DISTINCŢIA SECTOR PUBLIC SECTOR PRIVAT

Îndrumător:

Masterand:

Bucureşti, 2013

1

2

„Singurul scop justificabil al

instituţiilor politice este să asigure

dezvoltarea nestânjenită a

individului”, Albert Einstein

INTRODUCERE

Discuţiile privind ponderea sectorului public, efectele politicilor publice

şi parteneriatul sectorului public cu sectorul privat rămân un subiect de

actualitate, cu atât mai mult cu cât criza financiară recentă a subliniat

interdependenţa şi importanţa celor două sectoare în dezvoltarea durabilă a unui

stat democratic.

Definite, cele două sectoare se află în opoziţie de termeni şi principii.

Sectorul privat reprezintă acea parte a economiei care nu este controlată de stat,

este condus de persoane fizice în scopul obţinerii unui profit. Cuprinde, cu alte

cuvinte, toate întreprinderile care nu sunt deţinute sau operate de guvern. În

economiile de piaţă sectorul privat deţine cea mai mare pondere în privinţa

ofertei locurilor de muncă. Sectorul public cuprinde toate acele instituţii,

organizaţii în care guvernul deţine controlul total sau parţial.

Frontierele dintre sectorul public şi cel privat sunt caracterizate de o

dinamică decisă de societate însăşi şi sunt direct influenţate de deciziile politice

luate de clasa politică aflată la putere.

Astfel, sporirea sectorului public implică sporirea volumului cheltuielilor

publice şi, implicit prin aceasta, o sporire a implicării statului în viaţa economică

şi socială. Problematica intervenţiei statului în economie formează obiectul a

numeroase teorii economice şi doctrine politice. Acestea se întind pe o arie

foarte largă, de la cele care resping sau minimizează rolul statului până la cele

care văd implicarea totală a acestuia în conducerea economiei.

Problema extinderii sectorului public în raport cu cel privat se păstrează

încă pe un teren de dispute cu o puternică încărcătură ideologică. Doctrina

liberală susţine extinderea sectorului privat şi restrângerea drastică a celui public

în scopul asigurării libertăţii individuale şi a eficienţei economice, iar doctrina

socialistă revendică generalizarea sectorului public în scopul asigurării echităţii.

3

Analiza ştiinţifică a problemelor privind sectorul public în raport cu cel privat

este importanta şi actuală din cel puţin patru motive:

- de a explica principalele cauze ale extinderii sectorului public în economiile

de piaţă;

- de a dimensiona sectorul public pe baza unor criterii obiective, ştiinţifice;

- de a defini structura şi mecanismele de funcţionare a sectorului public;

- de a descoperi şi releva efectele negative şi eşecurile sectorului public.

Sectorul public în raport cu cel privat s-a extins în toate economiile

naţionale. Sectorul privat asigură eficienţa economică maximă în timp ce

sectorul public asigură echitatea şi egalitatea socială. Ambele sectoare se

condiţionează reciproc şi devin partenere în susţinerea strategiilor şi politicilor

statului. În general, termenul de parteneriat public-privat se referă la forme de

cooperare între autorităţile publice şi sectorul privat având ca scop asigurarea

finanţării, construcţiei, renovării, managementul sau mentenanţa unei

infrastructuri sau asigurarea unui serviciu.

IMPORTANŢA SECTORULUI PUBLIC ŞI A SECTORULUI

PRIVAT

Încă de la început, trebuie să reamintim faptul că în decursul secolului

XX şi în special între cel de-al II-lea Război Mondial şi sfârşitul anilor ‘70,

sectorul public a cunoscut o expansiune formidabilă.

Sectorul public este prezent în viaţa economică în mai multe modalităţi.

Nu există economie de piaţă în care sectorul public, mai mult sau mai puţin să

nu se regăsească, direct sau indirect, între factorii care influenţează şi orientează

agenţii economici, respectiv activitatea acestora. În general, sectorul public este

legat de intervenţia statului în economie şi de activitatea guvernului. Există

multe aspecte ale vieţii noastre care capătă atributul de public şi prin urmare,

sunt corelate cu sectorul public: învăţământ public (de stat), bunuri publice,

cheltuieli publice, finanţe publice, întreprinderi publice (de stat), alegere

publică, opinie publică, relaţii publice, interes public, servicii publice etc. Multe

4

alte activităţi economice reflectă întrepătrunderile dintre sectorul public şi cel

privat, cum este de exemplu asigurarea calităţii produselor alimentare realizate

de societăţi comerciale private prin controlul realizat de inspectori publici.

Omniprezenţa statului în viaţa economică şi socială se manifestă

îndeosebi sub un dublu aspect:

- pe de o parte, el furnizează colectivităţii nenumărate prestaţii, adesea

foarte costisitoare, în domenii foarte variate precum: securitate,

apărare, asigurări medicale şi pentru bătrâneţe, educaţie, cercetare,

transporturi, energie, comunicaţii, cât şi protecţia mediului;

- pe de altă parte, el intervine, în mod continuu, asupra funcţionării

economiei de piaţă prin intermediul unor măsuri de ordin juridic sau

economic pentru a fixa regulile jocului şi pentru a corecta deficienţele

acestuia.

Rezultă că aceste intervenţii au un caracter fie reglementar, de exemplu

atunci când statul fixează normele maxime admise de poluare, fie financiar,

atunci când acesta încearcă să modifice distribuţia veniturilor prin prelevarea

unui impozit progresiv asupra veniturilor sau atunci când încearcă o relansare a

activităţii economice printr-un program de creştere a cheltuielilor publice.

Prin activitatea sa intensă, sectorul public joacă un rol economic

considerabil. Statul recurge din plin la resurse economice limitate, la factori de

producţie (muncă, pământ, capital, resurse naturale şi energie), cât şi la bunuri şi

servicii produse de către sectorul privat. Totodată, el operează importante

transferuri de venituri între diferitele grupuri ale populaţiei. Activitatea sa

legislativă are repercusiuni considerabile în domeniul economico-social, chiar

dacă adesea ele sunt mai puţin vizibile. În aceste condiţii, nu este surprinzător

faptul că rolul statului şi mai ales mijloacele sale de acţiune în economie,

preocupă comunitatea şi fac obiectul a numeroase dezbateri publice. Ele

evidenţiază un ansamblu impresionant de întrebări de genul:

- Se poate aprecia talia optimă a unui stat?

5

- Care sunt sarcinile care trebuie să-i fie conferite şi care sunt cele care

trebuie lăsate în grija sectorului privat?

- Trebuie ca statul să continue furnizarea aceloraşi prestaţii sau ar

trebui ca o bună parte din acestea să fie produse de către sectorul

privat?

- În ce condiţii ar trebui naţionalizate întreprinderile private sau

dimpotrivă, privatizate întreprinderile publice?

- Ar trebui reduse sau crescute reglementările care vizează cea mai

mare parte a activităţilor private?

- S-ar putea iniţia un proiect, de exemplu, în sectorul transporturilor,

chiar dacă finanţarea acestuia nu va putea fi acoperită în întregime?

- Se pot vinde prestaţiile publice?

În legătură cu sectorul public, adeseori se ridică întrebări privind

structura şi rolul său în economie şi în societate, dacă este sau nu prea dezvoltat,

dacă este pus în mod real în slujba publicului şi dacă este eficient.

Într-un model tradiţional, sectorul public, aşa cum precizează Lane

(1993), serveşte publicului printr-un set de structuri ierarhice sensibile faţă de

politicieni. Aceştia din urmă sunt cei care au în vedere latura normativă a

lucrurilor, urmărind interesele publice, deoarece ei depind de publicul alegător,

iar serviciile administrative (birocraţia) sunt cele care trebuie să asigure, în mod

efectiv, ca scopurile să fie atinse. Acest model poate fi pus însă uşor la îndoială

în ceea ce priveşte veridicitatea, eficienţa şi aplicabilitatea sa deoarece, în opinia

noastră, el este rupt de realitate.

În modelul marxist, sectorul public face parte din suprastructură, este

pus în întregime în slujba clasei dominante şi reprezintă un sector neproductiv,

parazitar. Această concepţie, în fapt, respinge structura şi procesele democratice

de tip pluralist.

Potrivit concepţiei ce stă la baza modelului liberal, sectorul public este

pus în relaţie de competiţie cu sectorul privat. Frontierele dintre cele două

sectoare, deşi nu sunt bine delimitate, se află în continuă mişcare, variaţia

6

acestora fiind decisă de societatea însăşi, ca urmare a victoriei în alegeri a

diferitelor curente politice. Este de la sine înţeles faptul că sporirea sectorului

public implică sporirea volumului cheltuielilor publice şi, prin aceasta, o sporire

a implicării statului în viaţa economică şi socială.

Definirea sectorului public în economie trebuie precedată de selectarea

unui criteriu de distincţie între sectorul public şi cel privat, din varietatea celor

existente la ora actuală.

Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public sunt:

criteriul administraţiei publice, criteriul autorităţii publice, criteriul proprietăţii

publice. Se observă identificarea sectorului public cu administraţia publică sau

cu autoritatea publică, prin accentul pus asupra funcţiei bugetare, respectiv

asupra funcţiei legislative a statului, oferă o imagine mult prea îngustă a

sectorului public faţă de dimensiunea sa actuală reală.

Astfel, o posibilă definiţie a sectorului public constă în ansamblul

organizaţiilor în care prevalează modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar

fi regimul politic din acel stat: dictatură, monarhie, democraţie reprezentativă

sau directă. Aceste organizaţii sunt în principal:

- administraţiile publice, prin care înţelegem guvernele fie ele naţionale,

regionale sau locale;

- organismele de securitate socială însărcinate cu organizarea sistemelor

de pensii pentru limită de vârstă, pentru invaliditate, cât şi a asigurărilor de

sănătate, pentru accidente şi pentru şomaj. Faptul că acestea fie constituie

adevărate servicii ale administraţiei, fie că sunt relativ independente, nu schimbă

cu nimic această definiţie, întrucât ele sunt direct supuse controlului puterii

politice.

Dimensiunea sectorului public variază de la ţară la ţară, în funcţie de

ideologia politică a guvernului aflat la conducere şi exprimă domeniile în care se

manifestă intervenţia statului.

Intensitatea sectorului public diferă nu numai de la o economie la alta,

dar şi de la un domeniu de intervenţie la altul şi exprimă amploarea acţiunilor

7

statului în domeniu. Astfel, sănătatea este un domeniu în care se poate regăsi

sectorul public sau nu; învăţământul, transportul, la fel, ceea ce înseamnă că prin

includerea acestor domenii de intervenţie în activitatea sectorului public,

dimensiunea acestuia creşte. În schimb, cât demult intervine într-un domeniu sau

altul, sau, altfel spus cât de amplă este reglementarea publică a unor aspecte ale

vieţii economice înseamnă intensitatea sectorului public. De exemplu, sectorul

public este mai intens în învăţământ dacă predomină şcolile publice, faţă de cele

private, şi de asemenea este mai intens în agricultură atunci când activitatea

fermierilor, ţăranilor sau asociaţiilor agricole este reglementată prin preţurile

produselor, fiscalitate, subvenţii acordate etc.

Se observă însă faptul că împărţirea tradiţională a economiei în cele două

sectoare, public şi privat, nu mai este satisfăcătoare şi ridică numeroase semne

de întrebare:

- pe de o parte, în secolul XX au cunoscut o largă dezvoltare

organizaţiile private, fără scop lucrativ care produc, pe o bază voluntară, servicii

ce răspund unor nevoi colective ale unor categorii de populaţie. Numărul şi

importanţa lor au făcut ca ele să formeze astăzi un sector care se distinge de cel

al economiei private. Spre exemplu, asociaţiile de consumatori sunt organisme

care urmăresc un obiectiv social de protecţie şi de informare a cumpărătorilor de

bunuri şi a utilizatorilor de servicii, cu prioritate în favoarea membrilor lor

afiliaţi. Această activitate non-guvernamentală ar putea fi asimilată unui serviciu

colectiv, întrucât de difuzarea informaţiilor beneficiază nu numai membrii

acestor asociaţii, ci ansamblul populaţiei. Sindicatele, asociaţiile de

automobilişti, organizaţiile caritabile sau religioase, anumite spitale sau şcoli

constituie alte exemple de organisme care aparţin acestui sector specific.

- pe de altă parte, statul recurge, în mod regulat, la reglementări pentru a

constrânge ramurile economice să-şi conducă afacerile în concordanţă cu

obiectivele politice pe care el le urmăreşte.

Această formă de intervenţie prin legi şi reglementări contribuie, în egală

măsură, la imposibilitatea de a trasa o frontieră între sectorul public şi privat.

8

Admiţând că graniţele dintre sectorul public şi sectorul privat nu sunt

strict delimitate, sectorul public sau Statul în sens economic poate fi definit

drept ,,ansamblul tuturor activităţilor desfăşurate de Stat”. În acest context,

componentele principale ale sectorului public sunt:

instituţiile publice, care operează cu venituri de la bugetul public şi care

cuprind:

- administraţiile publice centrale şi locale, care produc bunuri cu

caracter public (servicii colective) destinate întregii societăţi, respectiv

colectivităţii locale.

- organismele de protecţie socială direct subordonate puterii publice şi în

care prevalează acelaşi mod de decizie colectiv.

întreprinderile publice care operează cu venituri obţinute din vânzarea pe

piaţă a producţiei proprii, cu subvenţii sau transferuri guvernamentale şi care

cuprind:

- regiile autonome, companiile naţionale (de regulă monopoluri naturale,

care nu sunt concurate de firmele private);

- societăţile mixte, cu capital de stat şi privat (aflate în concurenţă cu

firmele private, fac parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca

mod de funcţionare de sectorul privat);

- bănci şi societăţi de asigurări cu capital de stat.

O altă încercare de definire a sectorului public se realizează prin

evidenţierea distincţiei dintre ,,piaţa privată” şi ,,piaţa publică” sau cel mai

adesea, prin descrierea activităţilor (rolurilor) sectorului public (sau ale

guvernului).

Încercând să punem în opoziţie cele două sectoare tradiţionale, sectorul

privat poate fi descris ca fiind un sector nereglementat, în care producătorii

decid ce să producă în funcţie de voinţa de a plăti a consumatorului, iar alocarea

de bunuri şi servicii se face în ultimă instanţă în funcţie de existenţa sau absenţa

profiturilor, în timp ce sectorul public este un furnizor de servicii care sunt

produse nu în funcţie de cerinţele pieţei, ci în funcţie de deciziile luate în cadrul

9

proceselor democratice, iar alocarea serviciilor se face în funcţie de nevoile celui

care primeşte.

Fuziunea celor două sectoare are loc în cadrul parteneriatului public

privat. Parteneriatul Public Privat (PPP) are ca obiect reglementarea proiectării,

finanţării, construcţiei, operării, reabilitării, dezvoltării, închirierii şi transferului

oricărei lucrări publice, bun sau serviciu public care se realizează prin aceasta

procedură.

Prin parteneriatul public privat instituţiile publice (una sau mai multe in

asociere) se asociază cu firme private (una sau mai multe organizate într-un

consorţiu) şi formează o companie de proiect.

Parteneriatele public private au fost si sunt folosite cu succes în mai

multe sectoare de activitate: sănătate, educaţie, transport, turism, dezvoltare de

infrastructura, construcţii, agricultură, mediu, tehnologia informaţiei şi

comunicaţii, energie.

Prin urmare, parteneriatul reprezintă un instrument de colaborare ce se

concretizează într-un proiect de îmbunătăţire a serviciilor publice. Parteneriatul

nu trebuie analizat şi definit exclusiv după natura activităţii desfăşurate,

caracterul ei (profitabilă, neprofitabilă), ori în funcţie de contractul prin care se

realizează, întrucât parteneriatul se situează pe un palier politic, nicidecum

juridic sau strict financiar. În privinţa rezultatelor, parteneriatul constituie

premisa asigurării coerenţei aplicării unor programe şi a transparenţei realizării

lor.

Conceptul de parteneriat public-privat exprimă o modalitate de

cooperare între o autoritate publică şi sectorul privat, respectiv organizaţii

neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru

realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piaţa forţei de muncă şi în

dezvoltarea locală.

10

Concluzii

Atât în sectorul public, cât şi în cel privat, au loc interacţiuni sociale între

actori ce conduc la o anumită configuraţie de alocare a capitalurilor. Sectorul

privat este în general văzut ca fiind guvernat de piaţă, de mecanismele cererii şi

ofertei, în timp ce în sectorul public prevalează alegerile colective şi

implementarea prin decizii administrative. De asemenea, principiile de

acţiune ale actorilor sunt percepute diferit: pe piaţă, în sectorul privat,

predomină concepţia acţiunii raţionale, utilitariste, ce urmăreşte maximizarea

propriului interes, în timp ce în sectorul public actorii sunt ghidaţi de un etos al

interesului public, de valori colective.

Sectorul public reprezintă o dimensiune a ştiinţei administraţiei,

aparţinând, în consecinţă, sferei interdisciplinarităţii, impunându-se tratarea sa

globală, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acestuia cu celelalte elemente

ale sistemului social, în vederea eficientizării sale, cu scopul realizării în condiţii

optime a funcţiilor ce le are în cadrul sistemului social-global.

Înţelegerea fenomenului sectorului public necesită o abordare complexă,

în ceea ce priveşte tematica abordată şi implicaţiile acesteia în realitatea faptică,

respectiv parteneriatul promovat de sectorul public.

Astfel, în contextul în care guvernele sunt angajate să promoveze politici

mai mult orientate spre piaţa liberă, autorităţile la nivel statal sau local au

obligaţia de a-şi schimba mentalităţile bazate pe sistemul birocratic tradiţional,

corelat cu atitudinea cetăţenilor care, în condiţiile integrării europene şi, mai

mult, ale globalizării, se caracterizează prin creşterea pretenţiilor cu privire la

informare, democraţie, transparenţă, participare la decizie.

Ca urmare, se conturează necesitatea satisfacerii interesului public prin

servicii publice corespunzătoare, ca mijloc de eliminare sau reducere a factorilor

de stagnare a evoluţiei sectorului public şi de satisfacere a nevoilor sociale,

diversificarea acestora solicitând autorităţile la găsirea unor noi forme de

asigurare a serviciilor publice, între acestea evidenţiindu-se parteneriatul şi în

11

special parteneriatul public-privat, specificitatea acestuia fiind dată de

intervenţia privată în gestiunea publică, sub controlul autorităţilor publice.

Parteneriatele, în pofida unor rezerve exprimate, sunt acceptate ca

alternative viabile ale realizării proiectelor de dezvoltare, ce pun accentul pe

cooperare, consens şi participare, atât pe plan intern cât şi la nivel european,

succesul acestora fiind pe deplin dovedit în practica sectorului public.

12

BIBLIOGRAFIE:

- Conf. univ. dr. Alina Profiroiu, prof. univ. dr. Mihaly Hogye, asist.

univ. drd. Bogdan Andrei Moldovan, Economie şi finanţe publice.

Management financiar, Suport de curs, Universitatea Babeş-Bolyai

Cluj-Napoca;

- Parteneriatul public privat soluţie pentru un mai bun management al

comunităţilor locale din România Institutul pentru Politici Publice

Bucureşti, Ghid practic, 2004;

- Constantin Popescu (coord.), Magdalena Platis, şi alţii, Economia

sectorului public, Editura ASE, 2011.

13