Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova

Universitatea de Stat din Moldova

Facultatea Ştiinţe Economice

Catedra Finanţe şi Bănci

ReferatBUGETE PUBLICE LOCALE

La disciplina ,,Finanțe publice locale’’

Coordonator ştiinţific

dr. conv. univ. Dragomir Lilia

Efectuat de Faigher Ala

masterat anul II, M_FPF141

Chişinău 2016

1

Introducere

Teoria finanţelor publice sugerează ca luarea deciziilor ar trebui să aibă loc la cele mai

joase nivele de guvernare şi să se refere la scopurile eficienţei alocative, la reflectarea

economiei de scară şi la revărsarea de cost – beneficiu. Procesul decizional descentralizat

măreşte posibilităţile participării locale la dezvoltare. Descentralizarea fiscală poate contribui

la o furnizare mai eficientă de servicii prin punerea mai bună de acord a cheltuielilor cu

priorităţile şi preferinţele locale.

Nu există ţară în care să nu aibă loc transferuri ale statului către bugetele locale, deşi

dimensiunea şi scopul acestor subvenţii diferă de la o ţară la alta. Cantitatea şi reglementarea

transferului depinde de distribuirea responsabilităţilor în rândul nivelelor de guvernare şi de

alte surse de venit ale administraţiilor locale.

Astfel se pune problema rolului bugetelor locale în cadrul bugetului general

consolidat, pentru a putea reflecta eficacitatea cu care administraţiile publice locale îşi

construiesc bugetele şi sustenabilitatea proprie a cheltuielilor bugetare locale, dar şi cum este.

Rolul şi importanţa bugetelor locale cresc pe măsură ce procesele de descentralizare de

la nivelul statelor, fie ele la nivel european sau mondial, se intensifică. Procesul de

descentralizare – presupune transferul puterii de decizie şi administrare de la nivel central la

nivel local, va crea, cel puţin la nivel teoretic, discrepanţe în ceea ce priveşte gradele de

dezvoltare ale regiunilor – cu cât nivelul veniturilor colectate de către o regiune va fi mai

ridicat şi eficienţa utilizării acestor resurse va fi mai mare cu atât mai dezvoltată va fi regiunea

respectivă. Astfel, procesul de descentralizare va crea o concurenţa între regiuni şi de aceea,

acest proces este unul de durată şi care implică o multitudine de componente de ordin politic,

tehnic, administrativ şi fiscal.

Astfel, pe de o parte respondenţii de la nivelul autorităţilor locale erau nemulţumiţi de

limitarea puterii de decizie cu privire la modalitatea de determinare a impozitelor şi taxelor

locale iar, pe de altă parte, respondenţii din mediul de afaceri erau nemulţumiţi de libertatea

de decizie de care se bucură autorităţile locale vis-a-vis de procentul de majorare a impozitelor

şi taxelor locale (pentru persoanele juridice care colaborează cu un număr ridicat de autorităţi

locale cum sunt de exemplu agenţii economici din domeniul bancar sau petrolier). Mai mult,

în continuare resursele bugetului local sunt suplimentate prin transferuri de la nivelul

bugetului de stat, indiferent de gradul de dezvoltare şi/sau descentralizare al statului, apărând

2

astfel conexiunea dintre cele mai mari şi importante elemente componente ale bugetului

general consolidat.

În acest context vast şi pentru o mai bună înţelegere a modalităţii de realizare a

echilibrului la nivelul unui stat apare necesitatea înţelegerii rolului şi importanţei bugetelor

locale în cadrul bugetului general consolidat.

Cercetarea realizată în cadrul prezentei lucrări porneşte de la prezentarea detaliată a

conceptelor de bază (buget general consolidat, buget de stat, buget local) şi continuă cu o

analiză sintetică detaliată a poziţiei, rolului şi importanţei bugetelor locale în cadrul bugetelor

generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional.

3

1.BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT

Bugetul reprezintă una dintre cele mai importante instrumente administrative

utilizabile de către autorităţi, întrucât serveşte ca plan de acţiune pentru atingerea obiectivelor

stabilite, ca standard de măsurare a performanţei, şi în cele din urmă poate deveni un

dispozitiv pentru a face faţă unor situaţii negative previzionate.

Conform definiţiei regăsite, bugetul reprezintă documentul prin care sunt prevăzute şi

aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de

sistemul de finanţare a instituţiilor publice.

Pornind de la conţinutul legii privind finanțele publice, se desprinde faptul că,

resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi

anume:

Buget de stat

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetele locale

Bugetele fondurilor special

Bugetul Trezorerie Statului

Bugetele altor instituţii cu caracter autonom

Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat şi

bugetele fondurilor special

Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii

Bugetele fondurilor provenite din credite externe

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

Aceste bugete pot fi grupate în două moduri:

1. Bugetul public naţional, format din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat

şi bugetele locale.

2. Bugetul general consolidat, format din ansamblul bugetelor componente ale sistemului

bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg.

4

În continuare se vor avea în vedere caracteristicile bugetului general consolidat.

Dimensionarea corectă a efortului financiar public, precum şi identificarea situaţiilor de

echilibru sau dezechilibru între resursele publice şi nevoile colectivităţii reprezintă o parte

dintre argumentele referitoare la importanţa problematicii privind consolidarea bugetară.

Consolidarea bugetară este procesul de eliminare a operaţiunilor dintre elementele

componente ale sistemului unitar de bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora.

Pe baza procesului de consolidare bugetară, se determină efortul financiar public, precum şi

identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resurse şi necesităţile acoperite şi,

deci, dimensionarea datoriei publice.

Pentru dimensionarea corectă a deficitului/surplusului bugetar, se determină

cheltuielile/veniturile bugetare consolidate, prin eliminarea transferurilor provenite de la alte

bugete.

Trebuie realizată o distincţie privind transferurile, întrucât există transferuri consolidabile

şi transferuri neconsolidabile.

Transferurile neconsolidabile sunt transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii

publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar, decât cel mult, de o manieră indirectă, prin

intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul următor al activităţii economice. Principalele

transferuri neconsolidabile sunt:

Bursele alocate elevilor şi studenţilor

Alocaţia de stat pentru copii

Pensiile de asigurări sociale

Programe de sănătate etc.

Transferurile consolidabile în cadrul bugetului general se realizează astfel: din veniturile

constituite la nivelul unui buget (în general cel de stat) se transferă sume pentru finanţarea

unor activităţi sau servicii, finanţare realizată din alte bugete (de exemplu din bugete locale

sau din bugetul asigurărilor sociale de stat). Aceste sume reprezintă cheltuieli pentru cel dintâi

buget (cheltuieli curente) şi venituri pentru celelalte (venituri din transferuri de la alte bugete),

ceea ce înseamnă că, la realizarea unei consolidări (agregări a bugetelor şi fondurilor publice)

vor trebui eliminate.

Transferurile consolidabile dintre bugete pot apărea în următoarele sensuri:5

1. De la bugetul de stat către:

Bugetele locale (pentru amenajarea drumurilor judeţene şi comunale, pentru

alimentarea cu apă a satelor, pentru construcţii de locuinţe)

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul asigurărilor pentru şomaj

Bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate

2. De la bugetele locale către alte bugete locale

3. De la bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului naţional unic de

asigurări sociale de sănătate

4. De la bugetul asigurărilor sociale pentru şomaj către:

Bugetul asigurărilor sociale de stat

Bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate

Bugetele locale

Având în vedere importanţa bugetului general consolidat, acesta îndeplineşte mai multe

roluri: alocativ, ce reflectă – pe partea de cheltuieli – modul de alocare a resurselor fiecărui an

bugetar; cel redistributiv care, rezultă din faptul că bugetul este un instrument cu ajutorul

căruia se redistribuie o parte din PIB prin intermediul impozitelor şi taxelor, precum şi prin

intermediul cheltuielilor; iar nu în cele din urmă, bugetul general consolidat poate regla viaţa

economică, rol ce decurge din faptul că, datorită acestuia ca instrument cu putere de lege, se

poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate.

6

2.BUGETUL LOCAL

Pentru o mai bună înţelegere a conceptului de buget local, trebuie avut în vedere mai

întâi ceea ce simbolizează o unitate administrativ-teritorială, unităţile administrativ-teritoriale

de bază sunt oraşele şi comunele care cuprind una sau mai multe localităţi. Aducând o

completare, lucrarea “Finanţe publice” – coordonator Văcărel Iulian, caracterizează

comunităţile locale ca fiind colectivităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere

politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului.

Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute , cumulate la nivelul unităţii/subdiviziunii

administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-

teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va

reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul respectiv, în unitatea/subdiviziunea

administrativ-teritorială şi starea de echilibru sau dezechilibru.

1. Veniturile bugetare locale se constituie din:

venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi

cote defalcate din impozitul pe venit;

sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul

de stat şi de la alte bugete; donaţii şi sponsorizări;

Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea,

evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se

calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute

din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, în scopul evaluării corecte a veniturilor.

Donaţiile şi sponsorizările se cuprind, prin rectificare bugetară locală, în bugetul de venituri şi

cheltuieli numai după încasarea lor.

Şi la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale se realizează investiţii, iar aceste

cheltuieli, cât şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în

proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-

teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă şi în secţiunea de

dezvoltare, ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat, şi se aprobă de autorităţile

deliberative.Pot fi cuprinse în programul de investiţii publice numai acele obiective de

investiţii pentru care sunt asigurate integral surse de finanţare prin proiectul de buget

multiannual.

7

La fel ca în cazul bugetului de stat, şi la nivel local există un proces bugetar, de altfel,

derularea procesului bugetar local este strâns legată de cea a procesului bugetar al bugetului

de stat.

3.EFICIENŢA APL ŞI DEZVOLTAREA LOCALĂ

Analiza performanţei proprietăţii publice reprezintă o parte integrală a procesului de

planificare cu referire la proprietatea/activele publice ce aparțin APL.

Obiectivele cheie constau în:

• Asigurarea unei imagini/descrieri succinte a proprietăţilor operaţionale ale APL.

• Stabilirea unei poziţii de referinţă pentru evaluarea viitoarelor modificări în indicii de

performanţă aferente proprietăţii publice.

• Compararea performanţei la nivel naţional pentru a contribui la identificarea

performanţei slabe şi elaborarea acţiunilor care să abordeze astfel de situaţii.

• Utilizarea datelor privind performanţa în calitate de ‘catalizator’ al schimbării şi pentru

sprijinirea evaluării opţiunilor pentru investiţii pe viitor.

• Demonstrarea îmbunătățirilor continue în conformitate cu ghidul bunelor practici şi a

obligaţiilor de înaltă valoare.

Capitolul relevă impactul eficienței tehnice a primăriilor asupra dezvoltării locale.

Utilizarea mai raţională a banilor publici, în mod evident, presupune beneficii pentru întreaga

societate. Prin urmare, ar trebui să existe o relaţie pozitivă dintre eficienţa primăriilor şi

nivelul de trai al populaţiei la nivel local.

Infrastructura socială este reprezentată de un indicator sintetic format în baza sumei

valorilor normalizate a următorilor sub-indicatori:

Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiază de apeduct in primărie

Nr. caselor, apartamentelor ce beneficiază de canalizare in primărie

Nr. caselor, apartamentelor gazificate centralizat in primărie

Nr. caselor, apartamentelor asigurate cu încălzire (exclusiv sobele)in primărie

Numărul caselor, apartamentelor telefonizare

8

Fostele centre judeţene sunt mai eficiente decât restul localităţilor graţie concentrării

infrastructurii şi a activităţii economice din perioada 1998-2002, ceea ce relevă ineficienţa

măsurilor de descentralizare administrativă de până acum. Astfel, baza impozabilă, cadrul

instituţional şi infrastructura nu au reuşit să se adapteze la sistemul de raioane, contribuind în

majoritatea cazurilor la creşterea discrepanţei dintre responsabilităţile de jure a APL şi

posibilităţile acestora de facto.

Eficienţa funcţionării primăriilor depinde preponderent de factorii instituţionali, alţi factori

economici, sociali şi demografici, fiind statistic nesemnificativi. Prin urmare, decidenţii de

politici dispun de pârghiile necesare în vederea sporirii eficienţei prin înlăturarea acestor

deficienţe sistemice (asigurarea unei autonomii financiare locale mai largi, modificarea

conceptuală a sistemului de transferuri, corelarea responsabilităţilor cu posibilităţile financiare

a APL etc.).

Prin urmare, sporirea eficienţei tehnice a primăriilor trebuie să constituie unul din

obiectivele fundamentale pe agenda decidenţilor politici şi o componentă de bază a strategiei

descentralizării.

9

CONCLUZII

Administraţiile locale joacă un rol important în finanţele publice şi, în măsura în care

sunt independente din punct de vedere politic si răspunzătoare din punct de vedere financiar,

furnizează o bază pentru ca sistemele de piaţă democratice sa aibă o mai mare şansă de

succes. Administraţiile locale au multe probleme în ce priveşte perceperea impozitelor,

scopurile cheltuielilor lor şi metodele de administrare şi de promovare a dezvoltării

economice.

Având în vedere perioada de criză manifestată în ultimii ani, bugetele locale au fost

destul de puţin afectate, întrucât statele au încercat menţinerea unui echilibru în acest sens, în

majoritatea statelor transferurile către bugetele locale au rămas relativ constante.

Aşadar putem afirma faptul că bugetele locale au rol foarte important în cadrul

bugetelor generale consolidate, întrucât ele ocupă o poziţie constantă, pe care statele încearcă

să o menţină echilibrată, indiferent de perioadele traversate, însă acest aspect depinde foarte

mult şi de nivelul descentralizării ţărilor. Cu cât o ţară este mai descentralizată, cu atât rolul

bugetelor locale este mai important.

10

RECOMANDĂRI STRATEGICE

1. EXTINDEREA BAZEI IMPOZABILE ŞI DESCENTRALIZAREA FINANCIARĂ

Descentralizarea administrativă trebuie neapărat să fie corelată cu descentralizarea

financiară. Prin urmare, pe de o parte este necesară extinderea bazei impozabile locale

prin diversificarea surselor de venit şi eliminarea plafoanelor la taxele locale; pe de

altă parte, primăriile trebuie să beneficieze de un nivel mai înalt de discreţie în

elaborarea şi executarea bugetelor locale. Aceasta va diminua substanţial dependenţa

acestora de puterea centrală, va responsabiliza factorii de decizie locali, şi, respectiv,

va contribui la eficientizarea alocării resurselor la nivel local.

2. REFORMAREA PRINCIPIALĂ A SISTEMULUI DE TRANSFERURI

Reformarea sistemului de transferuri financiare de la autorităţile centrale la cele locale.

Actualul sistem de transferuri nu doar că nu ajută la îmbunătăţirea serviciilor, ci are un

efect negativ asupra performanţei APL-urilor, generând hazard moral şi cauzând

ineficienţa funcţionării acestora.

Susţinem afirmaţiile din Concepţia Strategiei Naţionale de Descentralizare potrivit

cărora actualul sistem de transferuri trebuie simplificat, transparentizat şi depolitizat.

Prin urmare, propunem ca transferurile efectuate pentru reparaţii capitale, construcţii şi

alte activităţi economice ce nu ţin de serviciile sociale de bază să fie efectuate strict pe

bază competitivă. Aceasta presupune faptul că primăriile vor elabora de sine stătător

proiectele investiţionale care vor fi examinate de către o comisie reprezentativă şi

independentă. Totodată, este necesar să existe o serie de indicatori de monitorizare

măsurabili care vor permite evaluarea eficienţei utilizării transferurilor pentru fiecare

proiect, precum şi penalizările de rigoare pentru eventualele devieri de la proiect.

Aceasta va încuraja concurenţa dintre APL pentru realizarea diferitelor proiecte cu

destinaţie economică şi socială, fapt ce constituie un alt element important care ar

spori eficienţa acestora.

Procesul de alocare a transferurilor pentru finanţarea serviciilor sociale de bază trebuie

să fie efectuat strict în funcţie de o serie de indicatori relevanţi şi uşor măsurabili.

3. PROMOVAREA TRANSPARENŢEI DECIZIONALE LA NIVEL LOCAL ÎN CADRUL

UNEI REFORMĂRI MAI AMPLE A GUVERNĂRII INSTITUŢIONALE11

Un imperativ care va duce la majorarea eficienţei primăriilor atât pe termen scurt, cât

şi pe termen lung, este promovarea transparenţei decizionale a consiliilor locale.

Aceasta ar duce în mod inevitabil la o creştere a responsabilităţii şi o îmbunătăţire

graduală a calităţii serviciilor oferite de către primării.

Stabilirea unor canale bine definite şi accesibile de comunicare dintre primării şi

populaţia deservită de acestea. Îmbunătăţirea comunicării va mări nivelul de

responsabilizare a autorităţilor publice locale pe de o parte şi va contribui, pe de altă

parte, la sporirea eficienţei prin alocarea resurselor pentru domeniile prioritare

comunităţii respective.

O reformă de descentralizare eficientă poate fi efectuată doar în condiţiile în care se va

pune un accent deosebit pe calitatea şi capacitatea angajaţilor din cadrul APL-urilor de

a face faţă provocărilor unui mediu pur concurenţial. Astfel, accentul în promovarea în

funcţii trebuie să fie efectuată strict după criterii de performanţă şi meritocraţie şi nu

pe criterii de nepotism sau alte maladii inerente administraţiilor din Republica

Moldova. Astfel angajările în cadrul structurilor APL trebuie să urmeze strict

prevederile legislaţie în vigoare şi să fie făcute prin concursuri deschise, iar rezultatele

acestora trebuie să fie făcute publice.

4. AUTORITĂŢILE PUBLICE LOCALE AU NEVOIE DE O POZIŢIONARE

INVESTIŢIONALĂ MAI EFICIENTĂ

În mod evident, localităţile din proximitatea capitalei nu pot concura cu Chişinăul

pentru atragerea investiţiilor şi a forţei de muncă. Prin urmare, acestea ar trebui să

valorifice mai activ avantajele net competitive de care dispun în raport cu capitala:

terenuri şi spaţii pentru activităţi industriale disponibile şi la preţuri mult mai mici şi

forţa de muncă mai ieftină. Aceste avantaje ar trebui complementate de o administraţie

publică locală mai flexibilă (în virtutea dimensiunilor mai mici). În asemenea condiţii,

aceste localităţi ar putea fi atractive pentru companiile producătoare, inclusiv agricole.

12