Delegarea Legislativa

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(2)/1999

238

Lect. univ. drd. EMIL BOC

DELEGAREA LEGISLATIVĂ ÎN SISTEMUL CONSTITUŢIONAL ROMÂNESC

Delegarea legislativă semnifică împuternicirea, pe timp limitat, a unei alte

autorităţi decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative1. Delegarea legislativă

reprezintă, probabil, cea mai evidentă formă de colaborare şi conlucrare dintre legislativ

şi executiv2.

În România, instituţia delegării legislative se materializează prin adoptarea

ordonanţelor guvernamentale. Delegarea legislativă, potrivit Curţii Constituţionale3,

constituie o procedură excepţională de substituire a Guvernului în prerogativele

legislative ale Parlamentului, astfel încât prin ordonanţă Guvernul poate să reglementeze

primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă. Ordonanţa Guvernului, în

aprecierea Curţii Constituţionale4, nu este expresia unei puteri legiuitoare, pe care

Parlamentul nici nu ar putea-o delega, ci un act de executare a legii de abilitare. Prin

aprobarea ordonanţei de către Parlament, cu sau fără modificări, conţinutul său normativ

devine lege. În legea de aprobare nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse

– legea de aprobare şi ordonanţa – de naturi diferite şi cu regimuri juridice diferite.

Delegarea legislativă poate fi de ordin legal sau constituţional5.

1 Ion Deleanu – Institu•ii •i proceduri constitu•ionale,vol.II,Ed.Servo-Sat, Arad, 1998, p. 3262 Dana Apostol – Despre natura juridic• •i regimul juridic aplicabilOrdonan•elor Guvernului, în Revista de Drept Public, nr.1-1995, p.973 A se vedea Decizia Cur•ii Constitu•ionale nr. 102/1995 publicat• înMonitorul Oficial nr. 287/1995 •i Decizia Cur•ii Constitu•ionale nr.340/1997 publicat• în Monitorul Oficial nr. 392/1997.4 Jurispruden•a Cur•ii Constitu•ionale, Ed. Regia Autonom• MonitorulOficial, Bucure•ti, 1998, p.174. A se vedea •i Decizia Cur•iiConstitu•ionale nr.9/1996 publicat• în Monitorul Oficial nr. 108/1996.5 A se vedea, pentru un asemenea punct de vedere, I.Vida – Putereaexecutiv• •i administra•ia public•, Bucure•ti, 1994, p. 101, IoanMuraru, Mihai Constantinescu – Aprobarea ordonan•ei de urgen••, înRevista Dreptul, nr. 7-1998,p.12 .Pentru un alt punct de vedere, a sevedea, Tudor Draganu – Drept constitu•ional •i institu•ii politice,vol.II, Ed.Lumina Lex, Bucure•ti, 1998, p. 141, Ion Deleanu – op-cit.,p. 326


239

1. Delegarea legislativă legală se concretizează în emiterea de către Parlament a

legii de abilitare a Guvernului să emită ordonanţe. Ordonanţele emise de Guvern în

temeiul unei legi de abilitare se numesc ordonanţe simple, spre deosebire de ordonanţele

de urgenţă emise în situaţii excepţionale.

Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe trebuie să conţină, în mod

obligatoriu, următoarele elemente:

� domeniul în care Guvernul poate emite ordonanţe. Sub acest aspect, în art.114 alin.1

din Constituţie, se menţionează interdicţia expresă a emiterii de ordonanţe în

domeniul legilor organice.

� data până la care se pot emite ordonanţe. În mod facultativ, legea de abilitare poate

impune obligativitatea supunerii ordonanţelor aprobării Parlamentului, potrivit

procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Pornind de la acest

ultim element, ordonanţele simple se împart în:

� ordonanţe simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea lor spre aprobare

Parlamentului;

� ordonanţe simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea lor spre aprobare

Parlamentului până la împlinirea termenului de abilitare.

Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea lor spre

aprobare Parlamentului vor rămâne în vigoare şi după împlinirea termenului de delegare

legislativă, până ce vor fi abrogate sau modificate printr-o lege ordinară.

Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea lor spre

aprobare Parlamentului implică mai multe consideraţii, dintre care amintim:

a) în cazul în care ordonanţele nu sunt supuse aprobării Parlamentului până la

împlinirea termenului de abilitare, acestea devin caduce şi încetează să mai producă

efecte juridice ;

b) în cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de

abilitare şi acesta o aprobă, atunci ordonanţa dobândeşte statut de lege şi va produce

efecte juridice fără întrerupere. Potrivit opiniei exprimate în doctrină6, odată cu

aprobarea ordonanţei de către Parlament, aceasta trece din sfera actelor executivului în

6 Antonie Iorgovan – Drept administrativ. Tratat elementar, vol.IV,Editura Actami, Bucure•ti, 1994, p. 172.


240

sfera actelor legislativului. Prin urmare, Parlamentul, cu ocazia discutării ordonanţei are

posibilitatea să–i modifice conţinutul întrucât, prin aprobare, îşi însuşeşte şi nu acceptă

conţinutul acesteia7. Din momentul publicării în “Monitorul Oficial “al legii de aprobare

a ordonanţei, în forma modificată de Parlament, aceasta va produce efecte juridice pentru

viitor şi nu ordonanţa adoptată iniţial de către Guvern.

c) în cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de

abilitare, dar Parlamentul nu o discută până la expirarea acestuia, textul constituţional nu

precizează un termen limită de discutare a ordonanţei, în sensul admiterii sau respingerii

acesteia prin lege. În practică există multiple situaţii în care o ordonanţă supusă în termen

aprobării Parlamentului este discutată după un an sau chiar doi ani8.

Dacă Parlamentul aprobă ordonanţa efectele acesteia vor fi neîntrerupte.

Dacă Parlamentul respinge ordonanţa supusă în termen aprobării Parlamentului

atunci efectele acesteia vor înceta pentru viitor. Respingerea ordonanţei are efect de

abrogare şi nu de anulare9. Ordonanţele urmează să producă efecte juridice până în

momentul respingerii lor întrucât au fost adoptate potrivit dispoziţiilor constituţionale.

7 Dana Apostol – op.cit., p. 98. Pentru un punct de vedere contrar, a sevedea, Alexandru Basarab Sinc – op.cit., p. 63.8 Sub acest aspect este interesant• propunerea lect.univ. Dana Apostolca în viitoarea lege de organizare •i func•ionare a Guvernului s• semen•ioneze termenul maxim de un an pentru discutarea ordonan•elorsupuse în termen aprobarii Parlamentului (a se vedea, Dana Apostol –op.cit., p. 96). De•i subtil• propunerea, consider•m c• un asemeneatermen ar avea pentru Parlament doar valoarea unui termen derecomandare •i nicidecum de dec•dere. În spiritul propunerii formulatede Dana Apostol, un alt autor consider• c• atunci când legea deabilitare cere ca ordona•a s• fie supus• aprob•rii Parlamentului,acestuia îi revine obliga•ia s• se pronun•e înl•untrul termenuluipentru care a acordat abilitarea (a se vedea, A.Basarab-Sinc,Considera•ii privind practica deleg•rii legislative, în Dreptul, nr.4/1994,p.63). Observa•ia nu are suport constitu•ional. Parlamentul vaputea lua în discu•ie ordona•ele •i dup• expirarea perioadei deabilitare întrucât textul Constitu•iei nu prevede obliga•ia convoc•riide drept a Parlamentului în interiorul termenului prev•zut în legea deabilitare (în acest sens, a se vedea Tudor Dr•ganu – op.cit., p. 140).Evident, impunerea unei cutume parlamentare de discutare a ordonan•elorguvernamentale în interiorul termenului de abilitare sau într-un termende maxim un an de la supunerea lor spre aprobarea Parlamentuluiconstituie o m•sur• eficient• în direc•ia coeren•ei •i stabilit••iiprocesului legislativ.9În literatura s-a sus•inut •i efectul de anulare al respingeriiordonan•elor (a se vedea, A.Basarab-Sinc, op.cit., p. 63). Acceptareaunui asemenea punct de vedere ne-ar conduce la ideea c• o ordonan••respins• de Parlament ar fi privat• de efecte juridice chiar dinmomentul adopt•rii ei, de•i a fost emis• potrivit procedurii legale.


241

În legătură cu practica ordonanţelor simple, literatura de specialitate reţine două

aspecte:

a) Ordonanţele simple pot fi supuse contenciosului constituţional pe cale de

excepţie,în faţa instanţelor judecătoreşti (controlul a posteriori) sau pe calea

controlului a priori, înainte de promulgarea legii de aprobare a ordonanţei.

În cazul declarării neconstituţionalităţiilegii de aprobare a unei ordonanţe, decizia de

neconstituţionalitate include şi ordonanţa la care se referă legea, aceasta încetând să mai

producă efecte pe data publicării deciziei de neconstituţionalitate a Curţii

Constituţionale10. În practică, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională legea

pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.50 din 1994 privind instituirea unei taxe de

trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale.

Guvernul României a continuat să aplice ordonanţa ignorând Decizia de

neconstituţionalitate a Curţii Constituţionale. Faţă de această situaţie, Curtea

Constituţională, prin Decizia 1/1995, s-a pronunţat în sensul obligativităţii pentru toate

subiectele de drept a deciziilor Curţii Constituţionale de declarare a unei legi ca

neconstituţională, neconstituţionalitatea putând fi înlăturată doar cu o majoritate de 2/3 în

fiecare cameră a Parlamentului.

b) Poate Parlamentul, în perioada de abilitare a Guvernului să emită ordonanţe, să

legifereze el însuşi în domeniul supus abilitării? În virtutea supremaţiei Parlamentului în

procesul legislativ răspunsul nu poate fi decât afirmativ11. Pe de altă parte, până la

sesizarea Parlamentului, Guvernul poate emite ordonanţe în vederea modificării,

completării sau abrogării ordonanţelor emise anterior12.

2. Delegarea legislativă de natură constituţională vizează emiterea ordonanţelor de

urgenţă. Potrivit art. 114 alin. 4 din Constituie, în cazuri excepţionale Guvernul poate

adopta ordonanţe de urgenţă care intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare

la Parlament. În acest caz, delegarea legislativă pentru emiterea unor asemenea ordonanţe

10 Dana Apostol – op.cit., p. 9911 Pentru detalii, vezi, I.Deleanu – op. cit., p. 33012 A se vedea, în acela•i sens, Ioan Vida – Puterea executiv• •iadministra•ia public•, Regia Autonom• “Monitorul Oficial”, Bucure•ti,1994, p.102 •i Mihai Constantinescu, Ion Deleanu s.a., Constitu•iaRomâniei comentat• •i adnotat•, Regia Autonom• “Monitorul Oficial”,Bucure•ti, 1992, p.238.


242

este acordată direct chiar de către Constituţie, ceea ce le deosebeşte esenţial de

ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, adoptată de Parlament13 .

Ordonanţele de urgenţă sunt emise în absenţa unei legi de abilitare, iar intervenţia

Guvernului, în asemenea cazuri, este justificată “de interesul public lezat de caracterul

anormal şi excesiv al cazurilor excepţionale. Deci o măsură adoptată pe calea unei

ordonanţe de urgenţă se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării

unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii

imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public…”14 .

Având în vedere caracterul excepţional al ordonanţelor de urgenţă, acestea intră în

vigoare imediat după depunerea lor spre aprobare la Parlament15 (art.114 alin 4 din

Constituţie). Nerespectarea acestei condiţii impuse de norma constituţională are drept

13 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu – op.cit., p. 12.Fa•• de aceastainterpretare exist• •i un punct de vedere contrar sus•inut de TudorDr•ganu •i Ion Deleanu. Ordonan•ele de urgen••, dup• p•rerea lui TudorDraganu, sunt sunt adoptate în temeiul unei autorit••i proprii,conferi•e de Constitu•ie Guvernului, iar în concep•ia lui Ion Deleanu,ordonan•ele de urgen•• se emit pe baza unei competen•e proprii,atribuit• Guvernului prin Constitu•ie. Indiferent de natura juridic• adelegarii legislative aplicabil• ordonan•elor de urgen••, regimuljuridic al ordonan•elor de urgen•• r•mane acela•i.14 Decizia Cur•ii Constitu•ionale nr. 65/1995 publicat• în “MonitorulOficial” nr. 129/1995, prezentat•, în extras, în Jurispruden•a Cur•iiConstitu•ionale, p.174-175.15 În interpretarea acestui text constitu•ional, Dana Apostol apreciaz•c• discutarea efectiv• •i eventual• aprobare a ordonan•elor de urgen•anu poate dep••i, în nici un caz, sesiunea parlamentar• respectiva (DanaApostol- op.cit., p. 96). În dezvoltarea aceluia•i punct de vedere,Iona Muraru •i Mihai Constantinescu afirm•:” Tocmai de aceeaConstituanta a prev•zut c• dac• Parlamentul nu este în sesiune,el seconvoac• în mod obligatoriu, spre a nu întrerupe, ca efect al încet•riisesiunii, procedura de aprobare. Practica parlamentar• actual•presupune o prevedere care nu exist• •i anume c• Parlamentul seconvoac• obligatoriu numai dac• ordonan•a a fost depus• spre aprobaredup• închiderea sesiunii parlamentare. De aceea, far• distinc•ie dup•cum ordonan•a de urgen•• a fost depus• de Guvern în timpul sau dup•închiderea sesiunii, cât timp procedura de aprobare a ordonan•ei nu s-aîncheiat, Parlamentul trebuie în mod obligatoriu convocat, de c•trepre•edin•ii Camerelor, pentru începerea •i,dup• caz, încheierea acesteiproceduri” (Ioan Muraru,Mihai Constantinescu – op.cit.,p.14.) De•i seduc•toare, argumenta•ia nu poate fi retinu••. Parlamentul estesuveran în aprecierea oportunit••ii discut•rii ordonan•ei de urgen••depuse spre aprobare în timpul sesiunilor ordinare. Mai mult decâtatât, nimic nu împiedic• Pre•edin•ii Camerelor s• convoace forullegislativ în sesiune extraordinar• în vederea continu•rii discut•riiordona•ei de urgen•• depuse spre aprobare în perioada sesiunilorparlametare obi•nuite. Convocarea Parlamentului este facultativ•.Convocarea de drept a Parlametului în sesiune se realizeaz• doar încazul emiterii de ordonan•e de urgen•• în perioada vacan•elorparlamentare.


243

consecinţă caducitatea ordonanţei, la fel ca şi în cazul ordonanţelor emise în baza unei

legi de abilitare şi nedepuse spre aprobare Parlamentului până la împlinirea termenului de

abilitare. Depunerea spre aprobare la Parlament a ordonanţelor de urgenţă îi permite

forului legislativ să decidă imediat invalidarea ordonanţei dacă o consideră nejustificată.

Dacă Parlamentul nu se află în sesiune la momentul emiterii ordonanţei de urgenţă, acesta

se convoacă în sesiune extraordinară16. Nu se consideră necesară convocarea ambelor

Camere în acelaşi timp, ci numai a Camerei unde a fost depusă ordonanţa, urmând ca

cealaltă Cameră să fie convocată după ce procedura legislativă din Camera iniţial

convocată s-a epuizat17. O asemenea interpretare este contrară textului Constituţiei şi

contravine logicii şi sensului ordonanţelor de urgenţă. Discutarea ordonanţei de urgenţă

simultan în ambele Camere ale Parlamentului nu contravine bicameralismului egalitar şi

permite Parlamentului să reacţioneze imediat în raport cu situaţia excepţională creată.

Tot referitor la ordonanţele de urgentă, o altă problemă a divizat doctrina şi

literatura de specialitate: posibilitatea adoptării ordonanţelor de urgenţă în domeniul

legilor organice.

Potrivit unei opinii din doctrină, ordonanţele de urgenţă nu pot interveni în

domeniul legilor organice întrucât:

� art. 114 alin.4 din Constituţie nu a înţeles să schimbe conţinutul noţiunii de

ordonanţă, pe care l-a considerat definit de art. 114 alin.1, ci a urmărit numai să

precizeze că “ordonanţele de urgenţă” pot fi emise în absenţa unei legi de abilitare

(Tudor Drăganu);

� natura juridică a “ordonanţei de urgenţă“ nu este, în esenţă, alta decât a unei

ordonanţe obişnuite (Ion Deleanu);

Potrivit unei alte opinii exprimate în doctrină, ordonanţele de urgenţă pot interveni în

domeniul legilor organice întrucât: 16 În doctrina s-a men•ionat faptul c• acesta este singurul caz în careGuvernul poate provoca întrunirea Parlamentului în sesiune. (DanaApostol, op.cit., p. 95). În realitate, Guvernul mai poate provocaîntrunirea Parlamentului în sesiune în cazul angaj•rii raspunderiiguvernamentale asupra unui proiect de lege, program sau declara•ie depolitic• general•, pe parcursul vacan•ei parlamentare. (Ex: ConvocareaParlamentului în sesiune extraordinar• de c•tre Pre•edintele Românieicu ocazia angaj•rii, de c•tre Guvernul Ciorbea, a r•spunderiiguvernamentale cu privire la proiectul legii privatiz•rii, în ianuarie1998).


244

� instituţia în sine nu are sens dacă ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate şi în

materia legilor organice (Antonie Iorgovan);

� în cazul ordonanţelor de urgenţă, reglementate expres în art. 114 alin.4 din

Constituţie, nu se menţionează expres interdicţia reglementării în domeniul legilor

organice;

Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 34/1998, ca interdicţia reglementării

prin ordonanţă în domenii rezervate legii organice nu este aplicabilă ordonanţei de

urgenţă a Guvernului. Consecvenţa acestei practici, Curtea Constituţională, prin

Decizia18 nr.83 din 19 mai 1998, a declarat neconstituţională Ordonanţa de urgenţă nr.

22 /1997 cu privire la modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.

69/1991 nu pentru faptul că a intervenit în domeniul legilor organice, ci pentru că nu au

existat condiţiile ce caracterizează cazul excepţional, de care depinde legitimitatea

constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă.

O ultimă problemă controversată în materia ordonanţelor – simple şi de urgenţă –

este de natură procedurală şi vizează aprobarea acestora de către Parlament. Potrivit art.

114 alin 5 din Constituţie, aprobarea sau respingerea ordonanţelor se face prin lege.

Pornind de la acest text constituţional, doctrina juridică19 a reţinut, pe bună dreptate,

aspectul derogator al acestei proceduri faţă de procedura legislativă obişnuită.

În ce constă acest aspect derogator?

Potrivit procedurii legislative obişnuite, în cazul în care un proiect de lege ar fi

aprobat de prima Cameră sesizată, dar respins de cea de-a doua, ar urma ca proiectul să

fie supus din nou aprobării Camerei ce-l aprobase iniţial, după care, dacă cea de a doua

Camera îşi menţine soluţia de respingere, proiectul de lege va fi respins definitiv şi nu

mai poate fi discutat în aceeaşi sesiune. Aşadar, aprobarea sau respingerea unui proiect de

lege se face direct prin vot.

Aplicarea procedurii legislative obişnuite în cazul aprobării sau respingerii unei

ordonanţe ar conferi o supremaţie de decizie uneia dintre Camere, supremaţie contrară

17 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu – op.cit., p. 1418 Publicata in “Monitorul Oficial “ nr. 211 din 8 iunie 1998.19 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu – op.cit., p. 14-17.


245

bicameralismului integral articulat în Constituţia României20. Spre a evita asemenea

consecinţe, ordonanţele se aprobă sau se resping prin lege.

“Respingerea unei ordonanţe nu poate fi decât ca urmare a voinţei concordante a

celor doua Camere, deci a Parlamentului în ansamblul său, pe când, în cadrul procedurii

legislative obişnuite, respingerea unei iniţiative se face exclusiv de Camera în faţa căreia

s-a exercitat iniţiativa, adică referitor de exemplu, la un proiect de lege, de Cameră prima

sesizată sau de Camera care, la a doua lectură, după ce cealaltă Camera a aprobat

proiectul, îşi menţine voinţa de a-l respinge “21 .

În realitate, nici o asemenea soluţie nu înlătură, în ultimă instanţă, supremaţia

uneia dintre Camere în procesul de aprobare/respingere a unei ordonanţe. În cazul în care

Senatul aprobă o ordonanţă iar Camera Deputaţilor o respinge urmează procedura de

mediere. Dacă aceasta nu reuşeşte, în şedinţa comună a celor două Camere ale

Parlamentului va avea câştig de cauză, în virtutea superiorităţii sale numerice, Camera

Deputaţilor, la fel ca şi în situaţia procedurii legislative obişnuite. Diferenţa constă în

aceea că, în cazul procedurii legislative obişnuite, proiectul de lege nu va mai fi discutat

în aceeaşi sesiune, în timp ce în cazul ordonanţelor acestea vor înceta să mai producă

efecte pentru viitor datorită impunerii voinţei Camerei Deputaţilor. În cazul în care

procedura legislativă obişnuită ar fi incidenţa şi în cazul ordonanţelor, respectând ipoteza

de mai sus, ordonanţele şi-ar înceta efectele pentru viitor pe data dublei respingeri a lor

de către Camera Deputaţilor. Supremaţia Camerei Deputaţilor este şi de această dată

asigurată.

Paradoxal, soluţia propusă de Legiuitor în vederea eliminării supremaţiei uneia

dintre Camere în procesul de aprobare/respingere a ordonanţelor poate avea efect exact

contrar, asigurând supremaţia Camerei Deputaţilor, în şedinţă comună a celor două

Camere. În cazul procedurii legislative obişnuite şi Senatul are posibilitatea să infirme un

proiect de lege prin dubla lui respingere în timp ce în cazul ordonanţelor nu va mai fi

posibil întrucât procedura de mediere va da, teoretic, câştig de cauză Camerei

Deputaţilor. În consecinţă, bicameralismul integral poate fi mai bine asigurat prin

20 ibidem21 ibidem


246

aplicarea aceleaşi proceduri legislative, indiferent de obiectul legiferării: proiect de lege,

propunere legislativă, ordonanţă simplă sau ordonanţă de urgenţă.

Delegarea Legislativa

Documents

Transcript of Delegarea Legislativa