Partea a II-a: PROPRIETATEA PUBLICĂ ŞI REGIMUL JURIDIC AL ACESTEIA

I. Noţiuni introductiveA. TerminologieEtimologic, termenul de domeniu provine de la termenii latini domus = casă, dominium = stăpânire, putere.„Proprietate publică”, aceasta întruneşte elementele caracteristice proprietăţii din dreptul privat. Ea se completează şi se

reformează în grade diverse prin suprapunerea regimurilor de domenialitate publică şi privată, care, de altfel, se pot succeda cu privire la acelaşi bun.

„Domenialitate publică” - ansamblul regulilor exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, care guvernează regimul bunurilor obiect al proprietăţii publice.

- există şi o domenialitate privată, căci bunurile aflate în proprietatea privată a statului nu sunt supuse, întru totul, regulilor dreptului comun.

„Domeniul public” (sau domeniul administrativ) cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice. Termenul de „domeniu” trebuie asociat întotdeauna cu o persoană publică. Astfel, chiar dacă particularii au bunuri în

proprietatea lor privată, pentru ansamblul acestora este potrivit termenul de „patrimoniu”, căci cel de „domeniu”, cel puţin în accepţiunea sa juridică contemporană, este asociat cu o persoană publică.

„Circuit administrativ”: tot aşa cum bunurile proprietate particulară, atunci când circulă, formează circuitul civil (sau comerţul, într-un limbaj juridic mai vechi), tot astfel bunurile proprietate publică, în mişcarea lor, vor alcătui circuitul administrativ.

B. ReglementareLegea cadru: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acestuia1, care se completează cu trei

categorii de reglementări speciale:1. Legi care reglementează o problematică anume, însă conţin dispoziţii referitoare la proprietatea publică: Legea nr.

18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Codul civil, etc.2. Reglementările legale care au ca obiect o problemă conexă domeniului public: Legea nr. 33/1995 privind exproprierea

pentru cauză de utilitate publică, OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii etc.

3. Reglementările privitoare la o anumită categorie de bunuri domeniale: Legea nr.318/2003 a energiei electrice, Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, Legea nr.134/1995 a petrolului, Legea nr.61/1998 a minelor etc.

1. Interesul distincţiei. domeniul privat este guvernat de regulile de drept comun, iar litigiile privitoare la acestea vor fi soluţionate de instanţele de drept comun, în vreme ce domeniul public este guvernat de regulile de drept public (administrativ), litigiile relative la acesta fiind de competenţa instanţelor de contencios administrativ. (vezi şi art.5 alin.2 din Legea nr. 213/1998).

2. Relativitatea distincţiei. Cele două domenii – public şi privat – nu sunt două blocuri monolitice vecine, clasificarea fiind mai degrabă graduală, existând o scală de domenialitate, fiecare bun avându-şi locul său bine determinat, în funcţie de gradul de domenialitate publică şi privată care îl marchează.

II. Criteriile de domenialitateA. Proprietatea unei persoane publice (TITLUL). Art.136 alin.1 din Constituţie: „Proprietatea publică aparţine Statului sau unităţilor administrativ-teritoriale”, text care pare

a simplifica la maximum problema: nu numai că titularul dreptului de proprietate publică este o persoană publică, dar acesta este expres arătat: Statul sau dezmembrămintele sale teritoriale. Consecinţe:

1. Persoanele private nu pot dispune de un domeniu public. Concluzia este în afara oricărei discuţii chiar şi fără acest text fundamental.

Problemă: Coproprietate şi domenialitate. Întrebare: unul şi acelaşi bun, este posibil să fie atât în regim de coproprietate, cât şi de domenialitate? Şi problema are, evident, o puternică consecinţă practică în situaţia unui imobil cu mai multe apartamente, din care unele sunt proprietate publică iar altele proprietatea particularilor: Cum sunt spaţiile comune? Sau situaţia despărţiturilor dintre două fonduri cu regim juridic diferit?

2. Persoanele publice, altele decât statul şi dezmembrămintele sale teritoriale, nu pot dispune nici ele de proprietate publică.

Dezavantaj: regimul juridic al unor bunuri afectate unei utilităţi publice dar aflate în proprietate privată.3. Statul şi unităţile administrativ-teritoriale dispun de un veritabil drept de proprietate asupra bunurilor din

domeniul public.Până în sec. al XIX-lea, ideea majoritară a fost în sensul că bunurile domeniale nu pot face obiectul unui drept de

proprietate. Şi asta pentru simplul motiv că ipoteticul lor proprietar – Statul – nu are nici usus (căci bunurile sunt utilizate de toţi oamenii, în comun, iar nu de Stat), nici fructus (căci aceste bunuri sunt neproductive), nici abusus (pentru că ele sunt inalienabile). Este corectă această idee?

B. Afectarea pentru cauză de utilitate publică (AFECTAŢIUNEA).1 Publicată în M.Of. nr.448 din 24 noiembrie 1998

1

Pentru ca unui bun aflat în patrimoniul general al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale să i se aplice regimul domenial, el trebuie să fie afectat unei utilităţi publice. Aceeaşi concepţie o adoptă şi Legea nr. 213/1998, bunurile proprietate publică fiind „de uz sau de interes public”.

Criteriul este alternativ (dualist):1. Uzul public. Primul apărut din punct de vedere cronologic, acesta a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu

utilizat. Adică până în sec. al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul public natural. Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie destinat totalităţii utilizatorilor, şi nu numai unei părţi din aceasta

2. Serviciul public. Criterii „reductoare”: bunul să fie afectat unui serviciu public esenţial şi să joace în funcţionarea acestuia un rol preponderent (G. Jèze); bunul să fie indispensabil serviciului public, astfel încât, dacă ar fi înlăturat brusc de către administraţie, n-ar putea fi înlocuit fără inconvenient de către un altul (M. Waline); bunul să constituie chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul din mijloacele prin care serviciul îşi îndeplineşte misiunea (M. Latournerie).

C) Criterii secundare ale domenialităţii1. Amenajamentul special: ansamblul lucrărilor şi bunurilor accesorii ataşate dependinţei domeniale în scopul creşterii

utilităţii publice a acesteia (bănci, alei pavate, iluminat public în ceea ce priveşte un parc, marcaje longitudinale, semne de circulaţie, borne kilometrice referitor la un drum rutier etc.), - nu poate constitui un criteriu de domenialitate, ci numai un indiciu al prezenţei acesteia, căci cu cât amenajamentul este mai complex, cu atât utilitatea publică este mai evidentă.

2. Complementul indisociabil şi accesoriul util: Acest criteriu secundar este utilizabil în măsura în care acest accesoriu, „prin natura lui este de uz sau de interes public”.

3. Domeniul public virtual: îşi dovedeşte utilitatea în situaţia schimbării afectaţiunii unui bun (operaţiuni succesive de dezafectare-reafectare), domenialitatea se va menţine, o declasare temporară intermediară nefiind de dorit.

III. Compunerea domeniuluiA. Domeniul public imobiliarMarea majoritate a dependinţelor domeniale sunt bunuri imobile. Tradiţional, diviziunea fundamentală a domeniului este:

1. Domeniul public natural – 2. B. Domeniul public artificial. Primul se compune din: Domeniul public maritim, Domeniul public fluvial, Domeniul public al subsolului, Domeniul public aerian, Domeniul public hertzian, Domeniul public agricol şi silvic. Cel de-al doilea are în compunere: Domeniul public rutier, Domeniul public feroviar, Domeniul public cultural, Domeniul public spitalier, Domeniul public militar.

B. Domeniul public mobiliar1. Existenţa şi consistenţa domeniului mobiliar. Acesta cuprinde cărţi, arhive, obiecte de artă. La acestea s-ar mai

adăuga şi obiectele de cult, precum şi alte bunuri mobile, devenite imobile prin încorporare: diferite instalaţii, utilaje etc.N-ar trebui să intre însă în domeniul public, ci în domeniul privat, materialul curent utilizat de către administraţie: maşini

de scris, mobilă de birou, reţele informatice etc.2. Raporturile domeniului public mobiliar cu dispoziţiile art. 1909 alin.1 Cod Civil. În principiu, toată jurisprudenţa

franceză cu privire la domenialitatea bunurilor mobile se centrează pe aplicabilitatea art. 2279 C.civ.fr.2. Iar jurisprudenţa este uniformă, încă de la sfârşitul secolului trecut: „Întrucât domeniul public este inalienabil şi imprescriptibil, bunurile mobile care fac parte din acesta nu pot determina aplicabilitatea art. 2279 C.civ., putând face obiectul unei revendicări perpetue”.

Raţionamentul ar trebui să fie simplu: dată fiind inalienabilitatea acestor bunuri, pe de o parte, vânzarea lor ar fi lovită de o nulitate absolută – obiectul vânzării nu se află în circuitul civil – astfel că buna credinţă devine irelevantă. Pe de altă parte, dată fiind imprescriptibilitatea acestora, ele nu pot fi dobândite prin „uzucapiunea instantanee” prevăzută de art.1909 C.civ.

IV. Circuitul administrativ şi raporturile sale cu circuitul civilA. Consideraţii preliminareEfectul principal şi totodată mijlocul esenţial de protecţie al domenialităţii este inalienabilitatea. Şi, cel puţin în doctrina

de drept civil, s-a creat o imagine puţin deformată despre aceasta: un bun inalienabil, „scos din circuitul civil”, este un bun pierdut, mort, neinteresant. În circuitul civil, bunurile sunt într-un perpetuum mobile, proprietatea lor putându-se transmite, dezmembra, greva ori constituindu-se asupra ei drepturi drepturi personale, în vreme ce domeniul public este imuabil. Sunt puse, astfel, faţă în faţă, mobilitatea şi vivacitatea circuitului civil cu imobilismul şi fixitatea domeniului public.

B) Intrarea bunurilor în domeniul publicEste reglementată de art. 7 din Legea nr. 213/1998. Pentru a aprecia dacă un bun face parte din domeniul public, trebuie să ne referim la trei categorii de acte juridice:- achiziţia, adică actul juridic sau faptul material în urma căruia un bun ajunge în patrimoniul Statului sau al

dezmembrămintelor sale teritoriale. Achiziţia conferă, astfel, administraţiei proprietatea asupra bunurilor, care, în mod normal, fac astfel parte din domeniul privat. Formele achiziţiei: cumpărare, schimb, donaţii, legate, succesiuni vacante, expropriere, naţionalizare. Însă oricare ar fi mijlocul de achiziţie, bunul nu poate intra în domeniul public decât în urma unei afectaţiuni şi a unei încorporări.2 „En matière des meubles, possesion vaut titre”. Este corespondentul art. 1909 alin.1 C.civ.rom.

2

- afectaţiunea, adică faptul material în urma căruia bunul primeşte o anumită destinaţie de interes public;- încorporarea (clasarea), adică actul în urma căruia un bun intră efectiv în domeniul public. Ultimele două sunt strâns

legate între ele (bunul este încorporat în considerarea afectaţiunii pe care a primit-o), astfel că, de multe ori, încorporarea este automată. De asemenea, există posibilitatea ca achiziţia şi afectaţiunea (deci şi încorporarea) să fie realizate prin acelaşi act, sau prin acte diferite. Moduri de dobândire:

1. Pe cale naturală. Este vorba, practic, de unicul mod de încorporare a bunurilor în domeniul public natural. De regulă, această încorporare este automată şi rezultă din intervenţia fenomenelor naturale. De pildă, formarea zăcămintelor naturale în subsol, formarea unei noi insule pe un râu navigabil, schimbarea cursului unui asemenea râu etc.

2. Exproprierea pentru cauză de utilitate publicăa) Definiţie. Principii. Exproprierea reprezintă operaţiunea administrativă prin care statul sau o unitate administrativ-

teritorială impune unui particular, în urma unei proceduri speciale, reglementată prin lege organică, cesiunea unui imobil în scop de utilitate publică şi în schimbul unei juste şi prealabile despăgubiri, sub controlul instanţei.

Principiile care guvernează, în prezent, dreptul român al exproprierii:(i) Exproprierea nu poate fi legală în lipsa existenţei unei utilităţi publice;(ii) Exproprierea nu poate fi concepută fără o justă şi prealabilă despăgubire;(iii) În fine, exproprierea presupune anumite garanţii de procedură, dintre care, cea mai importantă, intervenţia instanţei

de judecată.b) Comparaţie cu alte moduri exorbitante de dobândire a proprietăţii de către colectivităţile publice . Acestea sunt:

rechiziţia (i), preemţiunea (ii), naţionalizarea (iii), confiscarea (iv).c) Protagoniştii exproprierii. Vom face distincţia între deţinătorul puterii de a expropria, care este întotdeauna statul şi

expropriator, adică persoana care dispune de dreptul de a iniţia procedura exproprierii. În plus, există şi beneficiarii exproprierii. Raportat la legislaţia noastră, vom constata următoarele:

(i) Potrivit art.12 alin.2 din Legea nr.33/1995, expropriator este statul ori unităţile administrativ-teritoriale: judeţul, comuna, oraşul ori municipiul. Este o prevedere legală care nu lasă loc niciunei interpretări. Vom remarca însă faptul că legea română înţelege prin expropriator persoana de drept public care, prin expropriere, dobândeşte dreptul de proprietate asupra imobilului. Aceştia sunt şi titularii dreptului de expropriere.

(ii) Cum procedura exproprierii se declanşează prin declararea utilităţii publice (DUP), raportat la dispoziţiile art.7 din lege, organele administrative care pot iniţia această procedură sunt:

- Guvernul, pentru lucrările de interes naţional (art.7 alin.1) ori de interes interjudeţean, când comisia în cauză nu ajunge la un acord (art.7 alin.2);

- Consiliul judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pentru lucrări de interes local (şi, evident, am adăuga noi, de interes judeţean) – art.7 alin.1;

- O comisie specială, compusă din preşedinţii consiliilor judeţene interesate, pentru lucrările de interes interjudeţean (art.7 alin.2);

- Parlamentul, pentru orice alte lucrări decât cele arătate la art.6 din lege (art.7 alin.3) precum şi în situaţii excepţionale (art.7 alin.4). Formula aleasă de legiuitor pentru aceste din urmă situaţii „utilitatea publică se declară prin lege” este nefericit aleasă; astfel, actul de declarare a utilităţii publice nu poate fi lege decât eventual, din punct de vedere organic şi formal (este emis de către Parlament, după procedura legislativă), însă nu şi material; şi asta pentru simplul fapt că nu este un act normativ: îi lipseşte aplicabilitatea repetată, normativitatea aşadar.

(iii) În fine, beneficiarii exproprierii pot fi, pe lângă colectivităţile publice expropriatoare, şi anumite autorităţi sau instituţii publice (când s-a trecut la expropriere pentru construirea de şcoli, spitale, ori sedii ale autorităţilor administrative, sau chiar anumite persoane private, aşa numitele stabilimente de utilitate publică (spitale ori şcoli private, etc.) dacă, de pildă, lucrarea edificată pentru utilitate publică este exploatată în regim de concesiune. Apoi, în sens larg, beneficiari ai exproprierii sunt şi antreprenorii ori executanţii lucrării de utilitate publică. Sau concesionarul, dacă pentru executarea lucrării s-a încheiat un asemenea contract.

d) Obiectul exproprierii. Text aplicabil: art.2 din Legea nr.33/1995: Doctrina noastră, convinsă că acest text legal nu ridică nici o problemă de interpretare, a afirmat tranşant: pot fi expropriate:

- numai bunuri imobile;- numai bunuri aflate în proprietate privată. În ce priveşte bunurile imobile aparţinând colectivităţilor publice, ele pot fi

expropriate, potrivit art. 2 din Legea nr.33/1995 numai dacă:1. aparţin unităţilor administrativ-teritoriale;2. sunt în proprietatea privată a acestora.La întrebarea dacă proprietatea publică a unităţilor administrativ teritoriale ar putea fi expropriată, răspunsul trebuie să

fie cu siguranţă negativ. Şi asta întrucât exproprierii i s-ar opune principiul constituţional al inalienabilităţii dependinţei domeniale în cauză.

e) Efectele exproprierii:(i) efecte generale:- transferul proprietăţii, cu excepţia servituţilor care sunt compatibile cu interesul public (cu despăgubiri);

3

- stingerea drepturilor reale principale şi ale celor personale (cu despăgubiri);- strămutarea garanţiilor – drepturi reale accesorii;- naşterea: anumitor drepturi de creanţă legate de despăgubiri (obs: ele se nasc în legătură cu exproprierea, însă trebuie

să se stingă mai înainte de transferul de proprietate, căci despăgubirea trebuie să fie prealabilă).(ii) efecte speciale:- dreptul prioritar la închiriere (până în momentul utilizării efective a bunului de către Stat).- dreptul de retrocedare (în termen de 1 an, bunul nu a fost utilizat şi nu s-a făcut o nouă DUP);- dreptul de preemţiune la cumpărare;Dreptul de a cere retrocedarea după trecerea termenului de 1 an, dacă nu s-au început lucrările şi nu s-a făcut o nouă

DUP.Dreptul de preemţiune e eficace mai ales în interiorul termenului de 1 an, pentru că aici nu avem un drept de

retrocedare. Dar şi după trecerea termenului de 1 an apar diferenţe între cele două drepturi, din punctul de vedere al iniţiativei retransferării proprietăţii.3. Rechiziţia

Este un alt procedeu de dobândire forţată a unor bunuri proprietate privată, utilizat în perioade de criză. Temeiul legal actual: Legea 132/1997.

Deosebiri faţă de expropriere:a) bunurile sunt şi imobile, şi mobile;b) scopul este utilizarea bunului pentru înlăturarea efectelor unor situaţii de criză;c) se dobândeşte doar folosinţa temporară (utilizarea lor), mai puţin în cazul bunurilor consumptibile.d) la expropriere nu se poate prelua bunul fără prealabila despăgubire, în schimb, la rechiziţie, despăgubirea e

ulterioară, după trecerea crizei.e) în cazul exproprierii, regula e hotărârea judecătorească. Rechiziţia e un act pur administrativ: ordin de rechiziţionare

prin Decret al Preşedintelui (stare de asediu), prin Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a ţării (concentrări, exerciţii sau antrenamente de mobilizare generală) sau prin Hotărâre de Guvern, ordin al prefectului (calamităţi naturale, dezastre civile).

4. Achiziţiile publice(a se vedea contractul de achiziţie publică – OUG 54/2006 – în cadrul cursului referitor la serviciul public).Obs.: nu orice contract de achiziţie publică duce la aplicarea regulilor de domenialitate publică ci numai cele de achiziţie

de bunuri şi în măsura în care dobânditorul este Statul sau o unitate administrativ-teritorială (deci nu orice autoritate administrativă).

5. Afectarea pentru cauză de utilitate publică a unor bunuri proprietate privată a Statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Această modalitate presupune faptul că primul criteriu de domenialitate (titlul) există deja, însă bunul nu este încă utilizat în interes public. Acest lucru se realizează prin HG, HCJ, HCL de afectare, de la caz la caz.

6. Prin legate sau donaţii acceptate de guvern, consiliul judeţean ori local, dacă bunul este de utilitate publicăDe menţionat că legatul sau donaţia acceptate reprezintă actele de dobândire (achiziţie) – deci TITLUL. Pentru ca bunul

să devină proprietate publică trebuie ca prin acelaşi act de acceptare (HG, HCJ, HCL după caz) să fie şi afectat unei utilităţi publice.

C) Circulaţia bunurilor din domeniul public.Întrucât titularii de proprietate publică sunt limitativ arătaţi Constituţie, proprietatea publică – dacă poate fi transmisă – va

circula numai între aceştia.1. Transmiterea proprietăţii publice. Textul aplicabil: art. 9 din Legea nr. 213/1999 Transmiterea proprietăţii publice are trei trăsături esenţiale:1. se face numai între titularii de proprietate publică;2. se face prin acte administrative;3. în principiu, este gratuită.Aceste acte, la rândul lor:a) constau în hotărâri ale organelor colegiale (Guvern, consilii judeţene sau locale) aparţinând titularului de proprietate

cadent;b) nu se emit din oficiu, ci numai la cererea organului colegial al titularului de proprietate publică – cesionar.După cum se poate observa, textul legal arătat are cel puţin două deficienţe majore:(i) Nu reglementează situaţia transferului proprietăţii publice între două unităţi administrativ-teritoriale. Acest lucru este,

principial, posibil, însă cu două precizări:a) dacă este vorba de două unităţi administrativ-teritoriale aflate la nivel diferit (comună şi judeţ), se va aplica, prin

analogie, art. 9 din Legea nr. 213/1999;b) dacă este vorba de două unităţi administrativ-teritoriale aflate la acelaşi nivel (două comune sau două judeţe),

transferul de proprietate publică nu este posibil decât cu modificarea limitelor teritoriale ale acestora;

4

(ii) Nu reglementează situaţia transferului proprietăţii publice în lipsa acordului unităţii cadente. Cu alte cuvinte, poate Statul – şi numai el – să preia în proprietatea sa publică un bun domenial al unei unităţi administrativ-teritoriale? A se vedea – teoria mutaţiilor domeniale – care se află, însă, în planul schimbărilor de afectaţiune.

2. Schimbările de afectaţiune.Afectarea sau dezafectarea unui bun proprietate publică reprezintă un atribut al acesteia. Prin urmare, în mod firesc,

titularul acesteia poate să schimbe afectaţiunea, în cazul în care acest lucru se impune pentru utilitate publică. a) Schimbarea afectaţiunii în interiorul aceleiaşi colectivităţi publice. În fapt, acest lucru presupune dezafectarea bunului

de la un serviciu public şi afectarea lui pentrui un altul. A se vedea art. 12, alin.1 din Legea nr. 213/1998.b) Schimbarea între mai multe persoane publice. Aceasta, la rândul său, poate fi cu sau fără transferul dreptului de

proprietate. Despre schimbarea afectaţiunii odată cu schimbarea titularului de proprietate publică am vorbit anterior: situaţia este reglementată de art. 9 din lege.

Legea nu reglementează însă situaţia schimbării de afectaţiune între mai multe persoane publice fără transferul dreptului de proprietate. În jurisprudenţa franceză, însă, sub denumirea de „teoria mutaţiilor domeniale”, situaţia a fost analizată, arătându-se că Statul – şi numai el – poate schimba autoritar afectaţiunea dependinţelor domeniului public al colectivităţilor teritoriale. Declasarea acestora nu este necesară pentru că nu există transfer de proprietate. Comuna nu a suferit nici un prejudiciu, căci ea nu este privată decât de folosinţa bunului nou: ea nu poate solicita deci despăgubiri.

Critici aduse teoriei – a se vedea şi decizia CEDO G.Y. c. Grecia.3. Posibilitatea constituirii drepturilor reale pe domeniul public- Teoria drepturilor reale administrative ar trebui reţinută. a) Natura juridică a „dreptului de administrare” A se vedea art.12 alin.3 din Legea nr. 213/1998.- darea în administrare reprezintă mai degrabă un mandat de drept public, administratorul exercitând, în numele şi

pentru titularul dreptului de proprietate publică, prerogativele acesteia.Aşadar, „dreptul de administrare” nu este un drept real administrativ, ci doar o simplă atribuţie administrativă, obţinută

prin delegare. Totuşi, cum la începutul acestui paragraf am admis ideea unor drepturi reale administrative, care sunt acestea? Credem că este vorba despre servituţi şi concesiune.

b) Cu privire la servituţile constituite asupra domeniului public (deci acesta este fondul aservit), din dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/1999 se poate deduce că:

(i) Servituţile constituite înainte de încorporarea bunului aservit în domeniul public se menţin, dacă sunt conforme cu afectaţiunea acestuia;

(ii) Servituţile constituite după acest moment sunt valabil constituite sub aceeaşi condiţie. În caz contrar, actul care le-a dat naştere este lovit de nulitate.

Aceste servituţi – veritabilele drepturi reale administrative – trebuie deosebite de servituţile administrative propriu-zise, adică acele servituţi cu privire la care fondul dominant este domeniul public ori un serviciu public. Exemple:

- servituţi de trecere : cele legate de linii de curent electric, conducte de gaz, cabluri telefonice;- servituţi privitoare la frontiera de Stat ;- servituţi negative de vedere : unităţi militare, baze secrete;- servituţi aeronautice : obligaţia de a nu construi pe anumite terenuri din apropierea aeroportului;- servituţi de urbanism : referitoare la alinierea imobilelor, întreţinerea faţadelor, instalarea de indicatoare, semne de

circulaţie, numere de casă.c) Dreptul de concesiune, sau, mai exect, dreptul concesionarului asupra bunului concesionat a fost apreciat, de

asemenea, ca fiind un drept real. (a se vedea şi contractul de concesiune de bunuri)D) Ieşirea bunurilor din domeniul publicAşa cum am văzut, domenialitatea presupune cel puţin două criterii esenţiale: proprietatea Statului sau a unităţii

administrativ-teritoriale (a) şi afectaţiunea pentru cauză de utilitate publică (b). Consecinţa logică e că, atunci când cel puţin unul dintre cele două criterii dispare (ori amândouă), bunul în cauză va ieşi din domeniul public. În principiu, aceste situaţii sunt reglementate de art. 10 alin.1 din Legea nr. 213/1998, Deci, putem identifica patru modalităţi de încetare a regimului de domenialitate publică:

1. Pe cale naturală. Specifică domeniului public natural, această modalitate este simetric inversă modalităţii de încorporare. Astfel, în acest caz, autoritatea competentă se va mărgini la constatarea unei situaţii de fapt: dispariţia fenomenelor naturale care au justificat încorporarea în domeniul public. Ca exemple, retragerea mării şi formarea unui nou litoral, schimbarea cursului (albiei) unui râu navigabil etc.

2. Dezafectarea. În ce priveşte domeniul public artificial, reamintim că dezafectarea reprezintă un fapt material prin care un bun îşi pierde utilitatea publică, pe când declasarea este actul juridic – formal – prin care autoritatea competentă decide sau constată, după caz, că bunul în cauză nu mai seerveşte utilităţii publice căreia îi fusese afectat.

Mai întâi trebuie să remarcăm o asimetrie, semnalată şi de doctrina franceză: referitor la domeniul public artificial, sunt necesare atât dezafectarea de fapt, cât şi declasarea de drept, chiar dacă bunul în cauză nu a fost clasat formal, dar a fost afectat în fapt. Aceasta reprezintă o regulă protectoare a domeniului public. De aceea, o declasare fără dezafectare va fi lipsită de

5

efecte. Dar la fel se va întâmpla şi cu o simplă dezafectare de fapt. În fine, va fi ilegală şi declasarea intermediară, adică situaţia unui bun căruia i se schimbă afectaţiunea. Astfel, va trebui să se considere că regimul domenial nu a lipsit nici un moment între dezafectarea de vechea utilitate publică şi reafectarea la noua utilitate publică.

Consecinţa cea mai importantă a acestei duble condiţii este următoarea: vânzarea unui bun domenial declasat, dar nedezafectat în fapt, este nulă.

3. Pieirea materială a bunului domenial. În principiu, această modalitate de încetare a domenialităţii este aplicabilă domeniului public artificial şi îndeosebi bunurilor mobile. Ex.: pieirea unor tablouri sau biblioteci publice în urma unor incendii etc. Deşi, în acest caz, pentru încetarea regimului domenial nu este necesar un act formal de declasare (sau, mai exect, de constatare a dispariţiei materiale a bunului), în practică va fi întocmit un asemenea act din raţiuni financiar-contabile.

4. Încetarea domenialităţii ca urmare a pierderii proprietăţii publice. Ipoteza pare imposibilă, de vreme ce bunurile domeniale sunt inalienabile şi imprescriptibile. Totuşi, este vorba de situaţiile în care, dintr-o cauză anterioară intervenirii regimului domenial (evicţiune, de pildă), Statul sau unitatea administrativ-teritorială pierde proprietatea asupra bunului.

V. Protecţia civilă a domeniului public (caracterele bunurilor domeniale)Temei legal: art. 11 din Legea nr. 213/1998.Inalienabilitatea, imprescriptibilitatea, insesisabilitatea: tripticul domenialităţii publice. Doctrina interbelică a mai adăugat

una: neexpropriabilitatea. În realitate, totul se centrează pe – sau derivă din – inalienabilitate. A) Inalienabilitatea.A spune că bunurile domeniale sunt inalienabile, adică nu pot fi înstrăinate, aşa cum o face legiuitorul nostru la art. 11 al

legii reprezintă, fără îndoială, o viziune simplistă şi ineficientă practic. Simplistă, pentru că inalienabilitatea creează efecte nebănuite, altele decât o interdicţie a înstrăinării, evidentă; ineficientă practic, pentru că, termenul de „înstrăinare” nefiind definit de lege, textul, care se doreşte atotştiutor, nu este în stare să răspundă nici măcar la întrebările mai simple, de tipul „poate fi proprietatea publică dezmembrată?”

De aceea, o analiză a inalienabilităţii, cu fundamentul, domeniul de aplicare, efecte, se impune.1. Fundamentul inalienabilităţii. - în Evul Mediu: evitarea delapidării domeniului de către terţi dar şi de către monarhii prodigi, - astăzi: protejarea afectaţiunii. Depinzând de afectaţiune, inalienabilitatea este relativă, temporară – durează atâta cât durează şi afectaţiunea – şi

potestativă, în sensul că administraţia este liberă să suprime oricând afectaţiunea – cel puţin la domeniul public artificial – şi să dispună astfel de bunuri după cum doreşte. Este motivul pentru care în doctrina franceză s-a propus să se vorbească mai degrabă de alienabilitate condiţională decât de inalienabilitate. Sau, într-o altă formulare, bunurile proprietate publică sunt alienabile, însă este necesară o condiţie prealabilă, de formă, a dezafectării.

2. Efectele inalienabilităţii. Exceptând insesizabilitatea, care va fi analizată separat, vom putea grupa astfel efectele regulii inalienabilităţii:

a. Interdicţia oricărei înstrăinări. Aşadar, bunurile domeniale nu pot fi înstrăinate nici cu titlu oneros şi, cu atât mai puţin, cu titlu gratuit. Probleme ridică vânzarea unui bun proprietate publică afectată de condiţia suspensivă a dezafectării bunului. Considerată ca fiind „suspectă de nulitate”, aceste vânzări nu pot fi valabile.

b. Imposibilitatea creării, pe domeniul public, a dezmembrămintelor de natură civilă. Dimpotrivă, drepturile reale administrative sunt admisibile, întrucât, dat fiind caracterul lor revocabil, precar, nu sunt contrare regulii inalienabilităţii;

c. Imposibilitatea de a expropria dependinţele domeniale. Problema care s-a ridicat este dacă Statul poate prelua bunurile proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale. Răspunsul a fost negativ, căci exproprierii i se opune inalienabilitatea: bunul nu poate fi înstrăinat nici voluntar, dar nici forţat. Astfel s-a ajuns, ca o soluţie de interes public, la crearea teoriei mutaţiilor domeniale: proprietatea nu se schimbă, dar Statul poate schimba în mod forţat afectaţiunea, dintr-una de interes local în alta de interes naţional.

3. Sancţiunea încălcării principiului inalienabilităţii. Art. 10 alin.2 din Legea nr. 213/1998 o spune clar: sancţiunea este nulitatea absolută. Astfel, nulitatea poate fi invocată oricând, de către orice persoană interesată, deci nu numai de colectivitatea publică înstrăinătoare, aceasta din urmă neputând confirma actul.

B) Imprescriptibilitatea. Considerată uneori o simplă consecinţă a inalienabilităţii, alteori un mijloc de protecţie domenială complementar

acesteia, în fapt de multe ori imprescriptibilitatea este mai importantă decât inalienabilitatea, căci mai degrabă s-ar pierde domeniul printr-o prescripţie surprinzătoare decât printr-o vânzare voluntară.

Pentru legiuitor, lucrurile par foarte simple: imprescriptibilitatea se traduce prin imposibilitatea de a dobândi bunurile domeniale prin uzucapiune sau posesie de bună-credinţă. Evident, nici aici situaţia nu este atât de simplă. Pentru că trebuie văzut domeniul de aplicare al acesteia, precum şi raporturile domenialităţii cu acţiunile posesorii.

1. Domeniul de aplicare al imprescriptibilităţii. Formularea din art. 10 alin.1 al Legii nr. 213/1998 este criticabil şi din prisma „bunurilor” care sunt „imprescriptibile”. În realitate – şi aşa este riguros juridic – dreptul de proprietate asupra bunurilor domeniale este imprescriptibil şi probabil aceasta a fost intenţia legiuitorului. Şi mai criticabilă, însă, este formularea „după cum

6

urmează”, care are o tentă exhaustivă: astfel, s-ar părea că numai proprietatea nu poate fi dobândită de terţi prin posesie de bună-credinţă şi uzucapiune, şi că principiul imprescriptibilităţii s-ar reduce la această unică idee.

În realitate, principiul se aplică şi la dezmembrămintele proprietăţii (uzufructul, uzul, servituţile, superficia), care nici ele nu pot fi uzucapate.

În plus, mai trebuie menţionat că şi acţiunile în justiţie, care protejează domeniul, sunt imprescriptibile.2. Imprescriptibilitatea domeniului şi acţiunile posesorii. Trebuie analizate următoarele situaţii:(i) „posesor” este particularul, „tulburător” este administraţia, care doreşte să-şi protejeze domeniul; acţiunea posesorie

trebuie respinsă;(ii) şi „posesorul” şi „tulburătorul” sunt particulari. Soluţia este discutabilă, dar acţiunea posesorie ar putea fi admisibilă.C) InsesizabilitateaEfect al inalienabilităţii, nu ar trebui să fie amintită separat. Căci este evident că un bun care nu poate fi înstrăinat nici nu

poate fi ipotecat ori urmărit silit.

VI. Utilizarea domeniului publicDomeniul public poate fi utilizat (A) de către servicile publice (caz în care accestul publicului direct la dependinţe este, în

principiu, exclus), sau de către public (B). Principii de bază:1. utilizările trebuie să fie conforme cu afectaţiunea bunului şi să nu compromită conservarea acestuia;2. utilizările nu trebuie să îngrădească dreptul administraţiei de a determina sau a modifica afectaţiunea domeniului.

Aceasta este explicaţia faptului că, aşa cum vom vedea, utilizările comune, fondate pe reguli generale, îşi pot vedea condiţiile modificate în vreme ce uzilizările privative – cele întemeiate pe un titlu particular – sunt afectate de principiul precarităţii.

În ce priveşte utilizarea domeniului public de către public, tradiţional, se face distincţie între utilizările colective ale domeniului (a) şi cele privative (b).

A) Utilizări colective. - sunt cele realizate de public în general sau de o categorie determinată obiectiv (pietoni, automobilişti etc.). Ea constă

fie într-o utilizare egală, "anonimă şi impersonală", fie într-una limitată în timp, pentru a permite şi celorlalţi membri ai societăţii să o utilizeze la rândul lor. Caracteristică esenţială: nu se întemeiază pe nici un titlu domenial particular, rezultând din reguli generale. Consecinţă: situaţia utilizatorilor este oricând modificabilă, dobândirea vreunui drept subiectiv asupra domeniului fiind exclusă.

1. Forme. Utilizările comune îmbracă în principiu două forme. Prima, cea mai des întâlnită de altfel, constă în dreptul tuturor de a circula sau a staţiona (parcuri, străzi, muzee, edificii de cult etc.). Cealaltă formă, mai rară, constă în dreptul utilizatorilor de a-şi apropria anumite fructe sau producte ale dependinţelor domeniale: apă scoici, pietriş, ierburi etc.

2. Principii care guvernează utilizările colective. Tradiţional se vorbeşte despre trei asemenea principii: libertatea, gratuitatea şi egalitatea utilizatorilor.

B) Utilizări privative.1. Noţiuni introductive. În acest caz niciunul dintre principiile care guvernează utilizările colective nu mai poate

subzista: nu există libertate, acest tip de ocupaţii domeniale fiind, în principiu, supuse condiţiei unor autorizaţii, acestea reprezentând titlul administrativ al ocupantului; nu există gratuitate, cel care utilizează domeniul fiind obligat la plata unor redevenţe; în fine, nu există egalitate cu ceilalţi potenţiali utilizatori, de vreme ce vorbim despre o utilizare privativă ci, mai degrabă de un exclusivism în utilizare.

2. Definiţie şi caractere. Prin noţiunea de utilizare privativă se înţelege ocuparea unei dependinţe domeniale de către o anumită persoană care, în schimbul unei redevenţe o foloseşte în mod exclusiv. Exemplele sunt numeroase şi diverse: ocuparea unei porţiuni din trotuar pentru amplasarea unui chioşc cu reviste, concesionarea unui loc de veci ori a unei bucăţi de plajă, închirierea pe durată lungă a unui loc de parcare etc.

Utilizările privative presupun cel puţin trei caractere:a. Caracterul precar al ocupaţiei domeniale. Prin aceasta se înţelege faptul că ocupantul îşi poate pierde dreptul său

asupra domeniului public, chiar mai înainte de împlinirea termenului pentru care a obţinut autorizaţia, prin retragerea discreţionară a acesteia de către administraţie, dacă acest lucru este în interes public. Precaritatea ocupaţiilor domeniale reprezintă un principiu fundamental, care nu poate fi înlăturat printr-un eventual contract încheiat între administraţie şi ocupant.

b. Caracterul oneros. Domeniul public are şi o importantă funcţie patrimonială. În consecinţă, punerea sa în valoare prin excluderea accesului majorităţii administraţilor la dependinţa domenială nu poate fi gratuită. Administratul privilegiat trebuie să achite în contrapartidă o redevenţă, indiferent dacă ocupaţia sa se întemeiază pe un act unilateral sau pe un contract.

c. Caracterul compatibil cu utilizarea (cu afectaţiunea domeniului). Utilizările privative pot fi anormale sau normale. În primul caz dependinţa domenială are o altă afectaţiune (de regulă este afectată uzului public) decât utilizarea privativă în cauză. În cel de-al doilea caz dependinţa domenială este afectată chiar utilizărilor privative de genul celei din speţă.

În cazul utilizărilor anormale, acestea trebuie să fie numai compatibile cu afectaţiunea principală a dependinţei domeniale (deci să nu o stânjenească) în vreme ce, în cea de-a doua situaţie, ea trebuie să fie conformă cu afectaţiunea.

7

3. Clasificare. Importanţă practică. Utilizările privative se pot întemeia pe un act administrativ sau pe un contract administrativ. Distincţia este importantă întrucât, chiar dacă ambele regimuri sunt afectate de principiul precarităţii ocupaţiilor şi sunt oneroase, situaţia concesionarului este mai avantajoasă decât cea a permisionarului întrucât: drepturile acestuia sunt mai întinse (a); în cazul denunţării unilaterale a contractului pentru cauză de utilitate publică acesta se bucură de anumite garanţii, în special o indemnitate (b); contenciosul este unul de plină jurisdicţie în primul caz, şi unul pentru exces de putere în cel de-al doilea (c).

a. Utilizări privative întemeiate pe un act unilateral. Particularităţi. Distincţie între permisul (autorizaţia de staţionare) şi autorizaţia de amplasare. Distincţia fundamentală între cele două este accea că autorizaţia de amplasare presupune o „prindere” a unei construcţii provizorii în dependinţa domenială, prin penetrarea subsolului: chioşcuri sau tonete, garaje etc. În schimb, permisul de staţionare nu presupune acestă prindere, ci doar ocuparea temporară a dependinţei: utilizarea exclusivă a unui loc de parcare, amplasarea unei tarabe de către vânzătorii ambulanţi etc. Trebuie însă precizat că nici autorizaţia de amplasare nu conferă dreptul la edificarea unor construcţii definitive, ci numai a unora provizorii, care ar putea fi totuşi, demontate; în caz contrar este nevoie de autorizaţie de construire.

Ca trăsături ale acestei ocupaţii domeniale se remarcă: precaritatea semnificativă a acesteia pentru motive ţinând de interesul public, caracterul oneros, acordarea de despăgubiri în cazul revocării autorizaţiei doar cu titlu excepţional.

b. Utilizări privative întemeiate pe contract. Acestea sunt în principiu mai stabile decât cele întemeiate pe act şi presupun încheierea unui contract de concesiuni de bunuri, ori închiriere în regim de drept public, ori comodat în regim de drept public. Problematica a fost dezvoltată în cadrul analizei contractului de concesiune.

VII. Domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ teritoriale(a se vedea articolul separat)

8