europenizare RO 2005

8/2/2019 europenizare RO 2005

1/76

INSTITUTUL EUROPEAN DIN ROMANIA

Rolul europenizirii ~ial transferului depolitici in configurarea sistemului institutionalde coordonare a problematicii DE la nivelulguvernului central - cazul RomanieiCole~iadestudii lEB 1\1'0. 14 WorkingPapersSeries

UNIUNBA EUROpBANA


2/76

ROLUL EUROPENIZARII ~IAL TRANSFERULUI DEPOLITICI IN

CONFIGURAREASISTEMULUI

INSTITUTIONAL DECOORDONARE A

PROBLEMATICII UELANIVELUL GUVERNULUI

CENTRAL-CAZULROMANIEI

EUROPEANISATION ANDPOLICY TRANSFER IN THEDESIGN OF DOMESTIC EU

POLICY CO-ORDINATIONATION ATCENTRAL GOVERNMENT

LEVEL:THE ROMANIAN CASE

(EDITIE BILINGV ABILINGUAL EDITION)


3/76

Institutul European din RomaniaBd. Regina Elisabeta nr. 7-9Bucuresti, sector 3, Romania

Tel: (+4021) 314 26 97Fax: (+4021) 314 2666E-mail: [email protected] site: www.ier.ro

Editor:Mihai Moia

ISSN: 1582 - 4993 Institutul European din Romania, 2005Opiniile prezentate aici apartin autorului ~i nu implicit in nici un felinstitutia pe care 0 reprezinta
mailto:[email protected]://www.ier.ro/http://www.ier.ro/mailto:[email protected]


4/76

Institutul European dinRomania

Rolul eurupenizaril ~i al transferului depolitici in configurarea sistemuluiinstitutional de coordonare a problematiciiUE la nivelul guvernului central - cazul

Romaniei

Autor:Florinel ILIE

Bucuresti, octombrie 2005Colectia de studii I.E.R., nr. 14


5/76


6/76

CUPRINS

Lista de abrevieri 7Abstract 9INTRODUCERE 11I. EUROPEANIZAREA SI TRANSFERUL DEPOLITIC I DIN PERSPECTIVA

INSTITUTIONALISMULUI ISTORIC 13

Concepte: europenizarea ~itransferul de politici 13Europenizarea 13Transferul de politici in domeniul coordonarti problematicii UE 18Relatia intre europenizare ~itransferul de politici UE 24Cadrul analitic: Instltutlonallsmul istoric 24Identificarea relevantei paradigmei Istorlc-lnstltutionallste 25Analiza Institutlllor guvernamentale 26Explicarea schlmbarilor Instltutionale 26Rezumat 28

II. COORDONAREAPROBLEMATICII UELANIVEL NATIONAL INSTATELE MEMBRE SI CANDIDATE 29

Aranjamentele Instltutionale existente in alte tari 29

Optiunl Instltutionale pentru nucleul de coordonare 29Optiunl Instltutionale pentru coordonarea orizontala interdepartmentala 33Optiunl Instltutionale pentru controlul canalului oficial de comunicare cuMisiunea / Reprezentanta Permanenta 35Observatli adltionale asupra europenlzaril 36Observatli adltionale asupra transferului de politici UE in tarile candidate .... 40Rezumat 41


7/76

III. CAZUL ROMANESC DEEUROPENIZARE SI TRANSFER DEPOLITIC I UE: 0 ANALIZA ISTORIC-INSTITUTIONALISTA 43Evolutia coordonaril problematicii ue la nivel national 43o abordare cronologica: momente decisive ~ischimbare instltutlonala 43Nivele de analiza ~ischimbarea instltutlonala 46Europenizarea ~itransferul de politici UE 56Europenizarea 56Transferul depolitici UE 57Rezumat 60

CONCLUZII 61

BIBLIOGRAFIE 66


8/76

AASECECEUCOESCOMDAE/DEADIE/DEIAECECEEAELSUEFCOFOCIIEFMIMATRAMIE/MEIMAE/MFAMEC/METMIRMAAP/MoAMFP/MoF/MFMJ/MoJPNAAOCDE/OECDPEPPMSGCI

Lista de abrevieri

Acord de AsociereState din Europa Centrala si de EstCouncil ofthe European UnionCabinet Office European Secretariat / UKComisia EuropeanaDepartamentul pentruAfaceri Europene / RomaniaDepartamentul pentru Integrare Europeana/ RomaniaAcordul EuropeanComunitatile EuropeneComunitatea Economica EuropeanaAsociatia Europeana a Liberului SchimbUniunea EuropeanaForeign and Commonwealth Office / Marea BritanieForeign Office / Marea BritanieComitetul Interministerial pentru Integrare EuropeanaFondul Monetar InternationalProgramul deProiecte dePre-Aderare al OlandeiMinisterul Integrarii Europene / RomaniaMinisterulAfacerilor Externe / RomaniaMinisterul Economiei si Comertului / RomaniaMinisterul Industriei si Resurselor / RomaniaMinisterulAgriculturii / RomaniaMinisterul Finantelor Publice / RomaniaMinisterul Justitiei / RomaniaProgramul National deAdoptare aAcquis-uluiOrganizatia pentru Cooperare siDezvoltare EconomicaParteneriatul Economic de PreaderarePrim-MinistruSecretariatul General al Comitetului Interministerial pentru CooperareEconomica Europeana / Franta


9/76


10/76

Abstract

Lucrarea de fata isi propune sa examineze evolutia cadrului institutional romanesc decoordonare a problematicii UE la nivelul guvemului central, atat ca un studiu de cazinterpretativ, cat si ca posibila sursa de argumente de confirmarelinfirmare a unor ipotezeprivind europenizarea si transferul de politici UE dintr-o perspectiva istoric-institutionalista.

Primul capitol reprezinta 0 incercare de alcatuire a unui cadru conceptual/analyticcoerent pentru analiza mecanismelor de coordonare a problematicii UE in statele candidate.Europenizarea este definita in termeni de acoperire politica si geografica, presiuni de adaptaresi natura sa iterativa si interactiva, Transferul de politici din domeniul coordonariiproblematicii UE ("transfer de politici UE") este, de asemenea, examinat din punct de vederetipologic, al agentilor de transfer, al gradului si fluxurilor de transfer. Relatia dintre cele douaconcepte, precum si dintre acestea si convergenta politicilor, este de asemenea discutata, Seopteaza in favoarea nivelelor de analiza istoric-institutionaliste, pentru examinareaschimbarilor institutionale generate de procesul de integrare europeana,

Cel de-al doilea capitol examineaza aranjamentele institutionale create la nivelulguvemelor centrale in statele membre si candidate, pentru coordonarea problematicii UE, de 0maniera selectiva, pentru analiza intreprinsa in capitolul urmator, Sunt avute in vedere inspecial nuc1eele de coordonare si sistemele de comitete interdepartamentale, in timp ce esteacordata atentia cuvenita si elementelor sistemice si culturale. 0 preocupare permanenta esteaceea de a identifica momentele critice si transformarile institutionale, precum si doveziempirice ale transferului depolitici UE.

Capitolul trei este dedicat studiului de caz pe Romania. Cadrul conceptual, analitic sicomparative construit anterior este operationalizat in aceasta sectiune. Este subliniat modul incare sistemul de coordonare luat fiinta si ce tipuri de schimbari institutionale s-au produs,alaturi de observatii suplimentare asupra europenizarii si transferului de politici UE. Inincheiere, conc1uziile integreaza rezultatele cercetarii prezentate in cele trei capitole sipropane 0agenda de cercetare pentru viitor.

9


11/76


12/76

INTRODUCERE

Cercetarea contemporana este 0moneda cu doua fete. Contextele politiceintr-o continua evolutie ofera oportunitatimajore pentru 0 activitate de cercetare cuimpact semnificativ si imediat, dar, in acelasitimp, solicits implicare si eforturi mai maridin partea cercetatorului. Studiul procesuluide europenizare institutionala pe plan internsi a transferului politicilor prezinta toatesemnalmentele unui nou domeniu decercetare. Deocamdata nu exista adevaruridec1arate care sa fie contestate, curente degandire rivale si nici Iucarari sau autori"c1asici". Luand in consideratie acestifactori, ar trebui numai sub lin iatainsuficienta indiscutabila a cercetariisimilare asupra sistemelor pentrucoordonarea politicilor UE in tarilecandidate, in scopul obtinerii unei imaginicomplete a provocarilor ridicate de unasemenea demers. Si totusi, aceastaresponsabilitate poate fi0oportunitate pentrucercetator de a stabili un cadru de analizacoerent si a-I folosi pentru a descifra unuldintre cadrele institutionale din Europamarc at de cele mai mari schimbari.

De fapt, ideea acestei teme in particulara aparut in contextul contactului cotidian cumecanisme Ie interne ale executivului romande coordonare a politicilor UE. Relevantapolitica deosebita a procesului de integrareeuropeana, combinata cu 0 transformare deansamblu a dispozitivelor institutionale intr-o tara in tranzitie, a contribuit la crearea unuispectacol "creatio mundi" in permanentsdesfasurare in domeniul constructiei sischimbarii institutionale. Interesul generat deun astfel de mediu politic dinamic, frustrareadeterminata de interminabilele dispute inter-institutionale vis-a-vis de suprapunerea decompetente, ori sarcina deloc usoara areformei institutionale inspirata dinexperienta similara a altor tari, toateargumenteaza in favoarea necesitatii uneianalize teoretice solide, bine documentate asistemului.

Studiul de fata este unul din primelecare abordeaza subiectul mentionat incontext romanesc si probabil primul careadopta acest cadru de analiza institutionala,Este examinat cadrul institutional romanescal coordonarii politicilor UE pe plan intern castudiu de caz at at din p erspectivainterpretativa (literatura existenta pe temaeuropenizarii si a transferului de politici esteutilizata pentru a analiza cazul in speta) cat siilustrativa pentru dezvoltarea teoriei privindeuropenizarea si transferul de politici dinperspectiva istoric-institutionalista. Desi nureprezinta ele insele obiectul de studiu alacestei lucrari, experientele similare alestate lor membre ale Uniunii Europene si aletarilor candidate sunt sumarizate numai cuscopul de a identifica perspective utile in ceeace priveste europenizarea si procesul detransfer de politici pentru prezentul studiu decaz. Ar trebui, de asemenea, mentionat faptulca lucrarea se concentreaza numai peanalizarea aranjamentelor institutionalepentru coordonarea interna la niveluladministratiei centrale nationale.

Tema acestei Iucrari are 0 dublarelevanta, Pe de 0 parte, subiectul raspundeunor preocupari mai ample ale domeniuluistiintelor politice, precum europenizarea sitransferul de politici ca instrumente deanaliza a politicilor pub lice contemporanecare au ajuns sa fie aplicate guvemarii lanivelul UE relativ recent. In plus, dupa cum s-a remarcat in literatura de specialitaterelevanta, experienta state lor din EuropaCentrala si de Est (SECE) inca are unpotential explicativ neexplorat considerabilpentru dezvoltarea celor doua conceptementionate anterior si, nu in ultimul rand,poate sublinia inca 0 data relevanta cadruluiistoric-institutional. Pe de alta parte, dinpunct de vedere practic, analiza cadruluiinstitutional al coordonarii politicilor UE lanivel national in a doua tara marime in grupulSECE, Romania, are 0 importanta deosebita.

11


13/76

In ceea ce priveste metodologia, au fostfolosite metode calitative (observarepersonala si interviuri intensive) sicomparative (analiza c om p ar at ivatransfrontaliera), impreuna cu analizacorpului de Iiteratura academic a relevant indomeniu si 0 trecere amanuntita in revista adocumentelor primare/interne relevante. Inprimul rand, ca instrument metodologic criticau fost utilizate interviurile luate in Bucuresti(Presedintie, Secretariatul General alGuvemului, Ministerul Afacerilor Exteme,Ministerul Integrarii Europene, ministerelede linie, Delegatia Comisiei Europene),Londra (Foreign and Commonwealth Office)si Bruxelles (Misiunea Permanenta aRomaniei si Comisia Europeans). Concluziiextrem de utile au rezultat in urma discutiiloravute pe tema Iucrarii cu functionari de rangmediu si inalt din practic toate statelemembre si candidate. Acestea au fostesentiale in interpretarea documentelor,rapoartelor si evenimentelor, furnizandinformatii exclusive, ce nu puteau fi obtinutedin alte surse si, nu in ultimul rand, oferind 0imagine mai clara a "dimensiunii culturale".In al do ilea rand, cercetarea in domeniuleuropenizarii si al transferului de politici esteun demers in esenta comparativ, iar metodelecomparative au fost aplicate in special inanaliza institutionala si a politicilor pub lice,in timp ce paralelele cu alte aranjamenteinstitutionale nationale au fost folosite pentrua oferi 0 baza pentru generalizarea

perspective lor si concluziilor.Argumentul lucrarii se structureaza de-a lungul a trei linii de analiza. Prima parte vaconstrui cadrul conceptua1ianalitic, in timp

ce a doua parte se concentreaza asupraexemplelor si modelelor ce pot fi identificateprin studierea experientei statelor membre sicandidate. Ulterior, tot acest cadru analitic vafi folosit pentru a examina in profunzimearanjamentele institutionale de coordonare apoliticilor UE in Romania, iar in final vor fiidentificate concluzii specifice despre cazulrornanesc, si vor fi emise ipotezegeneralizatoare cu privire la studiuleuropenizarii si al transferului de politici.Trebuie mentionat ca, pentru 0comparabilitate cat mai fidela a experienteinoilor state membre cu situatia Romaniei,experienta lor a fost analizata numai pana lamomentul aderarii. Cea mai mare parte acercetarii se datoreaza activitatii in cadrulDepartamentului de Stiinte Politice siAdministrative al Universitatii Manchesterdin Marea Britanie, cu sprijinul Fundatieipentru 0 Societate Deschisa si a Foreign andCommonwealth Office. Cercetarea empirica

acest studiu a fost efectuata in perioada 2000-2004.Versiunea originala a studiului este ceain limba engleza si, in consecinta, versiuneain limba engleza va fi considerata ca fiind dereferinta,

12


14/76

I. EUROPEANIZAREA ~I TRANSFERUL DE POLITIC I DINPERSPECTIVA INSTITUTIONALISMULUI ISTORIC

Acest prima sectiune isi propune sacreioneze cadrul conceptual si analitic pentrucercetare, cu scopul de a obtine of paradigmspragmatica, adaptata orientarii empirice aIucrarii de fata. europenizarea si transferul depolitici, privite din perspectiva istoric-institutionalista, sunt doua concepte care vorfi folosite atat pentru (a) interpretareastudiului de caz, cat si pentru (b) a ficonfirmatelinfirmate in anumite privinte deconcluziile studiului de caz.Cu alte cuvinte, argumentam castabilirea unui cadrul conceptual si analiticbine definit este de 0 importanta cruciala

pentru succesul oricarui demers empiric 1 Inconsecinta, principalele intrebari carora Ievom cauta raspuns in acest capitol sunt: Ce defineste europenizarea sitransferul de politici UE, si care esteaplicabilitatea acestor concepte? Care este relatia dintre cele douaconcepte? Cat de eficace si eficienta esteabordarea istoric-institutionalista inacest context conceptual si empiric?

CONCEPTE: EUROPENIZAREASI TRANSFERULDE POLITIC I

Realitatea este c a domeniuleuropenizarii si al transferului de politici UEeste inca putin acoperit de literatura despecialitate. Aceasta afirmatie este cu atatmai adevarata in cazul statelor candidate saual noilor membri. In consecinta, cercetareaempirica este esentiala, Totusi, ea trebuie safie insotita de 0delimitare clara a conceptelorsi a ariei lor de aplicabilitate.

EuropenizareaIn incercarea de a defini si detaliaeuropenizarea pentru uzul acestei Iucrari,

trebuie sa acordam atentie urmatoarelorintrebari: Care este continutul procesului deeuropenizare? Care este aria de acoperire aprocesului de europenizare dinpunct de vedere spatial si politic(care este relevanta continutuluiacestui concept pentru SECE sicoordonarea nationala a politicilorUE)? Care sunt factorii determinanti aieuropenizarii (problemele cu care seconfrunta coordonarea interna aproceselor decizionale legate deintegrarea europeana in statelecandidate / presiunile de adaptare)?

Ce tip de consecinte antreneazaprocesul de europenizare?

Definirea europenizariiLiteratura existenta pe aceasta temapoate fi eel mai bine descrisa de cuvantul"eclectic". Totusi, exista 0 oarecareconvergenta in ceea ce priveste continutulconceptului de europenizare mai cu seamadin prespectiva unei analize empirice. Amremarca doar ca principalul element dediferentiere al numeroaselor definitii esteaccentul pe care il pun pe diversele elemente

ale vietii politice (politica, actori politici,politici pub lice).Intr-o lucrare foarte influenta indomeniu, Ladrech (1994: 69) definesteeuropenizarea ca "un proces gradual dereorientare a directiei si formei politicilor deo asemenea magnitudine incat dinamicapolitica si economica a CE devine parte alogicii organizationale a cadrului decizionalnational". Desi adopta aceeasi viziune asupra

europenizarii, Richardson (1996) delimitea-1Pentru 0 alta pledoarie in favoarea unui cadru conceptual de analiza atent conceput, vezi Radaelli (2000b).

13


15/76

za impactul europenizarii la nivel nationalasupra procesului de formulare a politicilor,actorilor politici si institutiilor, Borzel (1999:574) subliniaza procesul de formulare apoliticilor, prin definirea sa ca "un procesprin care ariile de politica interna devin din cein ce mai mult influentate de procesuldecizional la nivel european". Pe de altaparte, Schmidt (2001) accentueaza rolulactorilor politici, afirmand ca procesul deeuropenizare cuprinde molul in carepracticile nationale sunt afectate de catre UE,mai precis modul in care relatia cu UEexercita presiuni de adaptare asuprainstitutiilor nationale. Inmod similar, dar maiputin restrictiv, europenizarea procesuluidecizional la nivelul executivelor nationaleeste definita de Hanf and Soetendorp (1998)ca penetrarea din ce in ce mai profunda anivelelor decizionale nationale de catreprocesele de lanivel comunitar.

Ilustrari ale acestei tendinte de adisceme aria de acoperire a europenizariiodata cu definirea ei pot continua'. Intelegemeuropenizarea ca fiind mai cuprinzatoare siavand efecte care depasesc limitele oricareidintre definitiile mentionate anterior. Deaceea, inspirandu-ne din definita propusa deBulmer si Burch (1998b; 2000a; 2001) siavand in vedere accentul pus pe institutiileguvemamentale nationale in acest contextconsideram ca definirea europenizarii caimpact al procesului de integrare europeanaasupra elementelor constitutive ale vietiipolitice nationale descrie eel mai binecontinutul europenizarii, intr-o manieracompleta, si care se potriveste eel mai binescopului teoretic si empiric al acestei Iucrari.

Sfera de cuprindere a europenizariiPentru a operationaliza conceptul deeuropenizare in contextul cercetarii de fata,trebuie sa stabilim mai exact sfera politica sispatiala de acoperire a acestui concept, maiexact masura in care poate fi aplicat

coordonarii politicilor UE lanivel national si,respectiv, situatiei particulare a tarilorcandidate.Sfera politica de cuprindere a

europenizdriiDetalierea conceptului deeuropenizare si adaptarea sa la 0 analizaempirica precum cea de fata, ridica problemastabilirii unei taxonomii, gasirea unui

raspuns la intrebarea "ce este afectat deeuropenizare?". Viata politica nationalaconsta in actorii politici (partide, grupuri deinteres, opinie publica), mediul politic(institutii) si politici pub lice (continutulpoliticilor sectoriale) (Bulmer si Burch,1998b; Bulmer si Burch, 2000a; Bulmer siBurch, 2001). Fideli definitiei noastrestabilite anterior, putem sa presupunem caeuropenizarea e susceptibila de a afecta toateaceste elemente constitutive. Cercetarilerealizate pana acum indica faptul ca, intr-adevar, europenizarea afecteaza actoriipolitici, mediul politic si politicile pub lice(Borzel si Risse, 2000; Hanf si Soetendorp,1998; Hix si Goetz, 2000; Radaelli, 2000b).

Aceasta lucrare se concentreaza peunele aspecte ale mediului politic. Totusi,europenizarea mediului politic include 0mare varietate de efecte. Mai precis, aceastalucrare nu se axeaza asupra mediului politiclata sensu, ci asupra unei notiuni mairestranse: interrelationarea. Interrelationareadin cadrul mediului politic (Borzel si Risse,2000; Goetz, 2000; Hix si Goetz, 2000)cuprinde aranj amentele si practicileinstitutionale care conecteaza structurilenationale implicate in elaborarea de politicieuropene, cu alte cuvinte, modul in careguvemele gestioneaza afacerile europene(Bulmer si Burch, 2001; Hanf si Soetendorp,1998).Dintr-o perspectiva mai ampla,institutiile de guvernamant j oaca un rol cheiein viata politica. Ele sunt responsabile pentruformularea si implementarea politicilor

2 De exemplu, Bomberg si Peterson (2000: 5)caracterizeaza europenizarea ca fiind "un termen sintetic pentru unproces complex prin care institutiile nationale si sub-nationale, actorii politici si cetatenii se adapteaza la, sicauta sa modeleze, traiectoria integrarii europene in general si a politicilor UE in particular", in timp ce Agh(1999a: 1)vede acelasi proces ca "un proces de armonizare politica" a mediului si aproceselor politice.

14


16/76

publice. Tot ele joaca un rol important deintermediere in raport cu fortele politice(Armstrong si Bulmer, 1996; Bulmer siBurch, 1998b). Astfel, chiar dac aeuropenizarea are 0 arie de cuprindere multmai mare dedit focalizarea empirica aIu cr ar ii noastre, impactul asuprainterrelationarii este de 0 importantacruciala, De fapt, conform lui Bulmer siBurch (2001: 73), felul in care guvemele si-au adaptat aranjamentele institutionalenationale pentru procesul decizionalcomunitar este "una dintre consecinteleprincipale a ceea ce a fost numit,europenizare"'.

Sfera spatiala de cuprindere aeuropenizdriiAm identificat pana acum sfera politicade cuprindere a europenizarii si punctele detangenta ale acesteia cu preocuparile noastre

in ceea ce :prive~te in s tiut iieguvemamentale. In acelasi timp, in termenispatiali, simplul demers al aplicariiconceptului de europenizare la realitatilepolitice din Romania se bazeaza pe premisaca europenizarea nu se Iimiteaza la statelemembre, dar cuprinde si tarile candidate.

Cercetarea intreprinsa pana acumpledeaza in favoarea acestei ipoteze de lucru(Agh, 1999a; Bulmer si Burch, 1998b;Goetz, 2000; Hix si Goetz, 2000; Kaiser,1996; Nunberg, 1999; Radaelli, 2000b;Sverdrup, 2000). Ideile formulate de Agh(1999a), Kux (1998) si Sverdrup (1998;2000) trimit la conc1uzia ca europenizareaeste prezenta nu numai in statele membre, ci,datorita anticiparii si/sau proximitatii, si intari terte (SECE sau state AELS), asociateformal Uniunii. Pentru SECE, europenizareaare mai mult de-a face cu adaptarea anticipata(mecanisme nationale pentru negocierile deaderare si adaptari institutionale careanticipeaza aderarea la UE) (Goetz, 2000;Sverdrup, 2000). Mai mult decat atat,europenizarea este, de fapt, 0 conditieprealabila pentru aderarea la UE si poate ficonsiderata chiar unul dintre cele mai

importante instrumente de legitimare aactiunilor intreprinse de guvemele SECE(Agh, 1999a).Cu toate acestea, ar trebui sa fie

constientizat faptul ca "europenizarea este unproces, nu un eveniment" (Goetz, 2000: 223).Acest fapt, la randul sau, ridica problemaevaluarii impactului europenizarii in diferitefaze/i.intensitate de expunere", un aspect careva fi clarificat in sectiunea despreinstitutionalismul istoric. Totusi, parejustificat ca in acest stadiu sa impartasimscepticismul exprimat de Goetz (2000) siNunberg (1999) in ceea ce priveste evaluarilegrabite ale masurii in care europenizarea e 0parte a logicii de organizare institutionala atarilor candidate. De aceea, vom privi cucircumspectie afirmatia mai degrabacptimista a lui Agh (1999a: 4) caeuropenizarea (unora) dintre mediile politiceale SECE "a fost practic realizata'" (oarecumimpotriva conceptualizarii europenizarii caproces).

Determinanti ai europenizariiIpoteza noastra principala in ceea cepriveste ratiunea de a fi a europenizarii esteca exista motivatii putemice in favoareainc1uderii integrarii europene in logicaintern a a in sti tuti ior n ati oriale deguvernamant.In primul rand, daca incercam sacomparam dinamica politicilor europene incontextul national cu cea a politicilor strictnationale, cea mai evidenta diferenta esteaceea ca prima este generata de un program

stabilit la Bruxelles (Bulmer si Burch,1998b). Pentru statele membre, a incercaamanarea unui raspuns national la 0propunere UE risca exc1uderea de ladezbaterea din Bruxelles. Pentru tarilecandidate, amanarea unei pozitii nationalerisca etichetarea ca "stat codas", afectanddata aderarii sau puterea de negociere,ambele cu implicatii serioase pe termen lung(beneficierea de pe urma anumitor politici

3 Conform lui Agh (1999a: 3), "cerintele siprocedurile UE au fost internalizate" si au schimbat logic a nationala aelaborarii de politici in SECE.

15


17/76

UE, reprezentarea in institutiile UE) sau, eelputin, pe termen scurt, prin limitareaaccesului la programele de sprijin ca deexemplu fondurile pre-structurale.In general, participarea in procesul deelaborare a politicilor europene arecaracteristici unice in comparatie cumodelele nationale, confruntand guvemelecu 0 provo care unica in termeni dedimensiune si complexitate, retrasand liniilede demarcatie traditionale dintre politicaexterna si interna (Kassim, Peters si Wright,2000). Procesul de elaborare a politiciloreuropene este caracterizat de fluiditate, atatpe termen lung cat si scurt, transparenta si

relativa imprevizibilitate (institutiile UE au 0anumita autonomie de actiune), receptivitatecrescuta la ideile exteme in comparatie cuexecutivele nationale (Bulmer si Burch,1998b; Bulmer si Burch, 2001), conexiunivertic ale putemice si conexiuni orizontaleslabe (fiecare domeniu are propriile reguli siprincipii, expertiza necesara si set de actori)(Kassim, Peters si Wright, 2000). Nu inultimul rand, procesul de elaborare apoliticilor europene este tributar traditieicontinentale legaliste si, de aceea, este inmodspecial conditionat de reguli formale (Bulmersi Burch, 1998b; Bulmer si Burch, 2001).

Pe de alta parte, extinderea nu e 0politica de-sine-statatoare si are trasaturispeciale spre deosebire de alte procesepolitice ale UE, cu 0 relevanta deosebitapentru obiectivele acestei Iucrari.N e c e siat ie suplimentare decoordonare nationala sunt induse de faptul ca

extinderea nu eeste nici 0 politica sectorialacu tematica omogena, nici macar un caz tipicmulti-sectorial. Extinderea are toateatributele unei "politici compozite" un cadruamplu, care isi extrage substanta dintr-o seriede domenii diferite (Sedelmeier si Wallace,2000) si genereaza 0 agenda de lucru intr-ocontinua evolutie si extindere (Wright,

1996). In plus, guvemele individuale au maipurina putere formala (si practic deloc incazul tarilor candidate) in ceea ce privesteinitierea de politici la nivelul UE (Kassim,Peters siWright, 2000; Wright, 1996).Alt motiv important pentru a acorda 0atenti e de o seb ita mecanismului decoordonare national este ca, in ceea ce

priveste insesi negocierile de aderare,asimetria puterii de negociere intre UE siSECE e indiscutabila (Metcalfe, 1996).Intregul proces se concentreaza (aproape)exc1usiv pe aspectele practice ale adoptariiintegrale a acquis-ului (nu exista variantaunor derogari permanente) (Mayhew, 1998;Preston, 1997). Un stimulent putemic pentruo abordare strategic a in crearea unor astfel desisteme de coordonare este dependentaconsiderabila a Comisiei de expertizaoficialilor nationali si a grupurilor de interes(Bulmer si Burch, 1998b; Bulmer si Burch,2001), in special in aceasta arie decompetenta (Sedelmeier siWallace, 2000).

Nu in ultimul rand, state Ie membreexistente tind sa foloseasca procesul deextindere pentru a-si promova propriileinterese (Preston, 1997) si, nu mai putin,pentru a-si exporta propriile politici'.

Presiuni pentru adaptare $i efeeteCaracteristicile mai sus mentionate aleprocesului de elaborare a politicilor europenese traduc printr-o presiune in sensul adaptariiin ceea ce priveste guvemele nationale. Estetocmai acest impact al procesului deintegrare europeana asupra structurilorguvemelor nationale eel care a fost anteriordefinit ca proces de europenizare pentru uzulacestei Iucrari.La prima vedere, presiunile pentru

adaptarea la UE5 presupun, mai mult sau maiputin aceeasi provo care pentru toti. In acesteconditii, sa ne indreptam atentia asupra4Aceasta ipoteza este relevanta si cand se analizeaza aspecte legate de transfernl orizontal de politici.5 Knill (1998) face diferenta intre trei nivele de presiune pentru adaptare: inalta (contradictie cu fundamenteleadministratiei nationale), medie (schimbare posibila in contextul fundamental existent al administratieinationale) si scazuta (compatibilitate cu fundamentele administratiei nationale), Presiuni moderate implicafaptul c a ajustarile necesare arputea fiobtinute prin schimbari In interiorul cadrnlui institutional existent lara a-ipune sub semnul intrebarii fundamentele.

16


18/76

convergentei 1a nive1u1 politici1orlinstitu-tiilor, Pentru Wessels (1996), europenizarea eprima faza a unui proces care trebuie sa treacaobligatoriu printr-un stadiu de "fuziune" (ainstitutiilor nationale si UE in cic1u1 deformu1are a politici1or), si care ar conduceintr-un fina11a convergenta catre un modelcomun pentru toate guverne1e statelornationale membre sau asociate. Tindem safim de acord numai cu una dintre premise1ede 1acare pleaca acest scenariu: convergentanu a fost atinsa in stadiu1 de europenizare pecare i1 putem observa 1a acest moment.Rezultate1e cercetarilor de pana acum in ceeace priveste coordonarea nationala apolitici1or UE arata, in mod covarsitor,absenta convergentei ca atare (Bulmer siBurch, 1998b; Goetz, 2000; Harmsen, 1999;Metcalfe, 1994; Kassim, 2000a; Page siWouters, 1995; Soetendorp si Hanf, 1998a;Sverdrup, 2000; Wessels si Rometsch,1996a).

Pe de alta parte, desi nu in mod foarteevident deocamdata (Bulmer si Burch,2000a), exista dovada unui anume grad deconvergenta institutionala (Kassim, Peters siWright, 2000) care se traduce prin catevamodele emergente ale coordonarii politici1orUE (CEU, 2001; Kaiser, 1996) printre state1emembre/candidate, care vor fi analizate inurmatorul capitol a1acestei Iucrari.

Exista purine dovezi cu privire 1a 0convergenta catre un model institutionalcomun, datorita simp1u1uimotiv ca adaptarea1aevolutii externe nu este exc1usiv 0 reactiede genu1 stimul-raspuns (Hanf si Soetendorp,1998). Desigur, intensitatea presiunii 1aadaptare variaza de 1atara 1atara: (a) gradu1de incompatibilitate dintre structuri1enationale si ce1e de 1a Bruxelles (Wright,1996) este in mod natural diferit de 1acaz 1acaz si (b) exista un potential diferit de 1aguvem national la guvern national referitor 1aceea ce Bulmer si Burch (1998b: 6) numesc

"capacitatea de proiectie", adica abilitateaunui stat de amode1a institutii1e UE .Lipsa de compatibilitate institutionalaeste considerata a fi factoru1 declansator

determinant pentru presiunea de adaptare 1aUE (care 1a randul ei conduce 1a 0transformarii interne) (Borzel si Risse,2000). Echilibru1 pre-existent a1 structurilorinstitutionale nationale, ca de altfe1 simatrice1e de valori (traditiile institutionalenationale adanc inradacinate), care definescnatura forme lor politice adecvate in cazu1fiecarei entitati stata1e, sunt factoriimportanti de avut in vedere (Harmsen, 1999;Kerremans, 1996; Knill, 1998; Metcalfe,1994; Radaelli, 2000a; Radaelli, 2000b). Inacest context, ar avea mai mult sens savorbim de "nationa1izare" decat deeuropenizare (Harmsen, 1999; Kassim,2000at

In ceea ce priveste coordonareaprocesu1ui de formu1are a politici1oreuropene in tarile candidate, Consiliu1European de 1aCannes (1995) a invitat tarileasociate sa se echipeze cu structurainstitutionala interna necesara pentru a puteaprofita pe deplin de facilitatile oferite lor(Nicolaides si Boean, 1997). Aceasta, pe dealta parte, solicita reforma administratiilornationale, a structurilor lor de gestionare si ametode1or de 1ucru.Mai mult, pentru actua1e1e si foste1eSECE candidate .Jntegrarea europeana faceparte dintr-un proces cuprinzator deliberalizare, p1uralizare si democratizare carepune sub semnu1 intrebarii ce1e mai multe

dintre, daca nu toate, caracteristici1e de bazaale cadru1ui institutional mostenit" (Goetz,2000: 219). Cand institutii1e nationa1e sunt incriza sau in tranzitie, ~ probabil sa nu secomporte rigid, fiind capabi1e de a se "ocoli"sau influent a e1e inse1e procesu1 deeuropenizare. Dirnpotriva au existat situatii,

Cu. toate acest~a, ar tr~bui r~ealizatfaptul di in tim~ ce integrarea europeana este creditata in general cumodl~care~, mal degraba deca~cu tr~ns!ormarea a~anJamentelor executive nationale, Goetz (2000) intreaba~ceptl~?aca nu cumva natu!~ diferentiala a efectului european are mai mult de-a face cu relativa slabiciune a~nte?ra~l1europe~e ca sursa independenta de schimbare institutionala interna dedit cu forta fundamentelorinstitutionale" nationale, ' "

17


19/76

cand europenizarea a fost 0 componentacruciala a transformarilor la nivel national(Agh, 1999b; Radaelli, 2000b). Experientasimilara a fostelor candidate la aderarea laUE7 evidentiaza acelasi rol predominant aleuropenizarii in ceea ce priveste motivatiilepentru reforme administrative generale(Wright, 1994). Cu alte cuvinte,sincronizarea este importanta, deoareceimpactul politicilor pub lice europene variazasemnificativ daca 0 tara eeste angajata dejaintr-un proces de reforma sau nu.

Europenizarea e un proces de naturaiter at iva si int er act iva, dup a cumargumenteaza Bulmer si Burch (1998b) sauBomberg si Peterson (2000). Dar in timp ce 0acceptant aceasta idee lara rezerve, amexprima mai degraba scepticism in ceea cepriveste capacitatea tarilor candidate dingrupul SECE pentru "proiectie". Acest lucrupare sa fi inceput sa se schimbe cu ConsiliulEuropean de la Nisa (2000) si continuand cusummitul de la Laeken (2001), cand tarilorcandidate le-a fost ceruta opinia cu privire lareforma insti tut iior UE. Ac e as taoportunitate a capatat alte dimensiuni cuocazia dezbaterii asupra viitorului Europei.Cu toate acestea nu exista inca nici un motivcare sa sugereze ca procesul de europenizareprilejuieste mai mult decat un raspunspredominant pasiv de laun stat candidat.

In general, presiunile pentru adaptareridica problema transformarii institutionale.Pentru a intelege transformarea institutionalaca rezultat al impactului UE asupramecanisme lor interne ale guvernelornationale, vom adopta 0 abordare istoric-institutionalista, care va fi detaliata in acestcapitol. Observatiile noastre anterioareasupra naturii europenizarii pledeazaputernic in favoarea acestei optiuni analitice.

Transferul de politici in domeniulcoordonaril problematicii UETransferul de politici pub l ice are 0valoare explicativa deosebit de utila in ceea

ce priveste transformarea institutionala incontextul europenizarii si al studiuluiaranjamentelor institutionale ca celeanalizate in aceasta lucrare. Lucrarea se vaconcentra asupra mecanismelor interne aleprocesului de transfer de politici, tinand conttot timpul de obiectivul de a crea un cadruconceptual care s-ar dovedi in final eficient sieficace in analiza empirica din capitoleleurmatoare. In analizarea transferului depolitici, ne vom concentra pe urmatoarelechestiuni: Care este continutul transferului depolitici publice referitoare laUE?

Care sunt factorii determinanti aitransferului de politici? Care este mecanismul transferuluide politici UE (agenti, grade sifluxuri de transfer, constrangeri)?

Definirea transferului de politicipublice referitoare la UE

Literatura de specialitate (inc1usiv ceareferitoare in mod specific la transferul depolitici referitoare laUE) se refera, in genere,la un proces prin care cunostintele despreanumite politici publice, aranjamenteadministrative, institutii sau idei sunt folositede-a lungul timpului si/sau spatiului indezvoltarea de politici, institutii sau idei inalte locatii (Bomberg si Peterson, 2000: 6;Dolowitz si Marsh, 1996: 344; Dolowitz siMarsh, 2000: st

De fapt, folosirea termenului de"transfer de politici" este deja 0 afirmatie in7 In general, programele de reforma administrativa intreprinse in Spania, Portngalia sau Grecia, implicand 0reducere in dimensiune si acoperire a sectoarelor pub lice nationale, irnbunatatind managementul sectoruluipublic si al functiei pub lice, s-au datorat in principal procesului de integrare europeana (Wright, 1994).8 Terminologia utilizata in diferite definitii pe aceasta tema continua sa ramana destul de eclectica, Definitiiprecum cea propusa de Evans and Davies (1999: 368) restrang sensul transferului de politici la 'procesul pro-activ de invatare intentionata - care are loc in mod constientizat si se traduce in actiuni politice concrete'.Exemplele pot continua in privinta definitiilor care, de fapt, incearca sarezolve diversitatea interna a conceptuluiinca din faza de definire. Punctul nostru de vedere asupra acestui aspect este clarificat in cadrul sectiunii asupratipurilor de transfer.

18


20/76

sine deoarece va fi folosit din acest momentin lucrare ca acoperind continutul uneiterminologii diverse ca "invatare de Iectii"(Rose, 1991; 1993), "convergenta depolitici" (Bennett, 1991), "armonizare depolitici" (Bomberg si Peterson, 2000; Evanssi Davies, 1999), .xliseminare de politici"(Radaelli, 2000a; Rose, 1991; 1993) sau"transfer de politici" (Bache, 2000; Bombergsi Peterson, 2000; Evans si Davies, 1999;Stone, 1999). Este presupunerea noastra ca inciuda diversitatii terminologice, toate acestestudii se refera la acelasi proces.Pentru uzul acestei Iucrari si din motivede acuratete in conexiune cu abordarea

noastra istoric-institutionalista, transferul depolitici UE este vazut ca "un proces prin careideile, politicile, aranjamenteleadministrative sau institutiile dintr-un mediupolitic au influentat dezvoltarea politicilor inalt mediu politic, prin intermediul sistemuluiinstitutional al UE" (Bulmer si Padgett, incurs de aparitie: 4). Definitia astfel formulatainglobeaza defacto continutul conceptului pecare il examinam. Acesta este reprezentat desubiectele procesului de transfer de politiciasa cum a fost conceptualizat de Dolowitz siMarsh (1996: 349-350; 2000: 9): obiective,structura si continut; instrumente alepoliticilor sau tehnici administrative;institutii; ideologie; idei, atitudini, concepte,valori culturale; si lecti i negative.Sensibilitatea lor la centralitatea tehnicilorale institutiilor si tehnicilor administrative,ca de altfel si importanta valorilor culturale intransferul de politici, face parametrii acesteidefinitii extrem de relevanti pentru analizaaranjamentelor pe care ne-am propus sa leexaminam si pledeaza inca 0data in favoareaabordarii istoric- institutionaliste.

o chestiune critica careia trebuie sa i seraspunda inainte de a aplica conceptul detransfer de politici laun studiu de caz este unadintre preconditiile care trebuie sa fieindeplinite pentru a putea afirma ca 0optiunea pentru un tip de politici sau altul

poate fi atribuita procesului de transfer depolitici. Aceste preconditii, considerate a finecesare si suficiente (vezi si Bennett, 1997:215), sunt: (a) factori nationali idiosincraticinu sunt responsabili in mod independentpentru adoptarea de politicilor respective, (b)forte asemanatoare si concomitente, dar cuefecte separate, nu sunt in spatele schimbariipoliticilor respective, (c) cei care elaboreazapoliticile sunt constienti de adoptarea depolitici din alte state (d) poate fi demonstratca aceste exemple exteme au fost folosite(intr-un fel sau altul) in cadrul procesului deschimbare a politicilor. Pentru uzul acesteiIucrari, acest instrumentar de identificare areavantajul de a fi numai ceea ce pretinde a fi sinu de a fi auto-profetic in ceea ce privestetransferul de politici pe care il valideaza caatare.

Factorii determinanti $i tipurile detransfer depoliticiIncercarea de a distinge motive lepentru care transferul de politici are loc poaterezolva doua probleme (cu certe implicatiipentru studiul nostru empiric): (i) acoperirea

relativei (si probabil inselatoarei) bogatiiterminologice care se refera la transferul depolitici" cu tot continutul lor analitic siexplicativ, ca de altfel si (ii) ordonareadiferitelor tipuri de procese de transfer depolitici conform unei axe de alegere rationalaimpunere. Ultima chestiune are, deasemenea, implicatii critice in ambele sensuripentru toate celelalte dimensiuni aletransferului de politici: actorii implicati,gradul de transfer sau cauzele eseculuipoliticilor.

Raspunsurile date pana acum facdiferenta intre diverse motivatii din spateletransferului de politici in functie de prezentain diferite forme si grade a numitoringrediente: rationalitate (Rose, 1991; 1993),vointa (Bulmer si Padgett, in curs de aparitie;Dolowitz si Marsh, 1996; Radaelli, 2000a),intentionalitate (Bomberg si Peterson, 2001;9 Un rationament de prima importanta responsabil pentru aceasta jungla terrninologica este chestiunea a insasimotivatiei transferului. Bache (2000: 3), de exemplu, considera transferul de politici 0 categorie diferita fata deinvatarea de lectii si difuzia de politici, numai datorita caracterului mai intentionat si rolului presupus pro-activ aldecidentului in cazul transferului.

19


21/76

Evans si Davies, 1999) sau pro-activitate(Bache, 2000). In acest context eclectic, unpunct bun de plecare pentru un cadru adecvatpentru analiza transferului de politici estemodelul oferit de Dolowitz si Marsh"(Dolowitz si Marsh, 2000), nu in ultimul randdeoarece (a) identifica anumite categorii carepot fi folosite de catre cercetatori pentru aincadra cercetarea lor empirica (ca demersulde fata) si (b) permite 0 analiza aprofundata amultor cazuri de transfer care implica un mixmult mai subtil atat de elemente voluntare catsi coercitive. Transferul de politici este untermen "umbrela" pentru un continuum (veziDolowitz si Marsh, 2000: 9) intre extreme le(teoretice) ale transferului absolut voluntar siabsolut coercitiv. Si nu ar exista nici un rise ina sugera ca, inca 0 data, ne aflam in fata uneidistributii Gaussiene: cele mai multe dintretipurile de transfer de politici se gasesc intreextreme.

La un capat al continuum-ului seplaseaza "invatarea de Iectii" exclusiv pebaza rationamentului propriu dificil, daca nuimposibil de gasit in realitate. eel maiprobabil, "invatarea de Iectii" are loc inconditii de informatie imperfecta in limite Ie"rationalitatii conditionate" si, de aceea, maiputin perfect voluntara. Indiferent denuantele sale", .Jnviuarea de politicideliberata" (Bulmer si Padgett, in curs deaparitie), .Jnvatarea de politici" (Stone,2000), .uransferul voluntar" (Dolowitz siMarsh, 1996) sau .Jnvatarea de lectii"(Rose, 1993) are foarte mult de a face cudeterminismul tehnologic (Rose, 1991),presupunand existenta unor problemecomune in sisteme politice diferite. In acesteconditii, transferul de politici voluntar esteun proces de invatare deliberata, pro-activa(Bulmer si Padgett, in curs de aparitie: 5).Procesul e declansat de obicei de eseculprecedent al unei politici sau, oricum, dein sa t i fac ti in ceea ce pr iv e s t earanj amentele institutionale nationaleexistente. Decidentii aleg adesea sa adopte

politicilesi practicile provenite din altspatiu/timp (Dolowitz si Marsh, 1996: 346-7), nu in ultimul rand pentru ca pun ladispozitie metode .Jeftine si rapide" de arezolva problemele cu care se confrunta(Dolowitz siMarsh, 2000: 14).Alta varianta a transferului de politicieste dijuzia, ceea ce inseamna in esenta

invatarea prin interactiune. Un punctimportant de mentionat este predominantacontactelor orizontale intre tari in generareaacestui tip de transfer. Intr-o mare masura,difuzia politicilor este 0 consecinta a fortelorstructurale (Stone, 2000). La fel, difuzia esteadesea determinata de anumite necesitatipercepute ca stringente, cum ar fi: imagineae x t e r n a , d o rin t a de r e cun o as t er einternational a (Dolowitz si Marsh, 2000: 9,13) sau pozitia de stat codas in comparatie cuceilalti (Bennett, 1991a: 43; Bulmer siPadgett, in curs de aparitie: 5). Difuzia siinvatarea deliberata au in comun acelasideterminism tehnologic dar, dupa cumremarca Rose (1991: 9), difuzia presupune caexistenta unor probleme comune in sistemepolitice diferite va dicta un raspuns comun, intimp ce invatarea de lectii accepta doar primadintre aceste doua premise.

Urcand pe scala obligativitatii, amidentifica transferul conditionat, care are loccand chiar daca nu direct si impus in acestmod specific transferul de politici este impusprin presiune externa (factori de presiune) ca,de exemplu, conditiile de performanta atasateimprumuturilor de asistenta, Am opta maidegraba pentru acest termen intermediar, darfoarte relevant ca valoare explicativa,categorie care se inspira partial dinelementele mai putin coercitive aleconceptului lui Bulmer si Padgett's (in cursde aparitie: 4-5) de "transfer impus" si dintransferurile "impuse" si "de conditio-nalitate" ale lui Dolowitz si Marsh (Dolowitzsi Marsh, 2000: 13) sau din "transferulindirect coercitiv" (Dolowitz si Marsh, 1996:

10Opiniile mentionate anterior pot fiincadrate cu usurinta in conceptul de continuum allui Dolowitz si Marsh, casi alte abordari, precum cea alui Radaelli (2000a).11 Anumiti cercetatori (Bomb erg si Peterson, 2000: 7; Evans si Davies, 1999: 366) par sa echivaleze transferul depolitici cu transferul voluntar, prin sublinierea intentionalitatii dreptcalitate intrinseca a procesului.

20


22/76

348-9). Cu alte cuvinte, 0 tara poate fiindirect impinsa spre transferul de politcidaca actorii politici percep ca tara ramane inurma vecinilor sau competitorilor sai. Esteunul dintre obiectivele acestei Iucrari saaduca dovezi empirice suplimentare insprijinul existentei acestui tip de motivatiepentru transferul de politici.La celalalt capat al spectrului,transferul coercitiv (Bomberg si Peterson,2001; Bulmer si Padgett, 2004 I in curs deaparitie; Dolowitz si Marsh, 2000) estecaracterizat de impunerea directa. Acest tipde transfer se intalneste in sitatiile cand 0o r g a ni a.tie (stat sau in s tiu tie

supranationala) impune politicile sale asupraunui alt stat (Dolowitz si Marsh, 1996: 347).In mod justificat, a fost evidentiat(Bulmer si Padgett, 2004) ca diferitele gradede obligativitate al transferului de politici incontext european pot fi core1ate cu tipurile deguvernanta din cadrul UE. De pilda,guvernanta ierarhica a UE in domenii dincadrul Pilierului I(piata comuna), conduceeel mai adesea la forme coercitive de transfer,in timp ce in domeniile din afara Pilierului I,

transferul voluntar reprezinta regula (Bulmersi Padgett, 2004: 104 avanseaza termenul de"unilateralism mediat" pentru situatia dinurma). Am adauga ca, in cursul negocierilorde aderare, acest argument trebuie nuantat,deoarece statele candidate se afla sub 0presiune crescuta sa efectueze un import depolici in practic toate domeniile de negociere.Ar putea sa existe 0alta categorie, care,desi recunoscuta ca fenomen de catre

literatura din domeniu, nu pare sa-~i gaseascalocul in tipologiile create pana acum. Arputea fi definita ca unfals transfer depolitici,dat fiind faptul ca poate simula alte motivatii(sau grade) de "transfer", in timp ceadevarata motivatie pentru transformareapoliticilor ramane necuncscuta. Atatsuporterii cat si oponentii diverselor politicifolosesc lectiile oferite de experienta altor

state in mod selectiv pentru a-si sustineoptiunile in dezbateri (Dolowitz si Marsh,1996: 346). Lectiile oferite de experientaaltor state sunt adesea folosite ca armepolitice eficiente, dat fiind faptul ca suntprezentate de obicei ca adevaruri neutre dinpunct de vedere politic (Robertson, 1991: 55)si/sau sunt folosite ca dovezi inmoduri foarteselective pentru a legitima fie decizii ceurmeaza a fi luate oricum, fie pozitii ante-rioare nefundamentate (Radaelli, 2000a: 28).Apropiindu-ne de realitatile transfe-rului european de politici poate fi identificatao serie de instrumente specifice ale trans-ferului "mediat de UE" (Bomberg si

Peterson,2000: 12), cu anumite implicatii inprivinta sursei, motivatiei si gradului detransfer: (a) standarde generale (acord asupraa ceea ce ar trebui sa realizeze sistemelenationale si in ce fel), (b) bench-marking(identificare a celor mai bune practiciconform unui set de criterii convenit) si (c)c1asamente (notarea performantei politicilornationale) .Agentii transferului depoliticiPrincipalele categorii de actoriimplicati in transferul de politici sunt:

reprezentanti alesi, partide politice,birocrati/functionari publici, grupuri depresiune (Rose, 1993: 56), corporatiitransnationale, experti/promotori de politici(Dolowitz si Marsh, 1996: 345-6), thinktank-uri (Stone, 1999), in s tiu tiisupranationale guvemamentale (Bulmer siPadgett, forthcoming: 5-6; Dyson, 2000) sineguvernamentale, precum si consultanti(Dolowitz si Marsh, 2000: 10). Este putinprobabil, totusi, ca un transfer de politici dinviata reala sa implice numai una dintrecategoriile mentionate anterior". Caobservatie finala, intrebarea referitoare lacine transfera politici este cu atat mairelevanta dat fiind faptul ca raspunsul eipoate el insusi sa determine intregul proces saiasa din tiparul dihotomiei voluntar-impus".

12 Tipul specific de mecanism institutional pe care aceasta lucrare si-l propune spre analiza este foarte probabil sapuna in evidenta un amalgam de reprezentanti alesi, partide politice, functionari publici, institutii supranationalesi consultanti,13 In aceasta privinta, Dolowitz si Marsh (2000: 11) fac un comentariu revelator in cazul consultantilorinternationali,

21


23/76

Grade de transfer depoliticiGradul de transfer este un alt elementde importanta vital a pentru orice demersempiric si, aproape inevitabil, ca orice alta

observatie asupra transferului de politici,destul de complexa la prima vedere. Cu toateacestea, poate fi doar (inca 0 data)diversitatea terminologica cea care ascundeconvergenta reala a contributiilor academicepe aceasta tema, Rose (1991: 21-2; 1993:132-4), secondat de Dolowitz si Marsh(1996: 351; 2000: 13), distinge 0 tipologiesimpla, dar cuprinzatoare, care acopera sirezultatele altor Iucrari de cercetareinteresante (precum Stone, 1999: 59).Plecand de la aceste surse, am opta pentruurmatoarea tipologie: copiere, emulatie,sinteza si inspiratie.

In primul rand, .copierea" implicaadoptarea unei politici utilizate in alta locatielara nici 0 adaptare, literalmente ca un tipar.In al doilea rand, "emulatia" inseamnautilizarea unei politici din alta locatie pe postde standard, lara a copia in detaliu, cu unoarecare grad de adaptare. In al treilea rand,.hibridizarea", "sinteza " (Rose, 1991; Rose,1993), "fnvatarea" (Stone, 1999),.icombinarea" (Dolowitz si Marsh, 1996)sau .amestecul" (Dolowitz si Marsh, 2000),se refera la combinarea unor elementefamiliare sau nu gasite in doua sau mai multealte Iocatii. In al patrulea rand, .inspirarea"semnifica studierea unor probleme familiareintr-un cadru nefamiliar pentru a obtine ideide dezvoltare a unornoi solutii.

Mergand dincolo de definitii, copiereapoate prezenta (in anumite conditii,bineinteles) avantajele unei "solutii rapide"(costuri tranzactionale reduse) dar, in acelasitimp, are tendinta sa ignore elementele

specifice ale institutiilor politice nationale,un aspect acre va fi subliniat de abordareaistoric-institutionalista. 0 performanta maibuna in ceea ce priveste "adecvarea"politicilor transferate la cadrul institutionalintern poate fi obtinuta prin emulare, sintezasau inspiratie care, desi in masuri diferite,permit ajustarea la realitatile nationale.Ca ultim punct al acestei sectiuni, amdori sa abordam pe scurt un aspect conex careapare in dezbaterea asupra transferului depolitici: relatia dintre transferul de politici Jiconvergenta politicilor/institutiilor. Inaceasta privinta, inclinam sa fim de acord cualti cercetatori (Bomberg si Peterson, 2000;

Evans si Davies, 1999; Stone, 199914) ca, intimp ce transferul de politci poate produceconvergenta institutionala, aceasta nu este innici un caz 0 consecinta naturala, Lasand la 0parte faptul ca aceasta convergenta poate fiatribuita si altori factori structurali (Bennett,1997) sau, chiar daca nu se intamplaaccidental, ca transferul de politici poateconduce adesea la consecinte neintentionate(Bomberg si Peterson, 2000).

Fluxuri ale transferului depolitici"Evans si Davies (1999: 368) identifica

fluxuri b id irecrionale ("trasee") detransferuri de politici intre locatii politiceinternationale, transnationale, nationale,regionale si locale". Bulmer si Padgett (incurs de aparitie: 11)merg chiar mai departe inprivinta rel evantei pentru cercetareatransferului de politici UE, prin identificareapotentialelor fluxuri de transfer de politicispecifice acestui context institutionalsupranational, cu schimburi bidirectionale(ascendente, descendente si orizontale) intremediilepolitice UE, nationale si extra-UE.

14Utilizam observatiile lui Bomberg si Peterson (2000) si Evans siDavies (1999) in ceea ce priveste relatia dintretransferul de politici si convergenta depolitici, presupunand ca viziunile lor diferite asupra tipurilor de transfer depolitici nu viciaza relevanta concluziile lor pentru lucrarea noastra.15Terminologia este, inca 0 data, diversa, Bulmer si Padgett (in curs de aparitie) propun termenul de .fluxuri" (pecare il adopta si lucrarea de fata) in timp ce acelasi sens, in esenta, il are si termenul de "cai" de transfer alluiEvans siDavies' (1999).16Desi un punct bun de plecare, acest model este mult pre a amplu ca arie de acoperire data fiind preocupareaeminamente empirica a acestei lucrari, Similar, dar mult mai rafinat in ceea ce priveste cercetarea in domeniulUE, este modelul avansat de Bulmer si Padgett (in curs de aparitie),

22


24/76

Aceasta lucrare adopta modelul propusde Bulmer si Padgett adaugand, in acelasitimp, experienta tarilor candidate. Dreptconsecinta, poate fi identificata 0 serie deposibile fluxuri de transferuri de politicisusceptibile de a fi relevante pentrucaracterul eminamente empiric al acesteiIucrari: (i) transfer ascendent (de la state lemembre/candidate" catre UE), (ii) transferdescendent (dinspre UE catre statelemembre/candidate), (iii) transfer orizontalintre statele membrelcandidate UE, (iv)transfer de politici orizontal in cadrulaceluiasi mediu politic (in interiorulesafodajului institutional al UE sau alsistemului institutional national), (v) transferde import (din afara UE si a tarilor candidate)si (vi) transfer de exportat (de la UE catre tarine-membre/ne-candidate ).

In mod cert, in ceea ce privestetransferul de politici european, poate fipresupusa 0 anume corelatie intre diferiteletipuri de transfer si "canale Ie" de transfer. Cualte cuvinte, transferul impus este maiprobabil sa apara ca un transfer descendent(sub forma directive lor UE, de exemplu), intimp ce difuzia este mai degraba un transferorizontal "gruparea" state lor in jurul unoranumite modele de politici (Bulmer siPadgett, in curs de aparitie).

Factori constriingiitori $i eseculpoliticilorExista n u m e r o s i factori

constrdngatori" care afecteaza transferul depolitici, complexitatea diverselor politicifiind numai unul dintre acestia si poateprimul care devine vizibil. Merita subliniateconstrangerile institutionale si structurale;printre ele, masura in care sistemul politiccare este destinatia transferului are resursele

politice, administrative si economice pentru aimplementa politicile respective (Dolowitz siMarsh, 1996: 354). In ansamblu, transferulde politici este conditionat de .fezabilitateatehnica" (fungibilitatea perfecta nu exista)(Rose, 1991: 25-8). Observatiile referitoarela .fezabilitatea structural a si institutionala',ca de altfel si la "proximitateaideologica/culturala" Dolowitz and Marsh(2000: 8) sunt extrem de relevante din punctde vedere al .Jogicii compatibilitatii", care vadiscutata in sectiunea despre institutionalismul istoric.

Strans legat de factorii constrangatori,dar si demotivatia si intensitatea transferului,trebuie abordata si situatia de esec alpoliticiicare afacut obiectul unui transfer. Cum ammentionat anterior, una dintre motivatiileinitiale pentru angajarea in transferul depolitici este insatisfactia fata de politiciledeja existente, sau, oricum, perspectiva unorperformante mai bune". Evident, acesterezultate mai bune nu sunt inerente, eseculpoliticii care a facut obiectul unui transferputandu-se datora a trei factori semnificativi(Dolowitz siMarsh, 2000: 17-20).

In primul rand, procesul se desfasoarain conditii de informatie imperfecta.Preferinte si expertiza incerte si volatile(Rose, 1991: 25-8), la nivelul politicdecizional in tara de destinatie a transferului,cu privire la modul in care opereazapoliticile/institutia in tara de origine atransferului, inseamna ca tara de destinatiepoate executa un transfer eronat. In al doilearand, un transfer incomplet poate fi cauzaesecului, cand sunt pierdute din vedereelemente e sen ti al e ale succesuluipoliticii/institutiei in tara de origine. Inultimul rand, daca nu se acorda suficientaatentie anumitor constrangeri, cum ar fidiferente economice, sociale, politice sau

17 Poate parea 0 afirmatie hazardata ca ar putea avea loc un asemenea transfer ascendent dinspre statelecandidate catre UE, dar eel putin teoretic este perfect fezabil in conjunctura actuala,18 0 prezentare detaliata a factorilor structurali care se comporta atat constrangator, cat si facilitant, estedisponibila in Evans si Davies (1999: 370-4), si poate fi completata cu observatiile deosebit de pertinente alelui Rose (1993).19 Acesta, la randul san, pune problema unor criterii de evaluare precise pentru perioada post-transfer, carepot aduce 0 contributie considerabila la cercetarea transferului de politici, in masura in care li se acordaatentia cuvenita,

23


25/76

culturale intre cele doua Iocatii, rezultatuleste un transfer inadecvat. Am dori numai saadaugam ca nu exista 0delimitare ferma intrecei trei factori, dat fiind faptul ca transferuleronat poate conduce foarte probabil latransfer incomplet, ca de altfel si inadecvat.

Re lat ia intre europenizare ~itransferul de politici UE

Am identificat trei tendinte principaleliteratura de specialitate relevanta in Iegaturacu r aspun su l la ac east a intrebare:suprapunere, inc1uziune si suprapunerepartiala.Suprapunere. Un punct de vedere maidegraba minoritar pare sa nu faca diferentaintre europenizare si transferul de politiciUE. Bache (2000), de exemplu, sustine cacele doua concepte au acelasi continut:europenizarea este transfer de politici si vice-versa.Incluziune. Explicit sau implicit, multicercetatori (Agh, 1999a; Bomberg siPeterson, 2000; Goetz, 2000; Kassim, Peterssi Wright, 2000; Knill si Lehmkuhl, 1999;Radaelli, 2000b) considera transferul depolitici UE un mecanism al europenizarii.Totusi, sub aceasta umbrela, opiniile suntdeparte de a fi convergente. Pentru Bombergsi Peterson (2000) transferul de politici areimplicaii mai profunde dedit alte procese deeuropenizare. Radaelli (2000b: 4), pe de alta

parte, prezinta transferul depolitici" ca0fazain procesul de europ eniz are , alaturi de"constructie" si "institutionalizare". Insfarsit, pentru Knill si Lehmkuhl (1999)transferul de politici este, de fapt, primul

dintre cele trei mecanisme ale europenizariipe care le identifica" - .Jntegrarea pozitiva",care implica faptul ca state membre (sauasociate) trebuie sa aduca aranjamenteinstitutionale interne la un numitor comun cuun model european (transfer de politicidescendent, cu alte cuvinte).

Suprapunere partiala. Bulmer siPadgett (in curs de aparitie) vad cele douaconcepte in relatie de partiala suprapunere.Aceasta lucrare adopta acelasi punct devedere, conform caruia europenizarea sitransferul de politici UE sunt doua fenomeneseparate, desi se spurapun, inmare masura, inceea ce priveste continutul si relevanta, Estedestul de evident ca europenizarea esteadesea realizata prin transfer de politici si catransferul de politici e facilitat si promovat deeuropemzare.

Sa incheiem aceasta sectiune prin aincerca sa dovedim utilitatea practica asublinierii relatiei intre europenizare sitransferul de politici UE. Pentru ilustrare,Iuand in considerare anterior mentionatapredominanta a europenizarii "receptive" incazul tarilor candidate, 0 ipoteza care poate fidedusa este ca, intr-un studiu de caz ca alnostru, fluxurile predominante de transferuride politici vor fi cele orizontale saudescendente.

CADRUL ANALITIC: INSTITU-TIONALISMUL ISTORIC

Aceasta lucrare se bazeaza pe ipotezaca variabilele institutionale sunt cheiaintelegerii europenizarii si a transferului depolitici UE si ca 0paradigms institutionalista

20 Cand facem aceste comentarii, folosim termenul de "transfer de politici" ca fiind cuprinzator pentru toatataxonomia asociata conceptului in aceasta lucrare. Aici, observatia noastra se inspira din observatiile lui Radaelli(2000b) in ceea ce priveste difuzia de politici.21 Knill si Lehmkuhl (1999) prezinta trei mecanisme de adaptare institutionala laintegrarea europe ana. In primulrand, "integrarea pozitiva" implica faptul ca statele membrele (sau asociate) trebuie ajusteze mecanismeleinstitutionale nationale modelul european. In al doilea rand, in conditiile in care nu exista un model european,politicile gestionate la nivelul UE pot incerca sa schimbe structurile de facilitare nationale (si astfelaranjamentele institutionale) prin punerea sub semnul intrebarii a echilibrelor institutionale existente (integrare"negativa"). In al treilea rand, integrarea europeana nu prescrie nici conditii institutionale concrete si nici numodifica contextul institutional de interactiune strategica, dar afecteaza aranjamentele nationale prin afectareavalorilor nationale (integrare "de incadrare"),

24


26/76

este, de aceea, cea mai portivita abordare inanalizarea acestor procese. Mai precis,aceasta lucrare foloseste abordarea istoric-in s tiu tio n a li t a , p r e o c up a t a detransformarile de-a lungul timpului prinintermediul structurilor institutionale(Bulmer si Burch, 1998b). Aranjamenteleinstitutionale examinate aici sunt atat denatura formala cat si informala si, de aceea,sunt acoperite de paradigma istoric-institutionalista: "institutii formale; institutiiinformale si conventi i; normele sisimbolurile inr adacinate in ele; siinstrumentele si procedurile diferitelorpolitici'" (Bulmer, 1997: 4).

In vederea crearii unui esafodaj analiticistoric-institutionalist detaliat si fezabil dinpunct de vedere empiric pentru analizaeuropenizari si a transferului de politici UE,trebuie sa Iuam in consideratie urmatoareleintrebari: Care este relevanta specifica ainstitutionalismului istoric pentrustudiul eur op en iz ar ii si altransferului de politici? Cum putem defini caracterulinstitutiilor guvemamentale?

Cum putem analiza transformareainstitutionala in examinarea feluluiin care guvemele isi adapteazasistemele de coordonare alepoliticilor UE? Ce alte ipoteze explicative oferaabordarea istoric-institutionalistapentru a analiza modul in careguvemele nationale se adapteaza laprovocarile elaborarii de politiciUE?

special in studiul europenizarii si altransferului de politici UE. At ateuropenizarea cat si transferul de politici suntsupuse medierii institutionale. Harmsen(1999: 85) afirma cu privire la europenizare,lara ambiguitate, ca "presiunile extemeasupra administratiilor nationale generate deprocesul de integrare sunt, in mod necesarmediate de structurile institutionale dejaexistente si de valorile care caracterizeazafiecare sistem politico-administrativnational". In mod similar, transferul depolitici (in oricare din formele sale) estesupus medierii institutionale, fie intr-o relatieinstitutionalizata de autoritate/dependenta,cadru institutional sau 0 rete a trans-nationalacare impartaseste valori comune (Bulmer andPadgett, in curs de aparitie: 6).

In ceea ce priveste europenizarea, ceimai multi cercetatori inclina sa acordeincredere ipotezelor istoric-institutionale inprivinta mecanisme lor de europenizare pecare le-au identificat". 0 perspectivainstitutionalista ajuta la c1arificareaIegaturilor dintre presiunile in favoareaschimbarii si modelele de adaptare nationala(Hix si Goetz, 2000: 3). Pe de alta parte,putem adauga ca aceasta perspectivainstitutionalista nu exclude, in nici un caz,posibilitatea Iuarii in consideratie a altorfactori de natura pur interna care potdetermina procesul de transformareinstitutionala, Cu alte cuvinte, metodologianoastra nu este partinitoare in sensul caasigura .xlescoperirea" europenizarii sau atransferului de politici acolo unde acestea nuexista de fapt. Mai mult, Bomberg si Peterson(2000: 22) sugereaza ca institutionalismulistoric este in mod special potrivit pentruanaliza mediului politic, nu in ultimul randdatorita capacitatii sale de a surprindeimportanta determinismului de traseu,"consolidarii" si a factorului cultural.

Identificarea relevantei paradigmeiIstortc-InstitutlonallsteAm subliniat deja rolul institutiilor ingeneral ~i al institutiilor guvemamentale in22 Insitutiile constau in "reguli codificate, vizibile, sau rutine ori practici standard, care sunt mai putin vizibile, darla fel de importante" [... J (Aspinwall si Schneider, 2001: 3).23 Sverdrup (2000), care utilizeaza, de asemenea, aceasta paradigma in analizarea coordonarii problematiciieuropene in statele nemembre, impreuna cu Johannsen tiNirgaard (2001), propune 0 viziune mai putin partizanaasupra optiunilor disponibile si inca gaseste argumente suplimentare in favoarea unei abordari istoric-institutionaliste, 0 analiza similara este intreprinsa de Knill si Lehmkuhl (1999).

25


27/76

In ceea ce priveste transferul de politiciUE, institutionalismul istoric of era 0metodologie de structurare a cercetarii prinfaptul ca identifica modul in care structurilede guvernare pot facilita si/sau blocaprocesul de transfer. Mai mult, institutiona.lismul istoric pare sa fie chiar mai bineechipat pentru explicarea dinamiciitransferului de politici daca avem in vedereca "institutiile pot fi intelese nu numai caIimitari asociate determinismului de traseu,"consolidarii" si punctelor de veto, ci si castructuri de oportunitate""? (Bulmer siPadgett, in curs de aparitie: 6).

Alte ipoteze explicative istoric-institutionalist relevante atat pentrueuropenizare cat si pentru transferul depolitici sunt si consecintele neintentionateutilitatea analitica a acestui concept pentrueuropenizare si transfer de politci a fost dejaevidentiata si asimetriile de putere asociatecu modul de operare si evolutia institutiilor(Aspinwall si Schneider, 2001; Hall siTaylor,1996; Thelen si Steinmo, 1992).

Analiza instltutlllor guvernamentaleVom incerca sa folosim (intr-un nou

context, totusi) nivelele institution ale deanalizei (dimensiuni non- ierarhice) utilizatesi alte Iucrari de cercetare care se concentreazaasupra mecanismelor de coordonare interna aproblematicii UE (Bulmer si Burch, 1998a;Bulmer si Burch, 1998b; Bulmer si Burch,2000a): (i) nivelul sistemic: reguliconstitutional-legale, cadrul statal; (ii) nivelulorganizational: organizatii si pozitii formale;(iii) nivelul de reglementare: cuprinzandcoduri, reguli si linii directoare pentrugestionarea curenta a activitatii; (iv) nivelulprocedural (sau procesual): modul in care suntgestionate diverse chestiuni, in careinformatia este distribuita sau in care suntluate deciziile, inc1usiv aspectele legate deretelele decizionale adiacente; si (v)dimensiunea culturala: norme, valori siidentitati, care intersecteaza toate nivelelementionate mai sus.

In le.gatur a cu ace asta ultimadimensiune, institutiorialistii istoriciargumenteaza si ca institutiile modeleaza nunumai strategiile, dar si obiectivelefundamentale ale actorilor politici(Aspinwall si Schneider, 2000; Bulmer,1994; Immergut, 1998; Jupille si Caporaso,1999), 0 perspectiva deosebit de valoroasa,data fiind intentia noastra de a analiza siaspectele de schimbare de atitudine. Aceasta.Jogica a compatibilitatii" se traduce prinfaptul ca actorii politici i~i adapteazapreferintele si actiunile la valorile aplicabilein respectiva Iocatie/situatie (Pollack, 2004).Calibrand mai departe cadrul teoretic

la cercetarea empirica ce va urma, 0 ipotezade lucru credibila in contextul nivelelor deanaliza institutionala mentionate anterioreste ca .xlezvoltarea institutionala incepe deobicei la nivel organizational si, cu trecereatimpului, se infiltreaza spre nivele inferioare"(Bulmer and Burch, 1998b: 3).

Explicarea schlmbarilor institu-tionale

Procesul de europenizare este unuliterativ (Bulmer si Burch, 1998b: 6; Goetz,2000: 223). Aceasta pledeaza inca 0 data infavoarea adoptarii abordarii istoric-institutionaliste. Problema central a deanalizat, alaturi de descifrarea diferitelornivele de analiza institutionala, este cea atransformarii institutionale.

Schimbarea poate fi evaluata "in ceeace priveste dimensiunile sau scara la care seproduce, sau daca implica 0 schimbare dedirectie fata de 0 pozitie anterioara, ori 0schimbare in ipotezele si principiilefundamentale care guverneaza activitateainstitutionala" (Bulmer si Burch, 2000b: 5).In ceea ce priveste perspectiva istoric-i st iut iona.li ta asupra sch imb ariiinstitutionale, aceasta lucrare vine incontinuarea cadrului tridimensional elaboratdeBulmer siBurch (1998b; 2001).

24 Pentru "puncte de veto institutionale" vezi Immergut (1998).

26


28/76

In primul rand, sunt identificabile treitipuri de schimbari: (a) schimbarea graduala,(b) schimbarea radicala si (c) schimbareagradual-tr ansform ativa. Schimbareagraduala (evolutionista): presiunile pentruschimbare, indiferent de sursa, sunt mult maipasibile de a conduce mai degraba laadaptarea institutiilor existente dedit lacrearea altora noi (Bulmer si Burch, 1998a;Bulmer si Burch, 1998b; Bulmer si Burch:2001; Peters, 1999; Thelen si Steinmo:1992). Cu alte cuvinte, conforminstitutionalismului istoric, schimbareainstitutionala (inc1usiv coordonareanationala a problematicii europene") tinde safie marginal a si sa conserve formatul siprocedurile operationale existente (Hanf siSoetendorp, 1998; Sverdrup, 2000).Schimbarea radicald (transforrnativa):schimbari semnificative, .aion-Darwiniste",desi putine, se pot produce (Bulmer si Burch,1998a; Bulmer si Burch, 1998b; Bulmer siBurch, 2001; Krasner, 1988). Schimbareagradual-transformativd: "cand rezultateleschimbarii graduale s-au acumulat sicristalizat intr-o asemenea masura incat aurezultat in ceva diferit ca natura si calitate deceea ce exista anterior" (Bulmer si Burch,1998b: 6;Bulmer siBurch, 2001: 81).

In al doilea rand, 0perspectiva criticaasupra institutionalismului istoric estedeterminismul de traseu: angajamenteleinstitutionale anterioare conditioneazaactiunile viitoare, prin limitarea gamei deoptiuni posibile si prin redefinirea intereseloractorilor politici (Aspinwall si Schneider,2001; Pierson, 1996). Aceasta, la randul ei,deschide calea pentru cercetarea empiricaasupra masur ii in care schimbareainstitutionala este afectata de determinismulde traseu (Bulmer si Burch, 1998b; Bulmer siBurch, 2001).

In al treilea si ultimul rand, altaperspectiva analitica istoric-institutionalistadeosebit de utila este cea Iegata de.iconjuncturile critice ", cand "se realizeazadiferentieri majore fata de modele leexistente" (Bulmer si Burch, 1998a: 605;Bulmer si Burch, 1998b: 6; Bulmer si Burch,2001: 81; Bulmer si Burch, 2000: 6) sicanalizeaza dezvoltarea institutionala spre 0n ou a traiectorie c o n diio n at a dedeterminismul de traseu. 0 contributieimportanta a lui Bulmer si Burch in aceastaprivinta este distrinctia facuta intre unmoment critic si 0conjunctura critica. Primuleste doar 0 oportunitate pentru schimbaresemnificativa/inovatie institutionala, si poateconduce la 0 conjunctura decisiva numaidaca aceasta oportunitate este realizata,

Cele mentionate mai sus reprezinta 0tipologie a schimbarii institutionale.Criteriile care pot fi folosite pentru a discemedimensiunile si semnificatia schimbariiinstitutionale sunt extrem de relevante.Bulmer si Burch (2000btargumenteazaconvingator ca tipurile de schimbarementionate anterior pot fi diferentiatecalitativ in functie de un set de criteriiderivate din abordarea propusa de Daugbjerg(1997f, ajustat astfel incat sa fie compatibilcu nivelele de analiza identificate anterior. Inmod similar, sunt conceptualizate patru gradede schimbare institutionala: (a) gradul intai:modificari semnificative numai la nivelorganizational, (b) gradul doi: modificarinumai la nivel organizational si procedural,(c) gradul trei: mo dificari la nivelorganizational, procedural si de reglementaresi (d) gradul patru: modificari la toatenivelele. Schimbarile de natura culturala factransformarile de ansamblu simai radicale, sisunt cumulative la toate nivelele.

25 Rutinele si capabilitatile existente pot fi considerate adecvate pentru a face fata noilor provocari, fiind necesaredoar ajustari graduale pentru a corespunde cerintelor integrarii europene. Schimbarile institutionale pot reflectamultmai putemic experienta istorica ti traditiile tarii (Hanf si Soetendorp, 1998).26 Aceasta nu este, in nici un caz, singura opinie pe aceasta tema, Knill (1998), de exemplu, face diferenta intreschimbare "centrala" si "periferica".27 Daugbjerg (1997) distinge trei grade de ajustare a politicilor, in functie de schimbarile de instrumente alepoliticilor, de obiective sau de principii ale acestora: (i) gradul intai: numai instrumentele se schimba, (ii)gradul doi: numai instrumentele si obiectivele se modi fica si (iii) gradul trei: toate elementele (instrumente,obiective, principii) se ajusteaza,

27


29/76

REZUMAT

Pentru a rezuma, in ceea ce privesteeuropenizarea, am stabilit ca include efectulintegrarii europene asupra conexiunilor dincadrul mediului politic, inclusiv in tarilecandidate. Aplicabilitatea conceptului lasituatia din tarile candidate a constituit 0preocupare constanta pe parcursul intreguluicapitol. Europenizarea este 0 componentacruciala a schimbarii administrativenationale, atat ca element constitutiv, cat sicatalist al unui proces general dedemocratizare. Exista presiuni de adaptarespecifice tarilor candidate, ca de exempluriscul de a fi denuntat ca "stat codas" sau de a-i fi limitat accesulla fondurile pre-structuralesau alte programe de asistenta. SECE trebuiesa i~i croiasca drum prin hatisul decizional alextinderii UE, putemic legalist si formal, cuinstitutii relativ autonome, conexiuniverticale putemice (in cadrul fiecarui sector)si marc ate de interesele particulare alestatelor membre. In ceea ce priveste naturainteractiva a europenizarii, este de ateptat saintalnim mai degraba receptie decat proiectiein cazul state lor candidate, data fiind, printrealtele, asimetria de putere in negocierile deaderare.

Am pastrat acelasi focus aupra tarilorcandidate cand am discutat despre transferulde politici UE. Preconditiile de validare aufost scoase in evidenta; absenta lor poatesemnala un argument de fals transfer depolitici, posibil sa apara in SECE ca uninstrument de legitimare rapida a unor noiaranjamente institutionale. Am adoptat 0tipologie structurata pe patru directii;invatarea deliberata de politici si difuzia au 0insemnata componenta de dedeterminismtehnologic, in timp ce transferul conditionat

si eel impus au un continut interventionistmai putemic. Capitolul a acoperit si alteaspecte critice pentru 0 analiza riguroasa afenomenului, Iegata de agentii, diferitelegrade si fluxuri ale transferului de politiciUE. Nu in ultimul rand, au fost trecuti inrevista factorii constrangatori ca de exemplufezabilitatea structurala sau cultural a, ca dealtfel si cauzele posibile ale esecului, in cazultransferului eronat, incomplet sau inadecvat.Mergand mai departe, am argumentatca europenizarea si transferul de politici UEse suprapun intr-o anumita masura incontinut si acoperire, dar raman categorii~eparate, cu abilitati explanatorii sinergice.

In timp ce convergenta politicilor esteposibila, aceasta nu este, in nici un caz, 0consecinta necesara a europenizarii sau atransferului de politici UE.Consideratiile anterioare pledeazaputemic in favoarea unei abordari istoric-

institutionaliste a eurcpenizarii si atransferului de politici prin intermediulinstitutiilor, Sensibilitatea la determinismulde traseu, "consolidare", factori culturali saucircumstante neintentionate, ca de altfel siposibilitatea analizarii institutiilor ca punctede veto sau structuri de oportunitate sunt totatitea argumente pro de necontestat. Dincolode faptul ca furnizeaza 0 tipologieconvingatoare a procesului de transformareinstitutionala (critic a pentru demersul nostruanalitic), aceasta paradigma ofera siposibilitatea unei cercetari riguroase ladiferite nivele de analiza.

Inainte de a trece la analiza cazuluiromanesc, sa ne indreptam atentia asupraexperientei statelor membre si candidate UEin ceea ce pr ivest e aranj amenteleinstitutionale practice ale guvemului centralpentru coordonarea problematicii UE, si saaducem argumente empirice in sprij inulobservatiilor noastre teoretice asupra

28


30/76

II. COORDONAREA PROBLEMATICII UE LA NIVEL NATIONALIN STATELE MEMBRE ~I CANDIDATE '

Scopul acestui capitol este a de aconferi perspectiva comparativa analizeinoastre. Opinii pertinente asupraeuropenizarii si transferului de politici UEpot fi emise numai dupa 0analiza amanuntitaa aranjamentelor existente in alte statemembre si candidate. Intrebarile la careincercam sa raspundem in acest stadiu sunt: Care sunt aranjamentele existente intarile membre si candidate si cemodele (in masura in care eleexista) pot fi identificate? Ce observatii pertinente pot fifacute cu privire la procesul deeuropenizare a c oor do nar iipoliticilor UE ale guvernelornationale, in urma analizariiexperientei tarilor membre sicandidate?

Ce ipoteze pot fi emise in ceea cepriveste transferul de politicieuropene in design-ul coordonariipoliticilor UE la nivel national inSECE?

Inainte de a continua analiza, sarevenim asupra chestiunii definiriicoordonarii politicilor UE la nivel national,pentru uzul acestei Iucrari. Coordonareapoliticilor UE la nivel central implica:reconcilierea intereselor departamentaleconflictuale, c1arificarea obiectivelor siprioritatilor, discutarea stategiilor sitacticilor, prioritizarea obiectivelor sicompromisurile in cadrul si intre proceselede negociere, asigurand coerenta cu politicade ansamblu a guverului, asigurandu-se catoti cei implicati sunt competenti inmanagementul problemelor legate de UE sitransmitand reprezentantilor nationali de laBruxelles 0 versiune c oer en t a acompromisurilor negociate in tara (Bulmer,Burch et at, 200 1; Wright, 1996).Coordonarea la nivel ministerial se refera lacoordonarea interna a problematicii UE,reprezentand interese sectoriale in organis-mele de coordonare inter-ministeriala si deimplementare.

ARANJAMENTELE INSTITU-TIONALE EXISTENTE INALTE TARI,Analizarea experientelor altor tari esteun imperativ, dat fiind caracterul eminamenteempiric al acestei Iucrari. SECE post-comuniste au mai mult sau mai putin aceeasiexperienta istorica si Europenizareaguvemelor lor centrale a inceput, desi cuviteze diferite, in acelasi timp. Alte state vest-europene au obtinut si ele relativ recentcalitatea de membru al UE si experienteleprocesului prezinta Iectii utile pentrucandidatii potentiali vii tori. Unele dintrestatele membre impartasesc 0 trasaturaspeciala, extrem de relevanta pentru SECE:aderarea la UE a avut loc in acelasi timp cuconsolidarea democratiei. Multe alte tarimembre/candidate su~t posibile surse' detransfer de politici, si toate ofera termeni decomparatie foarte utili in ceea ce privesteeuropenizarea guvemului central.Scopul acestei sectiuni este saidentifice exc1usiv trasaturile definitorii alesistemelor de coordonare prezente in acestetari (un demers mai detaliat ar depasi limitelesi scopul acestei Iucrari, si nu este niciintentia noastra), in vederea identificarii unorperspective folositoare pentru studiul nostrude caz in ceea ce priveste europenizarea sitransferul de politici. Paradigma istoric-institutionalista va constitui esafodajulintregii analize, in timp ce, din motive de

spatiu si datorita accentului empiric al acesteiIucrari, nivelele de analiza institutionalaidentificate anterior vor fi folosite separatnumai in studiul de caz pe Romania. Ne vomindrepta atentia in cele ce urmeaza asupraoptiunilor institutionale pentru (a) nuc1eul decoordonare, (b) coordonarea orizontala inter-departmentala si, respectiv, (c) controlulcanalelor formale de comunicare cuMisiunea/Reprezentanta Permanenta,Optiunl Instltutionale pentru nucleul

de coordonareAnaliza ce urmeaza se va concentra

29


31/76

asupra optiunilor institutionale pentrunucleul de coordonare, dupa cum poate fiidentificat in experientele statelor membre sicandidate. Termenul "nucleu" e utilizatconstient aici, in sensul ca nu descrie 0competenta exclusiva 100% pentru toateccordonarile politicilor UE in sistemulguvemamental.Pana acum, au fost create numeroasetipologii in ceea ce priveste solutiileinstitutionale pentru sistemele nationale decoordonare a politicilor UE la nivelulguvemului central in tarile UE membre si

candidate (Agh', 1999b; Derlien', 2000;Kaiser', 1996; Wright4, 1996). In esenta,incercarea de a localiza nucleul decoordonare conduce la sarcina de a identificarolurile diversilor actori precum Prim-Ministrul, ministerele si agent iiespecializate. In opinia noastra', pot fiidentificate patru tipuri principale de optiuniinstitutionale, concentrate pe: (a) Ministerulde Exteme (b) 0 agentie speciala; (c) undepartament in cadrul Cabinetuluilaparatului de lucru al Prim-Ministrului; si (c)un model descentralizat cu arbitraj inter-institutional.

Ministerul de Externe ca nucleucoordonatorIn mod clar, in majoritatea tarilor UE6

si in multe SECE7 centrul de coordonare este

MinisterulAfacerilor Exteme (MAE).De exemplu, in Danemarca nucleulcoordonator este Secretariatul de Stat pentruUE din MAE (CEU, 2001; Dosenrode, 1998;

Kaiser, 1996; Pedersen, 1996; Pedersen,2000). In Belgia, Directoratul MAE pentruIntegrare si Coordonare Europeanapregateste si prezideaza diversele conferinteinter-departamentale (CEU, 2001;Kerremans, 2000; Kerremans si Beyers,1998; Wilde d'Estmael si Franck, 1996).Aceeasi situatie poate fi identificata inAustria (CEU, 2001; Luif, 1998; Miiller,2000), Irlanda (CEU, 2001; Laffan, 1996;Tannam, 1998), Luxemburg si Olanda (CEU,2001; Harmsen, 1999; Hoetjes, 1996;Soetendorp ~iHanf, 1998).

o serie de state membre a adoptataceasta pozitie coordonatoare la putin timpdupa sau inainte de aderare, schimbandradical sistemul anterior. Spania a transferatresponsabilitatea de la un minister speciallaSecretariatul de Stat pentruAfaceri Europeneal MAE (Kaiser, 1996; Molina, 2000;Morata, 1996; Morata, 1998). Altii, precumPortugalia (CEU, 2001; Magone, 2000;Vasconcelos si Antunes, 1996) si Grecia(Christakis, 1998; Tsinisizelis, 1996) auabandonat un sistem de coordonare maifragmentat in favoarea coordonarii MAE.

Cateva dintre SECE au optat pentruMAE ca nucleu de coordonare pe parcursul1 Agh (1999b: 7) face diferenta intre (a) un model centralizat ("cea mai mare centralizare a puterilor legate demasuri integratoare; acese puteri sunt practic irnpartite intre MAE, responsabil cu problemele politice, si alteorgane centrale, responsabile pentru probleme specializate"), (b) modelul MAE ("marcat de rolul dominant alMAE in toate chestiunile de coordonare la nivel intern, in consultare cu comitetele de integrare interminis-teriale") si (c) modelul fragmentat, cu arbitrajul PM ("diferite ministere raspund de coordonarea interna aproblematicii UE in aria lor de expertiza, iar masurile suntcoordonate de aparatul de lucrn al Prim-Ministrului).2 Derlien (2000) crede ca exista trei solutii structurale disponibile pentrn coordonareala nivelul guvernuluicentral: un Minister al Afacerilor Europene sau alta institutie speciala; centralizarea prin MAE; si centralizareaprintr -un alt minister traditional.3 Kaiser (1996: 61) identifica patrn tipuri de dispozitive pentrn optiunile guvernamentale, concentrate asupra:"'ministernlui de externe; a unui secretariat special; a conducerii executivului; sau asupra unui modeldescentralizat cu arbitraj" (Kaiser, 1996: 61).4 Scenariile specifice pe care Wright (1996: 156-7) le identifica sunt: (i) sisteme foarte structurate si centralizate(organism sau agentie centrala speciala), (ii) sisteme fragmentate: MAE pentru anumite scopuri, sistem bicefalsau mai multe ministere coordonatoare.5Pentru 0 abordare similara (desi numai in ceeace priveste tipologia si nu continutul), vezi Kaiser (1996).6 In prezent, MAE este nucleul de coordonare in Austria, Belgia, Danemarca, Grecia, Irlanda, Luxemburg,Olanda, Portugalia si Spania.7 De exemplu Estonia, Ungaria si Slovenia.

30


32/76

unei evolutii institutionale foarte fluide.Ungaria a atribuit aceasta competentaSecretariatului de Stat pentru Integrare dincadrul MAE (Ministerul Afacerior Extemefiind autoritatea suprema) dupa 0 perioadainitiala de fragmentare institutionala (Agh,1999b; Grabbe, 2002; MAE, 1999d;Nunberg, 2000; Rupp, 1999), 0 experientaimpartasita si de Lituania (MAE, 1999d;OECD, 1996).Centrul de cordonare este, cu toateacestea, separat de departamentele "c1asice"de afaceri exteme. In functie de marimeaministerului, aceasta entitate de coordonare aMAE este condusa in mod normal de un

director general, pana la un SecretarPemanent/secretar de statiMinistru pentruAfaceri Europene. Functiile principale aleentitatilor cvasi-separate din cadrul MAEsunt de sprijinire a ministrului de exteme inexercitarea responsabilitatii politice in sferade ansamblu a politicilor de integrare, de aactiona ca un centru de distribuire deinformatii si documente , de a convoca siarbitra intalniri interministeriale, de a pregatisedintele de Cabinet si de a finaliza sitransmite instructiuni ReprezentanteiPermanente a tarii la Bruxelles (Kaiser,1996). Contactele intre aceste entitati siPrim-Ministrul sunt, de obicei, foarte stranse,MAE avand un punct specific de contact incadrul aparatului de lucru al Prim-Ministrului.

o agentie specialii ca nucleu decoordonareCea de-a doua optiune pentru centrulcoordonarii este Iocalizata mai aproape deconducerea guvemului, in directa subordo-nare fata de Prim-Ministru, dar nu in aparatulde lucru propriu-zis al acestuia: un secretariatspecial.Solutia franceza este un SecretariatGeneral permanent al Comitetului Inter-

Ministerial pentru Cooperare EconomicaEurcpeana (SGCI) (Harmsen, 1999;Lequesne, 1996a; Lequesne, 1996b;Lequesne si Rivaud, 1998; Menon, 2000;Metcalfe, 1996). Cu toate acestea, ar trebuimentionat ca numai responsabilitateacentrala principala pentru coordonarea depolitici europene revine SGCI dar MAE (prinMinistrul-Delegat petru Afaceri Europene")si Ministerul Economiei si Finantelor, auroluri de coordonare importante in domeniilelor de competenta (CEU, 2001; Kaiser,1996). In plus, cancelaria Prim-Ministruluipoate juca un rol decisiv de arbitraj incontroversele interministeriale.

o solutie similara pentru coordonareaUE a fost adoptata de Spania si Portugalia intimpul negocierilor de aderare si a fost maitarziu eliminata in favoarea MAE ca nuc1eude coordonare. In primii ani de negocieri,delegatia oficiala spaniola a fost compusa dinreprezentanti ai Ministerului pentru Relatiicu Comunitatile Europene, un embrion a ceeace ar fi putut deveni un "super-minister"pentru afaceri europene, dar care a fostinlocuit cu un Secretariat de Stat in cadrulMinisterului de Afaceri Exteme in 1981(MAES, 1985; Molina, 2000; Morata, 1996;Morata, 1998). Echivalentul portughezpentru acest tip al coordonarii a fostSecretariatul pentru Integrare Europeana,care a fost partial incorporat in CancelariaPrim-Ministrului si Ministerul de Finante(Magone, 2000; Vasconcelos si Antunes,1996).

Exista 0 ilustrare a acestei optiuni decoordonare si printre SECE: din 1996 a fostinfiintat un Oficiu special pentru Integrarepentru a coordona chestiunile legate depolitici UE, sub autoritatea SecretariatuluiGeneral al Guvemului Poloniei (Agh, 1999b;MAE, 1999d; Rupp, 1999).

In general, un asemenea organism aremult mai multe resurse decat oricedepartament similar dintr-un minister"

8 Ministrul insarcinat cu Afaceri Europene (sau omolog) raspunde de liniile principale ale politicii de integrareeuropeana ca de altfel si de catalizarea procesului de adaptare a economiei franceze la exigentele

europenizare RO 2005

Documents

Transcript of europenizare RO 2005