lucru la noile competenţe şi cerinţe de cooperare interinstituţională care decurg din Tratatul de la Lisabona. Concluziile grupului de lucru creat în acest sens au dus la o reformă a Regulamentului de procedură al Parlamentului European (212). Cu toate acestea, pe măsură ce Tratatul de la Lisabona se va desfăşura pe plan instituţional, legislativ şi financiar, Parlamentul va trebui să consolideze capacitatea legislativă, de asistenţă şi de cercetare a serviciilor parlamentare. Consolidarea rolului de colegiuitor al Parlamentului va implica o îmbunătăţire a calităţii legislative şi, indirect, a specializării şi/sau a expertizei serviciilor. De asemenea, se poate preconiza o integrare aprofundată a unităţilor implicate în activităţile parlamentare. Se pot chiar prevedea eventuale remanieri de competenţe între comisiile parlamentare, în funcţie de reformele în profunzime ale politicilor prevăzute pentru perioada ulterioară anului 2013 (în special PAC, politica regională şi PCP, în cadrul politicilor structurale şi de coeziune).

212 Rezoluţia din 6 mai 2009 privind revizuirea generală a Regulamentului de procedură al Parlamentului

European (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432) şi Rezoluţia din 25 noiembrie 2009 privind adaptarea Regulamentului de procedură al Parlamentului European la Tratatul de la Lisabona (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 58

ŢIA GENERAL - European Parliament · - De asemenea, tratatul întăreşte cetăţenia Uniunii (7)...

Documents

Transcript of ŢIA GENERAL - European Parliament · - De asemenea, tratatul întăreşte cetăţenia Uniunii (7)...